La gobernanza y participación ciudadana en México. El Tren (no tan) Maya.
Claudio Augusto Pérez Ponce
México se encuentra actualmente en un punto de inflexión muy importante; con la
llegada de la llamada “cuarta transformación de México”, encabezada por Andrés
Manuel López Obrador, se ha hecho especial énfasis en las necesidades, la voluntad y la
participación del pueblo de México en las decisiones tomadas en el ámbito público.
López Obrador insiste constantemente el uso de mecanismos de participación directa
como lo son las consultas ciudadanas, especialmente en lo que refiere a los grandes
proyectos insignia de este Gobierno: el aeropuerto “Gral. Felipe Ángeles” en lo que
actualmente es la base aérea de Santa Lucía, la refinería de Dos Bocas en Tabasco; así
como el denominado Tren Maya, el cual ha llamado especialmente la atención a nivel
nacional e internacional por el impacto económico, social y ambiental que puede
significar. Existe una serie de críticas respecto a este proyecto, los mecanismos de
participación empleados y la validez de los mismos. Por ello me parece el momento
adecuado para ahondar en la implementación de políticas públicas con el enfoque de
gobernanza, específicamente en nuestro país: ¿Cómo se originó este enfoque? ¿Nuestro
país cuenta con los mecanismos institucionales y el marco jurídico adecuado para
implementar esta clase de políticas? ¿qué otros casos pueden tomarse como referencia
para el Tren Maya? ¿Es cierto que el actual Gobierno mexicano estás haciendo lo
posible por involucrar en el proceso a la ciudadanía y la sociedad civil organizada?
De acuerdo con Luis Aguilar (2010) el neoliberalismo impulsó el debilitamiento
directivo del gobierno y el fortalecimiento de la iniciativa privada en el ámbito público,
a la vez que la nueva ola democratizadora fomentó la creación de organizaciones de la
sociedad civil, lo que cambió enteramente la interacción entre estos tres sectores. Por un
lado, el adelgazamiento del aparato administrativo gubernamental se dio con el fin de
reducir el ineficiente gasto que representaba, para la administración pública, la excesiva
cantidad de organismos, programas, servicios y personal que tomaban parte de la acción
del Estado y que, lamentablemente, no se veía compensado en ningún momento por la
generación de beneficios sociales observables. Esta remodelación de la administración
pública se le denominó como “Política de ajuste” y do pie a la conformación de la
Nueva Gestión Pública (NGP); pero trajo consigo una disminución de las capacidades
directivas del gobierno. Acompañando el adelgazamiento del Estado, vino una nueva
liberalización de los mercados, para que fuera la iniciativa privada la que detonase el
crecimiento económico a nivel local, estatal y nacional; ello propició la creación de
nuevas firmas financieras, comerciales, manufactureras. etc., de alcances
transnacionales que limitan significativamente la capacidad de acción en materia
económica de los gobiernos; difícilmente un gobierno, atado a un territorio delimitado,
puede someter efectivamente a su régimen a una gran empresa de alcances globales. En
realidad, lo más común es que sean las grandes firmas y cadenas de valor las que tomen
las decisiones sobre el crecimiento económico, desplazando al gobierno a un papel
secundario. En el ámbito político, la democratización de la vida pública también ofreció
más autonomía a la ciudadanía, a través de organizaciones de la sociedad civil, las
cuales se han visto fortalecidas en los últimos años, llegando a alcanzar dimensiones e
influencia a nivel internacional; de la misma manera también encontrado un crecimiento
en su capacidad para participar de los asuntos públicos, de esta manera las decisiones ya
no recaen únicamente el poder público, sino que ahora deben incorporar la visión y la
capacidad de acción de la ciudadanía.
Obviamente, con la implementación del modelo de la NGP, que transformaba el
funcionamiento de las instituciones de gobierno, el Estado también tenía que encontrar
la manera de adaptarse a estos cambios sociales y renovar las formas en que se
relacionaba con la iniciativa privada y la sociedad civil; para ello “se acuñó el término
Gobernanza al final del siglo pasado para denotar el conjunto de las actividades que se
llevan a cabo a fin de dirigir a la sociedad, que implica la acción del gobierno pero no se
reduce sólo a ella sino que incluye además la acción de actores económicos y sociales.”
(Aguilar, 2010, página 28). Según señala Sánchez González (2002) la "Gobernanza
moderna significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los
grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil". (p. 296).
