La justicia restaurativa en Brasil: estado del arte y límites a su

aplicación en la justicia criminal

Daniel Achutti,
Raffaella Pallamolla

I. Introducción
Este artículo analiza, de manera resumida, el proceso de
institucionalización de la justicia restaurativa en Brasil. Iniciado en 2005, con la
implementación de tres proyectos piloto en dos estados de la Federación
Brasileña (Rio Grande do Sul y São Paulo) y en el Distrito Federal,1 la
institucionalización no se produjo de manera uniforme en todo el país. Sin
embargo, a partir de 2013, la justicia restaurativa ganó un nuevo impulso a
nivel nacional, con la Enmienda número 1 de la Resolución 125/2010 del
Consejo Nacional de Justicia (CNJ).2
Este Acto Normativo del CNJ -institución pública que forma parte del
Poder Judicial, cuyo rol también implica controlar y desarrollar políticas para
mejorar el sistema de justicia brasileño– impulsó la implementación de
programas de justicia restaurativa. Según la Resolución, los programas podrían
ser implementados por los “Centros Permanentes de Métodos Consensuales
de Resolución de Conflictos” ya existentes en los Tribunales de Justicia -
creados en 2011, debido a la Resolución del CNJ número 125/2010-, o estos
Centros podrían fomentar la implementación de programas fuera del ámbito de
los Tribunales. Estos programas deben buscar utilizar las prácticas en
conflictos de jurisdicción de los juzgados penales especiales3 y de los juzgados
de niños y jóvenes.

1
Los proyectos piloto fueron implementados con recursos del Ministerio de Justicia (Secretaría
de Reforma del Poder Judicial) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a
través del Programa “Promoción de Prácticas Restaurativas en la Justicia Brasileña”. poder
Judicial. Para un análisis de los proyectos piloto, ver: Raupp y Benedetti, 2007; Achutti y
Pallamolla, 2012.
2
Los Actos Normativos del CNJ, incluidas sus Resoluciones y Modificaciones, se encuentran
disponibles en esta dirección: https://www.cnj.jus.br/atos_normativos/
3
Los juzgados penales especiales (JECrim), establecidos por la Ley n. 9.099/1995, son
competentes para la tramitación y persecución de delitos cuya pena máxima no supere los 02

1
 Al igual que en ese primer momento de la implantación de la justicia
restaurativa, el Poder Judicial brasileño aparece nuevamente como
protagonista, especialmente luego de una segunda Resolución del CNJ, la del
n. 225, de mayo de 2016.
Lo que haremos aquí, luego, es una breve presentación sobre el estado
del arte de la justicia restaurativa en Brasil, especialmente sobre la posibilidad
de su uso en la justicia penal (para adultos), cuáles son los principales
obstáculos para su desarrollo y los riesgos que tendremos que afrontar para
eso. Con esta exposición, esperamos demostrar las barreras legales y
culturales que actualmente no permiten un mayor uso de la justicia restaurativa
en la justicia penal brasileña.

II. La implementación de la justicia restaurativa en Brasil: el rol del Poder

Judicial
La principal diferencia de la justicia restaurativa en 2021 con relación a la
etapa anterior (2010-2016) es que, después de la Resolución número 225 del
CNJ, la justicia restaurativa pasó a tener un carácter de política pública
propuesta por el propio Poder Judicial, y ya no por el Poder Ejecutivo, entonces
responsable de los proyectos piloto de 2005. Es posible decir, en ese sentido,
que la Resolución número 225 representa uno de los momentos más
importantes de lo que se puede llamar la “segunda ola” de la justicia
restaurativa en Brasil, marcada por la regulación y ampliación del papel del
Poder Judicial (Pallamolla, 2017).
En cuanto al desarrollo de la justicia restaurativa a nivel internacional4,
se observa que el modelo ya está bastante extendido y consolidado, trabajando
junto a la justicia penal en muchos ordenamientos jurídicos. La justicia
restaurativa tiene principios distintos a los que sustenta el modelo de justicia
penal tradicional, pues en lugar de basarse en el proceso penal y la imposición

años de prisión. Para obtener más detalles sobre el funcionamiento y la puesta en

funcionamiento de JECrim, consulte: Achutti, 2016, págs. 148-165.
4
En cuanto al desarrollo de la justicia restaurativa en el escenario internacional, consulte la
segunda edición del Manual de programas de justicia restaurativa de las Naciones Unidas,
publicado en 2020. Disponible en: http://bit.ly/hrjp2ed

