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Revista Administracio Publica 84 1993
Revista Administracio Publica 84 1993
ISSN 0482-5209
Certificado de Ucitud de Título 2654
Certificado de Ucitud de Contenido 1697
Publicación periódica
Registro numero 102 l009
Características 21024 1801
Edición
Comité Editorial
© Revista de Administración Publica
Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.
Km. 14.5 Carretera Ubre México-Toluca
Col. Palo Alto
Delegación Cuajimalpa, 05110 México, D.F.
Tels. 570 69 45 Y 570 71 40
Numero 84 Enero-Junio 1993
Impreso y hecho en en México
México, 1993
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.
Sección Mexicana dellnsituto Internacional de Ciencias Administrativas
COMITÉ EDITORIAL
MIEMBROS FUNDADORES
CONSEJO DE HONOR
Presentación 7
1951. 1 Esta iniciativa surgió de la con- de forma magistral, como necesaria pa-
fluencia, tanto de desafíos a la capaci- ra el avance de las ciencias sociales: "en
dad gubernamental estadounidense, general, es propio de la sociología un
como al grado de desarrollo alcanzado doble propósito gnoseológico semejan-
por la llamada investigación de opera- te ya que trata de conocer lo general en
ciones. A partir de este momento, quedó las experiencias de lo particular y, por
establecido el marco dual característico otra parte, explicar lo particular sobre el
que acicatea la evolución de la "ciencia fondo de lo general. Ambos propósitos
de las políticas", a saber: el enfrenta- gnoseológicos están ligados entre sí de
miento desigual a problemas de gobier- manera Inseparablev.'
no cada vez más complejos por parte de
los aparalos de Estado y el avance ver- El campo de estudio de las políticas
tiginoso de lo que Dror ha llamado "dis- públicas se ha ido conformando poco a
ciplinas de decisiones de dirección'} poco. Del interés por la decisión, como
las que se han distinguido por su alta categoría analítica en ciertos contextos
orientación y contenido normativo. La muy acotados de certidumbre, informa-
formalización de este origen devino en ción total, marco de valores y preferen-
dos campos o vertientes para el desarro- cias de base individual y unívocas, se ha
llo de las policy sciences, por un lado el pasado al estudio de los "momentos"
"conocimiento de la investigación en predecisorios, post-decisorios y las de-
políticas" y por el otro el "conocimiento cisiones con una nueva óptica. Con esta
en análisis de políticas". El primero ha ampliación o agregación analítica se
tenido un fuerte influjo descriptivo, ha han abandonado, en algunas formula-
hecho énfasis en los estudios empíricos ciones, las bases metodológicas y epis-
de políticas, programas y proyectos pa- temológicas que animaban o sostenían
sados o en curso, en "políticas vivas", los antiguos modelos. El estudio mismo
pues. El segundo se ha orientado a in- de la decisión ha sido permeado ya por
tentar prescribir para mejorar la formu- supuestos más flexibles y los otros han
lación, la toma de decisiones, la adop- sido abolidos por la poca utilidad prác-
ción, operación y evaluación de la polí- tica de los modelos de los que formaban
tica. Ambos, como puede percibirse, se parte. La pretensión de racionalidad no
han complementado en una operación se ha abandonado, aunque el concepto
metodológica que ha descrito Mayntz se ha relativizado, 4 y se ha reconocido
1 Lemer, D. y Lasswell, H. Policy Sciences: Recents developments in scope and methods, Stanford Uníversíty
Press. Stenfoed, USA, 1951.
7 Cfr., los excelentes estudios de Derthick, M. New Towns infTown, Washington, D.C. Urbao Institute, 1972;
Pressman, J. y Wildavsky, A./mplemtntation, Universiryof California Press, 1973, y Bardach,E. The lmplemen-
tanon Game, California Press, 1973.
ISeguimos de cerca el tratamiento hecho por Anderson, J. Public Policy síaking. Holt, Rinehart and wínsron,
USA, 1975, cap. I.
12 POLmeAS PúBLICAS
con las consecuencias respectivas y cal- que no sólo existen pequeñas e incre-
cular los beneficios relacionados, as/ mentales decisiones, sino también deci-
como un conjunto de valores y propósi- siones fundamentales, aunque pueden
tos claros y consistentemente jerarqui- ser pocas en relación con aquellas pero
zados para discriminar entre todas las alimentan el contexto para que se reali-
opciones. Debe aclararse que para deci- cen decisiones normales o incrementa-
dir se consideran y computan todas las les. 9 El enfoque de mixedscanning pre-
opciones y se determinan as/ sus conse- tende ser un enfoque intermedio que
cuencias. subsane o supla las deficiencias de óp-
tica del "racionalista" y del incrementa-
El segundo enfoque es el incremen- lista, pero utiliza a conveniencia cada
tal que se basa en la consideración de una de sus proposiciones y tesis, no
que no se puede contar con información propone en estricto sentido postulados
perfecta o sea hay incertidumbre rele- distintos a los mencionados. Alerta sí
vante y se tiene una capacidad limitada sobre los efectos o impactos y las visio-
de cómputo. No se pretende arribar a un nes apriorísticas de las decisiones, así
óptimo sino acercarse, mediante la re- como sobre las distintas capacidades de
definición por ensayo y error, a solucio- los decisores.
nes satisfactorias. El carácter de este
modelo más descriptivo y realista salta Los modelos arriba expuestos están
a la vista, así como su filiación no indi- construidos con base en una unidad
vidualista, sino "plural", de carácter eli- analltica llamada decisión que si bien
tista o democrático liberal. agrega o contiene a su vez algunos con-
ceptos más, no agota la comprensión del
El modelo de mezcla de distintas for- fenómeno o "proceso de política" (po-
mas de exploración es una reacción ante licy). Se puede admitir la presencia in-
los dos anteriormente mencionados. Se cesante de "decisiones" a lo largo de
comparten las criticas al modelo racio- todas las fases o etapas de la polltica,
nal, pero también se señalan algunas al pero aquellas no explicarían todo lo que
modelo incrementalista como la confir- ocurre en todo el sistemapolítico.10 So-
mación y reforzamiento por el modelo bre todo si convenimos en que el "mo-
de la tendencia a que en las decisiones mento" privilegiado de decisión es la
y la factura de la política se reflejen los formulación de la polltica.
intereses de los grupos más poderosos
y organizados, que no se exploren ni Los enfoques para comprender y
experimenten decisiones y políticas in- analizar el proceso de la política pública
novadoras y, en fin, que alienten el con- provienen del análisis político, de la
servadurismo y el statu qua. De forma ciencia jurídica, de la psicología y de la
realista, además, podemos pensar en administración y son la teoría de siste-
'¡bid. p. 13.
lO/bid, p.15
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 13
1I Cobb, R. Y Elder, Ch., op.cit., p. 56. Debeadvertirse que estos autores critican las proposiciones iniciales acerca
de la naturaleza de un sistema polñíco, adoptadas por el Public Policy tradicional. En el transcurso de la exposición
intentan demostrar que se ponga atención por los tomadores de decisiones en los procesos sociales que enfrentan
y detenninan los intereses de los encargados de la toma de decisiones políticas.
rio decisor, por poseer más recursos que procesos predecisionales, pues desde la
los otros grupos, por una posición estra- perspectiva del elitismo ese "ambiente
tégica relativa en la estructura social y de tarea" de la decisión gubernamental
económica y por estar en algún grupo es casi estático, se privilegia como ya se
de alta estima social. mencionó el equilibrio y la estabilidad,
estos propósitos son implacablemente
El que un asunto logre colocarse en buscados por las fuerzas plurales que en
la agenda no significa que recibirá tra- un régimen democrático operan. Pasan
tamiento y más concretamente solu- por alto, sin embargo, la "inclinación
ción. La definición del asunto es rela- inherente" o "parcialidad" de cualquier
tiva, pudiéndose elaborar en forma con- sistema, por tanto no lo estudian en sus
junta, el grupo demandante con el go- orígenes, ni en su desenvolvimiento, ni
bierno, o porel gobierno solo. Las dimen- menos cómo se va modificando o puede
siones para estructurar un asunto son el modificar. La perspectiva de los autores
grado de especificidad, esto es si es de las proposiciones que presentamos,
concreto o abstracto su impacto, su re- eh cambio, acerca de la estructuración
levancia temporal, su complejidad y su de la agenda permite enfocar el análisis
procedencia categórica, es decir, si tie- de importantes procesos predecisorios,
ne antecedentes y cuáles han sido las determinantes de los decisionales y los
vías para su tratamiento. 14 Se producen tipos de consecuencias que las polfticas
entonces proposiciones que vinculan producirán. En las etapas predecisiona-
estas dimensiones de estructuración les se evidencia la parcialidad sistémica
con la expansión de un asunto, pues se apuntada y la agenda de asuntos o tipo
supone una constante redefinición del de asuntos susceptibles de controversia
mismo. Así se explica que, por ejemplo, pública y legítimos.
mientras un asunto combine más los
aspectos concretos y abstractos para ex- Relaciona además las cuestiones so-
ponerlos adecuadamente ganará en vi- ciales y la "vitalidad del proceso guber-
sibilidad, ya que algo específico siem- namental". En cuanto a la participación
pre está relacionado con un principio popular, esta perspectiva permite la
más general, más vago. consideración de influenciasno recono-
cidas por el análisis tradicional en el
Si la teoría tradicional del análisis de proceso de formulación de políticas. El
polfticas (policies) había hecho énfasis cambio social recibe mejor tratamiento,
en los problemas de formulación -yen en oposición a como lo hace la teoría
la decisión como núcleo analftico- es pluralista-elitista que considera sólo
un tanto extraño que hayamos tocado polfticas y cambios incrementales pro-
con cierta profundidad algunas de las venientes del statu qua y acepta modi-
proposiciones teóricas que en ese mis- ficaciones de ajuste con referencia a
mo contexto se han producido sobre los cuestiones y po1fticasya tratadas. 15 Los
141bid. p. 129Y ss.
15lbid, cap. 11.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IS
16 En realidadlo que acapara la atenciónde los teóricoses el concepto de decisión, Sfez nos ofrece unaexplicación
de esta proclividaden algunas ciencias sociales contemporáneas; cfr. La decisión, FCE, México, 1987.
17· No en el sentido marxista de "tercero emergente".
18 Hirschman, A., por ejemplo, acuña un esquema dinámico bipolar que a partir del concepto económico y
psicológico de "decepción" explicaríael tránsito de 10 publicoa lo privadoy viceversa,cfr. Interés privado y acción
pública, FCE, México, 1986.
19 Aguilar vtllaaueva, L.F., Notas de clase sobre políticas públicas, mimeo 1988.
16 POLtnCAS PúBLICAS
21 Estrategias en términos de una serie conectada de alternativas en el tiempo, cfr. SIMON H., El comportamiento
administra/OO, Aguilar. España 1975,p. 65.
23 Bardach, E, op. cit. pp. 9 Y ss.
24 ¡bid. pp. 13 Y 14..
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA
ideas simplistas para su análisis sobre que anima a los burócratas y ala expec-
todo acerca de la burocracia, de su ac- tación que despierta la acción concerta-
cionar y del liderazgo político, también da que exige consenso.P'La concepción
acerca de la sociedad en su conjunto de la implementación como un conjun-
como de sus diversos grupos, sectores to de juegos que involucran los esfuer-
y clases. Una "buena" formulación o zos y acciones de actores semiautóno-
concepción de la acción gubernamental mos es central para la comprensión de
traerla como resultado una implanta- esta etapa. La descripción de los distin-
ción que asegurarla los resultados espe- tos tipos de juegos cotidianos en las
rados. Ello llevó a no estudiar sistemáti- "arenas" a las que acuden altos burócra-
camente la operación, la participación, tas es esencial para extraer posterior-
el compromiso, las perspectivas y los mente algunas prescripciones para el
"juegos" que realizan y poseen los ac- diseño de la implantación exitosa. 32
tores burocráticos y sociales.F? La natu- También se ha teorizado la implanta-
raleza de la implantación es compleja ción desde los organismos operativos y
pues tiene que ver con la acción misma la baja burocracia, sobre todo en lo que
de actores sociales en transformación. se refiere a políticas sociales y regula-
Anallticamente puede ubicársela en el torias, contradiciendo la perspectiva
espacio que se encuentra entre las con- 'tradicional de dirección y control jerár-
diciones iniciales y las consecuencias quicos. 33 Se insiste en el estudio de los
predichas. Se trata de la habilidad para procesos de la microimplantación, los
alcanzar las consecuencias después de decisores y las organizaciones locales y
que las condiciones iniciales han sido últimas en el proceso de la polltica.
satisfechas. 30
Un esquema general para la implan-
Ello lleva a dudar sobre el supuesto tación debe considerar o tratar de iden-
automatismo presente en ese intervalo, tificar los factores que afectan la obten-
por lo que la implantación no depende ción de los objetivos establecidos o re-
sólo de las "condiciones iniciales" sino glamentados a través de todo el proceso
de otras intermedias. El proceso de im- mismo. Estos factores pueden dividirse
plantación tiene que ser analizado como en lo relativo al tratamiento del proble-
el resultado de elaboración de tres "im- ma (disponibilidad de una teoría y tec-
perativos": la consideración del propó- nologla válidos, la diversidad del
sito legal, la racionalidad instrumental comportamiento del grupo-meta, etcé-
otros gohiernen, sean los gohiernos co- nantemente. Es muy dificil entonces
rrespondientes a las demarcaciones po- que amplios repertorios analíticos del
líticas territoriales o los que hacen las enfoque de políticas públicas se apli-
leyes o la sociedad. Tampoco un siste- quen, pues no están dadas las condicio-
ma político de este estilo alentará la nes previas que prevalecen en países
discusión de programas, de soluciones donde aquellos se originaron. De ahí la
para que los ciudadanos escojan entre reiterada insistencia de repensar mu-
éstos. Un gohierno autoritario tiende a chas de las nociones del enfoque para
inhibir la crítica derivada del análísis de adecuarlas a nuestro medio y hacer más
sus acciones y muy probahlemente asu- pertinente el ejercicio profesional y más
ma la convicción de que sólo sus diag- eficaces los programas. En ciertos sec-
nósticos y sus soluciones de problemas tores sociales existe además una marca-
públicos son los adecuados, auxiliado da suspicacia por la distancia que se
por supuesto de "expertos". observa entre el discurso liberalizante
del gobierno y sus prácticas y acciones
De lo anterior podría desprenderse la con fuertes resabios proteccionistas,
idea de que el enfoque de políticas man- impositivos y neocorporativos,
tiene un fuerte compromiso con el pen-
samiento político liberal, lo que es cierto Empero, la apropiación y utilización
pero no del todo. Este compromiso, por crecientes del enfoque de políticas pú-
otro lado, le ha acarreado problema. de blicas propiciará, creemos, un mejor
aceptación y difusión en los medios inte- clima para que crezca el diálogo racio-
lectuales y gubernamentales. nal entre sociedad y gobierno, pero tam-
bién se generen mejores soluciones a
Respecto de lo primero, es cierto que los ingentes problemas sociales que pa-
mucha. de la. proposiciones y nociones decemos.
provienen de un medio intelectual de
cariz liberal y también de una práctica Aparejadas a estas concepciones
política y gubernamental con esa orien- más de corte ingenieril se han desarro-
tación; sin embargo, la parte más for- llado otras visiones más o menos alter-
malizada de la teoría decisional ha nativas que introducen premisas o
tenido desarrollos en distintos medios nociones que, como ya se mencionó,
políticos, económicos y sociales, a lo que han dado cuenta, por ejemplo, de situa-
Dror llama disciplina. de dirección 36 ciones y realidades no previstas ni ex-
plicada. por las teorías sociales, políti-
Respecto de su rechazo, se produce ca." y económicas de más peso en el
sobre todo porque la. prácticas sociales ámbito estadounidense.
y gubernamentales en México no han
sido de corte liberal, sino más hien de El estudio de las políticas públicas y
tipo autoritario y corporativo, predomi- el desarrollo que la disciplina ha tenido
~ror. Y. op. cit.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 23
importante de la segunda mitad del si- pectiva ... global, en virtud de que la
glo, ha tendido a centrar su foco analí- población del mundo constituye una co-
tico en el proceso decisorio y de munidad en la que el destino de unos
políticas de las instituciones de gobier- afecta a otros ... (y)... el futuro de los
no. En consecuencia, las policy sciencies objetivos fundamentales dependen del
desarrollo mundial en su conjunto'r'.
aparecen como una mera "ingeniería gu-
bernamental", como un discurso técnico Éste era de hecho el espíritu liberal
científico de "problern solving in public cosmopolita y estratégico que flotaba
administration" a escala nacional. en el ambiente de un buen número de
Aun así, en tales sociedades, el gremio disciplinas de distinto tipo, especial-
de científicos de política, de ingenieros mente en la ciencia económica, y en
gubernamentales, no es el único que se amplios sectores sociales en la sociedad
ocupa de los problemas de gobierno, ni estadounidense de la inmediata posgue-
todos los que se ocupan de éstos tienden rra. Probablemente por ello el impacto de
a.reducir a ellos los problemas públicos, este movimiento intelectual fue tan pro-
111 tampoco a reducir la atención sobre
fundo, pues no sólo expresó tal espíritu
éstos a aquellos de escala nacional. sino, además, si se nos permite la expre-
sión, le troqueló su forma discursiva ra-
Por lo demás, originalmente la orien- cional más acabada hasta el momento.
tación de política, rhe policy orienta-
tion; título del artículo fundacional de El que los gremios de analistas de
Lasswell escrito en 1951, no estaba re- política, de ingerúeros gubernamenta-
ducida a las políticas gubernamentales les, hayan llegado a una conceptualiza-
ni tenía tampoco una visión meramente ción que retrospectivamente puede ser
nacional. Por el contrario, explícita- considerada estrecha, en primer lugar,
mente se asumió concernida con "los en buena parte es imputable como vi-
problemas fundamentales del hombre mos a que tales gremios se desarrolla-
en sociedad, más que con los tópicos del ron en un tipo de sociedad que tiene su
momento", por lo que "lo realmente problema estatal básicamente resuelto y
importante es que todos los recursos de en consecuencia, tal "involución go-
nuestra ciencia social en expansión se biernista", dada la naturaleza democrá-
encaucen hacia los conflictos básicos tica del sistema político de tales
de nuestra civilización" con una "pers- sociedades, no parece haber sido sus-
tancialmente graver' pero en segundo
2Véa5e Lasswell (1mb, págs. 79-103), subrayados nuestros.
