Revista de Derecho Administrativo

VA J,
REVISTA DE
TRATIVO
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AOS
Nos- 21 a 23
PUBLICACIN CUATRIMESTRAL
DEPARTAMENTO
BIBLIOTECA
> DIRECCIN GN:-!.U tCtA-RIA LEGAL
o
DE ASUNTOS JURDICOS 1 Y TCNICA
^ao
PRESDENCiA DE LA NACIN
EDICIN E BUENOS AIRES
i 990
253
DICTMENES
EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS Y SU RELACIN

CON LOS DEMS MINISTROS SECRETARIOS. REFLEXIONES
ACERCA DE UN RECIENTE DICTAMEN
DE LA PROCURACIN DEL TESORO DE LA NACIN
por FABIANA HAYDF, SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
"Como los andamias de que se vale, el arqui-

leco para construir os edificios, ellas //.Y consti-
tuciones deben servir en la obra interminable de
nuestro edificio poltico, para colocarlas hoy de un
modo, maana de otro, segn las necesidades de
la construccin".
JUAN BAUTISTA ALBHRDI.
I. Introduccin.
El presente trabajo intenta anticipar nuestra postura acerca del

dictamen 200, del 19 de diciembre de 1996, de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin, que arroja nuevos significados respecto de la
relacin entre el jefe de gabinete de ministros, con los dems minis-
tros secretarios de la Nacin.
El dictamen mencionado trae a la luz la opinin del mximo
rgano de asesoramiento legal del Poder Ejecutivo nacional, sobre la
posicin que ostenta el jefe de gabinete de ministros respecto de los
dems ministros secretarios 1 .
Recientemente hemos publicado un trabajo, donde se analiz la
relacin que vincula al jefe de gabinete de ministros con el Poder
Ejecutivo nacional, y con los dems ministros secretarios2, habindose
Es dable sealar que no existe en el texto de la Constitucin nacional un

criterio uniforme para denominar a los ministros, en algunos artculos se los llama
"ministros secretarios", mientras que en otros artculos se los designa simplemente como
"ministros". Siguiendo la lnea trazada por la Ley Fundamental, utilizaremos los tr-
minos indistintamente.
1 Al respecto, ver El Jefe de Gabinete de Ministros y su relacin con el Poder
Ejecutivo nacional, los dems ministros secretarios y el Congreso nacional de Javier
Indalecio Barraza y Fabiana Hayde Schafrik, en revista jurdica "El Derecho" del
23 de diciembre de 1996.
254 FABIANA HAYDE SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
estudiado para dicha interpretacin las razones poltico-jurdicas que

alentaron la creacin de la figura, la cual constituye una de las ms
importantes reformas al plexo constitucional, y que pas a integrar el
denominado Ncleo de Coincidencias Bsicas de la ley 24.309, habin-
dose gestado la norma como fruto del consenso de importantes secto-
res de la vida poltico-institucional de nuestro pas.
La conclusin a que arribamos en aquel trabajo, que encontraba
sustento en la doctrina constitucional mayoritaria en la materia, hoy
est cuestionada, en el dictamen que pasaremos a analizar.
En primer lugar, hemos estimado conveniente realizar una breve
sntesis del dictamen en comentario, para luego pasar a efectuar al-
gunas consideraciones sobre el mentado asesoramiento.
En segundo trmino, ensayaremos un anlisis acerca de la avoca-
cin, y examinaremos sus implicancias en la relacin: Poder Ejecutivo
nacional y jefe de gabinete de ministros, vnculo que actualmente la
doctrina mayoritaria lo sostiene en base a la jerarqua del primero para
con el segundo.
En tercer lugar, analizaremos las causas poltico-institucionales que
dieron origen a la institucin jefe de gabinete de ministros, y que
explican que no se trat simplemente de la creacin de un ministerio
ms, lo cual hubiera podido ser salvado con la modificacin de la ley
de ministerios, bastando para ello la eliminacin en el texto constitu-
cional del total de ministerios que podan acompaar la labor del
presidente de la Nacin.
Luego examinaremos la relacin que existe entre el jefe de gabi-
nete de ministros y los dems ministros secretarios, a la luz del dic-
tamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, y a partir de las
conclusiones a que arribaremos, fundamentaremos la posibilidad de
avocacin del jefe de gabinete, con relacin a las decisiones de los
ministros secretarios.
II. Breviario del dictamen 200/96 de la Procuracin del Tesoro

de la Nacin.
Creemos conveniente realizar una sntesis del dictamen en cues-

tin. En tal sentido se solicit la actuacin de la Procuracin del Te-
soro de la Nacin, como consecuencia del pedido de avocacin de la
empresa Dacar Export Import S.A. al Poder Ejecutivo nacional ten-
diente a que resolviera la solicitud oportunamente cursada por dicha
empresa ante la ex Secretaria de Industria y Comercio en el expedien-
te 619.152/92, reconstruido luego de su extravo, que estaba pendiente
de resolucin.
Resulta beneficioso destacar que con fecha 6 de abril de 1988,
mediante disposicin S.D.I. 15/88, la Subsecretara de Desarrollo In-
EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 255
dustrial autoriz a la antedicha empresa, a presentar el proyecto defi-

nitivo para la instalacin de su planta industrial destinada a la fabri-
cacin de artculos de bisutera para adorno personal y saies minerales
de alta pureza para uso radiolgico y galvanoplstico en e! entonces
Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antrtida e Islas dei
Atlntico Sur.
Luego de ello, el Ministerio de Economa y Hacienda de la
Gobernacin del citado Territorio Nacional, invocando atribuciones que
surgan del decreto territorial 2513/84, dict la resolucin M.E. y H.
810/88, en la que declaraba a las actividades a desarrollar por la firma
citada "de carcter estable e inters territorial' 1 (art. 1); entre otras
medidas.
Posteriormente, y en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 3
de la resolucin precitada, la Direccin de Industria y Comercio de la
Gobernacin del territorio aludido, extendi a la firma el certificado
de radicacin pertinente.
Cabe poner de manifiesto que, por medio de una nota de fecha
4 de mayo de 1989, dirigida al director de Industria y Comercio de
la Gobernacin del territorio mencionado, la firma solicit su inclu-
sin en el rgimen del decreto 1139/88 (modif. por su similar 1345/
88), que instituy nuevos beneficios para el rea aduanera especial creada
por el art. 10 de la ley 19.640 y la necesidad de obtener la declara-
cin pertinente.
Al estar pendiente de resolucin dicho pedido, con fecha 11 de
mayo de 1992 Dacar Export Import S.A. habra celebrado con la firma
espaola "Madespa S.A." el ya mencionado contrato de exportacin
por 2.600 kilogramos de dicianoaurato de potasio al 68,2 % para uso
en galvanoplastia, protocolizado por el escribano pblico Ricardo N.
Sander con fecha 28 de agosto de 1992.
Con anterioridad a que se resolviera el pedido de la empresa de
inclusin en el rgimen del decreto 1139/88, esto es, con fecha 9 de
junio de 1992, el Poder Ejecutivo nacional dict el decreto 888/92
("B.O.", 11/6/92), que trajo aparejada la eliminacin de los beneficios
contemplados en el art. 10 del decreto 1139/88 (y modificatorio).
Seis meses despus de dictado el decreto 888/92, el art. I del
decreto 2022/92 ("B.O." provincial del 25/11/92) dictado por el go-
bernador de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, dej
"constancia de acuerdo con lo establecido en el art. 17, segundo p-
rrafo, del decreto del Poder Ejecutivo nacional 1 139/88, que los be-
neficios y franquicias que corresponden a la empresa Dacar Export
Import S.A., de acuerdo con la ley 19.640 con las modificaciones
introducidas por el decreto mencionado, le sern aplicadas por quince
aos a partir del da 2 de setiembre de 1988" (v. fs. 9/10, exped.
EXPESSCOMEX E. 031-002222/95).
FABIANA HAYDE SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
stos fueron los hechos que suscitaron la intervencin de la Pro-

curacin del Tesoro de la Nacin; conviene preguntarse si resulta pro-
cedente la avocacin del Poder Ejecutivo nacional, o la del jefe de
gabinete de ministros tal como fue sugerido por la Delegacin III
de la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Eco-
noma y Obras y Servicios Pblicos, en materias que les competen
a los ministros secretarios.
III. La avocacin.
En primer lugar, resulta menester establecer qu se entiende por

avocacin, para luego pasar a determinar si el Poder Ejecutivo nacio-
nal puede avocarse a las decisiones del jefe de gabinete de ministros,
ya que como lo sostuvimos precedentemente, el presidente de la Na-
cin es un superior jerrquico del jefe de gabinete de ministros. Y
luego de ello, si el jefe de gabinete de ministros puede avocarse en
cuestiones que competen a los ministros; y esto como consecuencia,
claro est, de considerar al referido jefe como un superior jerrquico
de los ministros.
En ese orden de ideas debemos decir que la avocacin en sentido
etimolgico proviene del latn ad-vocare, que quiere significar "tomar
l mismo un asunto". Podramos afirmar que dicho instituto es una
consecuencia de potestad jerrquica. De ello surge de manera inevita-
ble que la avocacin tiene lugar cuando el superior resuelve, sin nece-
sidad de que exista un pedido de parte, sustituir al inferior en el cono-
cimiento y decisin de un asunto. En consecuencia, el rgano superior
jerrquico puede ejercer una competencia atribuida al inferior.
Qu sucede entonces cuando el superior toma para s una cues-
tin que corresponda decidir al inferior? Se produce de tal forma el
traspaso de cierta potestad de un rgano inferior a un superior, por lo
que el asunto en cuestin pasa a la competencia del rgano superior3.
III. 1. La avocacin. Regla o excepcin?

Habiendo establecido qu se entiende por avocacin, corresponde
formular el siguiente interrogante: La avocacin siempre es proceden-
te, con ciertas excepciones; o sta constituye un instituto de excepcin,
que debe ser concebida de manera restrictiva?
3 Miguel MaricnhofT, Tratado de Derecho administrativo. Editorial Ahelelo-

Perrot, Buenos Aires. 1993, t. I, ps. 595 y ss. Seala el referido autor que la avocacin
no procede respecto a las entidades aulrquicas, pues en stas la relacin con el r-
gano superior del Estado no se opera por medio del vnculo jerrquico, sino del lla-
mado control administrativo.
El, JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 257
Si tomamos la ley 19.549, de Procedimientos Administrativos, en

el art. 3 de la referida norma se establece lo siguiente: "La competen-
cia de los rganos administrativos ser a que resulte, segn los casos,
de la Constitucin nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados
en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la au-
toridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que
la delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la
avocacin ser procedente a menos que una or/na expresa disponga
lo contrario".
Si nos atenemos exclusivamente a la norma precedentemente tras-
crita, podramos afirmar, sin hesitacin, que la avocacin constituye la
regla y que la excepcin es la imposibilidad de hacerlo, ante la exis-
tencia de una ley que expresamente prohiba el ejercicio de tal insti-
tuto.
En el sentido precedentemente expuesto, estima Manuel Mara Diez
que la ley de procedimientos administrativos ha sentado el principio
de que la avocacin procedera en todos los casos como regla, salvo
que una norma establezca la excepcin de "no avocacin" 4 . Asimismo
pone de manifiesto el citado autor, que el art. 3 exigira, segn su
texto, la disposicin expresa de la precitada excepcin. Sin perjuicio
de ello, cabra agregar aquellos casos en que la avocacin no es po-
sible por tratarse de competencia atribuida a funcionarios inferiores
por razones tcnicas. En dichos casos no procedera la avocacin del
superior jerrquico, aun cuando ello no est expresamente contempla-
do. Ello surgira implcitamente de la atribucin de competencia al
inferior y puede as considerarse que al art. 3 cabe agregarle el su-
puesto de que una norma razonablemente implcita disponga lo contrario.
Con un criterio similar al precedentemente expuesto se expide el
jurista Jos Canasi, al considerar a la avocacin como principio y la
imposibilidad de avocarse como excepcin. As el referido doctrinario
pone de manifiesto que la avocacin es la posicin inversa a la dele-
gacin, en cuanto el superior jerrquico aumenta la competencia al
entender en lo que sera de competencia del inferior jerrquico, lo que
se produce, dentro de la administracin centralizada o directa, como
principio general, salvo que una ley especial prohiba dicha avocacin.
Posteriormente, contina enseando Canasi, trazando un paralelis-
mo entre la delegacin y la avocacin, que en la delegacin el prin-
cipio es la no prorrogabilidad, salvo que la ley expresa lo autorice.
En el caso de la avocacin el superior jerrquico aumenta su compe-
tencia, salvo que se lo prohiba expresamente la ley 5 .
4 Manuel Mara Diez. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Plus Ultra,

Buenos Aires, 1985, ps. 133 y ss.
' Jos Canasi, Derecho Administrativo, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1972,
vol. I, ps. 269 y ss. E! referido autor nos otorga algunos ejemplos en los cuales no
Iff- FABIANA HAYDE SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
Por su parte, Juan Francisco Linares, con referencia a la avocacin,

sostiene que se trata de un proceso inverso al de la imputacin de
funciones, que consiste en el ejercicio, para un caso, y por un supe-
rior, de competencia que tiene el inferior jerrquico, sea aqulla re-
cibida por imputacin de funciones, u originariamente por medio de
la ley. Se trata de un procedimiento poco usado, porque la propia
jerarqua permite de todos modos al superior indicar al inferior, infor-
mal o formalmente, por rdenes e instrucciones, la decisin que crea
procedente 6 .
A su turno, Hctor Escola manifiesta que la avocacin, por nacer
de la potestad jerrquica, no necesita estar expresamente autorizada por
las normas legales, sino que procede y es admisible, con la salvedad
ya expuesta, excepto cuando una norma expresa dispusiere lo contra-
rio. Sin perjuicio de ello, advierte que la avocacin no corresponde
cuando el rgano inferior ejerce una competencia cuyo ejercicio re-
quiere de una idoneidad especial, o cuando tiene una competencia que
le ha sido atribuida de manera exclusiva por las normas legales apli-
cables7.
procedera la avocacin; as, expresa: "Tomemos por ejemplo el caso del decreto 7520/
44, que regula el recurso jerrquico en e orden nacional. Segn e art. 3, el recu-
rrente deber comprobar haber solicitado revocatoria "y haber sido sta denegada por
la autoridad superior del funcionario u rgano administrativo del cual eman la reso-
lucin recurrida o de provenir ia resolucin de la misma autoridad mencionada. Y
que conforme al decreto 2126/61, dicho recurso de revocatoria debe ser interpuesto
ante el funcionario de jerarqua inmediata inferior a la de subsecretario de ministerio
o secretara de Estado, si se trata de la administracin central, y ante las autoridades
superiores de las entidades descentralizadas administrativamente o autrquicas. Ante
esta reglamentacin, siendo previo el recurso de revocatoria, el poder ejecutivo se
hab.'- imitado por ley expresa, para avocarse a! conocimiento del recurso, salvo que
por tratarse de un reglamento autnomo dictado por el Poder Ejecutivo nacional, en
uso de las atribuciones que le otorga el art. 86, inc. 1, in fine, ce la Constitucin
nacional, resuelva suprimir el recurso de revocatoria, previo, como medida general,
para evitar una anomala procesal.
"Toda reclamacin administrativa ante el Concejo Deliberante de la Municipali-
dad de la Ciudad de Buenos Aires, segn el rgimen de la ordenanza 10.803, de
procedimiento administrativo municipal, debe tener como trmite previo una resolu-
cin del Departamento Ejecutivo de la M u n i c i p a l i d a d , por tratarse de un recurso de
apelacin horizontal, no vertical como el recurso jerrquico 7520/44, que es directo
ante el Poder Ejecutivo nacional.
"Lo mismo pasa en materia aduanera, con el procedimiento ante las administra-
ciones de aduana, con apelacin ante la Direccin Nacional de Aduana y posterior
apelacin ante el Tribunal Fiscal y finalmente ante la justicia federal. Los tres trmi-
tes administrativos juegan como requisitos previos, y debe agotarse esas vas, sin que
el superior jerrquico pueda avocarse le gal mente el conocimiento de! acto adminis-
trativo".
6 Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrca, ps. 252 y
253.
Hctor Escola, Compendio de Derecho Administrativo, Editorial Dcpalma, vo-
lumen I, p. 278.
111.2. La avocacin como excepcin.