2
de sanciones, propone el uso de procedimientos consensuados para el manejo
de conflictos (como mediación, conferencias o círculos restaurativos), que
privilegian la participación directa de la víctima y del infractor, a fin de posibilitar
la reparación del daño derivado del delito y responsabilizar al infractor de
manera no estigmatizante. También es un modelo de gestión de conflictos que
tiene como objetivo restringir el sistema de justicia penal tradicional,
especialmente para reducir el uso de penas privativas de libertad.5
De la experiencia de otros países se sabe que existen varias
posibilidades para articular la justicia restaurativa con el sistema de justicia
penal. Estas diferentes configuraciones son el sustrato de un acalorado debate
en la literatura especializada internacional (Von Hirsch, Roberts y Bottoms,
2003; Vanfraechem, Aertsen y Willemsens, 2010). El objetivo del debate es
identificar configuraciones adecuadas para el desarrollo de la justicia
restaurativa con relativa autonomía con relación al modelo de justicia penal
tradicional y su lógica punitiva. La gran atención prestada a la forma de articular
la justicia restaurativa con la justicia penal tradicional tiene una razón muy
importante: son recurrentes los casos en los que el modelo de gestión de
conflictos propuesto por la justicia restaurativa se transforma en algo muy
diferente a lo que explican sus valores y principios, especialmente cuando se
coloca en una posición de subordinación a la justicia penal. En otras palabras,
se puede hablar de un caso típico de cooptación de propuestas restaurativas
por la lógica de funcionamiento de la justicia penal tradicional.
Este fenómeno ya ha sido identificado en Brasil, luego de la
implementación de otros medios alternativos de manejo de conflictos. Muy
expresivos son los análisis producidos por los casos de juzgados penales
especiales (Azevedo, 2005) y los Centros de Integración Ciudadana, ubicados
en la ciudad de São Paulo (Sinhoretto, 2011). Estos análisis apuntan a una
tendencia de las nuevas formas de resolución de conflictos a absorber ciertas
peculiaridades del contexto brasileño y, más específicamente, de la cultura
jurídica brasileña, para transformar lo que pretendía ser innovador en una mera

5
Para una diferenciación en profundidad de los modelos, ver: Pallamolla, 2009; Zehr, 2008;
Roche, 2007; Walgrave, 1993, apud Jaccoud, 2005.

3
reproducción del modelo existente, de manera a perpetuar su lógica punitiva
(Sinhoretto, 2010; Achutti, 2016).
En Brasil, el proceso de construcción de la justicia restaurativa aún está
en curso, pero ya es posible identificar algunas características de nuestro
modelo de justicia restaurativa. Lo primero que se destaca es el rol del Poder
Judicial, debido a la centralización del debate, la formación de facilitadores y la
implementación de la justicia restaurativa. Además de este rol, existen otras
características que merecen atención, como: 1) la reducida participación de las
víctimas en las prácticas restaurativas; 2) el uso masivo de círculos
restauradores y de construcción de paz y la aplicación reducida (o casi
inexistente) de la mediación víctima-ofensor; y 3) inexactitudes conceptuales
con respecto a la diferenciación entre 'práctica restaurativa' y 'justicia
restaurativa' (Pallamolla, 2017).

III. Limitaciones legales a la justicia restaurativa

Con respecto a la provisión legal de justicia restaurativa, es importante
señalar que no existe una regulación en la ley federal en Brasil para su
adopción más amplia, dentro del ámbito de la justicia penal de adultos. La
única mención legal se encuentra en la Ley n. 12.594/2012, que instituyó el
Sistema Nacional de Asistencia Socioeducativa (SINASE), e insertó la justicia
restaurativa en los principios que rigen la ejecución de las medidas
socioeducativas6. De acuerdo con el Estatuto de la Niñez y la Adolescencia
(Ley n. 8.069/1990), las medidas socioeducativas se aplican a los adolescentes
condenados por la práctica de infracciones, es decir, conductas tipificadas
como delitos por la ley penal. El SINASE, por lo tanto, es aplicable solo dentro
del ámbito de la justicia de niños, niñas y adolescentes.
En la justicia penal (para adultos), por tanto, no se menciona legalmente
la justicia restaurativa. Sin embargo, en la Cámara de Diputados se encuentran
6
Art. 35: La implementación de las medidas socioeducativas se regirá por los siguientes
principios: (...)
II - excepcionalidad de la intervención judicial y la imposición de medidas, favoreciendo los
medios de autocomposición de los conflictos; III - prioridad a prácticas o medidas que sean
reparadoras y, cuando sea posible, atiendan las necesidades de las víctimas; (...)
IX - Fortalecimiento de lazos familiares y comunitarios en el proceso socioeducativo.