3
,En ~~ .pa~e po~ en pa~lelo se ha desarrollado tul complejo proceso de socialización del conocimiento
clenllfico tecmco .~lado ~~(e al análisis de polñícas, que ha potenciado la capacidad social de control
sobre el establecimiento burocrático en su conjWllO. En palabras de Aaron Wildavsky (1990 . XV)
"monopolio del coeocumento
.. experto.; ha SIido L.__ ••
beche ameos " • pago
por tal proceso. Sin embargo, junto • su
con otros
f~ct~ ell~ parece estar generando un nuevo tipo de problemas. pues "controles diseñados para asegurar que
nmgun acto mcorrecto ocurra... (suelen)... volver difícil hacercualquier cosa.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 27
lugar y mas importante para los efectos la incertidumbre respecto al nuevo tipo
aquí perseguidos, la visión amplia de de orden político militar internacional,
"los problemas fundamentales del hom- por sólo mencionar los que parecen ser
bre en sociedad" con una "perspectiva los mas urgentes). Todo indica que no
global", parece haber sido mantenida y sólo son inadecuadas las políticas hasta
desarrollada en formas y grados diver- ahora diseñadas, sino mas grave aún,
sos por otras disciplinas, otros gremios, crecientemente lo es además el actual
otras corrientes intelectuales, también esquema internacional de instituciones
de origen norteamericano. En nuestra de cooperación y de coordinación polí-
opinión, ello es especialmente claro en tica y de políticas con que se enfrentan
el caso de la Teoría de la Elección Pú- tales problemas. En consecuencia, ésta
blica (Public Choice Theory¡, de la que es una área de política pública in-
Teoría de la Acción Colectiva (Collec- ternacional de importancia practica y
tive Action Theory], de la Teoría de la estratégica difícilmente exagerable, po-
Elección Racional (Rational Choice dría tender a quedar marginada si asu-
Theorys, de la Nueva Historia Econó- miésemos una perspectiva estrecha,
mica (New Economic History), de la digamos, "gobiernista y nacionalista".
Nueva Teoría de las Instituciones (New Con lo que nuestra naciente comunidad
Institutional Theory¡ y en general de la de estudiosos de política pública tende-
llamada Economía Política Moderna rla a autoexcluirse del movimiento in-
(New Political Economy}, que articula- ternacional que persigue la solución de
das mas estrechamente a las ciencias de tales problemas públicos mundiales.
política permiten construir una perspec-
tiva que nos gustaría denominar de in- y segundo, y mas importante toda-
geniería estatal, de genuina política vía, porque en relación con las socieda-
pública en sentido amplio. des periféricas en general, y en particu-
lar con la mexicana, no puede decirse
Esto no parece especialmente rele- de sus procesos sociohistóricos que han
vante para la naciente comunidad me- conducido ya a la solución del problema
xicana de estudiosos dc política públi- estatal de tales sociedades. Cualquier
ca, por al menos dos razones: primero, cosa puede asumirse menos que respon-
porque es cada vez mas evidente a es- den sistémicamente al interés público,
cala internacional que enfrentamos co- al interés del público ciudadano. dada
mo humanidad y como civilización su naturaleza autocrática o despótica,
problemas que incluso en el sentido mas ya sea burocrático autoritaria o, como
coloquial son genuinos problemas pú- en muchos casos, abiertamente totalita-
blicos mundiales (el amenazante aguje- ria. Por tanto, en ellas una importación
ro en la capa estratosférica de ozono, el mecánica de lo que parece una "involu-
sobrecalentamiento del planeta, el ago- ción gobiernista" del movimiento de las
tamiento absoluto de muchos recursos ciencias de política, a diferencia de las
naturales indispensables para la vida y sociedadés industriales organizadas co-
28 POLíTICAS PúBLICAS
II Enla medida quedefmiruna ruta deacciónimplica "establecer laspremisas decísíoneles para decisionesfuluras"
o más brevemente, "decidir sobre las decisiones" (Luhmann, 1978 Y 1979), puede establecerse cierta conexión
conceptual general entrepolicy y pianeacíón.
12La prilllCl'll dicerelación conel grado en que una organiUlción dispone y efectívamente usamedios decalculo
en susdecisiones. Racionalidad formal es puesequivalente a calculabilidad. La segunda dice relación conel grado
en que los miembros de una organización usan criterios veloranvos para evaluar la gestión de la misma.
Racionalidad metería! es pues equivalente a evaluatividad valoeeríva o axiológiea. véese Weber, op. cit., vol. 1,
pipo 64 Y ss. Weber se refiere específicamente a una "gestión económica", pero 005 parece que ello puede
extrapolarse con sustanciales ganancias leóri~analilicas. a toda organización. incluida "la" sociedad en tanto
conglomerado estatalmente organizado o sislema social.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA --------~
13 Por ello puede: aseverarse que sólo en la configuración estatal liberal democrática la racionalidad formal del
Estado puede estar sístémicameme acotada por la racionalidad material de la scesedad. Véase Bazua y Valenti
1992, en donde se trata ampliamente este punto.
14 Véase al respecto el importante texto de Tullock (1987), así como el ya clásico de Dahl (1971).
15 Véase Weimer y Vining (1992), que además establecen una conexión conceptual, en nuestra opinión muy
correcta y fecunda. entre poíicy researcñ y ciencias sociales.
34 POLÍTICAS PúBLICAS
16Al respecto véase Buchanan. Rowley )' Tollison (1987) y whne y Wildavsky (1989), en donde desde diferentes
enfoques teóricoanalíticosse anali7.a la importancia estratégica de este problema.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 35
22 Citado en Arblaster (1991, pago 49). Subrayado nuestro. El uso del vocablo "padre" para designar la relación
entre "publico ciudadano" (los "hermanos" iguales de partida, "pares") y la Ley (la "madre") que los "hace" iguales
y les otorga derechos frente al que se hace pasar por "padre" (el tirano), pareciera significativa para una perspectiva
psicoanalítica de la historia política. En este caso, podria indicar la re-vivencia colectiva del mito fundacional del
"asesinato del padre" (Freud),pero no para saciar la culpa inconscienteadorandoal tótem <la "corona"o la famosa
"silla" presidencial mexicana), como en lodo Estado autocrático, sino al revés, para emanciparse colectivamente
de ella. Si esto no es descabellado, resultaría que la instauración histórica, en cualquier sociedad, del Estado basado
en los derechos individuales públicos. sería la condición sociosístémlca de posibilidad de la producción social de
individuos capaces de autocmanciparse de las cadenas psíquícas asociadas a su génesis como sujetos. Individuos
capaces de autoconfcrirse el derecho a inventar su deseo, liberándose del goce de "llenar su hueco" realizando
inconscientemente el deseo del otro "original".
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA _ _-",37.
trajeron la lógica conclusión ideoló- gi- el alfa y el omega del Estado y en espe-
co- política, en palabras de la histórica cial del ejercicio gubernamental de los
Acta de Renunciación de 1581 por la inmensos poderes necesariamente aso-
que los Estados Generales holandeses ciados a su existencia; pero para que
declararon su independencia del rey Fe- ello pueda ser efectivamente así, la con-
lipe TI de España argumentando preci- dición sine qua non es el establecimien-
samente su persistente carácter tiránico, to de una ley (constitución) basada en
de que "los súbditos no son creados por los derechos individuales en tanto dere-
Dios para el beneficio del príncipe... chos públicos (derechos individuales de
Por el contrario, el príncipe es creado todos los miembros de la polis) y sobre
para el beneficio de los súbditos". 23 todo la subordinación irrestricta e in-
condicional del gobernante a ella (im-
Gracias a sus fuentes religiosas, so- perio de la Ley).
brc todo protestantes (calvinistas, hugo-
notes y puritanos) y judías,24 a partir de Puede aseverarse que la compleja
entonces la tradición liberal democráti- evolución histórica de la estructura ló-
ca moderna incorporó otro de los senti- gico-discursiva de esta ideología se ha
dos clásicos de la noción y el vocablo centrado en la ampliación y profundiza-
"público", el de "bien común" o "bie- ción de los derechos individuales indis-
nestar colectivo", pero definido explíci- pensables para la efectiva consecución
tamente en tanto agregación del bie- del bienestar público en tanto bienestar
nestar de los individuos: éste debe ser del público ciudadano y, por lo tanto, en
23Véase Arblaster, op. cit. (Subrayados nuestros). Quizá el otro momentum histórico político decisivo para el
desarrollo de la centralidad de este sentido de la noción de publico en la cultura liberal democrática, fue
precisamente el de la guerra civil inglesa en la década de los 40 en el siglo siguiente, el siglo XVII. En los célebres
debates de Putney en 1647, llevados a cabo entre los levellers y los líderes militares Cromwell e Ireton una vez
alcanzada la victoria militar sobre el ejército regio, los primeros plantearon explícitamente como centro del "nuevo
orden" que debía ser construido, el tema que seria el eje del desenvolvimiento de dicha cultura política hasta
nuestros días: la indispensabilidad del derecho individual a la selección colectiva del gobernante y de los miembros
del parlamento mediante sufragio, en tanto derecho individual publico, de todos los miembros del Estado, a efecto
de garantizar el bienestar común. Buena parte de dichos debates giró sobre todo en tomo de la definición del
concepto de "miembro del Estado" o en tomo a las condiciones que debían cumplir los titulares de tal derecho y
aunque finalmente logró imponerse la posición Whig, que centraba tales condiciones en la propiedad de la tierra.
lo relevante es que quedó estampada en el tejido cultural de occidente la idea técnico politice clave de la
modernidad: no puede haber bienestar público si los derechos individuales públicos no incluyen el de elección
periódica del gobernante en turno. Véase al respecto la importante obra de Woodhouse (1938) y la edición de
Wolfe (1944) de los manifiestos de los revolucionarios ingleses.
24 EI discurso religioso judío está construido sobre el irrestricto e inalienable derecho individual a 1:1 interpretación
de los textos sagrados y a la formación de comunidades de interpretación y culto. Ello convierte al judaísmo en la
primera y casí única religión liberal. esto es, basada en la libertad individual de creencia y asociación rellgiosa.Io
que constituye al menos un antecedente histórico, si no un fundamento. por desgracia poco estudiado, de la cultura
politica moderna. A tal característica es atribuible, en especial. el que no se haya generado nunca una "iglesia
judía", en el sentido corporativo-burocrático que tal expresión tiene en la tradición occidental, por el predominio
de la iglesia católica en los últimos diez siglos. El caso del tristemente celebre Sanhedrin del periodo inmedialo
anterior a la destrucción de Jerusalén en el año 70 A.C., es sumamente especial porque es el único periodo de la
milenaria historia de la nación judía. hoy Israel, en que existió algo así.
38 POLÍTICAS PúBLICAS
su incorporación a la Ley (políticas le- (teorías del "fracaso del Estado"); y, por
gislativas), así como, implícita o explí- otro lado, las teorías acerca de las polí-
citamente, en la dilucidación de las ticas gubernamentales consideradas es-
estrategias de acción que el gobierno tratégicas también para el bienestar
deberla realizar para elevar la eficacia y público, pero para maximizarlas en el
eficiencia de tal consecución (políticas largo plazo, para el desarrollo, sobre
gubernamentales). todo en materia fiscal y en materia co-
mercial externa, que desde hace dos
En el primer campo, quizás los ele- siglos, en los trabajos clásicos de Smith,
mentos más trascendentales han sido Ricardo y Marx, especificaron diáfana-
hasta ahora el desarrollo de la "teoría" mente sus características básicas, sin
de la separación y balance de los pode- que hasta el momento haya sido plan-
res estatales (ejecutivo, legislativo y ju- teada una alternativa teórica y técnica-
dicial) y la "teoría" del voto del público mente consistente. En especial, respec-
ciudadano como mecanismo de selec- to a la idoneidad estratégica de la polí-
ción social periódica de los ocupantes tica comercial librecambista.P Ambos
de tales poderes estatales (democracia). grupos de teorías han sido planteados
Ambas han logrado generar políticas como fundamentaciones argumentales
constitucionales y legislativas que, más de carácter estratégico para la consecu-
allá de grandes diferencias nacionales, ción del bienestar público, también por-
en general han sido planteadas como que aspiran a reducir el poder del
estratégicas para la consecución del gobernante en tumo, como en el primer
hienestar púhlico porque implican pre- campo, pero en este caso mediante el
cisamente reducciones sistémicas de las acotamiento de su ámbito de discrecio-
atribuciones y del poder de decisión del nalidad para declarar básicamente en
gobernante en tumo y sobre todo la materia económica (que hasta ahora no
vigilancia permanente de su ejercicio. ha podido ser reducido vía políticas le-
gislativas), mediante la dilucidación de
En el segundo campo, por su parte, las características consideradas como
quizás los elementos más trascendenta- estratégicas para garantizar la calidad
les han sido hasta ahora, por un lado, lo de la gestión gubernamental en el largo
que podría englobarse bajo la denomi- plazo. Esto es, para garantizar la macro-
nación de teorías acerca dela "interven- rracionalidad (funcionalidad global) de
ción del Estado en la economía", que en
la acción gubernamental respecto al de-
las últimas décadas han logrado especi- sarrollo, cualquiera que sea el gober-
ficar con gran precisión modélica los nante en tumo.
casos en que ella puede ser funcional al
bienestar público (teorías del "fracaso Si el primer campo discursivo de
del mercado") y los casos en que no problemas ha sido tradicionalmente el
27Exactamente al revés de como ha sido planteado y vivido en la tradición ídeológico-poluíca autocrática de este
siglo, totalitaria o autoritaria, en la que lo privadoes asumido como negación antitética de lo público y. por tanto,
como "la fuente de (roas los males sociales" o "amenaza al bienestar común". Lo que ha "justificado" que en
aquellos países en que ha predominado tal tradición, los supuestos "representantes de lo PÚblico" (en lodos los
casos. la burocracia), hayan construido configuraciones estatales no basadas en los derechosindividuales (totali-
tarismo)o basadas en ellos sólo a medias (autoritarismo).
21 Así., los Estados totalitarios y autoritarios no serian Estados públicos sino Estados privados, porque por la
proscripción de los derechos ind,ividuales en el primer caso o por su irregular establecimiento y sistemática
violadón en el segundo, y dados los múhíples efectos que esto tiene en la fISiología de la configmaciórl estatal,
en ellos sistémicamenteel Estado no puedeser propiedad colectiva del publicociudadano. Más aún, puede decirse
que en el primerono existe "espado péblíco" pues no existe el péblíco ciudadano,existe la masa de individuos
sin deftlChos. sébdnos o neoesclavos; y en el segundo, que aunqueexistiendo jurídicamente tal espacio, está sin
embargomonopolizado por el sujelO privadoque gobierna, lo que implica que de facto tampocoexiste el püblico
ciOOadano en tantopropietario colectivo del Estado. Por ello, puede aseverarseque las sociedades que aún viven
bajo la fénJla de Estados de cualesquiera de esa¡ dos tipos o en los que aún predominan sus rasgos, no tienen su
problemaCSlaIaI resuelto. Esto es, aun no son capaces de construir unaconfiguraciónestatal que sístémícamente
minimice la probabilidad de lesiones al bienestarpúblico por irracionalidades o abusos del gobernante en tumo.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA ----~
tando por ello reglamentado que su uso los problemas que el gobernante o to-
es para la consecución del bienestar pú- mador de decisiones dice querer resol-
blico; b) la autoridad que haya adoptado ver. Ni siquiera en el Estado público
tales políticas, decisiones o acciones (liberal democrático) existe exorcismo
argumenta en debate público tal adop- contra las lesiones al bienestar público
ción (da razones en público al público por error técnico en su consecución. Por
ciudadano y las discute),29y e) el públi- lo demás, tampoco lo hay contra las que
co ciudadano o la opinión pública, pre- son producto de la infiltración de los
dominantemente, consideran que algún intereses privados del gobernante, de
"sentido público" les es atribuible. Esto sus empleados o de las coaliciones, en
es, que ciertamente se puede considerar el proceso de toma de decisiones esta-
que fueron adoptadas más para intentar tales. La importancia histórica y estra-
resolver algún problema genuinamente tégica del Estado público, sin embargo,
público, que para satisfacer los intere- reside sólo en que en él la probabilidad
ses privados del gobernante en tumo, de sistémica de ocurrencia de tales lesio-
sus empleados o de grupos especiales nes al bienestar público es significativa-
de interés o coaliciones redistributivas mente menor, en frecuencia y gravedad,
aliadas de a'l¡uél o del establecimiento comparada con la que existe en cual-
buropolltico. o quier Estado autocrático o despótico, ya
sea totalitario o sólo autoritario.
El que efectivamente llegue a consi-
derarsc que las políticas en cuestión De esta manera, las políticas, deci-
tienen algún sentido público, por otro siones y acciones estatales en general y
lado, no necesariamente implica que gubernamentales en especial, no nece-
sean las más adecuadas (más social- sariamente son públicas ni necesaria-
mente racionales) para la solución de mente responden a los intereses del
29 Véase Aguilar (1986), en dondese plantea esta idea como eje del concepto de democraciay Majone (1989) en
donde se desarrolla brillantemente la centralidad de la argumentación públicaen el proceso de adopcióndepolíticas
y toma de decisiones.
lO Este es unode los pontos claves quehan hecho célebreala teorta dela elección públicay en generala la economía
poJitica y la politologia modernas formadas en tomo a ella en las últimas décadas. Véase Buchanan, Tollison y
Tullock (1980). El postuladoteóricobásico es que, 8Wl en un Estadodemocrático,todos los agentes en la sociedad,
sobre lodo los polüjcos, tienen una lógica estratégicamaxímizadora sólo de sus beneficios individuales (modelo
homoeconomicus). Todos los gobernadosdemandan políticas a los gobernantes que, alterando los equilibriosde
mercado (típicamente, mediante una concesión monopólica o un subsidio) y lesionando al consumidor o al
contribuyente y por tanto al bienestar público, les confieran un beneficio que no obtendrían de airo modo (una
renta), Los gobernantes satisfacen tales demandas porque de esa manera maximizan sus probabilidades de
mantenerse en el establecimiento, en ese puesto o en otro. Ser político pues consiste en competir por organizar,
parael propio beneficio, la satisfacción de los intereses rentistas de los múltiples grupos privados existentes,
mediante el uso del poder y los recursospúblicos. AlgutlO5 intelectualesperiféricoshan queridoconcluir de ello
que tiene poco sentido la instauración del Estadoliberaldemocráticoen las sociedades como las nuestras,porque
en el fondo "00 hay diferenciacualitativa" con lo que sucede en nuestroscontextos autocráticos y que, en cambio,
resulta más adecuadoa "nuestra realidad" luchar sólo por "buenas políticas públicas". Como si éstas pudieran.ser
"beenes" y sobre todo "públicas", en el largo plazo, sin respeto irrestricto al voto del público ciudadano y sin
imperio de la ley, esto es, sin Estado público.
