Sistema Nacional de Inversión Pública
EL DIFÍCIL Y NECESARIO ARTE DE GERENCIAR
(CONCRETAR) PROYECTOS DE INVERSIÓN
Anthony MORENO REAÑO
Ingeniero titulado con honores por la Ponti-
ficia Universidad Católica del Perú. Maestría
en Gestión Pública. Especializaciones en
Inversión Pública, Gestión de Proyectos y
Calidad. Master Certifique en Contrataciones
Públicas por L’Université Laval du Québec
(Canadá). Becario del Gobierno japonés (es-
tudios en Tokio y Nagoya). Entrenamiento en
el Banco Interamericano de Desarrollo (Chi-
le) y en el International Training Centre of
Turin (Italia).
I. CONDENADO AL ÉXITO1
Aunque siempre será posible de-
batir respecto a la necesidad o no
de haber derogado el SNIP para
mejorarlo, lo cierto es que a es-
tas alturas ya se asumió gran par-
te del costo del cambio. Por ello,
y por los beneficios intrínsecos de
la nueva propuesta, opino que los
profesionales relacionados a la in-
versión pública tenemos el deber
de trabajar en pos del éxito de la
implementación del Invierte.pe. A
la postre, el éxito es de todos. Para
ello, resulta condición sine qua
non conocer y entender las dife-
rencias claves del Invierte.pe res-
pecto al SNIP, entre ellas:
a) Ordena el ingreso de las inicia-
tivas al sistema estableciendo
una nueva fase inexistente en
el ciclo del proyecto del SNIP:
la Programación Multianual de
Inversiones (PMI) y para ga-
rantizar su uso fáctico más allá
de una exigencia normativa(2)
la hace vinculante de la única
manera que se puede y debe
hacer: articulándola con la
mismísima programación pre-
60
Entre el SNIP y el Invierte.pe
RESUMEN
S
i bien la inversión pública ha mostrado en los últimos años un creci-
miento sostenido, el Perú aún adolece de un déficit muy importante en
infraestructura y servicios públicos, tanto en calidad como en cobertura,
afectando la mismísima competitividad del país. A pesar de los innegables
avances que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) dejó tras de
sí en sus dieciséis años de existencia(1), no es posible negar que también
legó varios retos sin resolver y una que otra mejora importante pendiente.
Desde fines del 2016 comienza un nuevo marco teórico normativo para
las inversiones en la forma del Sistema Nacional de Programación Mul-
tianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe). A este sistema le toca la ta-
rea de capitalizar lo avanzado e impulsar los cambios necesarios, siendo
uno de los más urgentes el de ayudar a implementar la fórmula adecuada
para gerenciar (concretar) los proyectos.
supuestal. Es decir, ahora, para yectos alejados de las brechas
asignarle presupuesto a una in- primordiales de servicios pú-
versión, esta debería pasar el blicos. Así, por ejemplo, aho-
“filtro” del PMI. ra el deseo de una autoridad po-
lítica de ejecutar un coliseo de
b) El filtro anterior se concreta a gallos como inversión pública
través del indicador de brecha se limita a que el ministerio co-
de servicio público, indicado- rrespondiente defina, situación
res estos conceptualizados y impensable, la brecha coliseo
definidos técnicamente en los de gallos formalmente (vía acto
sectores nacionales, lo que li- resolutivo).
mita la discrecionalidad que te-
nía cualquier órgano resoluti- c) Entonces, el indicador de bre-
vo de disponer la formulación, cha hace las veces de filtro.
evaluación y ejecución de pro- Pero ¿y el valor de la brecha?
(1) Oficialmente, la Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, fue derogada el 1 de di-
ciembre de 2016 con la publicación del Decreto Legislativo N° 1252.
(2) Años atrás ya se había intentado implementar –con pobrísimo éxito– la programación mul-
tianual de inversiones a través del Decreto Supremo N° 176-2006-EF o de la Resolución Directoral
N° 005-2012-EF/50.01.

Esto (la información de bre-
chas) siempre será un gran reto
por su naturaleza estadística.
