OSSANDÓN (2015) Incentivos Al Cumplimiento Ambiental

JORGE SEBASTIÁN OSSANDÓN ROSALES
MEDITORIAL
LIBRO MAR
JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
Licenciado en Ciencias
Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Chile. Alumno
del Magíster en Derecho
Público y Ayudante del Centro
de Derecho Ambiental de la
misma casa de estudios.
Se ha desempeñado como
Editor de la Revista Justicia
Ambiental (2011-2014), en
el Estudio Guerrero Olivos y
en EELAW Medio Ambiente,
Energía y Asesorías Legales.
Ha participado como autor

y expositor en las VI y
VII Jornadas de Derecho
Ambiental organizadas por el
CDA y en el V y VI Congreso de
Derecho Forestal Ambiental,
organizados por CONAF.
INCENTIVOS AL
CUMPLIMIENTO AMBIENTAL
AUTODENUNCIA, PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO
YPLANES
, DE REPARACIÓN
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JORGE SEBASTIÁN ÜSSANDÓN ROSALES
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Prólogo de Ana Lya Uriarte
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.~ y Ximena ln$unza
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INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL
JORGE OSSANDÓN ROSALES
EDITOR: EDITORIALLIBROMAR LTDA.
l.S.B.N.: 978-956-7890-30-9
Se terminó de imprimir esta 1ª edición en agosto de 2015.

DEDICATORIA
Este libro está dedicado a toda mi familia, que con su corifianza

ha hecho posible cada una de estas páginas.
AGRADECIMIENTOS
Quisiera extender mis más sinceros agradecimientos a la

profesora Ximena lnsunza Corvalán, que con su paciencia,
preocupación y rigor intelectual hizo de este libro un proceso
de aprendizaje y reflexión.
TABLA DE CONTENIDO
PRÓLOGO ........................................................................................ . XXV
RESUMEN ........................................................................................ . xxxi

.ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS .................................................... xxxiii
INTRODUCCIÓN................................................................................ 1
CAPÍTULO I
LA AUTODENUNCIA ....................................................................... 39 .
l. l. Definición de autodenuncia ....................................................... 39

1.2. Fundamentos de la autodenuncia .............................................. 42
:¡ 1.3. Naturaleza jurídica de la autodenuncia...................................... 45
;¡ 1.3. l. La autodenuncia es un acto jurídico unilateral .............. 46
¡,
·I 1.3.2. La autodenuncia es un tipo de solicitud......................... 51
:¡
!j 1.3.3. La autodenuncia es un tipo especial de denuncia .......... · 53
1:
1.3 .4. La aut!)denuncia es una forma de inicio del procedi-
miento sancionatorio ............................ :......................... 55
1.4. Historia de la Ley Nº 20.417 ..................................................... 58
1.4.1. El Gobierno.................................................................... 60
1.4.2. Los Centros de Estudio.................................................. 61
1.4.3. Las Asociaciones Gremiales .... :................................ ,.... 62
1.4.4. La Academia.................................................................. 63
1.4.5. Las Organizaciones no Gubernamentales...................... 64
1.4.6. Discusión en particular ................................................. 65
1.4.7. Segundo Trámite Constitucional.................................... 70
1.4.8. Tercer Trámite Constitucional ....................................... 75
1.4.9. Trámite ante el Tribunal Constitucional...,..................... 76
1.5. Regulación en la Ley Nº 20.417 y Reglamento sobre programas
de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación............ 76
1.5.1. Requisitos de procedencia.............................................. 79
1.5.1.1. La autodenuncia debe ser formulada por escrito. 81
VIII TABLA DE CONTENIDO
1.5.1.2. La autodenuncia debe ser comunicada por el

infractor ........................................................... 85
1.5.1.2.1. Las competencias de la Superinten-
dencia respecto de instrumentos de
carácter ambiental ............................ 86
1.5.1.2.2. Tipo de infracciones ........................ 87
1.5.1.2.3. Concepto de infractor....................... 87
1.5.1.2.3.1. Infractor de la letra a)
del artículo 35 ............. 88
1.5.1.2.3.2. Infractores de la letra b)
del artículo 35 ............. 89
1.5.1.2.3.3. Infractores de la letra c)
del artículo 35 ............. 91
1.5.1.2.3.4. Infractores de la letra d)
del artículo 35 ............. 96
1.5.1.2.3.5. Infractores de la letra e)
del artículo 35 ............. 97
1.5.1.2.3.6. Infractores de la letra t)
del artículo 35 ............. 101
1.5.1.2.3.7. Infractores de la letra g)
del artículo 35 ............. 102
1.5.1.2.3.8. Infractores de la letra h)
del artículo 35 ............. 104 .
1.5.1.2.3.9. Infractores de la letra i)
del artículo 35 ............. 105
1.5.1.2.3.10. Infractores de laletraj)
del artículo 35 ............. 105
1.5.1.2.3.11. Infractores delaletrak)
del artículo 35 ............. 106
1.5.1.2.3.12. Infractores de la letra 1)
del artículo 35 ............. 106
1.5.1.2.3.13. Infractores de la letra
m) del artículo 35 ........ 107
TABLA DE CONTENIDO IX
1.5.1.2.3.14. Infractores de la letra

n) del artículo 35 ......... 108
1.5.'l.3. La autodenuncia debe ser presentada en las
oficinas de la Superintendencia ....................... 112
1.5.1.4. Debe tratarse de la primera, segunda o tercera
concurrencia del infractor ............................... 115
1.5.1.5. El infractor debe estar cometiendo alguna de
las infracciones leves, graves o gravísimas del
artículo 36 LO-SMA ....................................... 118
1.5.1.6. El infractor debe otorgar información precisa,
verídica y comprobable respecto de los hechos,
actos u omisiones que constituyen la
infracción ......................................................... 122
1.5.1.6.1. Información precisa ......................... 124
1.5.1.6.2. Información verídica ........................ 125
1.5.1.6.3. Información comprobable ................ 126
1.5.1.6.4. Comparación entre los criterios de la
denuncia y la autodenuncia .............. 127
1.5.1.7. El infractor debe haber puesto fin de inmediato
a los.hechos que constituyen la infracción ...... 131
1.5.1.8. El infractor debe haber adoptado todas las me-
di<;las necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos producidos por la infracción 133
1.5.1.9. La Superintendencia no debe haber iniciado una
investigación respecto de los mismos hechos . 135
1.5.2. La presentación y ejecución de un programa de cum-
plimiento no es un requisito para configurar la autode-
nuncia ............................................................................. 143
1.5.3. Oportunidad de presentación de la autodenuncia .......... 144
1.5.4. Efectos de la presentación .............................................. 146
1.5.5. Observaciones. al Reglamento sobre programas de cum-
plimiento, autodenuncia y planes de reparación ............ 149
X TABLA DE CONTENIDO
1.5.6. Mecanismos de impngnación contra reso!nciones de la

Snperintendencia del Medio Ambiente en materia de
autodenuncia .. ... .... .. ... ... ... ... ... ... ... ..... .. .... .. ... ... .. ... ... ... .. .. 152
1.5.6.1. Improcedencia del recurso de reposición........ 152
1.5.6.2. Improcedencia del recurso jerárquico .:.......... 156
1.5.6.3. Reclamación ante el Tribunal Ambiental........ 159
1.5.6.4. Otros medios de impugnación ........................ 160
1.5.7. Autodenuncias anónimas............................................... 160
1.6. Casos de autodenuncia............................................................... 161
1.6.1. Autodenuncia presentada por Compañía Minera Teck
Quebrada Blanca S.A. Rol Nº A-001-2013 ................... 161
1.6.1.1. Los hechos ....................................................... 161
1.6.1.2. El derecho .................. ..................................... 163
1.6.1.3. El escrito de autodenuncia en el caso .............. 164
1.6.1.4. La resolución de la Superintendencia que re-
chaza la autodenuncia ........ :...... :...................... 164
1.6.1.5. Comentarios del caso....................................... 168
1.6.2. Autodenuncia presentada por Compañía Minera Ne-
vada SpA. Rol Nº A-002-2013 ...................................... 170
1.6.2.1. Los hechos....................................................... 170
1.6.2.2. El derecho ....................................................... 172 ·
1.6.2.3. El escrito de autodenuncia en el caso ............. 173
1.6.2.4. La resolución de la Superintendencia que re-
chaza la autodenuncia.. .................................... 173
1.6.2.5. Comentarios del caso ...................................... 177 ·
1.6.3. Autodenuncia presentada por Forestal Carranco S.A.
Rol Nº A-003-2013 ....................................................... 181
1.6.3.1. Los hechos ............................ :.......................... 181
1.6.3.2. El derecho....................................................... 182
1.6.3.3. El escrito de autodenuncia en el caso.............. 182
TABLA DE CONTENIDO XI
1.6.3.4. La resolución de la Superintendencia que

acepta la autodenuncia ............. .'....................... 183
1.6.4. Autodenun~ia presentada por Parque Eólico Valle de
los Vientos S.A. Rol Nº A-004-2013 ............................. 187
1.6.4.1. Los hechos....................................................... 187
1.6.4.2. El derecho ....................................................... 188
1.6.4.3. El escrito de autodenuncia en el caso.............. 188
1.6.4.4. La resolución de la Superintendencia que
acepta la autodenuncia...................................... 189
1.6.4.5. Comentarios del caso ...................................... 190
1.7. Críticas a autodenuncia como mecanismo de incentivo al cum-
plimiento .................................................................................... 191
1.7.1. Críticas de forma o procedimentales .............................. 191
1.7.2. Críticas de fondo o sustantivas...................................... 195
CAPÍTULO II
EL PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO ............................................... 201
2.1. Definición de programa de cumplimiento.................................. 201

2.2. Fundamentos del programa de cumplimiento ............................ 201
2.3. Naturaleza jurídica del programa de cumplimiento .... :.............. 202 ·
2.4.HistoriadelaLeyNº20.417 ..................................................... 203
2.4.1. El Gobierno.................................................................... 204
2.4.2. Los Centros de Estudio.................................................. 206
2.4.3. Las Asociaciones Gremiales .......................:.................. 207
2.4.4. La Academia .................................................................. 210
2.4.5. Las Organizaciones no Gubernamentales ...................... 211
2.4.6. Discusión en particular .................................................. 211
2.4.7. Segundo Trámite Constitucional.................................... 217
2.4.8. Tribunal Constitucional.................................................. 233
~ \
'
XII TABLA DE CONTENIDO
2.5. Regulación en la Ley Nº 20.417 y Reglamento sobre progra-

mas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación..... 234
2.5.!. Requisitos de procedencia.............................................. 234
2.5.1.1 Inicio de un procedimiento administrativo
sancionatorio .............. ..................................... 234
2.5.1.2. Contenidos mínimos de un programa de cum-
plimiento .......................................................... 237
2.5.1.3. Descripción de los hechos, actos u omisiones
que constituyen la infracción en que se ha incu-
rrido, así como de sus efectos ............ ,............. 238
2.5.1.4. Plan de acciones y metas que se implementa-
' con la nor-
rán para cumplir satisfactoriamente
mativa ambiental que se indique..................... 240
2.5.1.5; Plan de seguimiento, que incluirá un crono-
grama de las acciones y metas, indicadores de
cumplimiento, y la remisión de reportes perió-
dicos sobre su grado de implementación......... 241
2.5.1.6. Información técnica y de costos estimados rela-
tiva al programa de cumplimiento que permita
acreditar su eficacia y seriedad........................ 242
2.5.1.7. Integridad del programa de cumplimiento ...... 243
2.5.1.8. Eficacia del programa de cumplimiento .......... 245
2.5.1.9. Verificabilidad del programa de cumplimiento 246
2.5.2. Improcedencia de presentación de programas de cum-
plimiento......................................................................... 247
2.5.2.1. No podrán presentar pro gramas de cumplimien-
to aquellos infractores que se hubiesen acogido
a programas de gradualidad en el cumplimiento
de la normativa ambiental ............................... 247
¡
•l
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)
TABLA DE CONTENIDO XIII
2.5.2.2. No podrán presentar programas de cumpli-

miento aquellos infractores que hubiesen sido
objeto con anterioridad de Ja aplicación de una
sanción por parte de Ja Superintendencia por
infracciones gravísimas ................................... 249
2.5.2.3. No podrán presentar programas de cumpli-
miento aquellos infractores que hubiesen
presentado, con anterioridad, un programa de
cumplimiento, salvo que se hubiese tratado de
infracciones leves............................................ 249
2.5.2.4. Comentarios y críticas a las causales de impro-
cedencia de un programa de cumplimiento..... 250
2.5.3. Oportunidad de presentación......................................... 252
2.5.4: Efectos de Ja presentación.............................................. 252
2.5.5. Mecanismos de impugnación contra resoluciones de Ja
Superintendencia del Medio Ambiente en materia de
programas de cumplimiento........................................... 253
2.5.5.1. Improcedencia del recurso de reposición ........ 253
2.5.5.2. Improcedencia del recurso jerárquico............. 254
2.5.5.4. Otros medios de impugnación ......................... 261
2.5.6. Observaciones al Reglamento sobre programas de cum-
plimiento, autodenuncia y planes de reparación ............ 261
2.6. Programas de cnmplimiento presentados ante Ja Superinten- ·
dencia del Medio Ambiente ....................................................... 265
2.6.1. Programa de cumplimiento presentado por Compañía
Minera Quebrada Teck S.A. Rol Nº A-001-2013 .......... 265
2.6.1.1. Los hechos ......................... :............................. 265
2.6.1.2. El derecho ........................................................ 267
2.6.1.3. Resolución de Ja Superintendencia que acoge el
programa de cumplimiento presentado ........... 267
2.6.1.4. Comentarios del caso ....................................... 269
XIV TABLA DE CONTENIDO
2.6.2. Programa de cumplimiento presentado por Alimentos

Finos Rila Chile Ltda. Rol Nº D-003-2013 ................... 271
2.6.2.1. Los hechos ....................................................... 271
2.6.2.2. El derecho........................................................ 273
2.6.2.3. Resolución de la Superintendencia que recha-
za el programa de cumplimiento presentado... 273
2.6.3. Programa de cumplimiento presentado por Sociedad
Contractual Minera Vilacollo S.A. Rol Nº F-001-2013 277
2.6.3.1. Los hechos···································'··················· 277
2.6.3.2. El derecho........................................................ 279
2.6.3.3. Resolución de la Superintendencia que acepta
el programa de cumplimiento........................... 279
2.6.3.4. Comentarios del caso ...... :................................ 280
2.6.4. Programa de cumplimiento presentado por Exporta-
dora Los Fiordos Ltda. Rol Nº F-003-2013................... 281
2.6.4.1. Los hechos....................................................... 281
2.6.4.2. El derecho........................................................ 282
el programa de cumplimiento.......................... 282
2.6.5. Programa de cumplimiento presentado por Acuimag
S.A. Rol Nº F-005-2013 ................................................ 286
2.6.5.1. Los hechos ....................................................... 286
2.6.5.2. El dereci)o ........................................................ 287
el programa de cumplimiento presentado ....... 287
TABLA DE CONTENIDO XV

Agroorgánicos Mostazal Ltda. Rol Nº F-006-2013 ....... 289
2.6. 6.1. Los hechos....................................................... 289
2.6.6.2. El derecho........................................................ 289
el programa de cumplimiento presentado....... 290
2.6. 7. Programa de cumplimiento presentado por Sociedad
Contractual Minera Bullmine. Rol Nº F-008-2013 ....... 292
2.6. 7 .1. Los hechos....................................................... 292
2. 6. 7 .2. El derecho........................................................ 293
el programa de cumplimiento presentado ....... 293
2.6.8. Programa de cumplimiento presentado por Construc-
tora Almagro S.A. Rol Nº D-006-2013 ......................... 296
2.6. 8.1. Los hechos .. :.................................................... 296
2.6. 8.2. El derecho........................................................ 297
el programa de cumplimiento .......................... 297
2.6.9. Programa de cumplimiento presentado por Construc-
tora Inarco S.A. Rol Nº D-007-2013 ............................. 299
2.6.9. l. Los hechos .... ...... .... .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .... .. ... .......... 299
2.6.9 .2. El derecho........................................................ 300
2.6.9.3. Resolución de la Superintendencia que rechaza
2.6.10. Programa de cumplimiento presentado por Sea Flavors
S.A. Rol Nº D-009-2013 ................................................ 303
2.6.1 O.1. Los hechos....................................................... 303
XVI TABLA DE CONTENIDO
2. 6.10.2. El derecho........................................................ 304

2.6.10.3.Resolución de la Superintendencia que acepta
Contractual Minera Tres Valles S.A. Rol Nº F-012-
2013 " ............ " .... " ................ " ........... " ....... " .. " ..... ". ... .. 306
2.6.11.1. Los hechos .. .. .. .. .. .. .. ... .... ..... .. .. .. .. .. .... .... .. .. .. .... . 306
2. 6.11.2. El derecho........................................................ 306
el programa de cumplimiento presentado....... 307
2.6.12. Programa de cumplimiento presentado por Aquapro-
tein S.A. Rol Nº F-014-2013 ......................................... 308
2.6.12.1. Los hechos....................................................... 308
2.6.12.2. El derecho........................................................ 308
2.6.13. Programa de cumplimiento presentado por Desarrollo
Inmobiliario Bellavista S.A. Rol Nº F-015-2013 .......... 312
2. 6.13 .1. Los hechos .. .. .. ...... ... ... .. .. ...... .... .. .... .. .... ... ... .. ... 312
2. 6.13 .2. El derecho........................................................ 313
2.6.14. Programa de cumplimiento presentado por Fundación
Educacional Santiago College. Rol Nº F-016-2013 ...... 315
2.6.14.1. Los hechos....................................................... 315
2.6.14.2. El derecho........................................................ 315
TABLA DE CONTENIDO XVII

2.6.15. Programa de cumplimiento presentado por Alimentos
Fruna Ltda. Rol Nº F-017-2013 ..................................... 317
2.6.15.1. Los hechos....................................................... 317
2.6.15 .2. El derecho........................................................ 318
2.6.16. Programa de cumplimiento presentado por Terminal
Puerto de Arica S.A. Rol Nº F-018-2013 ...................... 320
2.6.16.1. Los hechos .. .. .. ...... .. .. .. .... ...... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. . 3 20
2.6.16.2. El derecho........................................................ 3 21
2.6.17. Programa de cumplimiento presentado por Tecnorec
S.A. Rol Nº D-014-2013 ................................................ 322
2. 6.1 7 .1. Los hechos....................................................... 3 22
2.6.17 .2. El derecho........................................................ 324
2.6.17 .3. Resolución de la Superintendencia que recha-
za el programa de cumplimiento..................... 324
2.6.18. Programa de cumplimiento presentado por Empresa
Nacional de Energía S.A. Rol Nº D-015-2013 .............. 325
2.6 .18 .1. Los hechos .. .. .. .... .. .. .. .... .. .. .... .. .. .... .. .. .. .. .. ...... .. . 3 25
2. 6.18 .2. El derecho ...................... :................................. 3 27
XVIII TABLA DE CONTENIDO
2.6.18.4.Comentarios del caso ....................................... 328

Minera Maricunga. Rol Nº D-016-2013 ........................ 329
2.6.19.1. Los hechos....................................................... 329
2.6.19.2.El derecho ........................................................ 330
2.6.19.3.Resolución de la Superintendencia que recha-
2.6.19.4.Comentarios del caso ....................................... 331
2.6.20. Programa de cumplimiento presentado por Natuoil
S.A. Rol Nº D-020-2013 ................................................ 331
2.6.20.1.Los hechos ....................................................... 331
2.6.20.2.El derecho ........................................................ 332
2.6.21. Programa de cumplimiento presentado por Pampa
Camarones S.A. Rol Nº D-017-2013 ............................. 333
2.6.21.1.Los hechos ....................................................... 333
2.6.21.2.El derecho ........................................................ 335
2.6.21.3.Resolución de la Superintendencia que recha-
za el programa de cumplimiento ..................... 335
Marítima y Comercial Somarco Limitada. Rol
Nº F-021-2013 ............................................................... 337
2.6.22.1.Los hechos ....................................................... 337
2.6.22.2. El derecho........................................................ 338
TABLA DE CONTENIDO XIX

Eléctrica de Tarapacá S.A. Rol Nº F-022-2013 ............. 339
2.6.23.1.Los hechos ....................................................... 339
2.6.23 .2. El derecho........................................................ 340
2.6.24. Programa de cumplimiento presentado por Hidroeléc-
trica Ensenada S.A. Rol Nº F-023-2013 ................... :.... 342
2.6.24.1. Los hechos....................................................... 342
2.6.24.2.El derecho ........................................................ 343
Eléctrica Santiago S.A. Rol Nº F-024-2013 .................. 344
2.6.25.1.Los hechos ....................................................... 344
2.6.25.2. El derecho........................................................ 345
Minera Patagonia Peat Limitada. Rol Nº F-026-2013 ... 346
2.6.26.1. Los hechos....................................................... 346
2.6.26.2.El derecho ...................................................... :. 347
Barrick Chile Generación Limitada. Rol Nº F-027-
2013 ··············································································· 348
2.6.27.1.Los hechos ....................................................... 348
-------------·· - - -
XX TABLA DE CONTENIDO
2.6.27.2.El derecho ........................................................ 349

2.6.28. Programa de cumplimiento presentado por Maquila!
Manufacturas Industriales Limitada. Rol Nº D-026-
2013 ··············································································· 350
2.6.28.1.Los hechos ....................................................... 350
2.6.28.2. El derecho ........................................................ 351
Agrícola El Tranque Angostura Limitada. Rol Nº D-027-
2013 ··············································································· 352
2.6.29.1.Los hechos ....................................................... 352
2.6.29.2. El derecho........................................................ 353
2.6.30. Programa de cumplimiento presentado por la Ilustre
Municipalidad de Temuco. Rol Nº F-038-2013 ............ 355
2.6.30.1. Los hechos....................................................... 355
2.6.30.2. El derecho........................................................ 356
2.6.31. Programa de cumplimiento presentado por Hidronor
Copiulemu S.A. Rol Nº F-039-2013 ............................. 357
2.6.31.1.Los hechos ....................................................... 357
2.6.31.2.El derecho ........................................................ 358
TABLA DE CONTENIDO XXI

2.7. Críticas al programa de cumplimiento como mecanismo de
incentivo al cumplimiento.......................................................... 359
2.7.2. Críticas de fondo o sustantivas ...................................... 361
CAPÍTULO III
EL PLAN DE REPARACIÓN.............................................................. 365
3.1. Definición de plan de reparación ............................................... 365

3.2. Fundamentos del plan de reparación.......................................... 366
3.2.1. Fundamento basado en principios.................................. 366
3 .2.1.1. Principio de cooperación................................. 366
3.2.1.2. Principio contaminador pagador o quien con-
tamina paga...................................................... 367
3.2.2. Fundamento basado en la reparación efectiva del medio
ambiente dañado ... ........ ... .. .. .. .. ... .... .. .. ........ .... .... .. .. ... .. .. 369
3.3. Naturaleza jurídica del plan de reparación................................. 371
3.4. Historia de la Ley Nº 20 .417 .. .. .. .... .. .. .... .. ...... .. .... .... .. .. .. .... .. ..... 372
3 .4.1. El Gobierno.................................................................... 37 5
3.4.2. Los Centros de Estudio .................................................. 375
3.4.3. Las Asociaciones Gremiales .......................................... 376
3 .4.4. La Academia .. .... ..... ..... ... .... .. .. .... .. .. ... .. .. .. .. .. .. ... ..... ... ..... 378
3.4.5. Discusión en particular.................................................. 380
3.4.6. Segundo Trámite Constitucional... ................................. 388
3.4. 7. Tribunal Constitucional... ................................ :.............. 406
------ ---------
XXII TABLA DE CONTENIDO
3.5. Regulación en la Ley Nº 20.417 y Reglamento sobre programas

de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación ............ 406
3.5.1. Requisitos de procedencia .............................................. 406
3.5. 1.1. Procedimiento sancionatorio terminado.......... 407
3.5.1.2. Documento por escrito .................................... 408
¡
3.5.1.3. Dar cumplimiento al contenido del artículo 19 ¡
del reglamento................................................. 408 1
3.5.2. Oportunidad de presentación ......................................... 413 1
3.5.3. Efectos de la presentación .............................................. 417 1
1
3.5.3.1. Efectos de la presentación del plan de repara-
ción. Inicio de un procedimiento administrativo
complejo. Procedimiento administrativo de 1
aprobación del plan de reparación................... 418
i
3.5.3.2. Efectos de la aprobación del plan de repa-
ración ....................................................... .'....... 422
3.5.3.2.1. Extinción de la acción de reparación
del daño ambiental........................... 422
3.5.3.2.2. El plazo de prescripción para ejercer
la acción por daño ambiental se
suspenderá........................................ 425
3.5.3.2.3. Obligación de fiscalización por parte
de la Superintendencia (solicitud
de reportes periódicos) ..................... 427
3.5.4. Mecanismos de impugnación contra resoluciones de la
Superintendencia del Medio Ambiente en materia de
programas de cumplimiento........................................... 430
3.5.4.1. Improcedencia del recurso de reposición ........ 430
3.5.4.2. Improcedencia del recurso jerárquico............. 430
TABLA DE CONTENIDO XXIII
3.6. Planes de reparación presentados ante la Superintendencia

del Medio Ambiente ................................................................... 433
3. 7. Críticas al plan de reparación como mecanismo de incentivo
al cumplimiento.......................................................................... 433
3. 7.2. Críticas de fondo o sustantivas ...................................... 434
CONCLUSIONES ..................................................................... 441

