GOBERNANZA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
CONCEPTUALIZACIÓN Y ALCANCE
Gobernanza se enuncia en la actualidad como un término carente del axioma único y
respaldado por medio de la soberanía de catedráticos e investigadores, motivando con ello,
la emersión de definiciones condicionadas a la perspectiva contextual; no obstante, es de
señalar que al tratarse de un término correlacionado con procesos gubernamentales y su
entorno, es evidente que ello, genere lagunas jurídico-administrativa o afectaciones en el
derecho público. Es así, que el alcance de su conceptualización, como expone Serna de la
Garza, “puede servir de base para generar un marco conceptual relativo a las
transformaciones del Estado en la actualidad” y, ante lo cual, expone Aguilar, que
gobernabilidad en conjunto con gobernanza son conceptos de alguna manera
emparentados, o articulados alrededor de la misma problemática (la del gobierno o
dirección de la sociedad)1.
Si apelamos a un símil, el autor citado expone desde la acepción expresiva, “la gobernanza
en sentido descriptivo alude a la mayor capacidad de decisión e influencia que los actores
no gubernamentales2 han adquirido en el procesamiento de los asuntos públicos, en la
definición de la orientación e instrumental de las políticas públicas y los servicios públicos, y
da cuenta de que han surgido nuevas formas de asociación y coordinación del gobierno con
las organizaciones privadas y sociales en la implementación de las políticas y la prestación
de servicios”3, empero, prescriptivamente, acentúa la interdisciplina de actores del Estado
y la sociedad, como una arista elemental y que supedita el itinerario de la comunidad; lo
cual, enlaza con una postura autónoma e independiente de la dirección social; de manera
tangible, condiciona al ejercicio colectivo asociado con el canje de múltiples recursos
(informativos, cognoscitivos, económicos, tecnológicos, morales, políticos) disgregados
entre diversos actores, a fin de la respuesta asertiva a los contratiempos de la comunidad.
En ese tenor, es indispensable el reconocimiento gubernamental con respecto a la
coexistencia y envergadura del patrocinio y participación de toda la ciudadanía, para lo cual
se requiere de planificaciones diplomáticas y estratégicas direccionadas a conjuntar las
capacidades y recursos de personas físicas, morales y organizaciones no gubernamentales,
a través de diversas formas de asociación y contratación4, lo cual se traduce en la
armonización económica y participación ciudadana.
1
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica, 2008. p.
38.
2
Refiriéndose con ello a empresas económicas, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento
autónomos, organismos financieros internacionales, entre otras.
3
Ibíd. p. 84.
4
Ibíd. p. 72, 73, 97-99, 135 y 136.
Con perspectiva conjuntiva, investigadores de la Universidad Autónoma de California
estructuran una conceptualización a partir de la opinión de diversos catedráticos,
enunciando:
“La gobernanza es definida como el proceso de dirección sociopolítica que incrementa
las interacciones de los actores sociales y gubernamentales (Kooiman, 2003) debido a
la adaptación del gobierno a condiciones de mayor complejidad social, económica y
política (Peters y Pierre, 2005), lo cual deriva en redes interdependientes de actores con
mayor grado de autonomía e influencia en el ciclo de las políticas públicas (Rhodes,
1996).
En la literatura existen diferencias en la interpretación de la gobernanza, sin embargo,
las diferentes perspectivas teóricas comparten elementos como a) la poca capacidad
del gobierno para imponer una agenda en las sociedades contemporáneas, b) el
incremento de recursos por parte de actores sociales para actuar en la esfera pública
(legitimidad, financiamiento, información, tecnología, capital humano, entre otros), c)
los procesos de colaboración, vinculación, codirección, coproducción, regulación e
implementación compartida entre los actores sociales y el gobierno y, d) la dilución
entre los límites de la esfera pública y privada (Aguilar-Villanueva, 2010; Kooiman,
1993; Prats, 2005; Peters y Pierre, 2005).
