APROXIMACIÓN A LA 
UNIÓN EUROPEA (I) 
Profª. Dra. Dña. Mariola Urrea Corres

(mariola.urrea@unirioja.es) 

 
  

EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN EUROPEA: DE LOS TRATADOS DE ROMA AL TRATADO

DE LISBOA: 1. Aproximación histórica a la Unión Europea. 2. El sistema institucional. 3. El marco
jurídico de la Unión Europea.

MATERIALES

A) TEXTOS
— Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950

— Declaración nº 23 sobre el futuro de la Unión Europea

— Declaración de Laeken de 15 de diciembre de 2001

— Declaración de Berlín de 27 de marzo de 2007

— Tratado de la Unión Europea (especialmente artículo 48)

— Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

— Tratado de Estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Europea

B) BIBLIOGRAFÍA DE APOYO
— MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J./ URREA CORRES, M.: “ESTUDIO PRELIMINAR”, Tratado de la Unión
Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Marcial Pons, 2ª ed., Madrid, 2010

Profª. Dra. Dña. Mariola Urrea Corres 

 
  

GUIÓN-ESQUEMA PARA SEGUIMIENTO CLASE TEÓRICA

UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA A LA UNIÓN EUROPEA

I. INTRODUCCIÓN

"Quisiera hablar hoy del drama de Europa (...) Entre los vencedores sólo se oye una Babel de voces.
Entre los vencidos no encontramos sino silencio y desesperación (...) Existe un remedio que, si fuese
adoptado global y espontáneamente por la mayoría de los pueblos de los numerosos países, podría,
como por un milagro, transformar por completo la situación (…). Consiste en reconstituir la familia
europea o, al menos, en tanto no podamos reconstituirla, dotarla de una estructura que le permita
vivir y crecer en paz, en seguridad y en libertad. Debemos crear una suerte de Estados Unidos de
Europa. (...) Para realizar esta tarea urgente, Francia y Alemania deben reconciliarse.

Winston Churchill
Discurso en la Universidad de Zúrich
19 de Septiembre de 1946

“La paz mundial no puede salvaguardarse sin unos esfuerzos creadores

equiparables a los peligros que la amenazan. La contribución que una Europa organizada y viva
puede aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de unas relaciones pacíficas.
Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto:
se hará gracias a realizaciones concretas, (…)

De este modo se llevará a cabo la fusión de intereses

indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una
comunidad más amplia y más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en
divisiones sangrientas (…) esta propuesta sentará las primeras bases concretas de una federación
europea indispensable para la preservación de la paz

Declaración Schuman
9 de mayo de 1950

“CONVENCIDOS de que Europa, ahora reunida tras dolorosas experiencias, se propone avanzar por la
senda de la civilización, el progreso y la prosperidad por el bien de todos sus habitante, sin olvidar a los más débiles
y desfavorecidos; de que quiere seguir siendo un continente abierto a la cultura, el saber y al progreso social; de que
desea ahondar en el carácter democrático y transparente de su vida pública y obrar en pro de la paz, la justicia y la
solidaridad en el mundo”

Preámbulo del Tratado por el que se establece una

Constitución para Europa
29 de octubre de 2004

Profª. Dra. Dña. Mariola Urrea Corres 

 
  

1ª PARTE:
DESDE LOS ORÍGENES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS HASTA
EL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

II. LA UNIFICACIÓN DE LOS ESTADOS DE EUROPA COMO FIN PARA LOGRAR LA PAZ: LOS
MODELOS PLANTEADOS

1. ¿Por qué los Estados de Europea desean unirse?

Una vez finalizada la II Guerra Mundial, los Estados de Europea reunidos en el Congreso de la Haya
en 1948 toman la decisión de crear una unión paneuropea. La razón que justifica esta decisión tiene que
ver con la búsqueda de un escenario de paz tras los enfrentamientos vividos a lo largo del siglo XX en el
continente europeo. La paz es, sin duda, el elemento imprescindible para garantizar el bienestar económico
que merece la sociedad europea.

2. ¿Cómo articular política y jurídicamente esa Unión entre Estados? ¿Qué modelo seguir?

La forma de articular jurídicamente una unión entre Estados pasa por la creación —mediante el
correspondiente Tratado Internacional— de una Organización Internacional. Siendo esto así, el problema
se planteó a la hora de decidir qué tipo o clase de Organización Internacional era la más adecuada para
lograr el fin propuesto. En este sentido, fueron dos los modelos políticos planteados:

2.1. Modelo de cooperación: el Consejo de Europa

De conformidad con este modelo, los Estados articulan entre sí un tipo de unión que da lugar a una
Organización Internacional en la que los Estados se comprometen a cooperar entre sí para lograr un
conjunto de objetivos o fines para los que esa organización ha sido creada. Los Estados no se comprometen
a poner en común espacios de soberanía, de tal forma que los órganos que componen la Organización
Internacional tienen muy pocas probabilidades de imponerse frente a los Estados que componen la propia
Organización, especialmente cuando la Organización Internacional desea tomar una decisión que perjudica
los intereses nacionales de alguno de ellos. En este tipo de Organizaciones Internacionales es muy habitual
que el proceso de toma de decisiones en los órganos que la componen sea el de la unanimidad. De este
modo cada Estado —como expresión evidente de reunir todo el poder soberano— se reserva el derecho
de veto.

