Servicios Públicos
y Regulación Económica
RÉGIMEN SANCIONADOR APLICABLE
A LAS CONDUCTAS REGULADAS
POR EL REGLAMENTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Cristian CÁCERES SIFUENTES
Abogado por la Universidad de San Martín
de Porres, egresado en la Maestría de Dere-
cho Procesal por la misma casa de estudios.
Con estudios de especialización en: recursos
humanos para el sector público y contrata-
ciones con el Estado, así como, en Derecho
y Procedimiento Administrativo, y gestión
pública.
I. NOCIONES
PRELIMINARES: SOBRE
LA REGULACIÓN
NORMATIVA EN
MATERIA DE
TRANSPORTE
TERRESTRE
El transporte terrestre viene a
constituir un servicio público de-
bido a su importante rol en la so-
ciedad y su desarrollo. Tan es así
que Chavarri Cárdenas(1) indica al
respecto que:
“(…) el transporte de personas,
ha permitido el progreso de la hu-
manidad, es así que en un mun-
do cada vez más urbanizado, el
transporte ha dejado de ser un
problema estrictamente técnico
para convertirse en un problema
económico y social. En efecto,
el transporte se encuentra en re-
lación directa con el crecimiento
urbano y el desarrollo de una ciu-
dad, y, por lo tanto, no solo sirve
para movilizarse, sino que, en él,
se desarrollan diversas relacio-
nes sociales, económicas y has-
ta políticas. (…) En definitiva, el
transporte es fundamental para el
funcionamiento de las economías
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
TERRESTRE
RESUMEN
A
través del presente artículo se pretende abordar las reglas que deben
ser aplicadas a aquellas conductas reguladas como infracciones en
el Reglamento Nacional de Administración de Transporte Terrestre y el
Segundo Protocolo Adicional sobre Infracciones y Sanciones al acuer-
do de alcance parcial sobre Transporte Internacional Terrestre; para lo
cual se desarrollará previamente nociones básicas sobre la regulación
normativa en materia de transporte terrestre y su procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
modernas, pero hoy en día se en- consumo que hace necesario e
cuentra ante una contradicción imprescindible su transporte”.
permanente entre una sociedad
que siempre solicita mayor mo- Si bien el concepto de “servicio
vilidad y una opinión pública que público” no ha sido definido por
soporta cada vez menos la con- nuestro ordenamiento, sí es cier-
gestión de las redes viarias y el
deterioro del medio ambiente. to que existen diversas definicio-
Esta contradicción, se da, tam- nes esbozadas por la doctrina y
bién, en relación con el transpor- criterios identificadores determi-
te de mercancías, en especial, nados por la jurisprudencia. Tan-
las consideradas peligrosas. Nos to es así que Mendoza Alegre(2)
alarmamos y condenamos los
accidentes graves, pero al mis- manifiesta lo siguiente: “Uno de
mo tiempo cada vez se consu- los grandes temas en el desarro-
men más productos de este tipo; llo del derecho administrativo ha
(1) CHAVARRI CÁRDENAS, Víctor. Transporte terrestre nacional e internacional - Regula-
ción, fiscalización y procedimiento sancionador. Lex & Iuris, Lima, 2018, pp. 31-32.
(2) MENDOZA ALEGRE, Milagros. ‘‘Servicio de transporte terrestre de pasajeros ¿Servicio
Público? Necesidad de una correcta conceptualización para su mejor prestación’’. En: Revi-
sa de Derecho Administrativo Nº 7, 2009, p. 490.
61
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
sido la definición de servicio pú-
blico, considerando los efectos
que ello tiene tanto al interior de
la estructura estatal como en los
particulares; puesto que implica
una restricción o ampliación de
las facultades para el Estado; así
como oportunidades de negocio
para los particulares o limitacio-
nes en el ejercicio de su libertad
de empresa”.
De igual forma, tenemos que el
Tribunal Constitucional a través
de la STC Exp. N° 0034-2004-AI/
TC, precisó que:
“Si bien nuestro ordenamiento
jurídico no recoge una definición
específica sobre el concepto de
servicio público, y, nuestro tex-
to Constitucional no ha estableci-
do un listado de actividades que
deban considerarse como tales,
es innegable para este Tribunal
que la voluntad del constituyen-
te fue observar y encomendar al
Estado, una tarea de especial pro-
moción y resguardo en estos ca-
sos; de ahí, la importancia que el
legislador precise claramente tal
calificación y el régimen jurídico
sometido en cada supuesto. (…)
Ello en razón a que, el contenido
del concepto servicio público, así
como, el hecho que determina-
das actividades económicas cali-
fiquen dentro del mismo, resulta
una tarea que se resuelve en cada
ordenamiento jurídico de manera
particular. Su importancia radica
por el hecho que de tal definición,
depende el régimen de obligacio-
nes y cargas a distribuir entre el
Estado y los particulares”.
Así, resulta evidente la necesi-
dad que exista una regulación
normativa respecto de una acti-
vidad como el servicio de trans-
porte terrestre; siendo ello así, en
el marco de nuestro ordenamien-
to contamos como una norma de
alcance general en el ámbito de
transporte terrestre, esto es la Ley
N° 27181, Ley General de Trans-
porte y Tránsito Terrestre, la cual
regula los lineamientos gene-
rales económicos, organizacio-
nes y reglamentarios del trans-
porte y tránsito terrestre que van
a regir en todo el territorio nacio-
nal y, a su vez, señala las infrac-
ciones y sanciones de aplicación,
así como la necesidad de que los
62
Reglamentos nacionales imple-
menten su regulación.
