1- El salto a la necesaria eficiencia federal

Con todo ello y otras muchas propuestas que podríamos detallar en torno a la revalorización del
papel y de una posición más activa del ciudadano frente a las Administraciones Públicas, una
mejor articulación de los principios de unidad, autonomía y solidaridad, o la cooperación,
participación y lealtad institucional en la cogobernanza del Estado12 se podrá avanzar en una
solución, en un salto federal, a los problemas que en estos momentos tiene nuestro modelo
autonómico. Donde existe un modelo federal, nadie discute que la Administración federal tiene su
campo propio de actuación, ni que tiene la última palabra en algunos asuntos. En España, la
Constitución le encarga, entre otras cosas, dos: en primer lugar, asegurar la igualdad, lo que hace
regulando las bases mínimas en determinadas materias esenciales y facilitando la coordinación en
otras; y, en segundo lugar, garantizar la solidaridad territorial, por lo que no cabe hablar de
solidaridad tributaria de unos territorios respecto a otros.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Conforme esta comentado en: Sevilla, J., Vidal, J.M. y Elías, C. Vertebrando España.

El Estado Autonómico. Ed. Biblioteca Nueva. Fundación Ortega y Gasset. Colección El

Arquero. Madrid, 2009,

2. Estudio Comparativo sobre la Aplicación de las Políticas Públicas de Educación Superior de la

Unión Europea y los Bloques Latinoamericanos; Sistema de Integración Centroamericano,
Comunidad Andina y Mercado Común del Sur

Dos conceptos importantes a mencionar es el intergubernamental y la supranacionalidad, que

hacen referencia al estilo de gobernanza que adoptan los diferentes procesos de integración, y
como desde miembros de Estado-Nación ceden o conservan poder. El intergubernamentalismo
“conciben la integración regional como el resultado de la decisión soberana de un grupo de
estados vecinos” (MALAMUD, 2008; 137) este estilo de gobierno deja en manos de los jefes de
Estado-Nación las decisiones adoptadas dentro de los procesos de integración, demandando una
mayor capacidad de consenso y en ocasiones los votos por unanimidad, siendo imprescindible que
las agendas coincidan con la voluntad de quienes dirijan. En sentido opuesto, la
Supranacionalidad. Siendo esta la cadencia de poder necesaria para que puedan impulsarse
nuevas políticas. Es Malamud que considera “la decisión de compartir o delegar soberanía es
considerada inevitable si se pretende alcanzar y sostener mayores niveles de intercambio”
(MALAMUD, 2008; 137) en otras palabras es necesaria para la ampliación del proyecto y también
para su sostenibilidad a largo plazo. Por lo que ambos modelos de gobernanza son opuestas pues
mientras uno se retiene y en el otro delega/cede el poder político de los Estados a la entidad
regional.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

“Institucionalmente, ha desarrollado una compleja estructura de gobernanza de niveles múltiples,
combinando supranacionalismo con intergubernamentalismo, unanimidad con regla de mayoría, y
supremacía de la ley comunitaria con el principio de subsidiaria” (HIX, 1994; SANDHOLTZ & STONE
SWEET, 1998 Cit. en MALAMUD, 2008; 142).

3. Experiencias de gobernanza comunitaria de Infraestructura Verde Urbana en Chile: Un análisis

de los factores claves de éxito

La gobernanza de la Infraestructura verde urbana se puede definir como:

“(…) los acuerdos en los cuales ciudadanos, empresarios, ONGs u otros actores no-
gubernamentales toman decisiones y gestionan redes de espacios verdes urbanos en diferentes
niveles, con o sin la participación de las autoridades gubernamentales y las agencias públicas”
(Ambrose-Oji et al., 2017, p. 5). [cita traducida]

Los procesos de gobernanza de IVU son diversos, complejos y dinámicos, presentándose varios
tipos de iniciativas, alianzas, acuerdos y resultados, los cuales varían caso a caso, ya que dependen
del contexto bajo el cual se desarrollen, quienes los lideran y dónde se desarrollan, entre otros
factores. Además, cabe señalar que los procesos de gobernanza no aseguran la participación
efectiva de todos los actores y sectores de la sociedad, y no están exentos de complicaciones
(Ambrose-Oji et al., 2017).

Un tipo de gobernanza que destaca por sobre los demás es la gobernanza comunitaria o
“grassroots initiatives”, la cual consiste en iniciativas de gobernanza impulsadas por la ciudadanía
de manera autoorganizada y que pueden contar o no con el apoyo de algún otro grupo, pero
siempre sosteniendo el liderazgo y la toma de decisiones en la comunidad. Estas iniciativas tienen
el potencial para que actores que normalmente tienden a ser afectados por las decisiones y
espacios que se les imponen desde el gobierno, logren incidir sobre la gestión y mantención de la
IVU, con la cual se encuentran estrechamente relacionados. Por lo tanto, a través de este tipo de
gobernanza se favorece el empoderamiento de la comunidad, la cohesión social y se fortalece la
red social local, lo que a su vez mejora la relación que tienen estos actores con la infraestructura
verde al producir un mayor sentido de arraigo y valoración social (Ambrose-Oji et al., 2017).

De todas formas, la gobernanza comunitaria, así como el amplio espectro de gobernanzas que se
generan en torno a la IVU, ha sido bastante analizada dentro de la literatura y se ha logrado
identificar una serie de problemáticas reiteradas que las afectan, tales como la falta de
financiamiento, conflictos en torno a las relaciones de poder y un posible déficit democrático
(Ambrose-Oji et al., 2017; Swyngedouw, 2005; Bond y Thompson-Fawcett, 2008; Van Der Jagt et
al., 2016; Perkins, 2010). Así mismo, se han reconocido factores claves que inciden sobre el éxito
de estas iniciativas de gobernanza como, por ejemplo, el apoyo político a través del
reconocimiento formal de las iniciativas, su institucionalización y la capacidad de adaptación de
quienes las lideran (Ambrose-Oji et al., 2017; Fox-Kämper et al., 2018; Mattijssen et al., 2017).

Pero estas problemáticas sólo se han analizado de manera extensiva en países europeos, los
cuales difieren en muchos aspectos de la realidad latinoamericana, y específicamente chilena, por
lo cual resulta relevante analizar la forma en que se desarrolla la gobernanza de IVU en Chile.
En este contexto, se desarrolla el presente estudio que se enfoca en caracterizar y analizar la
situación nacional respecto a los distintos tipos de gobernanza de IVU, específicamente aquellos
generados desde la comunidad. Esto con la finalidad de comprender las dinámicas que presenta
este fenómeno en Chile, las similitudes y diferencias con las categorías ya exploradas por estudios
internacionales y así poder identificar los principales factores claves que inciden en su éxito con el
fin de potenciar su desarrollo.

2.1.1. Del gobierno a la gobernanza en la IVU

La IVU es cada vez más considerada al interior de la planificación urbana debido al reconocimiento
de los beneficios sociales y ambientales que esta presenta. Esto ha captado el interés de diversos
sectores de la sociedad para intervenir en su gestión, generándose nuevos modos de gobernanza
para la IVU.

Para poder comprender estas iniciativas emergentes de gobernanza en la IVU, se debe definir qué
se entiende por gobernanza

“La Gobernanza más allá del estado, se refiere en este contexto a la emergencia, proliferación e
incentivo activo (por parte del estado y entidades internacionales como la Unión Europea o el
Banco Mundial) de acuerdos institucionales de ‘gobernar’ los cuales dan un rol mucho mayor en la
realización de políticas, administración e implementación a actores económicos privados por una
parte y a partes de la sociedad civil por otra en la auto administración que hasta hace poco era
proveída y organizada por el estado nacional o local” (Swyngedouw, 2005, p. 1992). [cita
traducida]

En otras palabras, la gobernanza se trata de un traspaso de responsabilidad y capacidad de gestión

desde el gobierno a otros estamentos de la sociedad para la administración de infraestructura que
previamente era responsabilidad del estado. Aunque a diferencia de como señala Swyngedouw
(2005), estos procesos no siempre reciben un incentivo activo, sino que pueden ser iniciativas
comunitarias donde no participe el sector gubernamental o algún otro actor más allá de las
comunidades (Ambrose-Oji et al., 2017).

La gobernanza es reciente en la IVU y surge bajo un contexto específico, donde la gestión de estos
espacios es ineficiente por parte del sector gubernamental, por lo que se podría considerar como
una respuesta a la incapacidad estatal. Esto se complementa con un creciente interés por parte de
distintos grupos no-gubernamentales en aumentar su participación dentro de los procesos de
toma de decisión y gestión de la IVU, generando el escenario propicio para un re-escalamiento de
la gobernanza. Es decir, se amplía el espectro en que los distintos grupos no-gubernamentales
pueden participar de la gestión de los espacios verdes urbanos, lo que a su vez se relaciona con un
aumento del compromiso que generan distintos actores con estas áreas (Mattijssen et al., 2017).

Sin embargo, la participación en estos procesos no es uniforme y varía caso a caso, influyendo el
contexto, el tipo de gobernanza y quién lidera la iniciativa. Además, cabe destacar que “pasar a
una gobernanza de la infraestructura verde urbana no implica que la participación de actores no
estatales sea una vía garantizada o fácil de alcanzar” (Ambrose-Oji et al., 2017) [cita traducida].
A partir de lo anterior, es posible hablar de un cambio desde el gobierno o gobernabilidad
tradicional a la gobernanza. En Chile, el modo tradicional de gobierno de la IVU gestiona esta
infraestructura a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), quien se encarga de las
infraestructuras de mayor tamaño al interior de la ciudad. Además de las municipalidades, las cuales
se guían principalmente por el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) de cada comuna, aunque
solo de manera indicativa, ya que se trata de un documento no vinculante. Las municipalidades a su
vez poseen diversos departamentos que se hacen cargo de la gestión de la IVU, pero el presupuesto
y la importancia que estos tengan dependerá netamente de las prioridades y los recursos que tenga
cada municipio. Ante esto cabe señalar que las municipalidades tienen presupuestos desiguales que
no se condicen con la extensión territorial y las necesidades de cada comuna (Castillo, 2018). Esto
limita la capacidad de gestión de ciertos municipios, los cuales priorizan otras necesidades antes
que la IVU, generando una distribución desigual y una gestión ineficiente de esta.
La gobernanza, por otra parte, plantea una modificación de los roles en la gestión de la IVU, donde
grupos no gubernamentales se encargan de esta labor de manera autónoma y voluntaria. Aunque,
cabe señalar que la gobernanza no se encuentra reconocida en una normativa, por lo que su
visibilidad y validación como un modo de gobernar la IVU dependerá del contexto en que se
desarrolle. Además, la falta de claridad dentro de estas iniciativas da cabida a contradicciones
entre lo que se plantea alcanzar con estas nuevas formas de gobernanza y lo que se presenta en la
práctica, por lo que es de gran importancia ahondar en los principios que guían estas nuevas
formas de gobernanza, principalmente en su relación con la democracia, la participación y el
poder en la toma de decisiones.

2.1.2 Principios de la gobernanza

La gobernanza se guía por una serie de principios, los cuales se relacionan con la visión y objetivo
que se plantea para la infraestructura. En este apartado se reconocerán dichos principios,
tomando como referencia los 5 principios reconocidos por Ambrose-Oji et al (2017) los cuales son:

- “Reconocer el derecho de los actores públicos y no-gubernamentales para tomar parte en la

toma de decisiones ambientales” (p.7) [cita traducida]. Esto significa, aceptar la participación de
actores de distintos sectores, en los procesos de participación y toma de decisión en torno a las
cuestiones ambientales que conciernen a la IVU.

- “Garantizar que los procesos de toma de decisiones y el trabajo activo de gestión generen
beneficios para la sociedad y el entorno urbano” (p.7) [cita traducida]. En otras palabras, hay que
asegurar que estos procesos sean favorables para la comunidad en la cual se encuentran, tanto en
términos sociales como medioambientales. Aunque esto no garantiza que los beneficios sean
equitativos para todos los sectores de la sociedad, ya que esta no se puede entender como una
masa homogénea y repercute inevitablemente de manera diferenciada sobre los distintos grupos
que la componen.

“Brindar oportunidades para la inclusión de los interesados en las decisiones de gobernanza que
los afectan a ellos o a su entorno inmediato” (p.7) [cita traducida]. Esto se refiere a propiciar
espacios de participación y de recepción de las distintas visiones de aquellas personas que se ven
afectadas de manera directa o indirecta por las decisiones de gobernanza. El concepto de inclusión
que se plantea en este punto es fundamental para el desarrollo de un buen proceso de
gobernanza, pero pocas veces esto se refleja en la práctica.
- “Facilitar formas significativas para que las partes interesadas participen y se involucren a través
de procesos y métodos con los que se quieran involucrar” (p.7) [cita traducida]. Este principio se
relaciona directamente con el anterior y hace referencia a generar instancias de participación
diversas que inviten y permitan a todos los interesados involucrarse a través de la forma que se
acomode más a ellos y sus intereses. Para lograr esto, se debe tener una visión flexible de la
participación, permitiendo un involucramiento diverso en formas y escalas.

- “Reconocer las diferentes necesidades y perspectivas de las personas y las comunidades y

garantizar que se aborden en los procesos de gobernanza de una manera que impulse la inclusión
social” (p.7) [cita traducida]. En este punto se vuelve a referir al concepto de inclusión social y la
diversidad de perspectivas que existen en los espacios donde se llevan a cabo los procesos de
gobernanza, por lo que resulta fundamental considerar a todas las partes relacionadas con estos
espacios. Esto se debe realizar siempre manteniendo un enfoque de inclusión social, es decir, no
solo propiciar la inclusión de las opiniones de las partes menos empoderadas o favorecidas, sino
que apoyar su participación efectiva de forma material, logística e intelectual, entregando las
herramientas necesarias y generando espacios que apunten a la equidad e inclusión de todos los
sectores de la sociedad.

En relación con los principios anteriormente descritos, cabe señalar que su cumplimiento en la
práctica presenta una gran dificultad debido a que estos procesos de gobernanza carecen de un
marco normativo o una entidad regulatoria determinada que se encargue de su cumplimiento.
Esto hace a las iniciativas de gobernanza dependientes del contexto específico en el que se
enmarcan y, por consiguiente, de la voluntad de los distintos actores que configuran el proceso, lo
que lleva al desarrollo de conflictos de intereses y ejercicio de poder de parte de los involucrados.
De todas formas, esto no implica que todos los casos no puedan cumplir con los principios
propuestos o estén destinados al fracaso, pero si da cuenta de una dificultad que se tiene al
momento de desarrollar estas iniciativas de gobernanza.

2.2. Procesos de gobernanza en IVU: beneficios y limitantes para el éxito

2.2.1 Desde el individuo a los procesos de gobernanza en la IVU

Los tipos de gobernanza, tal como se ha señalado, son diversos y varían ampliamente
dependiendo de quién las lidera, quienes las integran y el lugar específico en donde se desarrollan.
En adición a esto otro factor que incide sobre estos procesos es el rol de las comunidades.

La participación comunitaria en los procesos de gobernanza nace como resultado de diversas

motivaciones, interacciones y procesos personales que conducen a determinadas acciones sobre
distintos espacios de la ciudad. El involucramiento de la comunidad en las iniciativas de
gobernanza, cualquiera sea su enfoque, es fundamental para su funcionamiento, ya que su aporte
a las iniciativas se manifiesta en diversas escalas y de múltiples formas, inclusive de manera
involuntaria a través de la acción más básica de interacción, como por ejemplo caminar. Por lo
tanto, para entender la participación que tienen las comunidades, así como los individuos de
manera desagregada en los procesos de gobernanza, se debe comprender de qué manera estos
actores interactúan con la infraestructura que compone la ciudad y cómo esto posteriormente
conduce a involucrarse o no c Los distintos tipos de actividades y objetivos que se desarrollan y
abordan en las iniciativas de gobernanza son de gran importancia, y tienden a ser abordados
mayoritariamente de manera integrada antes que de forma separada (Mattijssen et al., 2017).
Esto se debe a que gran parte de las iniciativas de gobernanza gestionan espacios de gran
complejidad.

Los cuales requieren ser abordados desde distintas aristas de manera simultánea, por lo que se
necesita una amplia participación de distintos actores que aporten visiones, conocimientos e
intereses diversos para el desarrollo de la iniciativa.

En resumen, la interacción del sujeto con su entorno, el involucramiento, la participación y las

iniciativas de gobernanza se encuentran estrechamente relacionados entre sí, ya que es a partir de
la interacción más básica que se generan relaciones de interés con el espacio, lo que desencadena
en distintas expresiones sobre el territorio y a su vez propicia la base para el desarrollo de nuevas
iniciativas de gobernanza. Por el contrario, si se tiene un tipo de gobierno tradicional o
gobernabilidad, donde quien lidera es sector gubernamental, esto no ocurre, sino que se sigue
replicando una visión y producción del espacio “desde arriba” que no invita a la participación e
intervención por parte de las personas, y por lo tanto no permite que se genere este vínculo y
apropiación del sujeto con el espacio, quedando como espacios públicos, pero con el imaginario
de que son espacios de nadie.on dichos espacios, y participar de iniciativas de gobernanza.

2.2.2. Beneficios de la gobernanza en IVU

En la literatura son varios los beneficios que se asocian a la infraestructura verde en términos de
medioambiente, salud y bienestar de las personas (Abraham et al., 2010; Pretty et al., 2005; Heidt
y Neef, 2008; Fuller, et al., 2007). Un gran número de los autores se han enfocado en identificar
los beneficios en términos de bienestar físico y mental que produce la interacción de las personas
con la infraestructura verde, pero no existen muchos estudios que analicen los beneficios que se
generan a través del involucramiento de las personas con la IVU, específicamente mediante
procesos de gobernanza. En este apartado se abordan los beneficios que aporta la IVU tanto para
las personas como para la infraestructura en cuestión, a través de una iniciativa de gobernanza en
IVU.

Para esto, en primer lugar, se debe considerar cómo ha evolucionado la relación entre las
comunidades y la IVU, ya que el paso de un gobierno a una gobernanza, en conjunto con un mayor
interés por esta infraestructura por parte de las personas, han modificado la relación histórica que
se tenía con la IVU. Así lo reconocen Van Der Jagt et al. (2016) quienes señalan que

“Los espacios verdes urbanos, en particular los parques, han servido tradicionalmente como
lugares de encuentro para personas de diversos orígenes culturales y sociales. Sin embargo, la idea
de diseñar activamente espacios verdes de manera que refleje los requisitos de una variedad de
grupos de usuarios u organice actividades que atraen a diferentes grupos de usuarios es
relativamente nueva”

Bajo estas nuevas dinámicas, se reconoce un involucramiento más profundo con la IVU, el cual no
solo se ejerce individualmente, sino que se caracteriza por ser comunitario. El rol de la comunidad
en la generación de beneficios es fundamental, ya que es a través de las relaciones sociales que
surgen del compromiso cotidiano de las personas con los espacios públicos, que se generan más
beneficios sociales (Dinnie, Brown, y Morris, 2013). El compromiso con la IVU
En definitiva, son múltiples los beneficios que tiene la gobernanza, principalmente aquella con un
alto nivel de participación comunitaria, y la IVU, influyendo sobre distintas áreas y en múltiples
escalas. Es importante que estos beneficios se comprendan de manera integrada, tomando en
consideración los aportes que realiza la IVU en sí, así como en su interacción con las comunidades
al interior de una iniciativa de gobernanza, ya que es mediante esta relación que los beneficios de
las relaciones sociales y de la IVU se complementan y potencian.

De todas formas, se debe considerar que estos beneficios no se aplican de la misma forma a todos
los tipos de gobernanza en la IVU, sino que dependen en gran parte del grado de participación que
se presenta en cada caso. De manera específica, en la gobernanza comunitaria se pueden
reconocer de manera más evidente todos los beneficios previamente mencionados, ya que uno de
los pilares fundamentales para su funcionamiento es la cohesión social y es a través de esta misma
que se puede alcanzar un mayor capital social, así como sentimientos de realización personal
producto del trabajo directo y producción del espacio, la interacción con la naturaleza y la
generación de nueva IVU desde la visión comunitaria.

2.2.3 Limitaciones y claves para una iniciativa de gobernanza comunitaria exitosa

Las iniciativas de gobernanza comunitaria en IVU han sido reconocidas como complejas y, tal como
se ha evidenciado en los casos estudiados en Europa y otros sectores de occidente, no se
encuentran exentas de dificultades. Múltiples autores se han referido a las problemáticas que
tienden a presentarse en estas iniciativas, así como también han sugerido ciertos consejos para
sobrellevarlas y lograr una iniciativa de gobernanza exitosa, destacándose los siguientes:

- Rol del sector gubernamental: independiente de quien lidere la iniciativa de gobernanza, el rol
que adopta el sector gubernamental frente a esta es fundamental para el éxito que tenga tanto en
el corto como en el largo plazo. Esto responde principalmente a que muchos de los espacios
donde se llevan a cabo las iniciativas de gobernanza son de propiedad estatal, por lo que sostienen
un gran poder sobre la aprobación de esta (Van Der Jagt et al., 2016). En este mismo sentido,
puede ser que las iniciativas que se quieran llevar a cabo en el lugar no coincidan con los objetivos
o planes que tengan las autoridades, generando conflictos entre ambos sectores (Mattijssen, Bujis,
Elands, y Arts, 2017). Por lo tanto, para evitar este tipo de problemáticas, se aconseja tener una
relación positiva o de colaboración con las autoridades, ya que esto puede conducir a beneficios
para ambas partes (Mattijssen, Bujis, Elands, y Arts, 2017).

Financiamiento: muchas iniciativas de gobernanza, principalmente las lideradas por la comunidad,

tienen como problemática el financiamiento, ya que no cuentan con un capital inicial que les
permita llevarlas a cabo, y tampoco poseen una entrada fija que proporcione un sustento para el
mantenimiento ésta tras su implementación. Para abordar este problema se sugiere una alianza
con distintos actores que puedan proporcionar fondos o aportes materiales para el desarrollo de
la iniciativa, aunque se debe tener en consideración que esto implica que se puede generar un
ejercicio de poder por parte del sector que aporta el financiamiento, por lo que se debe buscar
una alianza con actores que posean una visión acorde a la iniciativa a realizarse, y considerar la
inclusión de más actores a la iniciativa. Además, existe la posibilidad de acceder a fondos públicos
concursables, pero para acceder a estos en muchos casos se debe formalizar la iniciativa de
manera legal a través de la obtención de personalidad jurídica, por lo que es importante contar
con un capital social que sea capaz de realizar estos procesos. Otra forma de obtener
financiamiento es a través de donaciones, membresías de participantes y personas externas, o a
través de la privatización de los espacios, cobrando un valor de acceso para su mantención
(Ambrose-Oji et al., 2017). La opción por la cual se opte dependerá del contexto específico bajo el
cual se desarrolla la iniciativa, los objetivos que se busquen alcanzar y los intereses de sus
integrantes.

- Capital social y cultural: se entiende por capital social “las relaciones entre individuos y grupos, la
construcción de confianza y reciprocidad que conduce a la acción colectiva, y las reglas y normas
que gobiernan una red de comunicación sólida” (Ross, 2001, pág.10) [cita traducida]. En otras
palabras, el capital social se refiere al desarrollo de vínculos y organización entre personas y
comunidades, lo que permite el trabajo comunitario y a la generación de ciertos códigos o
normativas sociales que rigen dicha organización.