Durante el Congreso de La Haya de 1948 un grupo de Estados, liderados por el Reino Unido,
entendieron que esta era la fórmula a utilizar por los Estados de Europa para unirse. El resultado de esta
reunión se materializó un año después con la firma del Estatuto de Londres (1949) que creó el Consejo de
Europa.

2.2. Modelo de integración: la Unión Europea

De conformidad con este modelo, los Estados articulan entre sí un tipo de unión que da lugar a una
Organización Internacional en la que los Estados se comprometen a ceder el ejercicio de parte de sus
competencias soberanas a un ente supranacional que será el llamado a ejercerlas en lugar de los órganos
competentes del Estado.

Esta cesión del ejercicio de parte de las competencias soberanas a la Organización Internacional
provoca que las instituciones u órganos de esta Organización Internacional adquieran el poder para tomar
decisiones y, llegado el caso, poder imponerlas a los Estados miembros, aunque tales decisiones vulneren
los intereses nacionales de alguno de ellos. Para que esto sea así, se restringe al máximo el recurso a la

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unanimidad como método de adopción de decisiones a favor de otras fórmulas de mayorías más o menos
complejas.

Los Estados partidarios de la utilización de este modelo político para proceder a una Unión de los
Estados Europeos dejaron clara su intención en la Declaración Schuman de 1950. El resultado se
materializó con la firma en 1951 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA) y en 1957 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) y del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA/EURATOM).

III. DE LA CREACIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA

1. La Declaración Schuman: un modelo de integración europea ‘paso a paso’

El 9 de mayo de 1950 el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, elaboró una
declaración por la que se invitaba a Alemania y al resto de países que quieran participar a poner en común,
inicialmente el conjunto de la producción del carbón y del acero, bajo una Alta Autoridad Común cuyas
decisiones en materia tendrían carácter vinculante.

¿Cuáles son las claves para entender el alcance de esta Declaración y su vigencia?

a) La propuesta pretende la creación de una Organización Internacional que responde al

modelo político de integración, es decir, los Estados que participen en ella se comprometen a ceder
el ejercicio de parte de sus competencias soberanas.

b) La cesión del ejercicio de tales competencias soberanas se realiza a las instituciones de

la Organización Internacional a las que se les otorga capacidad para tomar decisiones vinculantes
para los Estados miembros de esa Organización Internacional.

c) Aunque la propuesta para tomar parte en el proyecto de integración europea fue formulada
por Francia a Alemania, la invitación quedó permanentemente abierta a todos los Estados europeos
que así lo desearan (elemento volitivo) y reunieran las condiciones para ello (Estado de Derecho,
economía de mercado, capacidad para aceptar las decisiones ya adoptadas: acervo comunitario).

d) La finalidad del proyecto era la paz en el continente. El medio para lograrlo la puesta en
común primero de un sector productivo estratégico (tanto desde un punto de vista económico, como
militar) como son las materias primas del carbón y del acero. Si se confirmaba el éxito del proyecto,
éste debería ampliarse a otros ámbitos económicos y políticos hasta lograr poco a poco, paso a
paso una FEDERACIÓN EUROPEA
 

2. El dilema del proceso de integración: ampliación versus profundización

Como ya hemos indicado en el epígrafe anterior, el proceso de integración europea se fundamenta

sobre dos elementos cuyos efectos provocan entre sí fuerzas centrífugas. De una parte, el proyecto
europeo es un proyecto abierto a la participación de otros Estados (ampliación) y, de otra parte, el proyecto
europeo es un proyecto que desea profundizar en su desarrollo interno, es decir, desea aumentar la

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capacidad para ejercitar poderes que hasta ese momento corresponden a los Estados (profundización) con
el fin de lograr, paso a paso, la consecución de la Federación Europea que anunciaba Robert Schuman.

Partiendo de estos elementos, parece obvio que las reformas adoptadas en el ámbito de las
Comunidades Europeas con el objetivo de profundizar [Acta Única Europea (1986), Tratado de Maastricht
(1992), Tratado de Ámsterdam (1999), Tratado de Niza (2001), el fallido Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa (2004) y, finalmente, el Tratado de Lisboa (2007)], se han ido sucediendo a
aquéllas otras reformas tendentes a ampliar el número de Estados miembros que componen la Unión
Europea [Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (1973), Grecia (1981), España y Portugal (1986), Austria,
Suecia y Finlandia (1995) y la ampliación a Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, República Checa,
Eslovenia, Eslovaquia, Chipre y Malta (2004), Rumanía y Bulgaria (2007) y, más recientemente, Croacia
(2013)]. La sucesión de reformas para ampliar con reformas para profundizar pretende mantener en
equilibrio el proceso evitando que las sucesivas ampliaciones provoquen un ‘freno’ en el perfeccionamiento
interno del modelo conducente a la federación europea. Dicho de otra manera, cuanto más ampliemos el
número de Estados miembros que componen la Unión, más diversidad se incorpora al proyecto político y,
por ende, más difícil resulta que todos esos Estados quieran o puedan hacer posible la consecución de la
Federación Europea.

