SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2222/2012

Sucre, 8 de noviembre de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chánez Chire
Acción de amparo constitucional

Expediente: 00413-2012-01-AAC
Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 45/12 de 11 septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta.,
pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Emilio Gutiérrez Colque
en representación de la Cooperativa de Teléfonos La Paz (COTEL) Ltda. contra Pedro Clifford
Paravicini Hurtado, Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes y
Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 17 de febrero de 2012, cursante de fs. 957 a 964 vta., el accionante expresó los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En sede administrativa dentro de procedimiento sancionador, fue notificado el 7 de enero de 2009,

con la Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996 de 31 de diciembre de 2008, emitida por la
extinta Superintendencia de Telecomunicaciones, la cual establece que existirían presuntas
infracciones por incumplimiento de “Metas del Servicio Local de Telecomunicaciones” (sic).

En mérito a dicha Resolución, mediante notas R&C-042/2009 de 2 de marzo, R&C/INTERV-

11/079/2010 de 18 de mayo y R&C-161-2010 de 22 de diciembre, presentó los descargos
correspondientes, pero la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y
Transportes (ATT) dictó la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de noviembre,
por la que declara probados los cargos formulados contra la Institución que representa el ahora
accionante, por incumplimiento en el logro de la meta de calidad: “Tiempo Máximo de Espera para
Conexión, (…) Corrección de Fallas en ASL en 48 horas, (…) Tiempo de Congestión en Rutas Finales,
(…) Tiempo de Respuesta del Operador”.

Refiere que contra la citada Resolución se interpuso recurso de revocatoria argumentando, que con
la Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996, el ente regulador traslada cargos a la
Cooperativa por presuntas infracciones cometidas en la gestión 2006, y que entre la presunta
comisión de la infracción, hasta su notificación transcurrieron dos años y siete meses y en aplicación
del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), estas infracciones hubieran prescrito.

Dicho recurso mereció la Resolución 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT, la que fue
notificada el 22 de marzo del mismo año, por la que se rechazó el recurso de revocatoria y confirmó
en todas sus partes el acto administrativo, con el argumento que la Disposición Transitoria Cuarta de
la Ley de Procedimiento Administrativo prevé que las disposiciones sobre el procedimiento
sancionador serán aplicables a hechos causantes que se produzcan a partir de la fecha de entrada en
vigencia de dicha ley, y que el art. 79 de la LPA es aplicable a las conductas infractoras que se
hubieran producido con posterioridad al 25 de julio de 2003, por lo que dicha Resolución realiza una
sesgada interpretación de la norma, que a todas luces constituye un flagrante acto ilegal, además de
omisión de cumplimiento de la Ley expresa.

Asimismo, señala que contra esta Resolución interpuso el recurso jerárquico mediante fax, el 5 de
abril de 2011 y en físico el 6 del mismo mes y año a horas “17:14” ante la ATT, y que el Ministerio de
Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través de la autoridad jerárquica, pronunció la Resolución
Ministerial (RM) 211 de 12 de agosto de 2011, por la cual desestimó el recurso jerárquico planteado
por el ahora accionante, bajo el argumento de que dicho recurso no ha sido interpuesto en el plazo
de ley.

Refiere que la ATT aparentemente no remitió al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda el
fax que transmitió COTEL Ltda., por lo que no dio cumplimiento al art. 66.III de la LPA, tampoco
formó el expediente administrativo relativo a la verificación, procedimiento sancionador y vía
recursiva de las metas de expansión y calidad de COTEL Ltda., correspondiente a la gestión 2006,
incumpliendo el art. 23 de la citada Ley.

Concluyó señalando que se ha presentado el recurso jerárquico en plazo y dentro del los días hábiles
administrativos siguientes a la notificación, y al no haber sido considerado dicho recurso dio lugar a
que se restrinja la posibilidad de que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda emita un
pronunciamiento de fondo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa, a la doble instancia y al

principio de seguridad jurídica, señalando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado
(CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución Administrativa Regulatoria