42 POLtncAS PúBLICAS
JI Exaeta men te al revés de las fantasias inducidas por las ideologías autocráticas o desponcas, que han presentando
desde tiempos inmemoriales al gobernante en lumo como intrínseca y altruistamente preocupado por el "bienestar
común" o el desarrollo de "La Nación" (fantasía del "padre-déspota benevolente"). Por lo demás, en Jos Estados
totalitarios o en los autoritarios, especialmente en su variante periférica, las pclñíces. decisiones y acciones
estatales. de manera sísrémíca, son ínusualmente públicas, como veremos adelante.
32En el sentido de acordada en este caso por el público ciudadano. Sobre los complejos problemas teóríco-précucos
asociados a la acción colectiva, véase Olson (1984, cap, 2), en donde el autor resume las tesis centrales desarrolladas
en SU clásica obra 171~ LDgic nfCollective Actinn. asi como Hardin (1982\ P..J1 donde se presenta una buena revisión
de la discusión al respecto,
]] Quizli en el contexto mexicano noesté de más aseverar que la acción pública tampoco es la "acción de las masas",
La eccién pública no tiene nada que ver con achcclonamíenros dirigidos y rituales de "masas" famélicas y
miserables precisamente por carecer en los hechos de derechos. Véase respecto al concepto de acción pública el
excelente reciente texto de Dréze y Sen (1989),
34 La expresión correcta seria que implican una pérdida de bienestar público "presente neto" o costos "presentes
netos" para todos. indicando que en un huen número de casos, las situaciones o procesos calificables como
problemas públicos pueden rendir también ciertos beneficios a todos en el corto plazo. Pero que éstos resultan
menores, si son comparados con los costos esperables medidosen un horizonte temporal de mediano o largo plazos.
Un caso paradigmático, en nuestro país. es el de la célebre política de "defender el peso como perro", que a
principios de la década pasada sohrevaluó el tipo de cambio confiriéndole beneficios en el corto plazo casi a lodos.
pero que precipitó la crisis de la que aún no hemos salido.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 43
JS Aun tratándose de resolver un genuino problema publico, tanto los buropoliticos como los diversos grupos
espec~~les de Interés (rentistas) intentan siempreinfiltrar sus intereses privados en el diseño o la implantación de
la politice al respecto. Lo quepuedereducir sustancialmente la idoneidad técnicade ésta (su racionalidad formal).
Asumimosaquí. en principio, la universalidad del modelo horno economicus en tantomodelo de racionalidad de
la acción individual. mencionada etrés (nota 30), que constituye uno de los núcleos teóricos duros de la ciencia
económica y la clave de sus aplicaciones a la sociología, la politologia, la historia y la economía politice, que
englobamos como Pub/ic Choice. Los críticos de tal universalidad en los EEEUU. recientemente, han intentado
fundar una nueva disciplina sobre supuestos axiomáticos diferentes, pero no claramente antitéticos: la socio-eco-
norma. véanse al respecto los textos presentados en la Segunda Conferencia Internacional sobre Socio-Economía,
editados por Coughlin (1991), así como el libro de Amital Etzioni (1988) que inició el movimiento.
44 POllnCAS PúBUCAS
guna entidad metafísicamente distinta y las últimas cuatro décadas y que es de-
"superior" a los individuos (el "Estado", cisiva para las teorías atrás menciona-
la "nación", la "colectividad", etcétera). das sobre "el fracaso del mercado" y el
El interés público sobre alguna de las "fracaso del Estado" y en especial para
múltiples y diversas materias o temas el desarrollo del enfoque de política
posibles sólo puede ser dilucidado: a) pública.V
mediante votación del público ciudada-
no; b) mediante votación de los órganos Desde el punto de vista de la ciencia
estatales genuinamente representativos económica, "bien"es todo aquello cuyo
de éste y sometidos periódicamente a su consumo genera utilidad, mientras que,
evaluación; e) mediante debate público mutatis mutandis, puede sostenerse
en un sistema de comunicación social también que "mal" es todo aquello que
libre; o d) mediante argumentación con genera desutilidad. 38 Los bienes y los
base en el fundamento constitucional del males así defirtidos pueden ser públicos
Estado, que es la situación cotidiana del o privados. La diferencia estriba en su
gobernante en rumo. De esta manera, el divisibilidad: los bienes o los males pú-
interés público sólo puede producirse en blicos no son divisibles, ya sea porque
el Estado liberal democratico" el estado de la tecnología aplicable no
lo perrrtite o porque su divisibilidad es
Por último, pero no al último, puede tan costosa que no es esperable que se
también hablarse consistentemente de efectúe, como ha señalado reciente-
bienes públicos y de males públicos, en mente de J asa y 39 y, por tanto, los indi-
el sentido preciso que la primera expre- viduos los consumen colectivamente;
sión tiene en la famosa teoría al respecto rrtientras que los bienes o males priva-
desarrollada en la ciencia económica en dos si son divisibles y, por tanto, los
37 Veame los excelentes y recientes exámenes crñlcíos de Tyler Cowen (1988) y de Anthony de Jasay (1989),
sobrela teoría del fracasodel mercado y el problema de los bienes publicas, respectivamente.
31 Aunque el concepto de utilidad ha tendido a ser abandonado en recientes tratamientos teóricos en la ciencia
económica (véase por ejemplo varían 1978), para los efectos aquí perseguidos no resultan relevantes las
argumentaciones en lasquetalabandono se basa. MIis problemático puederesultar el uso de lasexpresiones"bíee"
y "mal" como equivalentes respectivamente de "utilidad" y "desutíhdad", puesaunque estamosacostumbrados a
usar bi palabra "bien" sin ninguna connoeacíón valoraliva cuando n05 referimos a los "bienes económicos", al
hablar también de "males económicos", puede inducir a pensar que se trata de unavaloración ideológicao moral,
lo que seria uncrasoerror. El quese produzcan bienesy maleseconómicosno estani bien ni mal valorativemenre.
pues ello depende del punto de vistaideológicoo psicológicocon el que se veancadauno de talesbienesy majes.
Nosotros seguínemos considerando el sacarsela lotería como un bien económico, aunque nos contaran que ello
constituye un "beso del demonio" para un monjetibetano radical. De la mismamanera, seguiríamos considerando
como un maleconómicoel ser víctimade un robo. a pesarde quenos contaran que para alguienello le reporta un
beneficio "masoquista".
40Véase: BaZlia YValenti (op. cit., 1992), así como los importantes textos de Douglas North (1984 y 1990), que
marcaron hilos claves en el desarrolle de las llamadasnueva historia económica y nueva leona de las instituciones,
respectivamente.
41&teconcepto permite precisar también el deproblema público.En efecto, los problemas públicos son problemas
porque constituyen males públicos netos. Si a pesar de lo argumentado el lector considera mejor aplicada la
expresión "problema público". si se la refiere sólo a los problemas de los ciudadanos. ejerciendo sus derechos
polñjcos, presentan en el espacio pUblico como prioridades para la acción estatal,sólo le pedimosentonces que
mconozcaque no todo problema públicoen ese sentidoes un mal públiconeto y que los problemas públicosmas
públicos y por tanto más dignos de ser atendidos porla acción estatalson precisamente los males públicos.Como
no podernos imaginar un argumento adicionalpor el que el lector pueda no estar de acuerdo con lo anterior, en lo
que sigueprocuraremos mantener este acuerdo.
REVISTA DE AnMINISlRACIÓN PúBLICA 47
meros son sólo generables por la agre- el sentido de que la legislación permite
gación de las externalidades negativas o incentiva abusos sistemáticos por par-
de la conducta de los individuos o con te de los miembros del establecimiento
su concurso (como en el caso de la con- buropolitico (jueces, políticos-legisla-
taminación); y los segundos, en cambio, dores y burócratas-ejecutivos) del po-
son sólo generables por las politicas, de- der del que están investidos, en contra
cisiones o acciones estatales, es¡eeial- de los derechos de individuos, de gru-
mente las del gobierno en turno." pos específicos o del bienestar público.
Tales deficiencias pueden ser de origen,
Interesan aquí estos últimos, porque esto es, haber estado presentes desde la
asumimos de partida la centralidad cau- instauración de la Constitución del Es-
sal de la acción estatal en la vida social, tado en cuestión, o ser producto de de-
en la medida que estructura jurídica, cisiones legislativas posteriores, "post-
sistema político y estilo institucionali- constitucionales" (Buchanan), Porque
zado de gobierno (las tres grandes di- bloquean de partida la producción del
mensiones de toda configuración imperio de la ley y, en consecuencia, su
estatal), conforman el contexto socio- efecto necesario es catastró- fico sobre
sistémico efectivo de la acción indivi- el desarrollo en el largo plazo, a este
dual, organizacional O colectiva. tipo de deficiencias de la legislación les
Adicionalmente, nos centraremos en denominamos males públicos jurídicos.
los dos grandes grupos de males públi-
cos estatales posibles en una sociedad Dos ejemplos paradigmáticos de
con economía mercantil generalizada ello, en nuestro país, son: a) la estipula-
(capitalista) y, en consecuencia, con una ción de la "confesión" como prueba ju-
configuración estatal al menos formal- dicial suficiente de culpabilidad; ello ha
mente pública o semipública, pues es el permitido e incentivado que jueces y
caso relevante en términos de política policías, mediante la degeneración des-
pública. pótica asociada al uso sistemático de la
tortura, hayan llenado de inocentes las
El primer grupo es el relacionado con cárceles del país y dejado libre a una
deficiencias de la estructura jurídica, en buena proporción de los delincuentes,
42yrátase, como en todos los casos, de una conceptualización típicoideal. Ciertamente, casi la totalidad de los
primeros pueden ser imputablesen última instancia a los segundos, como en el caso de la inseguridad pública
mexicana: no sólo existen más microdéspotas sociales (delincuentes) por la proverbial corrupción y por tanto
ineficacia dejueces y policías, dados el arcaísmojuridico-penal,la naturaleza despóüco-monopólica del sistema
politice y la tradicional impunidad cuasi-absoluta del establecimientoburopolitico; sino que ademés, la inevitable
degeneracióndespótica detales aparatos estatales,en talcontexto estatalnecesariamente inevitable, ha incremen-
tadosustancialmente el ejércitoglobal dedelincuentes.Porlo demás, la altísima predisposición judicial y policiaca
a delinquircontraindividuos y gruposespecíficos que se oponen políticamentea la impunidad con que tradicio-
nalmenteefectúa el fraude electoralen nuestropaísel establecimientoburcpohüco, sobre todo en la ultima década
y en provincia (lejos de la vista directa de la prensa), ha solido ser altamente funcional al mantenimientodel
monopolio político. ¿Puede imaginarse que sin respetoírresrrícto al voto del publico ciudadano,algún dia el poder
judicial y la policía mexicana imponganel imperiodela ley?
48 POLÍ11CAS PúBUCAS
como es públicamente sabido desde ha- can siempre el uso de atribuciones jurí-
ce mucho tiempo; b) la desprotección dicamente establecidas. Pero, aunque
sistémica de los derechos individuales ello implica que la estructura jurídica es
públicos en materia política, en virtud un elemento clave del contexto sistémi-
de la estipulación, en nuestra opinión ca en el que se mueve el gobernante en
anticonstitucional, de que la Suprema turno, que como vimos puede permitir
Corte de Justicia, máxima autoridad del o incentivar abusos por parte de éste, es
sistema jurídico, no se ocupe de las preciso analizar también las posibles
demandas contra la ilegalidad de los lesiones al bienestar público que todo
procesos e1ectoralcs;43loque ha permi- gobernante puede producir con su crite-
tido y fomentado que la pluripartidaria rio decisional al usar atribuciones jurí-
hampa electoral, sin la molesta vigilan- dicas que, en principio, resulte inimagi-
cia potencial del poder judicial, haya nable que no pueda tener, que no puedan
operado más a sus anchas desde enton- estar en su "espacio de política" (policy
ces, con grave perjuicio de la existencia space J. al menos dado el estado actual de
misma del imperio de la ley y del bie- la tecnología. Éste sería el caso precisa-
nestarpúblico, con los múltiples efectos mente, al menos, de las atribuciones en
perniciosos de ello en virtualmente to- materia criminal (que comparte con la
das las dimensiones de la vida estatal y judicatura) para imponer el imperio de la
social, dentro de los cuales interesa sub- ley, en materia fiscal (que comparte ge-
rayar el incremento de la ya sistemática neralmente con el poder legislativo) y en
impunidad del establecimiento buropo- materia monetaria, comercial externa y
lítico mexicano.f de ~Qmpcn:lílción 5OCial.4S
El segundo grupo de males públicos En este sentido son seis los males
estatales es el referente a lesiones al públicos más relevantes por su poten-
bienestar público imputables a las polí- cial catastrófico sobre el desarrollo que
ticas, dccisiones y acciones propiamen- pueden producir el gobernante en turno
te gubernamentales; por ello les deno- en toda sociedad contemporánea:
minamos males públicos buropolíticos
o de política; están relacionados con el A) Inexistencia o precariedad del im-
grupo anterior en la medida que impli- perio de la ley, sobre todo por periodos
°Como es sabido,esto fue estipulado en la "reforma política" de finales de los 70. Pero hasta ese momento la
judicatura habia dimilido explícitamente .de cumplir con sus responsabilidades, negándose a atender tales
demandas. Dicha "reforme" la eximió de continuaren tal papel.
... Véase Bazúay Valenti (1992c), en donde se efectúa lU'I diagnóstico global de la configuración estatal mexicana
con base en el concepto de mal PÚblico buropolítico. '
" En cada uno de estos casos, es por el momento imposible "poner en automático" la toma de decisiones
~bema~lal~ ~o judici~les en el primer caso), de manera que se reduzca a cero el polícy space. que no pueda
IDterverur el cnteno decísioeet del gobernanteen tumo. En consecuencia, los males públicos que de ello puedan
desprenderse,no pueden ser abolidos sólo con nuevas leyes.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 49
46 O, como en el caso de inexistencia de imperio de la ley, literalmente paga por nada. O. peor aun. por exactamente
lo contrario: un antiscrvicio.
47 Que este puede cobrar porque hasta ahora se ha mantenido una forma histórica de "relaciones Internacionales"
en la que los Estados nacionales. basados en el monopolio de los medios de violencia. han podido además operar
como monopolios territoriales para la provisión del "servicio Estado" a sus poblaciones. que a este respecto son
S\1.<;mercados cautivos, en la medida que el traslado a otro país. aun si es posible. suele ser inasumíbleruerne COSIOSO
para la gran mayoria de las personas. De ah.' la relevancia sintomática, para nuestro caso. de los millones de
mexicanos que anualmente arriesgan incluso su vida para internarse en los EEUU.
50 POLinCAS PúBLICAS
48 Que es precisamente el caso de la inmensa mayoría de los ciudadanos contribuyentes mexicanos, aquellos cuyos
ingresos mensuales son menores a $5,000,000, pues aquí pagan impuestos que representan aproximadamente, en
promedio, el 25% de sus ingresos, mientras que en los EEUU sus "pares" de ingreso pagan porcentajes
significativamente menores o simplemente no pagan. Un análisis más detallado, demostraría que también están
en ese caso varios estratos de ingresos superior, aún hoy.
49 Con independencia de que la inflación sea alta o baja. En caso de pasar de la primera a la segunda, de todas
maneras el PÚblico ciudadano sigue perdiendo, pero menos que antes, lo que suele generar la ilusión de que se
"está bien", cuando sólo se está "menos mal que antes" (que no es lo mismo que el falso problema nominalista del
"vaso medio lleno o medio vacío"). Por otro lado, si la inflación es mayor que el promedio de los paises avanzados,
este impuesto inflacionario significa que se cae además en la situación de impuestos excesivos, si no se estaba ya,
o que elJa empeora.
Véase al respecto la excelente colección de textos teóricos y analiticos sobre la forma que ha adoptado este grave
5(1
problema en los EEUU, editado por Buchanan et al. (1987, op. cir.)
_ _ _~R=EV.,I",S"~r,A DE ADMINISTRACiÓN PUBLICA _ 51
deuda original,51 como en la casi totali- productos, además de caros, son tam-
dad de los paíscs avanzados o, mediante bién de menor calidad); así, el protec-
brutal expoliación inflacionaria de la cionismo supone que, si no se estaba, se
sociedad, como en el caso de los Esta- cae en la situación de impuestos exce-
dos burocrático-autoritarios periféricos sivos, con la diferencia de que en este
como el nuestro, En ambos casos, pero caso la renta va a dar, en principio, a los
sobre todo en este último. se tiene sig- bolsillos del empresario "nacional", Se-
nificativamente menos bienestar públi- gundo, porque empeora la distribución
co del que se tendría si el gobierno no del ingreso, haciendo más ricos a los
se hubiese endeudado, El déficit fiscal, ricos y más pobres a los pobres, igual
casi en todos los casos, es pues una que la inflación. Y por último, pero no
lesión al bienestar público presente neto al último, porque al impedir la compe-
y al desarrollo, tencia externa, desactiva en el país el
mecanismo sistémico de inducción de
En consecuencia, el ciudadano pierde un elemento estratégico para el desarro-
siempre cuando el gobierno gasta más de llo nacional: la innovación tecnológica.
lo que ingresa, cuando se endeuda,
En consecuencia, el ciudadano pier-
E) El proteccionismo, sobre todo de siempre cuando el gobierno cierra
cuando es permanente y generalizado es las puertas u obstaculiza la competencia
una mal público porque, primero, permite externa.
que los empresarios del país expolien al
ciudadano consumidor, cobrándole can- F) Contubemios o colusiones buro-
tidades de más sobre el precio que tienen políticas. Éstas son un mal público por-
los productos en el mercado internacio- que implican que el gobernante en turno
nal, k:..sionando
. su bienestar presente in- o sus empleados, abierta o soterrada-
dividual y colectivo; por ello, dc hecho, mente, están adoptando políticas, to-
las políticas proteccionistas implican que mando decisiones o efectuando accio-
el gobernante les confiere a individuos nes para generarle beneficios privados
o grupos especiales, facultades para im- a individuos o grupos especiales (em-
poner "impuestos" al público consumi- presarios, burócratas sindicales, políti-
dor, que, de nuevo, ptlga mas por lo cos) que necesariamente perjudican al
mismo o, peor, por menos (pues siendo ciudadano, en su calidad de contribu-
consumidor cautivo, generalmente los yente o en la de consumidor, y en con-
51 Con lo que al público ciudadano "le sale más caro el caldo que las albóndigas" porque termina pagando más, en
términos de valor presente real. que lo que hubiera pagado si, en su momento, hubiese pagado mas impuestos para
evitar que el gobernante se endeudase o 10 hubiese obligado a efectuar cortes en su gasto para equilibrar el
presupuesto. Sobre todo si se trataba de endeudarse para financiar su exceso de gasto corriente. como el
paradigmático caso mexicano de los 70 y 80.
52 POlITJCAS PúBLICAS
52&10es, lomandoen cuenta los costos esperablesen bienestar general en unhorizontetemporal X o comparando
el bienestar actual con el que habría en ausencia de tales políticas.