En tal sentido, solo avanzare-
mos en la medida que se in-
volucre al Instituto Nacional
de Estadística e Informática
(INEI). Sin perjuicio de ello, el
solo hecho de utilizar el indi-
cador como filtro, bien justifi-
ca su utilidad en la actualidad.
d) Unifica la responsabilidad de
formular y evaluar en un único
funcionario. Entiéndase bien:
se unifica la responsabilidad,
no los procesos; y con ello eli-
mina el reproceso natural que
se da cuando se contraponen a
dos responsables.
e) Quiere capitalizar los sabe-
res acumulados de dieciséis
años de formulación de pro-
yectos impulsando la estanda-
rización de los mismos y, en
un pase magistral, empodera
(reta) a los sectores para que
ellos lideren esta simplifica-
ción. Simplificación que supo-
ne la definición, por parte de
los sectores, de estándares de
calidad para cada factor pro-
ductivo de cada tipología de
proyectos, así como de los ni-
veles de servicios esperados.
Aunque ya existen un poco
más de una docena de pro-
yectos estandarizados (Fichas
Técnicas Estándares), estos no
cumplen en estricto con la exi-
gencia anterior de estándares
de calidad y niveles de servi-
cio, por lo que esta propuesta
de mejora es aún incipiente.
f) Cuando madure, la simplifi-
cación anterior podría abar-
car –quisiera entenderlo así–
también la simplificación y
articulación de las autoriza-
ciones, licencias, permisos,
certificaciones y demás títu-
los habilitantes que los sec-
tores tienen a bien solicitar
como precondiciones a la eje-
cución de inversiones, entre
ellas: el saneamiento técnico
legal de predios, el certifica-
do de inexistencia de restos ar-
queológicos, la aprobación del
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 53 / MAYO 2018
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
Uno de los más
criticables aspectos
del SNIP fue el
centralismo del
mecanismo de
modificaciones
durante la ejecución
a través de las
verificaciones de
viabilidad.
plan de monitoreo arqueoló-
gico, las licencias de agua, la
opinión favorable del Servicio
Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, los pronunciamien-
tos de la Dirección General de
Capitanías y Guardacostas, las
aprobaciones de la Dirección
General de Salud Ambiental,
las normas técnicas de salud,
las licencias municipales, entre
otros.
g) Mejora la “gestión del cambio”
entre lo planificado y lo eje-
cutado (el cambio se gestiona,
no se vuelve a formular) eli-
minando de facto el reproceso
que suponía la llamada “verifi-
cación de viabilidad” y reutili-
za los mecanismos de gestión
del cambio ya existentes y nor-
mados en los marcos legales de
las modificaciones presupues-
tales y las contrataciones pú-
blicas.
h) Formaliza los diferentes tipos
de gasto de capital (inversio-
nes presupuestales de la gené-
rica de gasto 2.6 Activos No
Financieros), creando hasta
seis tipos de inversiones adi-
cionales al consabido proyecto
de inversión. Estos son: opti-
mizaciones por compra de te-
rrenos, optimizaciones de la
oferta existente, ampliaciones
marginales sin incremento de
capacidad productora, amplia-
ciones marginales con incre-
mento de hasta un 20 % de la
capacidad productora, reposi-
ciones y rehabilitaciones.
i) Le devuelve al ente rector del
sistema y a las Oficinas de
Programación Multianual de
Inversiones lo que nunca se de-
bió asignar a las unidades eje-
cutoras: la responsabilidad de
realizar y liderar la evaluación
ex post.
j) Y otra vez pone en agenda otro
gran anhelo de la inversión pú-
blica: el garantizar recursos
para operar y mantener las in-
versiones culminadas. Aunque
no pasará de ser un buen de-
seo hasta que no se concre-
ten los arreglos presupuestales
vinculantes a nivel de partidas
de gasto, no deja de ser impor-
tante que se mencione y se co-
mience inventariando los ac-
tivos generados y asignando
responsabilidades.
II. LA PROGRAMACIÓN
MULTIANUAL DE
INVERSIONES COMO
FILTRO
El producto final del proceso de
programación multianual de in-
versiones es la cartera de inver-
siones, insumo vinculante para el
proceso de programación y for-
mulación presupuestal.