Este eterno dilema ha sido tomado por la Constitución Europea para hacer de él la consigna de
Europa: UNIDA EN LA DIVERSIDAD.

2.1. La adhesión de Estados a la Unión Europea: un proceso permanentemente abierto

Las Comunidades Europeas siempre han permanecido fieles al ideal expresado en la Declaración
Schuman al considerar el proyecto de integración europeo un proyecto abierto a la participación de todo
aquel Estado europeo que así lo deseara y cumpliera para ello una serie de condiciones como son:

a) la condición de estado europeo

b) la condición de Estado de Derecho

c) la condición de economía de mercado

d) la capacidad para aceptar el ‘acervo comunitario’, es decir, el conjunto de decisiones adoptadas

por las Comunidades Europeas desde su creación hasta la actualidad

No había pasado ni veinte años desde que entrara en vigor los Tratados constitutivos cuando los
seis Estados fundadores de las Comunidades Europeas (Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Bélgica y
Luxemburgo) vivieron el primer proceso de ampliación. Así, en 1973 se incorporaron al proyecto europeo
Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca. En 1981 ingresó Grecia, en 1986 lo hicieron España y Portugal; en
1995 la Unión Europea aceptó como Estados miembros a Austria, Suecia y Finlandia. Sin embargo, lejos
de haber concluido aquí el proceso de ampliación, el 1 de mayo de 2004 y el 1 de enero de 2007 concluyó
con éxito el proceso de ampliación más ambicioso y en julio de 2013 se incorporó a la Unión Europea
Croacia La Unión Europea ha alcanzado el número de 28 Estados miembros.

Con todo, el proceso de ampliación europeo no ha terminado. De hecho, la Unión Europea ha

autorizado la apertura de negociación conducentes a la adhesión con Turquía y la Antigua República

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Yugoslava de Macedonia. Y también existen Estados que han solicitado el ingreso a la Unión como es el
caso de Serbia e Islandia.

2.2. La reforma de los Tratados constitutivos: una vía de perfeccionamiento del modelo

El perfeccionamiento del proyecto de construcción europea desde su constitución a través de los

Tratados de París (1951) y de Roma (1957) creadores de las Comunidades Europeas se ha realizado
mediante procesos de reforma de los citados Tratados. A continuación, expondremos sólo aquellos
procesos de reforma de los Tratados que han sido más importantes si atendemos a las novedades
encaminadas a la consecución de la Federación Europea.

a) Acta Única Europea (1986).- Entre sus objetivos principales destaca la consecución del mercado
único sin fronteras interiores antes del 1 de enero de 1993. Amplió la capacidad del Parlamento Europeo
para participar en el proceso legislativo (procedimiento de cooperación)

b) Tratado de Maastricht (1992).- Creó la Unión Europea como concepto que aglutina a las
Comunidades Europeas como elementos creados bajo el modelo de integración [(CECA, C(E)E y
EURATOM)] y a dos estructuras creadas bajo el modelo de cooperación [la CAJI (Cooperación en los
Asuntos de Justicia e Interior) y la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común)]. Creó también el
concepto político de ciudadano de la Unión, reconociendo una serie de derechos a todos los nacionales de
los Estados miembros de la Unión. Diseñó la creación de la Unión Económica y Monetaria.

c) Tratado de Ámsterdam (1999).- Reguló el mecanismo de la cooperación reforzada como fórmula

para garantizar que algunos objetivos de la Unión Europea puedan ser logrados en un primer momento por
unos Estados y, en un momento posterior, el resto de Estados si así lo desean. Amplía los poderes
legislativos del Parlamento Europeo hasta equipararlos a los del Consejo (procedimiento de codecisión).

d) Tratado de Niza (2001).- La principal aportación fue la reforma de la composición de todas las
instituciones europeas con el propósito de adaptarlas a la ampliación de los Estados del Este, en aquel
momento en periodo de negociación. Aunque no se incorporó al Tratado de Niza, en el mismo Consejo
Europeo en el que se logró el acuerdo sobre el Tratado de Niza, se proclamó solemnemente (sin efectos
jurídicos) la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

e) Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004).- Las principales
novedades que aportaba este texto pueden resumirse de la siguiente manera:

— Simplifica el conjunto de normas jurídicas que servían como marco normativo (‘reglas del juego’)
en la Unión Europea. De hecho, reunía en un único texto el conjunto de normas que regulan el
funcionamiento de la Unión Europea.

Es preciso señalar que, al igual que el resto de reformas de los Tratados constitutivos, el Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa, es, desde un punto de vista formal, un Tratado
Internacional, aunque si atendemos a su contenido material, podamos advertir que encierra un texto
con proyección constitucional.

— Hacía desaparecer la compleja estructura creada por el Tratado de Maastricht en torno a una
Unión Europea que aglutinaba las estructuras de integración (CECA, CE y EURATOM) y las de
cooperación (CAJI y PESC). A partir de la entrada en vigor de la Constitución Europea sólo existirá

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la UNIÓN EUROPEA como Organización Internacional y, en consecuencia, con reconocimiento de

subjetividad internacional.

