Obras de Integración Física

en América del Sur

El lugar de América del Sur en la

Política Externa Brasileña
Maria Regina Soares de Lima 
 El texto traza un perfil de la trayectoria

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en América del Sur
de la modernidad política y regional

de Brasil; presenta reflexiones sobre el

proceso de formación de una identidad

latinoamericana; aborda las innovaciones

políticas en América del Sur, el concepto de

integración física y productiva en la región

y los desafíos planteados por la perspectiva

de integración entre países a mediano y

largo plazo.

C
on vasta extensión territorial, Brasil comparte fronteras
con prácticamente todos los países sudamericanos, ex-
ceptuando solamente a Ecuador y Chile. La combinación
de una proximidad geográfica inevitable con la asimetría del tamaño
del país frente a los demás acabó generando un síndrome de des-
confianza entre Brasil y los países de la región, alimentada por las
diferencias de idioma, trayectorias sociopolíticas y base cultural.
Un reflejo de esta desconfianza mutua es el lugar de la región
en las tradiciones de la política externa brasileña moderna. Brasil
experimentó dos modelos de política exterior en el siglo XX: el de
la relación especial con la potencia dominante y el de la búsqueda
de autonomía con relación a la estructura de poder internacional.
Sin embargo, incluso en los momentos en que predominó el sesgo
autonomista y la diversificación de socios políticos y económicos,
el movimiento capaz de propiciar equilibrio frente a la potencia
global fue buscado primordialmente fuera de la región, exceptuán- 11
 dose algunos períodos de la historia republicana, ocasiones asocia-
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en América del Sur

das con la vigencia del Estado de derecho.

En el pasado predominó la desconfianza recíproca, un legado
importante que influenció la política externa en gran parte del
siglo XX. Actualmente están siendo gestados los cambios e inno-
vaciones en los paradigmas tradicionales de la inserción regional.
El futuro reserva algunos desafíos para profundizar la inserción
regional de Brasil.

La Desconfianza en el Pasado

Regiones son realidades geográficas y sociales. La geografía

impone una determinación física, la permanencia y la imposibilidad
de salida, ésta última posible en las relaciones sociales. Pero son las
interacciones entre agentes históricos las que definen si esta per-
manencia será conflictiva, indiferente o cooperativa. Tal como lo
anticipó el General De Gaulle, mucho antes de las teorías discur-
sivas y constructivistas de la actualidad, es necesario hacer política
de su geografía. Sólo recientemente se puede decir que nuestro
país logró el éxito en esta tarea, ya que hasta prácticamente más
de la mitad del siglo XX, la inserción de Brasil en la región sudame-
ricana fue pautada más por los dos primeros movimientos que por
el último. El regionalismo, como tantos otros procesos sociales, es
una trayectoria dependiente. Después de que es iniciado un curso
de acción, resulta difícil modificarlo, la dirección de su evolución
depende tanto de la inercia de los actores involucrados, como de
sus acciones intencionales para modificar ese curso de acción o

12 para mantenerlo. Los cambios de rumbo en procesos sociales o

instituciones son siempre costosos, prevaleciendo la inercia y el
status quo. Esto fue lo que ocurrió en el caso de la inserción sud-

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en América del Sur
americana de Brasil. Uno de los principales legados que los impe-
rios español y portugués dejaron a sus ex colonias fue la rivalidad
que caracterizó la actuación de ambas potencias coloniales en la
Cuenca del Plata e interacciones enrarecidas en el resto de la re-
gión en función de factores físicos y geográficos. De esta forma, la
herencia portuguesa para Brasil al comienzo de su historia como
país independiente fue la rivalidad al Sur y la indiferencia al Norte
de la región.
El desarrollo político posterior del país lo alejará aún más de
sus vecinos. Único régimen monárquico en la región y donde no
había sido abolida la esclavitud, era previsible que la indiferencia
se transformase en desconfianza, impulsada áun más por la tam-
bién previsible regionalización promovida por Argentina de su ri-
validad con Brasil. La consolidación del orden imperial a partir del
Segundo Reinado y la estabilidad conseguida contrastarán con la
fragmentación política que se observa en la América española. La
construcción de esta diferencia por las elites imperiales no sólo
servirá para legitimar la centralización del poder político en el ám-
bito doméstico, sino que ampliará todavía más la distancia entre
Brasil y sus vecinos. En la auto-imagen del Brasil monárquico, el
país forma parte del mundo europeo, heredero de sus tradiciones
e instituciones en el nuevo mundo mientas que el “otro” no sólo
es indiferenciado, sino también extraño a la civilización: “a pesar de
ser atrasada, esclavista y distante, dicha ‘monarquía tropical’ se sen-
tía por encima de sus vecinos, a quienes consideraba anárquicos y
salvajes”. La desconfianza era recíproca.