'lPucs como vimos atrás, es realista partir del supuesto de que lodos los sujetos organizados o no, demandan
poIilicasal gobemenre. en función de Jo que creenque son sus intereses prívados.,
S4 Todas estas fonnas son paradigmétíces de nuestro país. Sin embrago,la tecnología de expoliación del público
ciudadano. que hadesarrollado en los últimos70 años el establecimiento buropolüíco mexicano,rebasa con mucho,
porsupuesto. no sólo esta mera descripción tipicoideal.sino incluso la imaginación de la inmensa mayoría.
5.5En este contexto, el uso de la expresión "robo", como la de "mal publico", es independiente de los juicios de
valor que puedan merecerlas situacionesmodelisticasconsiderables. De la misma manera que "mal público" es
simplemenle Wla desutilidad para lodos. producible de distintas maneras, de "robo" se hablacuandoun individoo
o gropo de individua;violan las derechosde propiedad vigentes de airo u airas y se apoderan de pane o de lodos
sus bienes o perterenctes, auncuandoestos puedan no darsecuenca en el momentoy lo hagano no después, como
en el caso de fraude. Todos los males públicos buropolíticos modelizadosairasson en cal sentido maneras de robar
o de hacerfraude al públicociudadano porque lo hacen pagarmás por lo mismo, pormenos, pornada o, peoraún,
por lo contrario (como en el casode la inseguridad pública).aunque porsu manera soterrada o sofisticada, en las
sociedadc:s como la nuestra éste no se hayadado cuenta... aun.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 53
Puede afirmarse que cuando en una líticos analizados durante un largo pe-
sociedad el establecimiento buropolíti- riodo y no haya llegado a crisis econó-
co produce todos estos males públicos micas recurrentes o a un empobreci-
de política durante un tiempo prolonga- miento público absoluto o comparativo,
do, lo que sólo es posible cuando exis- esto es, que en cambio se haya desarro-
ten males públicos jurídicos graves, el llado. Nosotros no lo hemos encontra-
Estado como tal se convierte en un mal do. Más bien, la evidencia disponible
público catastrófico. El país se precipita parece confirmar la hipótesis general
en una situación de crisis económicas que se deriva de esta conceptualización
recurrentes o de imposibilidad sistémi- teórico-analítica general, como vere-
ca de desarrollarse, de garantizar el in- mos en seguida.
cremento permanente del bienestar
público si se mantiene la misma confi-
guración estatal, porque es el Estado
11. Estado, política
mismo el que ha vuelto al país pobre o gubernamental estratégica
más pobre de lo que era antes, en térmi- y desarrollo en la segunda
nos absolutos o comparativos.
mitad del siglo
En tal virtud, puede precisarse la co-
nexión causal sistémica entre Estado
público y desarrollo: el desarrollo sólo
puede darse en sociedades capaces de
organizarse como Estado público, por- Nos interesa ahora dilucidar la fecundi-
que sólo éste minimiza sistémicamente dad analítico-empírica de esta conexión
la probabilidad de que el establecimien- causal sistémica entre Estado público y
to buropolítico la expolie sistemática- desarrollo, que consideramos muy im-
mente o porque sólo en el Estado portante para el enfoque amplio de po-
público es esperable que la megarrenta lítica pública, observando los procesos
buropolítica, la suma de todas las rentas nacionales acontecidos en la segunda
asociadas a los males públicos buropo- mitad del siglo desde una perspectiva
líticos, no resulte catastrófica para el global.P"
crecimiento pennanentc del bienestar
Partimos de que en la segunda mitad
público, del desarrollo.
del siglo puede aseverarse que han exis-
Esta teoría puede falsearse empírica- tido tres grandes tipos de Polis, de con-
mente: habría que encontrar un caso de figuraciones estatales: el Estado Liberal
país en que la sociedad haya sido vícti- Democrático (ELD), que se ha desen-
ma de todos los males públicos buropo- vuelto fundamentalmente en la, socie-
56Estapartees un resultado preliminar de un proyecto más amplio sobreel problema,en la que estamos trabajando
desde hace varios años. Recientemente, Lal y Mytnr (1991) YGrindle y Tbomas (1991) publicaron los resultados
de investigaciones que han llegado a conclusiones similares en varios aspectos a las nuestras.aunquecon diferentes
enfoques teéríco-enelüícos y metodologías. Nos hemosbeneficiadoconsiderablemente de ellas.
54 POLÍTICAS PúBLICAS
57 Tomamos este periodo por facilidad de exposición, aunque sostenemos que los resultados no cambiarían
sustancialmente si tomáramos el periodo 1500-1992 o incluso uno mayor. Véase Nonh (1984. op. cit.). en donde
con un modelo polhologico mas sencillo efectúa un análisis altamente fecundo de la causalidad del cambio en la
historia económica.
58 No suponemos por ello que Jos miembros del público ciudadano se orienten por la persecución altruista del
bienestar público. sino simplemente que su egoísmo es estratégico y sobre todo mínimamente ilustrado. lo que los
lleva a no ser tontos: asumen que los abusos del gobernante los empobrecen a lodos. esto es, también a cada uno
de ellos individualmente considerados. En consecuencia. su proclividad a oponerse a tales abusos es sustancial-
mente mayor que la que existe, por ejemplo, en las sociedades periféricas. Véase también la interesante discusión
sobre "el poder de las ideas publicas" en el proceso de hechura de las políticas en EEUU. que se efectúa en el
volumen editado por Roben B. Reich (1988) con ese titulo.
59 Grindle y Thomas (op. cít .• cap. 1), en nuestra opinión erróneamente. consideran que el comportamiento que
ellos observaron de parte de los tomadores de decisiones de los paises periféricos que estudiaron. no resulta
explicable con el modelo de racionalidad del hamo economicus desarrollado por la escuela de la elección publica:
"si toda acción política se asume como emanada del deseo de capturar el Estado para beneficio personal... entonces
hay poca hase para esperar diálogo razonado acerca del contenido de la política publica ... y se falla en tomar en
cuenta ... la posibilidad de que factores tales como el liderazgo. los valores y el enétísls técnico puedan imprimirle
nuevas direcciones a la política publica" (traducción nuestra). Francamente no vemos cómo las conclusiones
puedan desprenderse de la premisa. salvo suponiendo que todo aquel que tenga tal "deseo" es ipso Jacto tonto.
insensible y sobre todo cortoplactsre. Lo que en cualquier caso no esta implicado en la premisa. Más bien al
contrario. Las formas empíricas que puede tomar el "deseo" son tan variadas y diversas como las de la "inteligencia"
para "domar" las condiciones sistémicas y coyunturales en las que "desea realizar el deseo". De ahí la importancia
de considerar retes condiciones sistémicas. Véase Opp (1989), en donde se presentan los resultados de una
imponante investigación empírica sobre la consistencia de la llamada Rational Choice Theory y se discute
ampliamente el mencionado modclode racionalidad llegando a eonclu.siones considerablemente positivas.
REV¡ST A DE AOMINISTRAClüN PUBLICA ss
60 Las formas practicas adoptadas por este imperativo económico exógeno. van desde la amenaza de conquista
militar hasta la amenaza de perder algún grado de influencia diplomática, pasando por las no menos importantes
de perder liderazgo tecnológico o mercados de IOdo tipo (internos o externos) o incluso población (emigrantes:
votantes "con los pies"), en caso de quedarse económicamente atrás,
61Esto e.s imputable a que ningún Estado puede escapar, a la larga, de la "prueba del ácido" de su mcgarracíonalídad
respecto al desarrollo: la comparación entre los precios en su territorio y los internacionales, tanto dc los productos
de los tres grandes mercados (bienes y servicios, capitales y trabajo) como del comportamiento del nivel general
de precios, Deficiencias comparativas por largos periodos en ambos casos indican ineficacia e ineficiencia del
Estado o de la gestión estatal y alta probabilidad de presencia de males públicos buropolúicos: al menos,
proteccionismo y sobreendeudarníenro externo. Y este último necesariamente tiene limites temporales mas bien cortos.
Cuadro 1
Donde:
1) El signo (=) quiere decir "se alcanza con".
2) Cada uno dc los argumentos de la función define el objetivo general explícito
de política y los medios básicos de cada una de las cuatro políticas que aquí se
consideran claves:
Politica comercial: tendencia al libre cambio comercial y financiero y uso de
protección comercial de manera selectiva y coyuntural, para inducir la eficiencia
comparativa general de la economía nacional, especialmente de la industria.
Políticaindustrial: intervenciones gubernamentales acotadas por el objetivo de
corregir "fallas de mercado" interno y por el imperativo de salud financiera
pública.
Políticafinanciera: regulación monetaria no inflacionaria y control permanente
sobre el déficit fiscal, para garantizar estabilidad macroeconómica en el corto y
largo plazos.
Políticasocial: transferencias de recursos públicos genuinos (no inflacionarios)
a individuos o familias, con acotaciones y especificaciones claras de selectividad
y con reducido intermediarismo corporativo, para garantizar una distribución del
ingreso considerable adecuada.
REVISTA DE ADMINISTRAOÓN PúBLICA 61
Primero, una estructura sistémica de tar social que, en buena parte con recur-
fuertes restricciones politicoeconómi- sos públicos, satisficiera grados míni-
cas al comportamiento maximizador mos de eficacia y eficiencia. 3) El desa-
buropolitico, empresarial y proletario rrollo de un sistema de negociaciones
típicos, por la que sus ingresos tendie- políticoeconómicas para flexibilizar 1 y
ron a depender más del crecimiento, a 2, hacia el alza o la baja según la coyun-
nivel micro y macro, de la productivi- tura económica, manteniendo el creci-
dad y eficiencia comparativas de la eco- miento económico nacional con
nomía, del progreso cicntíficotécnico competitividad internacional. 4) La in-
(incluida la tecnología administrativa y versión permanente en investigación y
de relaciones industriales), que de ren- desarrollo.
tas mono u oligopólicas, permanentes o
coyunturales. Esto es, una estructura de En suma, en el contexto del Estado
restricciones que efectivamente impi- democrático y de la economía abierta,
dió la producción de cualquier combi- el establecimiento estatal tuvo, por es-
nación catastrófica de los males públi- tricta racionalidad teleológica, política
cos buropoliticos y, en consecuencia, el y económica, que armar y mantener,
que las eventuales rentas buropolítica y permanentemente, un proyecto nacio-
empresarial detuvieran el crecimiento nal de legitimidad sociopolítica demo-
del potencial productivo de la sociedad. crática, en lomo de la macroeficiencia
comparativa de la economía nacional
En el caso de renta' monopólicas en el contexto internacional.
internacionales, ellas fueron producto
precisamente de la mayor eficiencia y tercero, con base en los dos ele-
comparativa nacional o de alianzas mentos anteriores, las sociedades que se
transnacionales que la suponían y no dieron este tipo de Polis, tendieron a
implicaron una disminución del poten- protagonizar una trayectoria de creci-
cial de crecimiento económico nacio- miento autosostenido (en el ahorro in-
nal, sino más bien al contrario. terno de la economía), no inflacionario
(por el equilibrio de las finanzas púhli-
Segundo, en el contexto del Estado cas), con orientación manufacturera y
democrático y de la economía abierta o exportadora (dada la política industrial
semiabierta mencionados, cuatro ele- y comercial) y con la mejor distribución
mentos se volvieron necesariamente es- factorial, familiar y personal del ingreso
tratégicos para el conjunto del esta- conocida. O mejor: por ser capaces de
blecimiento buropolítico y empresarial, darse este tipo de Polis, tales sociedades
de cara al mantenimiento o incremento se volvieron "avanzadas" o avanzaron
de sus ingresos: 1) La consolidación de aún más desde 1945 ... respecto a otras
una cultura proletario-sindical produc- que no se lo dieron.
tivista y políticamente autónoma. 2) La
consolidación de un sistema de bienes-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA _______ --ºl
CUADRO 2
Donde:
1) El signo (=) quiere decir: "se alcanza con".
2) Cada uno de los argumentos de la función define el objetivo general explícito
de política y los medios básicos de cada una de las políticas que aquí se consideran
claves:
Polltica comercial: proteccionismo indiscriminado y permanente para generar
un "mercado cerrado" que sea la base de una "industria nacional".
Política industrial: intervenciones generalizadas para inducir la constitución
de una "industria nacional" volcada hacia el mercado interno que "sustituya
importaciones".
Política social: transferencias indiscriminadas de recursos públicos a indivi-
duos o familias, pero con máxima intermediación burocrático-corporativa, para
"compensar" a los "desfavorecidos por el mercado" y avanzar hacia la "igualdad
social".
tal modelo y sobre todo, por que lo plazo), aun des pues de saturar esta fase
sostuvieron aun a pesar de las innume- del proceso de industrialización. De
rables evidencias de que no conducía a manera adicional, en virtualmente to-
nada que pudiera ser calificado como dos los casos, las "estrategias de indus-
"desarrollo nacional". trialización" se caracterizaron por el
hecho de que después de un cierto pe-
En términos generales, se ha tendido riodo inicial en que pudo haber sido
a considerar, sobre todo en los ambien- técnicamente deseable la protección, el
tes intelectuales latinoamericanos, que establecimiento buropolítico no sólo la
esta convicción estatista de los tomado- mantuvo sino además la incrementó y
res de decisiones respondía a una genui- la volvió permanente, eliminando con
na pretensión político-estratégica de ello el estimulo sistémico rnicroeconó-
generar un "desarrollo capitalista autó- mico para la inversión en investigación
nomo" que fuese la base de una vida y desarrollo tecnológico y, en conse-
nacional "independiente, soberana y cuencia, haciendo que el crecimiento
justa". Sin embargo, existen algunos económico fuese aún más precario y
rasgos dccisionales de los gobernantes "dependiente" del exterior.
periféricos que permiten dudar seria-
mente de que haya sido así. Así mismo, virtualmente todas las
empresas "públicas" periféricas creadas
En materia comercial e industrial, presuntamente para garantizar la conso-
por ejemplo, fue muy inusual la formu- lidación de la industria "nacional", ter-
lación dc planes o estrategias de indus- minaron siendo "productoras" de
trialización de mediano o largo plazos, déficit público. y cuando como resulta-
que se definieran las áreas y los tiempos do agregado inevitable de todo lo ante-
de la protección contra la competencia rior se produjeron desequilibrios
externa, asi como los compromisos de financieros estratégicamente graves, en
reinversión de los monopolistas benefi- lugar de corregir el rumbo, las elites
ciados con la misma. En los casos excep- buropolíticas optaron por generar pau-
cionales en que se formularon tales pcrizaciones intlacionarias de la socie-
planes o estrategia" o fueron mera' ex- dad y por el sobreendeudamiento gu-
presiones de "buenos deseos" sin mayor bernamental que finalmente condujo a
consistencia técnica o no se implantaron la famosa crisis financiera externa de
ni nunca se evaluaron públicamente. los 80.
Por otro lado, la célebre "industriali- ¿Es entonces posible atribuir retros-
zación sustitutiva" pcriférica se concen- pectivamente a las burocracias periféri-
tró en la casi totalidad de los casos en cas alguna genuina pretensión estraté-
los bienes de consumo finales (más fá- gica de generar algo que tuviera que ver
ciles, de menor riesgo comparativo y con el "desarrollo nacional?" ... Cuando
sobre todo más rentables en el corto no presentaron públicamente ni clabo-
70 POLíTICAS PÚBLICAS
raron ningún tipo de estrategia consis- ción que condujo a la crisis financiera
tente de largo plazo; confirieron merca- externa que se inició en agosto de 1982
dos cautivos y megarrentas monopólicas con el "hundimiento" del paradigmáti-
indiscriminadamente al capital nacional co "milagro mexicano", después de lo
y sobre todo extranjero, precisamente en cual un centenar y medio de países arri-
las areas menos estratégicas para el desa- baron a situaciones similares?
rrollonacional (bienes de consumo final),
permitiendo la expoliación del público En la vasta literatura al respecto se
consumidor y deteriorando gravemente ha solido hacer énfasis en dos aspectos
el bienestar público; contra toda indica- del problema: a) el carácter erróneo o
ción ya no digamos de la ciencia econó- socialmente irracional de las políticas,
mica sino incluso del sentido común, decisiones y acciones tomadas con base
volvieron tales megarrentas permanen- en dicho modelo de políticas, explican-
tes; expoliaron directamente al público do teórica o analíticamente las razones
contribuyente mediante todo tipo de de- de por qué deben ser consideradas irra-
pre- daciones de las empres.....s y el erario cionales y no repetibles sin costos gra-
públicos y, peor aún, generaron expolia- ves para el bienestar público. Ello con
ciones inflacionarias de sus ya empobre- el propósito de fundamentar recomen-
cidas sociedades y sobreendeudaron a sus daciones alternativas de política y pre-
paises conduciéndolos a la crisis de pa- sumiblemente mejores (más eficaces y
gos externos más catastrófica de la his- eficientes respecto al desarrollo); y b) la
toria conocida. funcionalidad de tal estilo decisional
para los intereses empresariales, espe-
Nosotros pensamos que no es posible cialmente los extranjeros, explicando
atribuirles ninguna pretensión dc "desa- sus consecuencias como efectos nece-
rrollo nacional"66 salvo imputándoles si- sarios de tal funcionalidad y atribuyen-
multáneamente un alto grado de igno- do ésta al supuestamente histórico
rancia científico-técnica, lo que no es "carácter de clase" del Estado.
plausible, Al menos desde finales de los
sesenta hubo evidencias empíricas inne- En el primer caso, han brillado natu-
gables de que el proteccionismo genera- ralmente los economistas, dada su tra-
lizado combinado con el estatismo indus- dicional, potente y fecunda orientación
trial indiscriminado no estaba llevando de política. Al segundo han sido en
por ningún camino que condujera a don- general proclives los politólogos propen-
de se decía que se queria llegar. ¿Por qué sos a explicar los procesos decisionales y
entonces en virtualmente casi todos los sus resultados por la, "relaciones de po-
casos se mantuvo el rumbo en la direc- der" y los sociólogos que privilegian las
A diferencia del caso ~I E.s lado burocrético totalitario, en el que, a pesar de no ser un Estado público, si se le
l\6
puede imputar al establecimiento burocrático tal pretensión estratégica, aunque con una conceptualización del
desarrollo cualitativamente heterogénea (oriental), que terminó conduciendo también a una crisis catastrófica.
aunque de causalidad distinta.