— Introdujo modificaciones en la estructura institucional de la Unión Europea creando el Ministro de

Asuntos Exteriores, el Presidente del Consejo Europeo, así como una presidencia rotatoria del
Consejo de la Unión formada por grupos de 3 Estados para un periodo de 18 meses.

— La Constitución Europea también introdujo una importante modificación en lo referente al sistema

de adopción de decisiones a utilizar en el Consejo y conocido como mayoría cualificada.

— Incorporaba la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea dotándole de valor

jurídico.

f) Tratado de Lisboa (2007).- Esta reforma de los Tratados comunitarios ha hecho posible superar
la crisis ‘constitucional’ vivida en la Unión Europea tras el resultado fallido de los referenda celebrados en
Francia y los Países Bajos durante el proceso de prestación del consentimiento del Tratado por el que se
establece una Constitución Europea.
 

El Tratado de Lisboa recupera todas las grandes modificaciones que aportaba la Constitución
Europea: especialmente las relativas al marco institucional, las relativas a la fórmula de adoptar actos en la
Unión Europea mediante mayoría cualificada, así como lo relativo al valor jurídico de la Carta de Derechos
fundamentales la cual no podrá aplicarse ni al Reino Unido ni a Polonia. En ambos supuestos ha sido una
decisión tomada por los citados Estados.
 

El Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Como se puede comprobar en el

apartado VI del presente guión, el Tratado de Lisboa ya ha recibido dos reformas de acuerdo con lo previsto
en el artículo 48 del TUE.
 

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2ª PARTE:
DEL TRATADO DE NIZA AL TRATADO DE REFORMA DE LISBOA Y MÁS…

IV. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA

1. Del Tratado de Niza a la Declaración nº 23 sobre el futuro de la Unión Europea y la

Declaración de Laeken

El mismo Tratado de Niza incluyó una Declaración sobre el futuro de la Unión Europea en la que se
hablaba de la conveniencia de iniciar un proceso de reforma de los Tratados —de mayor envergadura que
los adoptados hasta la fecha— tendente a dar respuesta a las siguientes cuestiones:

— Simplificar los Tratados con el propósito de hacer de ellos textos jurídicos legibles y entendibles
para los ciudadanos europeos

— Delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros (¿qué hace
quién?)

— Valorar la conveniencia de otorgar valor jurídico a la Carta de Derechos Fundamentales de la

Unión Europea

— Precisar el papel que le corresponde a los Parlamentos nacionales

Sin embargo, no fue hasta la Declaración de Laeken de 15 de diciembre de 2001 cuando no

aparecen referencias expresas a la necesidad de hacer de esta reforma una reforma diferente, al menos,
en dos sentidos.

a) De una parte, la Declaración de Laeken introdujo un órgano nuevo, llamado Convención y

creado expresamente para la ocasión cuya función se desarrollaría en una fase previa a ‘la
negociación’ de la reforma

b) De otra parte, la Declaración de Laeken otorgó a esta reforma una dimensión constitucional
ausente en otros procesos de revisión de los Tratados.

2. La Convención como órgano de reforma y la apertura de negociaciones en la CIG’2004

Como ya hemos indicado, la reforma conducente a la adopción del Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa implicó la creación de un órgano nuevo, llamado Convención, compuesto por
ciento cinco miembros, representantes de la Comisión Europea, del Parlamento Europeo, de los gobiernos
de los Estados miembros, así como de los parlamentos nacionales.

La Convención inició sus trabajos en febrero de 2002 y el resultado de los mismos se dio a conocer
por el presidente de la Convención en el Consejo Europeo de Salónica el 20 de julio de 2003. Allí se hizo
entrega a los Jefes de Estado y de Gobierno de un Proyecto de texto articulado con el deseo de que
constituyera las bases sobre las que los Estados pudieran iniciar el proceso de negociación. Y así fue.

Durante el mes de octubre de 2003 la Conferencia Intergubernamental iniciaba los trabajos

correspondientes a la fase de negociación de lo que luego daría lugar a la conocida popularmente como
Constitución Europea. Unos trabajos que se centraron básicamente en mejorar el documento elaborado

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por la Convención proponiendo, modificaciones sobre algunos aspectos en los que los Estados no lograban
llegar al acuerdo. Así ocurrió, por ejemplo, con el sistema de votación propuesto para el Consejo. Un
sistema al que se opusieron Polonia y España en un Consejo Europeo celebrado en el mes de diciembre
de 2003 en Bruselas bajo la presidencia italiana. La oposición de estos dos países impidió la consecución
del acuerdo unánime necesario para dar por concluida la fase de negociación del Proyecto de Constitución
Europea mediante la adopción del mismo.

Finalmente, la fase de adopción del texto se produjo en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de
2004.

3. La firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa se autenticó el 29 de octubre de
2004 mediante la firma de los Jefes de Estado y de Gobierno de los veinticinco Estados miembros de la
Unión Europea en un acto solemne que tuvo lugar en Roma como homenaje a los Tratados constitutivos
europeos que se firmaron también allí en 1957.