Cf. Luís Cláudio Villafañe G. Santos, “A América do Sul no discurso diplomático

 13
brasileiro”, Revista Brasileira de Política Internacional, año 48, No. 2, 2005, P. 186.
 Después de la independencia de la América española, la mo-
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en América del Sur

narquía brasileña pasó a ser percibida como la puerta de ingreso

para la interferencia de la Santa Alianza en los destinos de las jó-
venes repúblicas sudamericanas, percepción que servía como ele-
mento de unión de la deseada unidad hispánica. También en este
caso el otro era percibido como una unidad sin fisuras y esa visión
legitimaba y servía para los proyectos domésticos de las elites re-
publicanas. De hecho, si la América de Bolívar y de los integra-
cionistas hispanoamericanos no incluía a Brasil, el Brasil imperial
tampoco se identificaba con los sudamericanos.
La proclamación de la República, aunque haya insertando a
Brasil en la modernidad política regional, no necesariamente su-
peró las desconfianzas recíprocas. El doble legado del temor de la
hegemonía brasileña y del miedo del aislamiento de los vecinos his-
pánicos estará presente en las relaciones de Brasil con sus vecinos
durante un largo periodo. Sin embargo, la República contribuirá con
dos innovaciones significativas en la inserción regional brasileña,
ambas obras del Barón de Rio Branco. En primer lugar, entre 1903
y 1909, Brasil consolidó prácticamente todas sus fronteras, res-
tando solamente un pequeño tramo de frontera con el Paraguay.
Aunque en esta tarea, impulsada en el periodo imperial, con base

Ver también, de Luís Cláudio Villafañe G. Santos, O Império e as Repúblicas do
Pacífico: As Relações do Brasil com Chile, Bolívia, Peru, Equador e Colômbia (1822-
1889). Curitiba, Editora UFPR, 2002 y Brasil entre a América y a Europa: o Impé-
rio e o Interamericanismo (do Congresso do Panamá à Conferência de Washington).
São Paulo, Editora da UNESP, 2004.

Bolivia (1903); Ecuador (1904);Venezuela (1905); Holanda con relación al Su-
rinam (1906); Colombia (1907); Perú (1909) y Uruguay (1909). En el Imperio
fueron delimitadas poco más de la mitad de las fronteras terrestres y en
la gestión Rio Branco el restante 32% del territorio. Solamente el 17% fue
obra del periodo Colonial.Ver Demétrio Magnoli, “Una ilha chamada Brasil” y
14 Francisco y Doratioto, “Projeção brasileira na América do Sul”, Nossa História,
año 3, No. 25. noviembre de 2005.
en el axioma de las “fronteras naturales”, Brasil haya combinado el

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arbitraje internacional y el argumento de la fuerza, el éxito de esta
empresa en el sentido de la defensa de los intereses nacionales
entonces definidos tuvo impacto sobre el imaginario político de las
elites brasileñas en el sentido de que consideraban que Brasil era
un país geopolíticamente satisfecho, al contrario de sus vecinos de
la región. La solución del dilema de seguridad, ya al comienzo del
siglo XX, redefinió para las elites republicanas la amenaza clásica
de naturaleza territorial y militar para una de naturaleza econó-
mica, pero cuyo origen estaba fuera de la región. Excepto en la
región del Plata, en especial las relaciones con Argentina, donde la
rivalidad tradicional está también presente durante el período de
modernización industrial de ambos países, para los demás prevale-
ció desde entonces la desconfianza o la indiferencia.
La segunda innovación importante del Barón de Rio Branco
fue la redefinición de la orientación del eje de la política exter-
na imperial desde Europa hacia los EE.UU. Mucho se ha escrito
sobre este cambio y su significado, pero en este ensayo importa
detenerse en la innovación americana y, por lo tanto, regional, y
lo que ella representó. No precisamente en el mismo sentido de
la idea de Western Hemisphere de Thomas Jefferson, ni tampoco
de la visión hispánica de las Américas. El sentido moderno del eje
Brasil-EE.UU. es la noción de una política de equilibrio, tanto con
relación a Europa, como con los vecinos. No había, por lo tanto,
el sentido de incondicionalidad que se atribuyó a esta relación en
la post Segunda Guerra en algunos momentos de la vida política