La primera directiva de programa-
ción multianual se publicó en abril
del 2017, fue modificada en se-
tiembre de ese mismo año y, fi-
nalmente, fue reemplazada por
otra en febrero del 2018. Este de-
rrotero presenta una evolución de
fondo y forma, mejoras sin duda,
aunque alguien podría decir que
también falta de claridad operati-
va. Lo cierto es que la versión ac-
tual en mucho más madura. Anali-
cemos algunos puntos claves:
a) Por primera vez en todo el
cuerpo legal del Invierte.pe se
menciona –admite– la clave de
una gestión exitosa: la articula-
ción. Como sabemos desde la
época del SNIP: no existe ca-
pacidad de concretar inversio-
nes (y de eso se trata finalmen-
te todo) si no hay articulación
conceptual, normativa y ope-
rativa entre, por lo menos, los
sistemas nacionales de inver-
siones, presupuesto y contra-
61
 SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
taciones. Los proyectos no se
ejecutan por el solo hecho de
formular bien sus perfiles.
b) Se incorporan como criterios
directores de la programación
a la “continuidad” de las inver-
siones y, sobre todo, la “ejecu-
tabilidad”. Así es, cuando se
está en plena ejecución presu-
puestal (anual), lo clave es ca-
pacidad real de ejecutar una
inversión más allá de su impor-
tancia estratégica, es decir, que
no tenga problemas con auto-
rizaciones, permisos, terrenos,
procesos contractuales, arbi-
trajes, licencia social, etc. Para
ello, el principal criterio prác-
tico para programar en el año 1
es la ejecutabilidad.
c) Vuelve a señalar que las bre-
chas se deben enmarcar en los
planes nacionales y de desarro-
llo concertados. Y es impor-
tante que se insista en este con-
vencimiento. Sin embargo, no
se señala el cómo. Al respec-
to, opino que la articulación de
las brechas mencionadas en el
Invierte.pe con los planes es-
tratégicos se da (o debería dar-
se) a través de los objetivos es-
tratégicos de estos.
d) Se releva la conceptualización
de los indicadores de brechas
como el hito clave e inicial de
la gestión de brechas (en la
versión anterior la conceptuali-
zación figuraba como una nota
en un anexo). Claro, una vez
definidos los indicadores sigue
el reto de calcular los valores
numéricos, como ya lo hemos
mencionado, pero igual su uti-
lidad como filtro para todo el
sistema es indiscutible. Eso sí,
se deja sentado que es el sector
quien debe proveerlos hasta el
nivel de distrito, pero siempre
sujeto a la disponibilidad de in-
formación. Los sectores tienen
hasta el 15 de febrero para pu-
blicarlos (indicadores y valo-
res numéricos).
e) Se aclara mejor el mecanis-
mo de priorización de las in-
versiones dentro de la cartera
62
Formular bien un
proyecto (actividad,
por lo demás, muy
digna) no garantiza
que se ejecute ni
bien ni
oportunamente.
de inversiones: todas las in-
versiones se ordenan según la
prelación organizada en sie-
te niveles, desde las inversio-
nes más ejecutables (primer
nivel) a las menos; luego, las
nuevas inversiones (las menos
ejecutables) se ordenan se-
gún los criterios de prioriza-
ción formalmente aprobados
por la entidad. Ahora bien, en
la versión anterior la entidad
tenía libertad de crear sus pro-
pios criterios de priorización,
ahora solo existen cuatro posi-
bles criterios y tres de ellos ya
los definió el MEF (ubicación
geográfica, pobreza, accesibi-
lidad).
f) Se insiste (al igual que la Ley
General de Presupuesto) con
el gran anhelo de asegurar re-
cursos de operación y mante-
nimiento para las inversiones
concluidas antes de progra-
mar nuevas. Nadie puede estar
en desacuerdo con ello, lo que
corresponde, opino, es ejercer
rectoría y dar las pautas teó-
ricas y operativas necesarias
para implementar tan urgen-
te necesidad. Pasar del qué al
cómo.