En cuanto a la aplicación del modelo de gobernanza, la participación ciudadana es una
de sus principales manifestaciones y para entenderlo, el ámbito municipal es de especial
relevancia, dado que la posibilidad de participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones es más alta y sus repercusiones más visibles, esto se debe a que en este nivel
de gobierno es donde se procesan las necesidades más básicas de la sociedad. Ahora
bien, en México los principales mecanismos de participación ciudadana son el
referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular; no obstante, dada la fragilidad
estructural de los gobiernos municipales mexicanos, así como las dificultades legales y
logísticas para llevar a cabo un referéndum o plebiscito y que este tenga validez jurídica
lleva a que la relación entre gobernantes y gobernados presente tensiones entre ambas
partes (Zavala y Porras, 2012). Ante esto, es necesario que las instancias de gobierno
municipal consoliden modelos que fomenten la participación ciudadana con
mecanismos más flexibles y que permitan la profesionalización de la sociedad civil, a
fin de que las demandas y propuestas estén mejor articuladas. Casos como el de Cajeme,
Sonora (Ramírez García y Valenzuela Valdez, 2019) nos ofrecen una mirada a las
principales problemáticas que presenta la participación ciudadana en la hechura de
políticas públicas. A pesar de que existe un cierto grado de vinculación entre las
personas, hay poco compromiso de parte de la comunidad para tomar parte en la
resolución de los problemas que les afectan y prefieren dejar esa responsabilidad en
manos del gobierno. A la vez perciben poco apoyo de parte de sus instituciones
municipales, además de que desconocen o no confían en los mecanismos de
participación.
El núcleo local debe ser el primer espacio de acción política conjunta; no obstante, en
nuestro país nos queda aún un largo camino por recorrer. Zavala y Porras (2012)
establecen una tipología para describir los modelos de gobernanza local y la emplean
para describir las condiciones en las que se da en México. Según estos autores, el tipo
más común de gobernanza en nuestro país es la gobernanza jerárquica, en la que el
gobierno tiene una alta responsabilidad y la población participa poco de la hechura de
las políticas públicas, ello no es inherentemente negativo, puesto que favorece la toma
racional de decisiones; pero claramente no es lo más ideal en una sociedad democrática.
El segundo tipo descrito es uno en el que la participación y la responsabilidad son bajos,
denominado como gobernanza descentralizada, que se centra en el papel del municipio
como administrador, puesto que las iniciativas vienen directamente desde el gobierno
federal. El problema que presenta es que la participación ciudadana es casi nula y se
limita a los espacios ya dispuestos por el gobierno (que es una de las críticas al proyecto
del Tren Maya). En términos generales, los mayores avances que se han visto en nuestro
país corresponden al tercer modelo o el modelos de gobernanza cooperativa, en el que la
responsabilidad del municipio es baja, mientras que la participación ciudadana es alta;
no obstante, los ejemplos son pocos y esporádicos, por lo que aún no podemos hablar de
que sea una vía consolidada; pero sí significa un importante precedente de que, en
nuestro país, es posible una mayor participación y coordinación social. El cuarto modelo
es la gobernanza social, aunque lamentablemente nuestro país aun no ha llegado a ese
nivel de participación entre ambas partes.
Ahora, en cuanto al caso del Tren Maya es especial importancia, no sólo para evaluar el
desempeño de la actual administración, sino también porque puede ser un parteaguas en
materia de participación ciudadana en nuestro país. Como se dijo anteriormente, el
proyecto es criticado puesto que es una iniciativa federal en la que los gobiernos
municipales únicamente fungen como administradores, sin tomar en cuenta las
necesidades reales de las comunidades que, en última instancia, serán las más
beneficiadas o afectadas. Los pueblos indígenas consideran que se les ha dejado de lado
a lo largo del proceso de toma de decisiones, como exponen en los comunicados
emitidos a través de la asociación civil Indignación el 1 y 2 de junio del 2020 con
motivo de la visita del presidente para dar el banderazo de salida a este proyecto. Me
permito rescatar dos fragmentos que me parecen de vital importancia para entender las
justas demandas que hacen los pueblos indígenas ante esta situación.
"Para este proyecto no existió un diálogo preliminar con las comunidades para
tomar su parecer y conocer sus necesidades y pasando por alto el derecho que
tienen a decidir libremente su futuro, violando un derecho que se encuentra
constitucionalmente protegido, que es el derecho a la libre determinación.” (1 de
junio).
“Todos los proyectos que llegan vienen ya hechos y quieren que digamos
solamente que sí o que no, pero no nos permiten participar en la planeación, en
la toma de decisiones. Piensan que somos ignorantes y que nuestra palabra no
vale.” (2 de junio).
Por otro lado, organizaciones civiles internacionales como Greenpeace se han
pronunciado en contra de la opacidad del proyecto (2020, 27 de abril), pues los datos
disponibles en materia de impacto ambiental son insuficientes para establecer un grado
de daño; aunque es claro que un tren obviamente conlleva, como toda actividad
humana, un perjuicio hacia la naturaleza es de vital importancia prever el grado de
afectación para dirigir políticas públicas que subsanen de alguna u otra forma los daños.