4
en trámite dos Proyectos de Ley (PL) sobre el tema: uno más antiguo, de 2006,
y otro más reciente, de 2019.
El PL n. 7.006/20067, aunque haya sido archivado y desarchivado en
algunas ocasiones, se incorporó en 2019 al PL n. 8.045/2010, que propone la
institución de un nuevo Código Procesal Penal. Ya el PL n. 2.976/2019,
elaborado a partir de un Comité de Expertos en 2017, inicialmente se
adjuntaría al proyecto del nuevo Código Procesal Penal, pero comenzó a
tramitarse por separado, como PL autónomo, a partir de 2019.
El PL n. 7.006/2006 propone, en general, varios cambios en las
disposiciones de los Códigos Penal y Procesal Penal, así como la Ley n.
9.099/1995 (Ley de los Juzgados Especiales Criminales), con la finalidad de
instituir legalmente la justicia restaurativa, como forma facultativa y
complementaria al sistema de justicia penal, y delega a los núcleos de justicia
restaurativa la ejecución de los procedimientos (artículos 1, 2, 7 y 8).
Según el PL, los núcleos restauradores deben funcionar con la
estructura adecuada (en términos materiales y humanos) y estarían
compuestos por: 1) una coordinación administrativa, responsable de la gestión
del núcleo; 2) una coordinación técnica interdisciplinaria, formada por
profesionales de la psicología y los servicios sociales, quienes deben
seleccionar, capacitar y evaluar a los facilitadores y supervisar los
procedimientos; y 3) por un equipo de facilitadores, responsable de la
preparación y realización de los procedimientos restaurativos (artículos 5 y 6).
Según el artículo 9 del PL, sería obligatorio observar los principios de
voluntariedad, dignidad humana, imparcialidad, razonabilidad, proporcionalidad,
cooperación, informalidad, confidencialidad, interdisciplinariedad,
responsabilidad, respeto mutuo y buena fe.
El Código Penal tendría la adición de dos nuevas disposiciones: una,
que establecería una nueva forma de extinción de la pena, mediante el
cumplimiento del acuerdo restaurativo; y otra, que instituiría una nueva causa

7
El PL está disponible para consulta en el sítio del Congreso Nacional de Brasil, en este link:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=323785

5
de interrupción de la prescripción, que se produciría con la aprobación del
acuerdo, hasta su efectivo cumplimiento.
El Código Procesal Penal, a su vez, tendría un mayor número de
modificaciones. Se agregaría lo siguiente: 1) párrafo 4 al artículo 10, que
permitiría a la autoridad policial sugerir la remisión de las partes, en el informe
de investigación, al procedimiento restaurativo; 2) los párrafos 3 y 4 al artículo
24, que establecerían la posibilidad de remisión de los expedientes de
investigación a los centros de justicia restaurativa por parte del juez, con el
consentimiento del Ministerio Público, y la posibilidad de que éste no presente
una acusación formal durante el transcurso del procedimiento restaurativo; y 3)
el artículo 93-A, que prevé la posibilidad de suspender el proceso penal cuando
se recomiende el uso de prácticas restaurativas.
Además, se introducirían en el CPP los artículos 556 al 562, que
regularían el procedimiento restaurativo y los requisitos para su uso. Y, en la
Ley n. 9.099/1995, se insertaría el principio de simplicidad, así como la
posibilidad de utilizar las prácticas restaurativas como uno de sus objetivos,
junto con la conciliación y la transacción penal. De igual forma que en la
investigación, la autoridad podría sugerir, en el plazo detallado, el envío de los
expedientes para un procedimiento restaurativo (artículo 69, inciso 2) y, en
cualquier etapa del proceso, ante los juzgados penales especiales, el Fiscal
podría oficiar remitiendo a las partes al núcleo de justicia restaurativa.
El PL n. 2.976/2019, por su turno, propone la implementación de la
justicia restaurativa de manera más amplia en el sistema de justicia penal, con
la posibilidad de utilizarla en cualquier momento durante la investigación, el
proceso penal o incluso la ejecución de la sentencia (artículo 2º). El artículo 3º
enumera los principios que deben observarse; el artículo 4º estipula que la
investigación o el proceso permanecerá suspendido por seis meses cuando se
inicie el procedimiento restaurativo (plazo que podrá ser prorrogable
justificadamente por igual período), y el artículo 5º establece las reglas
procesales en materia de remisión de casos (derivación); los artículos 6º y 7º
regulan las normas relativas a los facilitadores, y el artículo 8º establece los
efectos legales del acuerdo restaurativo, que tendrá como resultado: 1) la