BIBLIOGRAFÍA........................................................................ 457
ANEXO I .......................................................................................... 465
ANEXO II......................................................................................... 467

,
PROLOGO
Toda nueva regulación merece un estudio acabado que
abarque no solo el proceso de formación normativa -a nivel legal
y reglamentario-, sino también cómo ha sido su implementación
en casos concretos. Precisamente, el alcance de esta obra abarca
el análisis normativio y de implementación de la autodenuncia, el
programa de cump imiento y el plan de reparación, instituciones
contempladas en e~ artículo segundo de la Ley Nº 20.417, que
crea el Ministerio de\Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación
Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.
La reforma a la institucionalidad ambiental, en cuyo
contexto se crea, entre otros, la Superintendencia del Medio
Ambiente, así como estas tres herramientas,. ya tiene varios años.
De hecho, ya ha pasado más de media década desde que se inicia-
ra la tramitación legislativa de la ley que permitió la creación de
la nueva institucionalidad ambiental, pero aún falta para poder
afirmar que esta se encuentra plenamente operativa o funcionando
en régimen.
Uno de los aspectos en los que se focalizó la reforma
fue justamente en modernizar y profundizar la estructura insti-
tucional que hasta esa fecha existía, contemplando· la creación
de un organismo encargado de fiscalizar el cumplimiento de los
instrumentos de gestión ambiental. El diseño de la Superintenden-
cia del Medio Ambiente se inspiró en ciertas premisas, una de
ellas, sin duda, fue la necesidad de superar la clásica concepción de
que el incumplimiento de una norma debe acarrear necesariamente
un castigo y por ello se decidió configurar nuevas formas de
intervención que permitieran incentivar el cumplimiento de la
normativa ambiental, yendo más allá de la intervención represora
de la Administración.
XXVI JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
Así, se crearon tres herramientas destinadas a cumplir

este propósito:.la autodenuncia, el programa de cumplimiento y el
plan de reparación, cuyo análisis es el objeto primordial de la obra
aquí presentada.
En tres capítulos el autor recorre cada uno de estos me-
canismos de incentivo de forma completa, repasando su definición,
naturaleza jurídica y fundamentos, historia legislativa, historia
reglamentaria y los recursos administrativos y judiciales ante lo~
Tribunales Ambientales de la Ley Nº 20.600-que crea los TribunaÍes
Ambientales- para terminar abordando casos concretos. ~
LA AUTODENUNCIA
El Capítulo I, destinado a la autodenuncia, trata detalla-

damente cada aspecto normativo de este mecanismo. En primer
lugar, se señalan algunos aspectos relativos a su naturaleza jurí-
dica con la finalidad de facilitar la comprensión posterior de su
regulación normativa. Con ese fin, el autor explora la idea de
atribuirle cuatro posibles naturalezas: como acto jurídico unilateral,
como tipo de solicitud, como denuncia o como una forma de iniciar
el procedimiento sancionatorio. En segundo lugar, se continúa
con el estudio de su historia legislativa y se incorpora también lo
acontecido en el proceso de elaboración del reglamento respectivo,
en especial, en cuanto a las observaciones ciudadanas.
Al respecto, cabe destacar que uno de los aspectos más
debatidos fue el significado del concepto infractor que utiliza la ley
para determinar el ámbito de normatividad de la autodenuncia. Es
por ello que el libro profundiza sobre el punto, otorgando algunas
propuestas interpretativas, deteniéndose en cada una de las letras
del artículo 35 de la Ley Nº 20.417.
Otro punto de interés de la regulación de la autodenun-
cia·es el requisito de la información y el estándar que esta debe
INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL XXVII
tener para su procedencia. La ley y el reglamento indican que la

información otorgada a la autoridad en la autodenuncia debe ser
precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos, actos u
omisiones que constituyen la infracción. Es así como en opinión
del autor, toda información indeterminada, inexacta, vaga e
imprecisa comunicada a la Superintendencia debe ser rechazada
como incumplimiento de este requisito, no pudiendo configurarse
la autodenuncia ni obtener el infractor acceso a los beneficios
pertinentes. Así, la calidad de la información es la base de confianza
sobre la que opera este mecanismo de incentivo y su esencia es la
buena fe de la comunidad regulada al intentar su utilización.
Finalmente, en el Capítulo 1 se encuentran elementos
novedosos, como la posibilidad de autodenuncias anónimas y el
planteamiento de que la presentación y ejecución de un programa
de cumplimiento no es un requisito{Para configurarla, postura que
tiene un ·efecto sustancial, dado elr~mero de veces que se puede
interponer una autodenuncia y los beneficios diferenciados si se
trata de la primera, segunda o tercera ~ez.
EL PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO
En el Capítulo 11, el autor trata el programa de cumpli-

miento como mecanismo de incentivo con la misma acuciosidad.
De la información y análisis otorgado sobre esta institución
se desprende que este ha sido el mecanismo más usado por los
presuntos infractores a la hora de corregir acciones y omisiones
potencialmente nocivas para el medio ambiente, y respecto del
cual pueden obtenerse las mayores conclusiones a nivel práctico,
identificando, en los casos estudiados, ciertas tendencias y
fundamentos de las decisiones de la autoridad, por ejemplo, res-
pecto del umbral necesario para aceptar o rechazar programas
XXVIII JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
de cumplimiento en atención a los criterios de aprobación de

integridad, eficacia y verificabilidad contenidos en el reglamento.
La estructura del capítulo es la ya comentada, esto es,
en primer lugar, se explica la definición legal del programa de
cumplimiento, prosiguiendo con su naturaleza juridica, historia
legal y reglamentaria, para luego abocarse al estudio de los re-
quisitos mínimos. Un aspecto controversia! en su uso han sido
las causales de improcedencia, incorporando un análisis de cada
una, así como un apartado con comentarios sobre la relación entre
los programas de cumplimiento y los programas de gradualidad,
relación que no está del todo clara para la comunidad regulada, pero
que el autor precisa al señalar que corresponden a planos diferentes.
Así, mientras el de gradualidad previene incumplimientos antes de
la configuración de una infracción, el programa de cumplimiento
implica volver a la legalidad y al cumplimiento de la normativa
ambiental aplicable cuando ya se ha producido la infracción.
De esta postura deriva la lógica de la causal de improcedencia
contenida en el artícufo 42 de la Ley Nº 20.417, dado que esta
motiva al proponente de un programa de gradualidad a ejecutarlo
íntegramente e impide que ante su incumplimiento, y al inicio de
un procedimiento sancionador, este tenga una nueva oportunidad
para salvar su negligencia, otorgándole la posibilidad de presentar
un programa de cumplimiento.
Asimismo, a partir de la causal de improcedencia para
la presentación de este mecanismo de incentivo al cumplimiento
respecto de infractores que hubiesen sido objeto, con anterioridad,
de la aplicación de una sanción por infracciones gravísimas por
parte de la Superintendencia, el autor se refiere a otro tema debatido,
esto es, la facultad que tienen o no los Tribunales Ambientales
de recalificar infracciones impuestas por la Superintendencia del
Medio Ambiente. En el fondo, se abordan las distintas posibilidades
INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL XXIX
y consecuencias respecto de una reclamación en contra de una

resolución de la Superintendencia que impone una sanción por
infracción gravísima, en el sentido de si el Tribunal Ambiental
puede o no modificar la calificación y si ese cambio tiene algún
efecto en la causal respecto de una infracción futura.
EL PLAN DE REPARACIÓN
El Capítulo III está destinado al último de estos mecanis-

mos de incentivo al cumplimiento: plan de reparación. Este
instrumento está contemplado para los casos en los que el infractor
decida llevar a cabo la reparación del daño ambiental en sede
administrativa. A estos efectos, el sujeto activo deberá proponer
a la Superintendencia del Medio Ambiente un plan de reparación,
cuyo contenido mínimo está determina\lOPofel reglamento y donde
interviene también el Servicio de Evaluación Ambiental, organis-
mo competente para evaluar su conterlido técnico. Esta figura
normativa ha sido subutilizada, pero su potencial es importante.
El capítulo se diferencia de los demás, especialmente en los
fundamentos que el autor utiliza para explicar esta institución.
Para ello, el autor esgrime dos fundamentos, el primero basado
en principios -de cooperación y contaminador pagador o quien
contamina paga-, y en segundo lugar, la reparación efectiva del
medio ambiente dañado.
Nuevamente, el capítulo sigue la estructura antes indi-
cada, esto es, análisis de su tramitación legislativa, reglamentaria y
sus requisitos de procedencia.
Las observaciones a cada uno de los mecanismos de
incentivo, efectuadas al final de cada capítulo, son tanto sustantivas
como procesales y ahondan en ciertos problemas dogmáticos pero
también prácticos, lo que hace que su contenido sea útil para quien
XXX JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
requiera no solo información académica, sino también práctica

sobre estas herramientas.
El autor no llega a conclusiones de lege ferenda, sino
por el contrario, propone formas de interpretar la norma jurídica
existente, abordando las diferentes posibilidades de trabajar con ella
y con las instituciones en general, en un contexto práctico donde
la Superintendencia y la comunidad regulada se retroalimentan
dentro del marco del derecho administrativo sancionador del medio
ambiente.
ÁNA LYA URIARTE RODRÍGUEZ XIMENA /NSUNZA CORVALÁN

Ex Ministra del Medio Ambiente Ministra Suplente
Segundo Tribunal Ambiental de Santiago
RESUMEN
Los artículos 41, 42 y 43 de la Ley Orgánica de la Su-
perintendencia del Medio Ambiente, contenida en el artículo
segundo de la Ley Nº 20.417, y el Decreto Supremo Nº 30, del
Ministerio del Medio Ambiente, publicado en el Diario Oficial el 11
de febrero de 2013, regulan una serie de instituciones denominadas
genéricamente como mecanismos de incentivo al cumplimiento.
Estas son la autodenuncia, el programa de cumplimiento y el plan
de reparación. Estos mecanismos pueden ser definidos como todas
aquellas regulaciones contempladas en la Ley Nº 20.417 que tienden
al cumplimiento voluntario y cooperativo de las obligaciones
medioambientales que emanan del ordenamiento jurídico, cuya
presentación y activación estarán a cargo de los infractores o de
terceros, y que contemplen beneficios para el infractor establecidos
legalmente, de forma tal que el costo de incumplir sea mayor al
de cumplir con las normas vigentes, y que tengan por finalidad
última el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente y
Ja salud de las personas.
Este libro tiene como propósito realizar una sistema-
tización de Ja autodenuncia, Jos programas de cumplimiento y los
planes de reparación. Para ello se revisará Ja historia de la J:.,ey
Nº 20.417; las observaciones a Ja propuesta de reglamento cjue
fue sometido a consulta pública; el reglamento sobre programas
de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación; además
del análisis de 31 procedimientos sancionatorios iniciados ante la
Superintendencia del Medio Ambiente durante el año 2013 en Jos
que se presentaron programas de cumplimiento.
Todo este estudio tiene como finalidad aprobar o rechazar
Ja hipótesis central de este libró, cual es que su regulación es
insuficiente para cumplir con el objetivo para el cual fueron
XXXII JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
creados, lo que dificultará su utilización por la comunidad regulada

y aplicación por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Sin perjuicio de ello, también se analizan las contribuciones e
idoneidad en la promoción del cumplimiento ambiental como
efectos positivos de su establecimiento, como punto de partida en
un cambio de paradigma que supone la diversificación de enfoques,
antes centrados solo en la sanción, pero que con estos mecanismos
también se amplían hacia un estado anterior: la prevención del
incumplimiento.
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
ACCAN: Comisión para la Cooperación Ambiental de América

del Norte
Conama: Comisión Nacional del Medio Ambiente
D.S. Nº 30/2013 MMA: Decreto Supremo Nº 30, Aprueba Regla-
mento sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y
planes de reparación (publicado en el Diario Oficial el 11 de
febrero de 2013)
DIA: Declaración de Impacto Ambiental
EIA: Estudio de Impacto Ambiental
EPA: Environmental ProtectionAgency
LO-SMA: Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente (artículo segundo de la Ley Nº 20.417)
MIC: Mecanismo de Incentivo al Cumplimiento
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómico
PAS: Permiso Ambiental Sectorial
PPDA: Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica
RCA: Resolución de Calificación Ambiental
SEA: Servicio de Evaluación Ambiental
SEC: Superintendencia de Electricidad y Combustibles
SEIA:Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
·SMA: Superintendencia del Medio Ambiente.
Snifa: Sistema Nacional de Información de Fiscalización Am-
biental
XXXIV JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
TA: Tribunales Ambientales

UIPS: Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios
WWF: World Wide Fund
/
INTRODUCCIÓN
El modelo de fiscalización en materia ambiental se

encuentra actualmente en un proceso de cambio. Existió un
diagnóstico generalizado y compartido por la doctrina y los le-
gisladores sobre la necesaria reforma a la institucionalidad,
donde la fisc~lización tuviese un papel preponderante 1, siendo
de suma imp6rtancia el diseño de un sistema que cumpliera con
los estándards internacionales y con las expectativas de los demás
actores. Tai)'ibién existió acuerdo en la creación de ~armas eficaces
que otorgaran seguridad jurídica.
El cambio normativo y la evolución de las disposiciones
e instituciones muestran un paulatino esfuerzo por perfeccionar las
potestades de fiscalización y sanción, en busca del cumplimiento
de la legislación, pero no ha sido sino a partir de la creación de
la Superintendencia del Medio Ambiente que se ha puesto de
manifiesto la necesidad de crear mecanismos legales enfocados
no en el efecto disuasivo de la fiscalización y sanción del incum-
plimiento ambiental, sino en la prevención y promoción de ella.
Tal fue el propósito explícito dado a conocer por el Ejecutivo
en la tramitación legislativa: "Buscamos pasar de un sistema
regulatorio basado en la sanción, a ·un sistema más eficaz para
el cumplimiento, basado en la prevención "2 . Este nuevo enfoque
del sistema regulatorio ambiental permite tener en cuenta que el
incumplimiento de las disposiciones con contenido ambiental no
CORDERO VEGA, Luis. "Evaluando el sistema de :fiscalización ambiental

chileno", en IV Jornadas de Derecho Ambiental. 25, 26 y 27 de junio de
2008. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Centro de
Derecho Ambiental, Editorial Legal Publishing, pp. 29-43.
2 Discurso de promulgación de la Ley Nº 20.417. Biblioteca del Congreso
Nacional. Historia de la Ley Nº 20.417, p. 2327.
2 JORGE ÜSSANDÓN ROSALES
implica necesariamente Ja existencia de un procedimiento san-

cionatorio, sino también Ja utilización de otras herramientas,
transitando así a un estado de cumplimiento3. No hay duda de que
el sistema anterior estaba centrado en Ja sanción, donde todos los
temas discutidos en tomo a Ja fiscalización se concentraban en
ella, sin considerar otros factores como cumplimiento, monitoreo
o responsabilidad civil4 . r
Este libro se enfoca en el análisis de los mecanismos
de incentivo al cumplimiento creados con el propósitofaterior-
mente descrito, teniendo como hipótesis que Ja regulacióh de ellos,
1
contenida en Ja Ley Orgánica de Ja Superintendencia del Medio
Ambiente (artículo 2º de Ja Ley Nº 20.417), y su reglamento,
incluido en el Decreto Supremo Nº 30 del Ministerio de Medio
Ambiente publicado el 11 de febrero de 2013, son insuficientes
para cumplir con· el objetivo para el cual· fueron creados, lo que
dificultará su utilización por Ja comunidad regulada y aplicación
por parte de Ja Superintendencia del Medio Ambiente. Sin perjuicio
de ello, también se analizan las contribuciones e idoneidad en Ja
. promoción del cumplimiento ambiental como efectos positivos de su
establecimiento, como punto de partida en un cambio de paradigma
que supone Ja diversificación de enfoques, antes centrados solo en
Ja sanción, pero que con estos mecanismos también se amplían
hacia un estado anterior: Ja prevención del incumplimiento y Ja
creación de instrumentos que buscan establecer incentivos para
que, una vez infringida Ja norma de derecho ambiental, el infractor
retome a Ja legalidad, esquema basado en cooperación entre el
fiscalizador y el regulado.
3 PRECHT R., Alejandra. "Hacia una protección ambielltal efectiva: una mirada
desde la óptica del cumplimiento", en Revista de Derecho Ambiental, Centro
de Derecho Ambiental, 3, (2009), pp. 55-74.
4 · CORDERO VEGA, Luis. Cit. ant. (J ), p. 40.
1.
INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 3
La idea que subyace es que el organismo fiscalizador no

puede darse cuenta cabalmente de todas las infracciones, debido
a restricciones presupuestarias (personal y recursos), además de
la imposibilidad real de un monitoreo o inicio de procedimientos
sancionatorios en todos los casos 5 . Sobre la base de este estudio se
pretende refutar o acoger la hipótesis planteada, así como ser un
aporte a la sistematización en la materia, identificando ventajas y
desventajas, para finalmente realizar propuestas de mejoramiento
en la regulación.
Es así como este libro se puede enmarcar dentro del
derecho ambiental ~dministrativo, específicamente dentro de
la fiscaliza~b'iental, entendida como una función pública
destinada a proteger ciertos bienes jurídicos generales o colec-
tivos, como son la salud humana y el medio ambiente. Dicha
fiscalización tiene una doble faz: preventiva y correctora6 . La
primera busca generar mecanismos de incentivo al cumplimiento
para que los regulados cumplan de forma voluntaria la legislación
medioambiental. La segunda, en cambio, busca disuadir, mediante
la hipotética imposición de una sanción, una desviación de lo
prescrito por la norma7 . La reforma incorporada mediante la Ley
Nº 20.417 estableció un sistema de fiscalización que recogió esta
preocupación doctrinaria, regulando, por un lado, ·mecanismos
de incentivo al cumplimiento y, por otro, sanciones disuasivas,
teniendo en cuenta en ambos casos el cumplimiento de la normativa
ambiental.
5 PoKLEPOVIC M., Iván. "Análisis crítico del sistema de incentivos al cumpli-

miento ambiental", en V Jornadas de Derecho Ambiental. 27, 28 y 29 de
octubre de 2010. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho,
Centro de Derecho Ambiental, Editorial Legal Publishing, p. 176.
6 POKLEPOVIC M., Jván. Cit. ant. (5), p. 175.
7 CORDERO VEGA, Luis. Cit. ant. (!),p. 29.
l.¡
'
l
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La Administración tiene ciertas obligaciones, una de

las cuales es la fiscalización de normas ambientales, que tiene
por finalidad que el Estado resguarde debidamente el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Esta actividad
comienza a partir de ciertas herramientas preventivas 8. El complejo
modelo normativo creado tiende a resguardar el bien común y los
eleJ11entos que constituyen el medio ambiente. En ese sentido,
cada fase o etapa en el cumplimiento o incumplimiento de las
disposiciones debe ser fuente de preocupación del Legislador y de
la Administración. En una primera fase existe una preocupación
por restablecer las propiedades básicas y sancionar en el momento
en que ya se haya violado la norma; en una segunda etapa
presente la preocupación por su fiscalización, y en la-última se
et
materializa una preocupación por generar mecanismos de incentivo
al cumplimiento en una óptica preventiva. Estas tres preocupaciones
confluyeron en la reforma a la institucionalidad ambiental y este
libro tratará de la última.
Los mecanismos de incentivo al cumplimiento se re-
gulan en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente (en adelante LO-SMA), que contempla: la obligación
de la Superintendencia de otorgar asistencia a los fiscalizados para
presentar programas de cumplimiento o planes de reparación y
para orientarlos en el cumplimiento de instrumentos de gestión
ambiental; autodenuncia, mecanismo que consiste en la posibilidad
que tiene la Superintendencia de eximir o rebajar el monto de la
multa al infractor que denuncie estar cometiendo una infracción de
las sancionadas por ese organismo, siempre y cuando presente y
ejecute un programa de cumplimiento; en tercer lugar se contempla
8 GuzMANRosEN, Rodrigo. Derecho Ambiental Chileno. Principios, institucio-

. nes e instrumentos de gestión. Santiago, Planeta Sostenible, 2012, p. 185.
el programa de cumplimiento, entendido como un plan de acciones

y metas para que dentro de un plazo los infractores cumplan con la
normativa ambiental vigente; por último, se contempla la propuesta
del plan de reparación, mecanismo voluntario por el cual el infractor
puede, una vez terminado el procedimiento sancionatorio, presentar
un documento que contenga los objetivos y medidas de reparación
del daño ambiental causado, avalado por un estudio técnico
ambiental. Desde la misma historia de la Ley Nº 20.417 es posible
deducir que la denuncia ciudadana es otro de estos mecanismos,
debido a que esta se contempla en la enumeración que realiza la
Ministra Presidenta de la Comisión Nacional de Medio Ambiente
en el trámite legislativo9 . Así, toda persona natural o jurídica
puede realizar denuncias a la Superintendencia fundadas en el
incumplimiento de instrumentos de gestión ambiental y normas
ambientales 10 .
En primer lugar, se examinarán los bienes jurídicos pro-
tegidos por los mecanismfu de incentivo al cumplimiento, en el
contexto de la legrsraciÓn ambiental y del derecho ambiental,
marco en el cual deben estar insertos. Se argumentará en dos
sentidos: el bien jurídico medio ambiente y el bien jurídico salud
de las personas. Se tomará para ello una concepción autónoma del
bien jurídico medio ambiente, en el sentido que algurios autores y
fallos judiciales le han dado, esto es el bienestar de las personas,
la protección de un medio ambiente adecuado. El bienestar
correspondería así a "la relación, perceptible por el ser humano,·
entre éste y el estado de las propiedades del medio, pero ya como
algo diferente a la vida, integridad flsica o psíquica o a la salud.
Más bien se lo asimila con el concepto de calidad de vida, escala
9 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 104.