Sin embargo, sostiene Marienhoff, en sentido contrario a lo dis-
puesto por la referida ley, y cuyas ideas y doctrina han sido la fuente
inspiradora de la Ley de Procedimientos Administrativos, que "la
avocacin es un instituto de excepcin. En su mrito, ella slo pro-
cede: a) cuando la norma aplicable al ente la autorice; ) no habiendo
una norma que expresamente autorice la avocacin, sta slo proceder
en los casos siguientes: 1) cuando del ordenamiento jurdico vigente
no resulte que la competencia le fue asignada al rgano inferior en
mrito a una idoneidad especialmente reconocida; 2) cuando no exista
instituido un recurso para ante el superior acerca de lo resuelto por el
inferior" 8 .
Resulta interesante sealar que Escola, a pesar de considerar a la
avocacin como principio, nos previene acerca de su utilizacin, sos-
teniendo que ella debe ser utilizada con suficientes reservas, y slo en
aquellos casos en que su aplicacin resulte imprescindible, ya que de
otro modo, ai afectar el ejercicio normal de la competencia, termina
por distorsionar la dinmica del accionar administrativo, con resulta-
dos que pueden ser muy desfavorables 9 .
111.3. De la avocacin del Poder Ejecutivo nacional.

La avocacin es posible cuando existe entre los rganos una le-
laciu jerrquica, mediante poderes de subordinacin, para asegurar
unidad en la accin. Siempre tiene lugar (la jerarqua) cuando: a)
haya superioridad de grado en la lnea de competencia, y al mismo
tiempo, b) igual competencia en razn de la materia entre el rgano
superior y el inferior l .
Entonces, si consideramos que entre el presidente de la Nacin y
el jefe de gabinete de ministros existe una relacin jerrquica, estamos
reconociendo que las atribuciones conferidas a este ltimo en materia
de administracin general del pas, no son exclusivas, ni otorgadas en
funcin de su idoneidad, por lo que la avocacin sera procedente,
dentro de los parmetros que le reconoce la Ley de Procedimientos
Administrativos.
Esto es as, porque entendemos que el presidente de la Nacin no
ha perdido a jefatura de la Administracin. Sostenemos principalmente
tal postura por cuanto la Constitucin nacional lo considera responsa-
ble poltico de la administracin. Por lo dems, surge inevitable la
8 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Abelcdo-

Perrot, Buenos Aires. 1993, t. I. ps. 596 y ss.
9 Escola, ob. cit.
10 Agustn Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo, Ediciones Macchi, l.
I. ps. XII-32 y XII-33.
siguiente pregunta Qu debe entenderse por responsabilidad poltica?

Aquello que implique una obligacin por parte del presidente de dar
cuenta de la Administracin general ante e Congreso nacional. En el
mismo sentido, se ha expedido Fisbach, al decir que la responsabilidad
poltica obliga a dar cuenta de los actos ante el Parlamento".
Con lo cual puede uno observar que al detentar tamaa respon-
sabilidad, implica dar fundamento de su accionar al mximo rgano
deliberativo de la Nacin en lo atinente a la administracin general del
pas, trasunta tambin la necesidad de que aqul contine detentando
la antedicha jefatura, lo contrario (esto es, considerar al jefe de ga-
binete de ministros como jefe de la Administracin) implicara colocar
al titular del Poder Ejecutivo nacional en una situacin de notable
desamparo, por cuanto debera dar cuenta de una jefatura que no le
pertenece.
III.4. Imposibilidad de avocacin del presidente de la Nacin

en determinadas situaciones.
Sin embargo, existen otras atribuciones en cabeza del jefe de
gabinete de ministros que no son concurrentes con las del Poder Eje-
cutivo nacional ni han sido delegadas por aqul, donde a nuestro en-
tender no cabra aplicar el instituto de la avocacin.
En tal sentido, debemos integrar lo dispuesto en el art. 3 de la
Ley de Procedimientos Administrativos con lo establecido en el art.
15 i2 del decreto 977/95. Eduardo Mertehikian, interpretando estas dos
normas, seala que "la avocacin del presidente sera posible a menos
que: a) una norma o prohiba; >) la competencia haya sido atribuida
en mrito a una idoneidad especialmente reconocida al inferior (v.gr..
refrendo ministerial o del jefe de gabinete); o c) que exista ante l la
posibilidad de interponer e recurso jerrquico" 13 .
En el caso del refrendo debemos decir que en este supuesto el
presidente no podra avocarse, puesto que admitir lo contrario impli-
cara desvirtuar el uso del refrendo.
Al respecto, conviene recordar el origen del refrendo para abonar
ia tesis de ia imposibilidad de a avocacin sobre este cariz. Corres-
Oskar Gcorg Fischbach, Derecho potinco gene mi y constitttctonal compara-

f.i.G, Editorial Labor S.A., Barcelona, 1934. !?.- edicin, ps. 273 y ss. Traduccin y
Tioias de W. Roces y Luis Lega/.
El an. 15 del decreto 977/95 dispone: "Las decisiones y resoluciones que
dicte el jcic de gabineie de ministros y as resoluciones emitidas por los ministros
secretarios tendrn carcter definitivo, salvo el dcrceio do los afectados a deducir los
recursos y acciones que correspondan de acuerdo a la reglamentacin vigente y la
facul'.ad de! presidente de la Nacin de avocarse a la resolucin del tema en trato".
11 Eduardo Mertehikian, ob. cit.
ponde tener presente que el uso de l surge en la Edad Media, como

consecuencia de dar a luz la idea de la responsabilidad ministerial, al
considerarse irresponsable al monarca por los actos que emita. Se
comienza as a pergear la idea, en Alemania, Inglaterra y Francia, de
la legalidad y conveniencia de los documentos que emita ei rey. As,
se simbolizaba plsticamente con el sello puesto por los ministros en
los decretos reales. El ministro guardasellos (canciller) responda por
la conveniencia y legitimidad del acto.
Asimismo, es dable sealar que en la poca de la monarqua
absoluta, la imposibilidad del monarca de atender por s solo la tota-
lidad de las necesidades del Estado, le indujo a recabar la cooperacin
de ciertas personas, que en virtud de su delegacin, participasen de la
autoridad real, en la conduccin suprema del Estado. Sin perjuicio de
ello, la totalidad de la autoridad resida, sin lugar a dudas en la figura
del monarca, y los secretarios de su despacho, simplemente constituan
elementos creados para su comodidad y ventaja, y de cuyos servicios
poda prescindir sin menoscabo de la constitucin orgnica del Estado.
Posteriormente, y al aparecer limitada la monarqua y proclamar-
se como dogma la responsabilidad oel Poder, apareci el ministro
partcipe eventual de la potestad del rey y rector con l de la go-
bernacin pblica que.dejando a salvo la irresponsabilidad del jefe
del Estado, hacase con su firma, responsable de sus actos.
En virtud de lo expuesto, podramos afirmar que en cuanto al
refrendo que debe prestar el jefe de gabinete de ministros, no existe
posibilidad de avocacin por parte del presidente de la Nacin.
III.5. Posturas doctrinarias en favor de la avocacin del Poder

Ejecutivo nacional.
El maestro Juan Carlos Cassagne se ha manifestado en sentido
favorable a la avocacin por parte del presidente respecto de cuestio-
nes que competen al jefe de gabinete de ministros, al sealar que "una
interpretacin contraria sera a todas luces irrazonable en tanto impli-
cara la negacin del sistema presidencialista previsto por la Constitu-
cin y de la relacin jerrquica que opera entre el jefe de gobierno
y el jefe de gabinete, al cercenarle al presidente el poder de avocacin
o el ejercicio concurrente de algunas facultades" u .
Por su parte, David Andrs Halperin tambin considera viable la
avocacin por parte del presidente respecto de decisiones que corres-
ponderan al jefe de gabinete de ministros, al sealar que "el corolario
de la existencia de relacin jerrquica es que el presidente puede
14 Juan Carlos Cassagne, El jefe de gabinete en la Constitucin reformada, tic

la obra colectiva Estudios sobre la reforma constitucional. Editorial Depalma, p. 255.
avocarse y resolver una cuestin relativa a la competencia atribuida al

jefe de gabinete". Obviamente, este autor excluye la posibilidad de
avocacin a las atribuciones contenidas en los incs. 8, 12 y 13 del art.
100 de la Constitucin nacional 15 .
Desde nuestra ptica, consideramos que existe una relacin jerr-
quica entre el Poder Ejecutivo nacional y el jefe de gabinete de minis-
tros l6 ; esto es as porque existe una responsabilidad poltica que la
norma fundamental reserva para el primero en lo atinente a la admi-
nistracin general del pas.
A ello debemos adicionar aquella diferenciacin que hace la Cons-
titucin nacional reformada, respecto del texto de 1853-60. As, se
seala que al jefe de gabinete le corresponde "ejercer la administracin
general del pas", mientras que el texto de nuestra primigenia ley fun-
damental expresaba que el presidente de la Nacin "tena a su cargo
la administracin general del pas", esa diferencia terminolgica, que
no podemos considerar casual, evidencia la conservacin del presiden-
te de la Nacin de la jefatura de la administracin.
Por otra parte, el Poder Ejecutivo nacional segn lo dispuesto en
el inc. 10 del art. 99, supervisa la facultad del jefe de gabinete de
ministros en lo atinente a la recaudacin de las rentas y a la ejecucin
del presupuesto nacional, materias, estas ltimas, que pertenecen a la
esfera del jefe de gabinete de ministros.
De la afirmacin anterior se desprendera que el Poder Ejecutivo
nacional podra avocarse en materias de administracin. Por lo que
podramos afirmar que las atribuciones que detentara el jefe de gabi-
nete de ministros en lo atinente a la administracin general del pas, no
son de ninguna manera exclusivas, sino que en casos excepcionales el
primer magistrado podra avocarse en aquella actividad.
Por ltimo, cabe recordar que en cuanto a la delegacin legisla-
tiva prevista y contemplada en el art. 76 de la Constitucin nacional
se establece que "se prohibe la delegacin legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegacin que el Congreso establezca" (la negrita no est
en el texto original de nuestra ley fundamental).
Si entendemos por Poder Ejecutivo nacional aquella institucin
unipersonal ejercida por un ciudadano con el ttulo de presidente de la
Nacin, habremos de concluir que resulta viable la avocacin, cuando
ha mediado una autorizacin legislativa en materias de administracin.
David Andrs Halperin, Apuntes sobre el jefe ce gabinete, revista "Concep-

tos", p. 37.
16 Javier Indalecio Barraza y Fabiana Hayde Schafrik, El jefe de gabinete de
ministros y su relacin con el Poder Ejecutivo nacional, los dems ministros secreta-
rios y el Congreso nacional, en revista jurdica "El Derecho" del 23 de diciembre
de 1996.
Aunque la Constitucin nacional, y eslo es bueno recordarlo desde la

reforma de 1994, la administracin general del pas la ejerce el jefe de
gabinete de ministros.
o
111.6. De otras posturas acerca de la inexistencia de a avocacin.

Para Fleitas Oitiz de Rozas 17 , la Constitucin nacional ha atribuido
al jefe de gabinete de ministros competencias propias y especficas,
que anteriormente pertenecan al presidente de la Nacin, y es en este
sentido que para el mencionado autor, el jefe de gabinete formara parte
del Poder Ejecutivo nacional, lo cual debilitara la teora de su
unipersonalidad. No obstante ello, el referido autor coincide en que
existe relacin jerrquica, en determinadas situaciones; as, por ejem-
plo, cuando el jefe de gabinete de ministros ejerce facultades delega-
das por el presidente, conforme lo dispuesto en el inc. 4 del art. 100
de la ley fundamental. Sin perjuicio de ello, destaca el citado autor
que no existira relacin jerrquica, en aquellos supuestos en que el
jefe de gabinete de ministros acta en ejercicio de atribuciones que le
han sido otorgadas en forma directa por la Constitucin. En este l-
timo caso, el precitado autor compara a la relacin que une a ambas
figuras, con la relacin que vincula a la Administracin Central o Ad-
ministracin Directa con las entidades autrquicas.
Evidentemente, el antedicho autor no considera plausible la avoca-
cin, excepto en el supuesto del inc. 4 del art. 100 de la Constitucin
nacional.
111.7. Supuestos en que opera la avocacin.

Cabra preguntarse si la posibilidad de que el presidente se avoque
existe siempre, o si est circunscrita a determinadas atribuciones del
jefe de gabinete de ministros, donde se evidencia una potestad de mando
o de jerarqua del primero para con el ltimo.
El maestro Juan Carlos Cassagne expresa que en las facultades del
jefe de gabinete de ministros que son concurrentes o delegadas, el pre-
sidente siempre puede asumir la competencia a travs de la figura de
la avocacin (que emana de su potestad de jerarqua), mientras que en
las facultades privativas hay una razn de especialidad que hace que
slo el jefe de gabinete sea el rgano con idoneidad constitucional
especfica para participar con su voluntad en el acto administrativo
presidencial o para ejercer la funcin asignada por la Constitucin
nacional I8 .
7 Abel Fleitas Ortiz de Rozas, El jefe ce gabinete de ministros: perfiles e

inferroganes. "L.L.", 28/6/95.
IS Juan Carlos Cassagne, En torno al jefe de gabinete, "L.L.", 5 de diciembre
de 1994.
Un ejemplo de ello sera el refrendo que se requiere del jefe de

gabinete de ministros. Evidentemente, el presidente de la Nacin no
podra avocarse en esta actividad a las facultades conferidas a aqul,
por las razones a que hicimos referencia en prrafos precedentes.
Por otra parte, podemos observar que aunque existe la atribucin
del jefe de gabinete de ministros en materia de recaudacin de las rentas,
tal faena es llevada a cabo por el Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, quiz por la complejidad y el gran costo que im-
plica poner en marcha un organismo tcnico de tal magnitud. Sin
embargo, en los albores de la puesta en marcha de la institucin "jefe
de gabinete de ministros", exista una Secretara de Asuntos Fiscales,
que luego con las sucesivas reformas, justificadas en la reorganizacin
del Estado, se convirti en una Subsecretara. Con esto intentamos
significar que no resulta sencillo poner en marcha una institucin de
estas caractersticas, como lo es la jefatura de gabinete de ministros,
sino que con el paso dei tiempo se podr apreciar las bondades o fallas
de ella.
W. De los fundamentos que justificaron la creacin de la institucin

jefe de gabinete de ministros.
Hasta aqu hemos hablado de la factibilidad de la avocacin del
Poder Ejecutivo nacional en incumbencias del jefe de gabinete de mi-
nistros, en virtud de la relacin jerrquica que vincula a estas dos figuras,
en materia de administracin general del pas.
A continuacin expondremos las razones que motivaron la crea-
cin de la figura del jefe de gabinete, para que todos recordemos que
no se trata de un ministro ms, sino que su gnesis encuentra expli-
cacin en otras argumentaciones que pasaremos a exponer.
Luego, expondremos acerca de la funcin ministerial, concluyen-
do nuestro razonamiento con la idea que el presente estudio lleva en-
cerrada, cual es la de considerar al jefe de gabinete de ministros como
un primus nter pares, y no como un ministro secretario ms.
I V . l . Razones polticas-institucionales que alentaron