g) Se introduce en la programa-
ción multianual de inversio-
nes el “techo” presupuestal
como límite de gasto, formal-
mente llamado Asignación
Presupuestal Multianual
(APM). La APM limita el
monto total programado por
las entidades ayudando a res-
petar el tan necesario equili-
brio fiscal.
h) Se afinan los plazos: en la an-
terior directiva el proceso co-
menzaba el 7 de enero y cul-
minaba el 30 de marzo con la
remisión de los PMI al MEF;
ahora, el proceso inicia el 15 de
febrero como máximo y culmi-
na el 15 de abril con dicha re-
misión. Queda la pregunta de
saber exactamente cómo este
plazo afecta el inicio del ciclo
presupuestal. Pareciera inevi-
table un retraso al tener como
insumo la consolidación de to-
dos los PMI, el cual estará dis-
ponible recién en mayo.
Finalmente, hay dos oportunida-
des de mejora ineludibles si que-
remos seguir avanzando. En pri-
mer lugar, afinar el mecanismo
de gestión del cambio de los PMI
(incorporación de inversiones no
previstas) para brindar la solidez
necesaria, pero también la inteli-
gente flexibilidad ante el cambio.
Recordemos que uno de los más
criticables aspectos del SNIP fue
el centralismo del mecanismo de
modificaciones durante la ejecu-
ción a través de las verificaciones
de viabilidad. El actual mecanis-
mo para gestionar estos cambios
en el PMI (y, en general, cual-
quier cambio en él) implica pedir
siempre a la Dirección General de
Inversión Pública opinión sobre
dichos cambios. Diseñar un me-
canismo donde se llegue al MEF
solo los casos sensibles y dejar lo
marginal a la decisión de las en-
tidades pudiera ser un camino a
seguir.
En segundo lugar, hace falta in-
dicaciones claras para articular la
programación multianual de in-
versiones con el presupuesto par-
ticipativo que estando vigente aún
necesita claridad en su vincula-
ción con la dinámica del PMI.
III. LAS INVERSIONES QUE
NO SON PROYECTOS
Ejecutar proyectos es un arte. For-
mularlos también lo es, pero for-
mular bien un proyecto (actividad,
por lo demás, muy digna) no ga-
rantiza que se ejecute ni bien ni
oportunamente. Para el ciudada-
no un proyecto bien formulado no
pasa de ser papeles, lo que urge

es concretarlo. Ejecutar (concre-
tar) un proyecto supone compe-
tencias y habilidades más allá de
saber plantear lógica causal, cal-
cular la demanda o aplicar precios
sociales. Los casi constantes diez
mil millones de soles que todos
los años se dejan de usar en el pre-
supuesto asignado para proyectos
son prueba contundente de ello. El
SNIP privilegió la preinversión a
la ejecución, salvo en los últimos
años donde implementamos un
modelo de seguimiento tipo deli-
very unit (comités de seguimiento
a las inversiones); el Invierte.pe,
consciente o inconscientemente,
evidencia mejor la importancia de
la ejecución.
Ejecutar es, sobre todo, gestión
contractual, pero implica también
tener la capacidad de articular va-
rios sistemas administrativos y/o
funcionales, mapeando y empu-
jando los issues claves como la
certificación de recursos; la ca-
lendarización de pagos; los pro-
cedimientos de selección; la iden-
tificación de recursos estancados
y la capacidad de su reasignación
oportuna a través de modificacio-
nes presupuestarias; la gestión de
licencias (terrenos, agua, etc.),
permisos, autorizaciones y si-
milares precondiciones para eje-
cutar; en suma, la construcción
constante y obsesiva del sentido
de urgencia de lo realmente im-
portante y urgente, así como la
creación de la demanda técnica/
política que sostenga este impul-
so ejecutor.
En este sentido, hay necesidades
que por evidentes y puntuales po-
demos ejecutarlas ya mismo sin
pasar por una formulación causal
y una evaluación social. Pero cui-
dado: los problemas que deben ser
solucionados como proyectos de
inversión deben ser solucionados
como… ¡proyectos de inversión!