10 POKLEPOVIC M., Iván. Cit. ant. (5), p. 178.
...... l
il
6 JoRGE ÜSSANDÓN ROSALES

¡
.,
de vida, estado de vida. Se trata no ya de la aptitud de vivir en un

determinado' medio ambiente, para cuya defensa están los derechos
a la vida, integridadfisica y psíquica y a la protección de la salud,
sino de vivir con unas determinadas condiciones de calidad en el
medio ambiente " 11 • La importancia de considerar una reflexión
sobre el bien jurídico protegido por los mecanismos de incentivo
al cumplimiento está en que mediante su estudio es posible deli-
mitar sus alcances, efectos y evaluar su regulación positiva, en la
búsqueda de espacios de perfeccionamiento o de interpretación.
En segundo lugar, se revisará la fiscalización en el dere-
cho administrativo y su relación con los mecanismos de incentivo
al cumplimiento. Siendo, como ya se ha dicho, la fiscalización
una actividad pública, con un enfoque basado por un lado en la
sanción y adicionando uno nuevo erigido en la cooperación para
el efectivo cumplimiento de la regulación ambiental mediante la
incorporación de estos mecanismos 12, es que la revisión de este t e m v ·
tiene gran importancia.como fundamento de ellos, porque permite
considerarlos de forma sistemática y articulada en el conjunto 4
las disposiciones de la ley y no como mecanismos aislados. La
visión, en consecuencia, de este capítulo considera la fiscalización
en un sentido integral que nos permita encontrar el fundamento·
apropiado para entregar competencias a la Superintendencia en
estas materias.
En tercer lugar, se estudiará la autodenuncia, por la cual
una vez ocurrido un incumplimiento el responsable podrá acudir
a la autoridad con el fin de eximirse de la multa o rebajarla. Esta
Il BORDALi, Andrés. "El derecho fundamental a vivir en un medio ambiente

adecuado: ¿qué protege? ¿a quiénes protege?", en Gaceta Jurídica, 232,
(1999), pp. 7-26.
12 GUZMÁN ROSEN, Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 186.
institución está regulada en el artículo 41 de la LO-SMA. Se

revisarán sus fundamentos, naturaleza jurídica, la historia de su
conformación en el trámite legislativo, regulación positiva legal
en la Ley Nº 20.417 y reglamentaria contenida en el Reglamento
sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de
reparación 13 , considerando aspectos como oportunidad de presen-
tación, requisitos de procedencia, efectos, relación con los demás
mecanismos de incentivo al cumplimiento, impugnación ·de re-
soluciones de la Superintendencia. Se termina el capítulo con
críticas a la regulación vigente y propuestas de mejoramiento.
En cuarto lugar, se revisará el programa de cumplimiento,
entendido como un plan de acciones y metas presentado por el
infractor, para que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia
los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa
ambiental que se indique. Para estos efectos se analizarán sus
fundamentos, naturaleza jurídica, su conformación a partir de la
historia de la ley y su regulación, en especial la oportunidad de
presentación, requisitos, efectos, mecanismos de impugnación.
Asimismo, se estudiarán ios criterios de aprobación y seguimiento
del programa, dos factores que se encuentran en el Reglamento
sobre programas de cumplimientó, autodenuncia y planes de
reparación. Se termina el capíí9Ío con críticas a la regulación
vigente y propuestas de mej)l!afuiento.
En quinto lugar, .Se estudiará el plan de reparación, si-
tuándolo como hipótesis posible dentro del término del procedi-
miento administrativo sancionador14 . Finalizado un procedimiento
sancionatorio y notificado el infractor de la resolución que le
13 Decreto Supremo Nº 30/2012. Ministerio del Medio Ambiente. Publicado en

el Diario Oficial el 13 de febrero de 2013.
14 GUZMÁN ROSEN, Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 213.
-------
impone Ja sanción y habiéndose determinado Ja existencia de daño

ambiental, aquel tiene Ja facultad de presentar una propuesta de plan
de reparación en virtud del artículo 43 de Ja LO-SMA. El Servicio
de Evaluación Ambiental deberá pronunciarse sobre su contenido,
siendo aprobado por Ja Superintendencia. Su efecto principal es
suspender el plazo de prescripción de Ja acción de reparación por
daño ambiental y ejecutado el plan satisfactoriamente, dicha acción
se extingue. Se explorarán sus fundamentos, reparación del medio
ambiente dañado; su naturaleza jurídica como acto administrativo
desde la aprobación por la Superintendencia; su conformación
como norma vigente desde Ja historia de la Ley Nº 20 .417; sus
requisitos esenciales contenidos en el artículo 43 en relación con el
53 inciso 2° de la LO-SMAy su regulación en el Reglamento sobre
programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación;
normativa comparada y posibilidades de impugnación mediante Ja
reclamación general procedente ante Jos Tribunales Ambientales
del artículo 17 Nº 3 de la Ley Nº 20.600 en relación con el artículo
56 de Ja LO-SMA. Se termina el capítulo con críticas a la regulación
vigente y propuestas de mejoramiento.
El ámbito general en el cual se enmarca este libro es
Ja función pública de Ja fiscalización. Esta tiene dos vertientes:
preventiva y correctora. La primera busca estándares de eficacia,
mientras que la segunda busca estándares de resultado 1/
El carácter sectorial existente hasta antes ~e la Ley
Nº 20.417 fue modificado en varios sentidos con la ertrada en
vigencia de la nueva institucionalidad ambiental. El contexto
del ingreso de Chile a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (en adelante OCDE) y el informe emitido
por esta organización respecto del desempeño· ambiental en el año
15 • CORDERO VEGA, Luis. Cit. ant. (!),p. 29.

2005 justificaron y evidenciaron varias falencias y la preocupación

por el modelo de fiscalización. Una de ellas fue el enfoque otor-
gado hasta ese momento: "Más allá del proceso del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, la Comisión Nacional del Medio
Ambiente tiene escaso control sobre el nivel de cumplimiento y fis-
calización de la normativa ambiental por parte de las entidades
sectoriales " 16 •
En el marco de dar una solución a este y otros problemas,
el Mensaje de la Ley Nº 20.417 incorpora por primera vez la idea de
los mecanismos de incentivo al cumplimiento como instrumentos
idóneos, junto con la sanción, para obtener el cumplimiento
ambiental de los actores: "Una de las ideas centrales sobre las
cuales descansan los sistemas de fiscalización ambiental en los
países con buenos desempeños ambientales, es su utilidad para
generar incentivos al cumplimiento. Hoy el modelo chileno actúa
precisamente en sentido inverso"11 .
Para estudiar los Mecanismos de Incentivo al Cumplimien-
to (en adelante MIC) es necesario situarnos en un contexto nor-
mativo más amplio, referido a la política ambiental. Este contexto
es un elemento fundamental que nunca debemos perder de vista a
la hora de evaluar la eficiencia y eficacia de los MIC. Además, nos
sirve para refutar o acoger la tesis planteada en este libro, esto es,
que la regulación de los MIC en la Ley Nº 20.417 y su reglamento
son insuficientes para cumplir con el objetivo para el cual fueron
creados, lo que dificulta su utilización por la comunidad regulada
y su aplicación por parte de la Superintendencia del Medio
Ambiente. Así, la política ambiental, entendida como el conjunto de
acciones que se diseñan para lograr la ordenación del ambientelB,
16 OcoE. Evalu~ión del desempeño ambiental: Chile. 2005, p. 145.

17 Mensajedel LeyNº20.417.HistoriadelaLeyNº20.417,p.13.
18 BRAÑES, Raúl. anual de derecho ambiental mexicano, 2ª edición, México
D.F., Fondo de Cu\tura Económica, 2000, p. 176.
-------- - --·
implicando la fijación de lineamientos generales a través de los que

se asumirá la· tarea de protección ambiental 19, viene, entonces, a
responder a la pregunta ¿qué hacer?, entendiendo que cada Estado
determinará las autoridades y el contenido de su política ambiental
nacional.
En primer término, la política ambiental se manifiesta
mediante las normas jurídicas destinadas a regular el medio
ambiente. La segunda forma más importante de manifestación es
su formulación por la vía administrativa, esto es, por el conjunto
de acciones que la Administración toma para llevar a cabo la
gestión ambiental que se le encarga como ejercicio de su función
pública20 . ·
Otra pregunta es el ¿cómo hacer?, interrogante que se
responde a partir de los instrumentos o herramientas para la apli-
cación de la política ambiental21 • Como respuesta a esta segunda
pregunta .podemos invocar los MIC, como manifestación de la
política ambiental, incorporados a la regulación ambiental a partir
l9 BERMÚDEZ S., Jorge. Fundamentos de derecho ambiental, 2ª edición, Valpa-

raíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2014, p. 27.
20 BRA1'1Es, Raúl. Cit. ant. (18), p. 177. Cabe recordar que en la Historia de la Ley
Nº 20.417 existe una referencia a la gestión ambiental, siendo un concepto
que se tuvo en cuenta en la tramitación de la reforma, justificación suficiente
para darle tratamiento en este libro: "El proyecto tiene una lógica sistémica
en que las competencias y atribuciones están relacionadas con el objeto de
lograr mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública ambiental". Historia
delaLeyNº 20.417,p. 177.
21 "La política pública tiene por fin último propiciar un cambio que los
tomadores de decisiones gubernamentalesfuzgan deseable para la sociedad
en su conjunto. Sin embargo, para movern'b~ más allá de la retórica, la
política debe expresarse a través de instrume tos qUe permitan modificar la
conducta de los agentes económicos defor"! tal que los objetivos deseados
puedan ser alcanzados", CEPAL. "Política1k e instrumentos para mejorar la
· gestión ambiental de las Pymes", 2005, p.13.
' ..
de la necesidad de combinar esquemas de disuasión (sanciones)

J' con esquemas de colaboración22.
Dentro del marco normativo en el cual se insertan los
MIC está la protección del medio ambiente, definida por la Ley
Nº 19.300 en su artículo 2° q) como "el conjunto de políticas,
planes, programas, normas y acciones destinados a mejorar el
medio ambiente y a prevenir y controlar su deterioro".
La protección ambiental puede ser entendida como una
fi.mción pública (ambiental), ineludible del Estado moderno ante
las amenazas y el deterioro efectivo del entorno donde se desarrolla
la vida humana. Con el fin de hacer efectiva dicha tarea, el Estado
crea herramientas e instrumentos para llevarla a cabo y cumplir su
cometido. Así, la regulación de los MIC busca lograr un equilibrio
entre el desarrollo de la actividad económica y la protección del
medio ambiente.
La evolución de las normas relativas al medio ambiente
y los mecanismos para hacerlas cumplir dan cuenta de la búsqueda
de este equilibrio, diseñando diferentes estrategias para subsanar
o prevenir el deterioro ambiental provocado especialmente por
la actividad industrial. Así, en una etapa temprana, en la década
de los 70, en Estados desarrollados se estableció una estrategia
de estricta normativa ambiental. Se siguió en la década de los 80
con la incorporación de instrumentos. de mercado o económicos,
l tales como impuestos. Y desde el 90 se integran los llamados

instrumentos suaves (soft law), que tienden a buscar acuerdos
voluntarios y autolimitaciones de las empresas23.
Los MIC vienen a incentivar el cumplimiento en una fase
temprana, preventiva y de forma colaborativa. La Ley Nº 20.417,
22
POKLEPOVIC M., Iván. Cit. ant. (5), p. 177.
23 URIARTE, Ana Lya. "Exigencias, desafios y oportunidades medioambientales
para el Chile del Bicentenario", en Revista de Derecho Ambiental, Centro de
Derecho Ambiental, Universidad de Chile, 3, (2009), p. 220.
haciéndose parte de esta evolución mundial en la regulación

ambiental, intentó incorporar mecanismos legales que fomentan
un comportamiento ambiental racional, en tanto con ellos se
atiende mejor el deber del Estado y los particulares de proteger
el medio ambiente en el sentido de la Ley Nº 19.300, entregando
una variedad de posibilidades al infractor y a la autoridad para
rectificar de forma voluntaria los actos de contaminación, más
que centrarse solamente en esquemas sancionatorios24 . La sanción
efectivamente actúa como un importante e indispensable disuasivo;
sin embargo, en los hechos no otorga beneficios directos al ambiente
afectado25 , cuestión que se busca cambiar con los MI C. Existen
múltiples ventajas en el estímulo a los MIC y apoyar su desarrollo
en la medida en que la autoridad y la comunidad regulada vayan
adquiriendo experiencia en su uso y aplicación26 :
a) Beneficios para el Estado: los costos operativos de la
autoridad tenderán a ser menores porque se destinarán
menos recursos a la fiscalización, de por sí costosa, o
se enfocará en los sectores más críticos. A partir de
este ahorro se permite la reasignación de recursos
hacia otros ámbitos prioritarios de la organización
administrativa de la autoridad, como la asistencia al
regulado.
24 "Las medidas adicJonales a la sola corrección del incumplimiento de la

norma que puede adoptar un infractor y las iniciativas de cumplimiento
voluntario.son efectivas cuando complementan las estrategias basadas en la
disuasión, aunque es reconocido que la disuasión es vital para la mayoría
de los esfuerzos de cumplimiento normativo". PoKLEPOVIC M., Iván. Cit. ant.
(5), p. 176.
25 PRECHT R., Alejandra. Cit. ant. (3), p. 55.
26 COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. "Programa
de Cooperación para la aplicación de Ja Legislación Ambiental" (ACCAN),
1998, p. 9.
b) Beneficios para la comunidad regulada: tendrá mayor

flexibilidad en la elección de las acciones y metas para
lograr el cumplimiento. En el caso de la autodenuncia
es la misma empresa la que decide libremente si
comunicar a la autoridad la infracción o si por el con-
trario decide permanecer en silencio.
Otras razones apoyan la existencia de los MIC:
a) . Los problemas ambientales han evolucionado de tal
manera en la actualidad, desde fuentes contaminantes
puntuales e identificables a fuentes difusas, con una
gran cantidad de actores regulados y distribuidos
geográficamente en todos los rincones del territorio,
cuestión que dificulta la fiscalización y la sanción
tradicional. Estos mecanismos tradicionales se ven
sobrepasados, por lo que hay que establecer priorida-
des de fiscalización, así, los MIC vienen a acompañar
a la autoridad, cuando esta no puede estar presente en
determinadas actividades económica.s susceptibles de
contaminar el medio ambiente27 , o bien cuando dicha
actuación es muy costosa.
b) Poco a poco se ha comenzado a reconocer por la
doctrina la insuficiencia y crisis de los instrumentos
27 A modo de ejemplo la Environmental Protection Agency (EPA) ha tenido

que pasar desde un sistema basado casi exclusivamente en instrumentos
de comando y control a métodos más cooperativos, como la asistencia al
regulado, la educación, la mediación y otras técnicas de resolución alternativa
de conflictos. Ello debido a la magnitud de los desafios medioambientales
y los recursos siempre escasos de los Estados Unidos de Norteamérica.
GUNNINGHAM, Neil. "Enforcing Environmental Regulation", en Journal of
Environmental Law, 23:2, (2011), p. 175.
de "comando y control" como única solución al cum-

plimiento de la normativa ambientaJ2 8.
c) En parte debido a lo anterior existe un cambio de
enfoque en la política regulatoria que desemboca en
los MIC, desde lo que antes se llamaba la fiscalización
"al final del tubo" a un enfoque más bien preventivo
de los actos de contaminación.
Estos beneficios y factores hacen que los MIC sean
incorporados a los sistemas de fiscalización ambiental de los Estados
y que las estrategias de fiscalización de cada entidad competente
vayan encaminadas a que finalmente el incumplimiento no se
produzca, o de producirse se tomen las medidas correctoras lo antes
posible, de forma voluntaria y por iniciativa del infractor29 . De estos
beneficios puede extra~rse su utilidad o responder a la pregunta
para qué sirven: los MIC sirven para reducir los costos del control
de la contaminación o asegurar la pertinencia de dicho control3º.
28 Para el profesor Bennúdez, los instrumentos de comando y control se traducen

en "regulaciones respecto de la forma en que la actividad debe o puede ser
llevada a cabo. Lafijación de un estándar de cumplimiento, la fiscalización y
la sanción son las características de esta clase de instrnmentos. Sin embargo,
ellos son criticados por su falta de .flexibilidad y el desincentivo a los
productores para asumir mejores estándares de producción. La regulación,
sin embargo, tiene un elemento político digno de destacar, ya que desde esta
perspectiva da la impresión de que algo está haciendo la autoridad y que
es una regla que se aplica a todos por igual, más allá de si efectivamente se
está cumpliendo". BERMÚDEZ S., Jorge. "Política y regulación ambiental de
la acuicultura chilena", en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad
Católica de Va/paraíso, 28, (2007), p. 324.
29 HERRERA R., Javiera. "Análisis de las competencias de :fiscalización ambiental
en el contexto de la reforma del 201 O". Tomo I. Memoria de prueba para
optar al grado de Licenciada en Ciencias Juridicas y Sociales. Profesor guia:
Valentina Durán Medina, p. 88.
30 COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. Programa
de Cooperación para la aplicación de la Legislación Ambiental (ACCAN).
Cit. ant. (26), p. ix.
.,1 INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 15
Bajo el mismo amparo de estos beneficios es posible responder a

la pregunta sobre su naturaleza: los MIC son un complemento de
las medidas tradicionales para el cumplimiento obligatorio de la
legislación31 .
Los fundamentos de los MIC están relacionados con
!· algunos aspectos ya enunciados. La preferencia por la cooperación
que por la sanción, o en último término un sistema híbrido como
el establecido en Chile; la falta de capacidad de la Administración
para fiscalizar de forma cabal y completa a todos los regulados; el
ius puniendi, que se manifiesta en la sanción, que es la última ratio.
Por tanto, hay que intentar otras vías, una son los MIC que están en
la fase preventiva, cooperativa y voluntaria32 .
Una de las ideas centrales en la que se enmarca este
libro, y que representa uno de los fundamentos y justificación del
estudio que en él se hace, es que el cumplimiento de la legislación
ambiental (sostenido por la protección de los bienes jurídicos
involucrados) tiene como base la eficiencia y eficacia de las
normas que la componen. En ese sentido, las normas que crean y
3! COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. Programa

de Cooperación para la aplicación de la Legislación Ambiental (ACCAN).
Cit. ant. (26), p. ix. ·
32 En un esquema ideal de gradientes respecto del cumplimiento de las normas
ambientales estarían en primer lugar los mecanismos de incentivo al
cumplimiento, que son voluntarios para los regulados; luego las sanciones
administrativas impuestas al término de un procedimiento sancionatorio; por
último, las sanciones penales a partir de la tipificación de los llamados delitos
medioambientales. Este orden de prelación obedece, entre otros factores, a
que el sistema de sanciones administrativo es menos costoso, más fácil de
administrar y de imponer que el sistema penal. Estos tres factores pueden ser
esgrimidos respecto de los MIC y las sanciones administrativas, es decir que
los MIC son menos costosos, más fáciles de administrar y de imponer que las
sanciones administrativas. FAURE, Michael y SVATIKOVA, Katarina. "Criminal
or Administrative Law to Protect the Environment? Evidence from Western
Europe", en Journal ofEnvironmental Law, 24:2, (2012), p. 255.
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'
regulan los MIC pueden ser evaluadas a la luz de su eficiencia y
eficacia33 . ·
Entenderemos por eficacia al grado de acatamiento de una
norma jurídica por sus destinatarios. La poca eficacia o ineficacia de
l'
la norma corresponderá a una diferencia entre "lo normado" y "lo
normal" y corresponde a los llamados problemas de aplicación34.
La eficiencia, en cambio, la entenderemos como el grado
de idoneidad que posee una norma jurídica para satisfacer la ne-
cesidad que se tuvo en cuenta al momento de su establecimiento.
Las cuestiones de ineficacia tienen su base muchas veces en la ine-
ficiencia de la norma35.
El estudio de la eficacia e ineficacia de los MIC, tal como
quedaron regulados en la ley, nos lleva a describir a continuación
las razones que llevan a una norma jurídica a ser ineficiente o
ineficaz.
Para el estudio de su eficiencia revisamos la historia de
la ley y la norma vigente. Para la eficacia estudiamos los proce-
dimientos donde la autoridad ha conocido de estos MIC y la norma
vigente. Todo esto, bajo la hipótesis que guía el libro, cual es que
la regulación de los MIC en la Ley Nº 20.417 y su reglamento
son insuficientes para cumplir con el objetivo para el cual fueron
creados, lo que dificultará su utilización por la comunidad regulada
y su aplicación por parte de la Superintendencia del Medio
Ambiente.
33 Una de las ideas centrales de Ja refonna mediante la Ley Nº 20.417 enfocó

su atención en la eficiencia y eficacia de las nonnas, por lo que la referencia
a este tema no es baladí:_ "El proyecto tiene una lógica sistémica en que
las competencias y atribuciOnes están relacionadas. con el objeto de lograr
mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública ambiental". Historia de la
LeyNº 20.417,p. !77.
34
0
BRAÑEs, Raúl. Cit. ant. (18), p. 653.
35 lbíd.
A continuación, revisaremos brevemente algunas de las

razones de la ineficiencia de la norma ambiental identificadas por
Ja doctrina36 . Dos son las razones que identifica Ja doctrina para
referirse a una norma jurídica como ineficiente:
a) Escaso desarrollo de Ja legislación ambiental.

b) Un enfoque equivocado que Ja legislación ambiental
asume para el tratamiento jurídico de problemas am-
bientales o falta de idoneidad de Ja norma jurídica.
a) Escaso desarrollo de Ja legislación ambiental: esto

determina que en ciertos sectores del ordenaniiento
ambiental no existan normas jurídicas que regulen
Jos problemas ambientales. La falta total de normas,
sin embargo, no es la regla general y casi siempre
estamos en presencia de una regulación escasa,
mal diseñada o incompleta. Otras veces es posible
que exista una norma, pero que esta no se pueda
implementar porque requiere de otra con carácter
reglamentario. Por ejemplo, mientras no se publiquen
Jos reglamentos correspondientes de la norma legal,
esta queda sin aplicación. En resumen, en todo
diseño de política legislativa ambiental, donde por
cierto se incluyen los MIC, se debe considerar que
Ja regulación no se agota en la vigencia de normas
generales y amplias, sino que su establecimiento
es solo un primer paso para Ja regulación integral
del fenómeno que se pretende normar. En relación
con los MIC, con Ja vigencia de la Ley Nº 20.417
¡
!.
' 36 BRAÑES, Raúl. Cit. ant. (18), p. 657.
·~
'
pasamos de no tenernormas relativas al cumplimiento

voluntario dentro del ordenamiento ambiental (con
excepción de los Acuerdos de Producción Limpia,
pero que no forman parte de nuestro libro, cuestión
que se explica más adelante) a otorgarle competencia
a la Superintendencia para que conozca de la auto-
denuncia, los programas de cumplimiento, las de-
nuncias ciudadanas, la asistencia al regulado y los
planes de reparación. Por lo tanto, debemos descartar
el escaso desarrollo de la legislación ambiental
como criterio para decir que las normas ambientales
en materia de incentivos al cumplimiento son ine-
ficientes.
b) La segunda razón de la ineficiencia de las normas
jurídicas es un enfoque equivocado que la legislación
ambiental asume para el tratamiento jurídico de pro-
blemas ambientales: se refiere a la falta de idoneidad
de la norma para satisfacer las necesidades que se
tuvieron en cuenta al momento de su establecimiento.
Cuestión que puede ser inicial o sobreviniente, pero
en cualquier caso conduce a la falta de aplicación de
la norma en el entendido de que es inadecuada para el
problemaquepretendíaresolver. Se identifican varios
factores por los cuales se explica lo anterior: la escasa
presencia de la idea de desarrollo sustentable en la
legislación ambiental y en el ordenamiento jurídico
general; insuficiente o equivocada consideración de
datos científicos y sociales en torno al problema que
se pretende regular; carencia de mecanismos para
aplicar la legislación ambiental o lo inapropiado de
los existentes; heterogeneidad estructural de la le-

gislación ambiental. Revisemos someramente cada
uno de ellos:
b. l. Carencia del concepto e idea del desarrollo
sostenible en la legislación ambiental y en el
ordenamiento jurídico general. Las señales
que otorgan las diferentes regulaciones no
son acordes con la dimensión ambiental de
los problemas; dichas señales contradictorias
hacen que la norma ambiental se torne ine-
ficiente (por ejemplo, cuando la norma
ambiental propone medidas para disminuir
la contaminación atmosférica, pero el resto
del ordenamiento jurídico fomenta el uso del
transporte privado en las ciudades; cuando la
legislación ambiental establece obligaciones
estrictas a la actividad minera y los acuerdos
comerciales incentivan la llegada de capital
al sector relajando dichas obligaciones).
Respecto de la discusión legislativa de la
Ley Nº 20.417 y sobre la referencia a los
MIC en particular, la idea de desarrollo
sostenible está ·presente a lo menos por uno
de los interlocutores, dando cuenta de que
su incorporación no solo tiene por fin el
cumplimiento ambiental, sino objetivos más
generales. Paulina Riquelme añadió que "se
estima deseable contar con una regulación
que contemple mayores incentivos al cum-
plimiento con instrumentos eficientes que
---------------------"
promuevan el desarrollo económico, social y

ambiental"37 •
b.2. Insuficiente o equivocada consideración de
datos científicos y sociales en torno al pro-
blema que se pretende regular. En el primer
caso: datos científicos, la regulación es ine-
ficiente debido a que no se sustenta en el
método científico, se regula en torno a intui-
ciones, prejuicios o coyunturas especiales,
puntuales o transitorias, que no obedecen
a la normalidad de los acontecimientos. En
el segundo caso: datos sociales, la norma
jurídica deviene en ineficiente porque no
se toman en consideración los aspectos del
problema relacionados con la comunidad.
· b.3. Carencia de mecanismos para aplicar la le-
gislación ambiental o mecanismos inapro-
piados: este factor está en estrecha relación
con el anterior, puesto que en la medida en
que no se consideren los datos científicos o
sociales, se tenderá a crear mecanismos que
nada tienen que ver con el problema que se
pretende solucionar. Brañes señala que la
falta del dato social en la regulación de una
situación ambiental tiene como consecuencia
que se ponga énfasis en mecanismos reacti-
vos, como sanciones, cuando en realidad el
problema debería ser solucionado mediante
mecanismos preventivos (como los MIC); de
37 ºHistoria de la Ley Nº 20.417, p. 759.