TL 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT, y de la RM 211 de 12 de agosto de 2011,
pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, b) Se ordene a la ATT emita
un nuevo pronunciamiento por el cual se resuelva el recurso de revocatoria interpuesto, contra la
Resolución Administrativa Regulatoria 0969/2010 de 23 de noviembre, considerando la aplicación de
la prescripción prevista por el art. 79 de la LPA.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 11 de septiembre del 2012, según consta en el acta cursante de fs.
1888 a 1894, de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de sus abogados ratificó los términos expuestos en la acción de amparo
constitucional y agregó que: 1) La ATT tenía un plazo señalado por el art. 17 de la LPA, que establece
de manera taxativa, que desde el inicio del procedimiento sancionador hasta la emisión de la
Resolución, no pueden pasar más de seis meses; 2) Con relación al término de prescripción, toda las
resoluciones emitidas por la ATT toman en consideración la Ley de Procedimiento Administrativo y
su Decreto Reglamentario 27172, sin hacer mención al Decreto Supremo (DS) 25950, ya que no se ha
tenido desde ningún punto de vista el segundo control de legalidad establecido por la citada Ley y la
ATT, lejos de esperar el plazo para la ejecutoria formal de lo que significa ser los actos
administrativos, está procediendo a la ejecutoria.

Con relación a la interpretación que hace la autoridad demandada, respecto a la preferente

aplicación del art. 39 del Decreto Reglamentario con relación al art. 79 de la LPA, ésta es sesgada y
fuera de los principios establecidos por el art. 4 de la citada Ley.

I.2.2. Informe de los demandados

El demandado, Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a
través de sus abogados en audiencia señaló: i) Esta acción tiene básicamente dos temas centrales, el
tema de la prescripción que está solicitando COTEL Ltda. y el hecho de no haberse remitido el
expediente completo al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda el cual contendría un fax a
través del dicha Cooperativa habría adelantado la presentación de su recurso jerárquico en fecha 5
de abril de 2011; ii) Estos dos elementos que han sido planteados en la acción determinan que existe
incongruencia, toda vez que COTEL Ltda. no puede pretender que sea el Tribunal de garantías, el que
determine si se aplica o no determinado artículo de la Ley de Procedimiento Administrativo o del DS
25950 para definir el tema de la prescripción, cuando el propio Ministerio de Obras Públicas,
Servicios y Vivienda, no ha conocido en el fondo el recurso jerárquico interpuesto por la citada
Cooperativa, por cuanto el mencionado Ministerio es el competente para pronunciarse sobre el
tema de la prescripción, porque en este caso no se ha ingresado a revisar el fondo de la pretensión
de COTEL Ltda., dado que de acuerdo a los documentos que fueron elevados al Ministerio, no se
tenía conocimiento de que se había presentado el memorial un día antes vía fax, por lo que estos
argumentos no deben ser tomados en cuenta; iii) En el presente caso, la controversia es la
desestimación del recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda., por lo que el Ministerio de Obras
Públicas, Servicios y Vivienda únicamente a recibido el memorial del recurso jerárquico que ha sido
presentado en original y en la oficina de la ATT, en el que se ha estampado un sello de recepción con
fecha 6 de abril de 2011 (fs. 353); en ese sentido dada la revisión del expediente se verificó el
cumplimiento de requisitos de forma para poder ingresar a los argumentos de fondo de toda
impugnación; iv) De la revisión del memorial que fue puesto en nuestro conocimiento se evidenció
que la acción había sido planteada el 6 de abril de 2011, siendo que dada la fecha de notificación de
la Resolución del recurso de revocatoria debió haberse presentado hasta el 5 de abril de igual año,
se verificó que el recurso estaba planteado un día después del plazo establecido de acuerdo a
norma, por lo que se desestimó dicho recurso; v) Se considere minuciosamente el expediente y se
tome en cuenta que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda no ha tenido conocimiento
del fax que ahora COTEL Ltda. a presentado como prueba, por lo que no se puede acusar a dicho
Ministerio, haber vulnerado derechos, garantías, ni haber aplicado de manera indebida los principios
que rigen el accionar de toda entidad pública; vi) Conforme el art. 66.II de la LPA, el recurso
jerárquico se presenta ante la misma autoridad que resuelve el recurso de revocatoria, en este caso
ha sido presentado ante la ATT, quien tiene tres días para elevar el recurso jerárquico, más sus
antecedentes al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas; lo que sucedió es que la ATT,
elevó fotocopias legalizadas del expediente, salvo del memorial del recurso jerárquico presentado
por fax, siendo ellos los emisores de las Resoluciones y los que tramitan el proceso sancionatorio,
quedando en su poder el expediente original; vii) Ni en la nota que eleva el recurso jerárquico, que
se encuentra a fs. 822, ni en el recurso que se encuentra a fs. 353 consta que el memorial habría sido
adelantado vía fax un día antes; notificado COTEL Ltda. tampoco se ha apersonado al Ministerio de
Obras Públicas, Servicios y Viviendas durante la tramitación del recurso; y, viii) COTEL Ltda. solicita
se deje sin efecto la Resolución 0211/2011 emitida por la autoridad regulatoria así también la RM
211, señalando que el Tribunal de garantías deberá ordenar a la ATT a que emita un nuevo
pronunciamiento respecto al tema de la prescripción, denotando incongruencia entre el contenido
de su memorial y el petitorio del mismo, consiguientemente no corresponde que se deje sin efectos
las citadas Resoluciones, porque no se está ventilando el tema de la prescripción, además no se
cuenta con la competencia en ésta instancia para revisar este tema, la Resolución Ministerial emitida
por dicha cartera de Estado era la que correspondía ser emitida; consiguientemente, no se
encuentra claridad en el petitorio de la acción de amparo.