Una vez formalizada la fase de autenticación se abrió el proceso de prestación del consentimiento
en cada uno de los Estados miembros de la Unión. Un proceso que se debía materializar mediante la
ratificación y que, en algunos Estados, se desarrolló de forma parlamentaria y, en otros, mediante
referendum bien por exigencias constitucionales (como es el caso, por ejemplo, de Dinamarca o Irlanda),
bien por una decisión atendiendo a la relevancia política que se quiso otorgar al texto en cuestión (como
fue el caso de España o de Francia). Como ya es conocido por todos, el proceso de ratificación de esta
reforma de los Tratado ‘tropezó’ con los resultados negativos de, al menos, dos referenda celebrados en
Francia y en Países Bajos. Veamos.

4. El (fracasado) proceso de ratificación de la Constitución Europea

4.1. El fracaso del proceso de ratificación y su consecuencia jurídica

El artículo IV-447 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa establecía con
meridiana claridad que la entrada en vigor del presente texto tendría lugar el 1 de noviembre de 2006 si
para entonces se hubiera depositado los instrumentos de ratificación de cada Estado o, en su defecto, “el
primer día del segundo mes siguiente al del depósito del instrumento de ratificación del último Estado
signatario que cumpla dicha formalidad”. Partiendo de este precepto, sólo si todos y cada uno de los
Estados miembros de la Unión depositaban el instrumento de ratificación sería viable la entrada en vigor

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del Tratado constitucional. Esta circunstancia fue imposible de cumplir tras los resultados negativos de los
referenda celebrados en el mes de mayo y junio de 2005 en Francia y Países Bajos respectivamente.

En consecuencia, la Constitución Europea no pudo entrar en vigor.

4.2. El proceso de ratificación de la Constitución Europea en España

4.2.1. El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de octubre de 2004 (Ref. 2544/2004)

Como ocurre con todos los Tratados Internacionales, también en el relativo a la Constitución
Europea el Consejo de Estado, como órgano consultivo, se pronunció a los efectos de calificar dicho
Tratado en los términos que establece la propia Constitución española.

En el Dictamen emitido el 21 de octubre de 2004, el Consejo de Estado consideró que el Tratado

por el que se establece una Constitución para Europa era un Tratado cuyo proceso de ratificación debía
tramitarse de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Constitución española. De otra parte,
atendiendo al contenido del citado Tratado, el Consejo de Estado sugirió al gobierno la conveniencia de
hacer uso del mecanismo previsto en el artículo 95 de la Constitución española en virtud del cual el Tribunal
Constitucional desarrolla un control previo de constitucionalidad del Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa a los efectos de poder concluir si el texto del citado Tratado internacional es
conforme o no con la Constitución española.

El análisis que el Tribunal Constitucional emitió, de acuerdo a lo previsto en el artículo 95.2 CE, se
desarrolla en una fase previa a la prestación del consentimiento por parte de España de tal forma que:

— Si la Declaración del Tribunal Constitución declaraba que el contenido del Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa era compatible con la Constitución española la prestación del
consentimiento podía realizarse con la certeza por parte de España de estar adquiriendo compromisos
internacionales perfectamente compatibles con nuestro ordenamiento jurídico interno.

— Si la Declaración del Tribunal Constitucional declaraba que el contenido del Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa no era compatible con la Constitución española hubiera
resultado necesario proceder previamente a una reforma de la Constitución española antes de poder estar
en disposición de adquirir compromisos internacionales por el citado Tratado o, en su caso, renunciar a la
prestación del consentimiento para quedar vinculado por el mismo.

4.2.2. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional de conformidad con el artículo 95 de la

Constitución española: la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre de 2004

El gobierno de España, siguiendo el dictamen adoptado por el Consejo de Estado, tomó la decisión
de tramitar ante el Tribunal Constitucional el procedimiento de control previo de constitucionalidad de los

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Tratados internacionales (artículo 95.2 CE). El gobierno solicitó al Tribunal Constitucional que se
pronunciara sobre las siguiente cuatro cuestiones:

a. La existencia de contradicción entre el artículo 9 de la Constitución española y el artículo

I-6 de la Constitución Europea relativo al principio de primacía del Derecho Comunitario sobre el
Derecho nacional incluida la propia Constitución

b. La existencia de contradicción entre el artículo 10.2 de la Constitución española y los

artículos II-111 y II-112 de la Constitución Europea relativos a la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea

c. La suficiencia del artículo 93 de la Constitución española para que España pueda prestar
el consentimiento en quedar vinculada por la Constitución europea

d. En el supuesto de que la respuesta a las preguntas formuladas en los puntos a), b) y c)

concluya la contradicción entre la Constitución española y la Constitución europea, se solicita al
Tribunal Constitucional un pronunciamiento relativo al procedimiento de reforma constitucional a
seguir: el procedimiento sencillo o el procedimiento de reforma agravado.

El Tribunal Constitucional español se pronunció el 13 de diciembre de 2004 declarando la

compatibilidad de los cuatro puntos sobre los que se le pregunto en relación con el Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa y de la Constitución española

4.2.3. El referendum de 20 de febrero de 2005

La entrada en vigor de la Constitución europea exigía, como ya hemos advertido, la prestación del
consentimiento de todos los Estados de conformidad con el procedimiento establecido al efecto en cada
uno de sus ordenamientos nacionales. En el caso de España fueron las Cortes Generales las que debieron
aprobar de conformidad con el artículo 93 de la Constitución española una ley orgánica que autorizara al
gobierno a prestar el consentimiento en quedar vinculado por el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa.