la incorporacin de la figura.
No escapa al conocimiento del lector que fueron muchas las crisis
institucionales que vivi nuestro pas, las que guardaban un cierto
paralelismo y semejanza, con la situacin poltico-institucional de otros
pases que conforman Amrica Latina.
Este fenmeno motiv ei estudio, de diversos analistas polticos,
que encontraban como fenmeno comn de estos pases fuertes estruc-
turas presidencialistas.
En este sentido el norteamericano Fred W. Riggs expresaba: "Un

punto de partida para el anlisis puede ser el hecho de que unos 33
pases del Tercer Mundo [. . .1 han adoptado instituciones presidencia-
listas; casi universa!mente esos regmenes han soportado quiebras
institucionales u su al mente con la forma de uno o ms golpes de Es-
tado, por medio de los cuales grupos conspirativos de oficiales mili-
tares arrebatan el poder, suspenden la constitucin, desplazan a los
funcionarios electos, imponen la ley marcial y promueven normas
autoritarias. . . Ningn pas que siga el modelo presidencial isla, ex-
cepto EE.UU., ha sido cap \/ de eludir por lo menos alguna de las
experiencias antidemocrticas [...]. En cambio, casi dos tercios de
ios pases del Tercer M u n d o que han adoptado constituciones parla-
mentarias, comnmente basadas en los modelos britnico o francs,
han mantenido sus regmenes y han eludido las tpicas rupturas del
tipo de sistema norteamericano... Esto no quiere decir que ellos es-
tuvieran bien gobernados sino slo que, de alguna manera, han sido
capaces de evitar la dominacin militar [. . .]"'"*.
Por su parte, Humberto Nogueira Alcal sealaba: *'En tal senti-
do, si quiere evitarse esta situacin endmica de la realidad poltica de
nuestros pases latinoamericanos, sin caer en el rgimen parlamentario
que ha fracasado reiteradamente en el suelo latinoamericano, parece
necesario introducir los mecanismos que temperen el presidencialismo
por medio de tcnicas del rgimen parlamentario, que han sido intro-
ducidas tmidamente por las constituciones de Costa Rica de 1948, de
Venezuela de 1961 y de Uruguay de 1966, y ms profundamente por
el rgimen constitucional peruano de 1979, que es la posicin que
consideramos correcta dentro de la situacin socio-econmica y pol-
tica latinoamericana. Concordamos as con Coac, quien seala en el
lmite mismo, los constituyentes latinoamericanos habran podido con-
cebir una frmula mixta comparable a la que Finlandia muestra como
ejemplo contemporneo' 1 .
El citado autor concluye diciendo que "se trata de introducir una
forma de gobierno ms flexible y adecuada a la realidad latinoameri-
cana, vale decir, una forma de gobierno semipresidencial, introducien-
do un dualismo en el Ejecutivo con un jefe de Estado y un jefe de
Gobierno, aun manteniendo en el seno del Ejecutivo una cierta
jerarquizacin, que dejara al presidente de la Repblica como un
moderador del juego poltico, siendo el Primer ministro y su gabinete
el responsable ante el parlamento por la ejecucin de las polticas
19 Fred W. Rggs. Presidencialismo v.v. Parlamentarismo: Materiales para el es-

tudio de la Reforma Constitucional, en el captulo "La supervivencia del Presidencia-
lismo en Estados Unidos: Practicas para-constitucionales", Editorial Universitaria de
Buenos Aires, Buenos Aires, 1988, ps. 45 y ss.
gubernamentales concretas, permitiendo un arbitraje popular en caso

de conflicto entre gobierno y parlamento, aun cuando dicho rgimen
debera ser racionalizado con el voto de censura constitutivo intro-
ducido en las constituciones de Alemania Federal y de Espaa, con
buenos resultados, necesario por tendencia demaggica y la cultura
poltica limitada del medio latinoamericano" 20 .
A su turno, Carlos Nio sealaba que "frente a estas debilidades
del sistema presidencialista de gobierno, pero teniendo tambin en cuenta
sus ventajas previamente mencionadas, puede pensarse en una atenua-
cin que lo acerque, en grado mayor o menor, al funcionamiento de
los sistemas parlamentarios" 21 .
No queremos significar, con lo expuesto, que los sistemas de go-
bierno que se acercan al parlamentarismo, tienen el xito asegurado.
En Espaa y en Europa en general se habla de la crisis del concepto
de la separacin de poderes 22 . En este sentido, Jos Luis lvarez
escribe que "el Legislativo ha perdido, como ha dicho Wheare, poder,
eficacia, estima e inters pblico; ha quedado disminuido frente a otras
instituciones polticas o sociales, especialmente el Ejecutivo, pero tam-
bin respecto de los partidos, los sindicatos y patronales, la radio y la
televisin. De hecho el Legislativo ha cedido en todas sus funciones
bsicas [. . .]".
Como ya dijimos en prrafos anteriores, nuestra intencin no es
establecer favoritismos en favor de un rgimen en desmedro del otro,
sino ilustrar acerca de los fundamentos que tuvieron en miras nuestros
dirigentes polticos y nuestros doctrinarios, para plasmar en la reforma
constitucional, la atenuacin del presidencialismo, mediante la creacin
del jefe de gabinete de ministros.
Pero, si consideramos al jefe de gabinete como un ministro de
igual jerarqua a los dems ministros secretarios, podramos concluir
que no se ha respetado el lmite impuesto por la ley de necesidad de
la reforma constitucional la atenuacin del sistema presidencialista
ya que se habran acentuado las potestades del Poder Ejecutivo nacio-
nal, creando un ministerio ms, si esto fue as, entonces podemos
concluir que en realidad el punto que trata lo atinente a esta figura en
Humberto Nogueira Alcal, Presidencialismo vs. Parlamentarismo: Materia-

les para el estudio de la Reforma Constitucional, en el captulo "Anlisis crtico del
presidencialismo. Los regmenes presidencial islas de Amrica Latina", Editorial U n i -
versitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1988, ps. 125 y ss.
Carlos Nio, Presidencialismo vs. Parlamentarismo, de la obra del mismo
nombre, del Consejo para la Consolidacin de la Democracia. "Slo si el primer mi-
nistro tiene una vinculacin significativa con el Parlamento, a travs de una de sus
cmaras, puede servir de mecanismo para corregir las disfunciones mencionadas del
sistema presidencialista" (p. 121).
22 Alberto Manuel Garca Lema, ob. eil.
la ley 24.309, podra haberse titulado ''vigorizar el sistema presiden-

cialista", y no "atenuacin del rgimen presidencialista' 1 , como realmente
consta. ste es uno de los argumentos que nos obligan a disentir con
la postura adoptada por la Procuracin del Tesoro de la Nacin, en el
dictamen que estamos comentando.
Por otra parte, tampoco hubiera surgido la necesidad de establecer
en la norma fundamental y en un decreto del Poder Ejecutivo nacio-
nal, las atribuciones del jefe de gabinete de ministros, ya que slo
hubiera bastado con modificar el art. 87 (art. 100, primer prrafo) de
la Constitucin nacional que prevea ocho ministerios; dejndose al
Congreso nacional, la posibilidad de introducir nuevas carteras minis-
teriales, como as tambin la facultad de discutir sus funciones y atri-
buciones.
IV.2. La reforma constitucional y la atenuacin de las facultades

presidenciales.
Uno de los grandes objetivos que inspiraron la reforma constitu-
cional fue la atenuacin del rgimen presidencialista de gobierno,
introducindose como mecanismo para cumplimentar tan elevado anhe-
lo, la creacin de un jefe de gabinete de ministros, nombrado y re-
movido por el presidente de la Nacin, con responsabilidad poltica
ante el Congreso nacional, que tambin podr removerlo mediante un
voto de censura. Una de las atribuciones ms importantes que se le
dio a esta figura fue la de ejercer la administracin general del pas.
Este propsito que fue plasmado posteriormente en la Constitu-
cin reformada, fue propiciado en diversos acuerdos que precedieron
a la modificacin del texto fundamental.
El Consejo para la Consolidacin de la Democracia ya se haba
manifestado en favor de un sistema mixto.
Sobre el particular el constitucionalista Alberto Manuel Garca Lema
seala que "una consecuencia importante del rgimen mixto que se
propona era que el presidente, segn el apoyo electoral con que contase
y la situacin poltica de su partido en el Congreso, pudiese adoptar
diferentes posicionamientos. Si hallaba suficiente respaldo electoral,
parlamentario y poltico en su propio partido, el presidente ejercera
efectivamente el gobierno y el primer ministro slo desempeara
funciones administrativas; cuando la capacidad de decisin la tuviese
por motivos polticos este ltimo, el presidente debera retraerse a
funciones fundamentales pero circunscritas. Por lo tanto, el sistema
propuesto sera ms presidencialista o ms parlamentarista segn el
apoyo electoral con que contase efectivamente el presidente"23.
1 Garca Lema, ob. cit., p. 44.

Es recin a partir del comunicado de prensa de 1988, que comien-

zan a acercarse las posiciones tendientes a lograr una atenuacin del
sistema presidencialista.
En la Agenda para la reunin del 6 de setiembre de 1988, se con-
sagr la atenuacin del rgimen presidencialista, y la desconcentracin
constitucional de facultades entre jefatura de Estado y de Gobierno.
Posteriormente, en el documento del 1 de diciembre de 1993, de-
nominado "Puntos de acuerdo sobre la reforma constitucional de las
comisiones del radicalismo y del justicialismo para ser puestos a con-
sideracin de los organismos partidarios", aparece dentro de las prin-
cipales coincidencias alcanzadas la atenuacin del sistema presidencia-
lista.
En este punto, las comisiones asesoras de reforma constitucional
del radicalismo y del justicialismo, promovieron la incorporacin de la
figura del jefe de gabinete de ministros, con los lincamientos que ac-
tualmente conocemos del texto constitucional.
Luego de ello, el "Acuerdo para la reforma de la Constitucin
nacional" del 13 de diciembre de 1993, agrup bajo el ttulo "Ncleo
de Coincidencias Bsicas", lo atinente a la creacin de la figura del
jefe de gabinete de ministros, dentro del subttulo "Atenuacin del
sistema presidencialista".
Finalmente el tema qued plasmado en la ley 24.309, declarativa
de la necesidad de reforma constitucional, dentro del art. 2, como parte
integrante del "Ncleo de Coincidencias Bsicas", en el punto A, "Ate-
nuacin del rgimen presidencialista".
IV.3. Caractersticas del Ncleo de Coincidencias Bsicas.

El Acuerdo de Olivos introdujo al Ncleo de Coincidencias B-
sicas en los siguientes trminos: "|. . .] Consideran que han sido de-
limitados, por una parte, un ncleo de coincidencias bsicas compren-
sivo de las disposiciones a modificar y del sentido que tendrn esas
reformas y, por la otra parte, una serie de temas sujetos en cuanto
a su diseo constitucional a la controversia electoral y a las propuestas
que hagan a su respecto las distintas fuerzas polticas. Ambos conjun-
tos, que se describen a continuacin, sern incluidos en la declaracin
de necesidad de la reforma de la Constitucin nacional" 2 l J .
IV.4. En el art. 2 se enuncian los diversos puntos que conforman

el ncleo de coincidencias bsicas.
Por su parte, el art. 5 de la ley citada estableca que la Conven-
cin poda tratar en sesiones diferentes el contenido de la reforma, pero
Los Fragmentos de los documentos a que se alude en este artculo estn re-
copilados en la obra del constucionalisla Alberto Manuel Garca Lema, La reforma
por dentro. Editorial Planeta.
los temas que formaban el Ncleo de Coincidencias Bsicas deban ser

votados conjuntamente, entendindose que la votacin afirmativa im-
portaba la incorporacin constitucional de la totalidad de ellos, en tanto
que la negativa importaba el rechazo en su conjunto de dichas normas
y la subsistencia de los textos constitucionales vigentes.
A su vez, el art. 6 expresaba que seran nulas de nulidad absoluta
todas ias modificaciones, derogaciones y agregados que realice la
Convencin Constituyente apartndose de la competencia establecida,
Por otra parte, la ley habilitaba para su debate y resolucin en la
Convencin Constituyente, otra serie de temas, que no tenan que ser
votados conjuntamente por su incorporacin total al texto constitucio-
nal, sino que poda ser considerada su incorporacin o no en forma
parcial.
La existencia del Ncleo de Coincidencias Bsicas, suscit fuertes
polmicas, que podemos decir quedaron atrs con la votacin unnime
del nuevo texto constitucional.
V. La Procuracin de! Tesoro de la Nacin considera

al jefe de gabinete como un ministro ms.
En el referido dictamen la Procuracin del Tesoro de la Nacin

seal que "cabe al respecto destacar que, pese a la denominacin de
"jefe de gabinete de ministros" que el art. 100 de la Constitucin na-
cional otorga al citado funcionario, de las expresiones "restantes mi-
nistros" y "otro ministerio", contenidas en los incs. 10 y 13 ? prrafo
segundo, del mismo artculo, respectivamente, puede inferirse que el
desempeado por el jefe de gabinete, si bien con ciertas competencias
especficamente discernidas en el texto constitucional, constituye uno
ms entre los departamentos de Estado regulados por los arts. 102 a
107 de aqul.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin recuerda la doctrina que
seala que la avocacin no es posible cuando la competencia del in-
ferior sea exclusiva, es decir, cuando medie desconcentracin, cuando
se tratase de dictmenes previos que deban requerirse obligatoriamen-
te. Sin embargo, aclara que la exclusividad en la competencia del
inferior, no constituye bice para que el presidente de la Nacin pueda
avocarse, dado que la exclusividad debe ser entendida como tal respec-
to de otros rganos, mas no del presidencial.
Creemos que las conclusiones a que arribara el mximo rgano
asesor del Poder Ejecutivo nacional, no toma en consideracin las
razones poltico-institucionales que alentaron la creacin de la figura
del jefe de gabinete de ministros, ni la normativa existente en la materia
(v.gr. decreto del presidente de la Nacin 977/95).
Al respecto, cabe considerar que en ia parte segunda del ttulo
primero, seccin segunda, "Del Poder Ejecutivo", captulo cuarto "Del
jefe de gabinete y dems ministros secretarios del Poder Ejecutivo" de

la Constitucin nacional, se hallan en los arts. 100 y 10125 las atribu-
ciones del jefe de gabinete de ministros.
La Constitucin nacional habla indistintamente de jefe de gabinete
de ministros y dems ministros secretarios; sin embargo, las atribucio-
25 Art. 100: E jefe de gabinete de ministros y los dems ministros secretarios

cuyo nmero y competencia ser establecida por una ley especial, tendrn a su cargo
el despacho de los negocios de la Nacin, y refrendarn y legalizarn los actos del
presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad poltica ante el Congreso
de la Nacin, le corresponde:
1) ejercer la administracin general del pas;
2) expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las faculta-
des que le atribuye este artculo y aquellas que le delegue el presidente de la Nacin,
con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera;
3) efectuar los nombramientos de los empleados de la administracin, excepto
los que correspondan al presidente;
4) ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nacin
y. en acuerdo de gabinete, resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecu-
tivo o por su propia decisin, aquella que por su importancia estime necesario, en el
mbito de su competencia;
5) coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, pre-
sidindolas en caso de ausencia del presidente;
6) enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto
nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo;
7) hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto na-
cional;
8) refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispon-
gan la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones
extraordinarias y los mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa;
9) concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no
votar,
10) una .vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto
a ios restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo
a los negocios de los respectivos departamentos;
) producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de
las cmaras solicite al Poder Ejecutivo;
12) refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los
que estarn sujetos al control de la Comisin Bicameral Permanente;
'} refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad
rgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Someter personalmen-
dentro de los diez das de su sancin estos decretos a consideracin de la Comi-
ln Bicameral Permanente.
! jefe de gabinete ce ministros no podr desempear simultneamente otro
01: El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos

una vez por mes, alternativamente a cada una de sus cmaras, para informar de la
marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 71. Puede ser interpe-
lado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la ma-
oria absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cmaras, y ser
removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las
EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 27 1
nes acordadas al jefe de gabinete de ministros surgen como consecuen-

cia de !a desconcentracin de facultades constitucionales del Poder
Ejecutivo nacional, en cabeza de aqul, previndose tambin la posi-
bilidad de delegacin de otras facultades de este ltimo en el primero.
Sobre el particular, el convencional constituyente Enrique Paixao
sealaba que "la creacin de la figura de un ministro como jefe de
gabinete es el procedimiento elegido para desagregar la jefatura admi-
nistrativa [. . .] que quiz no es la ms importante por su gravitacin
poltica, pero s por el peso de su labor en la vida cotidiana. Estamos
proponiendo una figura que, dentro del rgimen presidencialista, va a
significar una atenuacin de las facultades dei presidente; estamos
incorporando un rgano afectado especficamente a la tarea de admi-
nistracin activa, a la generalidad de la tarea de administracin activa,
y lo hacemos a la hora de destacar esa especfica afectacin re-
cogiendo la propuesta de una fuerza poltica que no coincide empero
con el diseo general de esta figura [. . .]; esta figura est colocada en
un lugar que la trasforma en el punto de contacto permanente entre
el rgano ejecutivo y el Congreso de la Nacin, y en ella se asienta
la totalidad de las relaciones entre ambos, tanto de ida como de vuel-
ta, tanto en las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo, cuanto en
el procedimiento de concurrencia al Congreso para mantenerlo al tanto
de la marcha de asuntos vinculados con la administracin [. . .]"2).
En este orden de ideas, en uno de los primeros informes produ-
cidos en la Cmara de Diputados de la Nacin, quien investa la calidad
de jefe de gabinete de ministros expresaba con relacin a la reforma
constitucional: "Sin duda alguna, la tarea ms trascendente que hemos
tenido en 1995 ha sido la relacionada con el hecho de poner en prcti-
ca la Constitucin reformada [. . .]. Se organiz un nuevo reparto del
poder poltico en el Estado nacional al acortarse el mandato de quien
ejerce el Poder Ejecutivo y establecerse su eleccin directa por parte
del pueblo. Adems, se suprimi el nmero fijo de ministros secreta-
rios y se cre el instituto del jefe de gabinete de ministros, que es una
figura nueva y original para el derecho constitucional comparado 27 .
V.l. Algunas dudas que suscita el dictamen de la Procuracin

del Tesoro de la Nacin respecto de considerar
al jefe de gabinete de ministros como un ministro ms.
Por lo expuesto, la afirmacin que sent la Procuracin del Teso-
ro, en cuanto a pretender que el jefe de gabinete de ministros es un
ministro ms, nos lleva a formularnos una serie de preguntas:
26 Germn Jos Bidart Campos, Tratado elemental de Derecho Constitucional

argentino, t. VI, La re/orina constitucional.
' Cuarto informe del jefe de gabinete de ministros en la Cmara de D i p u t a -
dos, del 29 de noviembre de 1995.
El primer interrogante que cabra que formular es el siguiente Por

qu se pens en el nombre de jefe de gabinete de ministros para la
nueva figura constitucional, si el mismo constituye uno ms, dentro de
los departamentos de Estado?
Por otra parte, nos preguntamos Por qu se fijaron constitucio-
namente las facultades del jefe de gabinete de ministros, si las mismas
podran haber sido objeto de una reforma a la ley de ministerios, tal
como sucede con los otros ministros? 28 .
Adems, si el jefe de gabinete se halla en una situacin de pa-
ridad con respecto a los dems ministros, entonces por qu, ejecuta
el presupuesto y hace recaudar las rentas de la Nacin? Tengamos en
cuenta al responder esta pregunta que la mentada atribucin antes de
la reforma constitucional constitua una atribucin exclusivamente pre-
sidencial.
En otro orden de cosas, del estudio de los documentos que pre-
cedieron la reforma constitucional, observamos que la figura del jefe
de gabinete de ministros surge como un modo de atenuar las faculta-
des presidenciales. Sin embargo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin
seala que se ha creado una figura que tiene rango ministerial. Si
tenemos en cuenta las conclusiones del mximo rgano de asesora-
miento legal del Poder Ejecutivo nacional, deberamos decir que en
lugar de atenuarse las facultades presidenciales, se habran reforzado
las atribuciones del presidente argentino. Postura a la cual no nos
adherimos.
Otro argumento que nos obliga a disentir con lo manifestado con
la Procuracin del Tesoro de la Nacin, es el siguiente: Si el jefe de
gabinete es uno ms, como se pretende, entonces por qu en caso de
ausencia del primer magistrado, aqul preside las reuniones de gabi-
nete? Observemos que la reglamentacin en vigencia estipula que la
regla general es que las referidas reuniones son presididas por ei pre-
sidente de la Nacin, en caso de ausencia, por el jefe de gabinete, y
que el vicepresidente podr presidirlas cuando estuviere en ejercicio de
la presidencia y resolviere su asistencia. Esta situacin se aplica a ios
acuerdos de gabinete. Bien podra haberse predicado, siguiendo los
argumentos esbozados por la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que
cualquier ministro presida las reuniones de gabinete, ya que si todos
on iguales, por qu habra de concederse tal privilegio al jefe de
sabinete de ministros?
En la reforma constitucional de 1994 se modific el art. 87 de ta Constitu-

cin nacional 1853-60, eliminndose la cantidad de ministros secretarios que deba
haber. En virtud de esta reforma y la incorporacin ce la institucin del jefe de
gabincic de ministros el Poder Bjccuvo nacional elabor un proyecto de ley de
ministerios, que actualmente est en el Congreso nacional.
El. JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 273
Si el jefe de gabinete no detenta ninguna jerarqua respecto de los

dems ministros, entonces por qu en el caso de los decretos de
necesidad y urgencia se requiere no slo el refrendo de todos los
ministros, sino que adems se requiere expresamente el refrendo del
jefe de gabinete de ministros?2**. Si simplemente-es uno ms, debiera
haberse redactado el texto constitucional, expresando simplemente que
se requiere el refrendo de todos los ministros.
Otra argumentacin sera que, al promoverse la iniciativa legisla-
tiva por parte de! Poder Ejecutivo nacional, muchas veces ocurre que
son los distintos ministerios los que elaboran los proyectos de leyes
para luego elevrselos al Poder Ejecutivo, quien si est de acuerdo
remite el proyecto al Congreso de la Nacin. Entonces, si el jefe de
gabinete es un ministro ms, por qu debe refrendar un proyecto de
ley que fue elaborado por otro ministro? En todo caso, se debiera
haber establecido que los proyectos de leyes que remite el Poder
Ejecutivo, deban ser refrendados, segn el tema, por el ministro del
rea respectiva. Por lo contrario, y si seguimos la tesis de la Procu-
racin del Tesoro de la Nacin, en el sentido de considerar al jefe de
gabinete de ministros como un ministro ms, al refrendar un proyecto
de ley, se estara inmiscuyendo en temas que corresponden a otro ramo,
posicin que no nos parece acertada.
Por otra parte, si el jefe de gabinete es un ministro ms, por qu
debe refrendar los decretos que reglamentan las leyes? Aqu tambin
debemos hacer la observacin precedente, si e! jefe de gabinete es uno
ms, entonces, los decretos reglamentarios debieran ser refrendados por
el ministro del rea, en que se aplica tal ley; as, por ejemplo, una ley
sobre medicamentos, que requiere reglamentacin, el ministro de Sa-
lud y Accin Social, o en el caso de una ley laboral, cuya virtualidad
) Cabe recordar que el art. 99, inc. 3, de la Constitucin nacional establece

que el Poder Ejecutivo "participa de la formacin de las leyes con arreglo a la Cons-
titucin, las promulga y hace publicar.
"El Poder Ejecutivo no podr en n i n g n caso, bajo pena de nulidad absoluta c
insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.
"Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no
se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los
partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que
sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjunta-
mente con el jefe de gabinete de ministros.
"El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das some-
ter la medida a consideracin de la Comisin Bicamcral Permanente, cuya composi-
cin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara.
Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada C-
mara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una
ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cmara regular c! trmite y los alcances de la intervencin del Congreso" (la
negrita no est en el original).
I ~ FABIANA HAYDE SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
hace necesaria una reglamentacin, el ministro de Trabajo. Sin em-

bargo, la Constitucin nacional establece en el art. 100, inc. 8, que el
jefe de gabinete de ministros tiene la facultad de "refrendar los de-
cretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la pr-
rroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de
sesiones extraordinarias y los mensajes del presidente que promuevan
la iniciativa legislativa".
Por otro lado, debemos poner de relieve que el jefe de gabinete
de ministros dicta actos y reglamentos que se denominan decisiones
administrativas, que tambin al igual que los decretos, deben contar
con el refrendo del ministro secretario del rea que se trate. Cabe
destacar que en oportunidad de dictarse el decreto 977/95, por el cual
se puso en funcionamiento la figura, el Poder Ejecutivo nacional dej
plasmada su opinin al respecto en el primer considerando del regla-
mento, del modo que sigue: "Que es preciso denominar los actos y
reglamentos que dicte el jefe de gabinete de ministros, diferencindo-
los de los decretos que emanan del Poder Ejecutivo y de las resolu-
ciones que emiten los dems ministros secretarios". Entonces surge
inevitable la siguiente pregunta: Si el jefe de gabinete de ministros es
un ministro ms, para qu se redactaron una serie de normas, ten-
dientes no slo a diferenciar sus funciones, sino tambin con el ob-
jetivo de identificar claramente sus decisiones?
En otro orden de ideas, cabe tener presente que el jefe de
gabinete de ministros, al igual que los ministros, dicta actos y regla-
mentos vinculados a la resolucin de asuntos internos de su jurisdic-
cin, que se denominan resoluciones y no requieren el refrendo de
ministro secretario alguno.
Por otra parte, el art. 1 del decreto 977/95 establece que "el
presidente de la Nacin ser asistido en sus funciones por el jefe de
gabinete de ministros y ambos, a su vez, por los ministros secretarios,
de conformidad con las respectivas facultades y responsabilidades que
la Constitucin nacional atribuye a aqullos. La asistencia ser indi-
vidual en las materias que la Constitucin o la Ley de Ministerios
vigente determine como de sus respectivas competencias o, en conjun-
to, en los casos all establecidos o autorizados. El jefe de gabinete de
ministros podr requerir de los ministros secretarios, secretarios y dems
funcionarios de la administracin pblica nacional, la informacin
necesaria para el cumplimiento de sus funciones especficas y de las
responsabilidades previstas en los arts. 100, incs. 10 y I I , y 101 de
ia Constitucin nacional, la que deber producirse dentro del plazo
que, a tal efecto y en forma improrrogable, les fije". Resulta induda-
ble que el decreto presidencial que puso en funcionamiento la figura
del jefe de gabinete de ministros abona a la teora de la relacin jerr-
quica que vincula a ambas figuras, que fuera la inspiracin de una de
las ms grandes reformas al plexo constitucional en el ao 1994.
El razonamiento expuesto nos obliga a hacer un breve repaso del

significado del rgano ministerial.
VI. De la funcin ministerial.
Fabin Canda 311 nos ensea que una de las formas ms claras de
acercarse al estudio de una institucin jurdica consiste en analizarla a
lo largo de su evolucin histrica. En este sentido, recuerda que era
una tendencia del poderoso en la Edad Antigua y en la Media, el
rodearse con personas afines e idneas destinadas a aconsejarle en el
manejo de los asuntos que hacen al ejercicio de su poder. He ah el
esbozo de la institucin ministerial.
El Dr. Juan Carlos Cassagne, por su parte, expresa que "en el
plano constitucional la institucin de mayor jerarqua despus del
presidente y del jefe de gabinete es la ministerial"^.
Sin lugar a dudas, los ministros o ministros secretarios (como tam-
bin los denomina la Constitucin nacional) constituyen un rgano de
gran jerarqua. Como sabemos, la institucin ministerial, no integra el
rgano presidencial, sino que se trata del rgano de un rgano, tal
como lo describi el jurista Juan Carlos Cassagne 32 , aunque con de-
pendencia jerrquica con el presidente de la Nacin.
Con la reforma constitucional del ao 1994 se deja librado el
nmero y las competencias de los ministros secretarios, a una ley
especial.
Los ministros secretarios no constituyen en nuestro pas un cuerpo
colegiado o de consejeros, sino que desarrollan sus actividades en sus
respectivas carteras individualmente. Todos ellos, conforman el gabi-
nete nacional, junto con el jefe de gabinete de ministros, los secreta-
rios de la Presidencia de la Nacin, y entre los secretarios de la Jefa-
tura de Gabinete de Ministros, los que el jefe de gabinete designe.
Sin embargo, algunas decisiones por expreso mandato constitu-
cional requieren el acuerdo del gabinete en pleno.
VI. 1. Sus funciones.

En lo atinente a sus funciones, emanan de la Constitucin nacional,
de la Ley de Ministerios, y las dems que el Poder Ejecutivo nacional
le delegue33.
30 Fabin Ornar Canda, Responsabilidad adnnistratvo-discipliiUiria de los mi-

nistros del Poder Ejecutivo nacional, en "Anuario de Derecho de la Universidad
Austral", editado por Abeledo-Perrot, ps. 167 y ss.
31 Juan Carlos Cassagne, Derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot.
1 Juan Carlos Cassagne, ob. cit.
; Jorge Jos Docobo, en Delegacin a los ministros y secretarios de Esta-
do, en "Jurisprudencia Argentina", 1975.
En efecto, el art. 100 de nuestra ley fundamental estipula que tienen

a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin, y que refrendan
y legalizan los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo
requisito carecen de eficacia.
Ellos ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la adminis-
tracin. Adems de las funciones que tienen acordadas por la Cons-
titucin nacional y por la Ley de Ministerios, el Poder Ejecutivo na-
cional puede delegarles competencias propias, en materia de
administracin.
La organizacin ministerial argentina presenta marcadas diferen-
cias con la de los Estados Unidos, en la cual se habra inspirado.
Siguiendo a Gregorio Badeni, podemos decir que en nuestro pas
la institucin ministerial tiene un doble carcter poltico y administra-
tivo. En su aspecto poltico colabora y controla al presidente en la
realizacin de su obra de gobierno, y en el aspecto administrativo, es
el titular responsable de una de las grandes divisiones existentes en la
organizacin
o
administrativa del gobierno
-
34.
VI.2. Posturas que avalan la preeminencia del jefe de gabinete

de ministros sobre los ministros secretarios.
El constitucionalista Alberto Manuel Garca Lema, luego de alu-
dir a la mxima prerrogativa del jefe de gabinete de ministros: el
ejercicio de la administracin general del pas, y aquellas atribuciones
que el presidente le delegue, habla de las diferentes atribuciones que
se desprenden del carcter de ejecutor de la administracin general del
pas que ostenta el jefe de gabinete de ministros y concluye diciendo:
"El conjunto de las facultades sealadas destacan al jefe de gabinete
como un ministro de rango privilegiado. Dicha superioridad sobre los
otros ministros, imprescindible para que stos acaten sus directivas y
reglamentos, deber ser precisada en la ley de ministerios que se dicte
lueso de concretarse la reforma 15 .
3
Por su parte, Enrique Paixao36 sustenta la pre valencia del jefe de

gabinete de ministros sobre los dems ministros secretarios en lo dis-
puesto en el art. 100, inc. 11, de la Constitucin nacional, en los si-
guientes trminos: 4t Esta disposicin subraya la preeminencia de ese
ministro respecto de los dems, y la voluntad constitucional de hacerlo
vehculo de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso1'.
34 Gregorio Badeni, Reforma constitucional e instituciones polticas. Edito-