En complemento, se advierte que
a través del Reglamento Nacional
de Administración de Transpor-
te, aprobado por Decreto Supremo
N° 017-2009-MTC, en adelante
denominado RNAT, se regula la
prestación del servicio de trans-
porte público y privado de per-
sonas, mercancías y mixto en los
ámbitos nacional, regional y pro-
vincial, establecimiento las con-
diciones de acceso y permanencia
de carácter técnico, legal y ope-
racional que deben cumplir to-
dos los operadores que presten el
servicio, así como los requisitos
y formalidades para obtener una
autorización o habilitación, y los
procedimientos para la fiscaliza-
ción del servicio de transporte en
todos sus ámbitos, en procura de
lograr la completa formalización
del sector y brindar mayor seguri-
dad a los usuarios del mismo, pro-
moviendo que reciban un servicio
de calidad.
Por otro lado, con relación a la re-
gulación normativa existente res-
pecto de una actividad como el
servicio de transporte, cabe resal-
tar que el alcance e importancia
del transporte terrestre no se limi-
ta únicamente al ámbito nacional,
puesto que la movilización de per-
sonas, cargas y mercancías, así
como el desarrollo de las diversas
relaciones sociales, económicas,
políticas y otras que guarden rela-
ción al transporte terrestre, se ex-
tiende a lo largo y más allá de las
fronteras de los países (siempre
que las condiciones geográficas
así lo permitan); es así que, en vir-
tud a ello, además de la regulación
nacional, existe normativa a ni-
vel internacional al respecto. Tan
(3) CHAVARRI CÁRDENAS, Víctor. Ob. cit., p. 207.
(4) Ver: http://www.aladi.org/sitioAladi/documentos/Atit/AntecedentesAtit.pdf.
(5) Suscrito por la República Argentina, la República de Bolivia, la República Federativa del
Brasil, la República de Chile, la República del Paraguay, la República del Perú y la Repú-
blica Oriental del Uruguay.
es así, que Chavarri Cárdenas(3)
ha manifestado lo siguiente: “El
transporte terrestre por carretera
es de gran importancia para el de-
sarrollo económico de un país; de
allí que sea uno de los sectores con
una amplia regulación. No obstan-
te, el transporte internacional te-
rrestre no se encuentra ajeno a esta
situación; de modo que cuando un
transportista aspire a una autoriza-
ción para acceder al transporte in-
ternacional cualquiera que sea su
modalidad, no solo debe tener en
consideración las disposiciones de
la legislación interna, sino tam-
bién aquellas disposiciones que
han sido logradas en los acuerdos
o convenios suscritos por los paí-
ses asordantes, y que, principal-
mente, se encuentran orientados al
desarrollo económico”.
En tal escenario es pertinente men-
cionar que dentro de uno de los
acuerdos más importante a los
cuales se encuentra sujeto nues-
tro país encontramos al Acuerdo
de Alcance Parcial sobre Trans-
porte Internacional Terrestre, en
adelante, ATIT. Sobre el particu-
lar conviene precisar que: “Su tex-
to original es producto de un lar-
go proceso que comenzó en la I
Reunión de Ministerio de Obras
Públicas y Transporte de los Paí-
ses del Cono Sur realizada en el
año 1970, en Montevideo, y cul-
minó en 1989, cuando los Minis-
tros reunidos en su XVI Reunión
en Santiago de Chile aprobaron el
‘Convenido sobre Transporte In-
ternacional Terrestre’, recomen-
dando su pronta ratificación me-
diante la suscripción un Acuerdo
de Alcance Parcial en el marco
del ALADI”(4). Así, tenemos que
el ATIT(5) establece en su cuerpo
normativo, entre otros aspectos,

que sus términos serán de aplica-
ción al transporte internacional
terrestre entre los países signata-
rios, tanto en transporte directo
de un país a otro como en tránsi-
to a un tercer país, precisando que
el transporte internacional de pa-
sajeros o carga solamente podrá
ser realizado por las empresas de-
bidamente autorizadas, conforme
los términos del mismo acuerdo y
anexos.
Siendo ello así, resulta evidente la
importancia del servicio de trans-
porte terrestre, puesto que permite
y facilita la movilización de per-
sonas, cargas y mercancías, así
como el desarrollo de las diversas
relaciones sociales, económicas,
políticas y otras con las que guar-
den, motivo por el cual resulta de
trascendental importancia que di-
cho servicio se encuentre debida-
mente regulado, tanto a nivel na-
cional e internacional.
II. DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR
EN MATERIA DE
TRANSPORTE TERRESTRE
En el contexto de un Estado cons-
titucional de derecho, existe la
obligatoriedad del cumplimiento
de nuestro marco y ordenamien-
to jurídico por parte de quienes
nos encontramos bajo su espectro
de aplicación; en ese sentido, y a
efectos de asegurar dicho cumpli-
miento, se han previsto una serie
de garantías, mecanismos y pode-
res, que disuadan y contrarresten
las diversas conductas que im-
portan su contravención, y de ser
necesario, que castiguen su in-
cumplimiento, así sea de forma
coercitiva, como es el caso del
ejercicio del ius puniendi estatal
a través de sus diversas manifes-
taciones, como lo es la potestad
sancionadora.