La interpretación clásica de este cambio está en Bradford Burns, The Unwrit-
ten Alliance: Rio Branco and the Brazilian-American Relations. New York, Colum-
bia University Press, 1966, ver también Rubens Ricupero, Rio Branco: o Brasil 15
no mundo, Rio de Janeiro, Contraponto, 2000.
 nacional. En esta visión estratégica de las Américas era pertinente
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la propuesta de un acuerdo uniendo también a Argentina y Chile,

el Pacto ABC, tal como fue propuesto por Brasil en la primera
década de la República, como otro eje de equilibrio en la región y
en el Hemisferio. De todos modos, era una visión incompleta de
América del Sur, también afirmada en el Cono Sur.
El período posterior a la Segunda Guerra inauguró un nuevo
sistema internacional que simultáneamente se universalizó con el
fin de los colonialismos formales en la periferia y se cerró dentro
de la frontera político-ideológica de los dos mundos de la Guerra
Fría. Un cambio sistémico de esta dimensión no dejaría de tener
impacto sobre la inserción regional de Brasil. América del Sur fi-
nalmente pasaría a integrar el Western Hemisphere ahora redefi-
nido ante la amenaza estratégico-ideológica representada por el
surgimiento de la Unión Soviética como actor global. Los grados
de libertad de Brasil y demás países sudamericanos se limitaron
extremadamente, ya que la incondicionalidad de la alianza occiden-
tal interfería en la política doméstica haciendo fracasar algunos de
los intentos de aproximación política en el Cono Sur, tales como
las iniciativas de aproximación Vargas y Perón y, posteriormente,
Frondizi y Kubitschek. Curiosamente, incluso cuando estaban en
el poder en el Cono Sur los regímenes de seguridad, cuyo origen
militar los aliaba en la pugna global contra el “peligro comunista”,
esta misma identificación no se repetía en el ámbito regional. Uno
de los momentos más tensos de las relaciones con Argentina, con
reflejos negativos para Brasil en toda región, fue el conflicto alre-
dedor de la construcción de la hidroeléctrica de Itaipú, momento
de tensión máxima entre los dos países y auge del poder de nego-

16 ciación paraguayo frente a los dos rivales. Durante la Guerra Fría,

este síndrome se manifestó más claramente, definido por Rubens
Ricupero, de la triangulación involucrando a EE.UU., Brasil y Amé-

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en América del Sur
rica del Sur, en que la aproximación con los primeros implicaba el
alejamiento con los terceros y vice versa.
Este periodo se caracterizó por una clara relación especular
entre las respectivas visiones del otro de Argentina y de Brasil.
En los momentos en que prevaleció una política externa de tipo
autonomista en cada uno de ellos, prevaleció la indiferencia o la
rivalidad activa entre ambos. En los momentos de relación especial
con la potencia hegemónica, el otro es visto con temor y como
una amenaza latente al status quo regional. Tal como fue señalado
en un estudio reciente, el paradigma globalista de la política ex-
terna Argentina definió con una clave de rivalidad sus relaciones
con el país vecino, tanto en la vertiente geopolítica que acentúa el
desequilibrio entre ambos, como en la vertiente de la teoría de la
dependencia, donde Brasil es visto como un “contra modelo” de
subordinación a los EE.UU. Durante el gobierno Menem, cuando la
política asumió una orientación de “aquiescencia pragmática” con
los EE.UU., el vecino era visto como “políticamente incorrecto”,
como un país revisionista y fuente de “riesgo e inestabilidad” para
Argentina en materia económica.
Paradójicamente, sin embargo, el periodo de post Segunda
Guerra propició condiciones favorables para que el país finalmente
se asumiera como latinoamericano. De acuerdo con un estudio


Ver Rubens Ricupero, “O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60
anos de uma relação triangular,” in J. A. G. Albuquerque (ed.), Sessenta Anos de
Política Externa Brasileira (1930-1990), São Paulo, Cultura Editores Associados,
1996, pp. 37-60 e Luiz Alberto Moniz Bandeira, Conflito e Integração na América
do Sul - Brasil, Argentina e Estados Unidos (da Tríplice Aliança ao Mercosul 1870-
2003). Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003.

Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la política exterior
17
argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003, pp. 30-59.
 reciente, recién a partir de la constitución de la Cepal y de las
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en América del Sur

propuestas que oriundas de la misma, se fue creando una identidad

regional brasileña. Aunque uno de los efectos del sistema de la
Guerra Fría haya sido encerrar a la región en la esfera de la alianza
occidental, la bipolaridad estratégico-militar y la existencia de una
contestación real al Occidente crearon espacios para que pudiese
florecer una agenda de desarrollo cuya principal característica era
la definición de la pertenencia no al Occidente o al Oriente, sino
como país en vías de desarrollo con muchos elementos comunes
entre sí, a pesar de su inclusión en diferentes áreas geográficas y
sistemas de influencia. La creación de un sistema multilateral uni-
versal, en que las Naciones Unidas son el elemento más importante,
ha permitido a los nuevos influyentes, sin recursos convencionales
militares y económicos, el ejercicio de un meta-poder. En este
nuevo ambiente, la Cepal desempeñará un rol relevante en la cons-
titución de una identidad latinoamericana con base exclusiva en
el grado del desarrollo relativo de cada uno de sus participantes
y de su inserción subordinada dentro de la estructura de la eco-
nomía mundial. Viniendo simultáneamente desde afuera y adentro
de la región, la propuesta cepalina no sólo ofreció un puente para
la construcción de una identidad regional brasileña, sino que se
articuló perfectamente con la definición económica responsable
del consenso doméstico alrededor de los objetivos desarrollistas
de la política externa brasileña. Naturalmente esta aproximación


Para un análisis de la evolución de la identidad sudamericana de Brasil, ver
Luís Cláudio Villafañe G. Santos, “A América do Sul no discurso diplomático
brasileiro”.