La discusión [vinculada al tema de] la gobernanza se centra en sus límites conceptuales;
por un lado, desde una de las posiciones teóricas, la gobernanza explica la transición
de un gobierno tradicional (jerárquico y centralizado) a un gobierno más abierto que
interactúa con los actores sociales. En consecuencia, la gobernanza aglutina sus
diferentes estadios (desde el gobierno tradicional hasta el relacional) (Kooiman, 2003).
En contraparte, otros autores argumentan que la gobernanza cobra sentido en las
circunstancias contemporáneas, en las que se presenta una mayor participación de los
actores sociales en los asuntos públicos; por lo tanto, distinguen entre una vieja
gobernanza (old governance) y una nueva (new governance) (Rhodes, 1996). Estas
posiciones se diferencian en que para algunos autores la gobernanza es un proceso
gradual, mientras que para otros representa una ruptura con el gobierno tradicional.
Además, en la teoría de la gobernanza, el papel del Estado es otro punto de discusión.
Por ejemplo, Prats (2005) dice que el Estado conserva una posición central como el
único actor con capacidad para validar los acuerdos que se generan entre los actores.
En contraste, Filibi-López (2010) señala que hay una redefinición de los límites de la
esfera política con el debilitamiento del Estado y el fortalecimiento de entidades sub y
supranacionales.” 5
Asimismo, algunos sectores se han inquietado por el impacto que la nueva perspectiva
puede tener en países con sociedades civiles débiles y poco organizadas, en las que
tradicionalmente han existido grupos políticos de intereses particulares con capacidad y
5
MARTINEZ, Nain and ESPEJEL, Ileana. The research on governance in Mexico and its environmental
applicability. Econ. soc. territ [online], vol.15, n.47, pp.153-183. L.A., USA: 2015. ISSN 2448-6183.
fortaleza suficiente para imponer una disciplina utópica, en supuestas aras de defender y
hacer prevalecer los intereses generales; así como a tal grado interdisciplinario, que es
elemental la participación ciudadana.
Participación Ciudadana, es definida por Olvera como “la intervención organizada de
ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en los asuntos públicos, que
se lleva a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en interfaces socioestatales” 6,
enunciación que es posible de apoyar con la aportación de Isunza describiendo, “que
permiten el desarrollo de una capacidad relativa de decisión en materia de políticas
públicas, control de la gestión gubernamental y/o evaluación de las políticas públicas a
través de diversas formas de controlaría ciudadana”7. Villareal aporta enunciando: “La
participación ciudadana es aquella donde la sociedad posee una injerencia directa con el
Estado; asimismo, tiene una visión más amplia de lo público. Esta participación está muy
relacionada con el involucramiento de los ciudadanos en la administración pública. Los
mecanismos de democracia directa (iniciativa de ley, referéndum, plebiscito y consultas
ciudadanas), la revocación de mandato (recall) y la cooperación de los ciudadanos en la
prestación de servicios o en la elaboración de políticas públicas, son formas de participación
ciudadana.”
Por su parte, para Graizbord “la participación ciudadana, en el ámbito de la política, debe
permitir evaluar la capacidad de los ciudadanos como individuos, o bien, como grupos
organizados, para obtener respuesta a sus demandas o influir en las decisiones y acciones
que lleva a cabo el Gobierno”.8
Es así que en la Ciudad de México, desde una perspectiva jurídico-gubernamental “la
participación ciudadana es el derecho de los ciudadanos y habitantes del Distrito Federal a
intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la
formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y actos de gobierno.”9 Dicha
ordenanza fue decretada una norma jurídica que “tiene por objeto instituir y regular los
instrumentos de participación y los órganos de representación ciudadana; a través de los
cuales los habitantes pueden organizarse para relacionarse entre sí y con los distintos
órganos de gobierno de [la Ciudad de México]; con el fin primordial de fortalecer el
6
ISUNZA, E. El reto de la confluencia: Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política
mexicana (dos casos para la reflexión). En: E. Dagnino, A. Panfichi y A. J. Olvera, La disputa por la
construcción democráctica en América Latina. México: Fondo de Cultura Económica. 2006.
7
OLVERA, A. Notas sobre la participación ciudadana desde la óptica de las OSC. México: INCIDE Social, 2007.