El demandado Pedro Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la ATT, a través de sus
abogados representantes, en audiencia señaló: a) COTEL Ltda. refiere que la ATT habría violado el
debido proceso y el derecho a la defensa al momento de llevar el procedimiento sancionador,
aspecto que no es evidente, toda vez que la citada Cooperativa al momento de haber sido notificado
con un presunto incumplimiento, tuvo la oportunidad de presentar toda aquella documentación que
consideró pertinente para desvirtuar los extremos que ha llevado al ente regulador a iniciar un
proceso por incumplimiento; b) Resulta extraño que COTEL Ltda. traiga a colación el tema de la
prescripción, que ya ha sido resuelto por el ente regulador y que en última instancia debería ser
analizado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; c) Incongruentemente,
COTEL Ltda. señala que no se habría formado un expediente administrativo; sin embargo, ellos
mismos hacen mención a un expediente administrativo que ha sido formado por el ente regulador,
resultando evidente que se ha formado dicho expediente, el cual ha sido remitido a la instancia
jerárquica para el análisis de su contenido; de igual forma, se extraña la remisión del fax por parte
del Ministerio, a quien le correspondería pronunciarse sobre el fondo; d) El 7 de abril de 2011, se ha
remitido todos los antecedentes al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme se
evidencia de la nota “ATT-DJN 012/2011” de 7 de abril, nos extraña que efectivamente en el ínterin,
por descuido de un funcionario o por un desliz que podía haber ocurrido, no haya llegado ese fax a
conocimiento del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, por lo que se ha instaurado una
investigación de responsabilidad funcionaria a efectos de establecer si este extremo aconteció, o si
ha existido negligencia funcionaria; e) Respecto a la prueba aportada por la parte accionante se
solicita que la misma no se admita, toda vez que al inicio de la audiencia se determinó que
solamente tenían las facultades para complementar algunos aspectos que no estaban detallados en
la presente acción; y, f) Cursa en antecedentes una certificación que menciona que el fax habría
llegado a la ATT en la fecha señalada, que por un descuido de algún funcionario no se ha adjuntado
el mismo.

I.2.3. Participación del Ministerio Público

El Ministerio Público, a través de Susana Boyan Tellez, en audiencia señaló: 1) Se evidenció que
realmente no se cumplió con el debido proceso y que se vulneró el derecho a la defensa de la parte
accionante, porque no se dio lugar a plantear el recurso jerárquico, y en este entendido corresponde
que se otorgue la tutela a la parte accionante con relación a la ATT, no así con relación al Ministro de
Obras Públicas, ya que ellos habrían cumplido con su trabajo como corresponde, y escapa a su
responsabilidad de que no se les haya otorgado la documentación completa para que ellos puedan
valorar en su momento; y, 2) Por otro lado también aclara que no corresponde al Tribunal de
garantías, decidir sobre la prescripción planteada, ya que es un acto administrativo que no
correspondería a este Tribunal, por lo tanto reitera que se conceda en parte la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, pronunció la Resolución
45/12 de 11 de septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta., “concediendo en parte” la
acción de amparo constitucional formulada por Emilio Gutiérrez Colque, en representación de COTEL
Ltda., disponiendo: i) Dejar sin efecto la RM 2011 de 12 de agosto de 2011; y, ii) Que el
Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas emita una nueva Resolución respecto al recurso
jerárquico interpuesto por el accionante, en base a los siguientes argumentos: a) Existe permisión
legal en sentido de que el administrado pueda presentar los recursos de impugnación mediante fax,
situación que ocurre en el presente caso, toda vez que la parte accionante funda la presente acción
de amparo en el argumento de que el recurso jerárquico se habría presentado dentro del término
previsto por ley, argumento que fue reconocido en forma expresa por el abogado de la ATT,
aclarando que la presentación del recurso no era de conocimiento del Ministerio de Obras Públicas,
Servicios y Vivienda por consiguiente la vulneración al derecho a la doble instancia no es atribuible a
dicho Ministerio; y, b) Con relación a la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/11 de 11 de
marzo de 2011, emitida por la ATT, la misma no merece mayor consideración, por cuanto este
Tribunal de garantías constitucionales, se halla inhibido de conocer cuestiones de fondo que están
facultados exclusivamente a las autoridades administrativas, en definitiva se ha inobservado, el
derecho al debido proceso, la doble instancia y el sagrado derecho a la defensa lo cual hace viable
otorgar en parte la tutela solicitada.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la prueba documental adjunta al expediente, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. La Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996 de 31 de diciembre de 2008, emitida