El concepto de meta-poder propiciado a los países en vías de desarrollo
por la existencia de un esquema multilateral fue desarrollado por Stephen
Krasner, Structural Conflict: The Third World against Global Liberalism. Berkeley,
18
University of California Press, 1985
no ha dejado de reflejar algunas de las contradicciones existentes

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dentro de la región, especialmente la convivencia entre regímenes
autoritarios al Sur y competitivos al Norte de América del Sur
y Central, así como la rivalidad entre los regímenes militares de
Argentina y Brasil.

La Construcción en el Presente

El final del siglo XX fue sacudido por transformaciones cuyos

efectos sistémicos no podrían dejar de tener influencia en el país y
la región. Paralelamente con el fin de la Guerra Fría, también suce-
dieron cambios regionales y domésticos, siendo las más importan-
tes el retorno de la democracia a la región y la crisis del modelo de
desarrollo orientado hacia adentro que había presidido la moderni-
zación industrial de Brasil desde mediados del siglo XX. Pero como
no podía dejar de ser, la puerta para el retorno brasileño a la región
fue el fin del contencioso con la Argentina y el inicio de un amplio
proyecto de cooperación con ese país que tuvo su punto de partida
en el año 1986 con el establecimiento del Programa de Coopera-
ción entre Brasil y Argentina. Con este movimiento, el gobierno
Sarney cambió el punto focal de esa relación, pasando del conflicto
a la cooperación, dando inicio a un proceso de aproximación que
redundaría en la constitución del Mercosur en 1991. En este cam-
bio de foco, fue crucial la firma de los acuerdos de salvaguardias
nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino con
relación a las así percibidas intenciones hegemónicas brasileñas en
la región del Plata. Otra garantía ofrecida por Brasil fue la inclusión
de la renuncia a las armas nucleares en la Constitución democrática 19
de 1988, así como la constitucionalización del compromiso con la
 integración regional, mediante la elaboración de un párrafo especí-
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en América del Sur

fico en tal sentido.

En el ámbito de las iniciativas diplomáticas, otros pasos impor-
tantes en la reiteración del compromiso con la integración regional,
además de la constitución del Mercosur, fueron: la propuesta de la
constitución de la ALCSA, en el gobierno de Itamar Franco, en con-
trapunto a la propuesta de la formación del ALCA; el lanzamiento
de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Sudamerica-
na, IIRSA, durante el gobierno Cardoso y, finalmente, la constitución
de la Comunidad Sudamericana de Naciones, uniendo al Mercosur
y la Comunidad Andina y la propia definición de la política sudame-
ricana como estratégica para el país, en el gobierno Lula.
La constitución del Mercosur fue la clave para que la integra-
ción se fijara en el imaginario de las elites, ya que su componente
económico y comercial legitimaba este paso de la política externa
frente a los sectores económicos privados, siempre reticentes con
políticas de prestigio cuando se trata de países en vías de desarro-
llo, ya que el reconocimiento del prestigio brasileño frente a los
desarrollados es siempre bienvenido.
El ingreso de México al TLCAN fue percibido como una pér-
dida de ese país para la coalición latinoamericana e inductora del
refuerzo de la identidad sudamericana. Este evento se añadió a la
creación del Mercosur en el fortalecimiento de un modelo regio-
nalista en la política externa tanto como impulso defensivo frente
a los cambios económicos en curso y al fortalecimiento de los
regionalismos en el ámbito mundial, o como movimiento ofensivo
capaz de aumentar el poder de negociación internacional. Pero el
carácter inédito está en el hecho de que este movimiento propi-

20 ciador de equilibrio estuviera localizado en el ámbito regional.