Sin embargo, en aquélla ocasión y por tratarse de un texto de marcado carácter constitucional, el
gobierno decidió someter esta cuestión a consulta de los ciudadanos. Para ello, se utilizó la competencia
que la Constitución española le otorga en el artículo 92 para convocar un referendum (Real Decreto 5/2005
de 14 de enero) de carácter consultivo en el que los ciudadanos pudieron manifestar su aprobación (o
rechazo) al texto europeo mediante la respuesta a la siguiente cuestión:

“¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?”

El referendum se celebró el 20 de febrero de 2005. Con una participación del 42,3% del censo, el
76’7% de los votantes apoyaron el Tratado constitucional.

4.2.4. La ley orgánica de autorización de la ratificación del Tratado por el que se establece
una Constitución para Europea (artículo 93 CE).

Resuelto favorablemente el enigma que planteaba la convocatoria del referendum sobre el Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa, se tramitó ante las Cortes Generales la oportuna
Ley orgánica por la que se autorizó al gobierno a ratificar el Tratado constitucional. La ley orgánica fue
aprobada el 20 de mayo de 2005 y publicada en el BOE núm. 121, del día 21 de mayo (p. 17260).

Como todas las leyes orgánicas de este tipo, la ley orgánica 1/2005, de 20 de mayo por la que se
autorizó la ratificación por España del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

Profª. Dra. Dña. Mariola Urrea Corres 

 
  

contempló, como es habitual en este tipo de normas, un único artículo con el siguiente contenido: “Se
autoriza la ratificación por España del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,
firmado en Roma el 29 de octubre de 2004”.

V. DEL PERIODO DE REFLEXIÓN AL TRATADO DE LISBOA

1. El periodo de reflexión: “hablemos de Europa”

El fracaso del proceso de ratificación del Tratado por el que se establece la Constitución Europea
provocó una profunda crisis política y, en cierta medida, también jurídica en la Unión Europea.

El Consejo Europeo se pronunció sobre la situación política de Europa tras los referenda de Países
Bajos y Francia sobre el Tratado por el que se establecía una Constitución Europea mediante una
Declaración elaborada en la reunión celebrada los días 17 y 18 de junio de 2005. En esa declaración los
representantes de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea hicieron referencia a los
resultados del proceso de ratificación de la Constitución Europea en los Estados miembros, especialmente,
en aquellos que habían emitido un resultado negativo. Para el Consejo Europeo estos resultados no debían
interpretarse como un rechazo de los ciudadanos al proceso de construcción europea, sino más bien en el
sentido de entender que los ciudadanos “han manifestado preocupaciones e inquietudes que hay que tener
en cuenta”. Por ello, continuaba la Declaración “resulta necesario (…) emprender una reflexión común a
este respecto”. La reflexión debería abrirse en cada uno de los Estados potenciando debates, así como por
impulso de la propia Comisión Europea. La Declaración constató, finalmente, que “los recientes
acontecimientos no ponen en tela de juicio la validez de la continuación de los procesos de ratificación” y
por ello, los Jefes de Estado y Gobierno allí reunidos acordaro “[volver] a reunirnos durante el primer
semestre de 2006 para proceder a una valoración de conjunto de los debates nacionales (en el caso de
España, véase http://www.hablamosdeeuropa.es/hdeu/) y acordar los próximos pasos del proceso”.

En este sentido, la Comisión Europea también contribuyó al debate en las veinte lenguas de la Unión
Europea en el que pudieron intervenir los ciudadanos. (véase
http://europa.eu/debateeurope/index_es.htm).

Mientras se fueron desarrollando los debates nacionales, los Estados miembros avanzaron en el
proceso de ratificación del Tratado Constitucional hasta llegar a acumular una cifra de 18 Estados miembros
ratificadores del texto jurídico. El 26 de enero de 2007 los llamados “Amigos de la Constitución” (los
dieciocho que ya había ratificado más Suecia, Portugal, Irlanda y Dinamarca) se reunieron en Madrid con
el fin de manifestar el apoyo a lo acordado en el Tratado Constitucional y, sin renunciar a la negociación,
dejar el camino expedito para que la presidencia alemana encauzara el problema en la vía de solución.

2. La presidencia alemana y la Declaración de Berlín

El primer hito de la presidencia semestral alemana fue la firma de la llamada Declaración de Berlín
de 25 de marzo de 2007 para conmemorar el cincuenta aniversario de los Tratados de Roma.

En todo caso, la negociación del contenido de esta Declaración fue preparada con absoluto sigilo y
confidencialidad a través de reuniones bilaterales de la presidencia con los representantes personales de
los diferentes Jefes de Estado y Gobierno. De una lectura sosegada de la citada Declaración se puede
concluir que la misma marca la conveniencia de “dotar a la Unión Europea de fundamentos comunes
renovados de aquí a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009”. Tales “fundamentos comunes

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renovados” deberían concretarse en un nuevo tratado para afrontar con garantías de éxito los retos que
plantea una Unión Europea con veintisiete Estados miembros en un mundo globalizado.

