EL 

INSTRUMENTO ROM  

(RESULT ORIENTED MONITORING) 
DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y 
EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN 
EUROPEA:  

APLICABILIDAD EN LA COOPERACIÓN 
BILATERAL ESPAÑOLA 
 

ROBERTO CANESSA

JUAN MANUEL SANTOMÉ

FERNANDO VARELA

Junio 2012
 El instrumento ROM (Result Oriented Monitoring) del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Comisión Europea: aplicabilidad en 
la cooperación bilateral española 

Índice de contenidos:

1. La necesidad de la información y la rendición de cuentas

2. El seguimiento y la evaluación de la Ayuda al Desarrollo

3. El instrumento ROM de la Cooperación Europea

4. Aplicabilidad del ROM para la Cooperación Española

Cualquier organización necesita de un sistema de información que le permita conocer cuál es

su eficiencia y su eficacia en la consecución de los resultados que se propone. Y esta es la
base de la mejora de la calidad de su desempeño. La disponibilidad de información en tiempo
útil permite introducir mejoras, reorientar procesos y asegurar la consecución de resultados.

Consciente de ello, la Unión Europea, primer donante mundial, a través de su agencia de

desarrollo (EuropeAid) ha puesto en marcha a lo largo del tiempo un sistema potente de
Seguimiento y Evaluación (SyE).

Este sistema se compone de varios elementos: en primer lugar, se hace un seguimiento de las
intervenciones por parte de las Delegaciones en el exterior que alimenta un sistema
centralizado de información; en segundo lugar, está bastante generalizado el que se haga
alguna evaluación a medio término y al final de cada intervención. En tercer lugar, la UE cuenta
con un sistema de monitoreo basado en resultados (ROM, Results Oriented Monitoring System)
que monitorea una vez por año las intervenciones y siempre que no haya habido alguna
evaluación durante ese año.

Adicionalmente, la Unión Europea (UE) lleva a cabo estudios más amplios de la cooperación a
través de evaluaciones específicas o a través de la agregación de información que produce el
monitoreo. Estos estudios más amplios pueden cubrir toda la cooperación que se hace en un
país, en una región, en un sector, en un eje estratégico, etc.

Este sistema le permite conocer los resultados de todas sus líneas presupuestarias, asegurar
el adecuado desempeño de su cooperación y nutrir la fase de programación para mejorar la
calidad de la Ayuda.

Uno de los aspectos más originales de la cooperación europea en éste ámbito es el

instrumento llamado Results Oriented Monitoring (ROM) que es un elemento relevante dentro
del sistema de Seguimiento y Evaluación.

Este documento profundiza en dicho instrumento, profundizando en su racionalidad y

funcionamiento, incluyendo una valoración sobre su aplicabilidad en el ámbito de la
cooperación española.

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 El instrumento ROM (Result Oriented Monitoring) del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Comisión Europea: aplicabilidad en 
la cooperación bilateral española 

1. La necesidad de la información y la rendición de cuentas

En la época actual de escasos recursos, la eficiencia en el uso de la ayuda al desarrollo se

impone con mayor insistencia. Las agencias de cooperación tratan de gestionar con mayor
eficiencia los recursos de los que disponen. Y la sociedad demanda (y tiene derecho a ello)
conocer el uso destinado a sus contribuciones fiscales, por lo que es alta la exigencia de rendir
cuentas.

Sin embargo, la cooperación internacional brindada por agencias de los países donantes hacia
una variedad de destinos y a través de una multitud de actores, ha tenido históricamente
dificultad en retroalimentarse sistemáticamente sobre el éxito de sus iniciativas y la eficiencia
en el uso de los recursos empleados.