6
extinción de la pena, cuando sea un delito de menor potencial ofensivo o no
implique violencia o amenaza grave a la persona, y 2) reducir la pena hasta la
mitad, o sustituirla por una restricción de derechos, en los demás casos.
Como los PL antes mencionados aún no han sido votados por el
Congreso Nacional, la justicia restaurativa todavía no tiene una disposición
legal dentro del alcance de la justicia penal para adultos, restringiéndose a
proyectos y programas dispersos en todo el país, generalmente enfocados en
juzgados penales especiales y, eventualmente, en el ámbito de los Tribunales
de Violencia Doméstica y Familiar contra la Mujer.
Si bien la legislación brasileña no prevé el uso de la justicia restaurativa,
una reciente reforma legal lo ha hecho posible con base en las enmiendas al
Código Procesal Penal (CPP) promovidas por la Ley n. 13.964/2019, conocida
como Paquete Anti-Crime. Esta ley instituyó el Acuerdo de No Persecución
Penal (ANPP), el cual, en los términos del nuevo artículo 28-A del CPP, en
resumen, permite la celebración de un convenio entre el Fiscal y los
investigados en general, para que no sean procesados.
Como requisitos preliminares obligatorios, se deduce que: 1) la pena
mínima por el delito en cuestión debe ser menor de 4 años, y 2) el delito no
debe involucrar violencia o una amenaza grave a la persona; aún, 3) el
investigado debe confesar, formal y circunstancialmente, la práctica del delito, y
4) el acuerdo debe, en los términos de la ley, ser “necesario y suficiente para la
reprobación y prevención del delito”, además de proporcional y adecuado a la
situación concreta.
Si bien, nuevamente, el término “justicia restaurativa” no aparece en el
artículo 28-A del CPP, es claro que la apertura que proporciona esta
disposición legal permite al fiscal remitir casos a un programa de justicia
restaurativa, especialmente en razón de su inciso V, que establece, de manera
genérica, que el Acuerdo de No Persecución Penal puede concluirse si el
imputado “cumple, por un plazo determinado, otra condición señalada por el
Ministerio Público, siempre y cuando sea proporcional y compatible con el
delito imputado.”

7
 Así, y siempre que el Fiscal y el Poder Judicial tengan acceso a servicios
acreditados y autorizados para remitir casos, no existe disposición legal que
establezca ningún tipo de prohibición para el uso de programas de justicia
restaurativa en el ámbito penal de adultos, cuando concurran los requisitos.8

IV. Experiencias actuales de justicia restaurativa en Brasil y su futuro:

consideraciones finales
Se puede encontrar una descripción completa de estos proyectos en los
informes de investigación elaborados con fondos del CNJ, publicados en 2018
en el marco del proyecto Justicia Investiga (Justiça Pesquisa)9. El primero,
realizado por investigadores de la Universidad Católica de Pernambuco, bajo la
coordinación de profesoras doctoras Marília Montenegro, Fernanda Fonseca
Rosenblatt y Carolina Salazar, titulado “Entre prácticas retributivas y
restaurativas: la Ley Maria da Penha y los avances y desafíos del Poder
Judicial”, analiza las experiencias difundidas en todo el país en los Juzgados de
Violencia Doméstica y Familiar contra las Mujeres y concluye que, si bien
algunos de ellos se presentan como reparadores, muchos aún revictimizan a
las víctimas y siguen una lógica meramente retributiva o punitiva (CNJ, 2018a,
pp. 285-286).
El segundo informe, realizado por investigadores vinculados a la
Fundación José Arthur Boiteux, de la Universidad Federal de Santa Catarina,
bajo la coordinación de la Profa. Dra. Vera Regina Pereira de Andrade, se titula
“Pilotaje de la justicia restaurativa: el papel del Poder Judicial”. En este informe,
posiblemente el más completo producido sobre el tema hasta el momento, se