 Naturalmente, las relaciones con la Argentina nunca seguirán

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un modelo linear en función de diversos componentes domésticos
que inciden sobre esta relación, influenciando la relación bilateral,
independientemente de las voluntades gubernamentales. De he-
cho, cuanto más densas económicamente se volvieron estas rela-
ciones más instancias conflictivas fueron generadas. Esto es normal
en cualquier experiencia de integración comercial en la medida en
que la profundización de la última requiere la creación de mecanis-
mos institucionales con mayor grado de supranacionalidad capa-
ces de dirimir divergencias naturales entre sectores perdedores y
ganadores. Infelizmente, la imposibilidad de superar las objeciones
basadas en concepciones de soberanía dificultó el proceso de ins-
titucionalización del Mercosur y la creación de normas supranacio-
nales. Pero nunca fue tan denso y amplio el espectro cooperativo
de las relaciones Brasil-Argentina, incluso en el campo militar, he-
cho impensable algunos años atrás. Aun cuando no se haya evo-
lucionado hacia la creación de hecho de un mercado común, el
aparato institucional creado y, más importante, el cambio cognitivo
operado en ambos países hacen que sea casi impensable que pueda
ocurrir un retroceso a lo que eran estas relaciones hacia fines de
los años sesenta y mediados de los setenta del siglo pasado.
El gobierno Lula definió a América del Sur como punto de
partida para una nueva inserción de Brasil en el sistema interna-
cional. En esta concepción de política externa no se trata de dis-
minuir el énfasis sobre el Mercosur, en función de una preferencia
regional más amplia. Al contrario, el fortalecimiento regional pasa
por la reconstrucción del primero y de su ampliación en dirección


Celso Amorim, “Política externa do governo Lula: os primeiros dois anos”,
21
Análise de Conjuntura OPSA, no. 4, março de 2005.
 a Chile y la Comunidad Andina. Es así que la política sudamerica-
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en América del Sur

na del gobierno Lula se diferencia de las anteriores en el sentido

de subrayar no sólo el componente económico, comercial, sino
principalmente el ámbito político, exactamente por los elementos
inéditos que abarca. Por un lado, se trata de construir capacidad
colectiva de influencia en las negociaciones internacionales, así
como en la elaboración de las normas globales y regionales con
miras a hacerlas más permeables a los intereses de los países del
Sur. Este movimiento revela, al mismo tiempo, una visión del siste-
ma internacional con aspectos multipolares o, por lo menos, con
potencial para brechas en una estructura que se reconoce tam-
bién unipolar y la importancia conferida al esquema multilateral de
las normas y de los regímenes internacionales. Por otro lado, de
cooperar para la solución de crisis políticas en los países vecinos
que puedan eventualmente incentivar acciones unilaterales de los
Estados Unidos. En el primer caso, el principal instrumento que
Brasil puede ofrecer es la coordinación de la acción colectiva de
los países sudamericanos en las arenas multilaterales globales y re-
gionales; en el segundo, colocar a disposición sus buenos oficios en
la mediación de eventuales situaciones de conflicto dentro y entre
los países sudamericanos, tal como sucedió en la formación del
Grupo de Amigos de Venezuela, al comienzo del gobierno Lula, en
la mediación ofrecida en el conflicto entre aquel país y Colombia
y en ocasión de las crisis de Ecuador y de Bolivia.
Este es un nuevo papel que la diplomacia asume en la región,
ya que en el pasado la defensa intransigente del principio de la no
intervención fue utilizada muchas veces para legitimar la indife-
rencia y la poca importancia otorgada a los vecinos. ¿Cómo per-

22 manecer indiferente en una región en que Brasil tiene presencia

económica cada vez mayor; fronteras porosas frente a la penetra-

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en América del Sur
ción de redes ilegales y tráficos ilícitos; y está rodeado de algunos
vecinos que exhiben algunas fragilidades políticas institucionales?
Por otra parte, las condiciones políticas regionales nunca fueron
tan propicias para la políticas integracionistas, con la presencia de
gobiernos de izquierda en Argentina, Uruguay, Brasil, Bolivia, Chile
y Venezuela. Independientemente de las diferencias entre ellos, esta
ola política progresista que se forma en la región evidencia el enor-
me contraste con el contexto político de los años 90, época de la
hegemonía de las recetas del Consenso de Washington, cuando en
aquel momento, gobiernos electos con plataformas social-demó-
cratas, en el poder, implementaban políticas neo-liberales. Con la
crisis de aquel modelo, destacándose la situación límite vivida por
Argentina al comienzo de la década, y la concomitante activación
de la sociedad civil y movilización de los movimientos sociales pa-
rece ser cada vez más difícil el movimiento que la literatura espe-
cializada ha denominado policy switch.
También en el ámbito de las innovaciones políticas en Améri-
ca del Sur cabe mencionar la construcción de un nuevo concepto
y práctica de integración basado en la idea de integración física y
productiva de la región.10 Ésta puede ser entendida como diferente
de la integración comercial, modelo que se volvió dominante en
los años 90. La concepción de región que está presente en la idea
de integración física es distinta de la del regionalismo abierto, de
naturaleza comercial, en la medida en que utiliza un concepto de
espacio de lugares, suponiendo territorialidad y contigüidad, distin-
to de la concepción de espacio de flujos, no territoriales, que está
10
Iniciativas significativas en esta dirección son la constitución de la IIRSA, la
creación del anillo energético del Cono Sur y el proyecto del Gasoducto
23
Bolivariano.
 en la base del modelo de la integración comercial.11 Varias diferen-
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en América del Sur