No hay excepción. Las IOARR
son eso, justamente, inversiones
que se identifican, se registran y
se ejecutan directamente. No son
una opción a un proyecto de inver-
sión, son simplemente inversiones
de otra naturaleza.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 53 / MAYO 2018
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
Hay necesidades
que por evidentes y
puntuales podemos
ejecutarlas ya
mismo sin pasar por
una formulación
causal y una
evaluación social.
Para entenderlos mejor debemos
mirar, tal vez, en primer lugar,
el caso que nos hizo replantear-
nos conceptos y que son la géne-
sis (hace varios años ya) de los
IOARR: la construcción de cer-
cos perimétricos para colegios. Un
colegio sin cerco perimétrico es
producto de un proyecto mal for-
mulado o mal ejecutado. El cer-
co como tal concreta el compo-
nente de seguridad con el que toda
institución educativa debe contar.
Querer completar este componen-
te años más tarde para brindar se-
guridad a los alumnos es fácil de
entender para cualquier funciona-
rio que sea padre de familia. Pero
¿es un gasto de capital? Sí, pues
incrementaría patrimonio, capita-
liza el activo no financiero llama-
do colegio. En la época del SNIP
si financiabas el requerimiento a
través de gasto de capital, no se te-
nía más alternativa que hacer un
proyecto de inversión. Ahora, con
Invierte.pe sería una ampliación
marginal del primer tipo y, como
tal, se identifica, registra y, de
contar con los recursos, se ejecu-
ta inmediatamente. No se va a in-
crementar la capacidad productora
del servicio (en buena cuenta, los
alumnos beneficiarios serían los
mismos). Incrementar capacidad
productora por definición impli-
ca atacar el problema a través de
un proyecto de inversión. No. En
este caso “solo” es cuestión de ca-
lidad o, como decíamos en aque-
llas épocas, de ofrecer mayor dig-
nidad a los beneficiarios.
Otro ejemplo sería la compra de
bienes muebles cuya vida útil es-
timada o efectiva ha culminado y
que no implican ampliación de la
capacidad productora de servicios.
Por ejemplo, la compra de un to-
mógrafo de más de 20 años de an-
tigüedad. Para eso no necesitamos
hacer un proyecto de inversión,
por lo menos ahora ya no. Se trata-
ría de una inversión de reposición.
IV. LUCES PARA GERENCIAR
(CONCRETAR) LAS
INVERSIONES:
LOS COMITÉS DE
SEGUIMIENTO DE
INVERSIONES
El 21 de abril último, el ministro
de Economía y Finanzas ensayó
una autocrítica a su cartera “(...)
el MEF tiene que ser más proacti-
vo y ayudar en la ejecución (de las
inversiones)”. El 17 de mayo, du-
rante un discurso en el Muni Eje-
cutivo realizado en Huánuco, el
señor Presidente de la República
aseveró: “Nuestro primer objeti-
vo es que se ejecute todo lo presu-
puestado, queremos que se gaste
bien. No queremos que, por algu-
nas faltas de coordinación, parte
de los recursos se quede sin ejecu-
tar”. Interesante.
Veamos, hasta el 2008 los minis-
terios y GR ejecutaban, en gene-
ral, un poco más del 50 % de los
recursos que recibían (consulte el
grado de ejecución en los últimos
diez años en la Consulta Amigable
del Portal de Transparencia Eco-
nómica). El SNIP de entonces se
dedicaba, fundamentalmente, a la
preinversión (preejecución), des-
cuidando la ejecución misma. O
sea, situación muy similar a la de
ahora, corroborando aquello que
nuestros problemas de gestión pú-
blica suelen ser circulares.
El 2008 fue clave para la inver-
sión pública, pues el SNIP tomó
la decisión estratégica de abordar
el reto de la ejecución. Y la ejecu-
ción comenzó a crecer (en canti-
dad y calidad, son numerosos los
análisis al respecto) hasta llegar a
bordear el 90 % de efectividad en
los años 2015 y 2016 (doblemen-
te meritorio si consideramos, ade-
más, que el presupuesto para pro-
yectos se duplicó en esa década).