REVISTADE f..DMINISTRACIÓN PÚBLICA 71
Nuestro punto de partida es que las dor de las misma" por alguna deficien-
políticas proteccionista, y el "empresa- cia técnica, de información o de criterio
rismo gubernamental", ejes del modelo estratégico, no previó ni calculó. Pero
periférico e instrumento central de la lla- aun si se aceptase que fueron errores
mada politica de industrialización susti- genuinos, quedaría por explicar la sor-
tutiva, en los hechos garantizaron la prendente persistencia de los mismos al
acumulación de gigantesca, renta' em- menos hasta 1982 y en muchos casos
presariales monopólicas a lo largo de to- hasta la fecha.
do elperiodode 1946a 1982 yen muchos
casos hasta la fecha, en particular para el Tampoco creemos que pueda tener
empresariado extranjero, que casi por de- aquí alguna utilidad analítica el énfasis
finición de inicio era y es el que menos en la "naturaleza imperialista" del siste-
necesita la protección y los precios sub- ma mundial, pues como vimos los orga-
sidiados de la, empresas estatales, para nismos pluriestatales de regulación
desarrollar sus procesos industriales'". económica internacional, creados por
las potencias "imperialistas", han pro-
Es importante subrayar que en ningún movido precisamente el otro modelo de
momento de este periodo de supuesta política y no éste.
"alianza industrializadora" buroempre- En nuestra linea de análisis, la hipó-
sarial, las elites buropoliticas exigieron tesis más plausible es la siguiente:
compromisos estratégicos de inversión
de la, gigantesca' rentas así obtenidas 1) Los macrocfectos estratégicos ne-
por el emprcsariado, Y tampoco hubo gativos de las decisiones relativas al
formulaciones indicativas al respecto. 69 mantenimiento de la economía cerrada
En consecuencia, como vimos, dificil- y del estatismo industrial, así como de su
mente puede hablarse de que tales elites indisolublemente asociada ruta de endeu-
se comportaron de conformidad con al- damiento púhlico creciente, previstos o
gún proyecto estratégico de desarrollo
no, no resultaban relevantes para los de-
nacional.
cisores buropolíticos, porque quedaban
De la misma manera, también dificil- fuera del horizonte temporal de su lógica
mente puede hablarse de errores genui- estratégica, dado su contexto sistémi-
nos de politica, en el sentido de efectos coestatal y sociopolitico de impunidades
negativos de las decisiones que el toma- múltiples y cuasiabsolutas, Especialmen-
68 Uncasoparadigmático. en nuestropaís, deeste ripode rentas monopólicas pagadas porel ccosumidor.cuya concesión
buropolitlca fue otorgada en evidente contradicción con el discurso gubcmamerual e inclusocon la legislación.es el
de la Ford y la General Elcctric. EsL.'L" trajeron al país productos completamente estandarizados y a pesar de ello las
autoridades las consideraron como "industrias nacientes" que debían obligatoriamente ser protegidas en aras del
desarrollo nacional. Lo mas significativo es que tal sobreprorcccion se mantiene hastala fecha.
69Salvoquil,a en elgunos casos, enlos ühimoeeñosdel período(demasiado tarde pues) Yen ellenguaje h.i~rburocrálico
y obtuso que siempretuvo la "plareaclón" periférica. Esroes. máscon propósitos de "lucimiento técnico" del planeador.
presumihlemente pam incrementar su poderen el "sistema", que de planear efectivamente el desarrollo.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 73
XMito. porquese
, efcct
. uo'"comlen, .. dosc" l os mgresos
. externos futuros de la nación, ampliando su de ndencía
t~~~~c~ del exterior y profundizando el peso estructural del capital extranjero Por el primer elemento fue
cuas,' le ICla. y podarl?Sde01rrn;. dos, perdiócrecientemente su carácter "nacional", en el ~nlido dadoa esta expresión
por a menciona I elogia.
74 POLíTICAS PúBUCAS
rían tanto contra ellos, sino contra algún dación cortoplacista del indemne ciuda-
"chivo expiatorio" oportunamente pre- dano consumidor o contribuyente.72
construido por los hechiceros de tal
ideología71. Tratose casi siempre, pues, Ello explica que las macrodecisiones
de política gubernamental relativas al
de una depredación de la sociedad con
mantenimiento del esquema, "econo-
costo sociopolitico presente neto ten- mía cerrada + estatismo industrial +
diente a cero para los depredadores. déficit público y endeudamiento exter-
Así, los gobernantes periféricos se no crecientes" dejaran de tomarse sólo
han comportado en consecuencia con hasta que apareció el único elemento
extrema racionalidad al maximizar los que podía pararlas en seco: el elemento
múltiples y sustanciales beneficios pri- externo, el cancelamiento del crédito
vados inmediatos, económicos y políti- internacional y la exigencia perentoria
cos, que la economía cerrada y el de "cambiar para pagar", cuando la bola
estatismo industrial les reportaron, dada de nieve del sobreendeudamiento exter-
la coyuntura internacional de abundan- no chocó finalmente con el muro de la
cia relativa de crédito y sobre todo el realidad mundial.
contexto sistémico estatal en que se mo-
vieron. Tanto por las impunidades múl- De esta manera, lo que denomina-
tiples propias de la configuración mos determinantes sistémico-sociopo-
estatal periférica, como por las caracte- líticos del "estilo de desarrollo perifé-
rísticas socioculturales de la sociedad rico", esto es, las racionalidades estra-
que ha soportado tal configuración por tégicas que los tomadores de decisiones
ignorancia, indiferencia o aceptación casi necesariamente adoptan en el con-
interesada. texto del Estado burocrático autoritario,
en nuestra opinión explican central-
En tales condiciones,hubiesesido irra- mente de manera más consistente y sa-
cional para el buropolíticoperiféricotípico tisfactoria, por qué asumieron tal
actuar de una manera distinta a la depre- modelo de políticas o por qué lo sostu-
11 Cosa que efectivamente ha sucedido desde 1982 hasta el presente en virtualmente todos los paises periféricos.
"Chivos expíatorios" han sido naturalmente elementos exógenos al Estado y al gobierno: una supuesta "crisis
mundial". la ideología neoliberal supuestamente "enemiga de los sectores poputeresr.fes políticas "imperialistas"
del FMI,el BM y demás. que precisamente exigen a los gobiernosperiféricosacabarcon el prorecciomsmo y con
los déficitquegeneran el sobreendeudamiento gubernamental. El discurso presuntamente criticode la así llamada
'izquierda", en todaspartesexige, en cambio, que permanezcan: cuestionaal gobiernopor"dejarse imponer" tales
polüíces, pues considera a tales organismos'como los "enemigosexternos" causantes de la crisis o utílizadores de
la misma para los "ímereses imperialistas" y, por deftnición,en perjuiciode "los intereses nacionalesy populares".
En paralelo, salvo sonados casas, los depredadores gozan de plena salud, disfrutan de la inmensa riqueza así
acumulada e incluso continúan expoliando, adecuadamente "protegidas" de la percepción del PÚblico ciudadano
poi' el inmensopoderhechicero de la ideología nacícealestansta.
vieron literalmente hasta el último se- da, el establecimiento estatal pudo de-
gundo posible, así como por qué tal sarrollar una racionalidad socialmente
"estilo" ha tenido un carácter exponen- depredadora que, adecuadamente encu-
cialmente ineficiente y finalmente ca- bierta bajo un "proyecto nacional" de
tastrófico para dichas sociedades. legitimidad estatista, implicó la cre-
Así, puede concluirse que las carac- ciente macroineficiencia comparativa
terísticas de la configuración estatal del de la economía nacional en el contexto
EBA Ydel modelo periférico de política internacional y condujo directamente a
gubernamental estratégica, tendieron a la crisis financiera externa de la que aún
generar: hoy, después de 10 años, prácticamente
Primero, una estructura sistémica de ninguno de los países periféricos ha lo-
nulas restricciones políticoeconómicas grado salir, aunque la situación general
al comportamiento rentista buropolítico haya sido en los últimos años bastante
y empresarial, por la que sus ingresos menos grave en muchos casos.
dependieron no del crecimiento a nivel
micro y macro de la productividad y
eficiencia comparativas de la econo- y tercero, con base en los dos ele-
mía, del progreso científico técnico, si- mentos anteriores, las sociedades que
vivieron bajo este tipo de Polis, tendie-
no de rentas mono u oligopólicas per-
ron a protagonizar una trayectoria de
manentes concedidas por decisiones de crecimiento precario y dependiente (del
política mantenidas a lo largo del tiem- ahorro externo), marcado por pauperi-
po. Esto es, una estructura de restriccio- zaciones inflacionarias de la sociedad
nes que efectivamente indujo la (por el desequilibrio permanente de las
producción de prácticamente todas las finanzas públicas), con estrangula-
combinaciones catastróficas de los ma- miento externo cuasi-permanente (por
les públicos buropoliticos y, en conse- la inexistencia de orientación exporta-
cuencia, el que las megarrentas dora, dada la política industrial y co-
buropolítica y empresarial adquirieran mercial) y con la peor distribución
una dinámica que pauperizó a la socie- factorial, familiar y personal del in-
dad y bloqueó su desarrollo. El Estado greso conocida. O mejor: por ser inca-
paces de sacarse de encima un Estado
mismo terminó convirtiéndose en un
privado y depredador, antimoderno, y
mal público, en un Estado literalmente
de darse una Polis, pública, liberal de-
antimoderno. mocrática, tales sociedades se volvie-
ron "atrasadas" o se atrasaron aún más
desde 1945... respecto de las que sí se
Segundo, por el contexto situacional la dieron.
de Estado autoritario y economía cerra-
76 PoünCAS PúBLICAS
7JAunque esta ergumenracíóe también puede sostenerse consísrentememe, en sus rasgos esenciales, en el caso de
las sociedades Iiberal-democráticos. Véase al respecto el excelente texto de Wagner el. al 1991.
78 POLtnCAS PúBUCAS
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Políticas Públicas: Interrogantes
Omar Guerrero
El cultivo dc las políticas públicas, hoy entendido que esta compleja combina-
en día con gran desarrollo en México, ción de saberes comprenden disciplinas
invitan a la elaboración de reflexiones sujetas al debate, la selección de temas,
y, más allá incluso, al planteamiento de aspectos o enfoques de estas ciencias y
interrogaciones sobre su concepto, fun- conocimientos sugiere la aplicación de
ción y futuro. una selección tácitamente arbitraria; y
riesgosa ...
¿Cuál es el concepto
Quizá esto explique por qué, gra-
estricto de las políticas dualmente, las políticas públicas han
públicas? propendido a convertirse gradualmente
en una disciplina especializada o, más
bien, en una ciencia social especializa-
Las políticas públicas, por lo general, da, como la sociología. la ciencia polí-
han sido destacadas como un campo del tica y la administración púhlica. En este
saber que denota un significado pluri- sentido, en la medida en que es en los
disciplinario. En muchos aspectos, la Estados Unidos donde su cultivo es mas
convergencia en su seno del análisis de
intenso y que la tónica del desarrollo de
sistemas, la investigación de operacio-
las ciencias sociales ha sido la vía de la
nes, la cibernética y las ciencias socia-
les aplicadas, otorgan a las políticas especialización, es posible que las polí-
públicas un significado de articulación, ticas públicas gradualmente se transfor-
cobertura y congruencia pluridiscipli- men, de pluridisciplina, en especialidad
nario, ciertamente difícil. Además, en el y. como las ciencias sociales, perfeccio-
84 POLmeAS PúBLICAS
y con el apoyo del derecho administra- tos y métodos de acción para que los
tivo, la actividad del gobierno ha sido gobiernos se desenvuelvan con resulta-
abordada en la normalidad que forja la dos crecientes de calidad, dentro de es-
experiencia histórica, por un lado, y la tos escenarios.
normativa actual que estimula y cuida
la ley vigente. ¿Flujo O cauce?
Quizá la diferencia específica de las
Ciencias de las Políticas sea, ante la
Ciencia de la Administración, el tipo Aquí hemos optado pondefinir a la po-
concreto de actividad de gobierno a que lítica pública como un tipo de actividad
se orienta, y que como explaya Fro- del gobierno, aquella que se encamina
hock, es estimular la cooperación social a estimular la colaboración social o in-
o desestirnular el conflicto. Esta propo- hibir el conflictoj Sin embargo, estric-
sición, que hice en un artículo publica- tamente quien propone esta aproxi-
do recientemente, parte del principio mación conceptual se refiere, textual-
que el gobierno no sólo se desempeña mente, al "patrón de conducta" del go-
ante escenarios nonnados y normales, bierno, es decir, el trazo por el que corte
como dicta el espíritu del Estado de la acción, más o además, de la acción
derecho y tiene como misión la admi- misma. Es el cauce que determina y
nistración pública perpetuar, sino ante orienta el curso a seguir por la actividad
escenarios caracterizados por la com- gubernamental. Hay que recordar, a
plcjidad, la incertidumbre, los riesgos y modo de ejemplo, que Dye se refiere a
las contingencias. Garcia Pelayo ha ex- lo que el gobierno opta por hacer, o no
plicado que, en contraste al mundo or- hacer, es decir, el acto de elegir más que
denado y pacífico donde se desen- la elección hecha y en curso.
vuelve la administración pública, pues
su vocación es estimular la concordia, Éste, en mi opinión, constituye un
la previsión y la continuidad, la política problema epistemológico fundamental
(Polities) se desenvuelve en los frago- para la política pública, pues orientada
res dc la competencia, en el combate de sólo al cauce o la elección del cauce,
los opuestos. traslapa sus aportes con la teoría de la,
decisiones y, más en lo general, con la
Si, como sabemos, el gobierno es teoría del comportamiento administra-
política y es administración... y es Po- tivo propuesta por Herbert Simon desde
licy, opera por tanto dentro de escena- 1944, cuando apareció su artículo "Los
rios inestables,inciertos, imprevisibles, Proverbios de la Administración". De
para los cuales los instrumentos de la ser así, las políticas públicas quedarían
planificación resultan estrechos. Si al- encerradas dentro de uno de sus varios
gún valor tienen las políticas públicas afluentes, la teoría de las decisiones,
es, precisamente, producir conocimien- con soslayo de los demás.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN ?úBLlCA_
ne SUS asociaciones académicas, su cu- muchas mas, tantas como los enfoques
rricula universitaria, sus perfiles de de- que destacan discrecionalmente algún
sempeño profesional, sus revistas, sus aspecto de la política pública. y sin
diccionarios, sus idiomas, sus profeso- embargo, tratándose de un campo del
res, sus alumnos... saber, sea como pluridisciplina o disci-
plina individual, su cultivo debe con-
¿Políticas públicas? gregar un interés común de los
académicos y profesionales dedicados
a ella. Por tanto, debe entrañanun obje-
to, campo o estudio definido.o al menos
Otro problema central es la palabra Po-
lítica misma, que 'procede del inglés relativamente definido.
como Policy. Hay que recordar que para
Ese objeto o materia es, según mu-
los anglófonos la voz Poluics es lo que
chos de sus tratadistas, ,el gobierno,-Y
Weber definiría como la dirección del
más en concreto, un aspecto del gobier-
Estado o el esfuerzo de inf1uir en quien
lo dirige. En contraste, Policy evoca, no: su acción, pues el espíritu vital de
las politicas públicas es perfeccionar
según Fred Frohock, el patrón de acción
esta acción, hacerla más racional. Por
gubernamental que estimula la coope-
ello, se han establecido centros de in-
ración social o desestimula el conf1icto;
vestigación y desarrollo de metapoliti-
o como lo refiere Thomas Dye, Policy
es lo que el gobierno opta por hacer o no cas, es decir, de "las políticas de las
hacer. Es evidente, además que Politics políticas", y desenvuelto una variedad
de técnicas de control, evaluación y di-
es el objeto de la Ciencia Política y Policy
rección; amén de complejas metodolo-
de la Ciencia de las Políticas. Por tanto,
gías para su elaboración y análisis.
cuando en español escribimos Política,
como traducción del inglés, a qué nos
referimos: ¿a Politics o Policy? y sin embargo, en las politicas públi-
cas todo es gobierno, pero en gobierno
Tanto Lasswell, como Dror, en anti- no todo es políticas públicas. La cues-
guos trabajos -ya publicados en espa- tión es, en efecto, que no resulta claro.
ñol por Luis Aguilar- advierten de la en qué aspectos la acción del gobierno
necesidad de cuidar el término y el con- ha dejado de ser un campo de interés
cepto Policy.
inherente a la Ciencia de la Administra-
ción, y cuando lo empieza a ser, inhe-
¿Qué es la política pública? rentemente, de las Ciencias de las
Politieas. Aquella tiene mas de 200
años de cultivar a la actividad del go-
Arriba nos hemos referido a dos de- bierno como su objeto o materia de
finiciones de politica pública. Hay más, estudio, por cierto de manera aplicada.
86 POÜIlCAS PúnLICAS
es, resolverlo al menos en parte). Típi- de información. Por cierto que, además
camente involucra generación y mani- de la recopilación de datos, es muy im-
pulación de politic as y, por cierto, portante la comunicación efectiva diri-
siempre se debe formular la opción sta- gida al tomador (o tomadores) de deci-
tu qua, ya que sirve de caso base para siones, tanto verbal como escrita, tanto
comparar los diversos impactos de las textual como gráfica, relativa al proceso
otras alternativas. seguido específicamente para cada ca-
so:1410s problemas, las alternativas po-
CUARTO PASO: Evaluación de po- sibles, los criterios para evaluarlas, sus
luicas attemativas. El objeto de este paso consecuencias proyectadas, el cumpli-
crucial es proyectar, auxiliándose de mo- miento de objetivos, etcétera. 15
delo de evaluacion; los resultados, im-
pactos o consecuencias de las acciones Posterior a la toma de decisiones, que
propuestas bajo distintos escenarios. bien puede involucrar a varios actores y
para los cuales hay que emprender un
QUINTO PASO: Selección de alter- proceso de convencimiento para su adop-
nativas. En este paso se presenta y se ción, vendría la implantación (después de
analiza la forma en que las alternativas un diseño detallado de la política) y, una
consideradas cumplen con cada uno de vez emprendida, la evaluación ex-post de
los objetivos planteados, medido esto a la politica. Estos aspectos, sin embargo,
través del respectivo resultado para ca- escapan a los alcances propuestos al prin-
da uno de los criterios, Cuando no hay cipio de esta ponencia.
claro predominio de una alternativa, es
necesario que el tomador de decisiones A continuación trataremos con ma-
defina los llamados "trade-offs" (o in- yor detalle los pasos señalados de este
tercambios de una cosa por otra) entre proceso, excepto el primero. Por esto
objetivos, lo que es bastante difícil e último, supondremos que el problema
involucra valores personales. público ha logrado ser estructurado en
un grado razonable como para formular
El proceso descrito anteriormente es metas y objetivos de acción guberna-
iterativo, ya que en la práctica se van mental. Cabe agregar que, debido al
haciendo aproximaciones a medida que carácter iterativo del proceso, la defini-
se recolecta y procesa mayor cantidad
l4para un tratamiento sobre el papel de la adecuada comunicación en el proceso de análisis de políticas públicas
se recomienda Patton y Sawicki, op. cit., cap. 3 especialmente pp. 71-97; Y Weimer y Vining, op. cit., cap. 8,
especialmente pp. 237-241.