Siempre ha sido difícil, desde las oficinas centrales de los organismos donantes, conocer si uno
u otro proyecto estaba produciendo los esfuerzos deseados, sean estos en términos de
reducción de la pobreza, de mejora de la gobernabilidad o de otro objetivo. Los principales
obstáculos a la medición exacta de los efectos de la cooperación siempre han sido la lejanía de
los lugares donde los proyectos se ejecutan y los actores intermedios que ejecutan las
acciones, que establecen una distancia entre los donantes y los beneficiarios. Pero también por
la deficiente definición de los objetivos cuyos efectos debían medirse. Además, recientemente
esta medición se ha hecho más compleja dado que los proyectos de cooperación ya no se
centran solamente en aportar soluciones concretas al subdesarrollo como la construcción de
infraestructuras o la aportación de subsidios, sino también a incidir en procesos de
gobernabilidad, cuyos resultados son menos tangibles y por lo tanto difíciles de medir.

2. El seguimiento y la evaluación de la ayuda al desarrollo

A partir de los años ochenta las principales agencias de cooperación empezaron a incluir en
sus organigramas unidades especializadas en seguimiento y evaluación y a desarrollar
métodos que facilitaran esta tarea. Las principales guías de SyE son de esta época. La
vinculación entre la manera de planificar las acciones y medir sus resultados se evidenció,
además, indispensable como parte la inserción de las diferentes etapas en un ciclo armónico,
denominado el ¨ciclo del proyecto¨.

El seguimiento de los resultados

Varias agencias han respondido a la dificultad de darle un seguimiento adecuado a sus
proyectos mediante la descentralización de los servicios de gestión y seguimiento de la
cooperación en oficinas locales situadas en los países beneficiarios. Sin embargo la urgencia
de asegurar la correcta gestión de los proyectos ha dejado casi siempre poco espacio para dar
seguimiento a los resultados, estando estas oficinas demasiado ocupadas en gestionar la
actuación de los proyectos en el día a día.

Los sistemas de seguimiento interno de los proyectos

El seguimiento es un ejercicio continuo, que cuando se realiza internamente por los mismos
gestores de los proyectos les sirve para conocer cómo se desarrollan las actividades, como se
emplean los recursos y como se obtienen los resultados. En proyectos correctamente
planificados y diseñados, donde son establecidos indicadores precisos que debe ser alcanzado

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en momentos específicos, el seguimiento se centra esencialmente en la medición de estos
indicadores y en la comparación entre el nivel alcanzado respecto al planificado.

Para desempeñar esta tarea, los proyectos más complejos se dotan de sistemas de
recopilación y tratamiento de información, con personal específico, al servicio permanente de
los decisores. Además los sistemas de seguimiento interno son la fuente para la rendición de
cuentas a los financiadores y para generar la información necesaria para las evaluaciones
periódicas.

En la práctica, sin embargo, se observan muchas carencias en estos sistemas debidas

principalmente a la insuficiente calidad de los diseños, la dificultad en la medición objetiva de
los indicadores y a veces la poca competencia del personal asignado a esta tarea.

Las limitaciones de las evaluaciones

Las evaluaciones son ejercicios externos, independientes respecto a la gestión del proyecto y
pueden realizarse durante la ejecución de un proyecto o después de su finalización. Sirven a
los actores implicados (financiador, beneficiario,….) para conocer el éxito de sus esfuerzos y
para capitalizar las experiencias. Las evaluaciones de medio término sirven también para
reorientar las acciones que presentan problemas de ejecución.

Aunque las evaluaciones sirven para retroalimentar al donante con información puntual y
objetiva sobre la ejecución y los resultados obtenidos por los financiamientos externos, se han
demostrado una herramienta poco ágil y costosa y, por lo tanto, no generalizable a todos los
proyectos. La necesidad de asegurar que en los equipos evaluadores sean cubiertas todas las
diferentes competencias profesionales relacionadas con el proyecto, ha determinado una
excesiva complejidad y largo tiempo para la contratación de estos equipos. Además los
tiempos de realización de las evaluaciones, dictados por la necesidad de examinar en detalle
los diferentes aspectos del proyecto, son generalmente elevados y poco acordes con la
necesidad de disponer en tiempo útil de las recomendaciones para la corrección de eventuales
defectos de ejecución. Además, a pesar de existir lineamientos metodológicos estandarizados,
muchas evaluaciones terminan por dar productos muy heterogéneos, poco comparables.