La Declaración de Berlín no contenía mayor concreción de la vía elegida para sacar a la Unión
Europea de la crisis en la que se encontraba. No traslucía el menor indicio de superación de las profundas
diferencias que pervivían entre las posiciones de los Estados miembros que ya había ratificado el Tratado
Constitucional y los de los Estados que habían dejado todo un reguero de exigencias de todo tipo con la
intención de buscar una vía alternativa al Tratado Constitucional. Ni siquiera dejaba atisbar el método de
trabajo que pensaba emplear la presidencia. Todo se dejó, por tanto, a la carta única del Consejo Europeo
que cerraría la presidencia alemana en junio de 2007.

Tras dos largos años de impasse constitucional, la Unión Europea encontró en el Consejo Europeo
de 21 y 22 de junio de 2007 el camino para salir de la complicada situación en la que Europa se encontraba.
La cumbre se cerró en la madrugada del día 23 con un valioso acuerdo que establecíió, con toda precisión,
lo que con escasa imaginación semántica se dio en llamar “hoja de ruta”. Aprobó, en efecto, un mandato
de convocatoria de una nueva conferencia intergubernamental que fue extremadamente preciso en su
contenido y constituyó “la base y el marco exclusivo de la labor de la CIG”. Así las cosas, la nueva
conferencia intergubernamental fue llamada a elaborar al más clásico estilo comunitario un nuevo tratado
de reforma que modificaría los actuales TUE y TCE.

En realidad, las pautas del mandato eran hasta tal punto precisas y detalladas que en el fondo
recogían ya en bruto el contenido final del tratado de reforma, lo cual obviamente acotaba de manera
sustancial el margen de negociación diplomática. Con ello se limitaban sustancialmente las posibilidades
de un nuevo fracaso y se acortaban además los plazos ordinarios de desarrollo de la CIG, lo que era
particularmente relevante a la vista del calendario que imponía un proceso de ratificación posterior que, en
principio, debería haber concluido antes de las elecciones al Parlamento Europeo celebradas en junio de
2009.

3. La Conferencia Intergubernamental de 2007 y el Tratado de Lisboa

La labor de la acelerada CIG’07 se vio claramente favorecida por el hecho, como ya hemos indicado,
de que el contenido del mandato de convocatoria era extremadamente detallado y preciso, lo cual también
representó en sí mismo una novedad respecto a las anteriores reformas donde el mandato era mucho más
abierto y los plazos de trabajo de la CIG notablemente más amplios y abiertos. En realidad, el mandato era
en esta ocasión tan prolijo y detallado que bien puede decirse que incluyó ya en su esencia prácticamente
todo el contenido del futuro tratado de reforma.

El trabajo de la CIG’07 fue, por tanto, de naturaleza técnica y, salvo en algunos aspectos muy
concretos, consistió en dar forma jurídica de tratado de reforma al contenido que el Consejo Europeo de
junio había fijado en el mandato. Baste recordar que la conferencia intergubernamental tuvo casi una
treintena de reuniones de los expertos jurídicos y apenas tres de los ministros. Incluso los documentos
surgidos de la CIG fueron bastante escasos. Bien visto, tras los ya citados documentos iniciales
presentados el 23 de julio (proyectos de tratado, protocolos y declaraciones) y del proyecto de preámbulo
presentado al día siguiente hasta los que aparecieron a principios del mes de diciembre con las versiones
finales del Tratado de Lisboa y del Acta final apenas hay media docena de documentos y no todos éstos
son realmente importantes.

Con este tratado de reforma, el TUE conservó su denominación actual, mientras que el TCE pasaba
a llamarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Sí se produjo una evidente
simplificación de manera que existe únicamente una Unión Europea que sustituyó a la actual Comunidad
Europea. Admitiendo, pues, un tratado básico, el TUE, encargado de regular los aspectos más relevantes

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de la Unión Europea y un tratado de desarrollo, el TFUE, que concreta el funcionamiento de esa Unión en
sus diversos aspectos (institucionales, procedimentales, competenciales, etc.).

Se ha encarrilado, por tanto, el proceso de integración europea a través de un Tratado de Reforma

que, como afirmó el presidente de la Comisión constitucional del Parlamento Europeo, ha sido “mejor que
el Tratado de Niza, pero peor que el Tratado Constitucional” y en la que “la sustancia del Tratado
Constitucional ha sido preservada.

4. De la negativa de Irlanda a ratificar el Tratado de Lisboa en su primer referéndum a la

convocatoria del segundo referéndum y la posterior entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Cuando todo parecía ya encauzado, el Tratado de Lisboa sufrió un nuevo revés de manos de Irlanda.
El 13 de junio de 2008 los irlandeses se pronunciaron, en los términos que exige su Constitución, sobre el
Tratado de Lisboa. Con una participación del 51%, el 53’4% de los votos se inclinaron por el no, frente a un
46’6% que marcaron la opción del sí. De nuevo, la ratificación del Tratado de Lisboa quedaba sembrada
de interrogantes.

El Consejo Europeo celebrado el 11 y 12 de diciembre de 2008 acordó, en relación con el Tratado

de Lisboa e Irlanda, lo siguiente:

1. El Consejo Europeo reafirma que considera que el Tratado de Lisboa es necesario

para contribuir a que la Unión ampliada funcione de manera más eficiente y democrática,
incluso en el ámbito de la actuación internacional. Con miras a hacer posible que el Tratado
entre en vigor antes del final de 2009, el Consejo Europeo ha definido la siguiente vía,
respetando los objetivos de los Tratados.