15 La mayoría de los autores acepta o favorece que el analista haga recomendaciones directas a su cliente
fundememadas en la invcsrigacion efectuada. Entre los relativamente escépticos se encuentra Quudc, quien
considera que el analista debe proveer la mayor cantidad de evidencia lo mas objetiva posible y tener mucho
cuidado en la formulación de recomendaciones para que el cliente pueda lomar decisiones después de ponderar él
mismo dicha evidencio. (op. cit.. especialmente pp. 58-63).
" "_ _R~YISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
-----"-- ~
ción del problema se puede (y debe) ir mismas reglas. Éstas incluyen: "costo,
refinando continuamente en los pasos beneficio, efectividad, riesgo, viabili-
subsecuentes. dad política, facilidad administrativa,
legalidad, incertidumbre, equidad,
tiempo de realización". 17
Tipos de criterios y
generación de alternativas El último nivel de operacionaliza-
ción es la selección de medidas (cuan-
titativas en lo posible) asociadas con
cada criterio y para las distintas dimen-
Antes de la evaluación de alternati- siones a evaluar.
vas debemos contar con los criterios y
con las opciones de politica propuestas Hasta el momento hemos dicho que
para corregir los problemas" los criterios sirven para evaluar el grado
con que cada alternativa cumple los ob-
La especificación de criterios'" pro- jetivos planteados, en función de los re-
viene de la formulación de metas. Éstas sultados que obtiene de las proyecciones
son los objetivos globales y de largo de resultados. Ahora es necesario plan-
plazo relacionados con los problemas en tear en qué ámbitos aplican los criterios.
cuanto a que representan las percepcio-
nes de lo que debe ser la labor pública Se han propuesto cuatro categorías
para resolver las situaciones indesea- complementarias de criterios. 18 La pri-
bies. En general, esta labor debe procurar mera, llamada de viabilidad técnica,
el incremento en el bienestar social, neto mide la efectividad real para el logro de
de los costos asociados con cada política. los propósitos de los resultados de la
ejecución de las políticas. Por ejemplo,
Ahora bien, a partir de las metas se cn el caso de ciertas política, anticonta-
definen los objetivos, que son intencio- minantes, la pregunta sería si en reali-
nes de acción pública más específicas dad se reduce (en forma significativa)
que las metas en lo referente a tiempo, la generación de ozono, sin incrementar
espacio y población objetivo. Así, los los niveles de otros contaminantes.
criterios indican las diversas dimensio-
nes de dichos objetivos que interesan En un segundo grupo se encuentra la
para evaluar las alternativas; es decir, la factibilidad financiera y económica.
selección de criterios es un paso crucial Aquí interesa, por un lado, la forma en
para la operacionalización de la evalua- que puede financiarse una política, in-
ción de políticas, la cual consiste en cluyendo obviamente los recursos Iis-
poder comparar alternativas bajo las cales que hay que destinarle, y por otro,
16La siguiente discusión sobre los criterios está basada en Pauon y Sawicki. op. cit.. cap. 5.
el grado de eficiencia económica con uno de los criterios con respecto al caso
que se puede lograr esa polftica. Espe- de inercia actual.
cíficamente, se trata de criterios de cos-
to-beneficio financiero y económico en Tampoco hay que descartar expe-
sus diversas variantes. riencias previas, aunque hayan sido en
otro lugar o contexto, para resolver pro-
En tercer lugar, se encuentra la via- blemas similares, ajustándolas por las
bilidad política de las alternativas. La fallas que mostraron en su ejecución.
preocupación es si los grupos de poder
relevantes harán posible una implanta- De igual manera, deben considerarse
ción exitosa de la política o la bloquea- las alternativas que los mismos actores
rán. Por otro lado, es importante consi- involucrados en el problema proponen
derar si el marco legal permite las ac- para resolverlo, así como -en un espíriru
ciones o si será necesario promover ini- incrementalista-políticas incrementa-
ciativa. de reforma de Ley. les distintas (en uno o varios aspectos
relevantes) a las que están en marcha.
Por último, y no menos importante,
es necesario considerar la operabilidad Por último, sobra decir que debe es-
administrativa para determinar si real- perarse que las alternativas que con pre-
mente es ejecutable la política con los cisión se formularon y que se van a
recursos humanos y materiales, capaci- evaluar puedan cumplir razonablemen-
dad organizativa de la burocracia y te con los criterios planteados. De lo
compromiso institucional disponibles contrario, es claro que no son opciones
para tal efecto, y de acuerdo con las realmente relevantes y que su evalua-
áreas de competencia legales estableci- ción probablemente costará más en tér-
das para la ejecución de políticas en los minos de tiempo y otros recursos de lo
diversos sectores. que pueda beneficiar en la toma de de-
cisiones. La combinación de polfticas
En cuanto a la. alternativas que ha- no mutuamente excluyentes en "paque-
brán de formularse y evaluarse, cabe tes" o estrategias puede ayudar en estos
destacar que hay ciertos tipos que no casos, o al menos, enriquecer también
debe olvidarse incluir. Uno de ellos es la lista de políticas.
el del caso hase, es decir el de "no
acción" o statu qua. Lo que se hace es Evaluación de políticas
proyectar el estado del mundo con las
tendencias actuales, en la ausencia de y los modelos
intervención pública correctiva de pro-
blemas. Para fines de comparación, esta
alternativa es particularmente útil, por-
que permite medir la contribución de El contexto del método racionalista es
cada una de la. otra. políticas en cada obtener la mejor alternativa (maximizar
lo deseable o minimizar lo indeseable)
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . .. _--'ll
para resolver un problema dado bajo las que arrojen resultados." En una pala-
restricciones del contexto. En una pala- bra, los modelos deben ser prácticos,
bra, se trata de optimar. Es evidente manejando por tanto sólo lo esencial y
que, para saber cuál es la alternativa estructural a un nivel apropiado de de-
más apropiada, el paso de la evaluación talle para dar respuestas útiles.
es crucial. 19
Para hacer manejables los modelos, es
La tarea de la evaluación consiste en necesario hacer supuestos sobre los tipos
predecir el estado del mundo bajo el de relaciones entre las variables relevan-
escenario de la implantación de una al- tes para predecir, y entre éstas y los pará-
ternativa de política. metros básicos del contexto. El ejercicio
de especificar estas interrelaciones con-
La forma más usual de proceder es la tribuye a la mejor comprensión de la
construcción de modelos para predecir situación del problema y posiblemente a
las consecuencias o impactos de cada la formulación de nuevas soluciones. E.,
política. 20 Los modelos son abstraccio- decir, los modelos pueden proporcionar
nes o representaciones simplificadas retroalimentación respecto a las concep-
que describen las relaciones entre las ciones o ideas iniciales de los participan-
variables más relevanles que interac- tes en el proceso de análisis de políticas.
túan en el mundo real. Sus resultados Además, sobre esta línea, otro beneficio
sirven para prescribir cursos de acción de la construcción de modelos es que
(recordemos que los modelos normati- éstos ayudan a comunicar el razonarnien-
vos parten de la descripción de causas te para recomendar políticas, porque ha-
y consecuencias). cen explícita la conexión entre cursos de
1
acción alternativos los respectivos im-
pactos resultantes.i
24Esta clasificación y su descripción en las paginas siguientes es una síntesis de las propuestas de Quudc, (lp. cit.
pp. l4R-152. en forma predominante. as¡ como de Stokcy y Zcckhauscr. np. cit.. ClIp. 2; Nagcl (1990). pp. 431-433,
Ylvcrson (19R5), en gCll e rul.
2.'\ Véase c1lihrn de lvcrson, (lIJ. cit.. para descripciones de In aplicación, apoyada con ejemplos. de un buen numero
de estas técnicas cuantitativas para resolución de problemas de administración publica en paises en desarrollo.
26 A las diferencias curre los beneficios (1 costos privados Y l{l~ sociales se les conoce COIllU "cxtcmalldades".
27 Adicionalmente se pude mencionar la del "periodo de recuperación". Estn medida. sin embargo. C.ISti!W en
especial a los proyectos de I..rga mudurncion en favor de los de 111.IS inmcdiam recuperación de 1.1 inversión. Esto
último puede causar inconslslendas con el valor presente neto.
28 El valor presente consiste en ];1 expresión precisamente en valor actual de unidades monetarias que ocurren en
distintos momentos del tiempo.
291....1 tasa interna de rcndimicn« y la razón beneficio-costo pueden mostrar inconsistencias con el valor presente
neto. el cual, correctamente calculado. es siempre confiable para ordenar proyectos en función de su eficiencia.
REVISTA DE AOMlNlSTRACIÓN PÚBLICA 99
3~ Para una explicación con ejemplos de aplicaciones de an:ilisis de dl..~cisiún en el contexto de poluicas públicas
véase House y Shull. op. cir.. cap. 5; lvcrscn. ()¡>. cít.• cap. 5; Panon y Sawicki. o¡J. Ót .. pp. J J 3-118 Y 241-246; Y
Stokey y Zcckhauscr. (IV en.. cap. 12.
Rr:VISTA pE ADMINISTRACiÓN Pl"!,º,"LI~C~A,--__
- - - -------- _ _ _101
35 Ésta es la utilidad de estos modelos según Stokey y Zcckhauser. op. cir.. pp. l l- 12. quienes los llaman
"conceptuales" a diferencia de Quede. op. cít., pp. 150-152. quien los denomina "mentales" o "de juicio"
(rjudgmental models").
36Para una descripción más amplia de todos estos modelos conceptuales o "mentales" véase Quade. op. cu..
cap.
11. En Peuon }' Sawicki. "p. cir., pp. 220-222, se propone una versión (abreviada) del "proceso Dclphi" más
adecuada a las necesidades del sector público, como parte de las "técnicas de pronóstico intuitivo".
31 Paráfrasis de Quede. op. cit .. p. 191.
38/dem. p. 142. Por cierro que la combinación de métodos ayuda a evitar 1:1 utilización slsrcnuiticn de las mismas
herramientas pma todos los problemas. sin tomar realmente en cuenta sus distintas naturalezas.
102
qué tasa deben efectuarse dichos inter- lidad individual y colectiva o los arre-
cambios. Claramente, de lo que se trata glox institucionales que fragmentan la
es dc formular una regla descriptiva de toma de decisiones conducen a incon-
elección (o decisión). sistencias o a la especificación de crite-
rios múltiples conflictivos.
Reconozcamos por lo pronto que es-
te problema derivado de la propiedad de
"atributos múltiple" de las políticas al- Algunas limitaciones
ternativas merece un tratamiento parti- del método racionalista
cular que no cabe en esta presentación.
Su complejidad nos lleva a tratar de
definir la "función de utilidad" de un
tomador de decisiones "racional" ,43 es Los temas de la evaluación y la se-
decir, a hacer un esfuerzo por modelar lección de alternativas ya nos han intro-
sus preferencias (y valores) con respec- ducido a las limitaciones prácticas de la
to a cada atributo, tomando en cuenta su aplicación del método racionalista en el
actitud respecto al riesgo. análisis de políticas públicas.
41 Véase el planteamiento de Nagel. op. cit., pp. 425-426, quien precisamente lo atribuye el) buena medida a un
mayor trabajo interdisciplinario. Por cierto que Parten y Sawicki, op. cít., incorporan los elementos administrativo
y político desde la definición de criterios, como se ha hecho aqui siguiendo su metodología. Por su parte, Quade,
op. cit., ha destacado varios de estos elementos en su amílisis de sistemas en el ámbito de las politices públicas.
Véase también Bobrow y Drysek (1987), pp- 189-190.
48 El mencionado articulo de Nagcl en la nota anterior provee una interesante discusión sobre las evaluaciones de
los análisis mismos de políticas.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 105
I Véase José Luis Méndez. "Las políticas péblíces como variables dependientes; hacía un análisis mas integral de
laspolíticas públicas". número especial sobre administración pública de Foro Internacional, enero-marzo de 1993.
Ellectorencontrani en este artéculc un desarrollo mas amplio de las ideas deesta primera sección, asi como algunas
advertencias en tomo a dichas ideas.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Cuadro 1
Enfoques Política
Pasiva
MACROENFOQUES
Estatista xxxxxxxxxxxxx
Pluralista xxxxxxxxxxxxx
ENFOQUES DE ALCANCE MEDIO
Estilos Nacionales
Estilo estatista xxxxxxxxxxxx
Estilo pluralista xxxxxxxxxxxxx
Arenas de política
Arena distributiva xxxxxxxxxxxxx
Arenaredistributiva xxxxxxxxxxxxx
Arena regulatoria xxxxxxxxxxxxx
Arena mayoritaria xxxxxxxxxxxxx
Ecológico
Coalición+Crisis+Solución x
Crisis + solución o
Crisis + coalición x
Crisiso coalición o
solución x
NOTA: "x" indica el lugar en que las políticas públicas tenderían a situarse en la escalade
acuerdo a cadaenfoque.
(esto último tiende a implicar la difu- pos. Por un lado, los que he llamado
sión de la política vía declaraciones "macro-enfoques", que resaltan algún
públicas más que la publicación de un tipo predominante de relaciones socia-
"plan" formal). les para explicar la naturaleza de las
políticas públicas. Los enfoques del se-
4) La estrategia propuesla también gundo grupo se pueden denominar "en-
es confusa, poco legítima y poco cono- foques de alcance medio" y argumen-
cida para muchos dc los actores (esto tan que la naturaleza de las políticas
último tiende a implicar una estrategia variará de acuerdo con algún factor
difundida vía oral más que vía la publi- especifico. Aunque no tienen que verse
cación de un "programa" formal). La como necesariamente excluyentes
estrategia implica niveles comparati- (Frceman 1986), a partir de los supues-
vamente bajos de coordinación, acción tos de estos enfoques es posible dedu-
y publicidad. cir diferentes predicciones respecto a
las políticas públicas.
5) Los recursos organizacionales,
presupuestales y legales son sólo sufi- El cuadro 1 presenta una visión pa-
cientes para la ejecución del nivel de norámica de la relación entre la política
acción previsto por la estrategia. Esto pública como variable dependiente y
podría implicar que la(s) organiza- diversos enfoques y variables inde-
cióntes) encargada(s) de la política pú- pendientes. Por limitaciones de espa-
blica se encuentra(n) en esferas bajas, cio no puedo aquí explicar cada uno de
tiene(n) poca autoridad, cuentan con estos enfoques y sus predicciones res-
recursos presupuestales sólo al bajo ni- pecto a las políticas públicas. No me
vel de acción previsto y no están basa- queda más que remitir de nuevo al lec-
das en leyes o decretos específicos que tor al artículo ya mencionado (Méndez
les den un sustento legal amplio. 1993). En este ensayo me voy a limitar
a explicar el enfoque ecológico, ya que
6) La ejecución del bajo grado de éste tiene una relación mas directa con
acción propuesto por la estrategia es algunos de los ejemplos que usaré para
llevada a cabo de una manera cercana mostrar la utilidad de la escala de va-
a la prevista (aunque también se podría riación aquí propuesta.
esperar que no fuese llevada a cabo).
En general, el enfoque ecológico
I,B. El enfoque ecológico, Una vez considera los efectos del tipo de medio
definida una escala de variación de la ambiente o contexto coyuntural en las
política pública como variable depen- políticas públicas. Esta referencia al
diente, es mucho más fácil establecer medio ambiente fue lo que me llevó a
el vínculo de nuestro objeto de estudio denominarlo "ecológico". El argumen-
con diversos enfoques. Los enfoques to básico es que ciertas coyunturas con-
para el estudio de las políticas públicas ducirán a ciertos tipos de políticas
se pueden dividir en dos grandes gru- públicas, independientemente de si la-
_ _----"RfVISTA DE A.Q_MINISTRACIÓN PÚBLICA 113
les políticas se encuentran en contextos pide. Esto porque para ese entonces los
cultural-institucionales o en sectores intereses y organizaciones creadas pa-
de política pública diferentes. Sin em- ra implantar la política pueden haber
bargo, como las anteriores, esta co- "cavado" un nicho en la estructura bu-
rriente ha sido desarrollada de diferen- rocrática. El planteamiento general de
tes maneras. Hampson es similar al de los autores
que han estudiado el "ciclo de aten-
ción" de las políticas púhlicas (Downs
1972; Peters y Hogwood 1985). Este
Un primer ejemplo de este enfoque ciclo se reforzaría: si lo que se analiza
sería Hampson, quien argumenta que, es un periodo específico de gobierno,
en contextos de "normalidad", los ac- ya que un gobernante suele establecer.
tores no tienen incentivos para coope- sus nuevos programas a principios y
rar con políticas activas, ya que éstas mediados de su administración, bajan-
implican una mayor coordinación que do el ritmo de crecimiento de los mis-
afectaría sus intereses particulares o mos hacia el final del gobierno.
inmediatos. Sin emhargo, cuando se da
una crisis que amenaza el statu qua, Un segundo grupo de autores en esta
surge un interés gcncralízado entre los misma linea de investigación va más
actores por programas de acción direc- allá en tanto que indica que la relación
ta y coordinada dirigidos a solucionar entre una crisis y las políticas públicas
tal crisis. En estos contextos -se indi- no es "mecánica". Si no hay una coali-
ca- el Estado goza de una amplia ción capaz de organizar una respuesta,
autonomía y los actores cooperan con una crisis no tiene por qué conducir
programas de largo plazo o de interés necesariamente a políticas más activas
común. Así, habrá una tendencia a la (Gourevitch 1986; Gitlel 1990).
emergencia de políticas públicas de
mediano o largo plazo que implicarán Kingdon (1984) por otra parte ela-
una mayorcoordinación entre actores, bora un modelo todavía más complejo.
Con todo, después del "choque" inicial, A partir de su análisis sobre el proceso
y una vez que se ha respondido al mis- de formación de la agenda pública,
mo con la formulación de una política hicn se podría deducir que una política
activa, la sensación de crisis tenderá a pública activa sólo surgirá cuando una
disminuir (o a convertirse en una nueva crisis, una solución a la misma y una
"formalidad") y los actores tenderán coalición política sean explícitamente
nuevamente a defender sus intereses ligadas por un "empresario político".
particulares (Harnpson 1986). La polí- Cuando sólo uno o dos de estos proce-
tica pública será menos activa, aunque, sos existan la política tenderá a ser
hasándome en lo dicho por Peters y menos activa.