esa forma, dice, se remueven las causas del

problema y no hay que estar reparándolo una
vez producido, cuestión esta última que en
materia ambiental puede resultar altamente
costosa o derechamente imposible de realizar,
'~ dependiendo del grado de daño ambiental
causado. Ello sin perjuicio de que en nuestro
sistema no todo incumplimiento de la norma
implica necesariamente un daño ambiental
susceptible de reparar.
b.4. Heterogeneidad estructural de la legislación
ambiental: referido a las numerosas normas
jurídicas que obedecen a criterios diferentes
en su formulación y que pertenecen a secto-
res distintos del ordenamiento, pero que sin
embargo tienen incidencia ambiental, como
la legislación ambiental con relevancia ca-
sual, que es aquella que sin ser creada para
tener efectos ambientales en su aplicación
igualmente llegan a influir en la regulación
de los elementos del medio ambiente38 . Esta
heterogeneidad se refiere a que por circuns-
tancias históricas la legislación ambiental se
ha formado a partir de la regulación sectorial
de elementos ambientales sin considerar las
relaciones entre ellos. Este aspecto es crucial
porque esta diversidad de normas sectoriales
dificulta la protección del medio ambiente
';¡
),
38 V ALENZUELA, Rafael. El derecho ambiental. Presente y pasado. Santiago, Ed.
Jurídica, 2010, p. 20.
22 foRGE ÜSSANDÓN ROSALES
y crea contradicciones dentro del sistema

de normas jurídicas. Atendiendo a los MIC,
podemos decir que este podría ser un factor
que incida en la ineficiencia de las normas que
los regulan. Ello debido a que el fundamento
que existe detrás de su creación es acercar
el cumplimiento del ordenamiento ambiental
hacia mecanismos preventivos y voluntarios
en vez del antiguo sistema basado solo en
la sanción y en mecanismos represivos. El
problema de la heterogeneidad se expresa en
que si bien en 'el ámbito ambiental existen
mecanismos voluntarios, la regulación en
otros sectores con incidencia ambiental
se mantiene centrada en la sanción, por
ejemplo en el ámbito sanitario, urbanístico o
municipal39.
- - ....j
Finalizada la consideración de algunas razones de inefi-
ciencia de la normativa ambiental, pasemos a continuación a
identificar un concepto de MIC, para en un momento posterior
determinar sus características, alcances y límites.
En la historia de la Ley Nº 20.417, numerosas son las
menciones a los "mecanismos de incentivo al cumplimiento";
sin embargo, las disposiciones vigentes no aluden a tal género
de herramientas disponibles para favorecer la prevención y
cooperación en el cumplimiento de las normas ambientales, más
aún no son incorporados a un párrafo exclusivo de incentivos al
cumplimiento ambiental, sino que se incorporan dentro del párrafo
de las sanciones. La consideración a los mecanismos a los que hace
39 · PREcHT R., Alejandra. Cit. ant. (3), p. 69.

alusión la historia de la ley nos ayudará a llegar a un concepto, lo

:1,
que posibilita, a su vez, determinar sus características, alcances y
límites tanto en su regulación como en su aplicación, con el fin
de que en la segunda parte del libro se traten de forma particular.
Es importante destacar que en esta parte no nos referiremos a la
historia legislativa de cada mecanismo en particular, sino que a los
pasajes en donde se menciona la idea de mecanismos de incentivo
al cumplimiento (MIC) como género.
Aunque ya ha sido descrito, es importante resaltar el
párrafo del Mensaje del Ejecutivo que sintetiza el espíritu de la
l legislación propuesta en ese entonces, en gran parte hoy vigente,
esto con el fin de enmarcar la búsqueda del concepto de MIC en las
ideas que se tuvieron como fundamento en la creación de la nueva
normativa medioambiental:
"El proyecto tiene una lógica sistémica en que las
competencias y atribuciones están relacionadas con el objeto
de lograr mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública
ambiental. "4 º
Teniendo esto en cuenta, la primera vez en la tramitación
legislativa que se mencionan los MIC formando parte de la pro-
puesta de la reforma a la institucionalidad ambiental fue en el
párrafo donde se justificaba el proyecto, en especial cuando se
hacía un contrapunto entre el sistema de fiscalización vigente hasta
entonces y los sistemas que se podían encontrar en otros países:
"El sistema de fiscalización es marcadamente frag-
mentado.
Una de las ideas centrales sobre las cuales descansan
los sistemas de fiscalización ambiental en los países con
40 Historia de la Ley N" 20. 417, p. 177.

·~
.~¡
buenos desempeños ambientales, es su utilidad para gene-

. rar incentivos al cumplimiento. Hoy el modelo chileno actúa
precisamente en sentido inverso. En efecto, es un sistema
que carece de la definición de adecuados programas de
fiscalización, de metodologías públicamente conocidas, con
énfasis en la sanción y en la fiscalización en terreno, sin
modelos de integración, ni siquiera para ·los instrumentos
de expresión multisectorial, como es el caso del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, Planes y Normas. "41
Dicho lo anterior, el Mensaje continúa con una idea cen-
tral respecto del sistema regulatorio ideal, que incluye los MIC:
"El éxito de un buen sistema de·regulación ambiental
se basa en incorporar incentivos .adecuados para el cum-
plimiento de la legislación, considerando los factores
asociados a su ciclo. Este último contempla consideraciones
en materia de cumplimiento desde el momento de creación
de la regulación, pasando por el diseño de instrumentos de
aplicación de las nuevas regulaciones hasta los sistemas
sancionatorios. "42
A continuación, se presenta un párrafo donde por primera ·
vez en el Mensaje se agrupan figuras específicas en tomo a la
idea de mecanismos de incentivo al cumplimiento, como son la
autodenuncia y el programa de cumplimiento. La atención dada
a este párrafo no es baladí, porque a lo largo de la tramitación
legislativa las figuras que se asocian a la idea de MIC no son
siempre las mismas, en unos pasajes se agregan unas o se excluyen
otras. Justamente en ello radica la necesaria !J;anscripción de estos
41 HistoriadelaLeyN" 20.417,p.13.
42 · Jbíd.
párrafos, dado que ello nos llevará a deducir cuáles son las figuras
:~
que deberían ser consideradas como MIC y cuáles no, lo que nos
' permitirá definir un concepto, y a encontrar sus características co-
munes:
"Incentivos al cumplimiento.
Por otra parte, se reconoce la facultad para que una
vez ocurrido un incumplimiento y dentro del plazo de cinco
días, ·el responsable se autodenuncie pudiendo, en razón de
la entidad de la infracción y el daño, reducir.el monto de la
multa.
Enseguida, si iniciado un procedimiento sancionador,
el responsable presenta un plan [programa de cumplimientoJ
aprobado por la Superintendencia, el procedimiento se
suspenderá hasta el total cumplimiento del plan [programa].
Si durante su ejecución éste se incumple o bien no se ejecuta
en el plazo estipulado, recibirá una sanción del doble del
que le hubiere correspondido. "43
A partir de este párrafo, que considera la autodenuncia
y el programa de cumplimiento como incentivo, es posible ex-
traer ciertas características comunes. Así, algunos· criterios que
se deben utilizar para identificar incentivos al cumplimiento44
son: 1. Deben ser activados por el "responsable"; 2. La decisión
de activarlos depende exclusivamente del responsable, no de la

44 Ya se ha dicho, debido a que la ley no los agrupó en un apartado específico,
sino que los incorporó dentro del apartado de las sanciones. Justamente
debido a esa dispersión es necesario el estudio de la Historia de la Ley para
lograr un concepto e inferir de allí sus características.
l
Administración45 ; 3. Como contraprestación, la autoridad otorga

ciertos beneficios que de otra forma el responsable no obtendría,
como son el reducir el monto de la multa y/o la suspensión del
procedimiento sancionatorio.
Asimismo, se establece un registro público de sanciones,
en el cual se identificará a la empresa, a los responsables de la
operación y el monto de la sanción46 .
En uno de los pasajes de la discusión más ilustrativos y
sistemáticos en los que a MIC se refiere, la Ministra del Medio
Ambiente de la época identifica cada uno de los mecanismos ante
la Comisión de Recursos Naturales de Ja Cámara de Diputados:
"Explicó que el proyecto, también contempla incen-
tivos para el cumplimiento de las normas medio ambien-
tales. Estos incentivos son:
- Denuncia ciudadana, un particular identificado
puede denunciar con lo que adquiere legitimidad en el pro-
cedimiento administrativo y puede exigir respuesta de la
autoridad respecto de los resultados de su denuncia.
- Autodenuncia. El infractor puede informar inme-
diatamente de una infracción y reducir su sanción hasta en
un 50%.
- Programa de cumplimiento. Durante el proceso
sancionador se puede proponer un programa de cumpli-
miento, que suspende el procedimiento y si se cumple se da
45 Esta característica, la voluntariedad única del responsable o infractor para

considerar una figura como MIC, tenderá a crear un problema cuando se
consideran otros pasajes de la ley y la doctrina que se refiere a ellos,
incorporando, por ejemplo, la educació_n, la asistencia al regulado o la denun-
cia ciudadana. Volveremos sobre este punto.
46 HistoriadelaLeyNº 20.417,p. 92.
por terminado. Por el contrario, si no cumple recibe el doble

j., de multa que originalmente le correspondía.
¡ - Registro de sanciones. Se incorporan a los sancio-
í
¡ nados y sus representantes con lo que existirá un historial
de las actividades que han sido objeto de procedimientos
sancionatorios. "47
Se nota una primera disonancia entre la descripción
hecha por la Ministra y el Informe de la Comisión de Recursos
Naturales, cuando este explica el artículo segundo que crea la
Superintendencia del Medio Ambiente respecto de la denuncia
j ciudadana, no considerándola dentro de los MIC.
¡.
Durante el estudio en general de la iniciativa de ley, la
Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Diputados recibió
la opinión de representantes de algunas entidades interesadas en el
tema. Ya se han nombrado algunos, como la Ministra del Medio
Ambiente de la época, señora Ana Lya Uriarte. A continuación,
se presentan algunos extractos de intervenciones de personas de
dichas entidades que se refirieron de alguna u otra forma a los
MIC, ya sea alabándolos, rechazándolos o proponiendo cambios
a su regulación. La consideración de su opinión dentro del trámite
legislativo nos ayudará a encontrar un concepto y contrastarlas con
las normas vigentes que los regulan. ·
El Consejo Minero, representado por Juan Pablo Schaeffer
y la señora Paulina Riquelme, indicó que:
"( ... ) de aprobarse las sugerencias antes indicadas
[redistribuir potestades, y crear un tribunal ambiental,
administrativo, encargado de imponer las sanciones] la Su-
perintendencia tendría el rol de fiscalizar, investigar, tomar
47 HistoriadelaLeyNº20.417,p. l04.
medidas .urgentes y llegar a acuerdos de cumplimiento con

los regulados bajo un esquema de transacción. Asimismo,
propusieron la creación de una unidad o departamento
de colaboración para el cumplimiento, orientación y
comunicación con los regulados. ,,43
Además, estimaron que la regulación de la autodenuncia
y programa de cumplimiento en la iniciativa legal no logra esta-
blecer incentivos reales. En resumen, sugirieron las siguientes
modificaciones: a) Otorgar al fiscalizador la facultad para llegar
a acuerdos de cumplimiento con los regulados bajo un esquema
de transacción; b) Crear una unidad de colaboración para el
cumplimiento, orientación y comunicación con los regulados;
c) Establecer incentivos reales a la autodenuncia49 .
Ya en el segundo trámite constitucional intervienen
nuevamente, tocando cuestiones que están en la base del cambio
normativo, como la idea de desarrollo sustentable, la asistencia al
regulado como pilar del cumplimiento e indicando que debe existir
un equilibrio entre la sanción y el incentivo. Así, la señora Paulina
Riquelme realizó la siguiente intervención:
"( ... )se estima deseable contar con una regulación que
contemple mayores incentivos al cumplimiento con instru-
mentos eficientes que promuevan el desarrollo económico,
social y ambiental.
Señaló que un aspecto central que se considera en
otras legislaciones, y que se incorporó en el primer trámite

49 Historia de la Ley Nº i0.417, p. 138. Hay que recordar que en este estado
de la tramitación legislativa la regulación de la ·autodenuncia establecida en
el mensaje implicaba una facultad de la Superintendencia para rebajar hasta
en un 50% el monto de la multa y 5 días para presentar un programa de
cumplimiento.
constitucional a sugerencia de la entidad que representa,

es la asistencia a los regulados para el entendimiento y
cumplimiento de las normas, aseverando que el entendimiento
y cumplimiento de las normas no es una tarea fácil y que
dicho cumplimiento normativo es el que finalmente genera la
protección del medio ambiente. Concluyó que la sanción es
uno de los instrumentos que puede fomentar una conducta, y
que el otro ~s el incentivo. "5 º
El Instituto Libertad no se refiere de forma particular a
los MIC, sino que a una cuestión más general, el cumplimiento
o incumplimiento de la legislación ambiental, apuntando a la
finalidad del cambio regulatorio en la materia, cuestión que no
es menor cuando se evalúa en particular una figura incorporada
por este cambio, como lo hace este libro con los MIC. Derivando
de esa finalidad, este ente da cuenta del problema principal de
la regulación anterior: no hay un órgano público capaz de hacer
cumplir la ley a cabalidad. Como corolario, ofrece una solución:
otorgar incentivos de cumplimiento, incorporando las atenuantes
de sanciones en casos particulares:
"Sobre la proposición de crear la Superintendencia
de Medio Ambiente expresó que en el marco de una reforma
sustancial a la institucionalidad ambiental, no ·se puede
dejar de tratar el tema, quizás, más importante dentro del
proceso destinado a proteger el patrimonio ambiental, como
es el velar por el efectivo cumplimiento de la normativa y de
las resoluciones de calificación ambiental, con la facultad
de imponer sanciones y entregar incentivos, siempre te-
niendo como fin el cumplimiento efectivo de la ley y, por
consecuencia, el resguardo del medio ambiente. " 51
50 HistoriadelaLeyNº20.417,p. 759.
51 HistoriadelaLeyNº20.417,p.159.
"Como consecuencia de todo lo anterior, resulta

evidente que los problemas enunciados con anterioridad
han confluido en una importante inobservancia de la ley
ambiental, pues no hay organismo alguno que garan.tice su
cumplimiento con propiedad. ,,52
"Que se establezca un régimen de incentivos pm:a

los particulares para el cumplimiento de las normas, esta-
blecimiento de estándares incluso más exigentes que los
nacionales, reducción de emisiones, utilización de mejores
tecnologías y acciones de mejora de calidad de vida de
las comunidades, considerando determinadas situaciones
como una atenuante de sanciones que implique que ante
una primera infracción se deba imponer el mínimo' de la
multa. "53
La Sociedad Nacional de Minería (Sonami), por su parte,
sugirió y puso énfasis en la incorporación de un sistema basado
en el cumplimiento preventivo, como alternativo a uno reactivo o
de sanción. Además, al igual que el Consejo Minero, instó por la
incorporación de incentivos reales a la autodenuncia, que según
la propuesta del Mensaje era una facultad de la autoridad y no
contemplaba la exención de la multa, sino solo una rebaja de 50%.
Finalmente, se le da un especial énfasis a la asistencia al regulado
como mecanismo idóneo para el cumplimiento de las normas,
además de referirse a las auditorías ambientales, muy utilizadas en
otros países:
52 Historia de la LeyN' 20.417, p. 160.

¡
1 INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 31
i
!
"
"Para lograr este propósito54, sugirió:
2. - Incorporar incentivos reales al cumplimiento
¡ preventivo de la normativa ambiental, para ello se debe
....1 fomentar el cumplimiento preventivo de la normativa y
generar incentivos a permanecer en .el sistema regulado,
en contraposición a un sistema con énfasis en la sanción, y
fortalecer los mecanismos de orientación e información.
- Crear un centro de asesoría técnica al cumplimiento,
elaborando guías de buenas prácticas, orientación, pro-
gramas de auditorías, entre otros.
- Perfeccionar la autodenuncia, para lo cual se de-
bería cambiar el sentido de la misma ya que no produce
incentivos para los regulados. Permitir en este procedimiento
la presentación de un programa de cumplimiento preventivo
y generar una reducción real en la potencial sanción que se
¡ le pudiere aplicar. "55
l El Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de
·~
Chile, a travé~ de su representante, la profesora Valentina Durán,
puso énfasis en el cumplimiento de la normativa ambiental:
.1
4
"Refiriéndose luego al objetivo de la fiscalización
indicó que se debe centrar en el desafio del cumplimiento
•
l ambiental, el cual es un importante fundamento del Estado
1' 1
de Derecho, la buena 'gobernanza 'y el desarrollo susten-
table.
Hizo presente que teniendo en cuenta que el objetivo
último. es proteger la salud humana y el medio ambiente
54 Este propósito se refería al logro de la seguridad y certeza jurídica en el

sistema de evaluación ambiental.
55 Historia de la Ley N' 20.417, p. 166.
a través del cumplimiento, se puede identificar distintos

factores que inciden en el cumplimiento. "5 6
Otro de los entes asjstentes fue la Organización no Gu-
bernamental Greenpeace, representada por el señor Rodrigo
Herrera, quien se mostró contrario a la consagración de estos ins-
trumentos, optando por una posición en la que el fortalecimiento
de la gestión ambiental no debía ir encaminado por la regulación
de mecanismos de naturaleza voluntaria y cooperativa, sino más
bien centrado en el fortalecimiento del derecho penal ambiental:
"3. Superintendencia de Medio Ambiente, apoyó su
creación ya que el rol asignadofortalece la gestión ambiental,
no obstante, consideró que debe ser autónoma, autoeficie_nte
y altamente coordinada con organismos sectoriales que
cumplan fanciones de fiscalización ambiental.
Sobre incentivos al cumplimiento le merece reparos
la disposición que permite la autodenuncia hecho por el
cual puede reducir la sanción. Consideró que es necesario
avanzar en la tipificación del incumplimiento o del daño
ambiental como un delito. ,.57
Otra opinión contraria a los MIC la encontramos en la.
intervención del senador Girardi, en especial respecto de la auto-
denuncia:
"Más encima, el articulo 41 establece un sistema que
exime a las personas de tener que pagar multas. Lo voy a
leer: 'La Superintendencia deberá eximir del monto de la
multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera
vez.

51 Historia de la Ley N° 20.417, p. 141.
O sea, es bien fácil: provoco un gravísimo daño am-

biental, me autodenuncio, y no pago la multa. Y la segunda
vez que me autodenuncio pago solo un porcentaje.
En suma, contaminar es gratis. Basta con hacerlo y
después autodenunciarse para no pagar la multa. "5 8
La última referencia a la que aludiremos es la dada a la
Superintendencia del Medio Ambiente en el seno del Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad, en el marco de la tramitación
de la propuesta de reglamento sobre programas de cumplimiento,
autodenuncias y planes de reparación:
"Indica que lo que se busca con este tipo de instrumen-
tos es incentivar el cumplimiento, cuestión que no existía
en el antiguo marco fiscalizador y sancionador en materia
ambiental. Señala que se trata de mecanismos a disposición
de los sujetos regulados a través de los cuales pueden reco-·
nacer y enmendar sus infracciones, así como a corregir los
efectos negativos derivados de éstas, optando a un beneficio,
bajo ciertas condiciones. Para cada uno de estos instrumentos
se indican la oportunidad de su presentación, los requisitos
para su procedencia, el contenido de los mismos y los efectos
de su ejecución satisfactoria o no. "59 .
De las diversas referencias que podemos encontrar en el

trámite legislativo sobre los MIC podemos extraer las siguientes
conclusiones que nos permitirán elaborar un concepto:
a) Existe una opinión mayoritaria de que el esquema
basado en la sanción no puede seguir siendo el único

59 CONSEJO DE MINISTROS PARA LA SUSTENTABILIDAD. Acta de sesión ordinaria
N° 3/2012, de 3 de mayo de 2012, p. 2.
aplicable en materia ambiental, requiriendo pasar a

mecanismos de colaboración entre la autoridad y el
regulado. Reflejo de ello es la solicitud de unidades
de colaboración y cumplimiento por parte del Consejo
Minero y, derechamente, de la asistencia al regulado
por parte de la Sonami.
b) En concordancia con lo anterior se solicita transitar a
un esquema preventivo y no reactivo, dado que ello
mejorará el cumplimiento ambiental.
c) Se tienen en consideración conceptos que abarcarían
a toda la legislación ambiental, como es el desarrollo
sostenible, la protección del medio ambiente y la
gobemanza ambiental. Colocar estos conceptos en la
discusión sobre los MIC es importante y clarificador
de sús finalidades, dándole sentido a su incorporación
en la legislación ambiental chilena.
d) Los MIC tienen un contenido difuso como categoría,
a lo menos a partir de la revisión de su tramitación en
el Congreso Nacional. Hay actor~s que sé refieren a
ellos de forma general, incorporando ciertas figuras,
como la denuncia ciudadana, pero otros actores no los
mencionan. Es más, en algunos casos el mismo ente
los considera en ciertos pasajes de la tramitación y en
otros los excluye. El único MIC que es considerado
por todos es la autodenuncia, aunque cada uno le da
un contenido diferente o propone reformas en algún
sentido, sobre todo argumentando la falta de incentivo
real, tal y como se proponía en el Mensaje.
e) No todos los entes intervinientes están de acuerdo
con la incorporación de los MIC a la legislación
nacional, siendo los opositores proclives al proceso de
criminalización de las conductas que atentan contra el

medio ambiente.
En atención a todo lo anterior, nuestro concepto de
mecanismos de incentivo al cumplimiento en este libro será el
siguiente: todas aquellas regulaciones contempladas en la Ley
Nº 20.417 que tienden al cumplimiento voluntario y cooperativo
de las obligaciones medioambientales que emanan del ordenamien-
to jurídico, cuya presentación y activación estará a cargo de los
infractores o de terceros y que contemplen beneficios establecidos
legalmente para el infractor, de forma tal que el costo de incumplir
sea mayor al de cumplir con las normas vigentes, y que tengan por
finalidad,última el desarrollo sostenible, la protección del medio
ambiente' y la salud de las personas. Los MIC son complemento
de las medidas tradicionales para el cumplimiento obligatorio de
la legislación.
Sobre la base de este concepto se debe indicar ciertas ideas
sobre el bien jurídico que está en el fundamento de su regulación.
Desde la óptica del cumplimiento de la legislación
ambiental se debe buscar el equilibrio entre la sanción y el incentivo,
tal como hemos dicho en el apartado anterior. Los mecanismos
de incentivo al cumplimiento, manifestación patente del nuevo
enfoque, forman parte de la regulación administrativa ambiental, es
decir, son normas de derecho administrativo, con regulación legal
y reglamentaria. Como toda regulación normativa, debe obedecer
a ciertos fines o bienes jurídicos a proteger y amparar con su
regulación. De allí que sea necesario decir algunas palabras sobre
el bien jurídico que sostie.ne a los MIC. El cambio de enfoque,
con la incorporación de mecanismos voluntarios y de cooperación,
tiene como objeto de protección el ambiente60 .
60 PRECIIT R,, Alejandra, Cit. ant. (3), p. 55.