Clarificación conceptual (Seguimiento, Evaluación, y Monitoreo)

Existe una cierta confusión en la utilización de los conceptos de seguimiento, monitoreo y

evaluación. Aunque la diferencia es más clara entre seguimiento y evaluación, los términos de
seguimiento y monitoreo se utilizan indistintamente. Es probable que la confusión sea debida a
la variedad de tipologías tanto de seguimiento, monitoreo y evaluación existentes que en
ocasiones dificulta su distinción. No es objeto de este trabajo el establecer la diferenciación
conceptual pero sí el expresar la comprensión que se hace de estos conceptos en el
documento.

En primer lugar, por seguimiento nos referimos al proceso continuo (normalmente interno) y
sistemático de recolección de datos para verificar lo realizado y sus resultados, tanto en
términos físicos como financieros. Ofrece información necesaria para mejorar aspectos
estratégicos, de gestión o ejecución de la cooperación.

En segundo lugar, la evaluación se entiende como la apreciación sistemática y objetiva

(normalmente externa) del diseño y puesta en práctica, resultados e impactos de lo realizado a
través de la aplicación de un conjunto de técnicas o metodologías. Ofrece información sobre
los resultados que es necesaria para mejorar el desempeño de las organizaciones y de sus
acciones.

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Y en tercer lugar, por monitoreo aludimos al proceso continuo, periódico, sistemático, objetivo
y puntual (normalmente externo) de apreciación del progreso de la implementación de una o
varias intervenciones. Ofrece información similar a la evaluación pero derivada de un ejercicio
de análisis de menor profundidad.

Es decir, mientras que el seguimiento se visualiza como un proceso interno para dotar de
información a la organización y facilitar la toma de decisiones, el monitoreo y la evaluación se
entienden como valoraciones de lo realizado en momentos determinados; el monitoreo con un
carácter periódico y con menor alcance, y la evaluación de forma puntual pero con mayor
profundidad.

3. El instrumento ROM de la Cooperación Europea

Con el propósito de paliar a la insuficiencia de las observaciones derivadas de las evaluaciones

y la poca confiabilidad de la información generada por los mismos proyectos, la Cooperación
de la Unión Europea ha desarrollado y puesto en operación a partir del año 2000 un sistema
generalizado de monitoreo externo. El propósito de este sistema es el de medir
sistemáticamente y con cadencia anual, el desempeño de todos los proyectos de cooperación
por ella financiados a nivel mundial. Denominado Monitoreo por Resultados (ROM según en
acrónimo inglés), este sistema ha cumplido en 2012 el treceavo año de ininterrumpida
aplicación.

Las características peculiares de este sistema, respecto a los sistemas de SyE clásicos, son la
sistematicidad y la uniformidad del método empleado, la rapidez y reducido coste del mismo,
que permite cubrir anualmente cerca de 2000 proyectos, o sea un 30% de todas las iniciativas
de cooperación financiadas por la UE en el mundo. La otra peculiaridad, además, es el hecho
que este servicio está totalmente externalizado por la Comisión Europea, mediante la
contratación de empresas especializadas, seleccionadas sobre la base de concursos
renovados trianualmente y separados por lotes geográficos. La externalización añade agilidad y
objetividad al sistema y seguridad de costes.

En los 12 años de operación (2000-2011) el ROM ha producido más de 17.000 informes de

monitoreo de proyectos financiados por la UE en todo el mundo. La metodología ha sido
perfeccionada poco a poco así como la gestión y coordinación del sistema. También se utiliza
el ROM Expost que analiza los resultados tras uno o varios años de haber finalizado.

El almacenamiento y gestión de la información producida por el ROM se lleva a cabo a través

de una base de datos totalmente informatizada y accesible en la Intranet de la Comisión
Europea. La transparencia del sistema está asegurada por la accesibilidad de los informes de
monitoreo en esta base de datos tanto para los decisores a nivel central como los gestores a
nivel periférico. Los servicios interesados tienen la posibilidad de contestar a las conclusiones
de los informes a través de hojas de respuesta estandarizadas. La difusión de los informes de
monitoreo a las contrapartes de los proyectos, por lo contrario, es responsabilidad de las
respectivas Delegaciones de la UE en los países beneficiarios.