63
 SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
Sin duda, abonaron varios facto-
res para este logro, pero resulta
evidente que el Modelo de Segui-
miento del SNIP (desarticulado el
2017) fue uno de los principales
medios para conseguir dicho avan-
ce. El modelo tenía cinco pilares,
todos alineados al sincero deseo
plasmado en la frase siguiente:
“(…) no basta con diseñar meca-
nismos de seguimiento que solo
manejen indicadores, además, hay
que identificar e intentar resolver
obsesivamente los cuellos de bo-
tella que traban la ejecución de
proyectos”. Fue el inicio del des-
trabe, tan poco entendido y aplica-
do por el ministro Thorne.
Es decir, el seguimiento, ade-
más de gestionar indicadores, de-
bía ayudar a concretar proyectos.
Ciertamente, era un modelo de se-
guimiento un tanto alejado de lo
convencional y más cercano a las
buenas prácticas del PMBOK, del
PRINCE2, del ISO 21500 y del
delivery unit inglés.
Haciendo un esfuerzo de síntesis,
podríamos mencionar que el pri-
mer pilar era la articulación, en
decir, no existe seguimiento útil,
fértil, con logros concretos si es
que no se articula –en primer lu-
gar– los sistemas administrativos
que afectan el alcance, los tiem-
pos y costos del proyecto; en con-
creto, articular inversiones-presu-
puesto-contrataciones. Esto tenía
una implicancia directa y bastante
llamativa en la conformación mul-
tidisciplinaria del equipo de segui-
miento (economistas, ingenieros
64
No existe
seguimiento útil,
con logros
concretos, si es que
no se articulan los
sistemas
administrativos que
afectan el alcance,
los tiempos y costos
del proyecto.
residentes, abogados, etc.). Con
Invierte.pe esta articulación se
hace cada vez más evidente.
El segundo pilar era la gestión de
acuerdos y compromisos y se con-
cretaba a través de los comités de
seguimiento de inversiones. En
resumen, eran reuniones de traba-
jo sistematizadas y con protocolo
previamente establecido, quince-
nales o mensuales, presididas por
el mismísimo órgano resolutivo
(alcalde, gobernador o quien dele-
garan), acompañados por los jefes
de Inversiones, Presupuesto, Lo-
gística, Ejecutores, así como con
la facilitación técnica del MEF
(equipo de seguimiento instala-
do en las provincias y en el pro-
pio MEF). Esta dinámica permi-
tía visualizar tempranamente los
principales problemas para ejecu-
tar una cartera estratégica de in-
versiones (Observatorio de Inver-
siones), implementar soluciones
(compromisos compartidos) y, en
general, mantener el sentido de ur-
gencia en lo realmente importan-
te. En el momento de mayor auge
de estos comités focalizados en la
microgestión se desarrollaron cer-
ca de cincuenta en los ministerios
claves, en casi todos los gobiernos
regionales y en una que otra mu-
nicipalidad con monto de recursos
importantes.
La sostenibilidad del modelo era
muy importante y se daba a tra-
vés de la creación de la demanda,
es decir, crear y mantener cana-
les de comunicación con las altas
direcciones proveyéndoles infor-
mación de avances y estado si-
tuacional de proyectos prioriza-
dos y estratégico para el tomador
de decisión.
Los otros pilares fueron la articu-
lación informática SNIP-SIAF-
SEACE-INFObras, dando lugar
al SOSEM, lo que en el Invierte.pe
se ha rebautizado como Sistema
de Seguimiento de Inversiones.
Bajo la orientación de este pilar
se llevó a cabo la unificación de
códigos (código único). Final-
mente, el pilar de la gestión nor-
mativa a través del uso apasio-
nado y, la verdad, bastante osado
del principio legal del impulso de
oficio.
Hay un nuevo marco técnico legal,
pero también hay experiencia, lec-
ciones aprendidas y saberes acu-
mulados Aquellos que tuvimos la
oportunidad de trabajar en el MEF
tenemos el compromiso técnico y
moral de apoyar.
Como la flecha que se despren-
de del arco, no queda más que
avanzar.