por la Superintendencia de Telecomunicaciones, en su parte resolutiva segunda, dispuso la
notificación a COTEL Ltda., de acuerdo a las previsiones del numeral 17.02 de su Contrato de
Concesión, con presuntas infracciones contractuales por el presunto incumplimiento de las metas
del servicio local de telecomunicaciones (fs. 649 a 655).

II.2. Dentro el proceso de investigación de oficio seguido contra COTEL Ltda. por incumplimiento
de metas de la gestión 2006, se emite Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de
noviembre, notificada la misma el 1 de diciembre de 2010, por la que la ATT resuelve: declarar
probados los cargos formulados contra COTEL Ltda., por el incumplimiento en el logro de la meta de
calidad: “Tiempo Máximo de Espera para Conexión, Corrección de Fallas en ASL, en 48 horas, Tiempo
de Congestión en Rutas Finales, Tiempo de Respuesta del Operador”, así como la imposición de
multas (fs. 80 a 90).

II.3. Contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 969/2010 de 23 de noviembre, el

accionante interpuso mediante memorial de 10 de diciembre de 2010, recurso de revocatoria,
solicitando se revoque dicha Resolución (fs. 42 a 44); en consecuencia, la ATT emitió, la Resolución
Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, la que resolvió rechazar el recurso de
revocatoria interpuesto, confirmando en todas sus partes dicho acto administrativo, de conformidad
a lo previsto en el literal i) del art. 10 y art. 22 de la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE),
concordante con el art. 89.II inc. c) del DS 27172 (fs. 59 a 61).

II.4. Mediante cedula de notificación, la ATT a través de su notificador, notificó a COTEL Ltda., a
horas 18:30 del día 22 de marzo de 2011, con la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011
de 11 de marzo (fs. 62).

II.5. Mediante memorial, en cuya parte superior se consigna como datos de envió: “Nº de fax
2359815” de 5 de abril de 2011, horas 18:02, COTEL Ltda. interpone recurso jerárquico contra la
Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo (fs. 19 a 29).

II.6. Por memorial de interposición de recurso jerárquico de 6 de abril de 2011, COTEL Ltda.
presenta en físico, el mencionado recurso contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL
0211/2011 de 11 de marzo (fs. 837 al 842).

II.7. Por Resolución Ministerial 211 de 12 de agosto de 2011, notificada al accionante el 17 de

igual mes y año, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, resuelve desestimar, el recurso
jerárquico planteado por Javier Carlos Viscarra Luderman en representación de COTEL Ltda., en
contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, por considerar
extemporánea la interposición (fs. 1881 a 1886).

II.8. La Certificación emitida por el Director Ejecutivo de la ATT, señala que en el expediente
cursa el fax fechado de 05 de abril de 2011, que mediante nota ATT-DJ-N 0012/2011 de 07 de abril
de 2011 se remitió los antecedentes del recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda. contra la
Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011, recepcionado el 8 de abril de 2011 en el
Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas, y que en la nota de remisión no se señala la
cantidad de fojas remitidas, quedando constancia de recepción de dos carpetas de palanca (fs. 847).