Así, tenemos que: “(…) la potes-
tad sancionadora atribuida a la ad-
ministración pública encuentra
sustento en la autotutela adminis-
trativa (obligatoriedad de los actos
administrativos sin la intervención
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SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
de voluntades ajenas a la adminis- de dotar de un régimen legal es-
tración pública); y, a su vez, en pecífico que tornará predecible
un imperativo de coerción asigna- el ejercicio de la potestad sancio-
do por ley para garantizar el cum- nadora por parte de las entidades
plimiento de obligaciones que in- públicas. Como de ordinario nos
tegran el ordenamiento jurídico encontramos frente a la potestad
administrativo y castigar su con- pública más aflictiva para legíti-
travención, de ser el caso”(6). En mamente gravar patrimonios, limi-
igual sentido, Martín Tirado(7) pre- tar o cancelar derechos o imponer
cisa que: “La atribución a la Ad- restricciones a las facultades ciu-
ministración Pública de potestades dadanas, el contexto del fin de la
sancionadoras viene impuesta por década de los noventa hacía indis-
la eficacia exigida para la realiza- pensable acometer esta tarea. No
ción de los fines que se les enco- en vano estábamos frente a dos fe-
mienda. Una trasgresión del orde- nómenos convergentes que poten-
namiento jurídico-administrativo ciaron dicha potestad administra-
ha de disponer que esta puede em- tiva. De un lado, la consolidación
plear los medios idóneos y necesa- de los roles normativos, inspecti-
rios para restablecer el orden jurí- vos y ordenadores de la adminis-
dico perturbado, y reponer el bien tración pública, dejando su ante-
jurídico protegido al momento an- rior rol de prestador de servicios y
terior de la infracción”. de bienes públicos. Por otro lado,
teníamos la sostenida tendencia a
Sobre el particular, el capítulo III
la despenalización de ilícitos pe-
del título IV del Texto Único Or-
nales que condujo al proporcional
denado de la Ley N° 27444, Ley
incremento de los supuestos de ilí-
del Procedimiento Administrativo
citos administrativos y a contar
General, en adelante denominada
con organismos con competencia
TUO de la LPAG, regula la facul-
sancionadora”. De igual forma,
tad de las entidades para estable-
Guzmán Napuri(9) manifiesta lo si-
cer las infracciones administrati-
vas y sus consecuentes sanciones guiente: “Por la potestad sancio-
a los administrados que incurran nadora, la administración se en-
cuentra facultada para sancionar a
en dichas infracciones, lo que en
buena cuenta vendría a constituir los administrados por la comisión
la potestad sancionadora de la ad- de infracciones establecidas por el
ministración pública y las reglas ordenamiento jurídico. Es preciso
principales para su ejercicio. indicar que por primera vez se es-
tablece en la Ley del Procedimien-
Al respecto, Morón Urbina(8) pre- to Administrativo General una re-
cisa que: “Cuando fue elabo- gulación expresa de la potestad
rado el anteproyecto de la Ley sancionadora, aplicándosele in-
N° 27444 - Ley del Procedimien- cluso garantías que inicialmente
to Administrativo General, existía se consideraban propias del dere-
conciencia cierta de la necesidad cho penal. (…) Y es que, no todo
(6) DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL MI-
NISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Guía práctica sobre el procedi-
miento administrativo sancionador. 2ª edición. Produgráfica, Lima, 2017, p. 9.
(7) MARTÍN TIRADO, Richard. “Nuevos rumbos del procedimiento administrativo sanciona-
dor: la reforma del procedimiento sancionador del OEFA a la luz de la Ley N° 30011”. En:
Revista de Derecho Administrativo Nº 14, 2014, p. 501.
(8) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General - Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, 2017,
p. 377.
(9) GUZMÁN NAPURÍ, Cristian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacífi-
co, Lima, 2013, pp. 653-654.
63
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
acto contrario a las normas debe
ser sancionado penalmente, dado
el carácter subsidiario de dicha
rama del derecho, que opera siem-
pre como última ratio, como ya lo
hemos explicado. En consecuen-
cia, el ordenamiento debe estable-
cer la posibilidad de la aplicación
de sanciones administrativas que
funcionen también como meca-
nismos de control social, pero de
una manera que es relativamente
más benigna. Las sanciones admi-
nistrativas no incluyen, por ejem-
plo, la posibilidad de establecer
privación de la libertad de los ad-
ministrados, facultad que sí se en-
cuentra presente en las sanciones
penales”.
Siendo ello así, la normativa de
la materia ha establecido un pro-
cedimiento administrativo sancio-
nador(10) a fin de garantizar que
toda actuación de la administra-
ción pública, en ejercicio de su
potestad sancionadora, sea llevada
de tal forma que permita un deter-
minado orden para la consecución
de sus fines con plena observación
de las garantías que asisten a todo
administrado.
De tal manera, el TUO de la
LPAG, norma el procedimien-
to para el ejercicio de la potes-
tad sancionadora de las entida-
des de la administración pública,
y, de manera específica, los prin-
cipios, reglas y garantías corres-
pondientes al procedimiento ad-
ministrativo sancionador, siendo
sus características principales las
siguientes:
• La aplicación supletoria de sus
disposiciones a los procedi-
mientos especiales.
• La proscripción de establecer
condiciones menos beneficio-
sas y favorables a los admi-
nistrados por parte de las le-
yes que crean procedimientos
especiales.