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la cooperación bilateral española 

 
Ventajas del ROM
• Un sistema funcional, barato, rápido, basado en los mismos criterios de la evaluación
• Genera una visión externa que se complementa con los conocimientos de los mismos
gestores de los proyectos y los servicios de la CE (Comisión Europea)
• El uso de cuestionarios estandarizados favorece la objetividad del juicio del observador
• Metodología homogénea: mediante un sistema de puntación basado sobre 16
preguntas principales y 72 sub preguntas se asegura la comparabilidad de los juicios y
la posibilidad de utilizar los mismos para fines estadísticos
• El ROM se complementa con el sistema de planificación, gestión y evaluación de los
proyectos, siendo una herramienta del Ciclo del Proyecto, refiriéndose estrictamente al
Marco Lógico y su sistema de indicadores
• Relación Coste/Beneficio muy favorable
• Valor agregado generalmente importante

Principales características del servicio

• Selección de los monitores (experiencia en SyE, conocimiento sectorial y en
cooperación al desarrollo)
• Participación ejecutores y beneficiarios (ejercicio participativo)
• Valor estadístico de la información generada por el ROM (posibilidad de realizar
comparaciones entre años, líneas temáticas, tipología de ejecutores, etc.)
• Rom ex post (posibilidad de uso para monitoreo de proyectos finalizados)
• Cadencia de los diferentes monitoreos (posibilidad de conocer la evolución de las
intervenciones)
• Unidad de Gestión Externa (servicio independiente asegurando objetividad y eficacia)

4. Aplicabilidad del ROM para la Cooperación Española

La complejidad de la cooperación española, que cuenta con una gran diversidad de líneas de
acción, mecanismos y actores, ha dificultado la implantación de un sistema de seguimiento y
evaluación potente e integrado que suministrara información útil para la toma de decisiones y la
gestión. Todavía el sistema de seguimiento está muy centrado en los aspectos económicos,
sin haber transitado a un seguimiento basado en resultados como se había previsto en el
anterior Plan Director, aunque se han hecho esfuerzos reseñables en esa dirección
(seguimiento de las acciones de las Organizaciones No Gubernamentales, metodología de
seguimiento basado en resultados de la programación operativa, el sistema de seguimiento de
la Fondo de Cooperación en Agua y Saneamiento (FCAS), etc.). También respecto a la
evaluación, se ha llevado a cabo un incremento remarcable de actuaciones aunque el grado de
cobertura de las operaciones y el aprovechamiento por parte del sistema de la información
generada es escaso.

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la cooperación bilateral española 

 
Conclusiones de las revisiones del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) sobre la
Cooperación Española

La última revisión del CAD valoraba el incremento del número de evaluaciones en la ejecución
del anterior Plan Director, aunque llamaba la atención sobre la necesidad de aumentar el
ejercicio y, al mismo tiempo, de mejorar la integración de las conclusiones y aprendizajes por
parte del sistema de cooperación. En ésta línea, el CAD expresaba el interés en definir más
estratégicamente las evaluaciones a realizar al mismo tiempo que conminaba a instaurar una
cultura basada en el aprendizaje y cumplir con los objetivos de rendición de cuentas.

En relación al seguimiento, también recomendaba reforzarlo e ir más allá del simple

seguimiento económico al de resultados. Para ello, también sugería extender el ejercicio de
definición de indicadores basados en resultados en todos los ámbitos.

Potencial interés para la Cooperación Española

El instrumento de Seguimiento Externo por Resultados (ROM) puede ser potencialmente

interesante para la Cooperación española por las siguientes razones:

1. La Cooperación Española experimentó un crecimiento cuantitativo de la Ayuda Oficial

al Desarrollo (AOD) ciertamente singular entre los países de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económica pasando del 0,2 % del Producto Interior Bruto
(PIB) al 0,4% del PIB en apenas un lustro y acercándose así a la meta del 0,7%.
Recientemente, el azote de la crisis ha impactado de forma relevante en el
presupuesto de la cooperación española. Aunque es independiente del aspecto
cuantitativo, la reducción de recursos parece exigir en mayor medida la mejora de la
calidad de los resultados de la cooperación. Y este hecho pasa sin duda por garantizar
un seguimiento objetivo y cualificado que permita aportar insumos valiosos para la
toma de decisiones en aras de optimizar el uso de los fondos.