Contar con un capital social importante es favorable para el desarrollo exitoso de las iniciativas de
gobernanza comunitaria, ya que este “constituye los elementos preexistentes de las estructuras
sociales, que los actores sociales pueden utilizar para lograr sus objetivos” (Rydin y Pennington,
2000, pág. 161) [cita traducida]. Por lo tanto, este es un elemento que se debe tener como base o
que se debe gestionar para eventualmente lograr desarrollar los objetivos que se planteen, ya que
mediante el capital social se podrán gestionar los recursos y generar la organización necesaria para
dar comienzo a las iniciativas gobernanza.

En consecuencia, se debe considerar la importancia que tiene el capital social para las iniciativas
de gobernanza comunitaria, ya que este tipo de iniciativas se gestionan a través de la participación
y el vínculo de personas y comunidades para el alcance de objetivos en común. Por lo tanto, el
poseer un buen nivel de comunicación interna, una estructura interna consolidada y participativa,
son factores fundamentales para la gestión y el desarrollo a mediano y largo plazo de la iniciativa.

En este mismo sentido, se debe tener en consideración la importancia que tiene el capital cultural
para el desarrollo de las iniciativas de gobernanza comunitaria. El capital cultural “comprende las
habilidades sociales y la capacidad de acción de las personas, incluidas sus percepciones, valores,
normas, habilidades cognitivas y operativas” (Abel, 2008, pág.2) [cita traducida]. El tener
conocimientos prácticos o teóricos que se relacionen con la gobernanza o que puedan ser
aplicados a iniciativa en cuestión, influyen positivamente sobre el éxito de la iniciativa. Así, el tener
una buena red de conexiones con otros actores que tengan un buen capital cultural puede aportar
a la iniciativa. De esta misma forma, las redes de contactos con actores claves, medios de
comunicación o con el sector gubernamental, siempre facilitarán el éxito de la iniciativa
(Mattijssen, Bujis, Elands, y Arts, 2017). Esto se explica por la capacidad cultural que pueden
aportar estos actores para el desarrollo de labores más complejas de la iniciativa de gobernanza o
por la capacidad de difusión que aportan, lo que se relaciona con la convocatoria de la iniciativa y
su reconocimiento.

Normativa: El rol que tiene la normativa en las iniciativas de gobernanza se relaciona a dos
factores principales, la propiedad del terreno donde se quiera llevar a cabo la iniciativa y el
reconocimiento legal que se haga o no de la iniciativa en cuestión. La propiedad del territorio
moldeara en cierta forma las relaciones que se darán en torno a la iniciativa, ya que el dueño de
dicha propiedad podrá ejercer cierto dominio y poder, pudiendo modificar el curso de lo
propuesto en primera instancia por parte de quienes lideran la iniciativa.

A partir de lo anterior, es importante señalar que en todos los tipos de gobernanza se generan
diferentes relaciones a través de las cuales se ejerce poder, confluyen intereses y se llega a ciertos
acuerdos. Bajo estas dinámicas es que ciertas iniciativas pueden o no prosperar dependiendo de
su disposición a actuar bajo las “reglas del juego” así como en base a las herramientas de base que
tengan para participar

2.3 Tipos de gobernanza: el amplio espectro de alianzas y participación en la gobernanza de la

IVU

2.3.1 Niveles de participación en la gobernanza de IVU

Los procesos de gobernanza se caracterizan por promover la participación de actores de distintos

sectores en la toma de decisiones y gestión de la IVU. Esta participación, tal como se señala en los
principios de gobernanza, plantea ser inclusiva con todos los actores que estén involucrados con
los espacios en los que se lleva a cabo la gobernanza, recogiendo sus perspectivas a través de
métodos que inciten y permitan su participación. Para alcanzar dicha participación es necesario
desarrollar distintas formas e instancias de participación a lo largo de la iniciativa, las cuales deben
caracterizarse por ser inclusivas y de acceso equitativo (Bond y Thompson-Fawcett, 2008). En la
práctica esto resulta difícil de llevar a cabo, y por el contrario los procesos participativos
“continúan des-empoderando, excluyendo, silenciando y marginalizando a ciertos grupos”

El espectro de participación por parte de los grupos gubernamentales y no-gubernamentales

dentro de las iniciativas de gobernanza es bastante amplio, pudiendo tener roles meramente
informativos hasta liderar la iniciativa de gobernanza. En la tabla N°1 se presentan de manera
resumida los roles que adoptan los actores bajo distintos tipos de gobernanza según Ambrose-Oji,
et. al. (2017) para los casos internacionales europeos. Esta categorización expresa de manera clara
la verticalidad que existe en casi todos los tipos gobernanza, ya que para cada tipo de acuerdo o
iniciativa de gobernanza siempre existirá un grupo de actores o un sector que la liderará,
permitiendo al resto de los actores involucrarse solo hasta cierto punto.

Todo esto resulta bastante contradictorio respecto a los principios de la gobernanza, ya que uno
de los principios a los que se realiza más énfasis y por el cual se destaca este tipo de gobernanza es
la participación y la inclusión de todos los actores de manera equitativa, y a través de estas
dinámicas de poder queda en evidencia que esto tiende a quedar solamente en la teoría.

2.3.2 Modelos gobernanza

Existen diversos modelos de gobernanza participativa en la IVU, los cuales varían dependiendo de
qué actores lideran la iniciativa y de los acuerdos que se generan durante el proceso de
gobernanza. De manera general se pueden reconocer tres tipos de iniciativas, aquellas que son de
arriba-abajo (gobernabilidad), las de abajo-arriba (gobernanza comunitaria) y las de cogobernanza.
Las iniciativas de gobernabilidad son aquellas que se gestionan desde el sector gubernamental
hacia los otros sectores de la sociedad. Este tipo de iniciativa hace referencia al modelo clásico de
gobierno, donde la participación de los otros actores se encuentra limitada a las instancias
demarcadas por el sector gubernamental, las cuales se caracterizan por ser democráticas y a
través de canales formales. Por otra parte, las iniciativas de gobernanza comunitaria hacen
referencia a aquellas que surgen desde otros sectores de la sociedad, principalmente desde la
sociedad civil no organizada. Estas se caracterizan por la participación de actores no-
gubernamentales en la toma de decisiones y el involucramiento que se genera entre el grupo que
lidera la iniciativa y el territorio en cuestión. En último lugar, se tiene la cogobernanza, la cual se
trata de una alianza entre dos o más actores de distintos sectores de la sociedad para el desarrollo
de una iniciativa colaborativa. En este tipo de iniciativas se reparten las responsabilidades y
funciones para alcanzar un objetivo consensuado (Van Der Jagt et al., 2016). Estos tres tipos de
iniciativas representan de manera bastante amplia los tipos de la gobernanza que se pueden
apreciar hoy en día en la IVU. Pero dentro de estos tipos de iniciativas se encuentran múltiples
variantes, las cuales se encuentran compuestas por complejas relaciones de poder y formas de
participación.

a. Gobernabilidad: Son aquellas iniciativas que surgen desde el sector gubernamental y que no
permiten una participación real de actores involucrados en la toma de decisiones. Los actores no-
gubernamentales tienen un rol limitado y pueden influir solamente cuando el gobierno está
abierto a que esto pase (Arnouts, van der Zouwen, y Arts, 2012). Las instancias participativas que
se dan a los grupos no-gubernamentales son limitadas, selectivas y tienden a ser consultivas antes
que de participación efectiva. Estas iniciativas se atienen a los canales democráticos formales de
participación. Existe una clara jerarquía y ejercicio de poder por parte del sector gubernamental.
Tiende a ser parte de un proceso formal de planificación liderado por el sector gubernamental, se
caracteriza por desarrollarse a una gran escala de ciudad o que incluya varios sectores de esta.

Este tipo de iniciativas se podrían identificar como aquellas que pertenecen al paradigma
tradicional de gobierno, limitando la participación e involucramiento de otros estamentos de la
sociedad.

b. Cogobernanza: Son acuerdos de gobernanza donde se genera una alianza entre dos o más
actores gubernamentales y no-gubernamentales para alcanzar un objetivo en común. La relación
que se da entre los actores y la forma de organizarse internamente varía caso a caso. El poder en
la toma de decisiones, así como las responsabilidades pueden estar a cargo de un líder de la
iniciativa, donde la participación del resto de los actores se realiza a través de actividades que
consideran un involucramiento directo con el espacio, ya sea mediante su mantención,
responsabilizándose de su cuidado, etc., pero su influencia en procesos de toma de decisión es
limitada (Fox-Kämper et al., 2018), o pueden quedar repartidas entre los actores que forman parte
de la alianza, donde cada uno tiene una tarea específica (Arnouts, van der Zouwen, y Arts, 2012).
Esta es una forma de gestión mucho más flexible, aunque puede influir negativamente en el
proceso de toma de decisiones, ya que al realizarse una repartición difusa del poder entre los
participantes puede dificultar la coordinación entre estos.

Por lo tanto, este tipo de gobernanza es bastante amplio y depende en gran parte de la
organización interna que tenga la iniciativa, de quién la lidera, así como los objetivos que se
busque lograr, y la forma en que se desarrolle. Aunque queda claro que un factor fundamental
para su desarrollo es la capacidad de adaptación de los actores a las formas y ritmos de trabajo de
los otros participantes de la iniciativa. En estas iniciativas es donde se generan la mayor diversidad
de interacciones entre los distintos sectores de la sociedad, por lo que representan una
oportunidad para que aquellos actores que normalmente no trabajan en conjunto puedan aliarse
aportando desde sus capacidades a la creación, mantención o mejoramiento del espacio sobre el
cual manifiestan interés.

Además, cabe destacar que el rol que juegan las bases en estos acuerdos de cogobernanza es
fundamental, ya que en gran parte son quienes aportan con la participación y capital social, siendo
esto un pilar de base para la generación de las iniciativas.

c. Iniciativas comunitarias: Se trata de iniciativas gestionadas por actores no-gubernamentales,

principalmente por comunidades o grupos de la ciudadanía, de manera autónoma y son
sustentadas por el trabajo voluntario que aportan sus integrantes. La participación de otros
actores se encuentra limitada a acciones o instancias puntuales, pero la responsabilidad del
manejo cotidiano y el poder de toma de decisiones sigue estando en manos de la comunidad que
participa de la iniciativa (Fox-Kämper et al., 2018). El rol del sector gubernamental dentro de estas
iniciativas es ausente o queda relegado a segundo plano. Su mayor importancia radica en el
pronunciamiento sobre la normativa y el reconocimiento formal de la iniciativa, pero no en la
planificación o participación directa de la iniciativa.

2.3.3 La importancia de la gobernanza comunitaria

La gobernanza comunitaria es un modo de gobernanza que ha ido creciendo y se desarrolla cada

vez con una mayor frecuencia. Esto no es azaroso, sino que responde a un déficit en la gestión
gubernamental de la infraestructura verde urbana. El sector gubernamental en la actualidad no
posee la capacidad financiera para gestionar de manera óptima la IVU, lo que a su vez ha
repercutido en un desarrollo y distribución desigual de esta.

En Chile, la gestión de la IVU es abordada a través de municipalidades, las cuales no poseen las
mismas capacidades técnicas y financieras para gestionar este tipo de infraestructura. De esta
forma, muchos espacios se encuentran altamente deteriorados o en estado de abandono a la
merced del estado financiero de quien lo administre. Además, cabe señalar que la gestión
gubernamental de la IVU se realiza de manera cerrada, dejando fuera opiniones de las
comunidades que interactúan cotidianamente con ella.

En este sentido, la gobernanza comunitaria viene a proponer una forma diferente de gestionar la
IVU. A través de este tipo de gobernanza se plantea una toma de decisiones horizontal desde las
comunidades, que refleje la visión y necesidades de las comunidades locales, y por lo tanto
contribuya al sentido de identidad, pertenencia y uso efectivo. Así lo reconocen Segovia y Neira
(2009) quienes señalan que “Una alta calidad de uso y de apropiación de los espacios públicos
contribuye al fortalecimiento del sentido de pertenencia, sociabilidad y confianza colectiva en un
barrio, zona o ciudad; y que, por tanto, el espacio público puede ser un actor en los procesos de
integración social y de formación de identidad en el seno de la sociedad urbana” (167).

Por lo tanto, a través de este tipo de gobernanza de IVU se genera una simbiosis entre la
ciudadanía y el espacio, beneficiándose mutuamente. A través del trabajo conjunto de las
comunidades se favorece a la cohesión social y se produce la apropiación de la IVU, lo que
repercute de manera positiva sobre el espacio al ser intervenido por la ciudadanía. Esto le entrega
una carga identitaria, lo que genera un espacio de confianza y seguridad. Al mismo tiempo, la
existencia espacios verdes de calidad, propicia el desarrollo de más y mejores lazos entre la
ciudadanía, y una comunidad más cohesionada tiene una mayor propensión a mantener y cuidar
la IVU.

Sin embargo, este modelo de gobernanza no es el único que busca responder a las problemáticas
que presenta actualmente la gestión de la IVU, por lo que cabe preguntarse qué diferencia a la
gobernanza comunitaria de otras formas de gobernanza. En primer lugar, está el factor
económico, la gobernanza comunitaria posee una tendencia al autofinanciamiento y al
financiamiento a través de fondos concursables, por lo que quita parcial o totalmente la
responsabilidad económica del sector gubernamental, disminuyendo los costos de gestión de la
IVU. En segundo lugar, la gobernanza comunitaria favorece la relación simbiótica anteriormente
señalada, generando identidad y apropiación, lo que repercute en el cuidado y la cohesión social
que se produce en la IVU. Esta situación no se presenta de la misma forma en los otros tipos de
gobernanza, ya que la apropiación y el sentido de identidad muchas veces se encuentran limitados
debido a la visión e intereses de quienes lideran la iniciativa. Por último, la gobernanza
comunitaria permite la participación directa de las comunidades para el desarrollo de la iniciativa,
aportando todos los interesados desde sus conocimientos y habilidades, lo que a su vez propicia
beneficios personales para cada uno de los participantes en términos de salud (Dinnie, Brown, y
Morris, 2013). Mientras que en los otros tipos de gobernanza la participación queda delimitada
por los líderes, siendo la intervención de la ciudadanía más bien puntual.

De todas formas, a pesar de los amplios beneficios que presenta la gobernanza comunitaria, es
necesario mantener una visión objetiva y no olvidar que este tipo de gobernanza, al igual que el
resto de los acuerdos de gobernanza existentes, no se encuentra exento de dificultades para su
desarrollo ni funciona exactamente como se plantea en la teoría. Es por esta misma razón, que a
través de esta investigación se analiza la experiencia chilena con relación a este tipo de
gobernanza y se identifican los factores claves de éxito. Esto permite potenciar y favorecer su
desarrollo de manera óptima, sorteando los obstáculos que frecuentemente se presentan.

4.1 La experiencia de la gobernanza participativa en IVU en Chile

4.1.1 Caracterización de las experiencias de cogobernanza y gobernanza comunitaria en Chile

Participación multisectorial con marcadas tendencias: Se logró evidenciar varias tendencias en las
experiencias de iniciativas de cogobernanza y gobernanza comunitaria en Chile. En primer lugar, se
puede identificar que una mayoría considerable corresponden a iniciativas de cogobernanza por
sobre iniciativas de gobernanza comunitaria (Gráfico N°1). Esto puede tener distintas
explicaciones, por un lado, se podría pensar que debido a la escala en que estas actúan estas
últimas resulta difícil identificarlas, ya que tal como señalan Ambrose-Oji, et.al (2017) estas
iniciativas “(…) tienden a centrarse más en las soluciones a pequeña escala en vecindarios locales,
parques empresariales o áreas de desarrollo” (p. 28) [cita traducida]. Por lo que muchas de estas
iniciativas tienden a adoptar un perfil más discreto, sin difusión a través de redes sociales o
páginas web, lo que limita su reconocimiento o su conocimiento desde primera fuente a través de
sus participantes.

Por otra parte, se podría atribuir esta tendencia a favor de la cogobernanza a la versatilidad de
estas. Las iniciativas de cogobernanza permiten la inclusión, el diálogo y trabajo conjunto de
distintos sectores de la sociedad para la gestión de IVU desde una perspectiva integrada. El aporte
que realiza cada uno de los sectores desde sus capacidades y en representación de sus intereses,
hace de las iniciativas de cogobernanza un tipo de gobernanza bastante atractivo, más inclusivo y
más visible.

4.2 Factores claves de éxito de la gobernanza comunitaria

4.2.1 Capital social y participación: Juntos somos más fuertes

Dentro de los factores que se identificaron como claves de éxito de la gobernanza comunitaria, el
capital social y la participación son fundamentales para la creación, desarrollo y mantención a
largo plazo de las IVU gestionadas a través de las iniciativas.

Por un lado, el capital social resulta fundamental para el desarrollo de una iniciativa gobernanza
comunitaria, ya que través de este que se consolida un grupo con una determinada orgánica
interna, el cual se encarga de liderar e implementar la iniciativa. A través de los fuertes vínculos
entre quienes lo conforman, el dialogo constante y la toma de decisiones colectiva, el capital social
aporta la capacidad organizacional, la cohesión social interna y la resiliencia (Ross, 2001), lo cual
será fundamental para el desarrollo de la iniciativa. Por lo tanto, su ausencia podría significar de
cierta forma el fin de la iniciativa, ya que sin este no se tiene un punto de apoyo central desde el
cual responder a las diversas problemáticas que se puedan presentar en el transcurso de la
iniciativa. Además, la falta de capacidad organizativa influye directamente sobre la continuidad de
las iniciativas, ya que es a partir del núcleo central que conforma el capital social que estas se
pueden sostener, pues es este quien se encarga del incentivo a la participación de más y nuevos
actores, de la búsqueda de alternativas de financiamiento y de relacionarse con otros actores.

Las comunidades gestoras de la gobernanza pueden poseer un elevado capital social desde el
comienzo o pueden desarrollarlo durante la iniciativa. La forma en que se genera el capital social
es variable, pero depende principalmente de la capacidad que posean los individuos y grupos
interesados en desarrollar la iniciativa para comunicarse, participar y generar vínculos de
confianza. Para esto, se requiere una participación de base, así lo señalan Viljoen y Howe (2005)
quienes reconocen que "la participación social conduce directamente al crecimiento del capital
social, es decir, la capacidad de una comunidad para interesarse y moldear su propio futuro"

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Dasí, J. F. (2008). Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: estado de la cuestión y

agenda. BAGE, (46).

- Dinnie, E., Brown, K., y Morris, S. (2013). Community, cooperation and conflict: Negotiating the
social well-being benefits of urban greenspace experiences. Landscape and Urban Planning, 1-9.

- Duff, C. (2010). On the role of affect and practice in the production of place. Environment and
Planning D: Society and Space, 881-895.

- Fox-Kämper, R., Wesener, A., Münderlein, D., Sondermann, M., McWilliam, W., y Kirk, N. (2018).
Urban community gardens: An evaluation of governance approaches and related
4. Factores de riesgo psicosocial laboral en académicos de instituciones de educación superior
en Latinoamérica: Una revisión sistemática

Todas estas transformaciones de las IES en Latinoamérica, caracterizadas por el énfasis en el

control gubernamental a través de las acreditaciones, la privatización, la medición de la eficiencia
productiva, la competitividad institucional y la excesiva vinculación con empresas privadas, han
erosionado los principios sustantivos de la reforma universitaria de Córdova Argentina 1918,
referidos a la autonomía universitaria, la co-gobernanza de todas las partes y la educación
gratuita, entre otras.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

(Torres &Schugurensky, 2002; Díaz-Barriga, 2008; Taracena, 2011), lo que a su vez ha impactado
en las condiciones de trabajo y derechos laborales de los trabajadores universitarios, aunque
aparentemente cuenten con suficiente autonomía (Choi & Juárez-García, 2019).

5. Fortalecimiento de la capacidad institucional territorial del municipio de Socha, Boyacá

mediante un modelo de asociatividad y colaboración público-privado.

Se relaciona con la gestión pública o capacidad que tiene un ente para acceder y administrar los
recursos. Rosas (2008) la define como un proceso vinculado a la gobernanza, es decir, se refiere a
la potestad política, económica y social adoptada por el Estado en aras de optimizar las
capacidades de la organización o entidad, identificar y lograr los desafíos que demanda el
desarrollo sustentable del territorio.

Duque (2012) explica que la capacidad institucional, es una cultura funcional, pues a través de ella
busca fortalecer la gestión administrativa y el crecimiento local o nacional. Según lo expuesto por
Duque (2012) al mejorar la “estructura interna”, los métodos y estrategias de una organización, se
robustecen sus funciones, asegurando una gobernanza eficiente y eficaz de todos los procesos.

Cogobernanza o gobernanza colaborativa

Para Ramírez-Alujas, (2011) el término gobernanza (governance) surge por la necesidad de ir más
allá de la palabra gobierno (government), demasiado ligada a modelos de decisión propios de los
antiguos escenarios, predominantemente jerárquicos (Longo, 2008). Es así como, a partir de un
plano descriptivo, la gobernanza es entendida con un conjunto de ajustes institucionales por
medio de los cuales establecen y se llevan a ejecución las decisiones públicas en un territorio
determinado. No obstante, superando su descripción es importante enmarcar la teoría en
lineamientos o normativa que es la que permite encaminar a la acción pública a provocar
resultados de calidad generando así, configurándose como un atributo que caracteriza a las
sociedades capaces de afrontar con éxito los restos del progreso y el bienestar (Longo, 2008). Se
destacan así, tres perspectivas que serán de utilidad para los fines de nuestra reflexión: a) La
relación de la gobernanza con la calidad de la democracia (gobernanza democrática) que pone el
acento en facilitar la aproximación e incorporación de los ciudadanos a la acción pública y se
expresa en los esfuerzos de apertura a la participación, la rendición de cuentas y el control social;
b) El vínculo con la capacidad para resolver problemas colectivos (gobernanza eficaz) y alcanzar los
fines (socialmente) pretendidos, que se vincula a la eficacia directiva del proceso mediante el cual
los actores deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos; y c) La
que considera su papel como garantía para los mercados y el buen funcionamiento de la sociedad
civil (buena gobernanza), que se refleja en los marcos institucionales –formales e informales- que
aseguren un funcionamiento eficaz del sistema económico y faciliten el desarrollo del espíritu
emprendedor y la formación de capital social (Longo, 2008).

A partir de estas características, se propone articular el concepto de cogobernanza y las prácticas

tendientes a fortalecer la capacidad institucional del municipio, con formas organizadas de
interacción entre distintos niveles de manera horizontal y vertical, que no obedezcan a una
subordinación jerárquica, sino que sea una conexión de redes que satisfaga e impacte de manera
acertada y eficaz las necesidades del territorio y potencialice las capacidades de cada uno de los
actores asociados.

En esa dirección se propone una estrategia de cogobernanza colaborativa, mediante una alianza
público-privada (en adelante APP), en aras de afianzar la capacidad institucional del ente territorial
y ampliar los alcances de la responsabilidad social, hasta ahora puesta en evidencia por las
empresas que operan en el municipio. La Fundación CODESPA (2013) afirma que la necesidad de
trabajar en modelos de colaboración intersectoriales es una consecuencia de tres aspectos
fundamentales que han alterado el modus operandi del entorno institucional:

- La gran dimensión que han adoptado los retos globales que las soluciones no pueden ser
asumidas solo por los gobiernos y/o los organismos internacionales.

- El creciente papel que han adquirido el sector privado y la sociedad civil en la provisión de bienes
y servicios, tanto locales como globales.

- Y la necesidad de establecer nuevos códigos de gobernanza en la gestión de estos bienes y

servicios, debido al creciente poder, tanto político como económico, de los nuevos actores no
estatales.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Gipuzkoa, F. (2019). GOBERNANZA COLABORATIVA Y ABIERTA “ Modelos de gobernanza .