8
Las únicas prohibiciones legales para el uso de ANPP están previstas en el tercer párrafo del
artículo 28-A del CPP, y son aplicables a todos los casos: se prohíbe el ofrecimiento de un
acuerdo cuando (i) sea posible utilizar el transacción, en el ámbito de los juzgados penales
especiales; (ii) si la persona investigada es reincidente o ha demostrado conducta delictiva
habitual; (iii) si se ha beneficiado de otro instituto sancionador (convenio de enjuiciamiento no
penal, transacción criminal o suspensión condicional del proceso) en los 5 (cinco) años
anteriores a la infracción; y (iv) delitos cometidos en el contexto de violencia doméstica o
familiar, o cometidos contra la mujer por su condición de mujer.
9
Ambos informes están disponibles en el sitio web del CNJ en la siguiente dirección:
https://www.cnj.jus.br/pesquisa-juditariaias/justica-pesquisa/publicacoes-justica-pesquisa/

8
enfatiza la expansión del uso de la justicia restaurativa en el país, pero se
señalan cuatro límites para su consolidación (CNJ, 2018b):
1) el primero sería de carácter legal, ya que, en el ámbito procesal penal,
se encuentran vigentes los principios de obligatoriedad e indisponibilidad de la
acción penal, se coloca en un segundo plano la justicia restaurativa, que solo
podría superarse mediante reformas legales estructurales en el ámbito
constitucional e infraconstitucional;
(ii) el segundo sería de carácter operativo: a pesar del apoyo de los
Tribunales para la implementación de los programas de justicia restaurativa, se
carece de recursos materiales y humanos para que puedan volverse
autónomos, esto es, para que ya no dependan de los empleados asignados
temporalmente en estos lugares, y jueces específicos que los dirijan: la suma
de estos dos factores (falta de recursos y personalización) termina
comprometiendo su sostenibilidad;
(iii) el tercer límite sería de orden democrático, ya que no incluye a las
víctimas y a la comunidad de manera satisfactoria, y además presenta una
marcada identidad judicial, lo que refuerza el poder de los jueces y, en segundo
lugar, de los fiscales, policías y defensores públicos. Este límite, además,
termina por priorizar la intervención de estos actores legales sobre los
infractores, “quienes, muchas veces, toman la forma de un poder normalizador-
moralizador, especialmente en el ámbito de la justicia juvenil; es decir, un poder
de control social, que debe incluir el poder de decir la justicia otorgada a las
partes” (CNJ, 2018b, p. 160); y
(iv) el cuarto límite sería de orden epistemológico, cultural e ideológico,
por la resistencia de los actores jurídicos a los cambios provocados por el
modelo restaurativo, por la tradición punitiva y también por “las mitologías que
obstaculizan una ampliación y visión humanísticamente calificada de la Justicia
Restaurativa”, con énfasis en referir casos sólo cuando se trata de delitos más
simples (CNJ, 2018b, pp. 159-161).
Sin embargo, como consideraciones finales, es posible decir que, por el
escaso conocimiento de la justicia restaurativa por parte de los actores jurídicos
brasileños, y especialmente por el límite epistemológico señalado, se puede

9
asumir que la probabilidad de un mayor uso de la justicia restaurativa –ya sea a
través de los ANPP, o por otro medio que no esté establecido por la ley penal–
es bastante limitada. Las experiencias brasileñas con reformas penales
anteriores (especialmente los casos de juzgados penales especiales y de las
audiencias de custodia10) indican que: 1) si no existe una ley expresa que
regule el tema, difícilmente habrá una gran movilización de actores legales en
todo el país para su uso; y 2) aunque exista regulación legal, la tendencia
indica que veremos un nuevo caso de cooptación por parte de las prácticas
cotidianas de la justicia penal tradicional, que actúan como frenos automáticos
para los movimientos de innovación en el ámbito penal.
A pesar de estas limitaciones, se concluye, como sostiene la Profa. Vera
Andrade, que “la vía restaurativa aparece como un camino disponible e
irreversible para ser apropiado por personas de instituciones y comunidades,
entre las cuales el Poder Judicial ha tenido y seguirá teniendo un papel
histórico fundamental para la transformación democrática de la justicia en
Brasil” (CNJ, 2018b, p. 162).

10
Más informaciones sobre las audiencias de custodia pueden ser encontradas en un informe
del Instituto de Defesa do Direito de Defesa (IDDD), en este link: http://www.iddd.org.br/wp-
content/uploads/2020/07/OFimDaLiberdade_completo.pdf

10
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12