cias e implicaciones pueden ser señaladas, pero importa retener

en este trabajo la idea de que la integración física crea un vínculo
más permanente entre las naciones y, por ende, más difícil de ser
quebrado. Por otra parte, su producto se aproxima a un bien co-
lectivo para los diferentes usuarios nacionales, en la medida en que
eventuales conflictos distributivos tienden a ocurrir en la fase de la
negociación de su diseño institucional y una vez producido nadie
puede ser excluido de su disfrute. La representación más expresiva
de ese concepto de integración es el gasoducto, que puede ser
construido gradualmente en módulos, crea interdependencia física
entre proveedores y consumidores y, a diferencia de las relaciones
de mercado, una vez constituida, su interrupción es muy costosa.
La integración física tiene efectos distintos en los ámbitos lo-
cal y regional. Los más significativos, en el sentido de que afectan
profundamente los estilos de vida de comunidades preexistentes,
ocurren en el ámbito local. Pero esto no significa que no existan
mecanismos capaces de preservar la calidad de vida local, así como
el respeto al entorno ambiental. Dichos mecanismos forman parte
del conjunto de prácticas incluidas en el modelo de desarrollo sos-
tenible. Si no fuera así, no se podría pensar en la noción de progreso
y de inclusión de regiones al margen de las respectivas comuni-
dades nacionales. Por otra parte, estos mismos mecanismos son
responsables, muchas veces, de la creación de un poder público en
áreas remotas, posibilitando el surgimiento de la vida comunitaria
en regiones anteriormente expuestas a la violencia privada.

Para a discusión de estos dos modelos de regionalismo, ver Maria Regina Soares
11

de Lima y Marcelo Vasconcelos Coutinho, “Integración Moderna”, Análise de

Conjuntura OPSA, No. 1, enero de 2006. Éste y los próximos parágrafos están
24
ampliamente referenciados al texto anteriormente mencionado.
 En el ámbito regional, uno de los efectos más relevantes es la

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superación del síndrome colonial. Uno de los legados más perver-
sos del colonialismo es la preponderancia, incluso después de la
independencia formal, de los vínculos verticales con las ex metró-
polis, en desmedro de los lazos horizontales entre países de una
misma región. Es verdad que el regionalismo abierto ha propiciado
mayores vínculos comerciales intrarregionales, pero no necesaria-
mente disminuyó la distancia física y cultural entre las naciones.
Una región integrada tiene mucho más peso en la política
mundial del que tendría aisladamente cada uno de los países que la
integran. El criterio de representatividad regional que está presen-
te en la arquitectura institucional de los órganos internacionales
valoriza aún más la cohesión de América del Sur. Por otra parte,
cualquier pretensión individual de cada uno de los países de re-
conocimiento internacional pasa por la aceptación y legitimidad
de todos. En la actualidad, ningún país de América del Sur tiene
peso específico o una posibilidad de liderazgo independiente en la
política mundial.
Una diferencia importante con relación a los arreglos comer-
ciales es que requieren menos recursos y capacidad operativa del
Estado, ya que dependen más de los agentes de mercado, la inte-
gración física depende de un considerable poder infraestructural
del Estado y capacidad de coordinación de la acción colectiva de
los agentes públicos y privados involucrados. Éste es su talón de
Aquiles en el contexto post-ajuste estructural en la región. Sin
embargo, para lograr el éxito es necesario que la conducción esté
en manos de actores con visión estratégica, a largo plazo, visión
que solamente los Estados pueden tener. No es mera coincidencia
que el proceso de construcción de la Comunidad Europea en el 25
siglo pasado haya estado basada en la creación de la comunidad
 del carbón y del acero, conectando a dos de los principales rivales
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en América del Sur

europeos en aquel momento, Francia y Alemania.

La adhesión brasileña a este modelo de integración física por
el gobierno Lula, sin abandonar, no obstante, el proyecto estraté-
gico del Mercosur, mas con claro repudio de la alternativa ALCA,
liderada por los EE.UU., puede ser comparada con la tarea que el
Barón de Rio Branco realizó en la primera década del siglo XX.
No se trata de consolidar las fronteras nacionales, como antes,
sino de ampliarlas en el sentido de su dilución e integración con
la de los vecinos. Tal como en el pasado, ese debe ser un proyecto
de Estado y no de gobiernos eventuales. Sus desafíos son grandes
pero, si lograra el éxito, quizá en el futuro se pueda constatar que
al comienzo del siglo XXI, Brasil añadió un modelo distinto de los
dos que presidieron su inserción internacional desde el siglo pa-
sado, el de la profundización de la inserción regional, basado en la
alta identificación y participación en instituciones regionales y en
fuertes lazos económicos en el ámbito regional. Aquí también cabe
hacer una analogía con el proceso europeo, ya que fue a través de
la profundización de la inserción regional que Alemania recuperó
su identidad europea después de la derrota del nazismo en la Se-
gunda Guerra.