II.9. La autoridad demandada de la ATT, conforme el acta de audiencia de la acción de amparo

constitucional ha referido que el 7 de abril de 2011, se ha remitido todos los antecedentes al
Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme, la nota ATT-DJ-N 0012/2012 de 7 de
abril; sin embargo, le extraña que en el ínterin, por un descuido funcionario o por un desliz que
podía haber ocurrido, no haya llegado ese fax a conocimiento del Ministerio de Obras Públicas,
Servicios y Vivienda, que en este entendido, se ha instaurado una investigación de responsabilidad
funcionaria a efectos de establecer si ha existido negligencia funcionaria (fs. 1893).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración del debido proceso, el derecho a la defensa, a la doble instancia, y
el principio de seguridad jurídica, toda vez que habiendo interpuesto recurso de revocatoria contra
la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de noviembre, emitida dentro el
procedimiento sancionador por la ATT, y habiéndose pronunciado la Resolución 0211/2011 de 11 de
marzo, por la citada autoridad considera que ésta realiza un interpretación sesgada del art. 79 de la
LPA con relación a la prescripción; y, que habiendo interpuesto recurso jerárquico, contra ésta
Resolución mediante fax, la ATT no remitió el memorial de interposición del recurso al Ministerio de
Obras Públicas, Servicios y Vivienda, dando lugar al rechazo del mismo por extemporaneidad,
evitando que dicho Ministerio se pronuncie en el fondo, por lo que solicita se disponga la nulidad de
la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT; y de la
RM 211 de 12 de agosto de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y
Vivienda, debiendo ordenarse que la ATT emita un nuevo pronunciamiento por el cual se resuelva el
recurso de revocatoria interpuesto contra la Resolución Administrativa Regulatoria 0969/2010 de 23
de noviembre, respecto a la aplicación de la prescripción prevista por el art. 79 de la LPA.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder
o denegar la tutela solicitada.
III.1. La acción de amparo constitucional, su naturaleza jurídica

La acción de amparo constitucional esta prevista por el art. 128 de la CPE, misma que establece: “La
Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los
servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen
restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

A su vez, el art. 129.I de la CPE, refiere que esta acción tutelar “…se interpondrá por la persona que
se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de
acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro
medio o recurso legal para la protección inmediata…”.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, con relación a esta acción ha referido: “…el amparo
constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que
otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos
fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide
en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y
eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su
configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter
autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo
menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y
restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso
ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y
omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de

sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos
dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser
presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo
constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del
art. 129 de la CPE, que esta acción '(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso
legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o
amenazados'”.

De igual forma, el Código Procesal Constitucional, regula la acción de amparo constitucional, a partir
del art. 51 al art. 57, en los que se establece el objeto, la legitimación pasiva, improcedencia,
subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la
resolución que se pronuncia dentro de esta acción, cuyo objeto conforme el art. 51 de dicha
normativa constituye: “La Acción de Amparo de Constitucional tiene el objeto de garantizar los
derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la
Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares
que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

De acuerdo a lo mencionado, la acción de amparo constitucional se configura como una garantía

jurisdiccional extraordinaria, que hace posible la materialización de los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución Política del Estado y las leyes, cuando éstos sean restringidos,
suprimidos o amenazados de restricción y supresión por parte de particulares o funcionarios
públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que la
presente acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela
solicitada, lo que denota su carácter subsidiario.

III.2. De los derechos denunciados como vulnerados

III.2.1. Con relación al debido proceso

La jurisprudencia Constitucional, de igual forma ha ido desarrollando entendimientos que han

definido al debido proceso, así la SC 1674/2003-R de 24 de noviembre, entre otras, ha definido al
debido proceso como: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus
derechos se acomodan a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos
aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado
presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa) y la
observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus
derechos. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas
las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha
previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica…” (las negrillas nos
corresponden).

Conforme este entendimiento, el debido proceso constituye el derecho de toda persona a un

proceso justo y equitativo, siendo de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales
o administrativas, asimismo es considerado como una garantía de legalidad procesal prevista por el
constituyente con el objeto de la protección de la libertad y la seguridad jurídica.

La SCP 0425/2012 de 22 de junio, también ha establecido, en cuanto a los elementos del debido
proceso y su triple dimensión, lo siguiente: “Tal cual lo ha sostenido el Tribunal Constitucional
Plurinacional, el debido proceso en su triple dimensión, principio-derecho-garantía, es inherente a la
sustanciación de cualquier proceso de carácter judicial o administrativo, debiendo concurrir y ser
parte esencial de la tramitación (…).