Hogwood (1985 :246), en mi opinión
raramente volverá al punto de partida Si retomamos los planteamientos de
al mismo ritmo con que llegó a la cús- Hampson, Downs, Petcrs y Hogwood
114 Pot.tncxs PúBLICAS
y Kingdon en tomo a las políticas pú- arriba descritos pueden ser usados, en
blicas, diríamos que estas pueden se- esta sección presentaré brevemente al-
guir una curva en forma de campana, gunos ejemplos de investigaciones que
que en mi opinión, por las razones ya los han utilizado.
indicadas, quedaría sin embargo abier-
ta del lado derecho. Esta evolución se Los diversos elementos para el de-
puede observar en la gráfica l. sarrollo de la escala aquí propuesta sur-
GRAFlCAI
p
o a
e
,
i v
e a
a
p
o p
a
s
Normalidad Crisis, Nueva Normalidad
v Coalición,
e a Solución
a
Fuente: Basado en Hampson (1986), Downs (1972), Peters y Hogwood (1985) y Kingdon (1984).
l El que tanto Hampson como yo hayamos encontrado semejanzas Importantes entre las políticas puhlic?~ de
dos estados diferentes. no significa que no haya diferencias importantes en algunos aspectos de estas pohtlcas
(ver por ejemplo Méndez 1992).
118 POlmeAS PúBLICAS
el grado de "autonomía" dentro de los que éste o los otros enfoques mencio-
Estados tiene una distribución desigual nados en el cuadro 1 sean los únicos
en tiempo y espacio, no favorecen una importantes.
visión de Estados "fuertes" y "débiles"
sino una que vea dicha autonomía en Por ultimo, qmsIera hacer un co-
función de sectores o momentos espe- mentario con referencia a la investiga-
cificas. Este consejo sin embargo no ha ción que actualmente me encuentro
sido muy tomado en cuenta hasta ahora desarrollando. En este sentido., hay
en el debate teórico nacional e interna-
que destacar que si bien la política in-
cional.
dustrial a nivel de estados como Nuevo
Por supuesto la discusión en tomo al León y Pennsylvania no ha sido crucial
desarrollo tanto de las variables depen- en términos de gasto, ha adquirido re-
dientes como de las independientes en levancia por el alto nivel de importan-
las ciencias sociales no estará exenta de
cia y activismo que dicha política ha
dificultades y discrepancias concep-
tuales y metodológicas. Este trabajo adquirido en esos estados. Por lo tanto,
solamente ha esbozado una clasifica- el papel del Estado sub-nacional en la
ción "heurística" de tipos de política formulación y ejecución de ésta y otras
pública de acuerdo con un criterio que políticas no debe dejar de considerarse
en mi opinión, y la de otros autores que si se quiere tener una visión adecuada
implícitamente lo han utilizado, es
de las relaciones entre ámbitos de go-
conceptualmente útil. El objetivo ha
sido facilitar la comparación de polüi- bierno en nuestro país. Esto máxime
cas públicas a lo largo dc diferentes cuando es probable que algunos esta-
periodos, países o tipos de políticas. dos mexicanos y estadounidenses au-
menten significativamente el activis-
Por otro lado, el debate sigue siendo
mo de sus políticas industriales, como
intenso en tomo a qué variables inde-
pendientes (culturales, "ecológicas", consecuencia de la mayor apertura y
etcétera) debernos considerar, cómo competencia externas.
debemos definirlas y qué estrategias
metodológicas debemos utilizar para Al decir esto obviamente no pretendo
diferenciar sus "pesos causales" relati- negar el centralismo que aún existe en
vos. A este respecto, este trabajo se ha México. Simplemente se quiere ofrecer
concentrado en presentar algunos en- un contrapunto a la visión tradicionalde
foques que han llamado la atención las relaciones intergubernamentales en
recientemente, especialmente uno de nuestro país, la cual en mi opinión ha
ellos (el ecológico) y reseñar algunas tendido a subestimar la importancia de
investigaciones que han buscado fun- los estados sub-nacionales en la formu-
damentar empíricamente a este último lación o ejecución de muchas políticas
enfoque. Esto no implica sin embargo públicas (ver Méndcz 1991b).
120 PoünCAS PúBLICAS
FélLt Vélez 1
3 INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda, 1992. En la población rural se incluye a aquellos habitantes
que viven en localidades de menos de 2,500 habitantes. siempre y cuando no sean cabeceras municipales. Por
supuesto. dicha definición es objeto de controversia.
124 POLmCAS PúBLICAS
Afortunadamente, las cifras censales que representan el 1.67% del total mun-
indican que las ciudades medias son las dial.
que están creciendo más rápido, específi-
camente las que tienen una población de El siguiente cuadro muestra el nivel
lOO mil a 500 mil habitantes. 10 En dichas de producción agropecuario de México
ciudades no existen los costos de un ta- en relación con el del mundo. En la
maño reducido, ni los costos de conges- primera columna se indica cuál fue la
tionamientoque se presentan en ciudades participación del volumen de produc-
mayores. Su disminución es, por ende, ción nacional en el total mundial. 12
adecuada para lograr el desarrollo econó-
mico. Se puede aprecial que en legumbres
secas (por ejemplo haba y frijol) y frutas
Hay además un problema de excesi- se registran las lasas de participación
va dispersión de la población, que oca- más elevadas. En contrapartida, en el
siona conflictos serios a la estrategia de rubro de raíces y tubérculos (papas, na-
desarrollo. El número de localidades bos), la contribución de México al total
que no rebasan los 2,500 habitantes re- producido mundialmente es mínima.
presentó el 98.4% del total en 1990. 11
PRODUCCION AGRícOLA EN
El costo de proveer servicios a comu- 1991
nidades aisladas con pocos habitantes
es muy elevado, también se complica y (miles de toneladas métricas)
encarece el abasto de productos bási-
cos. La mayor opción para tales estratos % Total Mundial México
de la población, y para el país en su Cereales 1.22 1'883,889 23.056
conjunto, es migrar hacia asentamien-
tos más grandes. Sólo así esas personas OIClllgiJlOlS&S 0.56 76,603 42.
asociada, mayores ingresos de naturale- Aqul puede surgir otra crítica: ¿Qué
za permanente a la población rural. tal si en los próximos años, se combina
una expulsión del campesinado de las
Sin embargo, alguien podría pregun- zonas agrlcolas, con tendencias recesi-
tar: ¿Puede implicar la eficiencia una vas en el resto de la economia? La res-
menor ocupación de mano de obra cam- puesta más sincera es reconocer q~e
pesina? La respuesta depende de las existen riesgos asociados a un escenario
económico con esas características.
circunstancias.
Hay una apuesta impllcita en tomo al
futuro. Sin embargo, lo más probable es
La eficiencia proprcia inversiones
que la economia mejore.
rentables que traen aparejadas innova-
ciones tecnológicas. Ese es el camino Los cambios estructurales realizados a
más viable para lograr el crecimiento lo largo de la última década, permiten
económico. El cambio tecnológico pue- contar con una economía mucho más apta
de favorecer o no la contratación de para crecer. Sobre todo en un ambiente
mano de obra, dependiendo de sus ca- de inflación reducida, como el que co-
racterísticas. En algunos casos ahorra mienza a registrarse en México, sustitu-
tierra, en otros trabajo, y en un tercer yendo a dos décadas de crecimiento
tipo, capital. desbocado del nivel general de precios,
En México, la productividad de la Si la economía crece más en los pró-
mano de obra campesina es sumamente ximos años, será posible que la indus-
baja, incluso en actividades que por sus tria y los servicios absorban productiva-
peculiaridades son intensivas en mano mente a la mano de obra que provenga
de obra. En consecuencia, lo más pro- del campo. En ese sentido, las politicas
bable es que en muchos casos se reduz- de alivio a la pobreza extrema rural
ca el empleo por hectárea, como resul- deben tener un importante componente
tado de la modernización agraria. educativo. Sólo así, se hará menos do-
loroso el proceso de proletarización de
Se podría sostener que por ocasionar
los campesinos, aunque en muchos ca-
tal desplazamiento, la tecnologia nueva sos, el choque con la gran ciudad siga
es una fuerza tiránica, atentatoria del siendo brutal.
bienestar campesino. Sin embargo,
cuando se ve la economla en su conjun- ¿Cómo puede aumentar la eficiencia
económica en la actividad agropecua-
to, la implicación puede ser otra, si el
ria? La respuesta depende de factores
excedente de mano de obra ubicada en institucionales, jurídicos y programáti-
el campo se traslada a otros sectores y cos. En la siguiente sección se aborda
regiones de la economia, donde su pro- lo que concierne a la estructura de de-
ductividad sea mayor. rechos de propiedad en la actividad.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA . _ _ .. 129
l' La participación de cada forma de tenencia en el total nacional no se conoce con exactitud. Las cifr~s. aquí
referidas son estimaciones de la SARH. Los datos del censo agrícola ejidal, efectuado en 1991, permüimn un
conocimiento más certero. Por el momento, no se han publicado.
130 POLíTICAS PúBLICAS
les. El año de 1992 pasará a la historia ría, la venta de tierras entre ejidatarios
agraria mexicana como un parteaguas. y la posibilidad de que por su libre
En él, el llamado Constituyente Perma- decisión, puedan transfortnar su forma
nente aprobó la reforma constitucional de tenencia en propiedad privada.
más radical en materia agraria desde la
promulgación de la Constitución de e) Seguridad jurídica a la renencia
1917. Los cambios legales repercutirán de la rierra: Desaparecen las restriccio-
decisivamente sobre la eficiencia, la nes para que los pequeños propietarios
preservación del medio ambiente y la promuevan recursos legales, incluyen-
equidad en el sector primario. do el juicio de amparo, en defensa de su
propiedad.
Las reformas al artfculo 27 constitu-
cional y la fortnulación de la nueva Ley d) Límites a la tenencia de la tierra
a nivel estaral: Para los individuos se
Agraria, tuvieron como objetivos: 1)
mantienen los Iírnnites que estaban vi-
alentar la capitalización del campo; 2) gentes a nivel federal. Sin embargo, su
introducir relaciones de libre mercado observancia será vigilada a nivel esta-
en el agro; 3) expulsar a la burocracia tal. Por consiguiente, para efectos prác-
de la vida ejidal; y 4) lograr una mayor ticos, el límite es de 1()() hectáreas de
eficiencia en la producción. riego o su equivalentel'' en cada estado
de la República.
El nuevo marco jurídico incorpora
e) Tratamiento flexible a los exce-
una serie de modificaciones al sraruquo
dentes de la pequeña propiedad: Se
preexistente:
otorga un plazo de un año para que los
a) Terminación del reparro de tie- propietarios de predios que rebasen los
limites legales, fraccionen y subasten
rras: Se derogó el derecho de los nú-
los excedentes sin ser afectados. El p~
cleos de población sin tierra a ser cedimiento administrativo quedó bajo
dotados de ella. El gobierno federal ya jurisdicción de los gobiernos estatales.
no tiene la obligación de afectar propie-
dades inmediatas al núcleo solicitante f) Respeto a los límites aplicables en
ganadería, en situaciones en que dicha
para dotarlo de tierras.
actividad se combina con la agricultu-
ra: Ahora se respetan los coeficientes
b) Rango constitucional del ejido y
de agostadero iniciales, cuando se reali-
de la propiedad comunal: Además de
zan mejoras a la tierra. Con la condición
reconocérseles constitucionalmente,
de que el alimento producido en el pre-
ahora se permite a los ejidos la libre
dio se emplee, mayoritariamente, para
asociación, el arrendamiento.Ia aparee-
alimentar el ganado.
1'Los limites estipulados son: 100 hectáreas de riego; 200 hectáreas de temporal; 400 hectáreas de agostadero u
100 hoctároas de bosque.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 131
¿Por qué se rehusan los bancos co- A ese precio los campesinos pobres
merciales, los tecnólogos y las asegura- no pueden comprar tierra. En cambio,
doras a prestar sus servicios a los como se mencionó, pueden deshacerse
campesinos pobres con viabilidad pro- de ella en situaciones adversas. La evi-
ductiva? Porque existen costos de trans- dencia económica mundial muestra
ac- ción en la prestación de dichos muchos casos en que la existencia si-
servicios, asociados al entorno físico y multánea de un mercado libre de tierra
al marco jurídico. e instituciones insuficientes, propicia la
concentración del factor.
Como se menciona más arriba, la
dispersión de la población rural es muy 2.2.2 Impacto en seguridad jurídica
grande. El acceso a muchas comunida-
des es complicado por la compleja oro- Sin duda alguna, uno de los proble-
grafía del territorio nacional. Además, mas más graves del campo mexicano es
los campesinos pobres tienen poca tie- la situación de incertidumbre jurídica,
rra y producen poco. En tales condicio- que se ha reflejado en falta de inversión
nes, no son atendidos por los interme- y baja productividad. Antes de las refor-
diarios financieros y los proveedores de mas, existía una disposición constku-
tecnología. No ofrecen SIL~ servicios en cional que hacía que los predios priva-
esas condiciones porque no les resulta dos mayores de 100 hectáreas de riego
rentable, a pesar de que sus clientes po- (o su equivalente) fueran afectables.
tenciales tienen viabilidad productiva. Era la forma en que el gobierno cumplía
con su obligación de dotar de tierra al
Sí ocasiona en cambio, por un lado, campesino sin ella.
la concentración del recurso y por otro,
que crezca el número de campesinos sin Por razones políticas, después del go-
tierra. En consecuencia, el mercado bierno de Miguel Alemán, níngún presi-
puede ocasionar que el tamaño prome- dente descalificó una petición de tierra.
dio de las parcelas en la economía no Tuvo lugar una acumulación de 34 mil
sea el óptimo y se incremente el número expedientes pendientes de resolución o
de desposeídos. ejecución, que amparan cerca de 17 mi-
REVISTA DE ADMINISTR.A.CIÓN PÚBLICA 133
Problemática de la
El dla 1" de julio de 1992 fue publicada
en el Diario Oficial de la Federación la
normatividad en México
Ley Federal sobre Metrología y Norma-
lización. Esta ley fue elaborada por la
Unidad de Desregulación Económica y La reforma de la LFMN, en materia de
la Subsecretaría de Industria e Inver- normalización, fue motivada principal-
sión Extranjera de la SECOFI. mente por las siguientes razones:
0.6% de la venta de empresas y el 1.9% por ciento del PIB. Aun si se excluyen
de los interes generados en el fondo. los ingresos extraordinarios por la venta
de la participación de Teléfonos de Mé-
La liquidación de este pasivo en la xico y los bancos comerciales enajena-
deuda interna brota permitió una reduc- dos, el déficit financiero resultante seria
ción aproximada del 12 % de la misma, de 0.4 por ciento del PIB.
que tendrá como consecuencia un aho-
rro en los intereses que paga el gobierno El presupuesto federal muestra des-
federal de casi 3.2 billones de pesos de 1992 un superávit financiero para el
anuales, lo cual profundiza las medidas sector público, aun excluyendo los in-
de saneamiento financiero del sector gresos extraordinarios por las desincor-
público emprendidas por la presente ad- poraciones. El superávit financiero
ministración. presupuestal será positivo por segundo
año consecutivo. Ello ha sido posible
Los resultados obtenidos confirman gracias al aumento de los ingresos y al
la eficacia de la estrategia. La inllación control del gasto público.
se ha reducido, al tiempo que se recu-
pera el crecimiento económico en for- Por su parte, en materia social, el
ma gradual y sostenida. El producto gobierno ha fomentado y participado
mantiene un crecimiento superior al de con la población más afectada en pro-
la población, por cuarto año consecuti- gramas que están logrando mejorar los
vo. El crecimiento promedio anual en- niveles sociales de la mayoría margina-
tre 1989 Y 1992 será de 3.6 por ciento, da en el territorio nacional, como es el
después de un periodo de crisis y estan- programa nacional de Solidaridad; la am-
camiento. La inflación por su parte, pliación de la vida democrática en el país,
muestra su nivel más bajo en 20 años. se consolida como un rellejo de la voca-
En el último trimestre de 1987 la infla- ción plural que priva en el país, a pesar (e
ción anualizada alcanzó cifras cercanas la recesión económica de la década pasa-
al 200 por ciento. A partir de abril de da. Además se han promovido los intere-
1992, la inflación mensual es inferior al ses de México en el exterior, síntoma de
1 por ciento y se espera un crecimiento los cambios globales que se han dado en
de precios cercano al ll por ciento du- el interior del país.
rante el año.
La administración presidida por el
México muestra los resultados fisca- Lic. Carlos Salinas de Gortari estable-
les más favorables en el transcurso del ció dentro de sus programas prioritarios
presente siglo. En 1992 el superávit fi- continuar con el proceso de desincorpo-
nanciero del sector público, aquel que ración de entidades paraestatales. Con-
incluye los intereses totales, repre- sideró que un Estado extenso y disperso
sentará el 3.4 por ciento del PIB. Al termina siendo un Estado débil. La des-
cierre de 1988 presentó un déficit del 12 incorporación responde así a un princi-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 149
RESUMEN
I INICIO DEL
PROCESO
RECEPCION DEL LIBRO
BLANCO POR PARTE
DE LAS AREAS
CORRESPONDIENTES:
1 SECOGEFY
CONTADURIA MAYOR
PROPUESTA DE DE HACIENDA DE LA H.
LA DEPENDENCIA CAMARA DE
COORDINADORA DIPUTADOS
I
DICTAMEN DE
LAC.I.G.F.
INTEGRACION DEL
1 LIBRO BLANCO
ACUERDO PARA
DESINCORPORACION
RESOLUCION
DESINCORPORACION
1
DESIGNACION DEL
BANCO AGENTE FORMALlZACION
DE LA
j COMPRAVENTA
LINEAMIENTOS
DE VENTA AUTORIZACION
Y RESOLUCION
l DE VENTA
PERFIL BASICO
DE LA EMPRESA
I EVALUACION
TECNICO
RECEPCION Y
HOMOLOGACION
PROSPECTO DE
VENTA - FINANCIERA
r-
DE OFERTAS
La política pública del Tratado de Libre
Comercio
Jaime Zabludovsky
Consejo Asesor del TLC, la Comisión contaba con monografías de 140 secto-
Interseeretarial y la Coordinadora de res importantes. A partir de ese momen-
Organizaciones Empresariales de Co- to, el sector productivo mexicano se
mercio Exterior (COECE). El Consejo reorganizó en 18 mesas de trabajo que
Asesor del Tratado, presidido por el correspondieron a los 18 grupos de ne-
secretario Serra Puehe, está integrado gociación designados para el Tratado.
por representantes del sector laboral, Mediante el llamado "cuarto de aliado"
empresarial, agropecuario y académi- el gobierno y el sector productivo com-
co. La Comisión Intérsecretarial del partieron información técnica y discu-
TLC, a cargo del doctor Herminio Blan- tieron las opciones para resolver los
co, cuenta con la presencia de varias problemas planteados en la negocia-
entidades de la administración pública, ción.
entre ellas la Secretaria de Relaciones
Exteriores, que mantiene informado al Independientemente de los logros
resto del sector público del proceso de del Tratado como instrumento que
negociación. Finalmente, la COECE ha traerá grandes oportunidades de in-
sido el vínculo del sector privado con el versión y empleo, es importante des-
sector público desdc los trabajos prepa- tacar el esfuerzo y trabajo conjunto
ratorios de la negociación del Tratado. entre el sector público y el sector pri-
vado. El éxito de esta importante ne-
Durante la etapa para preparar la ne- gociación se debió a la asesoría y
gociación del Tratado la COECE creó colaboración del sector privado. Des-
ISO grupos de asesoría, equivalente a de el punto de vista de la administra-
un equipo de 1200 empresarios, para ción pública, esta experiencia refleja
realizar diagnósticos sectoriales. De es- una de las grandes aportaciones de la
ta manera, para el 12 de junio de 1991, presente administración: la concerta-
fecha de inicio de la negociación, ya ción.