Tendencias y experiencias ” -. Retrieved from GOBERNANZA COLABORATIVA Y ABIERTA website:
https://www.uik.eus/es/gobernanza-colaborativa-y-abierta-modelos-de-gobernanza- tendencias-
y-experiencias-gobernantza%0A01.sep

Kooima, J. (1990). Londres, Gobernanza Moderna:Interacción Gobierno y sociedad, Inglaterra:

Sage

6. GOBERNANZA Y PARTICIPACIÓN EN LA PESCA A PEQUEÑA ESCALA. EL CASO DE LAS

COFRADÍAS DE PESCADORES DE GALICIA
Las Cofradías de Pescadores han sido estudiadas desde diferentes perspectivas analíticas y con
diferentes objetivos. Naturalmente, en los problemas de gestión de recursos la visión pluri-
disciplinar permite avances significativos, en particular en cuestiones relativas a la gobernanza. En
razón de ello, esas perspectivas frecuentemente se entrecruzan, aunque normalmente se puede
discernir entre el marco general de análisis y los modelos explicativos parciales, siendo estos
últimos más proclives a acotar aspectos de los problemas y a explorar determinadas técnicas de
análisis para preguntas de investigación más concretas (McGinnis y Ostrom, 2014).

En este sentido, en relación con las cofradías, se pueden diferenciar tres perspectivas identificables,
aunque no exclusivistas. En perspectiva jurídico-institucional se ha analizado el marco normativo
que afecta a las cofradías y las características del sistema de gobernanza (agentes y reglas) y su
relación con el sistema de recursos naturales objeto de su actividad (Rebollo et al, 1996; Giráldez,
1996; Barrio, 1998; Taboada, 2004; Caballero et al, 2008; Ballesteros, 2018). Los análisis en
perspectivas sociológica y antropológica han permitido profundizar en las particulares
características e implicaciones del fuerte arraigo regional y local de las cofradías, el
entrecruzamiento de relaciones familiares y laborales, la dinámica en las funciones de cogestión y
mediación entre colectivos pesqueros, o las características e intensidad de los procesos
participativos, que pueden mostrar diferencias significativas entre cofradías (Alegret, 1989, 1999;
Galván, 1997; Pascual-Fernández, 1999; Freire y García Allut, 2000; García- Allut, 2002). La
perspectiva económica y empresarial permite avanzar también en aspectos específicos de
funcionamiento corporativo u observando el componente privado de las cofradías (aisladamente, en
el contexto híbrido público-privado), actuando en una economía de mercado, pero con
características económicas específicas que condicionan su funcionamiento y sus resultados
(Cabaleiro et al, 2004; Cervera, 2010; Alló-Loureiro, 2017; Astorkiza y del Valle, 2018).

La primera cuestión se vincula a la dimensión de las unidades productivas y al carácter de las artes
de pesca, con tecnologías, en principio, menos agresivas. La segunda cuestión remite al sistema de
recursos objeto de explotación y, sobre todo, al sistema de gobernanza. En este caso, es interesante
la definición de derechos (qué y quienes) y reglas (formales e informales), siendo un factor decisivo
el grado de protagonismo y la forma de participación, en principio asociativa, de los pescadores en
los sistemas de gestión.

La literatura económica sobre PPE ha concedido bastante atención a estas cuestiones, entendiendo
la gestión de estas pesquerías como un problema complejo, con diferentes objetivos, que van más
allá de la eficiencia individual en una pesquería y en un momento determinado. En este sentido, se
incorporan al análisis las asociaciones y comunidades pesqueras y los valores ambientales, sociales
y económicos que representan, atendiendo al particular equilibrio entre sistema de recursos y
sistema de gobernanza (Mc Ginnis y Ostrom, 2014; Jentoft y Chuenpagdee, 2015).

En razón de la complejidad de factores que intervienen en este problema de gestión, el análisis de

estas asociaciones de pescadores en los sistemas de gobernanza ha sido objeto
Capítulo 2. Procesos adaptativos en organizaciones tradicionales de pescadores a pequeña escala. El
caso de las Cofradías de Pescadores de Galicia. de atención bajo diferentes perspectivas (Mc Ginnis
y Ostrom, 2014). Y en razón de la propia diversidad encontrada, se ha aconsejado el estudio de
casos para diferentes momentos y lugares (Jentoft y Chuenpagdee, 2015).

A los efectos de este capítulo, por tanto, dentro de la problemática de gestión de recursos naturales,
se destacan fundamentalmente tres aspectos de la perspectiva institucionalista
(NEI): el análisis de los derechos de propiedad, el análisis de los sistemas de gobernanza, y el
análisis del cambio institucional.
Respecto a los sistemas de gobernanza, el punto de partida en este problema de recursos naturales
es que la definición de derechos básicos y de reglas principales en la relación entre reguladores y
actores, viene determinada desde la administración pública y sus instituciones, donde, por ejemplo,
se delimitan formas de participación en la gestión y se dirime la resolución de conflictos (Ostrom,
1990; Kooiman et al, 2008; Suárez-de-Vivero,
2008). La confluencia de distintas combinaciones de derechos, actores y reglas de gobernanza,
unido a distintos sistemas de recursos, da lugar a una “diversidad institucional”. Esta diversidad se
aleja del escenario de unos problemas con soluciones
“únicas” (McGinnis y Ostrom, 2014), y obliga al análisis institucional a desplegar un abanico
amplio de estudio de casos, para abarcar esta complejidad (Jentoft y
Chuenpagdee, 2015).

los tres niveles clásicos en que se plantean las acciones de gobernanza, es posible sintetizar la
situación de la siguiente manera:
1) Nivel constitucional. La legislación a nivel estatal y autonómico otorga ciertos derechos a las
cofradías y a los pescadores en ellas integrados. Estos pueden ser tanto los derechos de extracción
de los recursos como los relativos a la interlocución y colaboración a efectos de la gestión de los
mismos. No es fácil que se produzcan cambios en el corto plazo, y en todo caso se dirimirían en un
contexto de intereses y representación múltiple (parlamentos), y por tanto con mínima incidencia de
las cofradías y de los pescadores (Gobierno de España, 1978, 2001; Xunta de Galicia, 1993a, 2008,
2014).
2) Nivel de acción colectiva. En este nivel se definen planes de actuación y se desarrollan los
derechos generales establecidos en el anterior nivel. Cofradías y pescadores participan y son
consultados en este ejercicio. Pero la decisión última corresponde a la Administración, en este caso,
fundamentalmente autonómica. En razón de ello, objetivos y criterios de regulación son
responsabilidad de las AA.PP. (Xunta de Galicia, 1993b, 2018b, 2018c). Sin entrar a valorar fases y
procesos habidos, la tendencia general es y ha sido mantener el status quo, planteando ajustes
clásicos y de corto alcance ante los problemas (modificaciones básicas vía inputs, outputs y vedas),
tratando de “resolver las reclamaciones” por la vía de minimizar cambios e impactos y sin objetivos
declarados a medio y largo plazo (Ballesteros, 2018).
3) Nivel operacional. Este es el nivel donde tienen cabida las iniciativas individuales de las
cofradías en materia de gestión. En él se percibe la mencionada confluencia o interferencia de los
intereses colectivos e individuales. En la medida en que el margen de maniobra es estrecho y los
participantes múltiples, los acuerdos de máximos son improbables y las acciones oportunistas
aumentan. Esta tendencia se acrecienta si:
i) hay desincentivos al cumplimiento: mecanismos de control y sanción inadecuados o ineficientes;
ii) hay un grado alto de heterogeneidad dentro de cada cofradía y entre diferentes cofradías.

No obstante, si bien las cofradías juegan un papel en el sistema de gobernanza de la pesca a

pequeña escala en Galicia, esta es básicamente una función complementaria de consulta y
representación, aunque a nivel operativo adoptan decisiones de gestión y coordinación entre sus
miembros que pueden ser significativas. De nuevo, hay que resaltar que en el caso gallego se ha
elegido una opción entre otras posibles fórmulas de co-management que pueden otorgar más o
menos responsabilidad a los pescadores en la cadena de gestión (Jentoft y Mc Cay, 1995; Sen y
Nielsen, 1996).

INTERACCIONES DE GOBERNANZA EN LA PESCA A PEQUEÑA ESCALA DE GALICIA: PERCEPCIONES

Y DINÁMICAS EN LAS COFRADÍAS DE PESCADORES
Este capítulo busca profundizar en las interacciones de gobernanza en la pesca de pequeña escala de
Galicia, partiendo de las percepciones de los agentes en las
Cofradías de Pescadores. El objetivo es analizar los cambios de estrategia en las actividades que
desarrollan, como la producción y la comercialización, valorar los conflictos con otros actores de
gobernanza y estudiar cómo influyen diferentes aspectos de la normativa autonómica, estatal y
europea en la organización de las cofradías. Este trabajo se plantea como un caso de estudio de 15
Cofradías de Pescadores, donde se recogen sus valoraciones y percepciones a través de encuestas y
entrevistas en profundidad.
La finalidad actual del análisis institucional ya no solo es proponer modelos y teorías concretas sino
también proporcionar un marco conceptual común y ampliado para el desarrollo de trabajos. Los
conceptos tradicionales de único dueño y libre acceso, los esquemas interpretativos clásicos como
“la tragedia de los comunes” y los niveles de decisión constitucional, de acción colectiva y
operacional (Schlager y Ostrom, 1990, 1992) resultan ya insuficientes y necesitan más precisión
para definir las diversas realidades existentes. Los nuevos marcos conceptuales permiten la
inclusión de diferentes teorías y buscan desarrollar una terminología común y un esquema de
trabajo, que pueda ser usado para construir y comparar investigaciones (McGinnis y Ostrom, 2014).
En esta línea, los principales estudios sobre recursos pesqueros giran en torno a dos enfoques
principales: el sistema socio-ecológico, desarrollado por E. Ostrom y su entorno académico; y la
gobernanza interactiva, con Kooiman, Jentoft y Chuenpagdee como principales referentes.
El marco del sistema socio-ecológico (SES) surge de una extensa colaboración y discusión de
Ostrom con otros investigadores (Anderies et al, 2004; Janssen et al, 2007; Ostrom, 2007) y supone
un avance del análisis de los sistemas de gobernanza en su relación con los sistemas de recursos.
Basado en el marco de Análisis y Desarrollo Institucional, ya usado por los investigadores en el
análisis institucional (Kiser y Ostrom, 1982), el marco se encuentra en continuo desarrollo, aunque
ya tiene entidad suficiente para ser aplicado (Basurto et al, 2013; Hunt et al, 2013; Nagendra y
Ostrom, 2014; Partelow, 2015; Ballesteros, 2018).

Este marco establece los componentes principales de un sistema socio-ecológico: los sistemas de
recurso, las unidades de recurso, los sistemas de gobernanza y los usuarios. Cada uno de estos
elementos se considera una variable de primer nivel, la cual se despliega en otras variables de
segundo nivel que, a su vez, pueden contener múltiples niveles de detalle. La idea central es que los
usuarios extraen las unidades de recurso de un sistema de recursos mediante un sistema de
gobernanza, mientras se ven expuestos a influencias exógenas derivadas del entorno. Estas variables
exógenas se dividen en el contexto socio-cultural, las reglas de la comunidad y las condiciones
físicas y materiales de los ecosistemas relacionados (McGinnis y Ostrom, 2014).

3.1. Interacciones de gobernanza en el Sistema Socio-Ecológico y el Marco de

Evaluación de la Gobernabilidad

En el centro del marco se colocan las situaciones de acción (Tabla 3.1), donde los usuarios y actores
se relacionan entre sí en las interacciones de gobernanza y, de esta forma, afectan conjuntamente a
los resultados. Las situaciones de acción se ven influidas por los sistemas de recursos y gobernanza,
así como por los sistemas sociales, institucionales y biofísicos, los cuales se convierten en insumos
para las decisiones tomadas por los individuos. Así, el marco se plantea como un sistema dinámico,
donde los múltiples actores se ven influenciados por las diferentes variables, realizan la acción y por
ello generan cambios sobre las variables del entorno en un tiempo futuro (McGinnis y Ostrom,
2014).
En relación con la gobernanza interactiva, los conceptos de gobernanza y gobernabilidad han
cobrado relevancia al observarse que no hay una sola forma de gobernanza que funcione en todas
las situaciones. Basándose en conceptos previamente desarrollados, como la “Nueva Gobernanza”
de Rhodes (1996) y la propia “Gobernanza Interactiva” ya definida y discutida por Kooiman y
Bavinck (2005), Chuenpagdde y Jentoft proponen el
Marco de Evaluación de la Gobernabilidad, que establece diferencias entre el sistema de
gobernanza y el sistema a gobernar, así como los modos de gobernanza. En uno de sus trabajos más
recientes, desarrollado en conjunto con multiplicidad de autores, Jentoft y Chuenpagdee (2015)
aplican este marco de análisis al caso de la pesca a pequeña escala, donde diferentes pesquerías, a
pesar de compartir muchas características entre ellas, siempre tienen rasgos distintivos que deben
considerarse en el análisis.
El objetivo de la evaluación de la gobernabilidad es entender bajo qué condiciones un sistema de
gobernanza particular aborda determinadas cuestiones básicas, como la seguridad alimentaria, la
sostenibilidad, la justicia o el cuidado del medio ambiente. En este sentido, la gobernabilidad
depende de las características del sistema de gobernanza, del denominado sistema a gobernar (que
puede ser tanto natural como social) y de las interacciones de gobernanza (Tabla 3.1). El foco del
análisis se sitúa en la diversidad (número de especies, agentes, intereses, imágenes, etc.); la
complejidad (cómo se relacionan los componentes); las dinámicas de interacción de los
componentes; y la escala o límites del sistema. El marco también destaca la relevancia de la
identificación de procesos y el análisis de las potencialidades (capacidad, calidad) y los conflictos
(Jentoft y Chuenpagdee, 2015).
En ambos marcos se puede observar que las interacciones ocupan un lugar destacado dentro del
análisis institucional de la gobernanza y, además, aportan un carácter dinámico al sistema analizado.
Las diferentes variables del sistema influencian la actuación de un determinado actor y/o usuario,
restringiendo las acciones que este puede realizar. Estudiando las interacciones de gobernanza se
puede identificar qué variables afectan más a la acción y en qué medida, haciendo posible centrar la
mejora de la gestión en los problemas más destacados.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Ballesteros, M.A., 2018. Gobernanza policéntrica en sistemas socioecológicos complejos: la gestión

de la pesquería del pulpo (Octopus vulgaris) en Galicia. Tesis Doctoral. Universidad de Vigo.

Mahou Lago, X.M., 2008. Implementación y gobernanza: La política del marisqueo en

Galicia. Escola Galega de Administración Pública, Xunta de Galicia. ISBN: 978-84-453-
4643-3.
7. la gobernanza hoy
LA GOBERNANZA
Como ha señalado Mayntz, «la “gobernanza” se utiliza ahora con frecuencia para indicar una nueva
manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en
el que los actores estatales y los no estatales participan en redes mixtas público-privadas»7. La
gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva más cooperativa y consensual que la que se
había dado en los modelos tradicionales de gobernar. La gobernanza está ganando terreno en los
últimos años y se está imponiendo a otros sistemas de gobierno como la jerarquía o el mercado, que
habían sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significa una superación de los
anteriores modos de gobernación, sino una modulación y un reequilibrio.
Esta evolución ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razones principales. En primer
lugar, por la necesidad de introducir a los actores privados y las organizaciones representativas de
intereses en la prestación de servicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido
mantener sus niveles de prestación a pesar de los recortes presupuestarios que ha habido. En
segundo lugar, por fomentar la participación, especialmente si tenemos en cuenta que la gobernanza
implica la inclusión de actores privados y sociales en la gestión del sector público. Finalmente, por
existir una relación de la prestación de servicios públicos con la legitimidad que se había visto
ampliamente criticada por diferentes sectores durante la crisis de los años ochenta y noventa9. La
gobernanza implica, así pues, una forma nueva y diferente de gobernar caracterizada por la
interacción entre una pluralidad de actores, las relaciones horizontales, la búsqueda del equilibrio
entre poder público y sociedad civil y la participación en el gobierno de la sociedad en general, y no
de un único actor, sea éste político, económico, social o cultural. De aquí que el interés por usar el
concepto de gobernanza radique en su capacidad de englobar todas las instituciones y relaciones
implicadas en los procesos de gobierno.
La concurrencia de todos estos elementos y el diferente peso dado a cada uno de ellos han hecho
que se hayan propuesto diferentes aproximaciones al concepto de gobernanza con características
diversas, tal y como ha puesto de relieve Rhodes, que van desde la gobernanza entendida como
estado mínimo a la gobernanza como red, pasando por la gobernanza como gestión pública.
Dejando a un lado, por ahora, el diferente uso que del término gobernanza se viene efectuando en
diferentes ámbitos territoriales (p.ej., gobernanza global, gobernanza europea o gobernanza local),
sectoriales (p.ej., gobernanza del territorio) o metodológicos (p.ej., gobernanza electrónica), lo que
les imprime características diferentes, el concepto de gobernanza supone introducir una nueva
reflexión sobre el papel del Estado y de la sociedad en las decisiones públicas y su interacción en
situaciones en las que los recursos están dispersos. Esta pluralidad de conceptos y aproximaciones
que se han ido formulando alrededor de la gobernanza nos permite observar, siguiendo las palabras
de Prats, que «la gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige
flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error
A pesar de la diversidad y pluralidad de aproximaciones, que a simple vista podrían desaconsejar la
utilización del concepto de gobernanza, no se puede olvidar que la gobernanza presenta dos
ventajas principales. En primer lugar, identifica y fija la atención en los cambios claves en los
gobiernos actuales y, en segundo lugar, se centra en el replanteamiento del Estado y en la
pluralización de la formación de las decisiones públicas. Pero, además, el concepto de gobernanza
presenta también otro atractivo desde el punto de vista analítico, puesto que si la gobernanza es el
conjunto de normas, principios y valores que pautan la interacción entre actores que intervienen en
el desarrollo de una determinada política pública, puede ser entendida como una institución, es
decir, como el conjunto de reglas del juego o constricciones convencionalmente construidas para
enmarcar la interacción humana en una sociedad determinada y que pautan la interacción entre los
individuos y las organizaciones
Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de constricciones y de incentivos
de la acción individual y organizativa, hacen razonablemente previsibles los comportamientos y
permiten formular expectativas sensatas. Es decir, las instituciones reducen incertidumbres
derivadas tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones de las
mentes individuales para procesar la información disponible. Las instituciones, además, median en
los conflictos y ofrecen sistemas de incentivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo
social13, y permiten explicar por qué surge la gobernanza en un determinado ámbito, cómo cambia
a lo largo del tiempo o por qué se mantiene en un estadio determinado. En esta aproximación
conceptual a la gobernanza es interesante poner de manifiesto que una gobernanza basada en las
reglas comentadas hasta ahora ha de servir para que exista una mejor gobernabilidad. Es decir, la
gobernanza no es un objetivo en sí mismo, pero sí un medio para conseguir una variedad de
objetivos que son escogidos independientemente por los actores implicados y afectados. Siguiendo
a Prats, «la gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar
positivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento determinado » Y uno de
los aspectos que tendrá relevancia para ello será precisamente la gobernanza. El tejido institucional
que configura la gobernanza tendrá sus efectos en la gobernabilidad, es decir, la capacidad de las
instituciones democráticas para asumir y procesar democráticamente el conflicto. La calidad de la
gobernabilidad está basada en el grado de desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una
sociedad. Como continúa Prats, «un sistema es gobernable cuando está estructurado
sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan y resuelven sus
conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales —
instituciones— dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias»

III. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA GOBERNANZA

La gobernanza considera que el Estado tiene unas atribuciones diferentes y, además, se relaciona de
manera diferente con la sociedad. El Estado se vuelve menos poderoso y opera, en una red
conformada también por actores privados, como un actor más, acoplándose a las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil de manera flexible. Partiendo de esta idea se debe señalar que no todas las
aproximaciones a la gobernanza entienden este reequilibrio de la misma forma. De hecho, las
diferentes aproximaciones vienen directamente condicionadas por el sistema político institucional
propio de cada país. Rhodes recoge, por ejemplo, una definición de gobernanza en la que se asume
que el gobierno ha perdido toda su capacidad de gobernar, siendo la gobernanza el producto de
redes autoorganizadas e interorganizacionales. Kooiman también argumenta que la gobernanza, en
el momento actual, es un fenómeno interorganizacional y que se entiende mejor bajo la perspectiva
de la co-gestión, co-dirección y co-guía. Klijn, Kickert, Kooiman y otros autores, principalmente
holandeses, argumentan que el vacío de legitimidad, la complejidad de los procesos políticos y la
multitud de instituciones implicadas reducen el gobierno a uno más de entre los muchos actores.
Así, según Kickert, el gobierno dirige a distancia y las políticas se producen en el marco de las
redes, que son ámbitos de interrelación entre actores caracterizados por la dependencia y la
interacción. Los autores alemanes del Max-Planck Institut, con Mayntz y Scharpf a la cabeza,
consideran que el control jerárquico y la autorregulación social no son mutuamente excluyentes.
Según Scharpf, «la noción de gobernanza como redes se usa para describir una variedad de
fenómenos» y «es importante darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemento
de autoorganización frecuentemente se usan como preparación de mecanismos formales de toma de
decisión caracterizados por las decisiones jerárquicas, o que su efectividad puede ser parásita en
formas institucionalizadas de coordinación no negociada». Finalmente, Peters y Pierre y, en general,
los autores anglosajones, entre los que también se encuentra O’Toole, en el extremo opuesto,
otorgan un papel preeminente al Estado en la actualidad. Según Peters, la gobernanza implica la
dirección o el uso de diversos mecanismos para proveer una dirección coherente a la sociedad. Es
decir, de acuerdo con esta postura, la gobernanza asume que es necesario al menos algún tipo de
dirección central si una sociedad quiere efectivamente conseguir los retos a los que se enfrenta.
Como advierte Peters, esto no quiere decir que se niegue todo valor a principios como los de
descentralización o desconcentración, sino que no se puede obviar totalmente la capacidad del
gobierno de un Estado para dirigir. Para Peters, «el Estado sigue siendo un actor relevante, y en
realidad el actor dominante para definir los objetivos», lo que lleva al propio autor a criticar la
aproximación de las redes por considerar que éstas no permiten esclarecer cuál de los muchos
actores presentes prevaldrá en los resultados de la red. Según Pierre, «a pesar de que la gobernanza
se relaciona con las relaciones cambiantes entre el Estado y la sociedad y con el incremento de la
confianza en los instrumentos políticos menos coercitivos, el Estado sigue siendo el centro de un
considerable poder político» Existen, así pues, numerosas diferencias entre las cuatro
aproximaciones. Desde Europa la gobernanza se identifica más con la implicación de la sociedad
en los procesos de gobierno (governing), mientras que en los Estados Unidos dicho término retiene
buena parte de su concepción inicial como dirección (steering). De hecho, estas diferencias
responden a diferencias en los respectivos sistemas político-administrativos puesto que, como se
puede observar, el papel que tienen el Estado y la sociedad no es el mismo en los Países Bajos,
Alemania o los Estados Unidos y, por ende, el rol que les otorgan los autores holandeses, alemanes
o americanos, respectivamente27. En todo caso, debemos considerar que la adopción de la
perspectiva de la gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario implica
entender mejor el papel de los actores no gubernamentales en la producción y los resultados de las
políticas públicas y, además, otorgar nuevas funciones a los poderes públicos en relación a la
gobernanza. Por ello, se puede plantear el papel del Estado y del gobierno en la gobernanza como
un continuum. Además, diferentes gobiernos y diferentes políticas públicas se sitúan en diferentes
puntos de esta línea. Como ha dicho Pierre, «el papel que el Estado juega actualmente en la
gobernanza es con frecuencia el resultado del estira y afloja entre el papel que el Estado quiere
jugar y el papel que el entorno le permite jugar». A pesar de todo ello, no se puede obviar el hecho
que, como apunta Mayntz, los actores públicos que participan en una red disfrutan de un estatus
muy especial y privilegiado, puesto que controlan instrumentos y recursos de intervención
cruciales29. Son actores estratégicos ya que, siguiendo la propuesta de Coppedge, cuentan con
recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o
procedimientos de toma de decisiones. Así, el Estado tiene el derecho de ratificación legal, el
derecho de imponer decisiones autoritarias —por ejemplo, en los casos en que los actores de la red
no lleguen a un acuerdo— y el derecho a intervenir con una norma o con una decisión
administrativa, en el caso de que la propia red no satisfaga las expectativas de regulación. El
Estado, las Administraciones Públicas, tienen un papel estratégico en la gobernanza.
IV. LA GOBERNANZA Y LA DEMOCRACIA
El replanteamiento del papel del Estado y de sus relaciones con la sociedad en la gobernanza ha
llevado a poner en duda su legitimidad democrática. Como observa Mayntz, existe un hiato entre la
teoría de la democracia y la teoría de la gobernanza política31. Esta conclusión es lógica si
observamos, siguiendo a esta autora, que los actores privados en el interior de las redes no gozan de
legitimidad democrática y que, además, el fundamento de su intervención en las redes, la
cooperación horizontal, no es un sustituto de la democracia, aun cuando pueda considerarse que la
única manera de que determinados intereses sociales se vean representados es, precisamente, a
través de las redes. En la misma línea se manifiestan otros autores al observar que la legimitidad de
la gobernanza es claramente deficiente desde el momento en que la soberanía popular no surge en
los procesos33. Desde un punto de vista general, se debe partir de la consideración de que la
incidencia de la gobernanza en la legitimidad democrática del Estado variará, desde un punto de
vista general, en función del concepto de democracia y de gobernanza que se maneje en cada
momento. En particular, nos interesa poner de relieve que, tal vez, en el ámbito de la gobernanza, el
contenido del principio democrático adoptará una extensión diferente de la que debería tener en
otros ámbitos y que, por tanto, no sea suficiente tener en mente un concepto limitado de
democracia, como por ejemplo el que se deriva de los trabajos de Dahl sobre la poliarquía, y debe
tenerse en cuenta un concepto de democracia participativa En todo caso, es oportuno observar que
del concepto de democracia liberal se derivan, en primer lugar, el concepto de pueblo, que es el
soberano que se regula a sí mismo, y, en segundo lugar, el de representación, por el que se concreta
el poder soberano a fin de gobernar la sociedad. La gobernanza de las redes implica la necesidad de
establecer nuevas reglas sobre cómo se comparte la competencia para tomar las decisiones entre las
diferentes entidades políticas, instituciones y redes, y de reformular el concepto de representación
democrática para poder considerar cómo se puede obtener la democracia cuando la representación
juega un papel autónomo y cuando existe una lucha entre actores que persiguen representar los
intereses sociales. Desde esta perspectiva, el reto estaría en saber cómo pueden ser aseguradas la
igualdad y la libertad que se derivan del principio democrático. Para hacer frente a este reto puede
ser de utilidad traer a colación el concepto de metagobernanza que apunta Kooiman, según el cual
«se puede encontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectos fundamentales
de gobierno», mediante los cuales se «guía la conducta de los actores implicados en las
interacciones de gobierno, directamente en sus actividades»
Las relaciones entre la democracia y la gobernanza se deben plantear desde la perspectiva de la
complementariedad y no de la sustitución. Esto significa que los principios democráticos deben
inspirar las normas y valores de la gobernanza y que ésta debe permitir promover y potenciar los
valores democráticos. En todo caso, se debe observar en este punto cómo las relaciones que se han
planteado permiten realizar una aproximación normativa al concepto de gobernanza que amplíe los
elementos aportados hasta el momento. De hecho, tal y como apunta Peters, «podemos agregar el
adjetivo “democrático” a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la participación
popular en el proceso de establecimiento de las metas, y por otro lado, medios efectivos para la
rendición de cuentas que permita evaluar las actividades de quienes actúan en nombre del público».

V. LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar principios que le
permitan garantizar la mayor democraticidad posible y la consecución de sus propios objetivos.
Para que estos principios sean efectivos y cumplan con sus funciones, probablemente se deberán
diseñar nuevos instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente. ¿Cuáles son
y cuáles deberían ser los principios de buena gobernanza que han de permitirnos evaluar su
contenido? Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buen
funcionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la
gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cambiantes con una pluralidad
de actores que representan intereses diferentes, los principios de buena gobernanza han de poder
garantizar que:
— estén todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo el rol que le corresponde;
— los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder tomar las decisiones que
les correspondan, y
— se puedan tomar decisiones.
En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernanza Europea, los principios
que han de garantizar la consecución de los objetivos que hemos comentado serían los de
transparencia, participación, rendición de cuentas (accountability), eficacia y coherencia. Ahora
bien, no existe un acuerdo unánime sobre si éstos son todos los principios de buena gobernanza que
se deben reconocer. Así, en algunos casos se ha hecho referencia a otros principios de buena
gobernanza como el de subsidiariedad (que hace referencia a la elección del mejor nivel que ha de
actuar), el de complementariedad (también conocido como subsidiariedad horizontal, mediante el
que se define qué actores, públicos o privados, actuarán), el de proporcionalidad (que implica que se
utilice el mejor instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad (que permite
la adaptación a las circunstancias concretas a que se ha de hacer frente en cada momento) y el de
objetividad (que impone un deber de ponderación de las circunstancias del caso, impidiendo la toma
de decisiones desconectadas del supuesto concreto).
Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena gobernanza no lo son, a
nuestro entender. Por un lado, porque algunos de ellos no son principios de buena gobernanza, sino
principios de buena administración a los que últimamente se han referido diferentes instituciones.
Los principios de buena administración se dirigen a los funcionarios y personal de los organismos
públicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen un ámbito más específico
que los principios de buena gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores políticos39.
Por otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las instituciones y no tanto a sus
relaciones con otros actores.
Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de los principios de buena
gobernanza no sólo a los poderes públicos, sino también al resto de actores que intervengan en la
gobernanza, aspecto que todavía no ha sido objeto de una atención suficiente.
El principio de participación
La gobernanza puede ser definida como un sistema de administración en red, en la que actores
públicos y privados comparten la responsabilidad de definir políticas y regular y proveer servicios.
Por ello, una variedad de actores no gubernamentales, empresas, organizaciones no
gubernamentales, asociaciones profesionales, entidades no lucrativas, se incorporan a la toma de
decisiones públicas de maneras muy diferentes. Desde la perspectiva del principio de participación,
todos aquellos actores que ostenten intereses, recursos o visiones deberán poderse incorporar en las
redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se establezcan.
El principio de transparencia
Como observan Marsh y Rhodes, existe la impresión general de que las redes son estructuras no
transparentes e impenetrables de representación de intereses, lo que supone una amenaza a la
eficacia y la legitimación democrática del sector público. Ahora bien, a pesar del carácter
generalizado de esta impresión, en la actualidad existen diversos mecanismos cuyo objetivo es,
precisamente, hacer frente a dicha situación La transparencia tiene importantes consecuencias,
puesto que, por un lado, permite incrementar la legitimidad democrática de las propias
Administraciones y, por otro, ayuda a que los ciudadanos se conviertan en participantes activos, y
no únicamente reactivos, en los asuntos públicos. Finalmente, y como consecuencia de los puntos
anteriores, la transparencia se erige en un mecanismo a través del cual se manifiesta el principio de
rendición de cuentas (accountability) de los poderes públicos.
El principio de rendición de cuentas (accountability)
Tradicionalmente, los instrumentos más importantes para garantizar la rendición de cuentas eran las
elecciones y la participación de los ciudadanos en ellas. Éstos son los que se conocen como
mecanismos de rendición de cuentas verticales.
La gobernanza implica una redefinición de los mecanismos de rendición de cuentas. En los últimos
años han ido surgiendo nuevos mecanismos de rendición de cuentas que son más flexibles y
permiten superar los problemas planteados a lo largo del tiempo por los mecanismos más
tradicionales. La rendición de cuentas horizontal englobaría los mecanismos públicos creados por el
Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias (los defensores del pueblo, las
estructuras de poder descentralizadas, la participación ciudadana, el control de la prensa, el
establecimiento de medidas de control administrativo internas o el acceso a la información y la
transparencia). La interacción de una pluralidad de actores, la intervención de una multitud de
manos, dificulta la rendición de cuentas. No podemos olvidar que cada actor será responsable y, por
ello, deberá rendir cuentas ante públicos diferentes a través de los concretos mecanismos que cada
uno, en función de su autonomía, determine. Pero, al final, serán los poderes públicos los que
deberán rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplicadas por la Administración Pública.
El principio de eficacia
La eficacia hace años que ocupa un papel relevante en la agenda pública. La eficacia es la
consecución del resultado que corresponde a los objetivos preestablecidos por la organización. El
deber de actuar de forma eficaz, que se deriva del principio de eficacia a que nos estamos
refiriendo, tiene como consecuencia también la necesidad de actuar de forma eficiente y económica,
es decir, que del principio de eficacia se derivan también los criterios de eficiencia y economía
. El principio de coherencia
Tal y como observa Peters, «tan importante como tener objetivos articulados, es la necesidad de que
esos objetivos sean consistentes y estén coordinados ». Éste es el objetivo del principio de
coherencia. Existen determinadas políticas que rebasan las fronteras de las políticas sectoriales, por
lo que repercuten en otros ámbitos sectoriales y, por tanto, inciden en otros intereses, lo que obliga a
tenerlas en cuenta. Siguiendo a Hoebink, la coherencia de una política puede definirse como la no
concurrencia de efectos políticos que son contrarios a los resultados intencionados o a los fines de
una política.
Una definición más amplia comprendería que «los objetivos de una política en un ámbito
determinado no puedan ser socavados ni obstruidos por acciones o actividades del gobierno en
dicho ámbito o en los de otras políticas Existen diversos mecanismos a través de los que hacer
efectivo el principio de coherencia. Tradicionalmente, la coherencia se había articulado a través del
parlamento y del gobierno. De ahí que se haya afirmado que la coherencia requiere un liderazgo
político y un firme compromiso por parte de las instituciones con vistas a garantizar un enfoque
coherente dentro de un sistema complejo. Ahora bien, en la actualidad, además de este mecanismo,
es importante introducir otros que aseguren que a diferentes niveles se puede mantener la
coherencia entre las políticas públicas.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

COMISIÓN EUROPEA (2001): La gobernanza europea: un libro blanco, Bruselas: Oficina de

Publicaciones de la Comisión Europea.

2003): «Governing as governance», ponencia presentada en la Conferencia Internacional

Gobernanza, Democracia y Bienestar Social, Barcelona: Institut Internacional de Governabilitat de
Catalunya.

2001): «El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna», Reforma y Democracia.

Revista del CLAD, n.º 21.

2005): De la burocracia al management. Del management a la gobernanza. Las transformaciones

de las Administraciones públicas de nuestro tiempo, Madrid: INAP.

8. Gobernanza ambiental en Perú y Bolivia, tres dimensiones de gobernanza: recursos

naturales, conservación en áreas protegidas y comunidades indígenas.
Desde la década de los años noventa los análisis y estudios de la gobernanza se han diversificado,
con una mirada hacia distintas problemáticas sociales y políticas. Dentro de lo socioambiental, se
habla en la contemporaneidad de gobernanza forestal, gobernanza del agua, gobernanza energética,
de los recursos naturales, gobernanza de las áreas protegidas, entre otros campos. Se han acuñado
una serie de enfoques conceptuales y también marcos prescriptivos sobre la “buena gobernanza”,
que incluyen entre sus elementos no sólo marcos legales e institucionales claros, transparencia,
rendición de cuentas, sino también participación e inclusión de derechos. El documento como fue
concebido busca una inmersión en el escenario conceptual y analítico de la gobernanza, presenta
una panorámica amplia de los planteamientos desde las Ciencias Sociales, Políticas, y los enfoques
que se han generado desde el ámbito de la Cooperación, organismos internacionales y
organizaciones como la UICN.

La gobernanza como concepto puede ser definido y redefinido continuamente sin perder su
sustancia o sentido básico. Los autores de esta obra se ajustan a una definición analítica del mismo,
siguiendo lo planteado por Guillaume Fontaine y Susan Velasco. El concepto de gobernanza se
configura de acuerdo al sistema que conforma, por esto sus características pueden diferenciarse
entre sí y manifestarse de distintas formas, de acuerdo al ámbito de acción al que se refiera. La
gobernanza ambiental está conectada a la conservación de los recursos naturales2 y las áreas
protegidas, contemplando otros espacios como la gobernanza indígena y la gobernanza democrática
como sistema institucional que constituye los Estados nacionales.
La gobernanza ambiental está relacionada con la protección de las áreas protegidas, la conservación
de los recursos naturales e inclusive puede incluirse en el debate socioambiental y político sobre el
cambio climático. En el espacio de la gobernanza, los procesos de concertación y la
institucionalización de arreglos dan paso a las políticas públicas como respuesta a las demandas e
inquietudes de variados actores sociales. La gobernanza ambiental ha cobrado un importante interés
en la literatura de las ONG y los organismos internacionales preocupados por la complejidad de la
relación entre la humanidad y el medio ambiente (Bridge y Perreault, 2008).
Guillaume Fontaine y Susan Velasco, a través de un rápido recorrido por el desarrollo conceptual y
etimológico de la gobernanza, nos muestran la multiplicidad de planteamientos existentes alrededor
de este término, pero apuntan que “el concepto de gobernanza debe ser asumido como un
instrumento analítico para comprender cómo funciona un sistema social y político reflexivo”3. Así
también, presentan el aporte del concepto gobernanza a la discusión sobre la influencia de la
globalización y en la redefinición del rol del Estado. Para estos autores, la gobernanza connota un
sentido de dirección, de capacidad de acción del Gobierno, con referencia a los modelos de gestión
y funcional a la dinámica del sistema capitalista imperante en el mundo actual, pero sin desconocer
otros sistemas políticos que contienen su propia forma de gobernanza. La gobernabilidad ratifica la
existencia de un nuevo rol de los actores en la toma de decisiones, con base en una mayor
participación en la esfera política de una nación. Desde los organismos de cooperación
internacional, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, se acuñó la idea de “buena
gobernanza” asociándola con la transparencia de procesos, el pluralismo, la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones, la representación y la rendición de cuentas en una sociedad
(USAID, 1998). A estos puntos, se les suma las capacidades de eficiencia, la responsabilidad del
Estado en la aplicación de políticas, la libertad de expresión, la estabilidad política, el imperio de la
ley y el control de la corrupción (Kaufmann et al., 1999). Los problemas se presentan al momento
de establecer los criterios de medición y los indicadores para medir la calidad de la democracia. La
gobernanza debe evaluarse desde las metas obtenidas por el sistema político en relación con los
objetivos sociales propuestos. El sistema de gobernanza debe tener la capacidad de atender los
pedidos de la sociedad civil y asumir los conflictos (Salgado, 1999; Saldomando, 2000). La
gobernanza se refiere a las estructuras democráticas de un país y las interacciones entre los actores
sociales y políticos están referidas a la gobernabilidad (Camou, 2001). La gobernanza suele
definirse por el conjunto de normas y acciones del Gobierno que dan base a la legitimidad del
Estado, y la gobernabilidad se define desde la expresión social, las confrontaciones y negociación,
la legitimidad de la representación, la intermediación y los acuerdos (Prats, 2003). La relación entre
gobernanza y gobernabilidad se la entiende desde el proceso de ajuste del sistema social y político,
el mismo que está condicionado por las interacciones entre las demandas de la sociedad y la
capacidad del Gobierno para responderlas (Kooiman, 1993b). Fontaine y Velasco resaltan que,
“cada tipo ideal de gobernanza es el resultado de las interacciones sociales y de los medios por los
cuales los actores pueden interpretarlo”. Y definen la gobernanza como “un sistema de regulación
resultado de los esfuerzos de intervención de los actores sociales, políticos y económicos en la
actividad de gobernar y en la definición de las reglas e instrumentos del gobierno”. Concluyen
definiendo a la gobernabilidad como el proceso de interacciones entre el Estado, la sociedad y los
actores económicos y la gobernanza como el modo de regulación de estas interacciones. Este
planteamiento sirve como referencia al desarrollo de los capítulos siguientes desarrollados por
Karen Andrade, José Luis Fuentes y Marco Andrade.
La gobernanza de los recursos naturales4, la gobernanza de las áreas protegidas5 y la gobernanza
indígena6, se refieren al sistema de regulación de la intervención de los actores. La gobernanza se
genera en diversos ámbitos: local, nacional, regional y global. La gobernanza mundial se refleja en
los acuerdos y tratados internacionales adoptados por las naciones y respaldados por las
obligaciones legales establecidas en las constituciones de cada país. Muchos de los parámetros de la
buena gobernanza han sido definidos desde la cooperación internacional y reproducen muchos de
los planteamientos sugeridos en el presunto “Consenso de Washington”. En el ámbito de la
conservación, muchas de las políticas nacionales se moldearon desde las recomendaciones de la
cooperación internacional y de la opinión de las organizaciones no gubernamentales de carácter
internacional, desde mediados del siglo XX hasta fines del mismo. Aún hoy, muchos de los
acuerdos y tratados para la conservación de la naturaleza son impulsados desde el ámbito
internacional y acogidos por las naciones y sus sociedades, pero esto no significa que no haya una
retroalimentación desde lo local. Las necesidades son particulares a cada zona y grupo social. Las
políticas que surgen desde la incorporación de las demandas y preocupaciones de la sociedad civil y
la cooperación internacional, están relacionadas principalmente con la conservación de los recursos
naturales y las áreas protegidas. La gobernanza de los recursos naturales es un medio para asegurar
la conservación, y está referida a los marcos normativos y las políticas ambientales, que deben
responder a las necesidades de la población, la consolidación de espacios democráticos y la
conservación de la biodiversidad. La gobernanza de los recursos naturales está relacionada con el
manejo y conservación de la biodiversidad y los ecosistemas. A través del sistema de gobernanza
una sociedad define sus metas y prioridades, y comprende los sistemas de toma de decisiones, el
acceso a la información y de participación. En lo ambiental, la gobernanza responde a los
compromisos, tratados y acuerdos internacionales adoptados por los Estados y las organizaciones
sociales. Desde inicios de los años setenta, en el siglo XX, el régimen internacional ambiental se ha
complejizado y enriquecido a través de las alianzas internacionales y contribuye a direccionar las
políticas ambientales con sentido de lo global desde lo local y nacional. En este documento se
ejemplifica la complejidad de los sistemas de gobernanza través de la situación de los recursos
naturales, las áreas protegidas y la gobernanza indígena en Bolivia y Perú. Karen Andrade muestra
la situación de los recursos naturales en Bolivia y Perú, y los medios que implementan o se dejan de
implementar para su conservación. Ambos países son exportadores de materia prima y la industria
extractiva es la más importante en cada uno de ellos. La necesidad de marcos normativos que
regulen y controlen el acceso y la explotación de los recursos naturales es indispensable para evitar
el aumento progresivo de los impactos ambientales, los conflictos sociales y la degradación de los
ecosistemas. La gobernanza ambiental es un medio para asegurar la conservación de los hábitats y
la naturaleza. La gobernanza de los recursos naturales está direccionada al aprovechamiento y las
acciones para la conservación de los mismos. En este ámbito, las organizaciones sociales son
actores claves para delinear las políticas ambientales para el aprovechamiento y conservación de los
recursos naturales y los ecosistemas7, en conjunto con actores gubernamentales y privados. Pero en
muchos casos, los marcos normativos y las políticas ambientales se contradicen con otras políticas
públicas al enfatizar en el desarrollo per se aún a costa de desconocer la importancia de conservar
los recursos naturales y los hábitats para asegurar el futuro de las próximas generaciones. Los
impactos sociales y ambientales se incrementan progresivamente con el crecimiento de la industria
extractiva en cada uno de los países. Los conflictos provocados por la implementación de proyectos
de hidrocarburos, de minería, de explotación forestal, entre otros, complejizan la situación de los
pueblos que habitan cerca de las zonas intervenidas y/o que dependen en gran medida de los
recursos naturales.
José Luis Fuentes caracteriza el sistema de gobernanza sobre las áreas protegidas de Bolivia y Perú.
Detalla que los sistemas de gestión de las áreas naturales protegidas muestran las dificultades a las
que se enfrentan los actores en la ejecución de las políticas de conservación. La gobernanza se
plantea como una herramienta de análisis para la administración de las áreas protegidas, las
políticas y las normas, los procesos y los actores involucrados en las dinámicas alrededor de las
mismas. Estas zonas son diversas y se debe considerar la participación de las comunidades
asentadas dentro de ellas o en sus cercanías. La gobernanza en áreas protegidas se configura desde
la interacción de los marcos institucionales, las estructuras, la cultura y tradición, los mecanismos
de participación, la responsabilidad y la gestión de los distintos actores entorno a estas áreas de
conservación. Distintas posiciones respecto al aprovechamiento de los recursos naturales existentes
en las áreas protegidas hacen compleja la toma de decisiones y la implementación de políticas de
conservación. A esto se suma la dimensión étnica presente en la administración de las áreas
protegidas en Bolivia y Perú. En ambos países, desde los años noventa, el Sistema de Áreas
Protegidas se ha expandido y la participación de la población ha incrementado con la creación de
comités de gestión. En los dos casos, el Estado ha buscado estrategias frente a los problemas que
presenta la administración de las áreas protegidas, para implementar efectivas actividades de control
y vigilancia, en función de los objetivos para los que fueron creadas.
Tal como se observa, en la problemática de la conservación y la gobernanza ambiental están
vinculados los pueblos indígenas y las poblaciones aledañas como usuarios de los recursos
naturales. Gran parte de los pueblos que habitan en zonas aledañas o dentro de las áreas protegidas
son indígenas.
La gobernanza indígena constituye uno de los aspectos prioritarios para el análisis de la gobernanza
de las áreas protegidas y los recursos naturales, pues muchas de las zonas de alta biodiversidad se
encuentran en territorio indígena o son áreas que contemplan en su movilidad y en su
aprovechamiento de recursos.

Marco Andrade caracteriza la gobernanza indígena como las formas de gobierno, autogobierno y
ejercicio autónomo de los pueblos indígenas para definir sus propios asuntos. La gobernanza
indígena no está supeditada al reconocimiento estatal e incluye aspectos relacionados con el acceso
a la tierra, el derecho al territorio, a los recursos naturales y el reconocimiento a los derechos
políticos y culturales. La situación de la población indígena en Bolivia y Perú no es igual, ni su
población alcanza porcentajes similares, pero existe una necesidad de reconocimiento “externo” de
los derechos indígenas y eficacia en los sistemas internos de derecho: consuetudinarios, de
organización social y de tradiciones con relación al medio ambiente. Las formas de autogobierno
pueden entrar en conflicto con las formas organizativas de los Estados porque “hablan” lenguajes
distintos sobre el ejercicio de la autoridad y el control de los recursos naturales. Las disputas por los
recursos naturales con otros actores, como el Estado y la industria, complejizan la situación de las
poblaciones indígenas pues el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales, sumado a la
discusión sobre la distribución de los beneficios de su explotación, dificultan el logro deconsensos
respecto a la implementación de políticas ambientales y sociales. Andrade plantea un mayor avance
en Bolivia que en Perú respecto al reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, al acceso y
manejo de los recursos naturales, sustentado en la Constitución actual y en los marcos normativos
formulados en los últimos años. Los procesos de consolidación territorial de los pueblos indígenas
en Bolivia se encuentran en construcción para el reconocimiento de parte del Estado; el proceso de
gestión territorial indígena, en varios espacios de tierras altas, es un proceso que puede tener
debilidades, pero no se halla en el proceso inicial, desde sus propios gobiernos, territorialidades,
etc., y es la base de un proceso de resistencia histórica desde la colonia. En el Perú, el tema de la
gestión territorial está dominado por una política excluyente de lo indígena. Esto evidencia los
desniveles existentes respecto a la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones.
En relación a los mecanismos establecidos para la resolución de conflictos en las poblaciones
indígenas, stos se relacionan con el manejo de sus tradiciones, usos y costumbres.
En el último capítulo8 se realiza un acercamiento a los enlaces, conflictos y la transposición entre
los dominios de gobernanza de las áreas protegidas y los pueblos indígenas. En esta sección se
plantea que ésta debe ser considerada como un marco analítico para la comprensión de los cambios
organizativos y los procesos de manejo. La gobernanza reconoce la existencia de una realidad que
no es homogénea, ni homogenizante. El sistema de gobernanza ambiental de cada país está
relacionado con el régimen internacional ambiental, pues incide directa e indirectamente en la
formulación y diseño de políticas ambientales en los espacios nacionales. La UICN9 tiene un papel
relevante en sensibilizar a las poblaciones y sus gobiernos respecto al uso sostenible de los recursos
naturales e impulsar acciones para la conservación de éstos. UICN ha promovido alianzas, acuerdos
y tratados con el fin de consolidar la conservación de los recursos naturales y los ecosistemas en el
planeta. A través de los acuerdos internacionales también se busca asegurar la participación de los
pueblos indígenas en la definición de las políticas públicas respecto de sus territorios, las áreas
protegidas y los recursos naturales. Es importante que las naciones se aseguren de no crear áreas
protegidas sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas, cuando éstas se
sobreponen a sus territorios de posesión y ocupación ancestral. Igualmente, es esencial avanzar
hacia procesos de armonización y de gestión compartida que faculten el ejercicio de la libre
determinación, los sistemas organizativos propios indígenas en su gestión territorial, a la vez que se
materialicen los objetivos de las áreas protegidas. En este capítulo se presentan y analizan varios de
los acuerdos, tratados y convenios alrededor de la situación de las áreas protegidas y los pueblos
indígenas. Debe aclararse que este capítulo no pretende ser una sección de conclusiones, pues cada
una de las partes ya presenta sus propias conclusiones.
Con este recorrido conceptual y analítico, al final del documento, se proponen algunos indicadores
de gobernanza para la conservación de las áreas protegidas y de gobernanza indígena. Este libro no
pretende dar recomendaciones o conclusiones académicas sobre cada uno de los temas, su objetivo
final es servir como herramienta a los investigadores de cada país proveyéndoles los conocimientos
básicos de cada discusión, que pueden ser amplificadas con una mayor investigación en cada una de
las zonas.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Aguilar Villanueva, Luis (2008) [2006]. Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura
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Taller Regional, 5 al 7 de Septiembre de 2005, M. Cracco (Ed.). Quito: UICN

9. GOBERNANZA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

La gobernanza del cambio climático
El término gobernanza emerge como un concepto utilizado en varios campos, entre ellos la
ciencia política y el desarrollo sostenible. Se percibe como una respuesta frente a la
creciente preocupación en aquellos espacios donde el Estado no ha mostrado una capacidad
efectiva de respuesta y donde surgen otros actores importantes como el sector privado y la
sociedad civil, para liderar temas de gestión social. Esto es pertinente dado que la
gobernanza se ha convertido en un asunto de responsabilidad compartida entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado (Philipp Lange, 2013).
Así mismo, la gobernanza surge como un término que abarca nuevas formas de gobernar
(cf. e.g. Bevir, 2011; Hajer&Wagenaar, 2003; Pierre, 2000), especialmente en formas no
jerárquicas; al contrario, se han estructurado en redes que van más allá de lo público y lo
privado, un nueva forma societal donde se involucran nuevos actores. Estas nuevas redes de
gobernanza son generalmente caracterizadas por complejas interacciones entre varios
actores y son transversales al Estado, el mercado y la sociedad en múltiples niveles o
escalas, como se cita en (Philipp Lange, 2013) cf. e.g. Bache &Flinders, 2004; Hooghe&
Marks, 2001).

De esta forma la gobernanza también se ha integrado a la temática ambiental y en este caso

a la problemática generada por el cambio climático, además si ya existe una aceptación
pública de origen antrópico al C.C. y las responsabilidades que tenemos frente a sus
consecuencias; es evidente que desde el nivel gubernamental y otros actores de la sociedad
civil se planteen nuevos frentes de acción y gestión para contrarrestar los efectos de este
fenómeno climático. Por lo cual y para efectos de este trabajo de investigación, se podría
denominar la gobernanza del cambio climático como “un conjunto de reglas, dinámicas
organizacionales y procesos colectivos de toma de decisiones, a través de los cuales se
influencian las acciones y resultados ambientales y se enfrentan los dilemas y los
problemas que se derivan del uso, apropiación y conservación de los recursos naturales”

De igual modo la gobernanza se entiende como un proceso de coordinación de actores del

sector público y privado, así como redes de organizaciones e instituciones con el objetivo
de lograr resultados definidos y discutidos de manera colectiva, por medio de un conjunto
de procedimientos institucionales, de relaciones de poder y modos de gestión los cuales
permiten una capacidad de dirigir y brindar las medidas y servicios para atender
problemáticas que afectan al conjunto de una sociedad, en este caso los impactos derivados
del C.C.

Actores en la gobernanza del cambio climático

Para el segundo bloque de análisis relacionado con la dinámica entre actores, intereses y
capacidades, es pertinente la visión teórica que brinda la economía política del cambio climático
que centra su atención en cómo las ideas, intereses y recursos en torno a la adaptación son
conceptualizados, negociadas e implementadas por diferentes grupos de actores a diferentes escalas.
Igualmente, dentro de esta perspectiva, esta interacción de relaciones e intereses puede estar
atravesada por la “doble agenda de gobernanza del cambio climático” caracterizada por la
supremacía de ciertos enfoques tecnocráticos sobre intereses ocultos, con grupos incluidos
o excluidos en la toma de decisiones, con acciones “priorizadas” de acuerdo posiblemente a
lo más conveniente a estos intereses y relaciones entre actores (Lampis, 2012). Aquí, dentro
de esta “doble agenda”, se debaten al interior del ámbito político diferentes posturas de
distintos actores e instituciones que identifican los asuntos prioritarios de la adaptación y se
determinan quienes son los actores que deban proponer soluciones para enfrentar la
variabilidad climática. Así mismo, es posible que dentro de la dinámica de discusión frente
a diversos intereses y posturas se generen rivalidades y competencia sobre las acciones
prioritarias y liderazgos entre varios actores para orientar las acciones de adaptación. Así,
se puede plantear una distribución del poder político y económico como uno de los motores
que logran impulsar esta doble agenda.
Un segundo elemento que destaca la literatura es la agenda de adaptación al cambio
climático que se relaciona con una multiplicidad de agendas alternas de tipo técnico-
político que giran al interior del debate sobre el desarrollo. En este sentido, dentro de esta
dinámica política se puede identificar una serie de posturas que se superponen, las cuales
muy seguramente serán visibles dentro del estudio de caso del PRICC. Por ejemplo, la
primacía entre la adaptación y el desarrollo socio-económico o la visión en que el cambio
climático es expuesto sólo como un tema de mitigación de los impactos sobre los sistemas
biofísicos (Lampis, 2012).

Modos de Gobernanza
El primer elemento en el ámbito de la gobernanza se refiere a la estimación sobre el tipo de
concertación o negociación entre actores del PRICC en el proceso de definición de la
estrategia de adaptación. En este punto es pertinente citar el enfoque de gobernanza,
definido como un proceso sociopolítico orientado hacia el logro del desarrollo sostenible
(Philipp Lange, 2013), Meadowcroft, 2007). Aquí se involucran actores gubernamentales,
del sector privado y sociedad civil en varios niveles, desde el internacional hasta el local.
De otro de lado, la literatura se refiere a los tipos o modos de gobernanza como las formas
en que interactúan y se relacionan los distintos actores ya mencionados. Entre las tipologías
más destacadas está la de Arnouts (2010) que establece cuatro tipos de gobernanza (Philipp
Lange,
2013):
Gobernanza jerárquica
Co-gobernanza cerrada
Co-gobernanza abierta
Auto-gobernanza

Estos modos de gobernanza difieren entre ellos en la manera como están involucrados
actores estatales y no estatales. Además, el autor se refiere a las distintas formas en las
cuales los actores pueden cooperar, desde una co-gobernanza abierta a una cerrada,
dependiendo de lo restringida, flexible o autónoma que pueda ser su estructura en cada una
de estas tipologías. Arnouts lo denomina como “enfoque de arreglos de política pública”, el
cual es definido en términos de actores, de su poder (o capacidad de influencia) y de sus
reglas; estas relaciones también se definen entre actores estatales y no estatales.

La siguientematriz resume el marco metodológico de la investigación, a partir de dos

grandes conceptos, en este caso la adaptación al cambio climático y la gobernanza. Desde
allí se identificaron los enfoques de adaptación al Cambio Climático. En un segundo
momento se analizó la dinámica de actores, sus modos de gobernanza y los modos de
concertación frente a la toma de decisiones para las medidas de adaptación priorizadas.
En conclusión se considera que las entidades participantes están capacitadas, al menos para
el proceso de formulación de medidas, gracias al proceso de fortalecimiento en el enfoque
territorial de C.C. Esto ha evidenciado un avance importante en términos de conocimiento y
aprendizajes en torno al C.C, inicialmente desde el nivel gubernamental, si se compara con
las capacidades institucionales de hace 20 años en el país. Sin embargo es imperativo y
urgente que se aplique todo este conocimiento del C.C. a través de un marco normativo
claro desde el nivel nacional para que se ejecute en acciones reales y concretas a nivel
municipal y local dentro de la Región.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Hernández, A. e. (2011). Gobernanza ambiental, trayectoria institucional y organizaciones

sociales en Bogotá: 1991-2010. Serie Avances de investigación(53).

10. Gobernanza del río San Francisco: Indicador de desarrollo urbano sostenible del
centro de Bogotá

La gobernanza y la gestión institucional y ciudadana de los ríos en Bogotá, se convierte en un

elemento decisorio de su futuro, sin son canalizados, sepultados, destinados a disolver residuos
domésticos e industriales, proclives al asentamiento ilegal2 como ocurrió en 19183 o en 2014, o si
son destinados a protagonizar recorridos ecológicos; el destino de las aguas que fluyen por sus
cauces depende del enfoque sostenible de desarrollo urbano. Así, el asunto más grave que se
desprende de este análisis es la sostenibilidad de la ciudad.
La realidad no puede ser más desafiante, “en 10 años Bogotá – región no tendrá como abastecer
de agua potable a más de diez millones de personas que habitan en la capital y municipios
aledaños y sin embargo, hoy son muchos los metros cúbicos de agua dulce que se reducen a
transportar a través de su cauce, los desechos y las aguas servidas que día a día se producen en la
ciudad, esto debido a que el sistema de drenaje de Bogotá está diseñado para recibir
indiscriminadamente aguas lluvias, desechos líquidos y sólidos industriales y domésticos, así como
la preciada agua útil para el consumo, limitando la funcionalidad del agua y específicamente la de
los ríos a exclusivas redes hidráulicas disolventes.(Malaver, 2010). Analizar la gestión que ha
tenido el río San Francisco desde el enfoque de gobernanza en el marco del desarrollo urbano
sostenible del centro de Bogotá, puede ofrecer elementos para explicar o comprender el tipo de
relación de los Bogotanos con este cuerpo de agua y con el desarrollo urbano, develar los procesos
colectivos que determinaron como se han tomado decisiones sobre éstos y se han definido las
normas sociales que han impactado la sostenibilidad del río al punto de casi desaparecerlo,
permitiéndonos preguntar desde una perspectiva interdisciplinaria sobre los enfoques de
desarrollo urbano sostenible de un río que a principios del siglo XX inundaba8 la ciudad por su
gran caudal como se puede ver en las Figuras 2 y 3 y hoy tan solo es un recuerdo para algunos
bogotanos.
El crecimiento de las ciudades ha mantenido una relación innegable con los recursos naturales y
con el medio ambiente, siempre que son éstas variables las que determinan los asentamientos
humanos. En estos procesos de urbanización, la gobernanza del agua que incluye “los sistemas de
toma de decisión o de resolución de conflictos, los actores, normas e instituciones” (Hufty, 2008)
se constituye en una variable fundamental de análisis de los niveles de sostenibilidad de las
ciudades.

GOBERNANZA
Concebida como la segunda categoría conceptual desde donde se aborda el problema de
investigación, a continuación algunas de sus principales definiciones, modos, enfoques y relaciones.

El término gobernanza tiene diferentes conceptualizaciones, dependiendo de quién y cómo se

utilice. Por su origen etimológico es un término antiguo, del latín gubernare y del griego
kybernân o kubernetes, que significa el que tiene el control de algo (Oliveira, 2002)”
(Guerrero-de León et al., 2010, p.543). De acuerdo con lo expuesto por Graña (2005), la noción de
gobernanza surge en los años ochenta y noventa a) como respuesta a las relaciones e interacciones
complejas y multi-dimensionales producto de la globalización. (p. 2) y b) como respuesta a una
crisis de representatividad, legitimidad y participación ciudadana producto del nuevo paradigma
democrático, en donde el Estado debe coparticipar en la gestión del poder con una multiplicidad de
actores. Es de vital importancia resaltar que si bien este concepto es relativamente joven, Hufty
aclara, cómo los atributos de generalidad y atemporalidad de la gobernanza flexibilizan su campo
de actuación:
En toda sociedad, que sea local, nacional o internacional, en cualquier momento de su historia, se
puede observar un proceso de gobernanza, no es un fenómeno limitado a nuestra época. Esa función
es una necesidad en cualquier sociedad. Siempre se deben tomar decisiones y se necesitan sistemas
de toma de decisión, normas sociales (legales o consuetudinarias) e instituciones que permitan vivir
juntos cooperando entre miembros de una sociedad, aún en una sociedad sin estado. Salcido citando
a Hufty, define la gobernanza como los procesos colectivos formales e informales que determinan
como se toman las decisiones en la sociedad y como se construyen instituciones (normas sociales)
en relación con los asuntos públicos. (Salcido, Gerritsen, y Martinez, De acuerdo con lo planteado
por Graña (2005), el concepto de gobernanza que fue asumido también por las instituciones
internacionales, es definido por la Commission on Global Governance como “la totalidad de los
modos en que los individuos e instituciones públicos y privados gestionan intereses comunes y
conflictivos, en un proceso de cooperación y negociación
incesantes” incluyendo así a todos los actores públicos, privados y comunitarios.
En el año 2000, la Comisión Europea publicó su “Libro blanco de la Gobernanza Europea” el cual
establece una visión de gobernanza centrada en reglas, procesos y comportamientos sustentados en
“la responsabilidad, la legibilidad, la transparencia, la coherencia, la eficacia y la eficiencia”
Brenner citando a Stoll-Kleeman (2006) expresa que “la gobernanza es la interacción entre
instituciones, procesos, y tradiciones, de cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones en
torno a cuestiones de interés público y a menudo privado, incluso de cómo las partes interesadas se
hacen escuchar” (Brenner, 2010, p.285). Con un enfoque más político, Graña (2005) retomando a
Peemans (2004), señala que la gobernanza abarca un espacio civil, público o ciudadano como una
variable que determina la legitimidad de la gobernanza, la cual opera con “una virtual redefinición
del Estado moderno clásico que remite a funcionalidades del mercado”
Si bien Hufty (2009) afirma que “no hay una única definición de gobernanza” , la revisión
conceptual permite identificar elementos comunes para su análisis. La siguiente cita recoge el
planteamiento compartido de algunos autores que han trabajado este concepto y que se utilizará
para el desarrollo de este proyecto. Las corrientes teóricas relacionadas con el nuevo concepto de
gobernanza, lo definen como el total de interacciones entre actores públicos y privados, para
resolver problemas y crear oportunidades, entendiendo la participación de las instituciones formales
o informales en un marco normativo, más como sistemas de redes entre actores y no sólo como una
estructura jerarquizada en la toma de
decisiones (Rhodes, 1997; Mayntz, 2001; Kooiman, 2003; Prats, 2003; Hufty,
2004). (Guerrero-de León et al., 2010,)
Cómo elementos adicionales en esta definición de gobernanza pueden incluirse: la “horizontalidad
de la gestión del poder” (González, 2009, p.150), (Graña, 2005, p.2), los mecanismos para la
resolución de conflictos de interés, la consecución de metas colectivas, determinación de los roles
de los actores y la rendición de cuentas (accountability). (Peters, 2007, p.1ss)
Hufty (2009) plantea algunos enfoques de gobernanza como: la gobernanza corporativa19, la
gobernanza global20 la gobernanza moderna21 y la gobernanza como marco analítico (Hufty,
2009,). Por su parte, los modos de gobernanza trabajados por Lange (et al, p.5) son considerados
como aquellos que permiten la consecución de objetivos colectivos mediante la acción colectiva.
Estos se sustentan según plantean los autores en tres metacategorias: La primera referida a los
actores y a los instrumentos inherentes a la gobernanza, la segunda dirigida a las instituciones o las
reglas de juego que determinan las interacciones sociales, y la tercera encaminada en la formulación
e implementación de políticas e instrumentos necesarios para el logro de los objetivos establecidos.
Su investigación permite identificar en estas metacategorias tres aportes conceptuales que
evidencian los estilos más diversos de gobernanza. El primero de Arnouts et al., (2012) que
establece cuatro típicos modos de gobernanza: La gobernanza jerarquica, la co-gobernanza cerrada
o abierta y la autogobernanza (Lange et al., 2013, p.11). El segundo provisto por Hysing (2009),
utiliza la intensidad de participación del estado y el grado de autonomía social como un factor
desicivo en el tipo de gobernanza que se obtendrá en el marco de tres dimensiones de análisis, las
relaciones público privadas, el tipo de políticas y el gobierno y el tipo de instrumentos utilizados.
Finalmente, el tercero, desarrollado por Driessen et al. (2012), que considera el grado de
involucramiento del estado y los actores no gubernamentales, reconociendo así, la gobernanza
centralizada, la gobernanza descentralizada, la gobernanza público-privada, la gobernanza
interactiva y la autogobernanza desde un analisis más complejo que involucra a los actores, las
características institucionales y su propósito

Gobernanza no es gobernabilidad

Varios autores han puesto sobre la mesa la necesidad de aclarar la diferencia conceptual existente
entre gobernanza y gobernabilidad. En la actualidad estos términos son confundidos y utilizados
inadvertidamente como si fuesen palabras sinónimas.
Hufty (2009) establece que en el francés de la baja edad media, la palabra gobernanza se convierte
en sinónima de –gobierno- con un sentido jerárquico, y aunque tiempo después cayó en desuso, en
muchos diccionarios aún el término es definido de esta manera, aumentando la confusión ya
existente alrededor de ésta. (Hufty, 2009, p.78ss)
Gobernanza también es confundida con el término gobernabilidad, entendida como “la capacidad de
un gobierno para formular e implementar decisiones públicas” (Prats, 2003,). Al respecto, Prats
realiza un despliegue analítico que establece las diferencias más profundas que existen entre estos
dos conceptos al plantear que son términos complementarios, y tomando como eje de análisis el
institucionalismo, establece que la gobernanza “es la interacción entre actores estratégicos causada
por la arquitectura institucional. La gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha
interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a sí mismo” (Prats, 2003, p. 244ss).
Igualmente, González (2009) aclara brevemente que ambos términos (gobernanza y gobernabilidad)
son una traducción de la palabra –governance- en inglés, pese a la existencia de la palabra –
governability-. (González, 2009, p.150). Para efectos de este proyecto, se utilizara y desarrollará el
enfoque de gobernanza y no de gobernabilidad.

El Marco Analítico de la Gobernanza

Marc Hufty describe la gobernanza como “aquella que se refiere a los procesos colectivos,
formales tanto como informales, que determinan, en una sociedad, como se toman decisiones y se
elaboran normas sociales con relación a asuntos públicos” (Hufty, 2009, p.83) y establece que para
poder estudiarla, como un “hecho social, con características analizables e interpretables” es
necesario establecer una metodología que sea “realista, interdisciplinaria, comparativa,
generalizable, reflexiva, y operacional”. De este modo, establece el Marco Analítico de la
Gobernanza (MAG), como el mecanismo que permite cumplir con este propósito determinando
para ello cinco categorías de análisis: 1. Los problemas, 2. Las normas, 3. Los actores, 4. Los
puntos nodales, 5. Los procesos. Los problemas entendidos como “las cuestiones sociológicas o
situaciones conflictivas que son objeto de un proceso de gobernanza”. Las normas, concebidas
como las reglas de juego que se apoyan en valores o creencias que orientan el comportamiento de
los actores y los agentes, son modificadas por la acción colectiva y pueden ser estudiadas desde la
teoría de las instituciones.
En relación con los actores, Hufty (2009) afirma que “en un análisis dinámico de los procesos de
gobernanza, las normas sociales están íntimamente ligadas a los actores, sus conductas e
interacciones y condicionadas por su naturaleza, su poder, sus intereses, sus ideas y su historia”, por
tanto es necesario identificarlos en el marco del contexto y la problemática para posteriormente
analizar su nivel de influencia o poder relativo. Los puntos nodales se entienden como los
“espacios físicos o virtuales (por ejemplo una mesa de negociación, el Concejo comunal, etc.), en
donde convergen varios problemas, actores, procesos (tiempo y espacio), en donde se toman
decisiones, se concluyen acuerdos y se elaboran normas sociales”, su análisis permite estudiar los
procesos de cambio, y finalmente, “los procesos concebidos como sucesiones de estados por los
cuales pasa un sistema” y permiten identificar patrones de cambio en los puntos nodales, las
interacciones entre actores y el cambio institucional.
El MAG ofrece un enfoque integrador y práctico y una dinámica sencilla y útil por vía de sus
unidades analíticas, para ayudar a mapear y analizar procesos colectivos de toma de decisiones o
resolución de conflictos sobre asuntos públicos desde una perspectiva interdisciplinaria que permite
comprender la gestión y gobernanza de cuerpos de agua. Esta metodología apoyada en varias
disciplinas sociales, permite diagnosticar diversas situaciones sociales gracias a su capacidad de
analizar fácilmente problemas complejos. Tales características fueron determinantes para optar por
el MAG como la metodología de estudio de la gobernanza del río San Francisco en el marco del
desarrollo del centro de Bogotá.

Gobernanza ambiental
El concepto de gobernanza ambiental parece ser la resultante de la combinación de los enfoques de
sostenibilidad con los de gobernanza, aunque autores como Lange et al, (2013,) los considere
inherentes y hasta condicionales23. Esta gobernanza dirige su interés hacia los temas medio
ambientales pero no se constituye en un tipo o modo de gobernanza. Sus dinámicas se circunscriben
en las tipologías existentes pero aparentemente su perspectiva ambiental cobija problemáticas
asociadas con la pobreza, la desigualdad social, extendiendo a los movimientos sociales su
capacidad para contribuir con su mejora. (Núñez de León, 2008.
El éxito de la gobernanza ambiental como un mecanismo para caminar hacia la sostenibilidad,
dependerá según lo plantea el PNUMA (2010) del reconocimiento de las funciones y
responsabilidades de todos aquellos que afectan al medio ambiente y de la cooperación de todos los
actores vinculados, el gobierno, las empresas y la sociedad civil, (PNUMA, 2010, p.2), “de buscar
procesos de concertación y la institucionalización de arreglos que den paso a las políticas públicas
como respuesta a las demandas e inquietudes de variados actores sociales,”(Mendoza, 2011.

Muy en la línea de los planteamientos de gobernanza establecidos por Hufty (2009), Rhodes, (1997)
y Peters (2007); Hernández, Flórez y Naranjo, (2011) determinan la gobernanza ambiental como el:
Conjunto de reglas y trayectorias institucionales, dinámicas organizacionales y procesos colectivos
de toma de decisiones, a través de los cuales se influencian las acciones y resultados ambientales y
se enfrentan los dilemas y los problemas que se derivan del uso, apropiación y conservación de los
recursos naturales.
(Hernández et al., 2011)
Asevera así mismo, citando a Barriga (2007) como la gobernanza ambiental fomenta la
participación ciudadana, la capacitación, el conocimiento, la conciencia ciudadana sobre las
problemáticas del medio ambiente y contrarresta las dinámicas privadas o particulares (Hernández
et al., p.12) al estar presente en los niveles local, regional, nacional y global como establece Brenner
(2010). No obstante sus principales desafíos asociados con los múltiples y contradictorios intereses
y acciones de los diversos actores sociales, la dificultad en el uso y distribución de los recursos,
(Brenner, 2010, p.283) así como con la emergencia de derechos de propiedad sobre los recursos
naturales y la falta de apoyo a las organizaciones no gubernamentales tal como plantea Lemos &
Agrawal (2006).
Cabe resaltar que la gestión, la cogestión, las alianzas privado-sociales y las público-privadas son
consideradas dispositivos que posibilitan el desarrollo de la gobernanza ambiental al permitir
ejecutar los planes estratégicos (Barriga et al., 2007, p.13), las estrategias y mecanismos de la
gobernanza ambiental (Lemos & Agrawal, 2006.

El enfoque y los procesos de gobernanza durante este periodo no lograron incidir en el cambio de
uso del río San Francisco, la conducta de los bogotanos frente al uso de sus aguas o la gestión del
mismo en términos de un enfoque ambiental del desarrollo urbano. Sin embargo es notorio como el
interés por canalizar el río como la única alternativa posible, es el resultado de una destacada acción
colectiva ciudadana, de cooperación con la ciudad y de valoración individual. Fue un cambio en el
modelo de gobernanza, que no se había dado por 400 años.
Así, se materializó un enfoque de urbanismo caracterizado por una evidente desarticulación
con el medio ambiente, en el que el río seguía transportando los residuos de la ciudad, pero ahora ya
nadie lo percibía. Desde el planteamiento de (Arnouts et al., 2012) se puede describir este tipo y
modo de gobernanza, como un ejercicio de “co-gobernanza cerrada,” caracterizada por un ejercicio
del poder difuso, que a veces carece de cierto grado de precisión en virtud del aporte económico que
hicieron los habitantes de la ribera del río y de la participación en la Junta de Canalización, pero que
mediante la normativa formal (Acuerdo 6 de 1916) retorna hacia el gobierno municipal.
La gobernanza del río San Francisco ha cambiado históricamente en virtud de la evolución o
involución de los puntos nodales identificados anteriormente, los matices y variaciones de las
interacciones entre los diversos actores y las transformaciones de las instituciones formales e
informales, influenciando o afectando los enfoques de desarrollo urbano sostenible del centro de la
cuidad. Así, los procesos de gobernanza del río han transitado en distintos modos, como lo han
hecho las variables independientes que subyacen a los contextos sociales, económicos, culturales y
políticos por los que ha atravesado el centro de
Bogotá en su desarrollo. De este modo, la transición de los modos de gobernanza del río San
Francisco ha presentado rasgos particulares como la emergencia de nuevos actores85, el incremento
de las limitaciones formales (mediante la legislación en distintos niveles de las relaciones de la
ciudadanía con el medio ambiente y particularmente con los cuerpos de agua), lo cual ha
documentado la forma en que se deben gestionar los ríos de la cuidad (aunque sin ninguna mención
a los canalizados), la cambiante percepción de la ciudadanía frente al río San Francisco que ha
demandado una postura diferente del gobierno distrital y la pérdida del rol de actores estratégicos de
los habitantes del centro.

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11. Gobernanza e instrumentos de política: un análisis de la política de turismo

comunitario del Ecuador

Gobernanza y políticas públicas: algunas precisiones

Los fenómenos turísticos han sido principalmente abordados desde la sociología, la
antropología y los estudios del desarrollo, no tanto así desde el análisis de políticas.
(Prieto 2011). Esto podría explicarse por la limitada relevancia asignada a la intervención
estatal, teniendo en cuenta que la actividad ha sido impulsada principalmente desde el
mercado (turismo de masas) o por las comunidades, con el apoyo ocasional de agentes no
estatales (turismo comunitario) (Maldonado 2007; Estrella 2007). En este trabajo, se
abordan las políticas públicas como problemas de gobernanza. En particular, se argumenta
que la lógica y modo de interacción entre los actores estatales y no estatales es
determinante del diseño e instrumentación de las políticas (Córdova 2017). El foco en los
instrumentos permite desentrañar los procesos mediante los cuales las intenciones políticas
se convierten en acciones administrativas Bruijin y Hufen 1998).
Los instrumentos de políticas no son meros dispositivos técnicos sino que poseen una
dimensión socioinstitucional. Esto implica que, por un lado, expresan una representación
particular de la relación entre gobernantes y gobernados, es decir, una forma particular de
regulación y control social, mientras que, por el otro, portan una lógica institucional
específica, a la luz de la cual proyectan valores, condicionan los comportamientos y
distribuyen de manera diferenciada capacidades y recursos (Lascoumes y Le Galès 2007).
El diseño de políticas puede ser entendido como el proceso de selección y ajuste de los
instrumentos de una determinada política. Se trata de un proceso complejo, caracterizado
por el despliegue de esfuerzos constreñidos para hacer coincidir los componentes de
políticas (objetivos y medios) dentro y entre distintos niveles de abstracción (macro, meso y
micro) (Howlett 2009). A este respecto, el “éxito” del diseño dependería del cumplimiento
de tres condiciones: i) La coherencia de los objetivos en todos sus niveles;
ii) La consistencia entre los niveles instrumentales; y
iii) La congruencia entre los objetivos y medios de cada nivel. Los modos de gobernanza
aparecen como el marco más abstracto del diseño de las políticas y se manifiestan en los
propósitos generales y las preferencias globales de implementación. Para Howlett (2009),
estos modos tienden a perdurar en el tiempo y consolidarse en conjuntos de objetivos e
instrumentos que tienden a aplicarse de manera sistemática en muy diversos contextos y
sectores de políticas, constriñendo a los diseñadores en sus procesos de toma de decisiones.
La noción de gobernanza ha estado en el centro del debate político y académico al menos
desde inicios de la década de 1990. En su origen, se concibió como un nuevo enfoque para
la dirección de la sociedad, más apropiado a las nuevas condiciones políticas, económicas y
sociales de la segunda mitad del siglo XX (Aguilar 2008). Sin embargo, su uso ha sido muy
heterogéneo y difuso. Al respecto, Rhodes (2005) identifica al menos siete aplicaciones del
vocablo: Estado mínimo; gobernanza corporativa; nueva gestión pública; buena
gobernanza; sistema sociocibernético; y redes autoorganizadas.

Para Peters y Pierre (2002, 433), la gobernanza consiste en “el proceso mediante el cual las
acciones y recursos públicos y privados son coordinados y se le da una dirección y un
significado comunes”. En el mismo sentido, Mayntz (2001, 1) la concibe como “una forma
de gobernar más cooperativa […] [en la cual] las instituciones estatales y no estatales, los
actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la
aplicación de políticas públicas”.
Desde una perspectiva más amplia, Kooiman (2005) reconoce que, en las sociedades
actuales, marcadas por la diversidad, la complejidad y el dinamismo, la gobernanza
constituye una combinación de diversas actividades y estructuras de dirección y
coordinación. Asumiendo como unidad de análisis la interacción, entendida como “una
relación mutuamente influyente entre dos o más entidades” (Kooiman 2005, 62-63), el
autor identifica tres diferentes tipos de gobernanza.
La autogobernanza se caracterizaría por interacciones muy fluidas, propias de sistemas
autónomos y cerrados. La cogobernanza, por su parte, incorpora formas horizontales de
gobierno, en las cuales las entidades renuncian a parte de su autonomía para cooperar,
coordinar o comunicarse con otras sin la presencia de un actor dominante. La gobernanza
jerárquica, finalmente, abarca interacciones muy formalizadas, organizadas de acuerdo a
responsabilidades y tareas de supra-subordinación. A pesar de esta diferenciación analítica,
el autor admite que la resolución de problemas y el aprovechamiento de oportunidades en
las sociedades contemporáneas suelen demandar modos mixtos, en los que diversos actores
reúnan y ejerzan capacidad de iniciativa y de coordinación. Bajo esta perspectiva, es
posible caracterizar la política de turismo comunitario del Ecuador a partir de sus
instrumentos y analizar la aparente inconsistencia entre ellos como una consecuencia de la
existencia de diferentes y contradictorios modos de gobernanza.

En este artículo se propone un análisis del turismo comunitario como subsector de política
desde la perspectiva de su gobernanza. Bajo esta perspectiva, se interpreta el problema del
turismo comunitario en Ecuador, particularmente la brecha existente entre la práctica
desarrollada y la política establecida y dentro de la política, entre objetivos e instrumentos y
entre distintos instrumentos, como expresión de las contradicciones abiertas entre tres
lógicas de gobernanza que concurren en torno a la arena: la jerárquica-gubernamental, la
mercantil y la comunitaria. En efecto, la incapacidad de lograr una interacción satisfactoria
entre estas lógicas y modos de gobernanza ha conducido a un diseño inconsistente e
incoherente. El análisis instrumental ha permitido identificar el reglamento de CTC
(complementado con el instructivo) como el instrumento clave que ha bloqueado el
despliegue de los otros instrumentos. Su concepción y diseño bajo una lógica de
gobernanza jerárquica, fundada en la tríada reglamentación-supervisión-control, se ha
expresado en la adopción de un concepto convencional de calidad, así como en el
posicionamiento de la legalización como paso previo al acceso a los recursos de la política.
Este diseño contradice no solo la práctica del turismo comunitario sino también un objetivo
central de la política y los supuestos de operación de los demás instrumentos. Esto ha
conducido a la consolidación de un diseño cerrado y excluyente, que amenaza con abrir
más –hasta separar totalmente– la brecha entre la práctica efectiva del turismo comunitario
(desarrollada principalmente a través de emprendimientos en desarrollo o frágiles,
demandantes de apoyo estatal) y la propia política (que concibe la calidad como requisito y
no resultado). Si bien se enfatiza la concepción “oficial” de la calidad tu

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Aguilar, Luis. 2008. Gobernanza y gestión pública. México D.F.: Fondo de Cultura
Económica.

Córdova, Marco. 2017. “La incidencia de los modos de gobernanza en la efectividad de las políticas
de seguridad ciudadana. Análisis comparado entre Bogotá y Quito (1995-2014”. Tesis doctoral,
FLACSO Ecuador.

Kooiman, Jan. 2005. “Gobernar en gobernanza”. En La gobernanza hoy: 10 textos de referencia,

coordinado por Agustí Cerrillo i Martínez, 57-82. Madrid: INAP.
Mayntz, Renate. 2001. “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. Revista del CLAD

Peters, Guy y Jon Pierre. 2002. “La gobernanza en niveles múltiples: ¿un pacto fáustico?”. Foro
Internacional 42 (3): 429-453.

12. Acción colectiva, gestión territorial y gobernanza democrática en Bogotá

El discurso de la gobernanza ha sido ampliamente aceptado por gobiernos, académicos y agencias

multilaterales, ignorando la divergencia entre enfoques teóricos (Klijn y Skelcher, 2007), e
ignorando a la vez la divergencia entre implicaciones políticas y metodológicas. En este documento
priorizamos la perspectiva teórica de la gobernanza democrático-radical (Börzel, 1998; Castoriadis,
2005; Bevis, 2009) sobre la aproximación predominante de tipo gubernamentalista y
económico-instrumental (Kooiman, 2002, 2004; Dowding et al., 2007). En América Latina, la
asimilación ambivalente del discurso de gobernanza (Rodríguez y Winchester, 1996) ha tenido
posiciones en disputa: por una parte, la preocupación o el temor en torno a la ingobernabilidad
(Villanueva, 2006) y la necesidad de ampliar la eficiencia del Estado y, por otra parte, la
perspectiva de la experimentación democrática y ciudadana (Mangabeira, 1998). Respecto a este
último, la atención ha estado centrada en las iniciativas de gobiernos locales innovadores, mientras
se han desatendido las prácticas interactivas y de contestación política conducidas por actores
sociales no gubernamentales. Con base en los estudios cualitativos de dos procesos organizativos
que promueven iniciativas de acción colectiva en la ciudad de Bogotá y que fueron abordados en
capítulos previos de este mismo libro4, analizamos las siguientes dimensiones: a) autonomía y
autogobierno, b) formación de contrapoder y resistencia, c) interacción con los poderes
establecidos. A partir del análisis identificamos 11 situaciones de tensión que podrían contribuir a la
ampliación o disminución del potencial democrático e instituyente de los procesos sociales que
desarrollan tales iniciativas y que interpelan a los actores gubernamentales con el propósito de
incidir en las políticas públicas, modificar la balanza de poder y promover los intereses de las
poblaciones ante la implementación de operaciones urbanas estratégicas.

La democratización de la interfase sociedad-Estado requiere arreglos institucionales participativos

que bien podrían conciliar la necesidad de eficiencia del Estado, la experimentación democrática
(Frey, 2005) y el antagonismo en la esfera política (Mouffe, 2007). Sin embargo, como nuestros
casos de estudio muestran, estos pueden ser propuestos y promovidos por fuera de la esfera
gubernamental, por fuera de los límites de las arenas institucionales existentes, desde la base de
procesos de antagonismo político. Tales experiencias representan una oportunidad para la
democratización de los procesos de gobernanza y para el acceso de los actores sociales a los
procesos de toma de decisión en materia de política pública, en casos en los que los espacios
institucionales suelen ser restringidos.
Gobernanza. Contexto, enfoques y perspectivas
América Latina ha vivido en las últimas décadas una transformación significativa de las prácticas de
gobierno y administración pública, así como una redefinición de las relaciones Estado-sociedad,
acompañando un proceso global de reformas del Estado y de la administración pública. Tales
reformas fueron llevadas a cabo en un contexto de crisis de los modelos tradicionales del
autoritarismo burocrático y el desarrollismo, así como del Estado del Bienestar en los países
centrales; bajo la influencia de la globalización y apertura de los mercados, la caída del socialismo
real en Europa oriental y, consecuentemente, del paradigma del Estado planificador del bienestar.
En este texto presentaremos diferentes enfoques de gobernanza, que van desde la perspectiva
instrumental y economicista con el enfoque de eficiencia y eficacia en la prestación de servicios,
hasta las perspectivas democráticas y de emancipación social y política; de estas, tomamos
elementos conceptuales para plantear un abordaje alternativo de gobernanza concebido desde la
actuación de las organizaciones y procesos sociales, en concordancia con las aproximaciones que
exploran las posibilidades de acción colectiva en la interfase Estado/sociedad.
Gobernanza pública – diferentes Enfoques teóricos

El concepto “gobernanza” surge en los países centrales en función de las diferentes señales de crisis
mencionadas anteriormente y de las crecientes dificultades de los gobiernos para responder
adecuadamente a los retos complejos y diversos de nuestro tiempo. En primer lugar, el concepto
“gobernanza” y con él, el desplazamiento –tanto teórico como empírico– de la atención centrada en
la actuación del gobierno hacia el proceso de gobernación comprendido como interacción entre una
pluralidad de actores –públicos y privados–, resulta del temor a la ingobernabilidad en condiciones
de crisis. Frente a esa “premisa gubernamental(ista)” (Villanueva, 2006: 71) surgió “la pregunta de
si más allá del territorio del gobierno existían capacidades de solución de problemas y realización
de futuros deseados” (ibid.: 72). Así, tendencialmente, las estructuras verticales y jerárquicas
comienzan a dar lugar a las emergentes estructuras en red, de carácter más horizontal. Este parece
ser un punto de encuentro pacífico entre los teóricos de la gobernanza, aunque existan diferencias
importantes en términos metodológicos y teórico-ideológicos Habiendo sido asimilado de forma
tardía en América Latina, es importante repasar los orígenes del concepto gobernanza que se
remontan a dos escuelas distintas, la anglosajona y la europea. Según Klijn y Skelcher (2007: 588),
la tradición anglosajona, sobre todo la norteamericana, está marcada por un abordaje instrumental
cuyo foco de atención está en el aumento de eficiencia en la prestación de servicios públicos
conforme con las orientaciones del New Public Management (NPM). El abordaje es en esencia
antiestatal, pues considera que el Estado y la tendencia expansiva de la burocracia son los factores
explicativos de las crisis. Este enfoque inspiró la primera ola de reformas del sector público como
respuesta a la crisis fiscal de los años ochenta, sujetada al dictado general de recorte del gasto
público (Bevir, 2009: 10); en palabras críticas de Stoker (1998: 18), el término gobernanza “is on
occasions used to provide the acceptable face of spending cuts”.

Un ejemplo de la aplicación de este abordaje analítico de la gobernanza son los estudios de

Dowding et al. (2007) sobre la gobernanza (metropolitana y comunitaria) en Londres, donde los
autores recurren a los abordajes de la elección racional en diferentes áreas y contextos. Todos los
casos de aplicación de la teoría de la elección racional recurren al modelo del agente utilitarista,
maximizador de los intereses particulares. El papel de las instituciones se reduce, básicamente, al
establecimiento de una estructura de incentivos que junto con la distribución de los recursos
condiciona –si no determina– los comportamientos de los individuos o agentes en los juegos
políticos. En la literatura europea predominan, por el contrario, concepciones que consideran las
nuevas redes de gobernanza o de políticas públicas, en el marco de una perspectiva pluralista de la
política, como nuevas arenas de interacción. Estas serían capaces de transponer las restricciones y
constreñimientos inherentes de la democracia representativa y la política de partido. La fluidez y
flexibilidad de las nuevas estructuras también propiciarían nuevas formas de intermediación
basadas en procesos de negociación y deliberación.
Esta distinción inicial es importante desde el punto de vista metodológico. Conforme con el
individualismo metodológico, el abordaje anglosajón considera los intereses particulares como el
elemento constitutivo –y decisivo– del proceso de gobernanza, razón por la cual, consecuentemente,
el punto de partida de sus análisis es el nivel micro del comportamiento individual de los actores
políticos. En contrapartida, la tradición europea resalta la centralidad de los objetivos, valores y
realizaciones colectivas buscados por regímenes de gobernanza.
Correspondientemente, las redes de gobernanza son vistas en la tradición anglosajona como
cualquier tipo de relación entre grupos de interés y Estado, caracterizada esencialmente por el
intercambio de recursos; la expresión redes de gobernanza es usada en esta tradición como un
término genérico que describe diferentes formas de relaciones. Por otra parte, en la tradición
europea, sobre todo la alemana, las redes de políticas públicas son vistas como una forma específica
de gobernanza (Börzel, 1998, 2011)
Pese a las diferencias conceptuales y metodológicas entre las escuelas de gobernanza, parece
unánime el reconocimiento empírico de nuevas tendencias de gobernanza compartida e
interinstitucional que incorporan diversos actores dentro de los arreglos institucionales, como el
sector privado y productivo, las organizaciones de la sociedad civil, el creciente sector voluntario y
de activismo cívico. Estos arreglos institucionales –de carácter formal o informal–, en general, pero
no necesariamente, son coordinados o articulados por agentes gubernamentales, siendo que surgen,
en primer lugar, como consecuencia de la incapacidad de resolver problemas de forma unilateral
(Frey, 2007: 138; Stoker, 2000: 93).
Los fundamentos ideológicos que inspiraran la acogida de esta perspectiva – en la teoría, pero,
sobre todo, en las prácticas empíricas– varían de manera significativa, siendo motivados por las
necesidades administrativas de la política neoliberal de austeridad o por aspiraciones concernientes
a la emancipación social y política como expectativas de transformación social. En otras palabras,
“la cuestión de la movilización y de la organización de los saberes” (Bourdin, 2001: 140) respecto a
la gobernanza puede ser estudiada y reivindicada siguiendo una lógica gerencial, tanto como una
lógica de emancipación social y redistribución del poder.
Según Villanueva (2006, pp. 108-109), Kooiman fue “el primero en haber distinguido entre la
acción del gobierno y la gobernanza de la sociedad y en haber planteado el problema de la
gobernación/gobernanza como algo merecedor de análisis y algo crucial para el futuro de las
sociedades”. En su concepción, la interdependencia y la interacción son los elementos
fundamentales del proceso de gobernar en sociedades caracterizadas por la diversidad, la
complejidad y el dinamismo (Kooiman, 2000: 140; 2004: 173). No se considera un concepto
normativo, simplemente como “el modo y proceso de gobernar una sociedad en las condiciones
sociales contemporáneas”
(Villanueva, 2006: 111).

El modo de gobernanza que mejor se ajusta a situaciones de gobernación diversas, dinámicas y

complejas sería la cogobernanza, caracterizada por relaciones mixtas, en parte horizontales, en parte
verticales. Sin embargo, al prescindir de un actor central y dominante, el modelo preserva en cierta
medida la autonomía de los actores participantes. Existen diversas formas de cogobernanza en la
literatura, como las redes de políticas públicas, las asociaciones público-privadas o de cogestión,
formas que se multiplican en las sociedades contemporáneas (ibid., pp. 83-84).

De acuerdo con Kooiman, la gobernanza jerárquica es la forma habitual y tradicional de actuación

del Estado frente al ciudadano por medio de leyes, regulaciones y políticas públicas; aunque
vigente, esta modalidad de acción pública con base en prácticas de comando, control y dirección, ha
sido objeto de una pérdida relativa de relevancia. Por otra parte, la autogobernanza tiene sus bases
en el concepto de autopoiesis, y se refiere a las capacidades de autorregulación y autonomía de la
sociedad o de algunas partes de la sociedad. Mientras Viillanueva (2006: 113) resalta la existencia
de sociedades sin entidades “con la capacidad de autogobernarse” que carecerían de condiciones
para una gobernanza societal, “por lo que la jerarquía será el obligado modo de gobierno”, Kooiman
(2002: 83) asevera que “the mainstream of activities in many, if not all, societal sectors is of a self-
governance nature”. Kooiman no restringe la autogobernanza a los casos de delegación de tareas de
las autoridades públicas en otros sectores o actores, sino que incluye todas las interacciones y
procesos de coordinación que se dan en el ámbito societal y que sostienen su funcionamiento.