2. La Cooperación Española ha realizado un importante esfuerzo en los últimos años para

adaptarse a la agenda internacional de la eficacia de la ayuda que emanó de la
Declaración de París (2005) de la que España es firmante. Esto ha supuesto realizar
importantes avances en términos del alineamiento de la AOD española con las políticas
y prioridades de los países socios, armonización con otros donantes, y la búsqueda de
la necesaria apropiación y liderazgo de los países socios. Esto ha supuesto un
esfuerzo de concentración geográfica y sectorial relevante, cambios estructurales en el
marco de programación de la ayuda española (introduciéndose recientemente los
Marcos de Asociación País como una hoja de ruta negociada con los países socios que
garantizan una dirección estratégica de la cooperación, y que amparan y orientan las
Programaciones Operativas tanto de los niveles centrales como de terreno de las
instancias de la cooperación española); la adaptación y convergencia con la agenda de
Eficacia de la Ayuda ha supuesto también la adopción de una batería de instrumentos
más amplia y sofisticada que permitiera hacer frente a los retos existentes; así, el
instrumento clásico por excelencia (el proyecto) se ha visto acompañado estos años
por el desarrollo e implantación progresiva de los Convenios Organización No
Gubernamental para el Desarrollo, operaciones de Canje de Deuda por Desarrollo,
Fondo de Microcrédito, el reciente Fondo para la Promoción del Desarrollo y la Ayuda
Programática (Apoyos Presupuestarios Generales, Apoyos Presupuestarios Sectoriales
y Fondos Comunes) y el FCAS, entre otros.

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Este conjunto de innovaciones y el esfuerzo de modernización de la Cooperación
Española requiere más que nunca en estos momentos que se vele por la calidad del
sistema (esfuerzo éste que debe ser abordado en esta fase de restricción
presupuestaria justamente para extraer lecciones aprendidas y consolidar procesos
que permitirán un crecimiento sostenido de la AOD a medio plazo, y en un entorno más
favorable, sobre cimientos sólidos). El Seguimiento Externo (ROM) funcionaría en este
contexto como un útil sistema de “alerta temprana” y de “aprendizaje” con capacidad
para acompañar y medir el desempeño de los diferentes instrumentos utilizados por la
Cooperación Española, así como acompañar, medir y apuntalar los esfuerzos de
coherencia, complementariedad y coordinación en curso (no olvidemos que una de las
características del Sistema de Cooperación al desarrollo español es la multiplicidad de
actores que lo conforman, resultando a nuestro entender claro el potencial de un
sistema de seguimiento homogéneo y adoptado por, si no todos, sí una parte
sustancial de los principales actores – Administración General del Estado (AGE),
Comunidades Autónomas (CCAA) y Entidades Locales (EELL) de mayor envergadura-
).

En definitiva, un sistema de Seguimiento Externo (ROM) podría, en base a su potencial

para realizar ejercicios de análisis agregado, constituirse en una herramienta útil para
ponderar el grado de avance, fortalezas y debilidades de la aplicación de los Planes de
Acción para una Ayuda Eficaz que en algunos actores como la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) están adoptándose.