8
GRAIZBORD, B. Planeación urbana, participación ciudadana y cambio social. Economía, Sociedad y
Territorio, 2(5). [México]: 1999. p. 149-161.
9
Artículo 2, primer párrafo. Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ley de Participación Ciudadana del
Distrito Federal. Distrito Federal, México: 17 de mayo de 2004, reformada 18 de diciembre de 2014. pp. 1-
117.
desarrollo de una cultura ciudadana”10, sí mismo, “contribuirá a la solución de problemas
de interés general y al mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la
comunidad, para lo que deberá considerarse la utilización de los medios de comunicación
para la información, difusión, capacitación y educación, para el desarrollo de una cultura
democrática de la participación ciudadana; así como su capacitación en el proceso de una
mejor gobernanza de la Ciudad Capital”11.
LA CONJUGACIÓN ENTRE LA GOBERNANZA Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El análisis de la relación gobierno–sociedad, centro de las políticas públicas, parece
despertar lentamente del letargo en que lo sumió el largo periodo de predominio en la
administración pública de las visiones gerenciales. Estas visiones, que limitaron la reforma
del Estado a la sola incorporación acrítica de los desarrollos realizados en la administración
privada, ahora pretenden reducir la gobernanza a un solo enfoque, la niegan como un nivel
analítico y, en consecuencia, minimizan la participación ciudadana entendiéndola como
mero instrumento para la mejor dirección gubernamental de la sociedad, sin percibirla como
un nivel superior de la democracia.
Hablar de participación ciudadana en los asuntos públicos encierra una paradoja sintetizada
en las dos citas que encabezan este texto: por un lado, un elevado optimismo discursivo
sobre los alcances de esta participación; pero, por el otro, una escasa intervención real de
la ciudadanía en las políticas públicas, derivada seguramente de la precariedad de las
condiciones sociales básicas para el ejercicio de los derechos del ciudadano.
Existen diversas maneras de entender la participación de la sociedad en las políticas
públicas: para unos –ciertamente los menos–, ésta se da cuando, vía la emisión del sufragio,
los representantes delegados por la ciudadanía toman las decisiones en nombre de sus
representados; para otros —hasta ahora los más—, la participación ciudadana en las
políticas implica que los decisores tomen en cuenta las preferencias y las opiniones de los
ciudadanos para que, por este solo hecho, el público se convierta en actor de los procesos
de formulación de políticas.
No es ninguna novedad hablar de la gobernanza asociándola a la participación ciudadana.
Sin embargo, el horizonte que por lo general se tiene enfrente es el de las organizaciones
clasistas, sobre todo en los países de Europa, región en la cual existen mecanismos
institucionalizados para dicha participación, pero éste es justamente el origen de sus
restricciones. El "modelo social europeo" y la "economía de mercado" se constituyeron en
un entorno en el que la primacía de la agregación y de la representación social correspondía
10
Ibídem. Artículo 1, segundo párrafo.
11
Ibídem. Artículo 2, segundo párrafo.
a las organizaciones clasistas. La construcción de su democracia fue sobre la base del
triángulo de hierro mediante el cual han generado sus consensos. Estos procesos entraron
en una profunda crisis, determinada en algunos casos por lo que se dio en llamar el
"cansancio ciudadano", la pérdida de expectativas de la población sobre la clase política y
su desencanto con las instituciones. En forma paralela a estas situaciones, se fueron
delineando nuevas formas de agregación y participación social, tematizadas de muy
diversas maneras ya sea desde el enfoque de nuevos movimientos sociales, el resurgimiento
de la sociedad civil, o bien desde la gobernanza multinivel.12 Si bien el "modelo social
europeo" y la "economía de mercado" plantean nuevas posibilidades, también traen consigo
nuevas restricciones en general y una en particular: la dificultad para conciliar diálogo social
y diálogo civil, es decir, la relación entre la participación en las políticas de las organizaciones
clasistas y las organizaciones de la diversidad social.