Si el bien jurídico protegido con la regulación y aplicación

de los MIC ·es el medio ambiente, como bien supraindividual o
colectivo, habría que recordar la definición, límites y alcances de
este concepto. Así, a nivel constitucional no existe una definición de
medio ambiente y, por tanto, existiría una laxitud mayor por parte
de la autoridad, los tribunales y la doctrina. Mientras que a nivel
legal encontramos su definición en la Ley Nº 19.300, definición
amplia, que incluye cuatro aspectos relevantes (elementos biótico,
abiótico, sociocultural y sus interacciones). Atender al factor de
las interacciones va a ser un asunto crítico respecto del ejercicio
de las competencias de la Superintendencia del Medio Ambiente
en materia de MIC, especialmente respecto de los programas de
cumplimiento, puesto que las acciones y metas establecidas deben
atender a las nuevas condiciones en que queda el medio ambiente
afectado o dañado con el acto de contaminación y ponderar si
dichas acciones y metas son compatibles con este nuevo escenario,
dada la "permanente modificación" en que se encuentra, tal y
como establece la misma disposición legal. La doctrina indica
que el hecho de que la ley establezca que se trata de un "sistema
que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus
múltiples manifestaciones" se está reconociendo la importancia.
del medio ambiente para la propia supervivencia humana. De ello
derivaría la legitimidad de establecer los mecanismos necesarios
para que pueda seguir siendo así, obligaciones que pueden ser "a.
título preventivo o reparador, o bqjo un patrón mixto, según sean
los casos y de acuerdo a los instrumentos que se destinen a tales
fines n61.
Con el fin de justificar el tratamiento de los MIC en
este libro, es necesario comprender al derecho ambiental como la
61 GuzMÁN RosEN, Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 24.

"( ... ) disciplina de carácter autónomo, constituida

por un conjunto de mandatos, permisiones y prohibiciones
que tienen por vocación encauzar y modificar conductas
individuales y sociales del ser y de la especie humana, con el
fin de proteger el medio ambiente, en sí mismo, globalmente
¡ considerado y sobre sus fanciones o servicios, ostentando un
1
j! sustrato esencialmente preventivo y subsidiariamente repara-
dor con respecto al medio ambiente y sus atributos. "62
Como bien supraindividual o colectivo que es el medio
ambiente, debemos recordar que los MIC son fiscalizados y
gestionados por la Superintendencia del Medio Ambiente, repre-
sentante def interés colectivo, tal como lo señala el profesor
Bermúdez en fa tramitación legislativa de la Ley Nº 20.417:
"En el ámbito administrativo esta relación es UNI-
LATERAL, siempre, en que la administración representa un
interés colectivo, por lo cual no es imparcial, con un interés
público, que hace presente el bien común y la satisfacción
.
:.
de necesidades colectivas, velar por el cumplimiento del
ordenamiento jurídico y verá si sanciona o no. "63
En definitiva, hemos situado este libro dentro del derecho
,·¡
.
-;·;
~':-'
··;, administrativo sandonador, otorgando una hipótesis· que se debe
~,:,! acoger o rechazar, y transitado por diversos conceptos básicos para
•\;.
e:,
'.~.i comprender la naturaleza, regulación, características y límites de los
'~:
mecanismos de incentivo al cumplimiento. Pasemos a continuación
a revisar el primero de estos, denominado autodenuncia, regulado
en el artículo 42 de la LO-SMA.
6Z GuzMÁN ROSEN, Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 39.

CAPÍTULO!
LAAUTODENUNCIA
1.1. DEFINICIÓN DE AUTODENUNCIA
Desde luego que el término autodenuncia implica una

palabra compuesta que denota el hecho de que una noticia es comu-
nicada por quien está infringiendo la normativa, es decir, por quien
tiene la obligación actual de cumplirla.
Así, "auto" denota un elemento compositivo que significa
"propio" o "por uno mismo" y, por su parte, "denuncia" implica un
"documento en que se da noticia a la autoridad competente de la
comisión de un delito o de una falta" 64 . Por tanto, la denuncia y la
autodenuncia son semejantes en su género, ambas parten de la idea
del clásico concepto de denuncia como notitia criminis, es decir,
como la mera comunicación de unos hechos a la Administración
pública65 • No es necesaria, por tanto, la calificación jurídica de esos
hechos, labor que corresponde a la Administración, ni tampoco se
requiere que la denuncia esté jurídicamente fundamentada 66 .
El denunciante es la persona que pone en conocimiento
de la Administración los hechos que pueden ser constitutivos de
infracción67 o el administrado que pone en conoci~iento de la
64 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]

<http://lema.rae.es/drae/?va!~
denuncia> [consulta: 8 marzo 2014].
65 Cabe destacar que la consideración de la denuncia en esta parte del
libro solo sirve a modo de acercamiento a la figura de la autodenuncia,
no equiparables a priori, debiéndolas entender como categorías legales
autónomas.
66 MARTiNEZ Y., Nora María. "Problemás jurídico-prácticos de la figura del
denunciante en el procedimiento administrativo sancionador" [en línea]
<https://www.rexurga.es/pdf/COL!31.pdf> [consulta: 15 abril 2013].
67 lbíd.
Administración unos hechos, los que pueden dar lugar o no a la

incoación del procedimiento administrativo sancionador68.
La labor del denunciante comienza y termina con la
comunicación a la autoridad~"iln el sistema chileno la Ley Nº 19 .880
no le otorga directamente el estatus de parte al denunciante, a menos
que califique como parte interesada69 . Sin embargo, el tratamiento
del denunciante es diferente en materia ambiental, donde sí se le
otorga la calidad de interesado 70 • _
En el caso de la autodenuncia, esta tiene la particularidad
de tener una definición a nivel reglamentario, entendiéndola como
'.
"una comunicación escrita, presentada por el infractor en las '
oficinas de la Superintendencia". La labor del autodenunciado,

que la ley llama erróneamente infractor71 , comienza antes de
esa comunicación, pues tiene la obligación de poner término a la
infracción y tomar todas las medidas necesarias para poner fin o
reducir los efectos negativos de ella.
El autodenunciado tiene la carga de proseguir con el
procedimiento administrativo para obtener el beneficio de la
exención o rebaja que indica la ley, previa ejecución íntegra de un
programa de cumplimiento.
68 DoMiNGUEZ L., Carlos. "Reflexiones en tomo al estatus jurídico del

denunciante en el procedimiento administrativo sancionador" [en línea]
<http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM Revista FP &cid= 114229673 7
844&esArtículo=true&idRevistaElegida=l 142296593940&language=es&p
agename=RevistaJuridica%2FPage%2Fhome RJJ J&seccion= 11091684697
36&siteName=RevistaJuridica> [consulta: 15 abril 2013].
69 Articulas 29 y 30 de la Ley N° 19.880.
70 Art. 21 de la LO-SMA.
71 Decimos que ·1a ley llama· erróneamente infractor a la persona que se
autodenuncia, porque este término alude a aquel que ya ha sido sancionado
administrativamente. Creemos que el infractor, en términos administrativos,
equivale al condenado en el ámbito penal, por lo que su utilización en la
·norma implica una desvi~ción del principio de presunción de inocencia.
.!
t
Por último, nada se dice, a diferencia de la denuncia, de

que el infractor adquiere la calidad de interesado, sino que es un
presupuesto que no hizo falta decirlo por su obviedad, dado que
al formularse los cargos el autodenunciante se convierte en sujeto
pasivo del procedimiento y no en interesado.
Sin perjuicio de las diferencias que pueden existir entre
la denuncia y la autodenuncia, en opinión de la Superintenden-
cia tienen una misma naturaleza, ambas son formas de iniciar un
procedimiento administrativo sancionador. La autodenuncia es una
de las formas de dar inicio al procedimiento administrativo en sede
¡
·~-1
ambiental72 . .
La autodenuncia, como un escrito a la autoridad, tiene
una doble finalidad: ser una solicitud a la autoridad, para lograr
{ ciertos beneficios, y a su vez, comunicar hechos, actos u omisiones
' que constituyen una infracción.
Cabe, finalmente, destacar que en el esfuerzo de la SMA de
asistir a la comunidad regulada en la presentación de autodenuncias
ha elaborado una guía; sin embargo, no aporta nada nuevo, pues
solo se limita a transcribir el concepto del reglamento73 .
72 Interpretación sostenida por la Superintendencia en el Ord. Nº 1008 de 17

de abril de 2013 por el cual evacua informe y otros antecedentes en la Causa
R-1-2013 "Cía. Minera Nevada SpA contra Superintendencia del Medio
Ambiente" ante el Segundo Tribunal Ambiental, p. 12.
73 "La Autodenuncia, como instrumento de incentivo al cumplimiento, se
encuentra definida en el 'Reglamento sobre Programas de Cumplimiento,
-~- Autodenuncia y Planes de Reparación' como la: comunicación escrita
efectuada por un infractor en las oficinas de la Superintendencia, sobre el
hecho de estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de competencia
de ella" (artículo 2° letra a) del Reglamento), lo que se encuentra en
plena concordancia con lo expresado en el artículo 41 de la LO-SMA."
SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. "Guía práctica de asistencia para la
presentación de autodenuncias", octubre 2013, p. 3.
42 JORGE ÜSSANDÓN.ROSALES
1.2. FUNDAMENTOS DE LAAUTODENUNCIA
Damos por supuestos los fundamentos generales de los

MIC ya descritos en el apartado anterior, que tienen que ver con la
prevención y la cooperación por parte de los infractores, además del
logro en la convivencia de dos sistemas, uno basado en la sanción y
otro en la disposición al cumplimiento de los responsables.
En particular, uno de los fundamentos de ia autodenuncia,
como mecanismo voluntario por el cual el infractor comunica
haber incumplido parte de sus obligaciones ambientales, está en
la reducción de recursos económicos 74 para la Administración,
dado que es él mismo el que concurre a las oficinas de la Superin-
tendencia a denunciar la contingencia75 . El ahorro de costos a la
Superintendencia y demás servicios públicos con competencia
ambiental redunda en un ahorro al patrimonio público, dado
que ya no se gastarán recursos en "detectar" infracciones o
incumplimientos, sino que el eventual infractor concurrirá con la
mayor cantidad de información sobre la infracción para obtener el
beneficio de exención o disminución de la ~ut~·
·-·
74 El costo hace referencia al conjunto de erogaciones en que se incurre para
producir un bien o servicio. En el caso de las fiscalizaciones ambientales
sería realizar un procedimiento sancionador.
15 Historia de la Ley N" 20.417, p. 701. "Otra posibilidad que contempla es
la autodenuncia, la que permite que el mismO infractor pueda informar
su incumplimiento respecto de alguna norma ambiental, incentivándose
tal denuncia mediante la obtención de una reduccfón de la multa que le
correspondería, hasta en un cien por ciento, en una primera ocasión, y con
la obligación de acompañar un plan que permita restablecer el cumplimiento
de la norma ambiental infringida. Esta modalidad también apunta a reducir
'los costos que implica un proceso de fiscalización."
INCENTIVOS AL CUMJ:'LIMIENTO AMBIENTAL 43
Otro de los fundamentos de la autodenuncia es el ahorro

de tiempo en los procesos de fiscalización 76 . Dado que el infractor
concurre con gran cantidad de información ya recopilada, la
autoridad podrá evaluar la situación con esos antecedentes y a la luz
de esa información, que puede ser de dificultosa obtención, llegar a
formular cargos y proseguir con el procedimiento sancionatorio. La
búsqueda de información en toda organización es una de las tareas
que más toma tiempo. Ello es especialmente importante cuando los
datos tienen un alto componente técnico-científico.
Un tercer fundamento es que la autodenuncia permite
a la autoridad tomar conocimiento de infracciones que por su
limitado personal y presupuesto no le es posible fiscalizar77 .
Este mecanismo está diseñado para casos en donde no es difícil
volver al cumplimiento78 y para pequeñas y medianas empresas79.
Incluso, incorporando factores de realidad, una institución nueva
como la Superintendencia que actualmente se encuentra en la
' y capacitación de sus funcionarios, en algunos
fase de instalación
casos con ofü;inas que tienen un fiscalizador a nivel regional 8º,
el territorio sobre el cual debe ejercer sus funciones se hace
virtualmente inabarcable, dadas las cantidades de instrumentos de
gestión ambiental que caen dentr-0 de su competencia, sumado a las
grandes ·distancias y al presupuesto limitado.
76 SAAVEDRA, R. y REICHER, O. "Autodenuncia en la ley que crea la Supe-

rintendencia del Medio Ambiente", en Revista Justicia Ambiental, 3, (2011),
p. 70.
78 Ibíd.
79 PoKLEPovrc M., Iván. Cit. ant. (5), p. 190. En la historia de la ley también se
encuentran intervenciones que hacen alusión al mismo tema. Historia de la
Ley Nº 20.417, p. 900.
so SEREMI DEL MEDIO AMBIENTE DE LA REGIÓN DE ArucA y PARINACOTA. Cuenta
pública 2012. Arica, enero 2013, p. 56.
El último fundamento de la autodenuncia responde a que

dentro de la gran cantidad de instrumentos de gestión ambiental
y actividades que son competencia de la Superintendencia, esta
debe priorizar cada una de las actividades a fiscalizar y pro-
gramarlas para dar certeza y seguridad a la comunidad regulada
sobre su accionar. Para ello se establece en la ley la elaboración
de programas y subprogramas de fiscalización ambiental. En
definitiva, legalmente, la SMA debe hacer una planificación anual
de los programas y subprogramas de fiscalización para cada región
del país y entregar sus resultados una vez al año. Fuera de esta
programación anual existen dos vías por las cuales la SMA puede
llegar a tomar conocimiento de infracciones en terreno. Una· es la
denuncia ciudadana y la otra la autodenuncia. El desarrollo de las
actividades de fiscalización tendrá como prioridad institucional
las contenidas en los programas de fiscalización, por lo que las
demás quedarán fuera de dicha planificación. Es por ello que la
autodenuncia viene a suplir, en parte, la labor de la autoridad en
aquellos sectores que al menos por un año no están dentro. de las
prioridades de fiscalización.
En síntesis, hemos visto cuatro fundamentos posibles
de la autodenuncia, que vienen a complementar los fundamentos
generales de los MIC. Estos son:
a) La autodenuncia reduce la utilización de recursos
económicos del presupuesto asignado para las labores
de fiscalización.
b) La autodenuncia ahorra tiempo en el proceso de fis-
calización.
c) La autodenuncia ayuda a la autoridad a tomar cono-
cimiento de infracciones que por su limitado personal
y presupuesto no es capaz de fiscalizar.
d) La autodenuncia expande más allá de los programas

y Sl\bprogramas de fiscalización el incentivo para el
cumplimiento ambiental.
1.3. NATURALEZA JURÍDICA DE LA

AUTODENUNCIA
Cuando analizamos una institución en particular, debemos
preguntarnos a qué nos estamos refiriendo cuando hablamos de ella,
desentrañar más allá de su concepto, qué es desde el punto de vista
jurídico: un bien, una cosa, un contrato, una obligación, una carga,
un permiso, una solicitud o nada81 . La respuesta a esta pregunta
es de gran ayuda para comprender la figura de la autodenuncia,
determinar sus alcances y límites.
En primer término, el reglamento se refiere a la autode-
nuncia como "la comunicación escrita efectuada por un infrac-
tor en las oficinas de la Superintendencia, sobre el hecho de
estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de competencia de
aquel/a".
Comq primera aproximación podemos decir que la auto-
denuncia pertenece a la rama del derecho administrativo. La divi-
sión fundamental entr.e derecho privado y público es una importante
consideración en este punto, dado que la posición de uria institución
en una y otra rama permite asignar una naturaleza jurídica a cada
norma82 , en este caso al artículo 41 de la LO-SMA, llegando a la
conclusión de que esta tiene naturaleza jurídica pública83 .
81 GuzMAN RosEN, Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 36.

82 VERGARA B., Alejandro. "Los principios jurídicos y la tarea de construir el
derecho administrativo", en CARBONELL, F.; LETELIER, R.; CoLOMA, R. (Eds.).
Principios jurídicos. Análisis y crítica. Santiago, Ediciones Universidad
Alberto Hurtado, 2010, p. 326.
s3 Lo que tiene como consecuencia la aplicación de principios de derecho público,
así como sus reglas y métodos, como los interpretativos y otras técnicas de
1.3.1. LA AUTODENUNCJA ES UN ACTO JURÍDICO UNILATERAL
En el Derecho Administrativo el protagonismo lo tienen

las Administraciones Públicas y sus actos administrativos; sin
'
embargo, no se les debe restar importancia a los actos jurídicos .~
emanados de los propios administrados, en ejercicio de sus potes- +
tades y derechos, a los que el ordenamiento jurídi~o les reconoce
valor84 .
Se ha dicho que la naturaleza jurídica de la autodenuncia
corresponde a un acto jurídico unilateral (dado que no requiere
de la voluntad de la autoridad para su presentación, aunque esta
última puede rechazarla). Sobre esto cabe una precisión: existirían
dos formas de considerar la autodenun,cia. Por un lado, se puede
decir que ella está conformada por tres actos: uno que correspon-
de al escrito por el cual el infractor informa a la autoridad de la
contingencia (la presentación); otro es la aceptación que hace la
autoridad de los antecedentes; por último, están los beneficios bajo
el supuesto del cumplimiento íntegro del programa de cumplinJien-
to. Esta primera interpretación está conformada entonces por tres
pasos: presentación - aceptación - beneficio. Los tres conforman
la autodenuncia como figura jurídica. La segunda interpretación
es que solo la presentación sea considerada como figura jurídica
autodenuncia. Creemos que esta última interpretación es la co-
rrecta.
El problema de la primera interpretación es que choca
con nuestra definición de MIC, con la historia legislativa de su
integración normativa. Por ejemplo, hay aplicación ~irecta de los principios

del derecho administrativo sancionador: legalidad (expresados en la tipicidad
y en la reserva legal), culpabilidad, non bis in ídem y prescripción.
84 GARCÍA DE ENTERRfA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Madrid,
'Ed. Civitas, 2004, p. 94.
. regulación y con los fundamentos allí establecidos. Recordemos

·fi
~ la definición de MIC con la cual hemos trabajado en este libro:
i
Todas aquellas regulaciones contempladas en la Ley Nº 20.417 que
,1
1 tienden a estimular el cumplimiento, en un esquema de cooperación
¡ con la autoridad, de las obligaciones medioambientales que emanan
;·
1 '.r del ordenamiento jurídico, cuya presentación y activación estará a
! cargo de los infractores o de terceros y que contemplen beneficios
l establecidos legalmente al infractor, de forma tal que el costo de
"·t
incumplir seá mayor al de cumplir con las normas vigentes, y que
'i
tengan por fhialidad última el desarrollo sostenible, la protección
.~
!'·
del medio ambiente y la salud de las personas. Los MIC son
-~
complemento de las medidas tradicionales para el cumplimiento
obligatorio de la legislación basados en esquemas de sanción.
Así, a partir de nuestra definición, la característica más
importante de los MIC es incentivar 0 estimular el cumplimiento,
de manera que la aceptación por parte de la autoridad de estos
.! mecanismos para calificarlos como tales carece de sentido.
El sentido natural y obvio de las normas que regulan la
autodenuncia avalan esta interpretación, dado que el criterio que
utilizan considera las veces que el presunto infractor concurre a
las oficinas de la autoridad y comunica estar cometiendo una
;,j
infracción, con total mdependencia de sus consecuencias, es decir,
no considerando si se rechazó, aceptó totalmente, aceptó con
condiciones o si se logró la exención o rebaja de la multa. El resultado
de la interposición del escrito de autodenuncia es indiferente para
que ella sea considerada como tal. Ello es importante para efectos
de saber si se está concurriendo por primera, segunda o tercera vez.
Así, la norma expresa que:
"Artículo 41.-La Superintendencia deberá eximir del
monto de la multa al irifractor que concurra a sus oficinas,
por primera vez, ...
En caso que un infractor ya hubiese concurrido

a autodenimciarse, la utilización por segunda y tercera
vez de dicho mecanismo rebajará hasta en un 75% y
50%, respectivamente, la multa impuesta por la Superin-
tendencia ... "
Por su parte, el Reglamento sobre programas de cum-
plimiento, autodenuncia y planes de reparación establece:
"Artículo 2°.- Definiciones. Para efectos del pre-
sente Reglamento, se entenderá por: a) Autodenuncia:
Comunicación escrita efectuada por un infractor en las
oficinas de la Superintendencia, sobre el hecho de estar
cometiendo, por sí, cualquier i¡¡fracción de competencia de
aquella."
Esta definición no nos otorga ninguna información a lo
que sigue luego de comunicada la infracción.
Dados los fundamentos de la autodenuncia que hemos
analizado previamente8 5, la interpretación de que la autodenuncia
está formada por tres partes, presentación - aceptación - beneficio,
no encaja. En primer lugar, porque se pierde el carácter colaborativo
del mecanismo y lo somete a la tensión de la aceptación por parte
de la autoridad. En segundo lugar, porque somete el mecanismo a la
condición de lograr un resultado, el beneficio, para ser considerada
corno tal, en circunstancias de que se trata de la finalidad que tiene
el infractor para autodenunciarse.
Respecto de la historia legislativa, la autodenuncia se
establece como un mecanismo por el cual se logra un resultado,
85 Falta de capacidad de la Administración para fiscalizar de forma cabal y

completa a todos los regulados; que el ius puniendi del Estado es la última
·ratio.
una exención o rebaja, en ningún pasaje de la historia se alude a

ella formando una estructura del tipo presentación - aceptación -
beneficio.
Todo lo anterior es importante, puesto que la autodenun-
cia puede ser utilizada una determinada cantidad de veces, por ello
es fundamental delimitar cuándo estamos ante este mecanismo,
si con la mera comunicación por parte del infractor que está
cometiendo una infracción, o cuando se cierra el círculo completo
que va desde la comunicación hasta el beneficio de la exención o
rebaja. Un ejemplo sobre la aplicación de una u otra interpretación
se da en el siguiente caso, donde se presenta una comunicación a
la autoridad y esta la declara inadmisible. En este supuesto se dan
dos posibilidades:
a) , La autodenuncia no se configura, puesto que no
obedece a la estructura presentación - aceptación -
beneficio. En consecuencia, la autodenuncia no se
~ perfecciona. Es más, podría debatirse la posibilidad
. de que el infractor pueda desistirse de dicha co-
municación en aplicación supletoria de la Ley
Nº 19.880 en su artículo 42, a partir del artículo 62 de
la LO-SMA86 . En ambos casos, dicha comunicación
no se consideraría autodenuncia para efectos del
artículo 42 inc. 2° de la LO-SMA.
b) La autodenuncia sí se configura porque esta se entien-
de perfeccionada desde el momento en que ingresa
la comunicación por escrito a las oficinas de la
Superintendencia. En este caso, la comunicación es
considerada autodenuncia para efectos del artículo 42
inc. 2º de la LO-SMA.
86 "Artículo 62.- En todo lo no previsto en la presente ley, se aplicará suple-

toriamente la Ley Nº 19.880."
Nuestra interpretación, que parece ser avalada por

el sentido literal y obvio de la norma y por la historia de la ley,
implica que el solo hecho de comunicar, con independencia de si . :¡
se logran los beneficios o la autoridad rechaza la autodenuncia,
basta para considerar que el infractor ha concurrido a las oficinas
de la Superintendencia por primera, segunda o tercera vez. Las
posibilidades que permite el procedimiento y que dan origen a
estas consideraciones son 'las siguientes:
a) Que el infractor comuniqúe a la autoridad estar co-
metiendo una infracción y que la Superintendencia
acepte la autodenuncia.
b) Que el infractor comunique a la autoridad estar co-
metiendo una infracción y que la Superintendencia no
acepte la autodenuncia.
c) Que el infractor comunique a la autoridad estar
cometiendo una infracción y que la Superintendencia
no acepte la autodenuncia, pero le dé un plazo para
,·
que cumpla con los requisitos establecidos en la ley. ''",)
En caso de que la autodenuncia se declara admisible, se

abren dos alternativas posibles:
i. Que el infractor cumpla satisfactoriamente con el pro-
grama de cumplimiento.
11. Que el infractor no cumpla satisfactoriamente con el
Para fortalecer esta interpretación hay que considerar el
significado y el tenor literal de los términos utilizados por el artículo
41 de la LO-SMA, por el cual "La Superintendencia deberá eximir
del monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas ... ".
Asj, según la Real Academia Española, el verbo "concurrir"
significa "Dicho de diferentes personas, sucesos o cosas: Juntarse

en un mismo lugar o tiempo". Por lo mismo, "juntarse" significa
"Unir unas cosas con otras". En consecuencia, el artículo 41 gira
en torno a la mera concurrencia del infractor, sin poner atención
al procedimiento que sigue a su presentación para entender con-
figurada la autodenuncia.
Lo anterior se puede ver confirmado a nivel reglamentario,
.t¡ a partir de la definición contenida en el artículo 2° del Reglamen-
to sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de
j
reparación, que indica:
'j
"Artículo 2°.- Definiciones. Para efectos del presen-
''
te Reglamento, se entenderá por: a) Autodenuncia: Comu-
nicación escrita efectuada por un infractor en las oficinas de
la Superintendencia, sobre el hecho de estar cometiendo, por
sí, cualquier infracción de competencia de aquella."
El sentido de la ley y el reglamento se relaciona con
brindarle a la figura un carácter colaborativo, donde el infractor
otorga información y cuenta a la autoridad sobre la contingencia.
Todo lo que viene con posterioridad queda fuera de la idea de
autodenuncia. De hecho, varios son los camino~ que puede
!•' tomar la autoridad, desde acogerla, hasta· declararla inadmisible,
pasando por otorgar un plazo para que enmiende las observaciones
realizadas, esto último en aplicación supletoria de la Ley Nº 19 .880
en su artículo 34.
1.3.2. LA AUTODENUNCIA ES UN TIPO DE SOLICITUD
Hemos dicho anteriormente que el administrado también

lleva a cabo actos jurídicos en ejercicio de sus facultades y
derechos. Así, es posible decir que la naturaleza jurídica de la
;t,,
~
r;
autodenuncia es la de una solicitud, como un acto que vincula a la ·, ,,

Administración con el infractor y que genera desde su presentación •,~
'
una serie de relaciones jurídicas respecto de las cuales este acto de \,i
autodenuncia es presupuesto necesario. i'
\~
Una solicitud supone pedir algo al amparo de una norma
y obliga a la Administración a resolver expresamente en derecho 87 •
En particular, la autodenuncia sería una solicitud exigible para
que la Administración pueda iniciar una determinada actividad
(otorgar beneficios), que le está vedada realizar de oficio. La
Superintendencia no puede iniciar de oficio un procedimiento
sancionatorio con la finalidad de otorgar los beneficios de rebaja o
exención de la multa.
De este modo, la actividad de la Administración requiere
de un acto previo del presunto infractor, la solicitud, porque nece-
sita de la cooperación de los interesados a quienes van dirigidos los
beneficios 88 , que en el caso de la auto denuncia son los presuntos ,
infractores.
Esta solicitud es tomada en cuenta por la doctrina como
una sumisión previa89, elevándola a un presupuesto de vali-
dez del acto administrativo, que a falta de ella, estaría viciado
de incompetencia. Esto ocurriría en sectores que se articulan en
tomo al llamado principio de rogación como el otorgamiento de
concesiones, autorizaciones, nombramientos, concesiones de
beneficios o ventajas. En todos estos casos se requiere de solicitud
87 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Cit. ant. (84), p. 95.