En cuanto a los elementos del debido proceso, el tratadista Juan Francisco Linares, citado por Ticona
Póstigo, señala que éstos son: 'a) Intervención de un Juez independiente, responsable y competente;
b) Hacerse un emplazamiento valido; c) Derecho a ser oído o derecho a audiencia; d) Tener
oportunidad probatoria; e) La fundamentación del fallo; y, f) El control constitucional del proceso y
la doble instancia'” (las negrillas son añadidas).

En este entendido el debido proceso, en su triple dimensión, es inherente a la sustanciación de

cualquier proceso, debiendo este ser parte esencial de su tramitación, constituyendo sus elementos
la intervención de un juez independiente, competente e imparcial, el emplazamiento válido, el
derecho a ser oído, a poder probar lo alegado, a la fundamentación de los fallos, al control
constitucional del proceso y la doble instancia.

III.2.2. El derecho a la defensa y la doble instancia como elementos del debido proceso, y su
vinculación con los medios de impugnación

Con relación al derecho a la defensa, considerado como un elemento del debido proceso la SCP
0405/2012 de 22 de junio, señala: “Respecto al derecho a la defensa, en las SSCC 1756/2011-R y
0887/2010-R, entre otras, se señaló lo siguiente: 'En el orden constitucional, no obstante que el
derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, ha sido
consagrado en forma autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPEabrg que «El
derecho a la defensa en juicio es inviolable» y en el art. 115.II de la CPE, que: «El Estado garantiza el
derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita,
transparente y sin dilaciones». Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser
interpretada siempre conforme al principio de la favorabilidad, antes que restrictivamente'”.

La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, enuncia dos

connotaciones del derecho a la defensa, siendo la segunda vinculada al ejercicio de los medios de
impugnación, en este entendido señala: “La primera es el derecho que tienen las personas, cuando
se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que
pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que
precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso
de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones…”.

De igual forma con respecto a esta vinculación del derecho a la defensa y los medios de impugnación
la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran la eficacia
del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: “…el reconocimiento de los típicos
medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de
Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso
jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el
legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el
procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están
dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que
aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales:
i)Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario
sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa” (las negrillas y
subrayado nos pertenecen).

De acuerdo a este entendimiento existe una vinculación o relación entre los medios de impugnación
y el derecho a la defensa, considerando que este derecho precautela a las personas para que en los
procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y puedan impugnar los
mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación
de los actos administrativos, reconocidos por el orden legal, como el recurso de revocatoria y el
recurso jerárquico, no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su
valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material de los derechos a la
doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

La SC 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido también con relación al derecho de recurrir que: “La
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2
de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del
'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las
siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del
debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez
o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)

2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la

posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con
vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona.
(párrafo 158)

3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo

importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo
165)”.

LA SCP 0275/2012 de 4 de junio, menciona al respecto: “El derecho a la defensa irrestricta es uno de
los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se
encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías
procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso
justo. El derecho a la defensa, es un elemento adjetivo del debido proceso, que halla uno de sus
resguardos en la garantía de la doble instancia, que a su vez tiene su consagración en las normas de
derecho internacional, más propiamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), normas en las cuales se
le asigna el carácter de garantía judicial, asumiéndola como un mecanismo de protección, dirigido a
esta impronta característica de la doble instancia, es aplicable también al derecho administrativo
sancionatorio cuando así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una
decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones en la aplicación de la
normativa en primera instancia. La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos,
permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra
jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos
insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto
íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos

específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en que grado estas omisiones
o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios
denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada materializar los derechos” (las
negrillas son añadidas).

III.2.3. Con relación a la seguridad jurídica

Con relación al principio de la seguridad jurídica, se ha establecido que el mismo no es tutelable en

las acciones de amparo constitucional, así la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, señala: “Sobre la
seguridad jurídica, invocada en su momento por la accionante, como 'derecho fundamental', cabe
señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos
fundamentales contenidos en su art. 7 inc. a), establecía que toda persona tiene el derecho: 'A la
vida, la salud y la seguridad', a partir de lo cual, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
estableció la consagración del 'derecho a la seguridad jurídica' como derecho fundamental, y en su
mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela del amparo.
No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de
febrero de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino
como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la
CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico
boliviano (art. 306.III de la CPE) (…).