Ciertamente, se necesita la reconstrucción de la esfera pública, leída en clave política pero
también técnica, que atraviese la estructura organizativa del gobierno; que disponga de
instituciones capaces de procesar el conflicto social sin negarlo, haciendo cada vez más
transparentes sus orígenes en las asimetrías del poder y en los mecanismos de
reconstrucción y transformación del tejido social; y que visibilice la interacción entre política
pública y acción pública. Tal reconstrucción de la esfera pública no es una orientación
milenarista, está ya en proceso y es reconocida incluso por los organismos multilaterales,
los cuales invitan a
[..] trascender una noción relacionada puramente con la delegación y la representación de la
democracia, en favor de canales múltiples de consulta, participación, diálogo y concertación social.
Es decir, la perspectiva del contrato de cohesión social fortalece la concepción participativa o
deliberativa de la democracia ante los poderes públicos [...] esta participación debe tener lugar
dentro de los cauces previstos por la democracia representativa y gozar de articulaciones
institucionales que permitan hacer y visibilizar planteamientos ante los poderes públicos [...]
Extender a esta materia la concepción participativa o deliberativa de la democracia pone de relieve
la importancia de los mecanismos de participación y diálogo, así como la fiscalización ciudadana de
la administración pública [..] son vitales los canales de diálogo y participación de los destinatarios
de las políticas sociales, para que se comprendan sus necesidades y reivindicaciones y éstas se
consideren al priorizar objetivos, y se generen canales de retroalimentación que permitan ajustar y
corregir la formulación e implementación de políticas [...] Establecer mecanismos de consulta y
participación de los destinatarios en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas
públicas promete el logro de políticas más eficaces y que incrementen el sentido de pertenencia de
los ciudadanos.13
12
Los temas aquí abordados han sido tratados, entre otros, por: Yves Mény e Yves Surel, Par le peuple, pour
le peuple. Le populisme et les démocraties, París, Fayard, 2000.
13
CEPAL. Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe; LC/G.2335.
Santiago de Chile: 2007, p. 139.
Si bien éste es un proceso ya en marcha, aún queda mucho por hacer. Falta pensar en las
instituciones participativas y sus funciones concretas, los mecanismos de selección de los
participantes y sus formas de representación, las fórmulas para equilibrar delegación con
deliberación, la interacción en lo local, lo nacional y lo global.
El necesario debate sobre estos aspectos expresa mucho más que las disputas por la
representación. Se trata de la tensión que surge ante la caducidad de las formas políticas
heredadas del siglo XX centradas en el Estado–nación, mismo que si bien no puede
considerarse anulado por la globalización, ya no alcanza a dar cuenta de la complejidad de
la vida social.
Por otra parte, aun cuando el trabajo sigue siendo un componente fundamental de dicha
vida social, ya no puede considerarse la síntesis de las aspiraciones sociales: "La actual
mundialización no consiste en una interdependencia genérica ni en una pura y simple
apertura transcontinental de los mares [...] [sino] en la ruptura del 'modelo Westfalia', o sea,
del sistema de relaciones internacionales basado [...] en la figura del Estado–nación
soberano, territorialmente cerrado".14
Documentos consultados:
http://www.scielo.org.mx.pbidi.unam.mx:8080/scielo.php?script=sci_arttext&pid=
S1405-84212015000100007&lng=en&tlng=en
http://www.scielo.org.mx.pbidi.unam.mx:8080/scielo.php?script=sci_arttext&pid=
S1665-05652015000300006&lng=en&tlng=en#?
https://doaj.org/article/f1d7fb4095d34e3e99b1a91d60e88e8e?
https://doaj.org/article/ac124f18e5cc4106895baeadf296ddd1?
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-
51672008000200007&lng=en&tlng=en
http://www.scielo.org.mx.pbidi.unam.mx:8080/scielo.php?script=sci_arttext&pid=
S0188-77422008000200002&lng=en&tlng=en
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2818/5.pdf
http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/SEGOB/Resource/946/5/images/b
)Olvera_Entregable_2.pdf
14
MARRAMAO, Giacomo. Pasaje a Occidente. Filosofía y globalización. Buenos Aires, Argentina: Katz, 2006.
p. 47.
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-
16162015000100005#notas
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043406.pdf
http://www.redalyc.org/pdf/3575/357533665007.pdf