• La obligatoriedad de obser-
var, respetar y cumplir los
principios de la potestad san-
cionadora, tales como: lega-
lidad, debido procedimiento,
64
razonabilidad, tipicidad, irre- judiciales firmes; (iii) la obli-
troactividad, concurso de in- gación de notificar a los admi-
fracciones, continuidad de nistrados los hechos que se le
infracciones, causalidad, pre- imputen, su calificación como
sunción de licitud, culpabili- infracciones, la expresión de
dad y non bis in idem. las sanciones que se pudieran
imponer, la autoridad com-
• La atribución expresa por nor- petente para imponer tal san-
ma con rango de ley o regla- ción y la norma que atribuya
mentaria respecto del ejercicio tal competencia; y, (iv) la obli-
de la potestad sancionado- gación de otorgar al adminis-
ra por parte de las autoridades trado un plazo de 5 días para
administrativas. formular sus alegaciones y uti-
• Los plazos y reglas para que lizar los medios de defensa
opere: (i) la prescripción de la correspondiente.
facultad para determinar la exis-
• La facultad de adoptar medi-
tencia de infracciones (4 años das de carácter provisional o
a partir del día siguiente que
correctivas a efectos de asegu-
se hubieran cometido); (ii) la rar la eficacia de la resolución
prescripción de la exigibilidad final que pudiera imponerse,
de las multas impuestas (2 años y, conducentes a ordenar la re-
a partir que el acto que impuso posición o la reparación de la
la multa quedó firme o agotó la situación alterada por la in-
vía administrativa, o desde que fracción a su estado ante-
el proceso contencioso admi- rior, incluyendo la de los bie-
nistrativo destinado a cuestio- nes afectados, así como con
nar el acto que impuso la mul- la indemnización por los da-
ta haya concluido con carácter ños y perjuicios ocasionados,
de cosa juzgada desfavora- respectivamente.
ble al administrado); (iii) la
pérdida de ejecutoriedad del • Eximentes y atenuantes de res-
acto administrativo (2 años a ponsabilidad por la comisión
partir que el acto adquirió fir- de infracciones.
meza, sin que se hayan inicia-
do los actos que competan para Aunado a ello, a efectos de ase-
su ejecución); y, (iv) la caduci- gurar el cumplimiento de nuestro
dad del procedimiento sancio- marco y ordenamiento jurídico en
nador (9 meses desde la fecha el ámbito del transporte terrestre
de notificación de imputación por parte de quienes se encuentran
de cargo, salvo previa y sus- bajo su espectro de aplicación se
tentada ampliación por 3 me- ha previsto la regulación del pro-
ses adicionales). cedimiento administrativo sancio-
nador en materia de transporte te-
• Caracteres del procedimien- rrestre, como parte el ejercicio del
to sancionador, tales como: ius puniendi estatal.
(i) diferencia en su estructu-
ra entre la autoridad instruc- Siendo que en materia de trans-
tora y sancionadora; (ii) la porte terrestre, y con relación al
vinculación respecto de los he- ámbito nacional, se cuenta con la
chos probados en resoluciones regulación referente al régimen
(10) El procedimiento administrativo es un mecanismo integrado por un determinado núme-
ro de actos, actuaciones y diligencias llevadas a cabo en el seno y/o con la participación de
las entidades de la administración pública, que culmina con la emisión de un determina-
do acto administrativo acorde al interés público y en el marco de las facultades estableci-
das por la normativa de la materia, permitiendo así el cumplimiento de sus fi nes por parte
de la administración pública y, a su vez, la realización de los derechos que le asisten a todo
administrado.

y procedimiento sancionador a
través del RNAT, la cual se en-
cuentra distribuida de la siguien-
te manera:
• Sección Quinta: Régimen de
Fiscalización, Infracciones y
Sanciones (artículos 89 a 138).
• Título I: Disposiciones Gene-
rales (artículos 89 a 106).
• Capítulo I: La fiscalización
(Artículos 89 a 94).
• Capítulo II: Incumplimientos e
Infracciones (artículos 95 a 98).
• Capítulo III: Determinación
de Responsabilidad Adminis-
trativa (artículos 99 a 106).
• Título II: Medidas Preventivas
(artículos 107 a 115).
• Título III: Del Procedimiento
Sancionador (artículos 116 a
137).
• Capítulo I: Inicio y Tramitación
(artículos 116 a 123).
• Capítulo II: Conclusión del Pro-
cedimiento (artículos 124 a 130).
• Capítulo III: Ejecución de la
Resolución de Sanción (ar-
tículos 131 a 137).
• Título IV: Tablas de Incum-
plimientos, Infracciones y San-
ciones (artículo 138).
Asimismo, tenemos que referente
al régimen y procedimiento san-
cionador en materia de transpor-
te terrestre internacional se cuenta
con el Segundo Protocolo Adicio-
nal sobre Infracciones y Sancio-
nes al ATIT, del cual se advierte
la siguiente regulación:
• Capítulo I: De la Respon-
sabilidad de la empresa que rea-
liza Transporte Internacional
Terrestre (artículo 1)
• Capítulo II: De las Infracciones y
su Clasificación (artículos 2 a 5).
• Capítulo III: De las Sanciones
(artículos 6 a 11).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
La Ley General de
Transporte y Tránsito
Terrestre regula los
lineamientos
generales
económicos,
organizacionales y
reglamentarios del
transporte y tránsito
terrestre que van a
regir en todo el
territorio nacional, y
a su vez, señala las
infracciones y
sanciones de
aplicación, y la
necesidad de que los
Reglamentos
nacionales
implementen su
regulación.
Advirtiéndose que tanto en el ám-
bito nacional como internacio-
nal existe una regulación especial
para efectos del transporte terres-
tre y su régimen y procedimiento
sancionador, esta no debe dejar de
lado para su aplicación las dispo-
siciones comunes aplicables para
todas las actuaciones de las enti-
dades de la administración públi-
ca y que se encuentra reguladas
en el TUO de la LPAG, de con-
formidad con lo dispuesto en el
numeral 2 del artículo II del Tí-
tulo Preliminar y el inciso 245.2
del artículo 245 del referido TUO.