En consecuencia, y volviendo a la realidad jurídica nacional actual, se debe tener claramente

establecido que "la seguridad jurídica" al ser un principio, no puede ser tutelado por el recurso o
acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no
principios-, reconocidos por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos
reconocidos y/o ratificados por el país (que conforman el bloque de constitucionalidad) y las leyes;
sin embargo, por su reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por las autoridades
jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a
su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento”.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha establecido que la seguridad jurídica, al ser un

principio, no puede ser tutelado por la acción de amparo constitucional, ya que esta acción tiene
como finalidad la protección de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política
del Estado y la normas internacionales de derechos humanos reconocidos, que son parte del bloque
de constitucionalidad.

III.3. Sobre tutela judicial efectiva

La SC 1768/2011-R de 7 de noviembre, con relación a la tutela judicial efectiva ha referido: “Este

derecho fundamental, de acuerdo con la doctrina consiste básicamente en el derecho de acceso
libre a la jurisdicción, lo que comprende el derecho de toda persona a ser parte de un proceso y
poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o
extraordinario, que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos,
que desemboque en una decisión judicial sobre la pretensiones deducidas por el litigante, por lo
tanto se puede deducir que lo anteriormente desarrollado implica en síntesis en el derecho de todo
actor o demandante a obtener una resolución o sentencia jurídicamente fundamentada sobre el
fondo de lo peticionado.

Aparte de lo anteriormente señalado, este derecho implica una exigencia de que el fallo judicial al
que se haya arribado, sea cumplido, y en consecuencia, el litigante sea repuesto en su derecho, o en
su caso compensado.

La Constitución Española establece, en su art. 24.1, que la tutela judicial efectiva implica también la
prohibición de que pueda producirse en el proceso la indefensión, por lo que también salvaguarda la
defensa contradictoria de las partes litigantes, a través de la oportunidad de alegar y probar sus
derechos e intereses en el curso del proceso, en el que imperen los principios de bilateralidad e
igualdad de armas procesales.
La jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, respecto a este derecho fundamental,
mediante su SC 0492/2011-R, estableció lo siguiente:

'La jurisprudencia constitucional contendida en la SC 0600/2003-R de 6 de mayo, señaló que:

«…según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, 'toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación
de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter', como podrá advertirse la
norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona: 1) el derecho de acceso a la
justicia; y 2) el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y
facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para
demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o
desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que
modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como «derecho a
la jurisdicción» (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce
conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen
los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como
contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento
judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las
sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley.
Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la
igualdad procesal»'.

Por su parte, la SC 1044/2003-R de 22 de julio, determinó lo siguiente: '…del contenido del art. 16. IV
CPE, en conexión con los arts. 14 y 116. VI y X constitucionales, se extrae la garantía del debido
proceso, entendida, en el contexto de las normas constitucionales aludidas, como el derecho que
tiene todo encausado a ser oído y juzgado con las debidas garantías, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, instituido con anterioridad al hecho y dentro de los
márgenes de tiempo establecidos por ley. A su vez, del texto de los referidos preceptos
constitucionales, en conexión con el art. 6.I constitucional, se extrae la garantía de la tutela
jurisdiccional eficaz, entendida en el sentido más amplio, dentro del contexto constitucional
referido, como el derecho que tiene toda persona de acudir ante un juez o tribunal competente e
imparcial, para hacer valer sus derechos o pretensiones, sin dilaciones indebidas. A su vez, de ambas
garantías se deriva el principio pro actione, que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los
recursos y medios impugnativos, desechando todo rigorismo o formalismo excesivo, que impida
obtener un pronunciamiento judicial sobre las pretensiones o agravios invocados'.

Cabe resaltar que este derecho fundamental está debidamente reconocido por el art. 115.I de
nuestra CPE, en el que textualmente sostiene que: Toda persona será protegida oportuna y
efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos” (las
negrillas y subrayado son nuestras).

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante, en la presente acción de amparo constitucional ha señalado que interpuso recurso de

revocatoria contra la Resolución 0969/2010 de 23 de noviembre emitida dentro el procedimiento
sancionador por la ATT, la que a consecuencia de dicho recurso pronunció la Resolución 0211/2011
de 11 de marzo, realizando en la misma una interpretación sesgada del art. 79 de la LPA con relación
a la prescripción; por lo que interpuso el recurso jerárquico, contra dicha Resolución mediante fax
ante la citada autoridad, la cual no remitió el memorial de interposición del recurso al Ministerio de
Obras Públicas, Servicios y Vivienda, dando lugar al rechazo del mismo por extemporaneidad y
evitando que el referido Ministerio se pronuncie en el fondo.