rial Ad-Hoc. p. 365.
Alberto Manuel Garca Lema, ob. eit., p. 169.
-Ul Enrique Paixao. La reforma de la Constitucin, Obra colectiva de los m i e m -
bros de la comisin rcdactora de la convencin constituyente. Editorial Rubnzal-
Cul/oni. p. 320.
A su turno, Fabin Canda" propicia la preeminencia jerrquica

del jefe de gabinete de ministros sobre los dems ministros secretarios.
Esta afirmacin la sustenta en el hecho de tratarse del nico ministro
que la Constitucin nacional menciona como destinatario posible de
delegacin directa (art. 100, inc. 4); coordina, prepara, convoca y pre-
side, en ausencia del presidente, las reuniones de gabinete (art. 100,
inc. 5); hace recaudar las rentas de la Nacin y ejecuta la Ley de
Presupuesto (art. 100, inc. 7); refrenda ios decretos reglamentarios de
las leyes, los mensajes que promuevan la iniciativa legislativa (art. 100,
inc. 8); y los decretos delegados (art. 100, inc. 12).
El mencionado autor concluye su razonamiento sealando que as
como antes de la reforma el presidente, en tanto jefe o t i t u l a r de la
administracin general del pas, era superior jerrquico de los minis-
tros, ahora, el desprendimiento (delegacin impropia) del ejercicio de
esa administracin general a favor del jefe de gabinete, coloca a ste,
en este aspecto, como una nueva instancia jerrquica entre los minis-
tros y el presidente.
Por su parte, Fleitas Ortiz de Rozas tambin se adscribe a la
relacin jerrquica entre el jefe de gabinete y los ministros secretarios,
en materias de administracin general del pas.
David Andrs Halperin encuentra fundamento a la relacin jerr-
quica entre el jefe de gabinete de ministros y los ministros secretarios
bsicamente en dos disposiciones constitucionales: 1) la que establece
que el jefe de gabinete de ministros presidir las reuniones de gabinete
en ausencia del presidente de la Nacin (art. 100, inc. 5, de la Cons-
titucin nacional); 2) y la que atribuye el ejercicio general de la
administracin. El mencionado jurista, inclusive, afirma que "en caso
de desobediencia a la instruccin u orden que emita el jefe de gabi-
nete, ste deber requerir la renuncia al ministro, o en su caso, al
presidente de la Nacin que lo remueva, pues es l quien posee esta
facultad conforme al inc. 7 del art, 99 de la Constitucin nacional 39 .
Sobre esta ltima reflexin Canda discrepa con Halperin, ya que
considera que la remocin, es potestad exclusiva del presidente de la
Nacin, pensamiento que compartimos con el aludido autor.
VIL Posibilidad de avocacin del jefe de gabinete de ministros

respecto de cuestiones que compelen a los ministros.
En prrafos precedentes, analizamos la posibilidad de que el pre-

sidente de la Nacin se avocara en decisiones respecto de cuestiones
-" Canda, ob. cit., p. 198.

1 Fichas Ortiz ce Rozas, ob. cit.
1 Halperin, ob. eit.
que competen al jefe de gabinete de ministros. Resta ahora preguntar-

se sobre qu cuestiones puede el jefe de gabinete de ministros avocarse
en decisiones que competen a los ministros.
VII. 1. Podemos esbozar dos teoras, una amplia y otra restrictiva.

En un sentido amplio podramos decir que la avocacin sera
posible, dado que est comprometida la administracin general del pas,
' entendiendo por tal todas las funciones antes en cabeza del Poder
Ejecutivo nacional, este criterio nos permitira concluir que siempre
cabra la posibilidad de avocacin del jefe de gabinete de ministros en
funciones de los ministros secretarios. Esta sera la tesis amplia.
En un sentido restringido, podramos formularnos la siguiente pre-
gunta. Qu atribuciones comprende un trmino tan genrico como
""administracin general del pas"? Podramos decir que dicha admi-
nistracin comprende la posibilidad de designacin del personal que
revista en la Administracin Pblica, la ejecucin del presupuesto
nacional y la recaudacin de las rentas de la Nacin. Sentado enton-
ces que "administracin general", comprende esos aspectos, y teniendo
en cuenta la tesis restringida, cabra afirmar que en otras cuestiones,
e! jefe de gabinete de ministros no podra avocarse. -
En el sentido precedentemente expuesto, Fleitas Ortiz de Rozas
estima que la avocacin del jefe de gabinete de ministros no sera
posible en cuestiones tales como, rgimen electoral y de partidos
polticos (competencia del Ministerio del Interior), tramitacin de tra-
tados (competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto), en el rgimen de bolsas y mercados de valores
(competencia del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pbli-
cos), o en la supervisin de los institutos educativos privados (com-
petencia del Ministerio de Cultura y Educacin).
Este autor circunscribe tal facultad a la: administracin, designa-
cin de personal, recaudacin de rentas, ejecucin del presupuesto. En
estas materias, Fleitas Ortiz de Rozas considera que se da la posibi-
lidad del dictado de normas, avocacin y resolucin de recursos.
Sin embargo, no existe bice para que el presidente de la Nacin
se avoque en estas materias tambin, en su carcter de responsable
poltico de la administracin general del pas.
De lo expuesto, si sostenemos una tesis amplia, el jefe de gabi-
nete de ministros como consecuencia de la situacin de jerarqua que
ostenta sobre los ministros podra avocarse a la totalidad de las cues-
tiones que competen a ios mismos, salvo claro est en aquellas cues-
tiones en los que se ha asignado la competencia por una idoneidad
especial, o por haber mediado desconcentracin. Si, al contrario, nos
orientamos por la postura restringida, el jefe de gabinete de ministros
slo podra avocarse en cuestiones que se susciten como consecuencia
EL JEFE DF, GABINETE DE MINISTROS 279
de designacin del personal, a raz de la ejecucin del presupuesto o

por la recaudacin de las rentas de la Nacin, en todo lo dems el
referido jefe no tendra posibilidad de avocarse.
VII.2. Nuestra posicin.

Desde nuestra ptica no adherimos ni a la posicin amplia ni a
la postura restringida, por las razones que seguidamente pasaremos a
exponer:
En primer lugar, creemos que el jefe de gabinete ostenta una
posicin de jerarqua respecto de los ministros, o en su defecto, como
lo califica Garca Lema, el jefe de gabinete de ministros es un primus
intcr pares40. Esta situacin de jerarqua es la que determina sin lugar
a dudas la posibilidad de avocacin del jefe de gabinete de ministros.
Admitida entonces Ja posibilidad de avocacin del referido jefe, por
las razones que en prrafos anteriores hemos expuesto, corresponde
pasar a analizar, en qu cuestiones resulta factible, el ejercicio de tal
instituto.
Creemos que el ejercicio de la administracin general del pas, no
se circunscribe solamente a la designacin del personal, a la ejecucin
de presupuesto y a la recaudacin de las rentas de la Nacin. Tal
ejercicio es mucho ms amplio, por lo que ceir el ejercicio del jefe
de gabinete de ministros a tales circunstancias implica desconocer el
mbito de la administracin.
En tal sentido resulta conveniente explicar qu se entiende por
administracin. As podramos afirmar que por sta se entiende a aquella
actividad que despliega el Estado y la cual incide ms sensiblemente
en la vida de la comunidad. El Estado, claro est, realiza otro tipo
de funciones, tales como la jurisdiccional, en la que como consecuen-
cia de un litigio o contienda, se dirime una cuestin con fuerza de
verdad legal ante los estrados judiciales (cosa juzgada). Sin embargo
dicho cometido jurisdiccional, y su consecuente sentencia, incide en las
partes que se han visto involucradas en el pleito judicial. Puede ocu-
rrir que dicha sentencia tenga alguna repercusin pblica, a raz de la
difusin que en mayor o menor medida otorgan los medios masivos de
comunicacin, pero ms all de la sorpresa, simpata o aversin que el
caso judicial nos pueda suscitar, en un pleito de derecho privado, la
comunidad no est comprometida en cuanto a sus intereses.
1 En las antiguas monarquas, el rey era considerado entre los nobles como el
primero entre sus pares, o como bien deca el adagio espaol, utilizado como mule-
tilla por los nobles, con especial referencia a! monarca: "Nosotros que valemos tanto
como vos, y que juntos somos ms que vos, te nombramos rey, siempre que obres
bien".
No obstante ello, cuando el Estado administra (y con ello, se quiere

significar la construccin de obras viales, la reglamentacin del trn-
sito vehicular, la asignacin de recursos para establecimientos educa-
tivos, o para atender la salud mediante la construccin de hospitales,
o bien la reglamentacin de la buena prestacin de los servicios p-
blicos, entre muchsimas actividades) debe hacerlo bien. El ciudadano
comn no conoce los complejos vericuetos jurdicos, y difcilmente
preste atencin a cuestiones de competencia y de principios de orga-
nizacin administrativa, entiende por el contrario (y lo percibe da a
da) cuando existe una mala reglamentacin del trnsito, escasez de
establecimientos pblicos educativos o de hospitales. Esto se traduce
para la gente de la calle, en una mala administracin, y en esa opinin
el ciudadano comn, es implacable, se tiene buena o mala administra-
cin.
De lo expuesto, se quiere significar que una cuestin relativa a
escuelas, es competencia del Ministerio de Educacin, lo relativo a los
hospitales, es competencia del Ministerio de Salud, la reglamentacin
del trnsito vehicular, compete al Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, pero sin lugar a dudas, ante un deficiente accionar
de tales carteras de Estado, el jefe de gabinete de ministros podra
avocarse al conocimiento y decisin de tales cuestiones, por ser ste
quien ejerce la Administracin general del pas, entendida sta en los
trminos que acabamos de exponer.
Asimismo, el jefe de gabinete de ministros en cuanto a su accio-
nar es responsable poltico ante el Congreso, por lo que impedir la
rocacin en tales cuestiones, importara colocarlo en una situacin
wc cierto compleja. No estamos proclamando la tesis amplia en cuanto
i avocacin, pero al ser ste, el ejecutor de la administracin ge-
ral del pas, y en ciertas situaciones, las que deben ser examinadas
suma prudencia, bien podra avocarse en jefe de gabinete de ministros
i cuestiones que originariamente competen a los distintos ministros.
Entindase bien, la posibilidad de avocacin del jefe de gabinete
s puede ser amplia en cuanto a la designacin de personal,
ion del presupuesto y recaudacin de rentas de la Nacin. En
otras cuestiones, debe ser entendida de manera restringida, sin que
mplique la negacin de la avocacin del jefe de gabinete de
. ante una deficiente administracin de las respectivas carteras
situacin que habr de ser observada con suma prudencia.
sto es as, ya que el ejercicio de la administracin le compete
de gabinete de ministros, por su dependencia jerrquica con el
xesitente de la Nacin, quien antes ostentara su titularidad y ejerci-
) que consideramos que despus de la reforma constitucional
existira una institucin que operara entre el Poder Ejecutivo nacional
os dems ministros secretarios. La reforma constitucional en nada
El. JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 281
ha modificado las funciones de los ministros secretarios, sino que la

mayor modificacin se produce por la desagregacin del ejercicio de
la administracin general en el jefe de gabinete de ministros, situacin
esta ltima que lo coloca en una relacin de superioridad frente a los
ministros.
VIII. Conclusiones.
VIII. 1. Distintas interpretaciones que pueden ensayarse

para entender la figura del jefe de gabinete de ministros.
Como consecuencia de la reforma de la que fue objeto nuestra ley
fundamental en el ao 1994, fue incorporada a la vida poltico-
institucional, la figura del jefe de gabinete de ministros, desde nuestro
discernimiento, esta institucin lejos est de hallarse en un pie de igual-
dad con los dems ministros secretarios. Asimismo, y en prrafos sub-
siguientes, habremos de ensayar una serie de interpretaciones, a fin de
demostrar, conforme a los criterios interpretativos que vayamos u t i l i -
zando, que dicho jefe se halla en una situacin de superioridad jerr-
quica con respecto a los denominados ministros-secretarios.
VIII.2. Una interpretacin histrica.

Si hacemos un anlisis histrico de los documentos que precedie-
ron a la reforma de la Constitucin nacional, no cabe la menor duda
de que el establecimiento de la precitada figura obedeci a fas fallas
del sistema presidencialista, en donde se haca depender toda la gestin
poltica de una persona, el presidente de la Nacin, el que en mayor
medida, dado por su carisma, por sus condiciones personales, haca
depender el xito o fracaso de su funcin gubernativa.
La nueva institucin, sin pretender alterar el sistema presidencialista,
pero teniendo en mira, principalmente, enmendar los yerros preceden-
temente citados, busca descargar del presidente de la Nacin, aquellas
funciones por las que no pasa el centro de gravitacin poltica. Por
ello podemos concluir que conforme a tales antecedentes, el jefe de
gabinete de ministros no es un ministro ms, se impone como conse-
cuencia de las crisis que hemos padecido los argentinos, en las ltimas
dcadas.
VIII.3. Un anlisis positivista.

Por otra parte, y si realizamos un anlisis crudamente positivista,
habremos de concluir que el jefe de gabinete de ministros no es un
ministro ms, como pretende el mximo rgano de asesoramiento
jurdico del Poder Ejecutivo nacional. As !o avalan una serie de ar-
ISI FABIANA HAYDE SCHAFRTK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
tculos de la Constitucin nacional, tales como presidir las reuniones

de gabinete en caso de ausencia del presidente de la Nacin (art. 100,
inc. 5, de la carta magna); ejecutar la ley de presupuesto (art. 100,
inc. 7, de la Constitucin nacional), facultad que antes de la reforma
constitucional estaba en cabeza del presidente de la Repblica; asimis-
mo el jefe de gabinete de ministros ejerce la administracin general
del pas (art. 100, inc. 1, de la ley fundamental).
Tambin, y en lo que respecta a refrendos, el jefe de gabinete de
ministros es quien tiene la facultad exclusiva de refrendar aquellos actos
del presidente por medio de los cuales se promueve la iniciativa le-
gislativa o se reglamentan leyes, o se dispone la prrroga de las se-
siones del Congreso (art. 100, inc. 8, del texto fundamental). Todo
ello nos lleva a sostener sin hesitacin, que el jefe de gabinete de
ministros no es un ministro ms, se impone como un superior jerr-
quico de los dems ministros.
Dentro de esta lnea de anlisis y atenindonos exclusivamente a
la norma constitucional, conclumos que el jefe de gabinete de minis-
tros est por encima de los ministros-secretarios.
VIII.4. Interpretacin ideolgica.