88 Ibíd.
89 Llamados actos de sumisión, por oposición a los actos de aceptación, en los
cuales la nonna requiere la cooperación del particlllar a posteriori y no con
carácter previo. En estos casos la condición de intervención del administrado
no es la validez del acto sino condición de eficacia. El típico ejemplo es la
aceptación del cargo por parte del funcionario público.
del destinatario, la norma prohíbe que sean impuestos de oficio por

la Administración9D.
1.3.3. LA AUTODENUNCIA ES UN TIPO

ESPECIAL DE DENUNCIA
Se ha dicho anteriormente que la denuncia es entendida

como la not.itia criminis, es decir, como la comunicación de unos
hechos a la Administración pública. El denunciante, por su parte,
es la persona que pone en conocimiento de la Administración los
hechos que pueden ser constitutivos de infracción.
La ~enuncia se regula en los artíéulos 21 y 47 de la LO-
SMA y sus requisitos son semejantes a la autodenuncia:
Artículo 21 inc. 2°.- "Cualquier persona podrá de-
nunciar ante la Superintendencia el incumplimiento de
instrumentos de gestión ambiental y normas ambientales,
debiendo ésta iriformar sobre los resultados de su denuncia
en un plazo no superior a 60 días hábiles."
Art. 47 incs. 3° y 4°.- "Las denuncias de infracciones

administrativas deberán ser formuladas por escrito a la
Superintendencia, señalando lugar y fecha de presentación,
y la individualización completa · del denunciante, quien
deberá suscribirla personalmente o por su mandatario
o representante habilitado. Asimismo, deberán contener
una descripción de los hechos concretos que se estiman
constitutivos de infracción, precisando lugar y fecha de
su comisión y, de ser posible, identificando al presunto
infractor.
90 GARCÍA DE ENTERRiA, Eduardo. Cit. ant. (84), p. 96.

54 ¡!ORGE ÜSSANDÓN ROSALES
La denuncia formulada conforme al inciso anterior

originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la
Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito
suficiente. En caso contrario, sepodrá disponer la realización
de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor y si
ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo
de la misma por resolución fundada, notificando de ello al
interesado."
Por su parte, el artículo 41, que regula la autodenuncia, se
refiere directamente a la denuncia:
Artículo 41.- "La Superintendencia deberá eximir del

monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas,
por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sl, cual- ·
quier infracción ( ... )"
Artículo 41 último inciso.- "Sin perjuicio de lo ante-

rior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado la
etapa de investigación respecto de los mismos hechos, h
denuncia establecida en el inciso primero de este artículo no
producirá ningún efecto respecto del infractor ( ... )"
Es la misma ley la que le otorga el rango de denuncia a
la autodenuncia del artículo 41? pero las separa en su regulación,
dado que tienen propósitos diferentes, así como efectos distintos.
La Superintendencia las .considera formando parte de la
misma naturaleza al señalar que:
"( ... ) el procedimiento administrativo sancionatorio
puede iniciarse, entre otras cosas, por una denuncia.
Al respecto cabe individualizar las distintas denuncias
contempladas en la regulación, identificando las siguientes:

i) El artículo 21 ... ; ii) El artículo 41 ( ... )"91
También la SMA reconoce la relación de género a especie
que existe entre la denuncia y la autodenuncia en su Guía, haciéndo-
le aplicable los requisitos formales de presentación de la denuncia
del artículo 47 incs. 3º y 4° 92 . Por último, cabe hacer referencia
al hecho de que la denuncia, dentro de la historia de la ley, es
considerada un incentivo al cumplimiento, debido a que el infractor
puede buscar buenas relaciones con la comunidad en la que se
inserta, mediante políticas del buen vecino o por responsabilidad
social empresarial; por ello, verse expuesto a una denuncia y, en
consecuencia, a una investigación y procedimiento sancionatorio
en algunos casos puede ser un importante factor de cumplimiento.
1.3.4. LA AUTODENUNCIA ES UNA FORMA DE INICIO DEL

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO
El artículo 4 7 inc. 1° de la LO-SMA indica las formas

por las cuales se puede dar inicio a un procedimiento sancionatorio
9! SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Cit. ant. (72), p. 12.

92 "La presentación de la Autodenuncia, debe cumplir con las exigencias
establecidas tanto en los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 19.880, que Establece
las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los
Órganos de la Administración del Estado, donde se fijan requisitos comunes
a toda presentación ante la Administración y, por otro lado, debe cumplir
con las exigencias de la LO-SMA. Sin embargo, esta última no regula de
forma especial y particular este aspecto de la Autodenuncia, de modo que
se hace necesario extender los requisitos contemplados en razón de las
denuncias, conforme lo establece el artículo 47 incisos 3° y 4°, del mismo
cuerpo normativo, debido a la relación género a especie que existe entre
ambas vías de inicio del procedimiento sancionatorio." SUPERINTENDENCIA
DEL MEDIO AMBIENTE. Cit. ant. (72), p. 6.
al señalar que "podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano

sectorial o por denuncia''.
Este es el criterio seguido por la Superintendencia en el
Ord. Nº 1008 por el cual evacua el informe soliCitado por el 2°
Tribunal Ambiental por reclamación judicial en el caso Cía. Minera
Nevada SpA. Esta identifica diferentes tipos de denuncia, dentro
de las cuales contempla la del artículo 41, agrupándola junto con
los artículos 21, 59 de la LO-SMA y 65 de la Ley Nº 19.30093 .
Dentro de estas posibles opciones sobre la naturaleza
jurídica, creemos que la más cercana a la establecida en la figura de
la autodenuncia es ser un tipo calificado de denuncia, manifestada
a través de una solicitud que se realiza para lograr determinados
beneficios derivados de dar a conocer a la autoridad una infracción
que se cometió respecto de sus obligaciones medioambientales
y cuyo conocimiento es de competencia de la Superintendencia,
siempre y cuando se cumpla con los demás requisitos legales y
reglamentarios.
Dicha solicitud, que en el reglamento toma la forma de
comunicación por escrito, corresponde a la expresión legal del
derecho de presentar peticiones a la autoridad consagrado a nivel -
constitucional en el artículo 19 Nº 1494 . Así, la auto denuncia
corresponde a una petición o solicitud que hace el infractor en
virtud de un derecho público subjetivo, manifestado a través de la
habilitación legal que le otorga el artículo 42 de la LO-SMA.
93 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. Nº 1008 de 17 de abril de 2013.

t,','
Evacua informe y otros antecedentes. Cit. ant. (72), p. 12.
94 Artículo 19 Nº 14 Constitución Política: "La Constitución asegura a todas
las personas: 14°. El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre
cualquier asunto de interés público o privado. sin otra limitación que la de
. proceder en términos respetuosos y convenientes".
Lo anterior puede ser reforzado acudiendo a la historia

de la ley, dado que en ella se refieren a la autodenuncia como una
facultad que se le reconoce al infractor:
"( ... ) se contemplan medidas de incentivo al cum-
plimiento de las normas, al reconocer la facultad para que
una vez ocurrido un incumplimiento y dentro del plazo de
cinco días, el responsable se autodenuncie pudiendo, en
razón de la entidad de la infracción y el daño, reducir el
monto de la multa. ,,95
· Cabe decir, finalmente, que la denuncia, y por tanto la
autodenuncia, es una forma de colaboración de los ciudadanos
con la Administración, en el contexto del derecho administrativo
sancionador. Todos los ciudadanos tienen el derecho y el deber de
informar a la autoridad las infracciones al ordenamiento jurídico
del que tomen conocimiento 96 . Lo que existe detrás de la denuncia
es un interés público comprometido basado en la defensa de dicho
orden jurídico97 . El denunciante, por su parte, si bien no obliga
mediante su denuncia a laAdministración para que sancione o inicie
un procedimiento administrativo, sí puede, mediante el ejercicio de
su derecho de petición~ generar ciertas consecuencias, por ejemplo
"·.;
J' que se activen determinados mecanismos de control· (políticos o
¡
• 95 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 92.
96 "Ante la presentación de un escrito de denuncia administrativa, la
Administración competente tiene la obligación de actuar. Sin embargo, la
misma no está obligada a iniciar un procedimiento sancionador, ni mucho
menos a imponer una sanción, pero sí lo está a tomar en consideración
la puesta en conocimiento de unos hechos presuntamente constitutivos de
infracción administrativa, y de obrar en consecuencia." DoBARRO, Cristóbal.
"La pasividad de la Administración ante la denuncia administrativa. Cauces
procesales para la satisfacción del denunciante", en Revista xurídica galega,
47,(2005),pp. 67-73.
91 lbíd.
~·
administrativos)98 . Más adelante se analizarán algunas diferencias

y semejanzas entre la denuncia y la autodenuncia99. ,,
.~\
1.4. HISTORIA DE LA LEY Nº 20.417
El estudio de la historia legislativa de la autodenuncia se

justifica dado que se requiere de parámetros interpretativos para
analizar este mecanismo, al ser una figura de nueva incorporación
en el sistema jurídico ambiental chileno 100• Adicionalmente, la
doctrina nacional no se ha sumado hasta el momento a su análisis,
por lo que existen pocas fuentes doctrinarias que ayuden a la
98 BERMÚDEZ S., Jorge. Derecho Administrativo General. Santiago, Thomson

Reuters, 2011, p. 381.
99 Vid infra, p. 127.
100 El derecho ambiental no escapa a las reglas de interpretación, por lo que
es conveniente hacer algunas consideraciones al respecto. "El Código
Civil de Chile ofrece normas concernientes a la interpretación de la ley en
sus artículos 3°, 5°, 9° inciso 2°, 11, 13 y 19 a 24. Se suelen ordenar las
disposiciones pertinentes a la interpretación incluidas en el párrafo 4° de su
Título preliminar, bajo el esquema de 'elementos de interpretación', a saber:
el gramatical, el lógico, el histórico y el sistemático." "Estas normas fueron
concebidas enfanción de un objetivo: fijar el sentido legal manifestado por -
un texto legal; y para autorizar un método de lograr tal objetivo: el uso de .
la razón o espíritu especiales de la ley, o bien de la intención del legislador,
siempre que sean expresas, y del contexto de la misma ley, lo mismo que
otras leyes; o, finalmente, del espíritu general de la legislación y la equidad
natural como última razón del Derecho." GUZMÁN Bruro, Alejandro. Historia
dogmática de las normas sobre interpretación recibidas por el Código Civil
de Chile. Interpretación, integración y razonamiento jurídicos. Santiago,
Editorial Jurídica de Chile, 1992, pp. 41-87. Es muy común que en el derecho
administrativo y en particular en el derecho ambiental el uso literal de las
nonnas sea muy recurrente, por lo que cabe destacar una sentencia del mismo
autor: "atenerse al tenor literal de la ley es como matarla, su razón y sentido
son los que la vivifican". GUZMÁN BRITo, Alejandro. "La doctrina de Jean
Domat sobre la interpretación de las leyes", en Revista Chilena de Derecho,
31, (2004), pp. 39-68.
interpretación de sus reglas, entendida como fuente formal indirecta

del Derecho.
El iter legislativo nos indica que el mecanismo de la
autodenuncia se contenía ya desde el Mensaje enviado por el
Ejecutivo para su discusión parlamentaria, dentro del tópico de
incentivos al cumplimiento, situándolo antes de la referencia al
registro público de sanciones y después de los tipos de fiscaliza-
ción. En el proyecto de ley original la autodenuncia se establecía
de la siguiente maneralOI:
"Artículo 41.- La Superintendencia podrá reducir el
monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas
y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de
aquellas establecidas en los artículos precedentes.
Esta reducción solo procederá cuando el infractor
suministre informacióñ precisa, verídica y comprobable res-
pecto de los hechos que constituyen infracción y ponga fin,
de inmediato, a los mismos, adoptando todas las medidas
necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos.
En todo caso, la rebaja no podrá ser superior al 50%
de la multa impues_ta por la Superintendencia en el proceso
sancionatorio respectivo.
Sin peljuicio de lo anterior, en caso que la Superin-
tendencia hubiese iniciado la etapa de investigación respecto
º
1 1 Utilizamos la palabra "texto", puesto que este término permite insertar
el contenido de este párrafo del libro. dentro de las modernas prácticas
interpretativas donde se tiene un texto al cual se le atribuye un contenido
normativo mediante la interpretación, alejándose de la idea de tener que
descubrir el sentido que le quiso atribuir el legislador a la norma, o intentar
aclarar el sentido de la ley, métodos que se encuentran superados, siendo
reemplazados por la dialéctica y la argumentación. HALLMS, Manuel. Teoría
general de la interpretación, 2ª edición, Ciudad de México, Porrúa, 2007,
p. 321.
de los mismos hechos, la denuncia establecida en el inciso

primero de este articulo no producirá ningún efecto respecto
del infractor."
Así, el proyecto de ley contempló una medida de incenti-
vo al cumplimiento de la normativa, al reconocer la facultad para
que una vez ocurrido un incumplimiento y dentro del plazo de
cinco días, el responsable se autodenuncie pudiendo, en razón de
la entidad de la infracción y el daño, reducir el monto de la multa
hasta en un 50% 1 2 . º
Durante el primer trámite legislativo en la Cámara de
Diputados, y especialmente en su Comisión de Recursos Naturales,
se recibió la opinión de 20 representantes, entre los cuales se
contaban académicos, directores de organizaciones de la sociedad
civil, universidades y organizaciones gremiales. Su parecer de la
autodenuncia se presenta en el Informe de la Comisión de la si-
guiente manera:
La institución de la autodenuncia fue introducida por
la señora Ministra Presidenta de la Comisión Nacional de Medio
Ambiente, quien
"( ... ) explicó que el proyecto, también contempla ,
incentivos para el cumplimiento de las normas medio am-
bientales. Estos incentivos son [entre otros]: Autodenuncia. El
infractor puede informar inmediatamente de una infracción
y reducir su sanción hasta en un 50%."103
-;¡
~ .,,-¡
.r,"
1.4.1. EL GOBIERNO '..I
·~ .:J
Cabe destacar que la Ministra se refiere a la autodenuncia
desde el contexto descrito en el Capítulo I de este libro, es decir,

1.03 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 101.
desde el cambio de paradigma de un sistema basado en la sanción,

hacia un equilibrio entre sanción y colaboración mediante el
cumplimiento de las normas 104 ; desde las exigencias de la OCDE105
y desde la reforma a la institucionalidad ambiental en vista de las
críticas al modelo hasta entonces vigente 106 ; todo teniendo en
cuenta el fortalecimiento de la equidad ambienta1101.
1.4.2. Los CENTROS DE ESTUDIO
El Director del Programa Legislativo del .Instituto Liber-

tad y Desarrollo indicó lo siguiente:
"En cuanto a la autodenuncia señaló que puede llegar
a constituir un instrumento eficaz, no obstante que es ne-
cesario aclarar y precisar las condiciones de procedencia, y
permitir que la rebaja en el monto de multa no tenga un límite
superior para hacerlo más eficaz. Abogó por la aprobación
de medidas más audaces como por ejemplo, establecer que
cuando las empresas 'encargan auditorías, estas no pueden
¡
11 ser usadas en su contra. "108
J Este comentario se enmarcó dentro de un tema más ge-
l¡ neral, referido a las escasas .herramientas para hacer más eficiente
'
~ el actuar de la Superintendencial09.
º Historia de la Ley N' 20.417, p. 18.

1 4
l05 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 6.

l06 Historie¡ de la Ley Nº 20.417, p. 8.
109 Los demás Centros de Estudio y sus representantes no se refieren a la
autodenuncia: la Directora Ejecutiva del Programa de Medio Ambiente y
Recursos Naturales del Instituto Libertad y Desarrollo, el investigador del
Centro de Estudios Públicos (CEP), el encargado de la Comisión de Medio
Ambiente del Instituto Libertad y la Fundación Chile 21.
1.4.3. LAS ÁSOCIACIONES GREMIALES i
Los representantes del Consejo Minero estimaron que la

regulación de la autodenuncia y programa de cumplimiento en la
iniciativa legal no logra establecer incentivos realesllO, sugirienc!o
establecerlos 111 , pero en ningún pasaje de su intervención detalla-
ron o dotaron de contenido el significado de esos incentivos.
La Vicepresidenta de Desarrollo Sustentable de Soqui-
mich, en representación de la Sociedad Nacional de Minería, ,,, .
indicó una serie de inquietudes en torno a la autodenuncia bastante
semejante al Consejo Minero:
"Las principales inquietudes son: 2.- Incorporar in-
centivos reales al cumplimiento preventivo de la normativa
ambiental, para ello se debe fomentar el cumplimiento pre-
ventivo de la normativa y generar incentivos a permanecer
en el sistema regulado, en contraposición a un sistema
con éefasis en la sanción, y fortalecer los mecanismos de
orientación e información."112
Como se observa, se utiliza el mismo término de "incentivos
reales" usado por el Consejo Minero al referirse a este mecanismo.
Sin embargo, a diferencia del organismo anterior, este interviniente '1
otorga una propuesta concreta a partir de su observación:
"Dotar a la Superintendencia defacultades preventivas
orientadas a la asistencia al cumplimiento. Perfeccionar
l
l
é
\•;
la autodenuncia, para lo cual se debería cambiar el sen- i
tido de la misma ya que no produce incentivos para los l
'
.,,·~f .,
t,, :.t
'
111 (¡
Historia de la Ley Nº 20.417, p. 139. 'i /-,
regulados. Permitir en este procedimiento la presentación

de un programa de cumplimiento preventivo y generar una
reducción real en la potencial sanción que se le pudiere
aplicar. ,,113-114
1.4.4. LA ACADEMIA
El Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho,

Universidad de Chile, a través de su Coordinadora de Investigación
estimó que era necesario aclarar algunos puntos, uno de ellos
referido a la autodenuncia, debiendo aclarar cuál es el beneficio 115 .
Otro punto importante de su intervención, al igual que aconteció
con la Fundación Chile 21, fue la referencia a que los principios
del derecho ambiental son un eje fundamental para la nueva
institucionalidad ambiental, incluyendo los MIC 116 .
El señor Bermúdez, profesor de Derecho Constitucional
de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, no se refiere
a la autodenuncia. Sin perjuicio de ello, indica un principio de
derecho ambiental que se encuentra en la base de la reforma
a la institucionalidad, el principio contaminador pagador, que
básicamente señala que quien desarrolla o produce bienes y
servicios debe soportar el costo ambiental en que se incurre para
113 Ibíd.
114 El Gerente de Estudios de la Cámara Chilena de la Construcción y el Gerente
de Medio Ambiente de la Socieoad de Fomento Fabril (Sofofa) no se refie-
ren a la autodenuncia, tampoco los representantes de la Sociedad Chilena de
Arqueología. Historia de la Ley Nº 20.417, pp. 119 y 150, respectivamente.
115
HistoriadelaLeyNº20.417,p.156.
116 " •.. no hay evidencias de un modelo institucional 'ideal'para la.fiscalización,
pero que existen ciertos principios y criterios que llevan a mayor eficacia
y eficiencia, y que el modelo propuesto en el proyecto de ley los cumple."
Historia de la Ley Nº 20.417, p. 155.
poder desarrollarlos o ponerlos a disposición de la sociedadl17.

La consideración de este principio al analizar la autodenuncia es
importante. Esta relación se revisará en el próximo apartado de
este libro 118 .
1.4.5. LAS ÜRGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES119
Greenpeace se mostró contrario a la consagración de

los MIC, optando por una posición que fortalezca el derecho
penal ambiental y no los mecanismos de naturaleza voluntaria y
cooperativa.
Sobre incentivos al cumplimiento, le merece reparos la
disposición que permite la autodenuncia, hecho por el cual pue-
de reducir la sanción. Consideró que es necesario avanzar en "la
tipificación del incumplimiento o del daño ambiental como un
delito. " 12 º
Terminadas las intervenciones, el Asesor Jurídico ''
de la Conama se refirió a las observaciones esenciales y a las

118 El señor F ermandois, profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia
Universidad Católica de Chile y el académico del Instituto de Estudios
Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica no se refieren a la auto-
denuncia. Respecto de este último, hay una mínima mención a la figura
"recordando que la Superintendencia podrá actuar frente a una denuncia
ciudadana incluso ante una autodenuncia del infractor". Historia de la Ley
Nº 20.417, pp. 176 y 116, respectivamente.
119 Las demás organizaciones y sus representantes no se refieren. a la auto-
denuncia: la Directora Ejecutiva del Programa Chile Sustentable, el
Presidente del Instituto de Ecología Política, la Directora Ejecutiva de
Terram, los representantes del Fondo Mundial para la Conservación {y{WF)
y el Director Ejecutivo de Océana.
12 º Historia de la Ley Nº 20.417, p. 141.
alternativas disponibles para mejorar las reglas de incentivo para

el cumplimiento 121 . Como se describió, estas giraron en torno a
que no se tenía claro cuál era el beneficio que el infractor obtenía
al autodenunciarse, expresado por algunos actores como falta de
"incentivos reales". Recordemos que el texto propuesto establecía
una facultad para la Superintendencia de disminuir la multa hasta
en un 50% en caso de que el infractor se autodenuncie, normativa
que por las intervenciones revisadas no parecía cumplir con las
expectativas respecto de este incentivo al cumplimiento.
1.4.6. DISCUSIÓN EN PARTICULAR

1 Tres fueron las indicaciones propuestas en la discusión
en particular del artículo 41. La primera, del Ejecutivo, para reem-
plazar el artículo, incorporando los siguientes aspectos:
a) Se establece la obligación para la Superintendencia
~
1 de eximir del monto de la multa al infractor que acuda
por primera vez a autodenunciarse. El proyecto de ley
1
¡ original solo establecía una rebaja de la multa, además
de ser facultativo para la autoridad aplicarla.
1 b) El beneficio se gradúa, de tal forma que la primera
¡
vez consiste en una exención de la multa, la segunda
vez procede la rebaja en un 75% y la tercera vez en un
50%.
c) Se incorpora el requisito de presentar y ejecutar un
programa de cumplimiento para obtener el beneficio.
Por. su parte, se mantienen los siguientes aspectos del
artículo 41 del proyecto de ley:
12 1 Historia de la Ley N" 20.417, p. 179.