Los Desafíos del Futuro

Con la única intención de suscitar la discusión, sin la preten-

sión de agotar el tema, cuatro desafíos, a corto y mediano plazo,
pueden ser señalados en la cristalización de una identidad suda­

26 mericana en la política externa a través de la profundización de

su integración física y productiva en la región. Naturalmente, la
viabilidad de esta modalidad de integración depende de algunas

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en América del Sur
condiciones previas, en especial, de la reconstrucción de la capaci-
dad infraestructural del Estado brasileño, afectada seriamente por
el tsunami neo-liberal, así como de la consolidación del cambio
de rumbo político-ideológica actualmente en curso en la región,
incluso en Brasil.
La primera de dichas condiciones se refiere al nuevo mapa
geopolítico de América del Sur, con el surgimiento del protago-
nismo internacional del gobierno Chávez y su activa diplomacia
del petróleo. Con la Venezuela de Chávez el sistema sudamericano
pasó a incluir un cuarto actor con peso específico, además de Ar-
gentina, Brasil y Colombia. La cooperación entre ellos y un relativo
equilibrio entre los cuatro son condiciones necesarias para que
la región tenga poder de interlocución internacional. En el caso
europeo, ésas fueron condiciones previas a la constitución de la
Europa como actor de peso en el escenario internacional. Desde
esta perspectiva, la guerra civil colombiana plantea muchas inte-
rrogantes para la consecución de esos resultados en función de
la presencia ostensiva norteamericana en su territorio y de los
conflictos transfronterizos con los demás países andinos.
Relaciones cooperativas con Argentina serán siempre esen-
ciales para Brasil y para la cooperación regional. Dentro de este
panorama, el fortalecimiento económico y político argentino es
de interés nacional brasileño, para neutralizar una eventual subs-
titución de EE.UU. por Venezuela en un movimiento equilibrador
frente a Brasil. Las relaciones con Venezuela están en un punto
óptimo y tienden a crecer. El respaldo brasileño a la revolución
bolivariana es importante para atenuar los dilemas de la seguridad
venezolana con respecto a los EE.UU. y Brasil está bien preparado 27
en el contexto de la diplomacia energética de aquel país.
 Por otro lado, algunas incertidumbres permanecen. ¿Cuán
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en América del Sur

convergentes serían Brasil y Venezuela en la profundización de una

estrategia regional de equilibrio frente a las potencias? En el con-
texto de su tradición diplomática, Brasil percibe este equilibrio
dentro de un modelo similar al del caso europeo: fuertes y diversi-
ficados vínculos económicos, incluso con las potencias, y capacidad
de actuación política autónoma. Otro elemento de incertidumbre
en este escenario son las consecuencias de un eventual acceso
brasileño a la condición de miembro permanente del Consejo de
Seguridad. ¿Tendrían el país y la región suficiente capacidad de
disuasión, capaz de impedir movimientos obstaculizadores de sus
intereses por parte de las potencias, garantizando la autonomía de
decisión? De lo contrario, siempre existiría un riesgo de coopta-
ción por las potencias. En el caso de que esa condición estuviera
presente de hecho, tal incertidumbre podría evocar nuevamente
antiguas memorias de la América hispánica con relación a Brasil.
El segundo reto es de naturaleza económica y se refiere a
la considerable asimetría del peso económico de Brasil con rela-
ción a los demás, donde no sólo el PIB brasileño ha representa-
do más de la mitad del de América del Sur y sus exportaciones
constituyen alrededor del 40% del total de la región, sino que la
presencia económica brasileña en la región presenta tendencia al
crecimiento. Esta asimetría en sí misma ya resultaría problemática,
porque ella tiende a incentivar sentimientos antibrasileños en fun-
ción de la presencia económica ostensiva del país en algunos de
los países menores de la región. Pero tiende a ser más percibida
en un contexto en que el realineamiento político-ideológico en
algunos de estos países ha aumentado las demandas nacionalistas

28 con relación a los recursos minerales y energéticos. Por otro lado,

fronteras porosas, externalidades afectando al territorio brasile-
ño con el crecimiento de zonas con reducido control del poder

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público e inestabilidad crónica de algunos países sudamericanos
también pueden generar, del lado brasileño, percepciones negativas
con relación a los vecinos.12 La asimetría de tamaño sugiere que la
oferta de cooperación brasileña debería ser generosa porque, de
lo contrario, puede ser vista como una imposición, cuestión que
me conduce a los desafíos siguientes.
El tercer reto es simultáneamente externo e interno y así
puede ser presentado. Cualquier proceso de integración, y en la
Unión Europea no fue diferente, plantea la necesidad de crear ins-
tituciones supranacionales para abordar los inevitables problemas
que derivan de la integración entre formaciones nacionales con
miras a garantizar un mínimo de neutralidad en el tratamiento de
las diferencias de las partes en conflicto. El historial brasileño en
el área de delegación a instituciones y normas con características
de supranacionalidad no es muy alentador, los socios del Mercosur
podrían afirmar. Superar este sesgo soberanista brasileño parece
ser una condición cada vez más necesaria para la profundización
de su inserción regional. No se trata apenas de dirimir contencio-
sos comerciales, para los cual es necesario contar con mecanis-
mos de solución de controversias ya probados en otras realidades
regionales. Instituciones mediadoras son necesarias también para
solucionar eventuales conflictos transfronterizos que tienden a
agravarse con la mayor interacción entre países.13
Este sesgo soberanista presente en el mapa cognitivo de
las elites muchas veces aparece de modo contradictorio, en que
12
Una discusión de esas cuestiones con relación al Paraguay se encuentra en Mo-
nica Hirst, “As relações Brasil-Paraguai: baixos incentivos no latu e no strictu
sensu”,Política Externa, vol. 14, No. 3, dezembro-janeiro-fevereiro 2005/2006.
13
Para consideraciones similares, ver Ricardo Sennes y Carla Tomazini, “Agenda 29
sudamericana de Brasil”, Foreign Affairs en Español, vol. 6, No. 1, 2006.
 simultáneamente se apoya el fortalecimiento del Mercosur para
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fortalecer el poder de negociación en los principales procesos de

negociación comercial y, simultáneamente, se rechaza la posibilidad
de llegar a arreglos institucionales que impliquen delegación de
autoridad a la instancias supranacionales.14
Hay una vinculación inevitable entre este reto y el anterior.
Para que Brasil no acabe convirtiéndose en una potencia “impe-
rialista” como las demás, es fundamental que se creen normas e
instituciones con mayor grado de supranacionalidad, cuyo diseño
institucional será lento en la medida en que para ser efectivo de-
berá acomodar intereses de países con peso económico y políti-
co muy variado. Otra vertiente también necesaria para atenuar el
temor de la hegemonía brasileña implica un cambio en la propia
cultura organizacional de las empresas brasileñas que tienden a
exhibir una cierta dificultad para internalizar sus operaciones en
los países en que actúan.
Los dos desafíos anteriores implican la necesidad de reali-
zar inversiones en la construcción institucional y de modificar los
mapas operativos y cognitivos de los agentes públicos y privados
que actúan en la región. El último reto es planteado a la sociedad
en un sentido amplio y se refiere a una característica arraigada
en la cultura política internacional brasileña que se manifiesta en
un cierto provincianismo y en la evaluación de que cualquier es-
fuerzo o inversión brasileña fuera del país estará desviando aten-
14
Ver Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comu-
nidade brasileira de política externa (mimeo), CEBRI, Rio de Janeiro, 2002, P.. 3.
Uno de los pocos trabajos existentes sobre la visión de las elites brasileñas
con relación a la agenda internacional que integrarían la “comunidad de po-
lítica externa” que incluye a autoridades gubernamentales, parlamentarios,
empresarios, representantes de grupos de interés, líderes de organizaciones
30 no gubernamentales, eruditos y periodistas escogidos en función de su repu-
tación de capacidad de influenciar.
ción y recursos de otras actividades más necesarias para el país.

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Este provincianismo se manifiesta en dos percepciones clave que
se complementan en su aparente oposición. La primera de ellas
tiende a manifestarse en las relaciones con los que, en la estrati-
ficación internacional, ocupan una posición inferior a la de Brasil,
tal como la superioridad de quien piensa pertenecer a una civi-
lización superior y distante de un mundo visto como anárquico
e indiferenciado. La segunda puede ser bien representada por el
“complejo de perro callejero” o la baja auto-estima cuando se tra-
ta de la interacción con las naciones que ocupan mejores posición
que Brasil en dicha estratificación y la legitimidad adquirida por el
comportamiento reflejo y la copia de los modelos internacionales.
Otra manifestación de este provincianismo es la visión suma-cero
que estuvo presente cada vez que el país intentó diversificar sus
relaciones internacionales con los países del Sur. En esta situación,
lo que sería diversificación si fuera hacia el Norte es entendido
como substitución y exclusión de los primeros.
Sin la superación de estas características de la cultura políti-
ca internacional, legado cognitivo de nuestro orden imperial, pero
que todavía se manifiestan de forma sutil en las interacciones de
los agentes públicos y privados en sus interacciones internaciona-
les, es más difícil que la estrategia regional de Brasil, en un nuevo
contexto de movilización de la sociedad civil y profundización de la
democracia social y política en la América del Sur, logre el éxito.

Maria Regina Soares de Lima

Profesora del Instituto Universitario de Estudios de Rio de Janeiro, IUPERJ, del
Instituto de Relaciones Internacionales, IRI de la PUC-Río y Coordinadora del
Observatorio Político Sudamericano, OPSA/IUPERJ. 31
http://observatorio.iuperj.br