2. En relación con la composición de la Comisión, el Consejo Europeo recuerda que

los Tratados actualmente vigentes exigen que el número de Comisarios se reduzca en
2009. El Consejo Europeo acuerda que, siempre que entre en vigor el Tratado de Lisboa,
se adoptará una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con
el fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro.

3. El Consejo Europeo ha tomado nota cuidadosamente de las demás

preocupaciones del pueblo irlandés presentadas por el Primer Ministro de Irlanda,
expuestas en el Anexo 1 y relativas a cuestiones sobre la política fiscal, la familia,
cuestiones sociales y éticas, y sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)
por lo que atañe a la tradicional política de neutralidad de Irlanda. El Consejo Europeo
conviene en que, a condición de que Irlanda contraiga el compromiso formulado en el

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apartado 4, todas las preocupaciones establecidas en la citada declaración se abordarán

para mutua satisfacción de Irlanda y de los demás Estados miembros.

Se darán las necesarias garantías jurídicas con respecto a los siguientes tres
puntos:

• ninguna disposición del Tratado de Lisboa introduce cambio alguno, para ningún
Estado miembro, en relación con el alcance o el ejercicio de las competencias de la
Unión en materia de fiscalidad;

• el Tratado de Lisboa se entiende sin perjuicio de la política de seguridad y defensa

de los Estados miembros, incluida la tradicional política de neutralidad de Irlanda y
de las obligaciones de la mayoría de los demás Estados miembros;

• garantía de que las disposiciones de la Constitución irlandesa en relación con el

derecho a la vida, la educación y la familia no se ven afectadas en modo alguno por
la atribución de estatuto jurídico que hace el Tratado de Lisboa a la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni por las disposiciones de dicho
Tratado relativas a la justicia y los asuntos de exterior.

Además, se confirmará la gran importancia concedida a los temas, incluidos los

derechos de los trabajadores, que figuran en el apartado d) del Anexo 1.

4. A la luz de los compromisos arriba formulados por el Consejo Europeo, siempre

que se complete satisfactoriamente el trabajo de seguimiento detallado para mediados de
2009, y dando por supuesto que tales compromisos se aplicarán de manera satisfactoria,
el Gobierno irlandés se compromete a tratar de conseguir la ratificación del Tratado de
Lisboa antes del final del mandato de la actual Comisión.

El 3 de octubre de 2009, Irlanda celebró un segundo referéndum que arrojó un

resultado favorable (67’1%) a la ratificación del Tratado de Lisboa.

El 1 de diciembre de 2009, el Tratado de Lisboa pudo, finalmente, entrar en vigor.

VI. LAS REFORMAS EFECTUADAS AL TRATADO DE LISBOA … Y LAS QUE ESTÁN POR
LLEGAR

El Tratado de Lisboa ha sufrido, desde su entrada en vigor en diciembre de 2009, dos reformas.
Ambas reformas han sido abordadas de conformidad con lo establecido al efecto en el artículo 48 del
Tratado de la Unión Europea.

La primera de las reformas fue impulsada por la presidencia española con el fin de adecuar el
número de euro-diputados elegidos en 2009 —bajo la regulación prevista en el Tratado de Niza— a lo
establecido en el Tratado de Lisboa y, más concretamente, a los acuerdos del Consejo Europeo que estimó
la necesidad de incorporar 18 nuevos eurodiputados a los inicialmente elegidos. Atendiendo a esta
circunstancia, y de conformidad con lo previsto en el procedimiento de reforma establecido en el artículo
48.2 del TUE, se procedió a la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental el 23 de junio de 2010
con el propósito de modificar el Protocolo 36 sobre medidas transitorias. La reforma ha sido ratificada por
España mediante LO 9/2010, de 22 de diciembre de 2010 (BOE, núm. 311, de 23 de diciembre).

La segunda de las reformas fue acordada por el Consejo Europeo celebrado los días 17 y 18 de
diciembre de 2010 con el propósito de crear el Mecanismo Europeo de Estabilidad, instrumento financiero

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que sustituiría al Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y al Mecanismo Europeo de Estabilización

Financiera. La citada reforma ha sido abordada mediante el procedimiento de reforma simplificado previsto
en el artículo 48.6 del TUE. En el Consejo Europeo de 9 de diciembre de 2011 se acordó que el Mecanismo
Europeo de Estabilidad entrara en vigor en junio de 2012, un año antes de lo inicialmente establecido. A
fecha de hoy dicho mecanismo todavía no ha entrado en vigor.

Además, el Consejo Europeo celebrado en el mes de diciembre de 2011 acordó la elaboración de

un Tratado intergubernamental —al margen de los Tratados de la Unión Europea— que permitiera reforzar
la Unión Económica. El Tratado de Estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Económica y
Monetaria se firmó el 2 de marzo de 2012 por todos los estados miembros, salvo el Reino Unido. El nuevo
Tratado de Estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Europea ha entrado ya en vigor.

VII. CONSIDERACIONES FINALES

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