De la revisión de antecedentes del presente caso se evidencia, que efectivamente, el accionante ha

sido notificado por la ATT, con la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011, a horas 18:30
del 22 de marzo de 2011, y que interpuso recurso jerárquico contra dicha Resolución, mediante fax,
el 5 de abril del citado año, a horas 18:02 (fs. 19 a 29), memorial que evidentemente cursa en
fotocopias legalizadas en los antecedentes remitidos a este Tribunal, así también presentó dicho
memorial ante la ATT, en físico el 6 de abril de 2011, y conforme la certificación emitida por el
Director Ejecutivo de la referida Entidad, dicho memorial de apelación cursa en el expediente
original; asimismo, la autoridad demandada de la ATT, manifestó que se remitieron todos los
antecedentes el 7 de abril de 2011 al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme la
Nota ATT-DJ-N 012/2012 de 7 de abril, empero reconoció que no se hubiera remitido el memorial
señalado por algún descuido o negligencia de algún funcionario, evidenciándose de esa forma que el
memorial de interposición del recurso jerárquico si fue presentando en la fecha señalada por el
accionante, pero que no fue remitido al Ministerio de Obras de Públicas, Servicios y Vivienda en
cumplimiento a las disposiciones legales contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo,
ocasionando que con estos actos erróneamente este Ministerio emita la RM 211 de 12 de agosto de
2011, por la que rechazó dicho recurso jerárquico por considerar extemporánea su interposición.
Estos actos, como la no remisión de todos los antecedentes por parte de la ATT, constituyen una
franca vulneración de derechos y garantías constitucionales, como el debido proceso, el derecho a la
defensa, el derecho a la doble instancia, conforme los argumentos desarrollados en los
Fundamentos Jurídicos III.2.1 y III.2.2, toda vez que el accionante, tiene derecho a un proceso justo y
equitativo, y entendiendo que el debido proceso implica la potestad de ser escuchado presentando
las pruebas que estime conveniente en su descargo (derecho a la defensa), y la observancia del
conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a objeto de que se pueda defender
adecuadamente de cualquier acto emanado del Estado, correspondía a las autoridades demandadas
observar el mismo, ya que este derecho es de aplicación inmediata y vincula a todas las autoridades
judiciales o administrativas, además que constituye una garantía de legalidad procesal.

Asimismo, atendiendo que se denuncia la vulneración del derecho a la defensa, y a la doble

instancia, al ser componentes o elementos del debido proceso éstos debían ser observados por las
autoridades demandadas, toda vez que están vinculadas con los medios de impugnación tal cual se
ha desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2.2.

En este entendido, corresponde conforme al Fundamento Jurídico III.3 garantizar una tutela judicial
efectiva, toda vez que este derecho implica el efectivizar el acceso libre a la jurisdicción,
comprendiendo el derecho de ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad
jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que sea previsto por el ordenamiento y
que desemboque en una decisión judicial justa sobre las pretensiones que tiene el litigante.

Con relación a la solicitud del accionante, de realizar la interpretación de legalidad del art. 79 de la
LPA con relación a la prescripción planteada, este Tribunal no puede ingresar a considerar el fondo
de la Resolución Regulatoria TL 0211/2011, toda vez que la misma, debe ser considerada por el
Ministerio de Obras de Públicas, Servicios y Vivienda, como instancia que conocerá del recurso
jerárquico, ya interpuesto por el accionante, por lo que existe aún un medio o recurso idóneo para la
consideración de lo alegado.

En consecuencia, por cuanto la situación planteada se encuentra dentro las previsiones y alcances de
la acción de amparo constitucional, el Tribunal de garantías, al “conceder parcialmente” la acción
tutelar ha efectuado una valoración correcta de los antecedentes procesales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad

que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del
Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 45/12 de 11
de septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda del
Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:

1º CONCEDER en parte la tutela solicitada, con relación a la solicitud de nulidad de la Resolución

Ministerial 211 de 12 de agosto de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y
Vivienda, debiendo en consecuencia, dicho Ministerio dictar una nueva Resolución respecto al
recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda.

2º DENEGAR la tutela solicitada, con respecto a la solicitud de anulación de la Resolución

Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, toda vez que esta Resolución podrá ser
ratificada o revocada en su caso por la Resolución del recurso jerárquico que se vaya a dictar.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO