PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN

DE LA SEGURIDAD RURAL

Guion de la clase
(09/05/2023)
 Guion de la clase 3

Interagencialidad y el rol de los gobiernos locales

Introducción

Interagencialidad, multiagencialidad, interinstitucionalidad, son términos que han

inundado al campo de análisis de las políticas públicas en las últimas décadas, y que
nos hablan del modo en que estas son concebidas en la actualidad. Es decir, de un
modo integral que combine la mirada de diversos organismos, más allá de las fuerzas
de seguridad.

En Argentina (y en gran parte de países latinoamericanos) uno de los actores que ha

cobrado mayor protagonismo en este esquema de interagencialidad son los gobiernos
locales.

En esta clase analizaremos el papel que los gobiernos locales han adquirido en la
coordinación interagencial de políticas de seguridad. Comenzaremos explorando la
noción de interagencialidad, algunas definiciones y algunos de sus presupuestos.
Luego describiremos la relevancia que los gobiernos locales han adquirido en materia
de seguridad en Argentina, y en particular examinaremos algunos de los problemas
que estos organismos enfrentan, así como el tipo de intervenciones que han
desarrollado en los últimos años. Finalmente, conoceremos un caso de coordinación
interagencial exitosa entre un municipio y el Ministerio de Seguridad de la Provincia
de Buenos Aires.
¿Qué es la interagencialidad?

El delito es multicausal. Esta expresión ha sido repetida tantas veces que puede sonar
a lugar común. Sin embargo, conviene detenerse a examinar sus implicancias. Las
violencias y la criminalidad no responden a un único factor (la desigualdad, la pobreza,
los trastornos psíquicos, el desempleo, por ejemplo), sino que son productos
originados por diferentes factores causales. Como tal, para abordarlas
adecuadamente es necesario hacerlo de forma integral, atendiendo a sus múltiples
causas, y por ende a través de la intervención de diferentes agencias (que en este
caso es un sinónimo de organismos o instituciones) que tengan competencia sobre
cada una de ellas. Es decir, de forma interagencial. Profundicemos sobre este
concepto.

La coordinación interinstitucional o interagencial, nos dicen Aponte y Franco (2006),

es:

“un proceso mediante el cual se concerta y se sincronizan medios y esfuerzos

de dos o varias instituciones o agencias que buscan generar valor en la gestión
pública, para lograr objetivos definidos” (p. 320).

Como tal, la interagencialidad propone maximizar la cooperación entre actores,

minimizando el conflicto y la competencia para alcanzar objetivos comunes entre
distintos organismos que tienen competencias similares o relacionadas.

Otra definición posible la presentamos en la primera clase, y es la propuesta por Licha

y Molina

“Un proceso de múltiples dimensiones (político y técnico, participativo y

concertado, vertical y horizontal) y de diferentes alcances (macro, meso y
micro) que involucra a diferentes actores y sectores, cuyo fin es articular
esfuerzos y crear sinergias que favorezcan el logro de objetivos estratégicos”
(Licha y Molina, 2006: 3).
Ambas definiciones subrayan elementos en común, como el trabajo coordinado entre
diferentes actores, la definición y cumplimiento de objetivos. Pero también enfatizan
componentes distintos del trabajo interagencial, y por ello son definiciones
complementarias. Mientras que la primera subraya la generación de valor en las
políticas públicas derivado del trabajo interagencial, la segunda enfatiza el carácter
político y técnico de este tipo de coordinación.

Toda política interagencial supone un proceso de negociación que implica la

negociación de los siguientes recursos:

a) El dominio sobre los problemas, acciones, oportunidades o situaciones sobre

la que cada institución participante tiene competencia o autoridad legítima.
b) La autonomía o la libertad para tomar decisiones y actuar sin depender de las
demás entidades.
c) Capital financiero para la implementación de políticas y programas.
d) Capital humano de cada agencia, incluyendo la experiencia, conocimiento,
compromiso y creatividad.
e) Posicionamiento político, definido por la comunidad política y sus líderes.
f) Información, tanto la necesaria para tomar decisiones de gobierno como para
la acción política.

Esta negociación implica la puesta en común de directrices básicas compartidas por

todas las agencias participantes en ella. En principio, la misión, visión y los objetivos
deben ser explícitos y estar claramente definidos y ratificados por todas las agencias.
En este sentido, la coordinación interagencial no sólo implica un proceso técnico, sino
una negociación política con dos niveles: el primero relacionado con la definición de
directrices que guíen la acción interagencial, y el segundo relacionado con la
implementación de las políticas (Aponte y Franco, 2006).

Según Licha y Molina (2006) la coordinación efectiva permite ahorrar a los programas
gubernamentales redundancias (solapamiento de iniciativas entre dos o más
organismos), incoherencia (políticas que buscan resultados opuestos) y vacíos
(inexistencia de políticas en áreas donde son necesarias). En este sentido, la
coordinación permite a) evitar o minimizar la superposición de políticas; b) reducir las
inconsistencias de las políticas; c) apuntar a la cohesión y coherencia entre políticas;
d) atenuar conflictos políticos y/o burocráticos; e) superar las miradas sectorialistas y
estrechas de las políticas públicas.

La emergencia de los gobiernos locales como actores de política

pública

Una de las expresiones más claras de la interagencialidad en cuestiones de seguridad

en Argentina es la articulación entre el gobierno nacional, gobiernos provinciales y
gobiernos locales. Muchas de las políticas públicas que se desarrollan en este país
requieren atravesar las fronteras institucionales que las delimitan. Por este motivo,
exigen esfuerzos de coordinación interagencial para quienes las diseñan y las
ejecutan. Nos interesa aquí hacer zoom en la estructura de gobiernos locales en este
país, especialmente porque en los últimos años estos han adquirido un protagonismo
decisivo en materia de seguridad.

El sistema municipal argentino se revalorizó durante la transición democrática iniciada

en 1983, al calor de la discusión sobre descentralización y sobre modos de alcanzar
una mayor eficacia social y económica de la gestión pública. El marco normativo de
los gobiernos locales argentinos se encuentra en la Constitución Nacional reformada
en 1994, puntualmente en sus artículos 5 y 123, que habilitan a las provincias a dictar
su Constitución asegurando, entre otras cosas, su régimen municipal.

Así, desde 1994 los municipios argentinos gozan de relativa autonomía a nivel
institucional, político, administrativo y financiero. En la actualidad, el sistema municipal
se caracteriza por su heterogeneidad, que se manifiesta a nivel demográfico, en sus
normas, instituciones, sistemas electorales, jurisdicciones, presupuesto,
competencias impositivas y capacidades institucionales (Cravacuore, 2016).
La heterogeneidad del sistema se expresa claramente en la discrecionalidad de las
provincias para definir su régimen municipal. Mientras algunas no establecen
diferenciación entre sus gobiernos locales, otras definen hasta cinco tipos de
municipalidades y gobiernos locales no municipales. Ello resulta en un total de 2391
gobiernos locales, de los cuales 1129 son municipalidades y 1262 son gobiernos
locales sin jerarquía municipal.

Tabla 1. Gobiernos locales por tipo de municipio y otras formas

administrativas, por provincia.

Fuente: Cravacuore (2016).

La tabla 1 nos muestra la heterogeneidad del régimen municipal argentino. El total de
gobiernos locales de Córdoba (427) contrasta con el de Tierra del Fuego (3). En este
esquema, la Provincia de Buenos Aires aparece en el quinto lugar entre las provincias
con mayor cantidad de municipios.

Asimismo, tres municipalidades gobiernan sobre más de un millón de habitantes.

Rosario (Santa Fe) lo hace sobre 1.198.528 habitantes, la de Córdoba (Córdoba)
sobre 1.330.023, y La Matanza (Buenos Aires) sobre 1.772.130. Ello contrasta con
municipios que gobiernan a menos de una veintena de habitantes, como es el caso
de Colonia Iturraspe (Córdoba), que posee solamente 6 habitantes (Cravacuore,
2016).

Los municipios son actores decisivos en el diseño y ejecución de una enorme variedad
de políticas públicas. Algunas de sus competencias son las siguientes:

a) Construir y mantener infraestructura urbana.

b) Regular y controlar actividades que se desarrollan en el territorio (regulación
del hábitat, actividades económicas, tránsito urbano, etc.).
c) Asistir a población en riesgo (mediante asistencia social, en salud, o defensa
ante desastres naturales).
d) Preservar el medioambiente.
e) Promover actividades económicas.
f) Garantizar el acceso a la justicia.
g) Habilitar actividades de promoción social.
h) Garantizar la seguridad ciudadana.

Esta última competencia es la que nos interesa profundizar aquí.

Estrategias de seguridad de gobiernos locales

Históricamente, las agendas municipales en Argentina se dirigieron a desarrollar

capacidades de sostenimiento de infraestructura urbana, habilitación, regulación y
control de actividades dentro de su jurisdicción y asistencia a diferentes grupos
sociales. A partir de 1990, de la mano de la creciente diversificación de funciones
entre municipios y del aumento sostenido del sentimiento de inseguridad en la
población, los municipios fueron emergiendo como actores relevantes en cuestiones
securitarias (Rodríguez Games, Fernández y Sain, 2016).

Según Sozzo (2009) ello se debió a una razón política, un gesto de delegación de
competencias “desde arriba”. Es decir, la delegación de competencias sobre
seguridad de parte de actores centrales en actores locales para distribuir la
imputación de demanda ciudadana para actuar frente al fenómeno de la inseguridad.
Así, se desplazó la responsabilidad y se difuminaron los riesgos que la competencia
exclusiva en materia securitaria planteaba en términos de juego electoral frente al
sentido de “crisis de la seguridad” prevalente en la ciudadanía. A la vez, un proceso
“de abajo hacia arriba” identificó a los intendentes como depositarios de demandas
ciudadanas por mayor seguridad. Ambas tendencias convergieron en la consolidación
de los gobiernos locales como actores con un peso decisivo en cuestiones
securitarias.

Ahora bien ¿en qué se tradujeron las competencias de los gobiernos locales en
asuntos de seguridad?

Rodriguez Games et al. (2016) identifican una serie de problemas relativos a la

administración municipal de asuntos de seguridad. Uno de ellos es que las
herramientas legales municipales en materia de seguridad son prácticamente nulas
desde lo formal. Muchas constituciones provinciales no contienen referencias
explícitas a las competencias municipales en seguridad. En este marco, existe cierta
tendencia entre autoridades municipales a considerar todos los problemas de
seguridad por igual, sin prestar atención a sus especificidades, dinámicas y
manifestaciones. Ello se debe a que no existen entre gobiernos locales suficientes
herramientas, instrumentos de medición o instituciones que habiliten un conocimiento
profundo de las características que el delito, las conflictividades y las violencias
adquieren en cada jurisdicción. Ello conduce a privilegiar un modelo de gestión
“policialista”, que delega en las fuerzas policiales dependientes del gobierno provincial
la toma de decisiones en materia de seguridad, sin asumir una posición de liderazgo
municipal.

Esta situación ha cambiado recientemente en algunas provincias, por ejemplo la

provincia de Buenos Aires. La resolución 341/2020 es una herramienta formal que
establece capacidades definidas entre municipios y ministerio de seguridad para
abordar cuestiones securitarias en esta provincia.

Un ejemplo de intervención de gobiernos locales en cuestiones securitarias son las

estrategias de prevención “situacional” o “ambiental”. En la siguiente clase
exploraremos los diferentes tipos de prevención del delito. Por ahora,
concentrémonos en la descripción sobre la prevención situacional que propone
Sozzo:

“Se trata de producir diseños, manipulaciones o transformaciones de las

‘situaciones’ o ‘ambientes’ en los que se considera posible que se desarrollen
ciertas formas de actividad delictiva, reduciendo las oportunidades para su
comisión.” (Sozzo, 2009: 62)

En términos concretos, dentro de este paraguas de intervenciones podemos

encontrar estrategias que se proponen producir un impacto en la dimensión “física” y
“espacial” del ambiente, como por ejemplo iluminación de espacios públicos oscuros,
desmalezamiento de terrenos baldíos, reacondicionamiento de plazas y parques
degradados, instalación de cámaras de circuito cerrado de televisión, entre otras
(Sozzo, 2009).

Por otro lado, encontramos intervenciones de vigilancia y control orientadas a prevenir

delitos. Un modo habitual es la creación de policías propias de tipo “guardia urbana”.
Muchas de estas policías se orientan a vigilar el espacio público a pie o motorizadas
con funcionarios no armados, que derivan situaciones a agencias policiales
tradicionales, actuando como “auxiliares de policía”. Asimismo, estas guardias
urbanas trabajan realizando tareas preventivas (por ejemplo dictando charlas en
escuelas o controlando faltas y contravenciones).

En una línea similar, muchos municipios han optado por delegar tareas de vigilancia
en las propias comunidades. Son iniciativas en las que residentes de una cuadra o
manzana se comprometen a detectar actividades “sospechosas” en sus barrios,
alertando a otros vecinos y a agencias policiales. Los programas denominados
“vecinos en alerta” son el ejemplo mejor definido de este tipo de intervenciones.

El Centro Municipal de Análisis Estratégico del Delito: una

experiencia de coordinación entre un municipio y el Ministerio de
Seguridad

Presentaremos aquí una experiencia exitosa de coordinación interagencial entre un

municipio y el Ministerio de Seguridad. Se trata de la puesta en marcha del Centro
Municipal de Análisis Estratégico del Delito (CeMAED), dependiente de la Secretaría
de Seguridad y Justicia Municipal del Municipio de General Pueyrredon (Mar del Plata
- Batán). La experiencia ha sido documentada en profundidad por Schleider, Repoli y
Perticone (2015), en un texto que pueden encontrar entre los materiales del curso.
Presentamos aquí una síntesis de esta experiencia extraída de este documento.

Durante julio de 2014 comenzó a funcionar en el Partido de General Pueyrredon el

Comando de Prevención Comunitaria (CPC), una fuerza dependiente de la Policía de
la Provincia de Buenos Aires. Su cometido era doble: prevenir el delito por disuasión,
y responder rápidamente a las llamadas de emergencia.

Para cumplir con su misión, esta fuerza requería de un insumo hasta entonces
inexistente: contar con datos actualizados diariamente sobre su performance y la
dinámica del delito. En concreto, un flujo informativo detallado sobre los
procedimientos policiales, sus orígenes, los horarios de mayor concentración del
delito, las zonas donde este se concentra, etcétera.
Un convenio firmado entre el Ministerio de Seguridad y la Secretaría de Seguridad
Municipal hizo posible viabilizar esta necesidad. El 25 de abril de 2014 ambas
instituciones firmaron el Convenio Marco de Cooperación para la implementación,
mantenimiento y supervisión del Comando de Prevención Comunitaria (629/14). El
convenio introducía una modalidad de policiamiento novedosa: el policiamiento de
proximidad. Asimismo, derivó en la creación del CeMAED, un órgano técnico y
multidisciplinario, que recibe el aporte de profesionales de diferentes disciplinas, y
cuyo objetivo es construir un sistema dinámico de gestión de la información dedicado
a brindar insumos para la toma de decisiones en materia de seguridad ciudadana.

Así, los dos organismos trabajaron para viabilizar esta necesidad. El Ministerio de
Seguridad organizó el patrullaje del CPC, de forma permanente en 82 zonas de
prevención, divididas según la densidad poblacional y criminal. La Municipalidad, por
su parte, realizó aportes materiales (infraestructura, vehículos, tecnología,
condiciones laborales), estratégicos y metodológicos a través de la creación del
Grupo Operativo de Seguimiento y Planificación (GOSYP), integrado por el
Intendente municipal, el Secretario de Seguridad, el Director General del CPC; el Jefe
del CPC, su segundo jefe y el Jefe Departamental de Policía. El GOSYP se reuniría
semanalmente para evaluar la performance del CPC basado en los aportes del
CeMAED.

El CeMAED realiza en forma regular estudios de la performance del CPC, y propuso

acciones para optimizar su trabajo. Por ejemplo, al poco tiempo de la puesta en
marcha de este marco de coordinación interinstitucional, el CeMAED detectó que el
24% de las llamadas al 911 a las que respondía el CPC se relacionaban con alarmas
particulares administradas por agencias de seguridad privada. Realizando un análisis
pormenorizado de estas solicitudes, se evidenció una demanda excepcionalmente
alta de recursos policiales para atender a llamadas que en más del 90% eran “falsas
alarmas”. Ello implicaba una desviación de los objetivos del patrullaje del CPC hacia
casos que no ameritaban su intervención, alejándose de su tarea preventiva y
convirtiéndolo en un cuerpo meramente reactivo. Las autoridades de la Municipalidad
de General Pueyrredón confeccionaron una ordenanza municipal para que los
prestadores privados se hiciesen cargo de la atención de este tipo de demandas,
protegiendo así el diseño del despliegue del CPC y sus cometidos originales.

Por otro lado, los insumos propuestos por el CeMAED resultaron en un rediseño de
las cuadrículas de patrullaje territorial que organizaban tradicionalmente el trabajo del
CPC. A partir de estos insumos, el Ministerio de Seguridad creó tres jefaturas con
jurisdicciones que coincidían territorialmente con las divisiones propuestas por el
CeMAED y una jefatura superior de coordinación. Además, incrementó el número de
cuadrículas y la cantidad total de patrulleros.

La experiencia de General Pueyrredon muestra los resultados de una coordinación

interagencial eficiente entre un municipio y el Ministerio de Seguridad. Como señalan
Schleider et al (2015) esta experiencia produjo dos resultados destacables:

En primer lugar, la aceptación por parte del Ministerio de Seguridad de la

Provincia de Buenos Aires de las sugerencias de un órgano municipal.
Especialmente en las cuestiones vinculadas con las fuerzas de seguridad, las
administraciones gubernamentales en general han sido reticentes para aceptar
la participación de agencias externas en el diseño de sus políticas. Este caso
dejó en evidencia la valoración, por parte de la repartición provincial, de los
resultados obtenidos en los análisis de un equipo especializado en el
componente local, aplicador de las políticas de seguridad democrática
delineadas por la gestión municipal. La segunda cuestión destacable es la
predisposición a la modificación mostrada por la fuerza policial en su conjunto
y por cada integrante de ella en particular. Más allá de las reservas habituales
en la relación entre analistas y policías, muchas veces conflictivas por la
naturaleza divergente de sus labores, la nueva modalidad de funcionamiento
se implementó sin resistencias internas graves. (Schleider et al. 2015: 54-55).
Bibliografía

Cravacuore, D. (2016) Gobiernos locales en Argentina. En Ruano de la Fuente, J.M.

y Vial Cossani, C.M. (Eds.) Manual de gobiernos locales en Iberoamérica, 15-40.
Santiago de Chile: Universidad Autónoma de Chile.

Licha, I., Molina. C.G. (2006). Coordinación de la política social. Criterios para
avanzar. Washington D.C.: INDES-Banco Interamericano de Desarrollo.

Aponte, D. A. M., y Franco, J. P. (2006). La coordinación interagencial: el arma secreta

de la seguridad democrática. Desafíos, 14, 318-337.

Schleider, T. Repoli, C. y Perticone, A. (2015). División del territorio en áreas de

análisis para la implementación de un patrullaje preventivo inteligente. En Fundación
Paz Ciudadana, Buenas prácticas para el análisis delictual en América Latina, 41-60.
Santiago de Chile: Fundación Paz Ciudadana.

Sozzo, M. (2009). Gobierno local y prevención del delito en la Argentina. URVIO:

Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, (6), 58-73.