3. La Declaración de París apuntaba así mismo a los principios de Gestión para

Resultados de Desarrollo y Mutua Rendición de Cuentas. El primer caso es un principio
legitimador por sí mismo de la implantación de sistemas de seguimiento por resultados
como el que nos ocupa, en tanto como es sabido la “cultura” de gestionar la AOD para
resultados de desarrollo se puede ir implantando en un sistema-país de cooperación no
solo por la vía de su inclusión en el marco de planificación sino, principalmente, por la
vía de su inclusión en la implementación y seguimiento de la AOD. Y no cabe duda de
que la cualidad de “externo” del ROM propuesto aquí genera una dinámica virtuosa
(como lo prueba la experiencia de EuropeAid a escala UE) para que gestores y
decisores se apropien de la lógica de gestión orientada a resultados. En relación al
principio de Rendición de Cuentas Mutua el caso español se encuentra a la par que
otros donantes del CAD quedando un camino importante por recorrer. Un sistema
ROM suma en el sentido adecuado en pro de la transparencia y rendición de cuentas
con la propia ciudadanía española y, por ende, con los países socios co-participantes
en los ejercicios de seguimiento externo y por tanto usuarios finales de la información
generada. Abordar un sistema de seguimiento externo vendría a complementar el
importante esfuerzo llevado a cabo desde la DGPOLDE por implantar una sana cultura
de evaluación, pues de “cultura” se trata también en este caso.

Anclaje del Sistema de Seguimiento Externo por Resultados

El interés y pertinencia de un Sistema de Seguimiento Externo por Resultados (SER o ROM)

creemos que queda suficientemente fundamentado arriba. Pero, ¿dónde anclar este dispositivo
de alerta temprana habida cuenta de la compleja arquitectura institucional del sistema de
cooperación español?. Creemos que algunas luces podemos dar al respecto siempre a partir
de la experiencia adquirida a nivel de la UE.

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Para operar un sistema de seguimiento externo se plantearon siempre dos opciones que de
hecho fueron aplicadas al interior de Europeaid de forma consecutiva en el tiempo. En un
primer momento se hizo depender orgánicamente el ROM de la Unidad de Evaluación de
Europeaid por razones obvias: si de aprendizaje y medición del desempeño se trataba, la
Unidad de Evaluación debía coordinar dicho esfuerzo. Sucedió sin embargo que los cuadros
encargados de la gestión de la AOD UE percibieron el ROM como otro ejercicio “demasiado
externo” a ellos por lo que la apropiación se vio mermada. Se optó entonces por anclar el ROM
en el nivel operativo, lográndose así su inserción en la gestión del ciclo del proyecto y su
consolidación como proveedor de “insumos” valioso para tomar decisiones en el nivel micro;
por el contrario se perdió capacidad de aprovechamiento de aprendizajes y la adopción de
lecciones del ROM para iluminar el nivel macro de programación.

Desde esta experiencia, y aun difiriendo por completo la estructura orgánica del Sistema de
cooperación Española al Sistema UE (DEVCO), creemos que: i) En un primer momento al
menos el SER/ROM debería anclarse en las agencias ejecutoras (AECID, etc) operándose
desde los niveles de programación y planificación estratégica (en la AECID sería la Unidad de
Programación y Calidad de la Ayuda dependiente a su vez de gabinete); de esta manera el
ROM/SER ayudaría a medir el desempeño de la aplicación del plan de acción para una ayuda
eficaz, como marco programático amplio y, en lo micro, el desempeño y aprendizaje del
portafolio en curso; ii) Sin embargo, la Unidad de Evaluación de la Secretaría General de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (SGCID) debería estar involucrada en el sistema
SER/ROM al menos en dos aspectos: a) en el diseño de la propia herramienta de seguimiento
(asegurándose así que recoge las categorías, niveles y principios necesarios para garantizar la
complementariedad de la información generada con los procesos evaluativos a nivel meso y
macro liderados por la Unidad de Evaluación; b) La SGCID es el espacio institucional natural
desde donde velar por la coherencia de implantación de sistemas ROM/SER en los distintos
ámbitos de la AGE así como de la articulación con CCAA/EELL buscando claro está la
complementariedad entre ellos para facilitar la comparabilidad y el análisis agregado.

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LISTA DE ACRÓNIMOS

AECID Agencia Española de Cooperación y Desarrollo    
AGE Administración General del Estado      
AOD Ayuda Oficial al Desarrollo      
CAD Comité de Ayuda al Desarrollo      
CCAA Comunidades Autónomas      
CE Comunidad Europea        
EELL Entidades Locales        
FCAS Fondo de Cooperación en Agua y Saneamiento    
PIB Producto Interior Bruto        
SGCID Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo 
SyE Seguimiento y Evaluación      
UE Unión Europea        

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