Gobernanza democrática. Iniciativas gestionadas por actores sociales

En primer lugar, retomamos algunos elementos de lo que Kooiman (2002) postula como dimensión
intencional de la gobernanza interactiva. A diferencia del autor, que parte de una lógica
gubernamental, adaptamos el análisis a experiencias agenciadas por actores sociales, identificando
las imágenes mentales y el conjunto de herramientas promovidos, así como el conjunto de
condiciones propiciadas frente a otros actores o grupos de interés (stakholders). Igualmente,
exploramos la dimensión de autonomía, autogobernanza (Börzel, 1998; Castoriadis, 2005;
Kooiman, 2002), la formación de contrapoder, resistencia yarticulación en red (Bevis, 2009;
Mouffe, 2007) y la interacción establecida con los poderes instituidos (Castoriadis, 2005; Kooiman,
2002; 2004) sin pérdida de autonomía y con vocación instituyente. Tales elementos son sintetizados
en la siguiente matriz de análisis:

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Kooiman, J. (2004) Gobernar en gobernanza. Revista Instituciones y Desarrollo, 16, 171-194.

Villanueva, L. F. A. (2006) Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica.

13. GOBERNANZA PARA LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA

La gobernanza, entendida ampliamente como la determinación consciente de la acción a través del

uso de diversas formas de poder, es un fenómeno atemporal que los seres humanos experimentan en
su interacción con la naturaleza. Hoy en día, el fenómeno está alcanzando proporciones y
consecuencias extremas en el Antropoceno, ya que los seres humanos estamos alterando las
condiciones de todo el planeta (Crutzen, 2006). El impacto humano en la Tierra es el resultado final
de innumerables actos de toma de decisiones que afectan la naturaleza, o en un sentido más
institucional, innumerables actos de ejercicio de poder, autoridad y responsabilidad relacionados
directamente con la misma. Por ende, la gobernanza tiene que ver con la política (intenciones
declaradas y respaldadas por la autoridad) y con la práctica (los actos directos de los seres humanos
que afectan la naturaleza). En medio, la gobernanza tiene que ver con una compleja red de
condiciones –comprensión, comunicación y asignación de poder y recursos– que crea coincidencias
e incongruencias entre la política y la práctica.

La gobernanza para la conservación de la naturaleza busca un equilibrio entre los requerimientos

del desarrollo humano y económico y los de la conservación de la diversidad biológica. Las
principales expresiones de la política internacional son el Convenio sobre la Diversidad Biológica
(CDB) y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
En este capítulo nos referiremos a estos amplios acuerdos internacionales, pero centraremos la
atención a nivel nacional y local, y en particular en las medidas basadas en áreas. Abordaremos el
tema de la gobernanza para la conservación de la naturaleza a partir de una comprensión de sus
raíces históricas y culturales, y trataremos de aclarar cómo esta puede verse afectada, así como las
posibilidades de mejorarla.
Diversidad de gobernanza
La UICN caracteriza la diversidad de gobernanza de las áreas protegidas de acuerdo con los
principales actores que tienen autoridad y responsabilidad sobre las principales decisiones que las
afectan. Sin embargo, ya que tantas decisiones están involucradas, ¿cuáles son las más importantes?
Por ejemplo, ¿“establecer formalmente el área protegida” está al mismo nivel de importancia que
“aprobar un plan de zonificación”? Como regla general, nos referimos a los actores responsables del
acto o actos constitutivos del área protegida o conservada, o a la mejor respuesta a la pregunta:
¿hoy, quién podría decidir la cancelación del régimen de protección o conservación (es decir, quitar
el estatus oficial/legal o deslegitimar las prácticas que conducen a la conservación) para el área en
cuestión? La respuesta nos orientaría hacia uno de los cuatro principales tipos de gobernanza:
1. Gobernanza por el Gobierno (en varios niveles).
2. Gobernanza conjunta entre varios titulares de derechos e interesados (gobernanza compartida).
3. Gobernanza por individuos y organizaciones privadas.
4. Gobernanza por pueblos indígenas o comunidades locales.

Tipo A. Gobernanza por parte del Estado

En este tipo, uno o más organismos gubernamentales (como un ministerio o un organismo de áreas
protegidas que dependen directamente del Gobierno o de un órgano subnacional o municipal) están
a cargo de la autoridad, la responsabilidad y la rendición de cuentas respecto a la gestión y manejo
de un área protegida, no solo determinando sus objetivos de conservación (como los que distinguen
las categorías de la UICN), sino también desarrollando y haciendo cumplir su plan de manejo. Con
frecuencia, el Estado o el gobierno central son los titulares de la tierra, el agua y los recursos
naturales, pero no siempre, ya que el área protegida puede incluir tierras, aguas y recursos en
posesión legal o control consuetudinario de particulares o empresas, comunidades locales o pueblos
indígenas, o bajo múltiples regímenes de derechos. Es posible que los gobiernos también sean
responsables de las áreas conservadas, como las reservas militares, donde la conservación de facto
es subsidiaria. Al reflejar una tendencia a la descentralización administrativa, los gobiernos
subnacionales y municipales han adquirido notoriedad en la declaración y gestión de áreas
protegidas. En algunos casos, el gobierno pertinente mantiene el control general y la toma todas las
decisiones importantes, pero delega la planeación o la gestión diaria del área protegida a otros
actores, como una ONG,

Tipo B. Gobernanza compartida

La gobernanza compartida se basa en mecanismos y procesos institucionales mediante los cuales se
comparten la autoridad y la responsabilidad entre dos o más actores. Es muy frecuente que para las
áreas protegidas se adopte este modelo, y muchos países han adoptado leyes, políticas y arreglos
administrativos específicos para ello. La gobernanza compartida responde a una variedad de de-
rechos recíprocos que las sociedades democráticas aceptan, en virtud de los cuales los diferentes
actores reconocen la legitimidad y la capacidad del otro de representar a su co-munidad (Estudio de
caso 7.6). Los representantes suelen ser expertos confiables, líderes de opinión, directores de línea o
políticos elegidos. Se puede especificar que el pro-ceso de toma de decisiones tiene que ser totalmente
trans-parente, en cuyo caso los debates deben estar abiertos al escrutinio público, y es probable que la
rendición de cuentas mejore. Como un inconveniente, los debates abiertos tienden a polarizar
posiciones y a favorecer el populismo. Las modalidades de toma de decisiones son cruciales para el
funcionamiento de este tipo de gobernanza.
Tipo C. Gobernanza por actores privados
La gobernanza privada tiene una historia relativamente larga, ya que monarcas y aristocracias de todo
el mundo conservan para sí áreas de tierra o el privilegio de caza de la fauna. Tales reservas privadas
tenían importantes beneficios de conservación subsidiaria. Hoy en día, la propiedad pri-vada sigue
siendo una fuerza enormemente poderosa en la conservación. Por ejemplo, muchas ONG de
conservación compran, arriendan o administran tierras específicamente para la conservación, o las
reciben de filántropos individuales para ese propósito. Los terratenientes individuales persiguen
objetivos de conservación debido a su sentido de respeto por la tierra o su deseo de mantener su
belleza y valor ecológico. Y los organismos corporativos se involucran a través de políticas de
responsabilidad social o iniciativas de compensación de biodiversidad. Los propósitos utilitarios, como
obtener ingresos del ecoturismo o reducir las tasas e impuestos, pueden ser incentivos adicionales o
incluso el principal objetivo final. En todos los casos, bajo la gobernanza privada, la autoridad para la
gestión de la tierra y los recursos naturales recae en los terratenientes, quienes determinan los
objetivos de conservación y las reglas a respetar.
Tipo D. Gobernanza por pueblos indígenas y comunidades locales
La gobernanza por pueblos indígenas y comunidades locales es la forma más antigua de gobernanza
de la tierra y de los recursos naturales, y aún sigue en expansión, aplicándose a todas las formas de
“bienes En Japón, el Gobierno les asigna a las Asociaciones de Cooperativas Pesqueras el acceso
exclusivo a los recursos pesqueros costeros. Las asociaciones adquieren la licencia correspondiente
y establecen normas colectivas para la explotación de los recursos, incluidas las limitaciones
específicas de la pesca y las zonas de veda total. Esto ha fomentado el establecimiento de más de
mil zonas pesqueras reguladas bajo normas acordadas localmente que poseen todos los atributos de
los TICCA y que se denominan localmente sato-umi. Muchos de estos TICCA incluyen áreas de
vedad total muy respetadas, a veces limitadas estacionalmente, y dos tercios de estos territorios
reciben algún tipo de reconocimiento gubernamental. A partir de la experiencia japonesa, parece
que las reglas autoimpuestas de los pescadores son efectivas en términos de vigilancia, ejecución y
cumplimiento, y esto es cierto incluso cuando las reglas se aplican solo en los tiempos estipulados.
Los científicos y los gobiernos apoyan los TICCA marinos locales al proporcionar datos científicos
y al ayudar a llegar a un consenso entre los pescadores respecto a las reglas colectivas más
apropiadas.
Un régimen de gobernanza eficaz implica un arreglo institucional para tomar decisiones y
desarrollar normas para la tierra, el agua y los recursos naturales. Para los pueblos indígenas y las
comunidades locales, las organizaciones y normas consuetudinarias y locales son tan diversas y
complejas como las culturas. Por ejemplo, la tierra puede ser de propiedad y manejo colectivos,
pero los recursos particulares, tales como un tipo de árbol, pueden ser propiedad o estar bajo una
gestión individual o por clanes. Diferentes pueblos o comunidades indígenas pueden estar a cargo
de la misma área en diferentes épocas del año, o de diferentes recursos dentro de la misma área.
Para que las actividades se permitan es posible que deban respetarse

Gobernanza sabía
Una persona sabia suele ser honesta y buena, pero una persona honesta y buena no es
necesariamente sabia. Del mismo modo, una gobernanza sabia es más que una
“buena gobernanza”. Aquí proponemos que un entorno de gobernanza sabia es aquél en el que se
toman decisiones con un alcance significativo, las cuales realzan el bien común y la solidaridad, y
que además de permitir también fomentan el compromiso de todos los actores relevantes de la
sociedad.
Qué implicaría un alcance significativo? Tal como se mencionó anteriormente, las unidades de
gobernanza deben tener una coherencia socioeconómica, y por consiguiente no ser tan grandes que
sean inmanejables o tan pequeñas que sean irrelevantes. El número de actores a involucrar debe ser
manejable y no abrumador, de tal manera que puedan trabajar juntos de manera armoniosa y
efectiva. Además, la sabiduría se da cuando las decisiones son motivadas por el bien común y la
solidaridad. Por ejemplo, los que toman las decisiones pueden esforzarse por evitar la acumulación
y el desperdicio, fomentar el respeto, la buena voluntad y la convivencia, y desalentar el egoísmo y
la codicia. En este sentido, la gobernanza sabia necesita cualidades humanas: sentido de apreciación
y comprensión, actitud positiva, curiosidad, atención, cuidado, generosidad, paciencia, incluso
humildad, al igual que perseverancia, determinación y, la mayoría de veces, coraje. A partir de estas
cualidades, algunas “decisiones” pueden ayudar a las personas a ser lo mejor que pueden ser.
Gobernanza innovadora y vital
Los múltiples y aparentemente intratables desafíos que enfrenta nuestro mundo –el cambio
climático, la pérdida de la biodiversidad, la creciente necesidad de alimentos, agua dulce y servicios
sociales para un gran número de personas– resaltan la necesidad de encontrar nuevas soluciones y
descubrir nuevos valores, reglas y normas. Una nueva forma de pensar se ha centrado en los
“sistemas complejos”, la dinámica no lineal, los umbrales, la incertidumbre, la sorpresa y las
interacciones a través de escalas temporales y espaciales (Folke, 2006). En este sentido, las
innovaciones surgen a través de cambios graduales y repentinos, en ciclos adaptativos que incluyen
períodos de cambio rápido (explotación), periodos de rigidez (conservación), periodos de reajuste y
colapso (liberación) y períodos de reorganización (renovación). Algún tipo de perturbación
desencadena la secuencia de un período de cambio gradual a uno de cambio rápido, posiblemente
en conjunto con ciclos más grandes. Mirar este mundo como un sistema adaptativo complejo puede
ayudarnos a entender cómo las partes se influencian mutuamente y cómo podemos intervenir para
hacer que el sistema esté en mejor posición de innovar y así obtener los resultados sociales,
ambientales, económicos y culturales deseados (Hill et al., 2013b; Simonsen et al., 2014).

Gobernanza empoderada
Entendemos como gobernanza empoderada un sistema de toma de decisiones que es autoconsciente
y autodirigido, capaz no solo de organizar sus propias respuestas a las condiciones ambientales
cambiantes, sino también de hacer cumplir sus decisiones. Esta afirmación puede parecer trivial.
Por definición, la gobernanza es el ejercicio de la autoridad y la responsabilidad, pero el verdadero
empoderamiento es poco común, es, más que nada, una cuestión de capacidades y un profundo
reconocimiento y apropiación de la responsabilidad. Para hacer que la autoridad sea significativa, se
requiere de capacidad, la cual incluye conocimientos, medios y cualidades de liderazgo. Tener
autoridad sobre la vida silvestre en un territorio dado significa poco sin datos confiables sobre la
presencia de tal vida silvestre y sobre el hábitat y las condiciones de reproducción, y sin contar con
los medios necesarios para inspeccionar el territorio y defenderlo de los cazadores furtivos.
También significará poco sin la voluntad de demostrar liderazgo. Y la responsabilidad significa ser
lo suficientemente maduro como para limitar algunos de los derechos y privilegios propios para
reconocer los de los demás –las generaciones futuras, los desposeídos, otras especies en este
planeta–; todos los que asumen los costos de lo que hoy hacen los poderosos. El verdadero
empoderamiento no es solo con respecto a los demás, sino con respecto a uno mismo. Incluso los
entornos de gobernanza legalmente autónomos –como una junta de administración legalmente a
cargo de un área protegida o una autoridad consuetudinaria que gobierna un territorio indígena–
incluyen actores legítimos marginados de la toma de decisiones por una variedad de razones, desde
el pobre acceso a los medios de comunicación, hasta la falta de reconocimiento social.

Las fronteras de la gobernanza

A pesar del reciente crecimiento en la cobertura de las áreas protegidas, todavía hay grandes
brechas que deben someterse a la gobernanza y la gestión de la conservación para asegurar especies
y ecosistemas específicos (CBD, 2010). Además, incluso las medidas de conservación basadas en
áreas que ya existen deben estar mucho más conectadas y mejorar dramáticamente sus prácticas de
gestión (Leverington et al., 2010). En general, la sociedad como un todo debe estar cada día más
consciente de los problemas ambientales, apoyar las actividades apropiadas y ser capaz de
establecer límites razonables a las fuerzas del desarrollo económico. Trabajar en la gobernanza es la
expresión de que tenemos esperanza en que todavía podemos frenar el crecimiento económico
excesivo y distribuido de manera desigual, de la misma manera que el consumismo y la destrucción
ambiental; en que aún podemos detener la especulación financiera destructiva, y encontrar desafíos
más sostenibles, equitativos y satisfactorios para la evolución de la sociedad y de las culturas. Ya
podemos ver los beneficios de un mejor conocimiento y acción de la gobernanza.

Mejoramiento de la gobernanza para una vida sostenible

El enfoque en la gobernanza de las áreas protegidas que comenzó en Durban en 2003, además de
ayudar a ampliar el espectro de actores legítimos y de las medidas basadas en áreas para la
conservación, también enfatiza consideraciones sobre los principios y valores que producen
beneficios concretos para dicha conservación. Ahora estamos listos para implementar soluciones,
más allá de los parámetros establecidos y de las zonas de confort, con el fin de mejorar la
gobernanza para la conservación de la naturaleza, que es la base para una vida sostenible en nuestro
planeta.
Pero, ¿cómo mejora la gobernanza? En algunos casos, el cambio viene de adentro, y en otros es
provocado por recriminaciones y conflictos de afuera. Otra forma posible es a través de un análisis
y una planeación colectiva consciente. Numerosas decisiones del CDB, al igual que las resoluciones
y recomendaciones de la UICN, parecen alentar esta última opción, y un trabajo reciente,
copatrocinado por la UICN y el CDB, ofrece una metodología no solo para analizar y evaluar la
gobernanza, sino también para planificar su mejoramiento frente a los sistemas de áreas protegidas
o sitios individuales (Borrini- Feyerabend et al., 2013).

La gobernanza adaptativa es necesaria, pero el cambio constante, las reglas que no son confiables y
la falta de seguridad para las inversiones generan caos. La subsidiariedad, la atención a los
contextos y el respeto por las culturas y valores locales son importantes, pero también lo es el bien
común, incluidos los ecosistemas viables y un clima estable, al igual que los valores humanos
universales, como los que ponen freno a la codicia y el egoísmo, y a los comportamientos violentos
y destructivos.
Es importante escuchar y poner a dialogar a las personas con valores diversos, al igual que a
quienes tengan interpretaciones opuestas del mundo e intereses divergentes, pero no pueden
perseguirse al mismo tiempo valores y visiones de futuro que sean contradictorios. Para que la
gobernanza tenga resultados coherentes, las decisiones deben tomarse y mantenerse en el tiempo.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Eagles, P.F.J. (2009). Governance of recreation and tourism partnerships in parks and protected
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CA%2520Conference.pdfyei=pTInU62fGofn4QS
orYCgBAyusg=AFQjCNFh85567UHG0UFxuOT- ZCsdlQxNBQybvm=bv.62922401,d.bGE

14. Gobernanza. Posibilidades y restricciones de las prácticas antagónicas en Bogotá,

Colombia
Gobernanza. Contexto, enfoques teóricos y perspectivas
América Latina ha vivido en las últimas décadas una transformación significativa de las prácticas de
gobierno y administración pública, así como una redefinición de las relaciones Estado-sociedad,
acompañando un proceso global de reformas del Estado y de la administración pública. Tales
reformas fueron llevadas a cabo en un contexto de crisis de los modelos tradicionales del
autoritarismo burocrático y el desarrollismo, así como del Estado del Bienestar en los países
centrales; y bajo la influencia de la globalización y apertura de los mercados, la caída del socialismo
real en Europa oriental y, consecuentemente, del paradigma del Estado planificador del bienestar. El
Estado ha sido visto como factor determinante de la crisis (Guerrero, 2007, p. 9). Según Villanueva
(2006, p. 53), “en las últimas décadas del siglo XX hemos pensado la política, el gobierno y la AP
[administración pública] desde el esquema mental de la crisis”, trayendo consecuencias peculiares
para la participación ciudadana en el proceso de "redemocratización: “La crisis económica y las
políticas de ajuste, privatización y apertura redefinieron la participación social excluyendo a buena
parte de la población” (Carrión M, 2007, p. 37).

Gobernanza pública – diferentes enfoques teóricos

El concepto “gobernanza” surge en los países centrales en función de las diferentes señales de crisis
mencionadas anteriormente y de las crecientes dificultades de los gobiernos para responder
adecuadamente a los retos complejos y diversos de nuestro tiempo. En primer lugar, el concepto
“gobernanza” y con él, el desplazamiento de la atención –tanto teórica como empírica– en la
actuación del gobierno, hacia el proceso de gobernación comprendido como interacción entre una
pluralidad de actores –públicos y privados– resulta del temor a la ingobernabilidad en condiciones
de crisis. Frente a esa “premisa gubernamental(ista)” (Villanueva, 2006, p. 71) surgió “la pregunta
de si más allá del territorio del gobierno existían capacidades de solución de problemas y
realización de futuros deseados” (ibid., p. 72). Así, tendencialmente, las estructuras verticales y
jerárquicas dan lugar a las emergentes estructuras en red, de carácter más horizontal.

Habiendo sido asimilado de forma tardía en América Latina, es importante repasar los orígenes del
concepto gobernanza que se remontan a dos escuelas distintas, la anglosajona y la europea. Según
Klijn y Skelcher (2007, p. 588), la tradición anglosajona, sobre todo la norteamericana, está
marcada por un abordaje instrumental cuyo foco de atención está en el aumento de eficiencia en la
prestación de servicios públicos conforme con las orientaciones del New Public Management
(NPM). Este enfoque inspiró la primera ola de reformas del sector público como respuesta a la
crisis " fiscal de los años ochenta, sujetada al dictado general de recorte del gasto público (Bevir,
2009, p. 10); en palabras críticas de Stoker (1998, p. 18), “governance is on occasions used to
provide the acceptable face of spending cuts”. Tal enfoque se acoge a los principios del
neoliberalismo con sus críticas a la ineficiencia del Estado y a las demandas concernientes de
minimización y reinvención del Estado. En ello reside la contradicción inherente a la concepción
neoliberal del Estado; por un lado, lo considera el origen del mal estado de las economías, mientras,
por otro, reivindica un Estado renovado en el sentido de un “‘entrepreneurial government’, based on
competition, markets, customers, and measurement of outcomes” (Bevir, 2009, p. 5); para ello
recurre a instrumentos gerenciales propios del sector privado, tales como la gestión por contratos y
de “performance” y la contratación externa de servicios. Las redes de políticas, en el marco del
neoliberalismo y de la teoría de la elección racional, son vistas como “centres of power and
privilege that give structural advantage to particular private interests in the process of making or
shaping public policy decisions” (Klijn & Skelcher,
2007, p. 588). En la literatura europea predominan, por el contrario, concepciones que consideran
las nuevas redes de gobernanza o de políticas públicas, en el marco de una perspectiva pluralista de
la política, como nuevas arenas de interacción política. Éstas serían capaces de transponer las
restricciones y constreñimientos inherentes de la democracia representativa y la política de partido.
La fluidez y flexibilidad de las nuevas estructuras también propiciarían nuevas formas de
intermediación basadas en procesos de negociación y deliberación.
Esta distinción inicial es importante desde el punto de vista metodológico. Conforme con el
individualismo metodológico, el abordaje anglosajón considera los intereses particulares como el
elemento constitutivo – y decisivo – del proceso de gobernanza, razón por la cual,
consecuentemente, el punto de partida de sus análisis es el nivel micro del comportamiento
individual de los actores políticos. En contrapartida, la tradición europea resalta la centralidad de los
objetivos, valores y realizaciones colectivas buscados por regímenes de gobernanza.

Según Villanueva (2006, pp. 108-109), Kooiman fue “el primero en haber distinguido entre la
acción del gobierno y la gobernanza de la sociedad y en haber planteado el problema de la
gobernación/gobernanza como algo merecedor de análisis y algo crucial para el futuro de las
sociedades”. En su concepción, la interdependencia y la interacción son los elementos
fundamentales del proceso de gobernar en sociedades caracterizadas por la diversidad, la
complejidad y el dinamismo (Kooiman, 2000, p. 140; 2004, p. 173). No es considerado un concepto
normativo, simplemente como “el modo y proceso de gobernar una sociedad en las condiciones
sociales contemporáneas” (Villanueva, 2006,)

En primer lugar, surge la necesidad de influenciar y dimensionar las estructuras de participación –

el nivel estructural – que constituyen el ambiente en el que sucede el proceso de negociación
política y, al mismo tiempo, determinar los diferentes modos de gobernanza que son el resultado de
las interacciones entre los actores públicos y privados. Estos modos poden tender más a la auto-
gobernanza, la co-gobernanza o la gobernanza jerárquica, dependiendo del grado de
verticalización/horizontalización de las estructuras existentes.
El modo de gobernanza que más se ajusta a situaciones de gobernación diversas, dinámicas y
complejas sería la co-gobernanza en la forma deredes de políticas públicas, asociaciones público
privadas o formas de co-gestión (ibid., pp. 83-84). La gobernanza jerárquica es, de acuerdo con
Kooiman, la forma habitual y tradicional de actuación del Estado frente al ciudadano por medio de
leyes, regulaciones y políticas públicas. Por otra parte, la auto-gobernanza tiene sus bases en el
concepto de autopóiesis y se refiere a las capacidades de autorregulación de la sociedad o de
algunas partes de la sociedad.
Por ahora es importante volver a la concepción de la gobernanza interactiva. Además del nivel
estructural de gobernanza, Kooiman habla de un nivel intencional constituido, en primer lugar, por
las imágenes mentales que se concretizan en los objetivos generales de acción. Al necesitar
aceptación popular y soporte social, los procesos amplios de negociación con la sociedad como
“image condition of governance” se tornan cruciales. El conjunto de herramientas empleadas en los
procesos de gobernanza, sobre todo los arreglos institucionales y los canales de participación
conforman la segunda variable; la participación, en general, al estar dirigida a los actores
políticamente más comprometidos, representa “tha instrumental condition” de la gobernanza.
Finalmente, como tercera variable, es preciso crear condiciones intencionales con los diferentes
stakeholders, de modo que sea posible garantizar el apoyo a cada medida específica y en función de
cada contexto sociopolítico, proporcionando así “the action condition” de la gobernanza interactiva
(Kooiman, 2002, p. 80).