Tal es así que, la Dirección Ge-
neral de Desarrollo Normativo y
Calidad Regulatoria del Ministe-
rio de Justicia y Derechos Huma-
nos, a través de su Consulta Jurídi-
ca N° 34-2017-JUS/DGDNCR del
1 de diciembre de 2017, dispuso
lo siguiente: “Así, se puede seña-
lar que, por un lado, el artículo II
del Título Preliminar de la LPAG
determina que la misma contie-
ne disposiciones comunes aplica-
bles para todas las actuaciones de
la función administrativas, inclu-
siva los procedimientos especia-
les, también que se tiene como fin
que las leyes que crean y regulan
procedimientos especiales no im-
pongan condiciones menos favo-
rables a los administrados; mien-
tras que el artículo 245 establece
que todos los procedimientos esta-
blecidos en leyes especiales debe
observar necesariamente los prin-
cipios de la potestad sancionadora
administrativa, evidenciando así
que el ius puniendi estatal –tam-
bién en materia administrativa–
no es absoluto”.
Con base en lo expuesto se pue-
de concluir que los procedimien-
tos administrativos sancionadores
en materia de transporte terrestre
se deben desarrollar con plena ob-
servancia a los principios, reglas y
garantías comunes regulados por
el TUO de la LPAG, así como en
concordancia con las reglas espe-
ciales reguladas por el RNAT y, el
Segundo Protocolo Adicional so-
bre Infracciones y Sanciones al
ATIT, según sea el caso; toda vez
que se encuentra latente la posi-
bilidad de trasgredir los derechos
de los administrados involucra-
dos, con la decisión que se llegue
adoptar.
III. DE LA COMPETENCIA
DE LAS AUTORIDADES
EN MATERIA DE
TRANSPORTE TERRESTRE
Al respecto, el artículo 45 de la
Constitución Política del Estado
establece que: “El poder del Es-
tado emana del pueblo. Quienes
lo ejercen lo hacen con las limita-
ciones y responsabilidades que la
Constitución y las leyes establece.
Ninguna persona, organización,
Fuerza Armada, Policía Nacio-
nal o sector de la población puede
arrogarse el ejercicio de ese poder.
Hacerlo constituye rebelión o se-
dición”. Tan es así, que la Direc-
ción General de Desarrollo Nor-
mativo y Calidad Regulatoria del
Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, a través de su Consulta
Jurídica N° 25-2017-JUS/DGDN-
CR del 9 de noviembre de 2017,
precisó que: “En ese sentido, está
convencionalmente aceptado y
además reconocido por nuestra
65
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
Constitución que los represen-
tantes del Estado elegidos por el
pueblo no tienen prerrogativas
absolutas ni pueden ejercer sus fa-
cultades en forma desmedida. An-
tes bien, las ejercen con el margen
razonable de autonomía para cum-
plir a cabalidad su función, pero
dentro de las propias limitaciones
que establece el sistema jurídico
y, obviamente, asumiendo la res-
ponsabilidad –previamente tipifi-
cada en la Constitución y las le-
yes– por los actos indebidos que
estos cometan”.
Como desarrollo legal de la cita
constitucional antes expuesta, el
TUO de la LPAG, en su artículo
70 dispone que:
“Cuando una norma atribuya a
una entidad alguna competencia
o facultad sin especificar qué ór-
gano a su interior debe ejercerla,
debe entenderse que correspon-
de al órgano de inferior jerarquía
de función más similar vinculada
a ella en razón de la materia y de
territorio, y, en caso de existir va-
rios órganos posibles, al superior
jerárquico común. (…) Particu-
larmente, compete a estos órga-
nos resolver los asuntos que con-
sistan en la simple confrontación
de hechos con normas expresas o
asuntos tales como: certificacio-
nes, inscripciones, remisiones al
archivo, notificaciones, expedi-
ción de copias certificadas de do-
cumentos, comunicaciones o la
devolución de documentos. (…)
Cada entidad es competente para
realizar tareas materiales inter-
nas necesarias para el eficien-
te cumplimiento de su misión y
objetivos”.
Sobre ello, Dromi(11) ha manifes-
tado lo siguiente: “La competen-
cia es la esfera de atribuciones de
los entes y órganos, determinada
por el derecho objetivo o el orde-
namiento jurídico positivo. Es de-
cir, el conjunto de facultades y
obligaciones que un órgano pue-
de y debe ejercer legítimamen-
te (…) la competencia es irrenun-
ciable e improrrogable. Debe ser
ejercida directa y exclusivamente
por el órgano que la tiene atribui-
da como propia, salvo los casos de
delegación, sustitución o avoca-
ción (…); y la observancia de la
66
competencia es indispensable para
la actuación válida del órgano”.
Por lo tanto, podemos concluir
que la competencia implica aquel
conjunto facultades, atribuciones
y potestades que han sido debi-
damente asignadas a determinada
entidad de la administración pú-
blica y que es ejercida, de acuerdo
a los medios y circunstancias exis-
tentes, con un irrestricto respeto a
los límites conferidos para la mis-
ma, pero sin que ello implique su-
jetarse de manera rígida a la litera-
lidad normativa.
En dicho sentido, y para el caso
específico de la autoridad com-
petente respecto al procedimien-
to administrativo sancionador en
materia de transporte terrestre, la
Ley N° 29380, Ley de Creación
de la Superintendencia de Trans-
porte Terrestre de Personas, Car-
ga y Mercancías - SUTRAN, y su
Reglamento, aprobado por Decre-
to Supremo N° 033-2009-MTC,
disponen la creación de la SU-
TRAN como un organismo ads-
crito al Ministerio de Transporte
y Comunicaciones - MTC, encar-
gado de normar, supervisar, fisca-
lizar y sancionar las actividades
de transporte de personas, carga y
mercancías en los ámbitos nacio-
nal e internacional y de las activi-
dades vinculadas al transporte de
mercancías en el ámbito nacional.