Por otra parte, y para abonar nuestra conclusin de que el jefe de
gabinete de ministros no es un ministro ms, podemos realizar una
interpretacin teleolgica, y en tal sentido podemos llegar a concluir
que el mentado jefe est por encima de los dems ministros. Respecto
de la interpretacin que estamos utilizando podemos decir con Franco
Pierandrei: "La interpretacin de los preceptos constitucionales difiere
profundamente de las dems normas del ordenamiento jurdico, en cuanto
no puede ser realizada sino con el conocimiento de los motivos po-
lticos a los que responde" 41 .
En el mismo orden de ideas, y teniendo en cuenta el fin querido
por el constituyente al instituir una figura de las caractersticas de las
que venimos analizando podemos decir que Jo que se busc fue ate-
nuar el sistema presidencialista, teniendo en cuenta para ello los estu-
dios esbozados por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia,
los documentos que fueron elaborados con posterioridad a los dictme-
nes del antedicho Consejo. Tambin se busc una relacin fluida entre
el Poder Ejecutivo y el Congreso nacional, valga para ello recordar
que el art. 101 de la ley suprema impone al jefe de gabinete de ministros
la obligacin de concurrir una vez al mes a cada una de las cmaras
del Congreso nacional para informar acerca de la marcha del gobier-
41 Franco Pierandrei, L'interprctatione delta Costituzione, Ed. Dott. A. GiufTrc,

Miln, 1952, p. 474.
no. Obligacin que no se halla establecida para los ministros, los que,
claro est, si son llamados por el Honorable Congreso de la Nacin,
deben concurrir a sus sesiones, conforme lo dispuesto por el art. 71
de la Constitucin nacional, y tambin deben presentar una memoria
detallada al Congreso, al momento de abrirse las sesiones, de la marcha de
sus respectivas funciones, segn lo establecido por el art. 104 de
la ley fundamental 42 .
De lo expuesto, podemos afirmar que se ha querido vigorizar el
dilogo entre el Poder Ejecutivo nacional y el Congreso nacional, para
ello se ha instituido una figura expresamente a tal fin, que es el jefe
de gabinete de ministros, sin perjuicio de ello, pero de forma ms
acotada los ministros, tambin pueden concurrir a las sesiones del
Congreso, pero para el referido jefe de gabinete la comparecencia al
Congreso una vez al mes resulta obligatoria en virtud del mandato
constitucional.
Siguiendo nuestra interpretacin teleolgica, podramos decir que
es necesario tener en cuenta los antecedentes polticos que dieron
origen al actual texto constitucional, al respecto podemos decir con
Alberdi, que "toda Constitucin tiene vocacin poltica"43, o como bien
seala Pablo Lucas Verd que "el intrprete de las normas constitu-
cionales no ha de juzgar sobre la conveniencia, oportunidad o acierto
de las prescripciones que analiza, como hara el crtico o comentarista
de la Constitucin; sin embargo el carcter peculiar de la Constitucin
poltica obliga a que nunca se pierda de vista la frmula poltica de
la misma. No quiere decir esto que el intrprete tenga que hacer acto
de profesin poltica determinada, sino tan slo que se percate bien de
que todo texto constitucional est impregnado de una ideologa parti-
cular sobre el modo de organizacin poltica y de estructuracin so-
cial. No hay Constitucin sin frmula poltica; lo cual no significa
que sta ha de estar contenida expresamente en el texto fundamen-
tal"44.
42 Art. 104: Luego que el Congreso abra sus sesiones, debern los ministros
del despacho presentarle una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo
a los negocios de sus respectivos departamentos*
43 Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos ce partida para la organizacin po-
ltica de la Confederacin Argentina, en Organizacin poltica de la Confederacin
Argentina, Madrid. 1913. t. 1, cap. XXIX, p. 176.
44 Contina diciendo el referido autor: "Es, por lo tanto, necesario, que el in-
trprete de las normas constitucionales sepa identificar la frmula poltica de una Cons-
titucin, as como hallarla, ya dentro de la estructura normativa expresamente indica-
da en una parte concreta de la misma, bien mediante la comparacin de diversas
prescripciones, o por ltimo y en este caso es menos normal se seala indirecta-
mente en tales preceptos o est implicada en ia parte orgnica o en la estructuracin
social contemplada por la Constitucin la expresin ideolgica que organiza la con-
vivencia poltica y de una determinada estructura social [. . .]. Quien analiza las or-
De ello, podemos afirmar que al hacer una interpretacin de Jas

prescripciones constitucionales se ha de tener sumamente en cuenta los
mviles polticos que llevaron a la sancin de una norma en determi-
nado sentido. Adems, desconocer tales antecedentes es forzar la norma
en un sentido contrario.
VIII.5. Interpretacin semntica.

En otro orden de ideas y si efectuamos una interpretacin semn-
tica, tambin habremos de arribar, a la conclusin de que el jefe de
gabinete de ministros es una figura que se impone por sobre los mi-
nistros, as, las palabras que emplea nuestra carta magna, deben ser
comprendidas en su sentido general y comn, claro est, y en esto
debemos realizar una salvedad, siempre que de su texto surja clara-
mente que el constituyente haya deseado hacer referencia a su sentido
legal-tcnico; y en ningn caso se ha de suponer que un trmino cons-
titucional es superfino o est de ms, sino que su utilizacin ha obe-
decido a un designio preconcebido de los autores del texto fundamen-
tal. Por ello, y siguiendo este criterio interpretativo, conocido como
semntico, tampoco coincidimos con la postura que sustenta la Procu-
racin del Tesoro de la Nacin, cuando expresa: "pese a la denomi-
nacin de jefe de gabinete de ministros que el art. 100 de la Cons-
titucin nacional otorga al citado funcionario, de las expresiones
restantes ministros y otro ministerio, contenidas en los incs. 10
y 13, prrafo segundo, del mismo artculo, respectivamente, puede
inferirse que el desempeado por el jefe de gabinete, si bien con ciertas
competencias especficamente discernidas en el texto constitucional, cons-
tituye uno ms entre los departamentos de Estado regulados por los
arts' 102 a 107 de aqul".
Es precisamente por su denominacin y de lo que surge de diver-
sos artculos de la Constitucin nacional que el jefe de gabinete de
ministros no es un ministro ms. Asimismo creemos que la Constitu-
cin, sobre este punto, ha sido lo suficientemente clara como para
darnos cuenta que el referido jefe no es uno ms. En tal sentido po-
dramos, recordar las palabras de Black, quien ensea: lt Las palabras
empleadas en una Constitucin deben ser tomadas en su sentido natu-
ral y popular, a menos que se trate de trminos tcnicos, en cuyo caso
deben ser tomadps en su significacin tcnica. Es una regla general
mas constitucina tes intentando establecer su sentido, ha de tener presente, como di-
jimos, la ideologa inspiradora de la constitucin". Pablo Lucas Vcrd, La interpre-
tacin cansfitucional. Seminario de Derecho Poltico de la Universidad de Salamanca,
p. 145.
&, JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 285
que las palabras de una Constitucin deben ser entendidas en ei sen-

tido en el que son empleadas popularmente, a menos que el contexlo
o la propia naturaleza del trmino indique lo contrario. Cada palabra
utilizada por la Constitucin debe ser explicada en su sentido llano,
obvio y comn, a menos que el contexto proporcione alguna base para
controlarlo, calificarlo o ampliarlo. Las constituciones no estn des-
tinadas a sutilezas metafsicas o lgicas, ni a refinamientos de expre-
sin, a exactitud crtica, a complicados matices de significacin o a!
ejercicio de agudezas filosficas o investigacin judicial"^.
De lo expuesto precedentemente podemos afirmar que realizando
una interpretacin semntica, tambin surge de manera difana que el
jefe de gabinete de ministros no es un ministro ms.
VIH.6. Una interpretacin de tipo progresiva.

Por ltimo, podramos ensayar una interpretacin de tipo progre-
sista, y desde esta forma de interpretacin, podemos decir que la
Constitucin, como instrumento de gobierno permanente, cuya flexibi-
lidad y generalidad le permite adaptarse a todos los tiempos y circuns-
tancias ha de ser interpretada en atencin, a las condiciones y nece-
sidades existentes al momento de su sancin, como tambin teniendo
en cuenta las condiciones sociales, econmicas y polticas que existen
al tiempo de su interpretacin, a la luz de los grandes fines que in-
forman a la iey suprema del pas.
En este orden de ideas, una de las necesidades que se tuvieron en
cuenta para la creacin de la figura del jefe de gabinete de ministros
fueron que ei presidente no poda atender cabalmente todas las cues-
tiones administrativas, por lo que uno de los objetivos de creacin de
la referida institucin fue precisamente descargar ciertas funciones del
4 Asimismo, el referido autor contina diciendo, respecto de los textos cons-

titucionales, que estos "son inslintenlos de naturaleza prctica, fundados en el desen-
volvimiento comn de la vida humana, adaptados a las necesidades comunes y ade-
cuados a las inteligencias corrientes. El pueblo las hace, el pueblo las adopta, se
supone que el pueblo las lee, con la ayuda cle sentido comn, y no puede, por el
contrario, suponerse que admita en ellas n i n g n sentido recndito o extraordinario.
Cuando en una Constitucin se utiliza una palabra que tiene un significado tcnico
no legal. ios Irihunales deben atribuirle su sentido popular, a menos que resulte
aprenle, de la naturaleza de la materia y el lugar respectivo en que aparece, que se
tuvo la intencin de usarla en su sentido tcnico. Pero hay muchos trminos legales
en las constituciones. Y si el sentido tcnico de las palabras difiere del vernculo,
debe preferirse, para la interpretacin, el primero de ellos". Henry Campbell Black.
Handbook ofthe construction and interpretation of ihe law. Si. Paul. Minnesota, 1911,
5 16, p. 33. En el mismo sentido, Giovanni Galloni, La interpretaztone delta tegxc.
Miln, 1955. p. 47.
jefe del Estado, a fin de que pueda dedicar la mayor cantidad de su

tiempo en la conduccin estratgica del Estado dejando al referido jefe
de gabinete la atencin de aquellas cuestiones administrativas por las
que no pasa el centro de gravitacin poltica. De qu progresismo
podramos hablar si despus de la reforma consideramos que el jefe de
gabinete de ministros es un ministro en paridad de condiciones con los
dems ministros secretarios? Cul habra sido entonces el progreso
de la reforma constitucional si luego de sta condenamos al jefe de
gabinete de ministros a mantener una situacin similar a la de los
ministros? Qu razn de ser habra tenido el darle el pomposo ttulo
de "jefe" si al final de cuentas es uno ms?
Pero si efectuamos una interpretacin de tipo progresista, tambin
aqu podemos concluir de manera contundente que el antedicho jefe de
gabinete est por encima de los dems ministros, valga para ello re-
cordar las palabras de Bartolom Mitre, perfectamente aplicables a la
situacin que nos ocupa; as, el insigne estadista pona de manifiesto:
k una Constitucin no es un juego de nios, no es cosa que se puede
andar variando todos los das sin dar tiempo a las instituciones a que
echen races profundas en la sociedad. Por el contrario, debe dejarse
que el tiempo las consagre, las radique y que les d toda la solidez
y respetabilidad que desde el primer da no pueden tener, y que slo
el tiempo y la educacin constitucional pueden darles" 46 .
As, y teniendo en cuenta las enseanzas de Mitre, es dable poner
de resalto que la Constitucin con la reforma de la cual fue objeto en
1994, ha sido elaborada para una larga vida, si desde el principio,
como se pretende, se hace referencia al jefe de gabinete de ministros
como uno ms dentro del gabinete, estamos desconociendo los antece-
dentes que dieron vida a la institucin y, adems, a la referida insti-
tucin la estamos colocando en una situacin en la que no tenga
gravitacin en el quehacer administrativo, para el cual fue creada.
IX. Palabras finales.
No pretendemos desconocer las dificultades de adecuacin de

nuestras estructuras administrativas y legales que ha ocasionado la
incorporacin de la Jefatura de gabinete de ministros.
Sin embargo, tenemos la conviccin de que esas dificultades deben
encontrar una respuesta dentro de todos los parmetros enunciados, y
no cambiando la esencia de una institucin inspirada en un elevado
sentido republicano.
46 Bartolom Mitre, Arengas, Buenos Aires, 1899, ps. 58/59.

PROCURACIN DEL TESORO DE LA NACIN
Buenos Aires, 19 de diciembre de 1996.
Sra. subsecretara de
Asuntos Legales de la
Presidencia de la Nacin.
I. Se me consulta acerca del pedido de avocacin del Poder

Ejecutivo formulado por la firma Dacar Export Import S.A., tendiente
a que se resuelva la solicitud oportunamente cursada por ella ante la
ex Secretara de Industria y Comercio en el expediente 619.152/92,
reconstruido luego de su extravo, que se encontrara a la fecha pen-
diente de resolucin (v. fs. 1/3 exped. Expresiden 186.832-5/95 y fs.
1 y ss. del exped. Expesscomex 031-000705/95).
1. De estarse a las copias acompaadas por la peticionante en
ocasin de la reconstruccin mencionada, ella solicit con fecha 15 de
setiembre de 1992 ante la Secretara de Ingresos Pblicos que se le
indicase si lo dispuesto por el decreto 888/92 ("B.O.", 11/7/92) que
dejara sin efecto los beneficios previstos en el art. 10 del decreto 1139/
88 ("B.O.", 15/9/88) (modif. por su similar 1345/88 ["B.O.", 6/10/
88], se aplicara a los contratos a celebrarse con posterioridad a su
publicacin (v. copia a f. 19 del exped. Expesscomex 031-000705/95).
De las mismas constancias surge que, con fecha 1 1 de noviembre
de 1992, la empresa solicit ante la Secretara de Ingresos Pblicos
que el contrato de exportacin que alega haber celebrado con la firma
espaola "Madespa" el 11 de mayo de 1992 no resulte alcanzado por
las disposiciones del citado decreto 888/92 (v. copia a fs. 20/21 id.
exped.).
II.Antes de resear la opinin de los servicios jurdicos in-

tervinientes en autos, estimo oportuno destacar que de las constancias
adjuntas surgen los siguientes antecedentes de la cuestin en consulta.
1. Con fecha 6 de abril de 1988, mediante disposicin SDI 15/
88 la Subsecretara de Desarrollo Industrial autoriz a Dacar Export
Import S.A. a presentar el proyecto definitivo para la instalacin de
su planta industrial destinada a la fabricacin de artculos de bisutera
para adorno personal y sales minerales de alta pureza para uso
radiolgico y galvanoplstico en el entonces Territorio Nacional de la
Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur (v. copia a f. 3
del expediente Expesscomex 031-002222/95).
2. - -Tiempo despus, el Ministerio de Economa y Hacienda de
la Gobernacin del entonces Territorio Nacional de la Tierra del Fuego,
FABIANA HAYDE SCHAFRTK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
Antrtida e. Islas del Atlntico Sur, invocando atribuciones conferidas

por el decreto territorial 2513/84, dict la resolucin M.E. y H. 810/
88 (v. copia a fs. 4/6 id. exped.).
Dicho acto ministerial declar las actividades a desarrollar por
"Dacar Export Import S.A." como "de carcter estable e inters te-
rritorial" (art. 1); aprob el proyecto presentado por la firma citada
destinado a la fabricacin de "Artculos de bisutera para adorno per-
sonal y sales minerales de alta pureza para uso radiolgico y galvano-
plstico" (art. 2); orden la extensin del correspondiente certificado
de radicacin (art. 3); declar a la firma obligada a cumplir el pro-
yecto en todos sus aspectos (art. 4) y tambin los requisitos exigidos
por la ley 19.460 ("B.O.", 2/6/72) y sus decretos reglamentarios n-
meros 9208/72 ("B.O.", 29/12/72), 1057/83 ("B.O.", 11/5/83) y 2530/
83 ("B.O.", 30/9/83) y las resoluciones de la Comisin del rea Adua-
nera Especial que fueran de aplicacin (art. 5); condicion la vigencia
de la resolucin a! cumplimiento de los extremos previstos en el artcu-
lo anterior (art. 6) y fij los cupos mximos de produccin y el destino
de sta y prohibi a la empresa la importacin de insumes (art. 7).
3.--En cumplimiento de lo dispuesto por el art. 3 de la reso-
lucin precitada, la Direccin de Industria y Comercio de la Gober-
nacin del territorio aludido extendi a la firma el certificado de
radicacin pertinente (v. copia a f. 7 id. expte.).
4.--Posteriormente, mediante nota de fecha 4 de mayo de 1989
dirigida al director de Industria y Comercio de la Gobernacin del
territorio mencionado, ia firma solicit su inclusin en el reimen
o del
decreto 1139/88 (modif. por su similar 1345/88, que instituy nuevos
beneficios para el rea aduanera especial creada por el art. 10 de la
ley 9.640 y la necesidad de obtener la declaracin pertinente (v. copia
a f. 8 id. expte.).
-Encontrndose pendiente de resolucin dicho pedido, con
fecha 1 1 de mayo de 1992 Dacar Export Import S.A. habra celebra-
do con la firma espaola "Madespa S.A." el ya mencionado contrato
de exportacin por 2.600 kilogramos el dicianoaurato de potasio al
68.2 % para uso en galvanoplastia, protocolizado por el escribano
pblico Ricardo N. Sandler con techa 28 de agosto de 1992 (v. copia
a fs. 65/79 de autos).
6.--Con fecha 9 de junio de 1992, es decir, tambin con ante-
rioridad a que se resolviera el pedido de la empresa de inclusin en
el rgimen del decreto 1139/88 (modif. por su similar 1345/88), el
Poder Ejecutivo nacional dict el decreto 888/92 ("B.O.", 11/6/92),
cuyo art. 1 dispuso que, a partir de su vigencia, "las exportaciones al
extranjero de productos que acrediten su origen en el rea Aduanera
Especial creada por el art. 10 de la ley 19.640, se atendrn a la le-
gislacin general vigente para todo el pas, en materia de estmulos a
la exportacin" (v. f. 50). Dicha medida implic la eliminacin de los