La Evaluación de las Políticas Públicas:
problemas, metodologías, aportes y
limitaciones
Gran parte de los estudios y modelos portable que, al generar divisas para
de evaluación técnica provienen de un el país colabora al logro del equilibrio
enfoque de administración privada. Es- de la balanza comercial y de pagos.
ta administración persigue como obje-
e) Objetivos tecnolágicos. Los más
tivo fundamental el logro de la rentabi-
comunes en este campo son el de-
lidad máxima. Si bien esto puede pare-
sarrollo de tecnologia de punta en
cer demasiado esquemático, pues ve-
un área de producción estratégica
mos empresas privadas que renuncian a
para el Estado o de una tecnologia
este objetivo para desplazar un compe-
intensiva en mano de obra que
tidor o maximizar su crecimiento, esto
coadyuve al logro de los objetivos
sólo se realiza en el corto o mediano
de empleo para hacer un uso racio-
plazos, pues se persigue como objetivo
nal de los recursos humanos dispo-
final la obtención de mayores ganancias
nibles en el pais.
en el largo plazo. Las organizaciones
del sector público se plantean el logro d) Objetivos sociales, relativos al bie-
de objetivos diferentes. Aquí no sólo no nestar de la comunidad en sus as-
hay posibilidad de una esquematización pectos fundamentales como
(salvo que pensemos en objetivos tan empleo, vivienda, salud, educa-
generales como la reproducción del sis- ción, transporte, etcétera.
tema), sino que se presenta un escenario
e) Objetivos de equidad en la distribu-
complejo donde compiten objetivos
ción de los logros totales aleanza-
múltiples, la mayor parte de las veces
dos en materia económica y social,
contradictorios entre si. Por lo tanto,
referida tanto a la apropiación reali-
ninguna evaluación podrá ser integral y
zada por los diferentes grupos o
apropiada si no se elarifiean y jerarqui-
clases sociales que componen la so-
zan en cada caso los objetivos organi-
ciedad, como a la realizada por los
zacionales. Seis tipos de objetivos
habitantes de distintas áreas geo-
pueden identificarse, sin pretender la
gráficas.
presentación de un listado exhaustivo:
t) Objetivos políticos, relativos a la
a) Objetivos microeconámicos y finan- búsqueda de consenso y legitima-
cieros. Un ejemplo de ellos podría ción para mantener el sistema eco-
ubicarse en la, empresas pública, nómico y político vigente.
que, si bien no buscan maximizarsus
utilidades, si persiguen la autosufi- Esta lista, no necesariamente ex-
ciencia financiera o ausencia de los haustiva, de objetivos tan diferentes del
llamados "números rojos." planteado para las empresas privadas
induce inmediatamente a pensar que los
b) Comribucion al logro de objetivos criterios y técnicas de evaluación em-
macroeconomicos; como es el caso pleados en la administración pública
de la producción de un articulo ex- también deberian diferir.
170 POLiTlCAS PÚBLICAS
control. Sólo cuando los objetivos son blico amerita su revisión teórica para
claros y los resultados medibles es vá- recuperar la complejidad relativa del
lido pensar en una evaluación cuantita- mismo,
tiva. Esto se da en los controles que
Hofstéde llama "de rutina", "por exper- Etzioni," desde un enfoque socioló-
tos", "por medio de pruebas" e "intuiti- gico del estudio de los sistemas organi-
vo". En cambio, el control "a criterio" zacionales en general, define la eficien-
lo plantcaha como el ajustado a situa- cia como el monto de los recursos em-
ciones de objetivos claros pero con re- pleados para lograr una unidad de pro-
sultados no mcdibles, y el "control ducción. O sea, que la eficiencia
político" cuando aún los primeros son aumenta al decrecer los costos o recur-
ambiguos. Estas dos evaluaciones son sos empleados. Dicho autor señala que
de carácter estrictamente cualitativas y un excesivo énfasis en la eficiencia eco-
fundamentadas en criterios personales, nómica puede limitar la amplitud de la
subjetivos. evaluación de las actividades de la or-
ganización por la dificultad de la men-
Gran parte de la actividad estatal cae surabilidad en otros campos, situación
en el último caso donde los conflictos que se agrava si la organización no tiene
de interés, la falta de claridad en las una producción material.
relaciones medios-fines y la turbulencia
del contexto provocan confusión en los Por su parte, Jorge Barcnstein'' hace
objetivos perseguidos, cuestión que im- un estudio del tema desde un enfoque
posibilita la aplicación de las técnicas estructural-funcionalista. Plantea que el
que se detallan y hacen imprescindible resultado neto de los intercambios entre
el "control político". la organización y el sistema de orden
mayor, dan contenido a la eficiencia, y
en este resultado se refleja el grado en
3. Reconceptualización del que el sistema resuelve los imperativos
criterio de eficiencia? funcionales. Estableciendo relaciones
lógicas ente estos últimos atirma que la
eficiencia depende directamente del 10-
gro de objetivos, y de las funciones de
El criterio de eficiencia ha sido enuncia- integración y mantenimiento y se vin-
do de manera muy sintética, pero su cula de manera inversa con la función
aplicación a la actividad del sector pú- adaptativa.
J Cerdozo, Myriamy Moreno. Pedro. "Eficiencia y Evaluación de la Gestión de las Organizaciones", Serie Material
Docente No. 4. Administración Pública. CIDE A.C .• México. 1983.
7 Georgopoulos, B. y Tanembaum, A. "A Study of Organisational Btectlvcness" en A. Etzioni (ed.) Readíng 011
+
En el marco restringido de este tipo Por último, para resaltar los aspectos
de organizaciones públicas conviene políticos que una definición tan general
revisar algunos autores que aclaren aún como la de Simon incluye, corresponde
más este planteamiento de Simon. señalar los peligros de olvidar estos as-
pectos al hacer análisis costo-beneficio.
Musto." por ejemplo, propone que la Nos habla de una racionalidad política
eficiencia no puede reducirse exclusi- que es necesario combinar con la racio-
vamente a un concepto económico sino nalidad técnica, cuyo objetivo funda-
que consiste en "...valorar las conse- mental es el logro de consenso, de apoyo
cuencias sociales positivas y negativas, y poder político y cuyos costos son, por
cotejando las unas con las otras, y lomar ejemplo, los acuerdos y compromisos en-
una decisión por aquella alternativa de tre grupos, partidos, etcétera.
acción que prometa la máxima utilidad
social neta". En resumen, a partir de la idea de
Simon, podemos hablar tanto de efi-
Esta misma idea de eficiencia como ciencia económico-financiera (general-
criterio pluridimensional aparece en mente considerada "la eficiencia"),
Weisbrod 1o a propósito de resaltar el social o política y, sobre todo, al tratar
objetivo de la equidad distributiva de la organizaciones públicas y evaluar polí-
siguiente manera: "la distinción entre ticas públicas, que persiguen objetivos
eficiencia y equidad resulta a menudo múltiples, referimos a un concepto de
útil en el terreno analítico, pero, sin eficiencia amplio, similar al explicitado
embargo, arbitraria. Si la eficiencia se por Weisbrod, en que se incluyan todos
concibe en términos generales como al- los logros de objetivos y todos los cos-
go mensurable por la diferencia entre tos implicados para ello, cualquiera sea
todas las ventajas (beneficios) y todas su naturaleza.
las desventajas (costos) de un progra-
ma, los efectos de equidad o los efectos
distributivos de un programa de gastos
podrían contemplarse como un subcon-
junto de los efectos de la gran eficien-
cia... En la medida en que los efectos de
9 Muste, Stefan , Análisis de Eficiencia. ed. Tecno, España, 1975.
12 Dror, Yeheskel, Aplicaciones del Mirado de Sistemas}' Técnicas Cuantitativas en la Formulación de Políticas
en G. Campero y H. Vidal (comp.), Teoría General de Sistemas y Administración Pública. Universidad Cenrroa-
merieana, Costa Rica, 1971.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 175
._------
CIAS se utilizan para estimar compor- miten anticipar un estado futuro a partir
tamientos futuros a partir de series dis- del estado actual, independientemente
cretas en que, generalmente el tiempo de otros anteriores. Considerar el con-
es la variahlc indcpendicnte. Ejemplo: junto de estados posibles, sus posibili-
puede calcularse el consumo de un bien dades iniciales y una matriz de transi-
en un año cualquiera, conociendo el ción que permita, por ejemplo: estimar
correspondiente a años anteriores, los la probabilidad de que los enfermos
cuales se encuentran ligados por una hospitalizados sanen o se mueran, así
ecuación. Constituye también la base de como la probabilidad de que los sanos
las matcmáticas financieras que se uti- enfermen y así determinar si los recur-
lizan para la actualización de los flujos sos disponibles en el hospital serán su-
de distintos periodos en el análisis fi- ficientes para atender la demanda de
nanciero y costo-beneficio. servicios.
D Cardozo, Myriam. Etposidón di' Mhodos de Evaluación /la tradicionales, Serie Mntcriul Docente No. 9.
Administración Publica. CIDE A.e .. Mcxíco. 19R6.
14 Lindblom, Charles. "Ibc Scícncc of Muddling Through" en Pubtíc Adminisrration Rerit'II', Vol. 19. EUA, 1959,
t80 POLíTICAS PúBLICAS
18 Wildavsky, A., "The revolr against the masses", Pub/k Administranon Revíew No. 26, EVA. diciembre 1966.
182 _ _ _ _'-PO"'LiJJc:::~S PtJfi"'-I~~__ _ __ _ _
Plantea que evaluar una política es Para el autor todas la. metodología.
poner en evidencia los efectos directos (correlaciones, experiencias, cortes
e indirectos (o la ausencia de efectos) transversales, estudios longitudinales,
de una acción sobre ciertas variables o etc.) son aceptables en la medida en que
grupos. Para ello se necesita una teoría sean adaptados al objeto de estudio, al
o esquema que se prueba el> el estudio sistema de información disponible y a la
evaluativo. naturaleza y tipo de hipótesis explicativa.
de: obtener la información que necesi- ñata los estudios econométricos, los es-
tan como insumo, la fidelidad de los tudios de caso y la cuasiexpcrimenta-
indicadores diseñados y la imposibili- ción,
dad de homogeneizar las variables so-
ciales para efectuar comparaciones de Finalmente, plantea que el análisis de
resultados. políticas se compone de elementos polí-
ticos y técnicos, y ambos han de ser teni-
En relación con la evaluación mis- dos en cuenta al momento de evaluar.
ma, identifica el problema de definir sus
objetivos específicos y analiza el estado Sloan y Tedin24 realizan un estudio
incipiente de las técnicas disponibles. en 20 países en que buscan entender los
resultados alcanzados con las políticas
Nioche23 clasifica los tipos de eva- con base en dos variables explicativas:
luación en: tipo de régimen (democrático, burocrá-
tico, autoritario, comunista, tradicional
- Evaluación de medios, que rela- autoritario y en transición) y número de
ciona éstos con los objetivos per- años que este lleva en el poder (menos
seguidos. de un año, de 1 alll años, de 5 a 9, de 10
a 20 y de 21 en adelante). Los resultados
- Evaluación de realizaciones, que correlacionados con las variables expli-
compara éstas con los efectos pre- cativas son: 1) El desempeño económi-
vistos y lo no previstos. co a nivel nacional (producto interno
hruto -PIB- inflación); 2) La pro-
- Evaluación de eficiencia, que vin-
ducción agrícola; 3) El gasto militar; 4)
cula todos los efectos provocados
La deuda externa (deuda externa per
con los medios utilizados para
cápita y la razón de servicio anual de la
ello.
deuda), exportación anual de hienes y
- Evaluación de satisfacción, donde servicios para cada país; 5) El desem-
los efectos logrados se relacionan peño social a nivel nacional.
con los problemas, necesidades y
Logran demostrar la utilidad de las
aspiraciones de la población,
variables explicativas que otros autores
Visualiza distintos tipos de obstáculos habían descartado al sacar conclusiones
para el desarrollo dc la evaluación de como, por ejemplo, que los mejores PIB
política, públicas de orden socio-políti- corresponden a los régimenes burocrá-
co, metodológico y administrativo. tico-auroritarios.
24 Sloan, J. y Tcdin. K., "The conscqucnces of rcgime rype for public pollcy ourputs", Comparative Polísical
Studies. mimen, 1987.
188 POLITICAS PúBUCAS
rativas incluidas en el estudio de mane- humanos, sin que los usarios lleguen a
ra más fuerte que al promedio nacional, manifestar fuertes críticas debido al
sobre todo en el caso de Tlaxcala. En precio de los servicios.
1989 el porcentaje de aportación fede-
ral al presupuesto disminuye en forma Como ya fuera comentado, es en las
considerable desconociéndose el dato características de los servicios (cober-
en años posteriores, en los que se repor- tura, utilización, accesibilidad, produc-
ta en los tres estados, una disminución tividad, calidad y equidad) donde se
en sus presupuestos per cápita en pre- deberían notar, en el corto plazo, los
cios constantes. En el caso de Nuevo beneficios de una administración des-
León en que este proceso de sustitución centralizada cuya gestión se apega a un
gradual de fuentes federales fue más mayor conocimiento de la realidad eco-
fuerte, el periodo 1985-1991 deja un nómica, social y cultural del estado y de
deterioro de aproximadamente un 40% los servicios de salud y permite tomar
en su presupuesto per cápita. Ésta es la decisiones que ataquen los problemas
primera consecuencia negativa de la de manera más rápida.
descentralización para un estado que
asumió una responsabilidad creciente Los mayores incrementos en recur-
en el financiamiento de la salud sin que sos financieros, físicos y humanos en
fiscalmente pudiera obtener recursos los estados descentralizados, al compa-
adicionales y todo esto a pesar de que rarlos con el grupo de control, deberían
es el estado más rico de los incluidos en servir para reforzar aún más los resulta-
el estudio y cuyo producto interno su- dos de la gestión, permitiendo incre-
frió menos en el periodo. mentos en cobertura, utilización y
calidad que, a mediano plazo, incidie-
Las limitaciones financieras provo- ran en las condiciones de salud de sus
can a su vez restricciones en el adecua- poblaciones. Sin embargo, salvo en ca-
do crecimiento de los recursos físicos y lidad donde la situación se percibe por
humanos, situación que se presenta cla- los usuarios de manera muy similar, en
ramente en el caso de Nuevo León. En cobertura y productividad médica, los
cambio, Querétaro parte de presupues- indicadores favorecen a los estados que
tos per cápita muy bajos en 1985-1987 no se han descentralizado.
y presenta en 1991 un incremento en
precios constantes de aproximadamen- Los datos disponibles muestran a Za-
te 50% con respecto de 1985, en buena catecas como el estado que presenta
parte mediante la duplicación de la par- mayores incrementos en sus indicado-
te financiada mediante cuotas de recu- res de salud pero con recursos restringi-
peración, muy superior a la de los otros dos, sobre todo en unidades de segundo
dos estados. Esto le permite presentar el nivel, que provocan altísismos índices
crecimiento más equilibrado de los tres de ocupación hospitalaria. Probable-
estados estudiados en recursos físicos y mente, sus esfuerzos en capacitación le
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
servicios de salud en cada entidad fede- este campo y para ello es muy impor-
rativa. tante contar con evaluaciones de avan-
ces bien fundamentadas que recuperen
-Descentralizar los recursos huma- no sólo las situaciones finales compara-
nos, físicos y financieros, orientados a tivas en materia de recursos, servicios y
la prestación de los servicios de salud situaciones de salud entre estados des-
para la población abierta, centralizados y no descentralizados, si-
no como ya hemos fundamentado, sus
-Ampliar y fortalecer en el corto evoluciones durante el periodo en que
plazo la participación de los gobiernos han estado sujetas a modalidades admi-
estatales en la coordinación programa- nistrativas diferentes, incorporando
tica del sistema y en la administración opiniones sobre aspectos cualitativos
y operación de los servicios integrados de dificil medición, e integrando este
de salud para población abierta. conjunto dentro de un contexto de va-
riables que inciden en el proceso: eco-
En opinión de las autoridades fede-
nómicas, culturales, políticas, geográfi-
rales entrevistadas se desconoce si exis-
cas, etcétera.
te voluntad politíca para continuar con
el proceso de descentralización y en la El último documento de la SSA ana-
de las autoridades estatales, Tlaxcala, liza los estados en que podría continuar-
Nuevo León y Zacatecas se muestran se el proceso de descentralización es de
favorahles a su continuación; mientras 1987. 27 En él se analizaba una propues-
que Qucrétaro considera que la descen- ta de cinco estados a descentralizar en
tralización no ha sido real y Chiapas que 1987 (Aguascalientes, Chihuahua, Du-
sería perjudicial para su estado. rango, Quintana Roo y Zacatecas) y
cuatro en 1988 (Baja California Norte,
Si bien la SSA, con apoyo de la Or-
Hidalgo, Tamaulipas y Yucatán). De
ganización Panamericana para la Salud
esta propuesta, como ya se comentó,
(OPS) a través de programas como
sólo se concretaron los casos de Aguas-
Operación Impacto, han realizado acti-
calientes y Quintana Roo en 1987. Ate-
vidades tendientes a apoyar a los esta-
niéndonos a los criterios allí planteados
dos descentralizados y a consolidar los
(voluntad política y financiera del go-
SILOS, se continúa desde 1987 con 14
bierno, reducido costo, amplia cobertu-
estados descentr-alizados y el resto des-
ra y capacidad de gestión estatal), muy
concentrados, situacióndesigualque no
similares a los empleados en la selec-
pensamos se mantenga indefinidamen-
ción de los 14 primeros estados someti-
te. Creemos que es probable que en los
dos al proceso, consideramos que de los
dos años del periodo presidencial que
restantes tres propuestos en 1987 el es-
restan se adopten nuevas decisiones en
27 SSA.. "Consolidación de la estrategia de descentrnli~ción 1987-19.88. ~tados a .~sce~tralizar". Subsec~~ria
de Ptaneacíon. Dirección General de Descentralización y Modernización Administrativa y de Planeeción y
Presupuesto. 3 de marzo de 1987.
REViSTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA t97