Pero, así como abordamos las posibles problemáticas, también hay que recalcar las
posibilidades que este Megaproyecto puede abrir. De acuerdo con la investigación de
Flores, Deniau y Prieto (2019), el Tren Maya es sólo una parte de un proyecto mayor; el
Proyecto de Reordenamiento Territorial del Sur-Sureste y la principal apuesta del
gobierno federal no es el tren en sí mismo, sino el desarrollo territorial que puede tener
lugar a partir del tren y sus estaciones. El crecimiento inmobiliario y el impulso a la
agroindustria, así como al turismo pueden detonar cambios importantes en la zona,
siempre y cuando este proyecto sea manejado. De hecho, como lo refieren Gómez Pech
y Barrasa García (2018) existen evidencias de que el turismo puede beneficiar a las
poblaciones nativas, como lo fue en el caso del municipio de Bacalar, Quintana Roo,
pues los gobiernos municipales tienen que garantizar servicios básicos a fin de hacer
crecer la región y atraer más turistas, aunque existe el riesgo de despojar a la población
de su identidad por mantener una visión idealizada que resulte más llamativa para el
turismo.
Las movilizaciones que han tenido lugar para detener este proyecto son de crucial
relevancia, puesto que los perjuicios que pueden tener lugar no solo atañen a
organizaciones ambientales sino también a las comunidades indígenas que se pretende
sean las más beneficiadas por este proyecto; pero que, en sus propias palabras, han sido
constantemente ignoradas. En general, los casos en los que pretenden involucrar a las
distintas comunidades indígenas en nuestro país son una muestra del avance o el rezago
de nuestras instituciones de Gobierno en lo que se refiere a la participación de agentes
no gubernamentales. Si bien se supone que estos pueblos tienen garantizado el derecho
a la libre autodeterminación, muchos de los proyectos se hacen sin consultas a
profundidad. A mi parecer, antes de que el Gobierno se dedique a elaborar complejos
planes y proyectos que integren a las comunidades indígenas en la vida económica,
social y política de todo el país, lo primero que tiene que hacer el Gobierno federal, así
como gobiernos estatales y municipales es acercarse a estas poblaciones, escuchar sus
demandas y necesidades, sus capacidades y sus deseos para finalmente encontrar
maneras de resolverlas sin imponer posturas. Nuevamente me permito tomar las
palabras emitidas en el comunicado del 1 de junio, puesto que ponen en su justa
dimensión los alcances de las decisiones que habrán de ser tomadas por esta
administración en caso de seguir o no con este enorme y controvertido proyecto:
“El Gobierno Federal tiene la oportunidad histórica, a partir de las promesas de
cambio que su titular ha expresado, de generar un proceso en donde las
demandas, puntos de vista y exigencias de las comunidades indígenas,
académicos y diversos colectivos que han expresado su oposición al tren, puedan
ser escuchados, de tal manera que se genere un proceso realmente democrático
en la definición de la política de desarrollo de las comunidades y pueblos.”
Por supuesto, esta clase acercamientos no tiene que limitarse a las comunidades
indígenas; en general debe aplicarse con todos los grupos y las poblaciones
potencialmente en riesgo. Para resolver los problemas que aquejan a nuestro país lo
primero y más importante es conocerlos a fondo y en su debida proporción,
naturalmente, esto no se logra solo con estudios estadísticos; es necesario que la
ciudadanía se involucre directamente en la formulación y evaluación de políticas
públicas, puesto que si dejamos estas tareas exclusivamente al Gobierno nunca serán
verdaderamente satisfechas las necesidades primordiales de los mexicanos.
La democracia se sustenta en la participación ciudadana; pero esto, a diferencia de lo
que comúnmente entendemos en México, no se limita únicamente a emitir un voto en
las elecciones. Va más allá y requiere de un compromiso verdadero de las y los
ciudadanos con su comunidad, para tomar parte de las decisiones que les afectan. Antes
que nada, las políticas públicas no pueden hacerse sin un conocimiento real de los
problemas a resolver y el Estado difícilmente puede diagnosticar estos problemas si no
existe una vinculación responsable y directa con los ciudadanos; por lo que resulta
primordial que las necesidades de la comunidad se satisfagan a través de un esfuerzo
colaborativo. En el estado actual de nuestro país hay mucho que trabajar en la relación
entre ciudadanos y gobierno, se debe reestablecer la confianza en las instituciones y
fomentar un sentido de pertenencia y responsabilidad hacia la comunidad, involucrando
también a la iniciativa privada en el proceso de desarrollo ya que a largo plazo también
le puede traer beneficios. Si las comunidades y los ciudadanos se desarrollan
adecuadamente, habrá mayor y mejor infraestructura, así como mano de obra mejor
calificada. A fin de cuentas, lo verdaderamente importante es que se unan esfuerzos en
el logro de los objetivos que se tienen como comunidad; independientemente de los
intereses que pueda haber de por medio, en el largo plazo los beneficios mutuos serán
mayores con la cooperación y la integración de los tres sectores de la sociedad:
gobierno, empresas y ciudadanía.
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