beneficios contemplados en el art. 10 del decreto 1 139/88 (modif. por
su similar 1345/88).
-Seis meses despus de dictado el decreto 888/92, el art. 1
del decreto 2022/92 ("B.O." provincial del 25/1 1/92) dictado por ei
gobernador de la ya a la sazn Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida
e Islas del Atlntico Sur, dej "constancia de acuerdo con lo estable-
cido en el art. 17, segundo prrafo, del decreto del Poder Ejecutivo
nacional 1 139/88, que los beneficios y franquicias que corresponden a
la empresa Dacar Expon Import S.A., de acuerdo con la ley 19.640
con las modificaciones introducidas por el decreto mencionado, le sern
aplicadas por quince aos a partir del da 2 de setiembre de 1988" (v.
fs. 9/10 exped. Expesscomex E. 031-002222/95).
III.Efectuada la precedente resea, paso a referirme a las

opiniones volcadas en autos por las distintas dependencias intervinientes:
1. - - Tras las ya citadas presentaciones de la solicitante de fechas
15 de setiembre y 11 de noviembre de 1992, tom intervencin en el
expediente 619.152/92 reconstruido, la Delegacin de la Direccin
General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos en la entonces Secretara de Industria y Comercio,
quien sostuvo que el decreto provincial 2022/92 fue dictado con pos-
terioridad a la entrada en vigencia del decreto 888/92 y que "no surge
de las actuaciones que la firma Dacar Export Import S.A. haya im-
pugnado el acto administrativo que presumiblemente podra afectarla"
(v. copia a fs. 22/24 del expediente 031-000705/95).
Agreg dicha asesora legal que el citado decreto nacional 888/92
fue dictado con arreglo a lo dispuesto por el art. 32, inc. c, de la ley
19.640, es decir, con apoyo en una facultad reglada en la ley especial.
Record adems ese servicio jurdico que, de acuerdo con la
doctrina de la Procuracin del Tesoro, de conformidad con el art. 726
del Cdigo Aduanero slo existe un derecho adquirido a gozar de la
franquicia a partir de la registracin de la correspondiente solicitud de
destinacin de exportacin para consumo y que la sola firma del contrato
no puede conferir a la recurrente un derecho adquirido al manteni-
miento o a la inalterabilidad de las normas.
Con base en dichos fundamentos, concluy que las argumentacio-
nes de la peticionante carecen de entidad suficiente para admitir su
solicitud.
2.--En una presentacin posterior, la administrada insisti en su
planteo, sosteniendo que la demora en la tramitacin del expediente D.
4458/89, que finaliz ms de tres aos despus con el dictado del decreto
provincial 2022/92, no le resulta imputable (v. copia a fs. 25/28 id.
expte.).
3. A l dictaminar nuevamente, la Delegacin III de la Direccin

General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos en la ex Secretara de Industria y Comercio reiter
que el art. 32, inc. c, de la ley 19.640 autoriza al Poder Ejecutivo
nacional, luego de cumplidos los diez aos de su vigencia, a "suprimir
alguno o algunos de los beneficios otorgados, para determinada rea
o zona de rea, para todos o algunos hechos gravados, o mercaderas
determinadas" (v. copia a fs. 29/30 id. expe.).
Agreg la citada asesora legal que, al momento de entrar en
vigencia el decreto 888/92, la peticionante no era todava titular de la
constancia prevista en el art. 17, segundo prrafo, del decreto 1139/
88, que fue obtenida por ella con posterioridad, y que el derecho a
gozar de la franquicia de que se trata recin se adquiere una vez
satisfecha la exigencia establecida por el art. 726 del Cdigo Aduanero.
4.Tras el precitado asesoramitnto, Dacar Export Import S.A.
reiter una vez ms su planteo puntualizando que la constancia aludida
en el art. 17 del decreto 1139/88 configura "un mero requisito formal
de reconocimiento por parte de la autoridad provincial, de los bene-
ficios impositivos ya otorgados por el gobierno nacional a las indus-
trias radicadas en zona aduanera especial" (v. copia a fs, 31/39, id.
expte.).
Agreg la empresa que, con anterioridad a la publicacin del
decreto 888/92, ella haba dado ya cumplimiento a todos los requisitos
exigidos por el rgimen especial, de modo que no es dable sostener
que su reclamo se apoye nada ms que en la firma del contrato de
exportacin mencionado.
Seal finalmente que, de entenderse que las disposiciones del
decreto 888/92 alcanzan a las exportaciones comprendidas en su con-
trato, debe entenderse que aqul configura un acto administrativo l-
cito del Estado nacional lesivo de la ecuacin econmico, financiera de
su contrato y que, en consecuencia, le ocasiona un perjuicio que debe
serle indemnizado.
5 . - - A l emitir opinin la Direccin Nacional de Impuestos, sos-
tuvo que la peticin interpuesta por "Dacar Export Import S.A." no
podra ser acogida favorablemente en virtud de lo establecido en el
art. 830 del Cdigo Aduanero (v. copia a f. 40, id. expte.).
6 , - - E n una nueva presentacin, la empresa insisti en su pedido
y requiri que, de considerarse aplicable el decreto 888/92 a su con-
trato de exportacin, debe determinarse si corresponde hacer lugar al
resarcimiento patrimonial por los daos emergentes que le ocasion su
dictado (v. copia a fs. 41/46, id. expte.).
7. --Obra a continuacin constancia de una nota dirigida por el
secretario de Ingresos Pblicos a la Direccin General de Asuntos
Jurdicos requirindole la elaboracin de un proyecto de resolucin
denegatorio de lo solicitado por la empresa (v. copia a f. 48, id. exped.).
El- JEFE DE GABINETE DE MINISTROS 291
-Acto seguido, la Delegacin III de la Direccin General de

Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos en la ex Secretara de Industria y Comercio hizo saber a la
Direccin Nacional de Comercio Exterior que deba proyectar un acto
administrativo en el sentido indicado precedentemente (v. copia a f.
49, id. expte.).
9. En ese estado, la Direccin General de Promocin de las
Exportaciones dio por reunidos los antecedentes del expediente extra-
viado 619.152/92 y seal que corresponda que se procediese de
conformidad con el criterio contenido en el dictamen 1071/94 obrante
en copia a f. 49 (v. f. 53), remitiendo luego a la Delegacin III ce
la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa
y Obras y Servicios Pblicos un proyecto de resolucin denegatoria
rechazando la solicitud presentada por la firma (v. fs. 85/87 y 88 del
expte. 031-000705/95), el que fue ms tarde objeto de tres modifica-
ciones sucesivas, tambin denegatorias (v. fs. 91/93, fs. 96/98 y fs.
107/109).
10.--Encontrndose aun en trmite los actuados ante el Minis-
terio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, la peticionante se
present ante la Secretara Legal y Tcnica de la Presidencia de la
Nacin formulando su ya citado pedido de avocacin del Poder Eje-
cutivo nacional (v. fs. 1/3 del exped. Expresiden 186.832-5/95, agre-
gado a f. 90).
11.--Girado ese planteo al Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, la Delegacin III de su Direccin General de Asuntos
Jurdicos destac que la competencia exclusiva del inferior no es bice
para el seor presidente de la Nacin pueda avocarse, toda vez que ese
impedimento juega solamente en relacin a otros rganos, pero no del
presidencial (v. fs. 1 10/1 14).
Agreg sin embargo que, conforme con lo establecido en el art.
100 de la Constitucin nacional, el art. 8 del decreto 909/95 ("B.O.",
6/8/95) atribuy competencia al seor jefe de gabinete en todas aque-
llas normas que asignaran funciones al Poder Ejecutivo nacional, por
lo cual entendi que, de conformidad con el art. 7 del decreto 977/
95 ("B.O.", 11/7/95) corresponda en este caso el dictado de una de-
cisin administrativa del jefe de gabinete.
12. -- Devueltas las actuaciones a la Direccin General de Asun-
tos Jurdicos de la Subsecretara de Asuntos Legales de la Presidencia
de la Nacin concluy que, de acuerdo con el art. 17 del decreto 1 139/
88 que sirvi de fundamento al decreto provincial 2022/88 que otorg
los beneficios a la peticionante, sta puede gozar de ellos por un plazo
de 15 aos (v. fojas 115/119).
Destac al respecto que, si bien el citado acto provincial es de
fecha posterior al decreto nacional 888/92, "la actuacin y solicitud
que le dio origen datara de mucho tiempo antes del 18 de noviembre

de 1992, fecha en que se dict el decreto 2022/92".
Agreg adems la mencionada asesora legal que, teniendo en
cuenta lo dispuesto por el art. 13 del decreto 1139/89, resulta nece-
sario agregar a las actuaciones el proyecto definitivo aprobado.
Concluy dicho servicio jurdico que resulta razonable lo expre-
sado por la empresa acerca de que los beneficios y franquicias que le
fueran concedidos por el decreto 2022/92 le corresponden por quince
aos a partir del 2 de setiembre de 1988 y que, de entenderse que el
contrato de exportacin se encuentra alcanzado por el decreto 888/92,
el Estado debera responder por ese cambio de legislacin por afectar
el mismo derechos adquiridos.
Fund dicha afirmacin en que, si la normativa posterior modi-
fic la vigente "al momento en que la firma previo un camino a seguir,
dado que contaba con un decreto que le conceda beneficios y fran-
quicias para la fabricacin de las materias que posteriormente vende-
ra, [. . .] no se le puede aplicar la nueva normativa sin considerar
todos los elementos que en su conjunto hacen que ste no sea un caso
simple, y con mayor razn si se considera que tiene un derecho ad-
quirido a travs 2022/92".
Finalmente, en consideracin a los diferentes criterios vertidos en
las actuaciones estim prudente requerir la intervencin de la Procu-
racin del Tesoro de la Nacin con fundamento en lo establecido por
el art. 4 del decreto 34.952/47, reglamentario del art. 6 de la ley
12,954.
13.--En ese estado, la Subsecretaria de Asuntos Legales de la
Secretara Legal y Tcnica de la Presidencia de la Nacin, sin hacer
suyo el criterio contenido en el dictamen de la aludida Direccin,
remiti los actuados a este organismo asesor (f. 120).
IV. - - 1. En lo concerniente al aspecto formal, debo recordar

que es doctrina aeja de esta Procuracin del Tesoro que el pedido de
su dictamen debe formularse con el agregado de todos Jos anteceden-
tes, informes y dems aclaraciones previas que hubiere a fin de que
pueda expedirse en forma definitiva,.pues slo de este modo se garan-
tiza la posibilidad de formarse un criterio completo y adecuado de la
cuestin sometida a su opinin ("Dictmenes", 201-35; 203-223; 204-
102; 215-80, 145, 1 8 1 , 209, 211 y 213).
Al respecto, debo observar que no ha sido agregado a estos ac-
tuados el expediente donde tramit el proyecto de radicacin industrial
aprobado por la resolucin 810/88 de! Ministerio de Economa y
Hacienda de la entonces Gobernacin del Territorio de la Tierra del
Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, cuya incorporacin a estos
actuados aconsej la Direccin General de Asuntos Jurdicos de esa
Subsecretara Legal y Tcnica de la Presidencia de la Nacin en su

dictamen de fs. 115/1 19.
Esa circunstancia obstara por s sola, en principio, para conside-
rar satisfecho el requisito arriba indicado y acceder en el estado actual
de los actuados al pedido de asesoramiento formulado.
2. Por otro lado, no obra tampoco en autos constancia de que
la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa
y Obras y Servicios Pblicos haya emitido su dictamen jurdico, cuya
emisin no es susceptible de ser suplida por el de su delegacin en la
ex Secretara de Industria y Comercio (v. "Dictmenes", 201-142; 215-
113 y 283).
3. Sin perjuicio de las precedentes consideraciones, entiendo que
la avocacin del Poder Ejecutivo resultara formalmente admisible, en
la medida en que el art. 3 de la ley 19.549 solamente la excluye cuando
una norma expresa disponga lo contrario, situacin que no se confi-
gura en este caso.
En efecto, el art. 15, in fine, del decreto 977 prev la avocacin
del presidente de la Nacin a la resolucin de las cuestiones que
sustancien por ante el jefe de gabinete y los ministros secretarios,
facultad que a mi juicio cabe hacer tambin extensiva a aquellas que
se encuentren a resolucin de sus respectivos inferiores jerrquicos.
Por su parte, la doctrina excluye la procedencia de la avocacin
solamente en los casos siguientes:
a) cuando la competencia del inferior sea exclusiva (art. 2 del
Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
aprobado por el decreto 1759/972, t.o 1991); vale decir: cuando medie
desconcentracin, y
b) cuando se trate del dictamen previo de una asesora jurdica
permanente que deba requerirse obligatoriamente (confr. Toms
Hutchinson, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, t. 1, ps.
98 y ss., Ed. Astrea, Bs. As., 1993).
Sin embargo, aclara el autor citado que ei carcter "exclusivo" de
la competencia del inferior no constituye bice para que el presidente
de la Nacin pueda avocarse, toda vez que a "exclusividad" debe ser
entendida como tal respecto de otros rganos, mas no del presidencial.
En consecuencia, slo mediara obstculo para que el presidente
de la Nacin se avocase a la emisin de dictmenes jurdicos de re-
querimiento obligatorio, pero no porque lo impida la exclusividad de
la competencia o idoneidad especfica del inferior, sino porque el
requerimiento de aqullos constituye una exigencia de naturaleza procesal
(art. 7, inc. d, de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos).
De acuerdo con tales lincamientos, estimo que no mediara impe-
dimento legal para que el Poder Ejecutivo nacional pudiera acceder al
pedido de avocacin formulado en autos de considerar reunidas las
FABIANA HAYDE SCHAFRJK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
razones de oportunidad, mrito o conveniencia que a su juicio lo tor-