Gobernanza democrática. Iniciativas gestionadas por actores sociales

Las dos iniciativas aquí analizadas son gestionadas por actores sociales en la ciudad de Bogotá, a
saber, el Proceso Popular Asamblea Sur que trabaja en la zona de influencia de la cuenca del río
Tunjuelo, al sur de la ciudad, y la Mesa Aeroportuaria de Engativá que trabaja en una de la zonas
administrativas afectadas por la Operación Estratégica de Ampliación y Modernización del
Aeropuerto Internacional El Dorado, contemplada en el Macroproyecto Urbano Regional
Aeroportuario –MURA– (CONPES 3490 de 2007). En el caso de estudio –siguiendo la descripción
que realiza Kooiman (2004, p. 172) sobre los tipos de contextos que propician fenómenos de
articulación social para la producción de bienes colectivos–, el contexto en el que actúan estos dos
procesos se caracteriza por las deficiencias del Estado social y la ausencia de intermediación en los
conflictos. Frente a ello, las organizaciones estudiadas buscan redistribuir la balanza de poder y
posicionar sus intereses colectivos ante la implementación de operaciones urbanas estratégicas que
afectan el territorio y sus pobladores. Ambas experiencias emprenden procesos de autoorganización
y acciones de presión frente a los actores gubernamentales con el propósito de abrir espacios de
interlocución, negociación y confrontación política.
Autonomía y auto-gobernanza
Las dos experiencias cuentan con espacios autónomos para el desarrollo del proceso organizativo y,
en ambos casos, tales espacios están destinados principalmente a procesos de formación,
apropiación de información técnica y construcción social de conocimiento. En el caso de la Mesa
Aeroportuaria, el énfasis de acción en torno a los impactos de la operación estratégica y el interés en
la negociación directa y colectiva con los actores responsables, orientó los espacios de formación y
construcción de conocimiento para comprender las dimensiones técnicas de la operación, elaborar
diagnósticos colectivos sobre los impactos y riesgos que afectan a la población, y para formular
propuestas estratégicas de negociación. En el caso de Asamblea Sur, los procesos de formación
sobre problemas puntuales dieron lugar a un proceso autónomo de formación permanente,
reconocido como Escuela Popular del Sur. Las dos experiencias realizaron esfuerzos para
comprender el contexto de conflicto, el contexto institucional y de política pública, los impactos y
los riesgos de las operaciones urbanas. Debido a la escala de acción, a los objetivos de corto,
mediano y largo plazo y al número y complejidad de conflictos que enfrenta cada iniciativa social,
los procesos de formación y construcción de conocimiento varían en la diversidad de temáticas y en
proyección de corto o largo plazo.

En segundo lugar, identificamos tres ejes de tensión importantes respecto a la autonomía y auto-
gobernanza: por una parte, la tensión entre la apropiación de conocimiento técnico especializado
sobre los conflictos de interés y la construcción de conocimiento social en torno a éstos; no es
posible avanzar en la construcción de alternativas viables y legítimas sin recurrir a éstos. Por otra
parte, la tensión entre el conocimiento del marco institucional-legal y las posibilidades de acción
que ofrece y el conocimiento de marcos de acción alternativos, como los ofrecidos por foros más
amplios de organizaciones sociales o espacios colaborativos con otros actores. Finalmente, la
tensión entre los esfuerzos para avanzar en la democratización de las formas de organización interna
y los esfuerzos para democratizar las formas de interacción externas a la organización, como la
interfase Estado-sociedad.

En tercer lugar, frente a la construcción de contrapoder y resistencia identificamos los siguientes

ejes de tensión: la búsqueda de legitimidad social mediante el trabajo con las bases sociales y la
búsqueda de reconocimiento institucional del papel protagónico y crítico que asumen en la
resolución de los conflictos de interés; la tensión entre el uso de instrumentos legales de
participación y defensa de derechos y el desarrollo de instrumentos alternativos simbólicos y de
hecho; la tensión entre la concertación con" actores dominantes y la concertación con las bases
sociales; la tensión entre la visibilidad con las bases sociales y visibilidad pública con otros actores.
En cuarto lugar, respecto a la interacción con los poderes dominantes identificamos la tensión entre
la deliberación crítica y la concertación en espacios institucionales y la realizada en los espacios
autónomos gestionados por las organizaciones sociales. La posibilidad de que los procesos
organizativos mantengan su autonomía y horizonte de acción, está en la consecución de un tipo de
cooperación antagónica con los poderes instituidos que les permita usar de forma crítica los
instrumentos y espacios institucionales, sin perder autonomía ni renunciar a la confrontación.

Estos elementos de análisis son relevantes en el escenario de ambivalencias y espacios de disputa

abierto por la implementación de las políticas de ajuste estructural y descentralización en América
Latina, así como por la asimilación tardía de los conceptos y enfoques de gobernanza. Las
alternativas teóricas se debaten entre la necesidad de aumentar la eficiencia del Estado en vista del
temor a la ingobernabilidad (Villanueva, 2006, p. 71) y la perspectiva de la “experimentación
democrática” (Mangabeira Unger, 1998, p. 11) e incluso la noción de un orden alternativo no-
estatal (Bevir, 2009, p. 8). Para identificar y analizar casos empíricos en los que dichas alternativas
están en disputa, resulta útil complementar los estudios centrados en las instituciones públicas y de
gobierno, con estudios que exploren iniciativas emergentes de intermediación agenciadas por otros
actores.

En los estudios de gobernanza ha prevalecido el interés por los arreglos institucionales promovidos
por agentes gubernamentales ante la necesidad de resolver conflictos de forma cooperativa (Frey,
2007; Stoker, 2000). En los casos sistematizados por el estudio, encontramos actores sociales que
presionan la apertura de espacios de interlocución, confrontación y negociación con agentes
gubernamentales de diferentes niveles. Éstos, aunque no proponen o generan arreglos
institucionales sí generan propuestas alternativas de política pública, al tiempo que emplean los
instrumentos legales disponibles desde enfoques críticos y para la garantía de derechos. Sus
repertorios de acción y de discurso no están influenciados por enfoques teóricos de gobernanza sino
por intereses emancipadores y expectativas de redistribución de la balanza de poder para aumentar
su fuerza y autonomía política frente a las instituciones del Estado y los actores privados que operan
en sus territorios. El potencial democrático e instituyente de estas iniciativas se debate entre los
arcos de tensión identificados y las condiciones democráticas del entorno institucional y cultural.

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

Kooiman, J. (2004). Gobernar en gobernanza. Revista Instituciones y Desarrollo (16), 171-194.

Villanueva, L. F. A. (2006). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura

Económica."

15. Gobernanza y democracia De vuelta al río turbio de la política

Kooiman amplía su concepto original de gobernanza con elementos del nuevo institucionalismo y
de la teoría de sistemas para proponer tres modos de gobernanza: autogobernanza, cogobernanza y
gobernanza jerárquica, así como tres órdenes de gobernanza: un primer orden, concerniente a los
problemas y oportunidades societales; un segundo orden, relativo a las instituciones, y un tercero, o
metagobernanza, relativo a los valores y normas de la propia gobernanza. Introduce, asimismo, el
concepto de gobernanza interactiva, que difiere de otros modelos en su aplicabilidad y existencia en
diferentes escalas societales, desde la local hasta la global, con autoridades y responsabilidades
intersectoriales superpuestas; en adición a las redes horizontales, todos los arreglos verticales de
gobierno entre entidades públicas y privadas forman parte también de la gobernanza. Sin embargo,
Kooiman mantiene el sentido original del concepto como patrón o estructura en el que no sólo el
estado, sino también el mercado y la sociedad civil, tienen papeles prominentes en el gobierno de
las sociedades modernas (Kooiman, 2003 y 2004).La reseña de los usos del término gobernanza
podría extenderse indefinidamente, algo que no es el propósito de este artículo. Las definiciones de
Rhodes y Kooiman son muy útiles como punto de partida porque contienen los elementos y las
implicaciones básicas del concepto de gobernanza de uso más generalizado en la actualidad:• No
sólo el gobierno gobierna; las redes autoorganizadas y los mercados, en tanto estructuras de
gobierno, también gobiernan. El gobierno ha perdido el monopolio de la función de gobernar.• Las
redes son el espacio privilegiado del gobierno de los actores. Los actores son “cualquier unidad
social que posee agencia o poder de acción. Esto incluye a individuos, asociaciones, líderes, firmas,
departamentos y organismos internacionales” (Kooiman et al., 2008, 3).• La responsabilidad y la
rendición de cuentas de las intervenciones se extienden a actores públicos y privados, en tanto que
comparten la función de gobernar.

Y en efecto, como también dice Rhodes, el concepto de gobernanza se ha vuelto muy popular, no
sólo en el pensamiento anglosajón sino en muchas partes del mundo, incluida Iberoamérica. Para un
recuento de los planteamientos sobre la gobernanza en nuestros países pueden verse, entre otros, los
trabajos de Blanco y Gomà (2003), Prats (2005), Aguilar (2006) y Sahuí (2009). Con pocas
excepciones, los planteamientos son en general favorables a la gobernanza y, como se verá más
adelante, la idea de un gobierno compartido entre el gobierno tradicional y los actores de la
sociedad civil es bien vista por muchos pensadores, académicos y también practicantes de la
función pública en esta región del mundo, con una característica que cabe mencionar: los
defensores —a veces auténticos promotores— de la gobernanza se sitúan a todo lo largo del
espectro político, desde posiciones conservadoras afines al liberalismo ortodoxo hasta posiciones
severamente críticas de lo que suelen denominar neoliberalismo.2 La popularidad de la gobernanza
es algo notable, habida cuenta de sus implicaciones potencialmente adversas para la democracia: un
gobierno compartido entre autoridades democráticamente electas y otras que no lo son genera
muchas interrogantes, como también las genera la idea misma de actores, por oposición a los
muchos que, más allá del voto, no tienen esa capacidad de agencia y poder de acción a la que se
refiere Kooiman, y también la idea de la responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza,
muy claras cuando se trata de actores gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los
poderes constituidos y a sus ciudadanías, pero mucho menos claras cuando se trata de actores
privados que también gobiernan.

La popularidad de la gobernanza es algo notable, habida cuenta de sus implicaciones

potencialmente adversas para la democracia: un gobierno compartido entre autoridades
democráticamente electas y otras que no lo son genera muchas interrogantes, como también las
genera la idea misma de actores, por oposición a los muchos que, más allá del voto, no tienen esa
capacidad de agencia y poder de acción a la que se refiere Kooiman, y también la idea de la
responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy claras cuando se trata de actores
gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciudadanías,
pero mucho menos claras cuando se trata de actores privados que también gobiernan.En realidad las
implicaciones de la gobernanza potencialmente adversas a la democracia fueron señaladas desde el
principio por algunos de sus proponentes. Así, Rhodes reconoce que:
Hay un obvio conflicto entre los principios de la rendición de cuentas en una democracia
representativa y la participación en redes que pueden ser abiertas sin estar formalmente sujetas a la
rendición de cuentas… Las redes interorganizacionales ya se han extendido y proliferado. Esta
tendencia no ha sido debidamente reconocida aun cuando tiene implicaciones importantes, no sólo
para la práctica del gobierno británico sino también para la rendición de cuentas democrática. La
gobernanza como redes autoorganizadas es un reto a la gobernabilidad (governability) porque las
redes devienen autónomas y resisten al gobierno central; están llamadas a convertirse en el primer
ejemplo de gobernar sin gobierno” (Rhodes, 1996, 667 [traducción mía]).

GOBERNANZA LIBERAL Y GOBERNANZA DEMOCRÁTICA Como se ha señalado, la

gobernanza ha encontrado defensores entre corrientes muy diversas de pensamiento en países
iberoamericanos; también se le ha asociado con una gran heterogeneidad de prácticas y experiencias
de acción colectiva en nuestros países. Se ha convertido, como adelantaba Rhodes, en un gran
contenedor de las más diversas experiencias, desde las asociaciones o partenariados público-
privados dedicados a promover, por ejemplo, la modernización tecnológica de la industria
manufacturera local, hasta modelos de participación ciudadana como los presupuestos participativos
o concejos de salud y educación, gestión comunitaria de servicios públicos o políticas de
empoderamiento de grupos vulnerables.En esta heterogénea mezcla de prácticas y experiencias no
siempre se percibe mucha claridad sobre el significado o los significados del término; a veces se
tiene la idea un tanto vaga de que la gobernanza, al promover la mayor participación de actores —
como en efecto lo hace— promueve también la democracia, algo que no es necesariamente cierto.
En particular, tiende a igualarse la gobernanza a la democracia participativa, y es quizás en este
punto donde se perciben las mayores imprecisiones. Es posible pensar, por ejemplo, en una
participativa red de actores (gobernanza) a cargo de un servicio público que ha sido privatizado y,
por lo tanto, sustraído del debate público (democracia), por ejemplo la banca y el crédito, el
espectro electromagnético o las telecomunicaciones.
También tiende a confundirse la legítima y deseable participación social o ciudadana en todo el
proceso de la política pública con la gobernanza. La diferencia entre ambas es sencilla: en el primer
caso los actores sociales participan, y muchas veces su participación es decisiva, pero no gobiernan;
la función de gobernar, en tanto conjunto de decisiones de carácter vinculante o de observancia
general, sigue siendo una función exclusiva de los gobiernos y, en una democracia, de los gobiernos
electos por voto mayoritario y sujetos a la constitución y a las leyes; la gobernanza, en cambio,
afirma y sostiene la idea de que no sólo el gobierno, sino también los actores de la sociedad civil o
del mercado gobiernan, una tesis que genera muchas interrogantes.
Gobernanza liberal El concepto original de gobernanza importado del mundo anglosajón es
equivalente a lo que aquí llamamos gobernanza liberal. La tradición liberal anglosajona, defensora
de las libertades, derechos y garantías de los individuos, partidaria de un estado con funciones
limitadas, recelosa del excesivo intervencionismo gubernamental en la vida y actividades de las
personas, se refleja con claridad en el concepto de gobernanza, tal como ha sido promovido en los
últimos años por pensadores como los arriba citados, partidos y gobiernos afines a la tradición
liberal y también por algunos organismos multilaterales del mundo occidental. La gobernanza de
cuño liberal en América Latina incorpora, acaso de manera más explícita que en el mundo
anglosajón, el componente de oposición entre los poderes del gobierno y de la sociedad: al
debilitamiento del poder gubernamental corresponde el fortalecimiento del poder social, y
viceversa; en palabras de Aguilar:La nueva gobernanza registra un cambio en el equilibrio entre el
poder público y los poderes económicos y civiles, así como resalta los poderes, las capacidades y
los recursos en posesión de los actores sociales, que hay que despertar y aprovechar para la
realización de las metas comunes. Metafóricamente dicho, registra el debilitamiento del poder
estatal, que toma el nombre tan llamativo como exagerado de “el vaciamiento del Estado” y registra
a la vez el fortalecimiento de la sociedad económica y civil (Aguilar, 2006, 424).

Sobre estas premisas, la gobernanza de cuño liberal, o nueva gobernanza, es un paradigma

promovido activamente hoy por todo el mundo. En sus versiones moderadas, como las citadas, se
limita a la transferencia estructural de facultades a diversos tipos de agentes, tanto dentro del propio
gobierno como de la sociedad civil, incluidos los organismos no gubernamentales y las empresas
privadas. En sus versiones más radicales no se limita a la sustitución del estado-centro por el
estado-coordinador, sino que plantea la completa privatización de la gobernación, el gobernar sin
gobierno al que se refería Rhodes, quien veía en las redes interorganizacionales autoorganizadas la
primera expresión de esta tendencia. Gobernar sin gobierno, por supuesto, es una fórmula que
desborda los marcos del liberalismo, tanto del clásico como del neoliberalismo; su primigenio
referente filosófico ya no sería John Locke, sino más bien Friedrich Hayek.

Gobernanza democrática Los modelos de gobernanza que se distancian del marco liberal, a veces
de manera expresa, como el de Joan Prats (2005), son muy heterogéneos y tienen muchos matices;
sin embargo, también tienen similitudes importantes, como su preocupación, mucho más acentuada
que en los modelos liberales, por fortalecer la democracia en tanto democracia, más allá de tópicos
como la prestación de servicios públicos de calidad al ciudadano-cliente o el desarrollo económico
local o regional, objetivos que consideran legítimos y necesarios pero insuficientes. También
consideran insuficiente a la tradicional democracia electoral como mecanismo de agregación,
atención y respuesta a las demandas ciudadanas y a los problemas sociales, y en las tesis de la
nueva gobernanza ven posibilidades de avanzar hacia formas de democracia participativa e incluso
directa. Son estas similitudes las que nos permiten hablar, para los propósitos de este artículo, de
una gobernanza democrática, distinta —aunque no necesariamente opuesta— a la gobernanza de
cuño liberal.
La gobernanza democrática tiene horizontes un tanto diferentes. Aspira a trascender los estrechos
límites del marco legal-institucional del estado como vía de realización de los anhelos democráticos
de los pueblos y comunidades (ya no sólo de los ciudadanos-clientes) y avanzar hacia formas de
democracia que trascienden al marco electoral; aun cuando tiene muchas variantes, algunos de sus
modelos traen a la memoria el Contrato Social y también el concepto de voluntad general de
Rousseau. Como en la pequeña república rousseauiana, el estado deja de ser el temido Leviatán de
Hobbes para convertirse en un mero ejecutor de la voluntad general, conformada en el marco de la
democracia directa y participativa. La sociedad deja de ser gobernada por parlamentarios y
ejecutivos que, lejos de representarla, representan en realidad intereses particulares; en cambio,
asume la búsqueda consciente de los verdaderos intereses de la colectividad.

El punto de partida de la gobernanza de cuño democrático no es muy diferente al de la gobernanza

liberal: la crítica a las democracias occidentales, si bien con un matiz importante: más allá de la
falta de eficiencia, eficacia y economía de las administraciones públicas (que también se critica), se
enfatizan las críticas a la arena política tradicional con sus partidos políticos carentes de
representatividad, vendedores de imágenes y llenos de prácticas viciadas; sus políticos enfrascados
en interminables y estériles disputas y muchas veces corruptos, y también a las oficinas y
dependencias públicas, no sólo ineficaces e ineficientes sino, con frecuencia, capturadas por
intereses particulares o de grupo, todo lo cual, se afirma, ha provocado el distanciamiento, el
escepticismo y el desinterés de los ciudadanos en la política, incluido el proceso electoral.

GOBERNANZA Y ESTADO Al margen de las críticas que desde el campo de la teoría pueden
formularse a la gobernanza lo cierto es, como dice Kooiman, que desde hace algunos años el
concepto se ha puesto de moda (Kooiman, 2004, 171). En un marco de optimismo sobre las
posibilidades de la gobernanza, reforzado por la difusión de sus prácticas y experiencias exitosas a
cargo de intelectuales, think tanks, organismos multilaterales y algunos gobiernos, los contornos del
viejo estado benefactor del siglo xx parecen en efecto desdibujarse ante lo que se presenta como el
avance irresistible de la sociedad civil.7Cuando se miran más de cerca los discursos habituales de la
gobernanza, varios patrones empiezan a perfilarse. El primero de ellos es el hecho fácilmente
verificable de que la mayor parte de las reivindicaciones conciernen a la provisión de servicios
públicos como salud, educación, agua, energía, infraestructura, capacitación para el empleo, apoyos
a los sectores productivos, promoción de las exportaciones, entre otros. Con argumentos
convincentes, los modelos de gobernanza demuestran que la activa participación ciudadana, o bien
la inclusión de mecanismos de tipo mercado (según el énfasis del modelo), mejoran la eficiencia,
eficacia y calidad de los servicios y, por lo tanto, elevan la satisfacción del ciudadano-cliente y de
las comunidades de usuarios. Estos servicios, estímulos y apoyos públicos pueden conceptualizarse
como políticas distributivas, en términos de la conocida tipología de políticas públicas de Theodore
Lowi, que distingue entre políticas distributivas, regulatorias y redistributivas: las primeras se
caracterizan por su facilidad para agregarse y repartirse en unidades independientes entre sí. Los
favorecidos y desfavorecidos no se enfrentan directamente; en muchas ocasiones los desfavorecidos
no pueden siquiera identificarse como grupo. Las políticas regulatorias también causan impactos
específicos e individuales, pero no pueden desagregarse; las leyes se elaboran en términos generales
pero su impacto incide en elevación de costos o en reducción de opciones individuales; involucran
una elección directa sobre quién se verá afectado y quién beneficiado en el corto plazo. Por último,
las políticas redistributivas son similares a las regulatorias en el sentido de que incluyen relaciones
entre amplias categorías de individuos, cercanas a considerarse como clases sociales (propietarios y
desposeídos), e implican modificaciones de fondos en los acuerdos nacionales básicos, como la
distribución de la riqueza y el poder (Lowi, 1992).

GOBERNANZA, CIUDADANÍA Y DESARROLLO En países de Iberoamérica suelen

presentarse, como prácticas exitosas de gobernanza, diversas experiencias y modelos de
participación ciudadana y comunitaria en la prestación de servicios públicos, la elaboración de
presupuestos y la planeación; también suelen presentarse como tales las asociaciones público-
privadas y las redes de actores para la promoción del desarrollo local o regional, o bien, para la
atención a determinados problemas públicos. A continuación citamos algunos ejemplos.

Más allá de la gobernanza, de vuelta a la democracia Para argumentar a favor de la democracia

representativa, puesta en entredicho por algunos modelos de la nueva gobernanza, parece apropiado
referirnos a un célebre economista neoclásico, cuyos trabajos sobre el equilibrio general le valieron
el Nobel de Economía en 1978: Kenneth Arrow. El teorema de la imposibilidad de Arrow
demuestra que no es posible construir un sistema de elecciones sociales a partir de la agregación de
las preferencias de los individuos, porque inevitablemente violará el orden de preferencias de uno o
varios de ellos; por lo tanto, si se desea construir semejante sistema sólo será posible hacerlo con el
auxilio de un poder externo, al margen y por encima de los individuos; es decir, un poder
dictatorial, algo siempre temido y rechazado por el pensamiento liberal (Arrow, citado en Rivera,
2004, 315).

BIBLIOGRAFÍA QUE UTILIZÓ LA AUTORA EN ESTE TEXTO:

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