Siendo ello así, el Reglamento de
Organización y Funciones de la
SUTRAN, aprobado por Decre-
to Supremo N° 006-2015-MTC,
mediante sus literales b) y c) de
su artículo 51, establecen que la
Gerencia de Procedimientos y
Sanciones tiene como funciones
específicas ejercer la potestad ad-
ministrativa sancionadora sobre
cualquier entidad, institución, em-
presa o persona, que bajo autori-
zación del Ministerio de Trans-
portes y Comunicaciones realice
(11) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, p. 241.
actividades relacionadas con el
transporte terrestre, y, resolver
en segunda instancia adminis-
trativa los procedimientos admi-
nistrativos sancionadores por in-
cumplimientos e infracciones a la
normativa de transporte. En com-
plemento, a través de sus literales
a) y b) de su artículo 53, estable-
cen que la Subgerencia de Proce-
dimientos de Servicios de Trans-
porte y de Pesos y Medidas, tiene
como funciones específicas efec-
tuar el procedimiento administra-
tivo sancionador por incumpli-
miento de la normativa que regula
las condiciones de acceso y per-
manente, y prestación del servi-
cio de transporte terrestre en sus
diversas modalidades, e imponer
sanciones administrativas por in-
cumplimiento de la normatividad
vinculada al transporte terrestre.
A efectos de cumplir con las nue-
vas exigencias establecidas por
el TUO de la LPAG, la citada
Superintendencia emitió la Re-
solución de Consejo Directivo
N° 006-2018-SUTRAN/01.1, a
través de la cual se revolvió, en-
tre otros, designar a la Subgeren-
cia de Fiscalización de Servicios
de Transporte y de Pesos y Medi-
das de la Gerencia de Supervisión
y Fiscalización, como autoridad
responsable de la fase instructo-
ra de los procedimientos sancio-
nadores en materia de transporte
terrestre, correspondiéndole pro-
nunciarse sobre los descargos y
emitir el informe final de instruc-
ción, atribuyéndoles las funcio-
nes establecidas en su ley de crea-
ción, y, designar a la Subgerencia
de Procedimientos de Servicios de
Transporte y de Pesos y Medidas
de la Gerencia de Procedimientos
y Sanciones, como autoridad res-
ponsable de la fase sancionadora
de los referidos procedimientos,
correspondiéndole las funciones
de gestión de la notificación del

informe final de instrucción, pro-
nunciarse sobre los descargos, así
como emitir y gestionar la notifi-
cación de la resolución de sanción
de acuerdo a las funciones estable-
cidas en su ley de creación.
De todo ello se advierte que las au-
toridades competentes para efec-
tos del procedimiento administrati-
vo sancionador en materia de trans-
porte terrestre en el ámbito nacional
e internacional, son la Subgeren-
cia de Fiscalización de Servicios
de Transporte y de Pesos y Medi-
das, como autoridad instructora, la
Subgerencia de Procedimientos de
Servicios de Transporte y de Pesos
y Medidas, como autoridad sancio-
nadora, y, la Gerencia de Procedi-
mientos y Sanciones, como auto-
ridad responsable de la segunda y
última instancia administrativa. Sin
perjuicio de ello, la autoridad com-
petente a nivel nacional en materia
normativa y de gestión para efec-
tos del transporte terrestre conta-
mos con la Dirección General de
Transporte Terrestre del MTC;
mientras que en el ámbito regional
y provincial los respectivos gobier-
nos regionales y provinciales son
competentes para los aspectos nor-
mativos, de gestión, fiscalización
y de ejercicio de la potestad san-
cionadora, sin que con ello se con-
tradiga o vulnere las políticas es-
tablecidas para un alcance a nivel
nacional.
IV. LAS NORMAS
APLICABLES A LAS
CONDUCTAS REGULADAS
COMO INFRACCIONES
POR EL RNAT Y EL
SEGUNDO PROTOCOLO
ADICIONAL SOBRE
INFRACCIONES Y
SANCIONES AL ATIT
Se advierte que el RNAT, en
sus artículos 95 a 98, dispone lo
siguiente:
“Artículo 95.- Incumplimientos
El incumplimiento de las condi-
ciones de acceso y permanencia
es de una sola clase y determina
la sanción que corresponda, como
consecuencia de un procedimien-
to administrativo sancionador.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
En materia de
transporte terrestre,
y con relación al
ámbito nacional, se
cuenta con la
regulación referente
al régimen y
procedimiento
sancionador a través
del Reglamento
Nacional de
Administración de
Transporte.
Artículo 96.- Cumplimiento
tardío de las condiciones de ac-
ceso y permanencia
96.1 El cese total o parcial del
incumplimiento, luego de haber
vencido el plazo concedido para
subsanar o cumplir con la con-
dición de acceso y permanen-
cia omitida total o parcialmen-
te, no exime de responsabilidad
administrativa.
96.2 Esta responsabilidad ad-
ministrativa se hace efecti-
va a través del procedimien-
to administrativo sancionador
y las consecuencias previs-
tas en el presente Reglamen-
to en caso de incumplimiento
de las condiciones de acceso y
permanencia.
Artículo 97.- Consecuencias del
incumplimiento
97.1 El incumplimiento de las
condiciones de acceso y perma-
nencia determinará:
97.1.1 La suspensión de 10, 60
ó 90 días calendario, o la can-
celación de la autorización para
prestar el servicio de transpor-
te terrestre, según corresponda.
97.1.2 La suspensión de 60 o 90
días calendario, o la cancelación
de la habilitación del vehículo,
según corresponda.
97.1.3 La suspensión de 60 o 90
o la cancelación de la habilita-
ción del conductor para condu-
cir vehículos en el servicio de
transporte.
97.1.4 La inhabilitación defini-
tiva del transportista, vehículo o
conductor para prestar servicio
de transporte terrestre en el ám-
bito en el que fue sancionado.
97.1.5 La cancelación de la ha-
bilitación de la infraestructura
complementaria de transporte.
97.2 Los incumplimientos se
clasifican:
97.2.1 Leves;
97.2.2 Graves; y
97.2.3 Muy graves.
Artículo 98.- Infracciones
98.1 Las infracciones al servicio
de transporte se clasifican en los
siguientes tipos:
98.1.1 Infracciones contra la for-
malización del transporte.
98.1.2 Infracciones contra la
seguridad en el servicio de
transporte.
98.1.3 Infracciones a la informa-
ción y documentación.
98.2 Las infracciones se califi-
can como:
98.2.1 Leves;
98.2.2 Graves; y,
98.2.3 Muy graves.
98.3 Las infracciones al servi-
cio de transporte en que incurran
el transportista, el propietario, el
conductor, el generador de carga,
el titular y/o el operador de la in-
fraestructura complementaria de
transporte, se tipifican y califi-
can en conformidad con los ane-
xos que forman parte del presen-
te Reglamento”.
Por otro lado, el Segundo Proto-
colo Adicional sobre Infracciones
y Sanciones al ATIT, en sus ar-
tículos del 2 al 5 disponen:
“Artículo 2.- Son infracciones
gravísimas las siguientes:
a) De pasajeros
1. Ejecutar transporte internacio-
nal terrestre sin estar autorizado.
2. Hacer transporte local en el
país de destino o de tránsito.
3. Presentar documentos de
transporte con datos falsos o
adulterados.
4. No poseer seguros vigentes.
5. No prestar asistencia a los pa-
sajeros y a la tripulación, en caso
de accidente o interrupción de
viaje.
67
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
b) De cargas
1. Ejecutar transporte internacio-
nal terrestre sin estar autorizado.
2. Hacer transporte local en el
país de destino o de tránsito.
3. Presentar documentos de
transporte con datos falsos o
adulterados.
4. No poseer seguros vigentes de
responsabilidad civil por lesiones
o daños ocasionados a terceros
no transportados.
Artículo 3.- Son infracciones
graves las siguientes:
a) De pasajeros.
1. Efectuar transporte por pasos
de frontera no autorizados.
2. Efectuar transporte sin tener
acreditado representante legal o
acreditarlo bajo datos falsos.
3. Efectuar transbordo sin autori-
zación previa, salvo en casos de
fuerza mayor.
4. Exceder los pesos y dimen-
siones máximas vigentes en
cada país o acordados bilateral o
multilateralmente.
5. Realizar un servicio distinto al
autorizado.
6. Efectuar transporte con ve-
hículos no Habilitados.
7. Negarse a transportar pasaje-
ros y equipaje sin justificativo.
8. Ejecutar transporte sin poseer
los documentos de transporte.
9. Presentar los documen-
tos de transporte con datos
contradictorios.
10. Negarse a embarcar o de-
sembarcar pasajeros, en los
puntos aprobados, sin motivos
justificados.
11. Suspender el servicio autori-
zado, salvo caso de fuerza mayor.
12. Transportar pasajeros en nú-
mero superior a la capacidad au-
torizada para el vehículo, salvo
en caso de auxilio.
b) De carga.
1. Efectuar transporte por pasos
de fronteras no autorizados.
2. Efectuar transporte sin tener
acreditado representante legal o
acreditarlo bajo datos falsos.
3. Efectuar transbordo sin autori-
zación previa, salvo en casos de
fuerza mayor.
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4. Exceder los pesos y dimen-
siones máximas vigentes en
cada país o acordados bilateral o
multilateralmente.
5. Realizar un servicio distinto al
autorizado.
6. Efectuar transporte con ve-
hículos no habilitados.
7. Transportar sin permiso espe-
cial cargas que por sus dimen-
siones, peso o peligrosidad lo
requieran.
8. Ejecutar transporte sin poseer
los documentos de transporte.
9. Presentar los documen-
tos de transporte con datos
contradictorios.
Artículo 4.- Son infracciones
medias las siguientes:
a) De pasajeros.
1. Modificar las características de
los vehículos sin autorización de
la Autoridad Competente.
2. No iniciar el servicio autorizado
dentro del plazo de 90 días conta-
dos desde la fecha de obtención
de los correspondientes permisos.
3. No dar cumplimiento a hora-
rios de inicio del servicio y/o al-
terarlos sin causa justificada.
4. No proceder a la devolución
total o parcial de importes abona-
dos para servicios que se suspen-
dieren antes de su iniciación o se
interrumpieren durante su pres-
tación, por causas ajenas a la vo-
luntad de los usuarios.
5. No proceder a la devolución
del valor de los pasajes adquiri-
dos con anticipación, de acuerdo
con las disposiciones vigentes de
cada país.
6. No indemnizar deterioro o pér-
dida total o parcial de equipaje,
bultos o encomiendas, de acuer-
do con las disposiciones vigentes
de cada país.
b) De carga.
1. Modificar las características de
los vehículos sin autorización de
la Autoridad Competente.
2. No poseer seguro vigente de
responsabilidad civil por daños a
la carga transportada.
Artículo 5.- Son infracciones le-
ves las siguientes:
a) De pasajeros.