nen admisible, cuyo anlisis escapa a la competencia especficamente
jurdica de este organismo asesor de derecho (v. "Dictmenes", 191-
165; 195-190; 213-105, - 1 1 5 y 367: 214-46 y 64; 204-47, 90 y 159;
206-218 y 237; 211-155 y 214-46).
Discrepo, sin embargo, con lo expresado por la Delegacin III
de la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Eco-
noma y Obras y Servicios Pblicos a fs. 1 10/1 14 acerca de que la
autoridad competente para entender en el presente pedido de avocacin
es el jefe de gabinete, toda vez que no se configuran respecto de ste
ios presupuestos que autorizan la avocacin del presidente de la Na-
cin.
En efecto, la avocacin que aqu se solicita atae a una cuestin
cuya decisin compete, en principio, al secretario de Ingresos Pbli-
cos en funcin de lo dispuesto por el art. 53 del decreto 435/90 (modif.
por su similar 612/90), quien no se desempea bajo la relacin jerr-
quica del jefe de gabinete de ministros, sino del ministro de Econo-
ma y Obras y Servicios Pblicos.
Cabe al respecto destacar que, pese a la denominacin de "jefe de
gabinete de ministros'1 que el art. 100 de la Constitucin nacional otorga
al citado funcionario, de las expresiones "restantes ministros' 1 y "otro
ministerio", contenidas en los incs. 10 y 13, prrafo segundo, del
mismo artculo, respectivamente, puede inferirse que el desempeado
por el jefe de gabinete, si bien con ciertas competencias especficamente
discernidas en el texto constitucional, constituye uno ms entre los
departamentos de Estado regulados por los arts. 102 a 107 de aqul
(v. Jorge R. Vanossi, Rgimen mixto o sistema hbrido? El nuevo
presidencialismo argentino, anticipo de "Anales", ao XXXIX, n Q 32,
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires,
1994, y Alberto Natale, Comentarios sobre la Constitucin, p. 136,
Ed. Depalma, 1995).
No existiendo entonces en este caso dependencia jerrquica del
secretario de Ingresos Pblicos en relacin al jefe de gabinete de
ministros, no resultara procedente la avocacin del segundo pues, tanto
de lo previsto por el art. 2 del Reglamento de la Ley de Procedimien-
tos Administrativos aprobado por el decreto 1759/72 (t.o. 1991), cuanto
de la esencia propia de la avocacin surge que, para que ella proceda,
es condicin que la competencia del inferior se encuentre comprendida
en la del superior.
En lo concerniente a lo manifestado por la Delegacin III de la
Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos acerca de que el art. 7 del decreto 977/95
autoriza la avocacin del jefe de gabinete de ministros, estimo que su
texto no permite llegar a tal conclusin.
'or el contrario, el art. 15, in fine, del decreto citado reserva

expresamente la facultad de avocarse para el presidente de la Nacin,
IOT lo que no parece admisible acordar a ninguna de sus restantes
disposiciones una interpretacin que las ponga en conflicto con aqul.
V. En lo concerniente al fondo de la cuestin examinada y no

obstante lo expresado precedentemente, considero que los antecedentes
que obran en mi poder permitiran adelantar, a ttulo de colaboracin,
las siguientes apreciaciones, dejando a salvo que el aporte de los ele-
mentos de juicio tallantes a que he hecho alusin ms arriba podra
dar pie a sugerir oportunamente algunas conclusiones complementarias:
l . - ~ L o peticionado por la administrada torna a mi criterio nece-
sario elucidar dos cuestiones:
ci) Si lo dispuesto por el decreto 888/92 alcanza o no a las expor-
taciones encuadradas en el contrato de exportacin celebrado por la
solicitante con fecha 1 1 de mayo de 1992.
b) En caso afirmativo, si resulta dable admitir el planteo subsi-
diario de responsabilidad del Estado formulado por la empresa invo-
cando la lesin de derechos adquiridos por ella al amparo del contrato
mencionado.
2. --De la compulsa de los presentes actuados y el examen de las
normas jurdicas en juego surge que, al celebrar su contrato de expor-
tacin con "Madespa S.A.", la peticionante no haba sido an decla-
rada comprendida en el rgimen del decreto 1139/88 (modif. por su
similar 1345/88), lo que tuvo lugar recin por efecto del decreto
provincial 2022/92 de fecha 18 de noviembre de 1992.
Esa situacin se mantena el 1 1 de junio de 1992, fecha de en-
trada en vigencia del decreto 888/92, momento ste en que la empresa
no posea ms que una mera expectativa de acceder a los beneficios
previstos en el art. 10 del rgimen citado que se frustr como con-
secuencia del dictado de aquella medida, que dispuso su eliminacin.
De ello cabe inferir, a mi criterio, que el dictado del decreto 888/
92 no lesion, como la peticionante sostiene, derechos adquiridos por
ella al amparo de la normativa aplicable en ocasin de celebrar su
contrato de exportacin.
En efecto, de los antecedentes de autos surge que Dacar Export
Import S.A. era en esa fecha titular del proyecto de radicacin indus-
trial aprobado por la resolucin 810/88 dictada por el Ministerio de
Economa y Hacienda de la Gobernacin del entonces Territorio Na-
cional de la Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur con
fundamento en la ley 19.640 y sus decretos reglamentarios 9208/72.
J057/83, 2530/83 (v. copias a fs. 4/6 y 7 del expediente Expesscomex
E. 031-002222/95.
FABIANA HAYDE SCHAFRTK y JAVIER INDALECIO BARRAZA
Obra tambin constancia de que, con fecha 4 de mayo de 1989,

la empresa solicit en los trminos del segundo prrafo del art. 17 del
decreto 1139/88, "ser incluida [. . .] al rgimen establecido por los
decretos 1139/88 y 1345/88".
Ese pedido origin la sustanciacin de un expediente administra-
tivo en el cual, con fecha 18 de noviembre de 1992, se dict el decreto
provincial 2022/92 que dej constancia que los beneficios que corres-
pondan a la firma de acuerdo con la ley 19.640 y el citado decreto
1139/88 (mpdif. por su similar 1345/88) le seran aplicadas por quince
aos a partir del 2 de setiembre de 1988 (v. copias a fs. 8 y 9/10 del
mismo expte.).
3. Si se tiene en cuenta que este organismo asesor, siguiendo
el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tiene expre-
sado que "los derechos se adquieren cuando se renen todos los pre-
supuestos requeridos por la norma para su imputacin a favor del sujeto,
en calidad de prerrogativa individualizada" ("Dictmenes", 151-585;
153-79 y 157-242, entre muchos otros), resultara necesario verificar
cul es la condicin atributiva de derecho a percibir los beneficios
requerida por el art. 10 del decreto 1139/88 (modif. por su similar
1345/88) y si ella se configur en este caso con anterioridad a la
derogacin dispuesta por el decreto 888/92.
3.1.Cabe tener en cuenta al respecto que el art. 17 del decreto
1139/88 establece en su prrafo primero que "la Gobernacin Terri-
torial al aprobar los proyectos conforme al procedimiento reglado en
el art. 12, dejar constancia a pedido del interesado de que los bene-
ficios y franquicias que correspondan a la empresa beneficiara de
acuerdo con el rgimen de la ley 19.640 le sern aplicables hasta los
quince aos de la fecha de la vigencia del presente decreto, y que a
partir del vencimiento de dicho plazo, los beneficios aplicables sern
los establecidos por la ley 19.640 con las modificaciones que se le
pudiesen haber efectuado hasta ese lapso, o por las normas que even-
tualmente la hubiesen reemplazado".
Agrega el prrafo segundo del precepto mencionado que "las
empresas cuyos proyectos industriales ya hubiesen sido aprobados,
todrn solicitar y obtener constancia similar para los productos inclu-
ios en la citada aprobacin. Dicha solicitud implicar la aceptacin
integral de las disposiciones del presente decreto. Las empresas que
no cfecvicen ral solicitud, no accedern a los beneficios acordados
<or el presente decreto" (los subrayados me pertenecen),
-Las normas precedentemente trascritas ponen a mi juicio
en evidencia que la inclusin en el rgimen del decreto 1 139/88 no
resultaba automtica, sino que exiga solicitar la constancia preaudida
obviamente, que la autoridad de aplicacin la extendiese.
-En cuanto a los alcances de la constancia contenida en el
del decreto 2022/92, segn se desprende de su texto abarc
EL JEFE DF. GABINETE DE MINISTROS 297
nenie los beneficios y franquicias "que corresponden a la

Dacar Expon Import S.A., de acuerdo con la ley 19.640 con
las modificaciones introducidas por c! decreto mencionado ( 1 1 3 9 /
88). . .".
Sin embargo, de ello no cabra inferir sin ms que la peticionante
accedi en ese momento al goce de los beneficios previstos en el art.
10 de ese l t i m o decreto, toda vez que ellos haban sido dejados sin
efecto meses antes por el decreto 888/92.
Estimo que sostener lo contrario conducira a acordar al decreto
p r o v i n c i a l 2022/92, por va i n t e r p r e t a t i v a , un a l c a n c e contrario al
derecho vigente en la poca de su dictado y, adems, a reconocer efectos
ultractivos al art. 10 del decreto 1 139/88 (modif. por su s i m i l a r 1345/
88), dejado sin efecto por su s i m i l a r 888/92.
Cabe al respecto tener en cuenta que el decreto p r o v i n c i a l 2022/
92 no contiene disposicin expresa alguna que confiera a la peticionante
el goce del beneficio previsto en el citado art. 10 del decreto J 1 3 9 /
88 (modif. por su s i m i l a r 1345/88), de modo que los alcances de la
constancia contenida en su art. 1 slo podran considerarse extensivos
a los dems beneficios comprendidos en dicho texto reglamentario.
4 . 1 . - - N o podra alegarse tampoco que lo dispuesto por el art. 1
del decreto provincial 2022/92 acerca de que los beneficios y franqui-
cias de la ley 19.640 y su decreto reglamentario 1 139/88 (modif. por
su similar 1345/88) se aplicara a la empresa "por quince aos a partir
del da 2 de setiembre de 1988 [ . . . ] " implic el otorgamiento de
aqullos con efecto retroactivo a esa fecha.
Si bien cabra admitir que la defectuosa redaccin del artculo
indicado permite abrigar, ciertas dudas al respecto, ellas quedan disi-
padas no bien se advierte que el texto del prrafo primero del art. 17
del citado decreto 1 139/88 slo autoriza a dejar constancia de que los
beneficios y franquicias sern aplicables "hasta los quince aos de la
I c U i a ce vigencia del presente decreto [. . .]" (el subrayado me per-
tenece).
Ello permite concluir que el art. 17 del decreto 1139/88 slo
contempla la posibilidad de que los beneficios y franquicias vigente
que puedan reconocerse se disfruten desde la fecha en que esa cons-
tancia fuese exrendida por la autoridad de aplicacin hasta que se
opere el vencimiento del plazo de quince aos computado desde la
entrada en vigencia de dicho decreto, es decir, hasta el da 1 de
setiembre del ao 2003 (v. art. 21 del decreto 1 139/88).
4.2.- -Teniendo entonces en cuenta que la incorporacin de la
peticionante al rgimen del decreto 1139/88 (modif. por su s i m i l a r
1345/88) tuvo lugar con posterioridad a la derogacin de los benefi-
.cios comprendidos en su art. 10 por virtud del decreto 888/92, no
habra razn para admitir que las exportaciones realizadas como con-
secuencia del contrato celebrado por Dacar Export Import S.A. con la
firma espaola "Madespa" puedan gozar de aqullos".
5 , E n lo concerniente al planteo subsidiario de responsabilidad
pecuniaria del Estado que la interesada apoya bsicamente en la demo-
ra que imputa a las autoridades locales en la tramitacin de su so-
licitud de acogimiento al rgimen del decreto 1 139/88, entiendo que
correspondera que la peticionante ocurriese ante aqullas, quienes
debern examinar la cuestin a la luz de las actuaciones y dems
antecedentes que no obran en mi poder.
VI. Las precedentes consideraciones me inclinan a concluir que:

1.Desde una perspectiva formal no existira impedimento para
que el presidente de la Nacin se avocase a resolver la cuestin de
autos.
2. Correspondera rechazar el pedido de la administrada de que
se declare extensivos a su contrato de exportacin los beneficios pre-
vistos en el-art. 10 del decreto 1139/88 (modif. por su similar 1345/88).
3 . E n punto al reclamo subsidiario de compensacin de los
perjuicios que la empresa manifiesta haber sufrido por efecto de la
derogacin dispuesta por el decreto 888/92, estimo que correspondera
que aqulla plantease la cuestin ante las autoridades locales.
JORGE AUGUSTO SAULQUIN,

Subprocurador del Tesoro de la Nacin.

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VA J,

Secretarios de redaccin adjuntos

EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS Y SU RELACIN

por FABIANA HAYDF, SCHAFRIK y JAVIER INDALECIO BARRAZA

"Como los andamias de que se vale, el arqui-

El presente trabajo intenta anticipar nuestra postura acerca del

Es dable sealar que no existe en el texto de la Constitucin nacional un

estudiado para dicha interpretacin las razones poltico-jurdicas que

II. Breviario del dictamen 200/96 de la Procuracin del Tesoro

Creemos conveniente realizar una sntesis del dictamen en cues-

dustrial autoriz a la antedicha empresa, a presentar el proyecto defi-

stos fueron los hechos que suscitaron la intervencin de la Pro-

En primer lugar, resulta menester establecer qu se entiende por

III. 1. La avocacin. Regla o excepcin?

3 Miguel MaricnhofT, Tratado de Derecho administrativo. Editorial Ahelelo-

Si tomamos la ley 19.549, de Procedimientos Administrativos, en

4 Manuel Mara Diez. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Plus Ultra,

Por su parte, Juan Francisco Linares, con referencia a la avocacin,

111.2. La avocacin como excepcin.

111.3. De la avocacin del Poder Ejecutivo nacional.

8 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Abelcdo-

siguiente pregunta Qu debe entenderse por responsabilidad poltica?

III.4. Imposibilidad de avocacin del presidente de la Nacin

Oskar Gcorg Fischbach, Derecho potinco gene mi y constitttctonal compara-

ponde tener presente que el uso de l surge en la Edad Media, como

III.5. Posturas doctrinarias en favor de la avocacin del Poder

14 Juan Carlos Cassagne, El jefe de gabinete en la Constitucin reformada, tic

avocarse y resolver una cuestin relativa a la competencia atribuida al

David Andrs Halperin, Apuntes sobre el jefe ce gabinete, revista "Concep-

Aunque la Constitucin nacional, y eslo es bueno recordarlo desde la

111.6. De otras posturas acerca de la inexistencia de a avocacin.

111.7. Supuestos en que opera la avocacin.

7 Abel Fleitas Ortiz de Rozas, El jefe ce gabinete de ministros: perfiles e

Un ejemplo de ello sera el refrendo que se requiere del jefe de

W. De los fundamentos que justificaron la creacin de la institucin

I V . l . Razones polticas-institucionales que alentaron

En este sentido el norteamericano Fred W. Riggs expresaba: "Un

19 Fred W. Rggs. Presidencialismo v.v. Parlamentarismo: Materiales para el es-

gubernamentales concretas, permitiendo un arbitraje popular en caso

Humberto Nogueira Alcal, Presidencialismo vs. Parlamentarismo: Materia-

la ley 24.309, podra haberse titulado ''vigorizar el sistema presiden-

IV.2. La reforma constitucional y la atenuacin de las facultades

1 Garca Lema, ob. cit., p. 44.

Es recin a partir del comunicado de prensa de 1988, que comien-

IV.3. Caractersticas del Ncleo de Coincidencias Bsicas.

IV.4. En el art. 2 se enuncian los diversos puntos que conforman

los temas que formaban el Ncleo de Coincidencias Bsicas deban ser

V. La Procuracin de! Tesoro de la Nacin considera

En el referido dictamen la Procuracin del Tesoro de la Nacin

jefe de gabinete y dems ministros secretarios del Poder Ejecutivo" de

25 Art. 100: E jefe de gabinete de ministros y los dems ministros secretarios

01: El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos

nes acordadas al jefe de gabinete de ministros surgen como consecuen-

V.l. Algunas dudas que suscita el dictamen de la Procuracin

26 Germn Jos Bidart Campos, Tratado elemental de Derecho Constitucional

El primer interrogante que cabra que formular es el siguiente Por

En la reforma constitucional de 1994 se modific el art. 87 de ta Constitu-

Si el jefe de gabinete no detenta ninguna jerarqua respecto de los

) Cabe recordar que el art. 99, inc. 3, de la Constitucin nacional establece

hace necesaria una reglamentacin, el ministro de Trabajo. Sin em-

El razonamiento expuesto nos obliga a hacer un breve repaso del

VI. De la funcin ministerial.

VI. 1. Sus funciones.