1. No informar el transporte efec-
tuado dentro de los plazos fijados
de acuerdo con las disposiciones
de cada país.
2. No entregar comprobante por
transporte de equipaje.
3. No exhibir los documentos de
transporte de porte obligatorio.
4. No contar con sistema de Aten-
ción de Reclamos en oficina de
venta de pasajes o en terminales.
5. Negar el acceso al sistema de
reclamos o no observar las nor-
mas sobre publicidad y uso del
mismo.
6. No remitir datos referidos a
exigencias previstas en el Acuer-
do, solicitados por la Autoridad
del País de origen, de destino y/o
de tránsito, o enviarlos fuera de
plazo.
b) De Carga
1. No informar el transporte efec-
tuado dentro de los plazos fijados
de acuerdo con las disposiciones
de cada país.
2. No remitir datos referidos a
exigencias previstas en el Acuer-
do, solicitados por la Autoridad
del País de origen, de destino y/o
de tránsito, o enviarlos fuera de
plazo.
3. No exhibir los documentos de
transporte de porte obligatorio”.
Así, las conductas reguladas co-
mo incumplimientos e infracciones
por parte del RNAT constitu-
yen supuestos abiertos que deben
ser concordadas con su respecti-
va obligación. Siendo ello así, cabe
la posibilidad que tales supuestos
coincidan con aquellos que se en-
cuentran regulados en el Segundo
Protocolo Adicional sobre Infrac-
ciones y Sanciones al ATIT; tal es
el caso del abandono de la autori-
zación para el servicio de transpor-
te y de la suspensión del servicio
autorizado, salvo caso de fuerza
mayor, regulados en el inciso 62.2
del artículo 62 del RNAT, y el nu-
meral 11 del literal a) del artículo
3 del Segundo Protocolo Adicional
sobre Infracciones y Sanciones al
ATIT, respectivamente.
Resulta posible que tales supuestos
sean denominados de forma simi-
lar o distinta, pero en su contenido
y esencia regulen un mismo actuar,

y que a su vez, tenga como conse-
cuencia jurídica activar el ejercicio
de la potestad sancionadora estatal;
por tales motivos, consideramos
que es suma importancia que se
pueda determinar qué norma san-
cionadora corresponde aplicar y en
virtud a qué razones debe aplicar-
se el RNAT o el Segundo Protoco-
lo Adicional sobre Infracciones y
Sanciones al ATIT.
Para ello, el artículo 2 del RNAT,
dispone que: “El presente Regla-
mento se aplica en forma com-
plementaria a los acuerdos sobre
transporte internacional vigentes
en el país’’; en complemento, el
inciso 52.5 del artículo 52 del ci-
tado reglamento, indica que: “La
autorización para la prestación de
servicio de transporte internacio-
nal de personas, se regula por su
propia normatividad, complemen-
tariamente por este Reglamento y
por las disposiciones que sobre
el particular dicte la autoridad
competente”.
De tal forma, quedaría estableci-
do que la norma nacional solo re-
gula infracciones, aplicables a las
conductas relacionadas a servicios
a nivel nacional, excluyendo de su
ámbito de aplicación aquellos ser-
vicios a nivel internacional, para
los cuales resulta de aplicación el
Segundo Protocolo Adicional so-
bre Infracciones y Sanciones al
ATIT, siendo que para estos efec-
tos la norma nacional complemen-
ta su perfeccionamiento en todo
aquello que no se encontraría pre-
visto en la norma internacional(12);
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
máxime, si la norma internacional administrativo sancionador en
debe primar debido a los criterios materia de transporte terrestre
de jerarquía y especialidad norma- en el ámbito nacional e inter-
tiva según los criterios de solución nacional son la Subgerencia de
de antinomias normativas. Fiscalización de Servicios de
Transporte y de Pesos y Medidas,
como autoridad instructora, la
V. CONCLUSIONES
Subgerencia de Procedimientos
de Servicios de Transporte y de
- El servicio de transporte te-
Pesos y Medidas, como autori-
rrestre permite y facilita la mo-
dad sancionadora, y la Gerencia
vilización de personas, cargas
de Procedimientos y Sanciones,
y mercancías, así como el de-
como autoridad responsable de
sarrollo de las diversas rela-
la segunda y última instancia ad-
ciones sociales, económicas,
ministrativa, todas ellas pertene-
políticas y otras con las que
cientes a la SUTRAN.
guarden, motivo por el cual re-
sulta coherente y de trascen- - La norma nacional solo regu-
dental su regulación a nivel na- la infracciones aplicables a las
cional e internacional. conductas cometidas por parte
de transportistas que realicen
- Los procedimientos adminis-
sus servicios a nivel nacional,
trativos sancionadores en ma-
excluyendo de su ámbito de
teria de transporte terrestre se
aplicación aquellos servicios
deberían desarrollar en obser-
realizados a nivel internacional
vancia a los principios, reglas
para los cuales resulta de apli-
y garantías comunes regulados
cación el Segundo Protocolo
por el TUO de la LPAG, y de
Adicional sobre Infracciones y
las reglas del RNAT, y el Se-
Sanciones al ATIT, siendo que
gundo Protocolo Adicional so-
para estos efectos la norma na-
bre Infracciones y Sanciones al
cional complementa su perfec-
ATIT.
cionamiento en todo aquello
- Las autoridades competentes que no se encontraría previsto
para efectos del procedimiento en la norma internacional.■
(12) Es importante tener en cuenta que, en estricta observancia del principio de tipicidad, no se
podrá utilizar la referida complementariedad a efectos de constituir conductas sancionables
administrativamente, puesto que en tal escenario se encuentra proscrita la interpretación ex-
tensiva o análoga.
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