- - - - - - - - ----------------
!¡
a) Los criterios respecto de la información otorgada por el '
mfractor a la Superintendencia para optar al beneficio,
debiendo aquella ser precisa, verídica y comprobable.
b) La condición de poner fin de inmediato a los hechos
que constituyen la infracción, así como la adopción
de medidas necesarias para reducir o eliminar sus
efectos negativos.
c) La condición de que la Superintendencia no haya
iniciado la etapa de investigación sobre los mismos
hechos que se autodenuncian.
Por último, se elimina el límite de la rebaja impuesta a
la Superintendencia, dicha rebaja, que correspondía al beneficio o
incentivo, no podía ser superior a 50% de la multa impuesta en el
procedimiento sancionatorio.
La indicación, que consistió en proponer una nueva re-
dacción, fue la siguiente:
"Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del
por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cual-
quier infracción de aquellas establecidas en los artículos
precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el plan
de cumplimiento previsto en el artículo 42.
j
,•
En caso que un irifractor ya hubiese concurrido a
autodenunciarse, la utilización por segunda y tercera vez
de dicho mecanismo rebajará hasta en un 75% y 50%, res-
pectivamente, la multa impuesta por la Superintendencia en
el proceso sancionatorio respectivo, siempre y cuando eje-
cute íntegramente el plan de cumplimiento previsto en el
'"
. artículo 42.
Esta exención o rebaja solo procederá cuando el

infractor suministre información precisa, verídica y com-
probable respecto de los hechos que constituyen infracción
i y ponga fin, de inmediato, a los mismos, adoptando todas
·~.
¡ las medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos
negativos.
Sin perjuicio de lo anterior, en caso que la Superin-
primero de este artículo no producirá ningún efecto respecto
del infractor." 122
l' Si atendemos a las observaciones y comentarios de Jos

diferentes intervinientes antes descritos, es posible afirmar que el
~
'j Ejecutivo se hace cargo de ellos:
!t a) De los Centros de Estudio: dado que se aclaran y pre-
¡ cisan las condiciones de procedencia y se elimina
l el límite superior en la rebaja de Ja multa por la Su-
l perintendencia 123 .
b) De las Asociaciones Gremiales: dado que se permite
1
¡
la presentación de un programa de cumplimiento pre-
ventivo, además de generar una reducción real en Ja
potencial sanción que se Je pudiera aplicar124.
! c) De la Academia: dado que se aclara el beneficio adqui-
! rido por el infractor al activar la autodenuncia 125 .
l
¡
· 122 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 264.
Respecto de las otras dos indicaciones propuestas en esta

etapa 126, en resumen, consistían en pasar desde una facultad de
la Superintendencia a una obligación de exención o rebaja en el
monto de la multa127 ; el establecimiento de un acuerd.o entre la
Superintendencia y el infractor respecto de un plazo para poner
fin a la infracción autodenunciada, en reemplazo de la obligación
del infractor de poner fin de inmediato a esta128; incorporación
126 Se presentaron las siguientes indicaciones:

2. De la señora Cubillos y de los señores Bauer, Chahuán, García-Huidobro
y Sepúlveda:
a) Al inciso primero, para reemplazar la palabra "podrá" por "deberá".
b) Al inciso segundo, para sustituir la expresión "de inmediato" por "en
el plazo determinado de común acuerdo con la Superintendencia".
c) Para reemplazar el inciso tercero por el siguiente:
"En todo caso, la rebaja podrá corresponder al total de la multa, y
nunca menos del 80% de la misma, si se trata de infracciones leves
y no podrá ser superior al 90% ni inferior a 50% en el caso de
infracciones graves o gravísimas."
d) Para reemplazar el inciso cuarto por el siguiente:
"Sin petjuicio de lo anterior, en caso que la Superintendencia hubie-
se iniciado la etapa de investigación respecto de los mismos hechos
y esto ya hubiese sido notificado al presunto iefractor, la autodenun-
cia de hechos que están siendo investigados no producirá ningún
efecto respecto del infractor. "
3. De la señora Pascal, a los incisos primero y segundo, para reemplazar la
palabra "planes" por "programas".
La Ministra Presidenta de Conama señaló que las indicaciones de los
parlamentarios tienen, básicamente, los mismos objetivos que la presentada
por el Ejecutivo, en cuanto establecen mecanismos de rebaja proporcional en
atención al tiempo de ejecución de la infracción.
Asimismo, destaca que la indicación signada con la letra a) está plenamente
recogida en la del Ejecutivo.
La indicación número 1 fue· aprobada por unanimidad. Las restantes indi~
caciones fue~on rechazadas por 4 votos en contra y 2 a favor. Historia de la
LeyNº 20.417, p. 264.
127 !bid.
12s·lbíd. i}
de límites máximos y mínimos, expresados en porcentajes y en

directa relación con la clasificación de las infracciones, y una pre-
cisión sobre Ja necesaria notificación del infractor sobre el inicio
del procedimiento sancionatorio para que sea ese el momento a
partir del cual Ja autodenuncia no pueda surtir efecto 129 . Estas in-
dicaciones tendían a disminuir Ja discrecionalidad administrativa
de la Superintendencia.
Terminada Ja revisión del Informe de Ja Comisión de Re-
cursos Naturales, cabe decir que ni en el Informe de Ja Comisión
º
de Agricultura 13 ni en el de Hacienda131 se hace .referencia a Ja
autodenuncia como mecanismo de incentivo al cumplimiento. Así,
damos por concluido el estudio de la tramitación legislativa en el
primer trámite constitucional en la Cámara de origen132.
129 lbíd.
l30 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 442.
13l Historia de la Ley Nº 20.417, p. 450.
132 Cabe destacar que el texto sobre el cual se legisla en la Cámara revisora es el
siguiente: "Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del monto de la

multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie
estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas en los
artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el programa
de cumplimiento previsto en el artículo 42.
En caso que un infractor ya hubiese concurrido a autodenun<;_iarse, la utili-
zación por segunda y tercera Vez de dicho mecanismo rebajará hasta en un
75% y 50%, respectivamente, la multa impúesta por la Superintendencia en
el proceso sancionatorio respectivo, siempre y cuando ejecute íntegramente
el programa de cumplimiento previsto en el articulo 42.
Esta exención o rebaja solo procederá cuando el infractor suministre
información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que
constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los mismos, adoptando
todas las medidas necesa"rias para reducir o eliminar los efectos negativos.
Sin peljuicio de lo anterior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado
la etapa de investigación respecto de los mismos hechos, la denuncia
establecida en el inciso primero de este artículo no producirá ningún efecto
respecto del infractor". Este artículo da cuenta de las indicaciones realizadas
en el primer trámite constitucional. Historia de la Ley Nº 20.417, p. 840.
'"
1.4.7. SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL
En la presentación del proyecto de ley a la Cámara re-

visora, la Ministra Presidenta de la Comisión Nacional del Medio·
Ambiente da cuenta del mecanismo de la autodenuncia, incor-
porando las modificaciones realizadas mediante la indicación
acogida en su momento 133 .
Uno de los parlamentarios que se refiere directamente
al mecanismo de la autodenuncia es el senador Girardi, siendo
contrario a su consagración debido a que los beneficios otorgados
por generar "daño ambiental" 134, que son la exención de la multa
o la rebaja, tienen como consecuencia que contaminar sea gratis.
Además, hace alusión a la consagración de delitos ambientales
como una tendencia internacional, muy en concordancia con lo
argumentado por Greenpeace durante el primer trámite legislativo
I3 3 "A continuación la Secretaria de Estado señaló que se agregan otros in-

centivos para alcanzar el real cumplimiento de la regulación ambiental.
Otra posibilidad que contempla es la autodenuncia, la que permite que
el mismo infractor pueda informar su incumplimiento respecto de alguna ·
norma ambiental, incentivándose tal denuncia mediante la obtención de una
reducción de la multa que le correspondería, hasta en un cien por ciento,
en una primera ocasión, y con la obligación de acompañar un plan que
permita restablecer el cumplimiento de la norma ambiental infringida. Esta
·modalidad también apunta a reducir los costos que implica un proceso de
fiscalización." Historia de la Ley Nº 20.417, p. 700.
134 "Más encima, el artículo 41 establece un sistema que exime a las personas de
tener que pagar multas. Lo voy a leer: 'La Superintendencia deberá eximir
del monto de la multa al infractor que concurra a ~us oficinas, por primera
vez'.
O sea, es bien fácil: provoco un gravísimo daño ambiental, me autodenun-
cio, y no pago la multa. Y la segunda vez que me autodenuncio pago solo un
porcentaje." Historia de la.Ley N° 20.417, p. 898.
en la Cámara de origen135 , cuestión que no es abordada en el pro-

yecto de ley 136 .
En respuesta a este punto, la Ministra justifica no tratar los
delitos ambientales en el proyecto y hace énfasis en los fundamen-
tos de la regulación de los MIC en la promoción del cumplimiento
de la legislación ambiental, logrando un equilibrio con el aspecto
sancionatorio. Se hace hincapié, además, en que la autodenuncia
es una oportunidad para la pequeña y mediana empresa para poder
cumplir con las normas ambientales, antes que ser sancionados por
una infracción, en un contexto voluntario, cooperativo y de buena
fel37.
!35 Historia de /a Ley Nº 20.417, p. 141.

136 "El señor GIRARDI: Todos los países del orbe han establecido sanciones
para lo que se denomina 'de la cuna a la tumba' y el delito ambienta/.
¡Nada se dice del delito ambiental! ¡Y queremos ingresar a la OCDE y
homologarnos con otros paises! ¡Hagámoslo de verdad! Más encima, el
articulo 41 establece un sistema que exime a las personas de tener que pagar
multas. Lo voy a leer: 'La Superintendencia deberá eximir del monto de la
multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez'.
O sea, es bien fácil: provoco un gravísimo daño ambiental, me autodenuncio,
y no pago la multa. Y la segunda vez que me autodenuncio pago solo un
porcentaje. En suma; contaminar es gratis. Basta con hacerlo y después
autodenunciarse para no pa'gar la multa." Historia de la Ley Nº 20.417,
p. 898.
137 "La señora URJARTE (Ministra Presidenta de la Comisión Nacional del
Medio Ambiente).- Se habla también del delito ambienta/, señor Presidente.
Por cierto, no· hay delito ambiental. Eso también ha sido motivo de una
iniciativa que ha existido en el mundo parlamentario.
Hemos hecho estudios al respecto. Pe!o cuando hablamos de fiscalización en
materia ambiental no solo nos estamos refiriendo a delitos ambientales, sino
ili
; también a infracciones de otro tipo. Y cuando planteamos la posibilidad de
·I·
'fl
J),
autodenuncia-para que no solo nos aboquemos Ql aspecto sancionatorio sino
también a promover el cumplimiento- estamos diciéndole a la ciudadanía
·i;¡ \~
que queremos utilizar al máximo nuestras capacidades y, por ejemplo,
' •;
permitirles al pequeño y al mediano empresario, en quienes muchas veces
.
!
·l
.~
'¡
En el segundo trámite legislativo se realizan siete indi-

caciones:
a) La indicación Nº 931 De los Honorables Senadores
señores Girardi, Navarro, Ominami, Vásquez y Can-
tero para reemplazar el artículo 41 por uno nuevol38,
que tiende a restringir la figura desde el punto de vista
del infracior y los beneficios que este puede obtener
de su utilización.
Así, se vuelve a la redacción inicial del mensaje
donde la Superintendencia tiene una facultad en vez
de una obligación, a través de la fórmula "podrá" en
reemplazo de "deberá". No solo eso, sino que la figura
se restringe, dado que solo procede una rebaja de la
multa, mas no una exención. Se agrega, sin embargo,
\
encontramos inobservancias, enrielarse en el cumplimiento normativo, por
supuesto siempre y cuando denuncien voluntariamente con antelación y no
después de que los pillamos." Historia de la Ley Nº 20.417, p. 900.
138 "Artículo 41.-La Superintendencia podrá rebajar prudencialmente el monto
de la multa al infractor que concurra a sus oficinas, porprimera vez, y denun-
cie estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas
en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el
programa de cumplimiento previsto en el articulo 42.
En caso que un infractor ya hubiese concurrido a autodenunciarse, la
utilización posterior de dicho mecanismo no dará lugar a rebaja alguna, sin
peljuicio de lo establecido en la letra h) del artículo anterior.
Esta rebaja solo procederá cuando el infractor suministre información
precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen in-
fracción, ponga.fin, de inmediato, a los mismos, adoptando todas las medidas
necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos y resarza debida- -
mente los perjuicios causadOs con la infracción, si procede.
Sin perjuicio de lo anterior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado
la etapa de investigación respecto de los mismos hechos, la denuncia esta-
blecida en el inciso primero de este artículo no producirá ningún efecto
·respecto del il¡fractor. "Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1163.
la idea de una rebaja prudencial, criterio que no

consideraba el Mensaje.
Se restringe solo a una oportunidad el número que
tiene el infractor para autodenunciarse, no siendo
procedente la presentación por segunda o tercera vez.
Con todo, se alude al artículo 40 letra h, por el cual
esta eventual segunda autodenuncia, sin perjuicio de
que no se obtendrá rebaja de la multa, sí podrá ser
considerada por la autoridad como un criterio en la
determinación de la sanción; por tanto, se lograría
una rebaja indirecta de la multa, al ser considerada
una especie de atenuante en el procedimiento
administrativo sancionador.
Por último, respecto de esta indicación, se agrega un
requisito más a la procedencia de la rebaja, que no se
contenía en la redacción del artículo 41 del Mensaje
ni con la incorporación de la indicación en el primer
trámite legislativo, cual es que se deba resarcir
debidamente los perjuicios causados por la infrac-
ción, si procede.
Esta indicación es declarada inadmisible, por ser una
materia de exclusiva iniciativa del Presidente de la
República, esto es, determinar las funciones o atribu-
ciones de los servicios públicos, en virtud del artículo
65 inciso 4° Nº 2 de la Constitución Política de la
República.
b) La indicación Nº 932 Del Honorable Senador señor
Horvath para sustituir, en el inciso primero, la frase
"deberá eximir del monto de la multa" por "podrá
'.
·¡
eximir de todo o parte del monto de la multa". Esta

indicación fue retirada 139.
c) La indicación Nº 933 Del Honorable Senador señor
Naranjo para sustituir, en el inciso primero, la forma
verbal "deberá" por "podrá". Esta indicación fue
rechazada 140•
d) Las indicaciones Nº 934 y 935 De los Honorables
Senadores señores Allamand y Longueira, respecti-
vamente, para intercalar, en el inciso segundo, a
continuación de la voz "autodenunciarse", la frase
"en los diez años anteriores" 141 . Esta indicación
pretendía establecer un límite de tiempo que la
Superintendencia tendría que considerar cuando un
infractor hace uso de este mecanismo. En definitiva,
con esta indicación se pretende que cada diez años
los infractores renueven su facultad de autodenuncia
de forma que no sean consideradas para efectos de
contabilizar su utilización por segunda y tercera vez.
La indicación fue retirada 142.
1.39 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1489.

140 Puesta en votación, la indicación fue rechazada con los votos en contra de los
Honorables Senadores señores Allamand, Horvath y Longueira y los votos
favorables de los Honorables Senadores señores Girardi y Navarro. Historia
de la Ley Nº 20.417, p. 1638.
14 1De esta forma, con esta indicación el artículo 41 inciso 2º quedaba con la
siguiente redacción: "En caso que un infractor Ya hubiese concurrido a
autodenunciarse en los 1O años anteriores, la utilización por segunda y
tercera vez de dicho mecanismo rebajará ... ".
14? Historia de la Ley N° 20.417, p. 1489.
e) Las indicaciones Nº 936 y 937 De los Honorables

Senadores señores Allamand y Longueira, respecti-
vamente, para reemplazar, en el inciso tercero, la
expresión "de inmediato" por la frase "en el plazo
determinado por la Superintendencia". Esta indicación
es similar a la realizada por la diputada Cubillos y
otros en el primer trámite legislativo, con la diferencia
de que en este último caso se abogaba por un acuerdo
entre el infractor y la Superintendencia para lograr un
plazo 143. Ambas indicaciones fueron retiradas 144.
En definitiva, en el segundo trámite constitucional, el ar-
tículo 41 del proyecto de ley no sufre modificaciones, dado que las
indicacim;1es realizadas por la Cámara Revisora fueron declaradas
inadmisibles (indicación Nº 931 ), fueron rechazadas (indicación
Nº 933) o retiradas (indicaciones Nº 932, 934, 935, 936 y 937).
1.4.8. TERCER TRÁMITE CONSTITUCIONAL
Mediante la Legislatura 357, Sesión 105, de fecha 11 de

noviembre de 2009, y en discusión única, se aprobaron las mo-
dificaciones realizadas por la Cámara Revisora. Debido a que el
artículo 41 no fue objeto de modificaciones en el segundo trámite
constitucional, en este tercer trámite no se hace referencia a la
autodenuncia; por tanto, la redacción queda de la misma forma
que la consignada en la indicación realizada por el Ejecutivo en el
primer trámite constitucionall45.

l44 Historia dela Ley Nº 20.417, p. 1489.
14 5 Historia de la Ley N° 20.417, pp. 1952 y 1978.
1.4.9. TRÁMITE ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Debido a que la materia del artículo 41 de la LO-SMA

no tenía el carácter de orgánica constitucional, no correspondía su
control previo y obligatorio por el Tribunal Constitucionall46.
Con este trámite hemos terminado con el estudio de la
historia legislativa de la autodenuncia. A continuación, revisare-
mos la autodenuncia a partir de su regulación .Jigente, tanto en el ¡·~
artículo 41 de la LO-SMA como en su reglamento; extraeremos sus

requisitos copulativos, condiciones de procedencia, oportunidad
de presentación, efectos y mecanismos de impugnación contra
resoluciones de la Superintendencia en la materia.
1.5. REGULACIÓN EN LA LEY Nº 20.417

YREGLAMENTOSOBREPROGRAMAS
DE CUMPLIMIENTO, AUTODENUNCIA
Y PLANES DE REPARACIÓN
Como punto de partida de esta sección del libro se re-

quiere transcribir las reglas vigentes que regulan la autode-
nuncia, extraer sus requisitos de procedencia y así entenderla
configurada.
Artículo 41 de la LO-SMA:
"Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del
por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí,
cualquier infracción de aquellas establecidas en los artículos
146 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 2137; Sentencia del Tribunal Constitucional.

· Rol Nº 1554, 6 de enero de 2010.
precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el pro-

grama de cumplimiento previsto en el artículo 42.
En caso que· un infractor ya hubiese concurrido a
de dicho mecanismo rebajará hasta en un 75% y 50%,
respectivamente, la multa impuesta por la Superintenden-
cia en el proceso sancionatorio respectivo, siempre y cuando
ejecute íntegramente el programa de cumplimiento previsto
en el artículo 42.
· Esta exención o rebaja solo procederá cuando el
probable respecto de los hechos que constituyen infracción
y ponga fin, de inmediato, a los mismos, adoptando todas
las medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos
negativos.
Sin pe¡juicio de lo anterior, en caso que la Superin-
primero'de este artículo no producirá ningún efecto respecto
del infractor."
Por su parte, el Decreto Supremo Nº 30, de 2013, del
Ministerio de Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento sobre
programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación,
contempla la definición de autodenuncia en su artículo 2° letra a),
y eh el Párrafo 2º del Título II, que corresponden a los artículos 13
al 15, se regulan los efectos, la oportunidad de presentación y su
contenido:
"Artículo 2º. Definiciones. Para efectos del pre-
sente Reglamento, se entenderá por: a) Autodenuncia:
-----------------------
Comunicación escrita efectuada por un infractor en las . ,:,

oficinas de la Superintendencia, sobre el hecho de estar co-
metiendo, por sí, cualquier infracción de competencia de
aquella.
Artículo 13. Efectos de la autodenuncia. La Superin-

tendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor
que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie
estar cometiendo, por sí, cualquier irifracción de aquellas de
su competencia, siempre y cuando ejecute íntegramente un
En caso que un infractor ya hubiese concurrido a

de dicho mecanismo, en los términos indicados en el inciso
precedente, rebqjará hasta en un 75% y 50%, respectiva-
mente, la multa impuesta por la Superintendencia en el
proceso administrativo sancionatorio respectivo, siempre y
cuando ejecute íntegramente el programa de cumplimiento.
Esta exención o rebaja solo procederá cuando el

probable respecto de los hechos, actos u omisiones que
constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los
mismos, adoptando todas las medidas necesarias para
reducir o eliminar los efectos negativos.
Una vez efectuada la autodenuncia, el irifractor de-

berá presentar el respectivo programa de cumplimiento,
dentro del plazo de diez días contado desde la notificación
_de laformulación de cargos.
El procedimiento administrativo sancionatorio se

suspenderá al aprobarse el programa de cumplimiento.
Sin perjuicio de lo anterior, en caso de incumplirse las
obligaciones contraídas en el programa, se reiniciará el
procedimiento en el estado en que se encuentre.
Una vez ejecutado íntegramente el programa de

cumplimiento, se reiniciará la tramitación del procedimiento
administrativo sancionatorio respectivo, para el solo efecto
de la emisión del dictamen a que se refiere el artículo 53
de la ley y de la resolución sancionatoria que considere la
exención o rebaja.
Artículo 14. Oportunidad La autodenuncia no pro-

ducirá ningún efecto respecto del infractor en caso que la
Superintendencia hubiese iniciado la etapa de investigación
respecto de los mismos hechos.
Artículo 15. Contenido de la autodenuncia. La autode-

nuncia contendrá, a lo menos, lo siguiente:
a) Descripción precisa, verídica y comprobable de los

hechos, actos u omisiones que consatuyen la infracción en
que se ha incurrido, así como sus efectos negativos.
~)Medidas adoptadas para reducir o eliminar los

efectos negativos generados por el incumplimiento. "
1.5.1. REQUISITOS DE PROCEDENCIA
Analizar los requisitos de la autodenuncia es indispensa-

ble, pues se trata de un aspecto que va a determinar su eficacia como
'(
i.
¡
•'
MIC. Del texto del artículo 41 de la LO-SMA y su reglamento
se desprenden nueve requisitos copulativos para entenderla con-
figurada 147. El cumplimiento de cada uno de ellos es importante j
.\
,\1
porque: ..,,
'¡'('.
a) Permite al infractor acceder a los beneficios esta- :.'\j

!H
blecidos por el artículo 41, esto es, rebaja o exención ·i8
·t' 0
en la multa. 'S:l
~~
b) Permite conocer el número de veces que el infractor t~

"!
~
ha activado el mecanismo de autodenuncia, factor
necesario para determinar el porcentaje de la multa ~t
que la autoridad deberá eximir, rebajar o en su caso

,·~
']'
>,\,t
decretar su improcedencia. ·~
c) De no configurarse alguno de los requisitos, se habi-

1
:
lita a la Superintendencia a declararla inadmisible e

iniciar un procedimiento sancionatorio, formulando
cargos y, en caso de ser pertinente, sancionando al
autodenunciante.
!)-'
\"'.
A
l···-~
;j
'll
Los requisitos para que la autodenuncia se perfeccione '~
'
'.':
son los siguientes: '
a) La autodenuncia debe ser formulada por escrito. ¡
w
~i
•,;,
147 Por su parte, y atendiendo a la norma legal, la SMA identifica requisitos de
fondo y forma: "se distinguen requisitos deforma y requisitos de fondo. Con
w
respecto a los requisitos de fondo, la normativa establece los siguientes:
(i) Información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos ;;
ú
que constituyen infracción; (íi) pone fin, de inmediato, a los hechos que
,,,.:~·
constituyen infracción; y (iii) adoptar, deforma inmediata, todas las medidas
para reducir o eliminar los efectos negativos generados a consecuencia de ,:'
dichos hechos." (Art. 41 de la LO-SMA, Arts. 13 y 15 del Reglamento).

. SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Cit. ant. (72), p. 4. ,::í
'f
•
b) La autodenuncia debe ser comunicada por el in-

fractor.
c) La autodenuncia debe ser presentada en las oficinas
d) Debe tratarse de la primera, segunda o tercera con-
currencia del infractor.
e) El infractor debe estar cometiendo alguna de las
infracciones leves, graves o gravísimas del artículo
36 de la LO-SMA.
f) El infractor debe otorgar información precisa, verí-
1
1 . dica y comprobable respecto de los hechos, actos u
>
¡ omisiones que constituyen la infracción.

g) El infractor debe haber puesto fin de inmediato a los
1
hechos que constituyen la infracción.
1 h) El infractor debe haber adoptado todas las medidas
necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos
producidos por la infracción.
i) La Superintendencia no debe haber iniciado una
investigación respecto de los mismos hechos.
Revisemos cada uno de ellos a continuación..
1.5.1.1. La autodenuncia debe ser formulada por escrito
Este requisito se desprende del artículo 2º a) del regla-

mento cuando define la autodenuncia como una "comunicación
escrita". Así, la autodenuncia implica una comunicación por
escrito. Se establece un tipo especial de comunicación, por
escrito, excluyendo otros medios de comunicación, como una
llamada telefónica o la denuncia verbal en las oficinas de la
Superintendencia. El cumplimiento de este requisito no excluye
-~'
:~
de antemano la posibilidad de utilizar el correo electrónico; sin
embargo, este se hace improcedente a partir del tercer requisito, . ', [j
que veremos a continuación: debe ser presentada en las oficinas de .: ~.'.
la Superintendencia. ~
Este requisito implica la presentación de un escrito que , ~
debe contener, por aplicación subsidiaria del artículo 30 de la Ley
Nº 19.880, referido al inicio a solicitud de parte del procedimiento
administrativo, al menos lo siguiente:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de
su apoderado, así como la identificación del medio
preferente o del lugar que se señale, para los efectos
de las notificaciones. Este requisito se cumple cuando
el poder consta por escritura pública o documento
privado suscrito ante notario en virtud del artículo 22
de la Ley Nº 19.880148.
b) Hechos, razones y peticiones en que consiste la soli-.
citud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad
de su voluntad expresada por cualquier medio habi- ·
litado.
e) Órgano administrativo al que se dirige.
A ello se debe agregar el contenido de fondo establecido
en el artículo 15 del reglamento:
"Art. 15.- Contenido de la autodenuncia. La autode-
nuncia contendrá, al rrienos, lo siguiente:
148Ver Resuelvo 2° de la Resolución Exenta Nº 105, de 31 de enero de 2013.

· Expediente A-002-2013.
a) Descripción precisa, verídicay comprobable de los

hechos, actos u omisiones que constituyen la irifracción en
que se ha incurrido, así como sus efectos negativos.
b) Medidas adoptadas para reducir o eliminar los
efectos negativos generados por el incumplimiento."
Volveremos sobre estos requisitos de fondo más ade-
!ante.
Creemos que la comunicación por escrito limita el poten-
cial de la autodenuncia, debido al tiempo que transcurre entre
la contingencia y su presentación a la autoridad. En actividades
complejas o alejadas, el aviso por los canales formales, desde el
momento en que el operario se da cuenta de la falla hasta que se
lo comunica a la persona habilitada para autorizar la presentación
ante la Superintendencia, puede ser demorosa. A ello hay que
sumar el encargo del escrito a profesional habilitado en legislación
ambiental, lo que .puede retrasar aún más la comunicación de la
infracción ante el organismo fiscalizador.
Con esto no solo se perjudica el infractor, cuya demora
en cualquier parte de la cadena le puede significar un rechazo del
¡ escrito, dado que la autoridad puede emprender la investigación
,:·'
1 ' antes de ·la autodenuncia, iniciándose un procediiniento san-
cionador de oficio o por denuncia, sín posibilidad de rebajar el
1{
monto de la multa. También se afecta la evaluación por parte de la
i
autoridad de los riesgos a la salud y al medio ambiente que están
¡'' involucrados, impidiéndose la verificación de la autodenuncia
1 mediante la respectiva inspección ambiental, que procede a su
1
1 comunicación. Una última desventaja de esta fórmula es la pérdida
! de espontaneidad del infractor, que ante la urgencia de informar
1
'
1
puede comunicar detalles más importantes que cuando se redacta
1 un escrito de autodenuncia con días de anticipación.
1
1
''
Se propone, por tanto, que la autodenuncia sea realizada

por vías más expeditas, que impidan los efectos negativos antes
descritos. Para ello existirían tres fórmulas:
a) Que la autodenuncia sea comunicada por cualquier
medio. Es la fórmula más amplia. Implicaría líneas te-
lefónicas directas a la Superintendencia, en una oficina
central destinada al efecto, correo electrónico, entre
otros medios. Con ello se gana en rapidez respecto
de la comunicación de la infracción y se disminuye el
tiempo entre la contingencia y la verificación de los
hechos por parte de la autoridad. La desventaja es que
se pierde en certeza, dado que los medios pueden ser
informales, sin registro o respaldo.
b) Por ello, una nueva regla correctora de esta situación
sería someter esta comunicación por cualquier medio
a una ratificación posterior por escrito del infractor,
otorgándole un plazo, estableciendo una carga, dado
que no presentar la ratificación significaría la pérdida
de los beneficios del mecanismo y el posible inicio de
un procedimiento saneionatorio en su contra.
c) Que la autodenuncia sea comunicada por cualquier
medio para producir fe, como correo electrónico,
videograbaciones y otros sistemas de reproducdón
de imágenes o de sonido. Esta es una fórmula más
acotada que la anterior, pero igualmente amplia
respecto de la norma vigente.
En definitiva, una forma más flexible de autodenuncia
respecto de este requisito implica incentivar su uso. La formalidad
en este tipo de casos puede redundar en un desincentivo de su
utilización, dada la dificultad de su configuración.
Es importante tener en cuenta, sin embargo, los efectos

de esta propuesta respecto de los requisitos de otorgar información
precisa, verídica y comprobable a la autoridad. Se podría llegar a
decir que la flexibilización puede implicar bajar los estándares en
la información. Habría una ponderación que el Ejecutivo deberá
1 tomar en cuenta a !ahora de una posible modificación reglamentaria,
un dilema entre incentivar la autodenuncia relajando su forma de
1
presentación y la demora en la comunicación de la infracción, pero
con información precisa, verídica y comprobable.
Creemos que tal dilema puede ser evitado estableciendo la
obligación de otorgar información completa dentro de determinado
plazo desde la comunicación de la infracción, por ejemplo 10 días.
Transcurrido el plazo y otorgada la información con características
de ser precisa, verídica y comprobable, la autodenuncia se entiende
realizada desde el primer momento. En caso de no otorgar la
información, se entiende que la Superintendencia ha tomado co-
nocimiento de los hechos "por cualquier medio" y, por tanto, es
competente para iniciar de oficio un procedimiento sancionatorio.
En cualquier caso, la flexibilidad del mecanismo no
implica una rebaja en la calidad de la información a entregar y con
la cual la Superintendencia debe tomar una decisión.
1.5.1.2. La autodenuncia debe ser

comunicada por el infractor
Hemos dicho en el punto anterior que la comunicación

requerida por la ley es por escrito. Lo que debemos preguntarnos en
este apartado, con el fin de cumplir con el requisito de configuración
de la autodenuncia, es quién es el infractor, esto es, el legitimado
para solicitar a la autoridad los beneficios otorgados por la ley que
contempla este mecanismo.
--------- -------·
Para llegar a ser calificado de infractor en el marco de la

autodenuncia, debemos preguntamos sobre el concepto de infractor,
qué tipo de infracciones existen y quiénes las pueden cometer. Ello
nos lleva necesariamente a un punto anterior, las competencias de
la Superintendencia respecto de instrumentos de gestión ambiental,
así como la norma que mantiene vigente las competencias fis-
calizadoras de otros servicios públicos en la materia.
Revisemos cada uno de estos aspectos.
1.5.1.2.1. Las competencias de la Superintendencia respecto

de instrumentos de carácter ambienta/149
Para determinar al infractor, único habilitado para activar

el mecanismo de la autodenuncia, de forma lógica y racional se
requiere revisar la competencia de la Superintendencia respecto
de instrumentos de carácter ambiental, que pueden ser fiscalizados
y sancionados debido a su incumplimiento. Se observa que en la
autodenuncia el sujeto pasivo (presunto infractor, que es fiscali-
zado) en cierto modo se transforma en sujeto activo, dado que este
impulsa a la Administración a iniciar un procedimiento, en orden a
la búsqueda del beneficio de exención o rebaja de la multa.
La Superintendencia· tiene competencia para sancionar y
fiscalizar los instrumentos de carácter ambiental del artículo 2º de
la LO-SMA 15 º. Ello en consonancia con el artículo 3° letras a, b
149 Nótese que utilizo la expresión usada por la ley "instrumento de carácter
ambiental" y no la expresión "instrumento de gestión ambiental", que tiene
un significado diferente.
ISO Resoluciones de Calificación Ambiental, las medidas de los Planes de Pre-
vención o Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de . :í
Calidad Ambiental y Normas de Emisión, de los Planes de Manejo y todos
aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley, 1
tales como los Programas de Cumplimiento del artículo 41 o los Planes de
·Reparación del artículo 43 de la LO-SMA.
·~.
y c de la LO-SMA, donde se establecen sus funciones y atribucio-

nes. Sobre estos instrumentos se tiene el deber de ejercer la potestad
sancionadora en virtud del artículo 3° letra o, potestad ejercida en
la forma prescrita en el Título III de la ley.
1.5.1.2.2. Tipo de infracciones
El incumplimiento de los instrumentos de carácter am-

biental acarrea la configuración de una infracción en virtud del
artículo 35 de la LO-SMA. Dichas infracciones se clasifican en
gravísimas, graves y leves, atendiendo a diversos factores del
artículo 36. Estas, a su vez, pueden ser sancionadas dentro de un
rango, atendiendo lo dispuesto en los artículos 38 al 40.
En consecuencia, la autodenuncia puede ser interpuesta
respecto de todas y cada una de las infracciones consignadas en la
LO-SMA.
1.5.1.2.3. Concepto de infractor
El concepto más simple de infractor será entonces toda

persona que comete algunas de las infracciones contenidas en el
artículo 35 de la ley 151 . Respecto de los instrumentos de carácter
ambiental en particular, será infractor el obligado por tales
151
Así se reconoce en la Guía para la presentación de autodenuncias: "El
artículo 41 de la LO-SMA regula la autodenuncia y reconoce esta facultad
al infractor, de manera que para determinar quién puede autodenunciarse-y
con qué límites-, se debe establecer en primer lugar, quién debe responder
por las infracciones del artículo 35 de la LO-SMA". "Por lo tanto, la
respuesta a la pregunta anterior, no es otra que el obligado al instrumento
de gestión ambienta/, el destinatario de alguna de las potestades de la SMA o
el obligado a cualquier otra norma de carácter ambiental, que no tenga una
sanción ambiental específica. " SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Cit.
ant. (72) p. 5.
. ---------------------
instrumentos. Por tanto, encontramos trece tipos de infractores,

más un infractor genérico en virtud de la norma de clausura del
artículo 35. Revisemos a continuación cada uno de ellos.
1.5.1.2.3.1. Infractor de la letra a) del artículo 35
"Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la Su-

perintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la potestad
sancionadora respecto de las siguientes infracciones:
a) El incumplimiento de las condiciones, normas y

medidas establecidas en las resoluciones de calificación
ambiental."
En este caso el infractor corresponde a la persona natural
o jurídica titular de la Resolución de Calificación Ambiental
(RCA). En los hechos, esto puede ser difícil de determinar, dado
que durante la ejecución de un proyecto es posible el cambio de
titularídad de una RCA, por ejemplo en razón de una modificación
legal como en casos de divisiones, fusiones, transformaciones o
disoluciones, o incluso cediendo o enajenando todo o parte de su
propiedad 152 .
El titular de la RCA es fijado desde el inicio del proce-
dimiento de evaluación ambiental y es un requisito de contenido,
tanto para los Estudios como para las Declaraciones de Impacto
Ambiental (artículo 12 letra c.l y 19 letra a del Decreto Nº 40, de
2013, Ministerio del Medio Ambiente, Aprueba Reglamento del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental).
152 MIROSEVJC, ÜRTIZ & ASOCIADOS. "El cambio de titularidad y la división de

una resolución de calificación ambiental" [en línea] <http://www.mirosevic-
.asociados.cl/blog/?0 =24> [consulta: 20 abril 2013].
En cualquier caso se establece la obligación de informar

respecto de los cambios en la titularidad de los proyectos en el
artículo 163 del Reglamento antes mencionado 153 .
De tal manera, el infractor es el titular de la RCA, si
este ha sido modificado, pero no informado adecuadamente a la
autoridad, la actuación de la Administración se dirigirá en contra
del que figure en sus registros, sin perjuicio de lo que en definitiva
ocurra entre cedente o cesionario.
1.5.1.2.3.2. Infractores de la letra b) del artículo 35

b) La ejecución de proyectos y el desarrollo de acti-
vidades para los que la ley exige Resolución de Calificación
Ambiental, sin contar con ella. Asimismo, el incumplimiento
del requerimiento efectuado por la Superintendencia según
lo previsto en las letras i), j), y k) del artículo 3°."
En este caso se contemplan cuatro tipos de infractores. El
primero es la persona que realiza un proyecto o actividad sin RCA.
Las circunstancias y los hechos pueden ser infinitos, pero es posi-
ble imaginar una persona que por desconocimiento y negligencia
153 "Artículo 163.- Cambio de titularidad.

Los titulares deberán informar de los cambios en la titularidad de
dichos proyectos o actividades y/o de su representación, acompañando
los antecedentes que acrediten dicha modificación, cuya vigencia no
deberá exceder de seis meses. El Servicio comunicará los cambios a la
Superintendencia.
En el caso de los proyectos o actividades acogidos al procedimiento de
evaluación establecido en el artículo 18 quáter de la Ley, los cambios de
titularidad solo podrán recaer en otra empresa de menor tamaño.,,
inicia actividades con autorizaciones parciales, sin entrar al Sistema

de Evaluación· de Impacto Ambiental (SEIA). Por ejemplo, casos
donde se cree que es suficiente el solo pedimento o manifestación
autorizada por el juez de letras para realizar actividades mineras 154.
Lo correcto será someterse al sistema, pero otra opción será presentar
una autodenuncia, en cualquier caso, antes que la Superintendencia
tome conocimiento de la infracción por otro medio, por ejemplo la
denuncia de un tercero.
154 Por supuesto que el ejemplo debe suponer que existen ciertas magnitudes bajo
las cuales los proyectos de desarrollo minero no deben ingresar al SETA:
D.S. Nº 95 de 2001, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la
República (D.O. 7.12.2002). "Artículo 3º.- Los proyectos o actividades
susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que
deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, son los
siguientes:
i) Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas,
comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras
y disposición de residuos y estériles.
Se entenderá por proyectos de desarrollo minero aquellas acciones u
obras cuyo fin es la extracción o beneficio de uno o más yacimientos
mineros, y cuya capacidad de extracción de mineral es superior a cinco
mil toneladas (5. 000 t) mensuales."
Por su parte, la propuesta de reglamento sometido por el Ejecutivo al trámite
de toma de razón establece la misma magnitud, pero con pequeñas diferencias
en su redacción:
"Artículo 3°.- Tipos de proyectos o actividades.
Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en
cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental, son los siguientes:
V Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas,
comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras
y disposición de residuos y estériles, así como la extracción industrial de
áridos, turba o greda. ·
Se entenderá por proyectos de desarrollo minero aquellas acciones u
obras cuyo fin es la extracción o beneficio de uno o más yacimientos
mineros, y cuya capacidad de extracción de mineral es superior a cinco
mil toneladas mensuales (5.000 times)."
INCENTIVOS AL CUMPLIMlENTO AMBIENTAL 91
Los tres casos restantes que contempla el artículo 3º

son más dudosos sobre su aptitud para activar el mecanismo de
autodenuncia. Estos se refieren al incumplimiento del requerimien-
to hecho por la Superintendencia al titular de un proyecto para
que someta al SEIA su proyecto o actividad; para que someta sus
ampliaciones o modificaciones o para ingresarlo correctamente,
debido a que fue ingresado de forma fra.ccionada (letras i, j y k del
artículo 3º, respectivamente).
Efectivamente, puede existir un incumplimiento del re-
querimiento, por tanto, hay infracción y un sujeto al cual se le puede
imputar, el infractor. Pero ninguna de las tres hipótesis habilita al
infractor a autodenunciarse y acceder a los beneficios. En los tres
casos, el requerimiento de la Superintendencia a los titulares tiene
como fundamento un informe previo del Servicio de Evaluación
Ambiental (SEA) 155 . Por ello, deberíamos dar .por incumplido
uno de los requisitos de la autodenuncia, que la Superintendencia
hubiese iniciado la etapa de investigación respecto de los mismos
hechos. En estos casos hubo una investigación por parte de
la Superintendencia, existió un informe del SEA y se dictó una
resolución requiriendo al titular determinada acción.
1.5.1.2.3.3.1nfractores de la letra c) del artículo 35

c) El incumplimiento de las medidas e instrumentos
previstos en los Planes de Prevención y/o de Descontamina-
ción, normas de calidad y emisión, cuando corresponda."
155 En las letras i) y j) "mediante resolución fundada" y "bajo apercibimiento

de sanción", requisitos no contemplados en la letra k) referida al frac-
cionamiento.
En esta letra se identifican cuatro tipos de infractores, que

por aplicación del artículo 41 de la ley podrían autodenunciarse
respecto del incumplimiento de las medidas e instrumentos con-
templados en ellos. Primero, tenemos a los infractores de Planes de
Prevención y/o Descontaminación. Las medidas tomadas en estos
planes son de variada índole y dependen del componente ambiental
que pretende regular156 .
Existen determinados Planes, como el Plan de Prevención
y Descontaminación Atmosférica (PPDA) de la Región Metro-
politana, que tiene medidas cuyos infractores se identifican con
un gran número de personas, como la medida del artículo 136
letra b, referida a la restricción vehicular, o la prohibición de
funcionamiento de todo tipo de artefactos de calefacción residen-
cial que utilicen leña del artículo 134 letra d, que hacen difícil
pensar en la aplicación eficaz del mecanismo de autodenuncia.
Por el contrario, existen otras medidas en el PPDA de la Región
Metropolitana donde sí es posible que el infractor se denuncie, por
ejemplo en la medida del artículo 136 c, referido a la prohibición
de quemas agrícolas en episodios críticos de contaminación.
Respecto de los infractores de normas de emisión se
puede concebir la autodenuncia, dado que su cumplimiento o in-
cumplimiento se conoce a partir de las mediciones que se realizan
en el efluente de la fuente emisora. En este tipo de normas el
156 Así, por ejemplo, tenemos el Plan de Prevención y Descontaminación de

Santiago donde "Las principales medidas propuestas están orientadas al
control de las emisiones del transporte, el mejoramiento de los combustibles,
el establecimiento de metas de reducción de emisiones en la industria y la
implementación de una regillación especifica para el uso de leña a nivel
residencial en zonas urbanas." Considerando 14°, Decreto Nº 66, de
2010. Ministerio Secretaria General de la Presidencia (SEGPRES). Revisa,
reformula y actualiza el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosfé-
·rica para Ja Región Metropolitana (PPDA).
destinatario es el titular de las actividades, el ente contaminador,

la fuente de contaminación; no se trata de una situación difusa o
de difícil determinación como en el caso anterior. Por ejemplo,
determinada obra o faena que emite ruidos molestos sobre la norma
podría llegar a autodenunciarse, porque constituiría un infractor de
este tipo.
No ocurre lo mismo con las normas de calidad ambiental,
cuyo destinario es el Estado, que se obliga a medir los niveles de
contaminación que la norma establece como estándar157 • La medi-
ción en un medio ambiente determinado y no en una fuente especí-
fica hace que en la zona no haya un solo responsable por sobrepasar
la norma, sino que todos ayudan a perjudicar el medio ambiente 158 ,
por lo que la norma de calidad no va dirigida a los particulares ni al
Estado en su faz empresarial, sino a la Administración que tiene la
obligación de medir y controlar la calidad ambiental del aire, agua
y suelo para los efectos de velar por el derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminación, como lo establece el artículo 33 de
la Ley de Bases. Dado que las normas de calidad no están dirigidas
a los p'articulares, la incorporación de estas normas en el catálogo
de disposiciones cuyo incumplimiento acarrea una infracción y
una sanción por la Superintendencia se hace inaplicable.
La relación entre las normas de emisión y de calidad con
las RCA es compleja. Ella puede ser derivada de diferentes normas
de las Leyes Nº 20.417 y Nº 19.300, así como de las Resoluciones
de la Superintendencia159.
15 7 BERMÚDEZ Som, Jorge. Cit. ant. (19), p. 207.

158 Ibíd.
·159 Se ha discutido si una norma de calidad es un requisito previo ineludible para
Ja dictación posterior de normas de emisión, dado que primero hay que lograr
un consenso respecto de los niveles de contaminación que afectan la salud
humana (norma primaria) y los aceptables en el medio ambiente (norma
Se debe indicar que existe una radicación exclusiva

y excluyente de la fiscalización del contenido de las normas de
emisión en la Superintendencia, dado que el inciso primero del
artículo 2° de la LO-SMA establece que esta es el servicio público
creado para ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y
fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental que dispone
la ley. Por su parte, la letra m) del artículo 3° de la LO-SMA
faculta a la Superintendencia a requerir de los titulares de fuentes
sujetas a un plan de prevención y/o descontaminación, así como a
normas de emisión, bajo apercibimiento de sanción, la información
necesaria para acreditar el cumplimiento de las medidas de los
respectivos planes y las obligaciones contenidas en las respectivas
normas. También se ha radicado de forma exclusiva y excluyente el
ejercicio de la potestad sancionadora respecto del incumplimiento
de las normas de emisión en la Superintendencia, como establece
la letra h) del artículo 35 de la LO-SMA.
En virtud de la competencia exclusiva y excluyente sobre
Ja fiscalización de normas de emisión, todo proyecto que queda
obligado por dichas normas queda sujeto a la regulación particular
que, a través de instrucciones generales, dicte la Superintendencia
para tal efecto. Es así que se han dictado instrucciones específicas
secundaria), solo luego vendría la dictación de una regulación para medir los
contaminantes directamente en la fuente emisora (norma de emisión). (Esta
discusión se puede ver por ejemplo en la tramitación de la Ley Nº 20.417. Ver
Historia de la Ley N' 20.417, p. 1586). Las decisiones jurisprudenciales en la
materia aceptan la vigencia de nonnas de emisión sin la dictación previa de
una nonna de calidad ambiental, distorsionando el sistema de instrumentos
de gestión y, en definitiva, en desmedro de la protección ambiental. Esta
interpretación justifica las aSí .llamadas "normas de emisión preventivas".
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre este tipo de normas
y sostuvo su validez (Rol 577-2006, considerandos 10° y 12º). Para un
resumen de esta interpretación, ver: CoNAMA. "Jurisprudencia, SEIA, planes
y normas" (División Juridica Conama, Santiago, 2008, p. 111).
para el reporte de seguimientos asociados a normas de emisión y

planes de prevención y/o descontaminación ambiental 160, en donde
los obligados pueden o no tener RCA:
Resolución 117/2013, Sobre procedimiento de carac-
terización, medición y control de residuos industria-
les líquidos.
Resolución 233/2013, Deberes de remisión de infor-
mación establecidos en planes de prevención y/o
descontaminación respecto de fuentes emisoras esta-
cionarias.
Resolución 234/2013, Deberes de remisión de infor-
mación establecidos en normas de emisión de con-
taminantes a la atmósfera que indica.
La relación entre norma de emisión y RCA se nota, por
ejemplo, en el artículo octavo de la Resolución Nº 117 ya indi-
vidualizada, que permite determinar a los titulares de actividades
dónde enviar sus antecedentes de monitoreo, y en general de
seguimiento ambiental de sus proyectos, dependiendo si la activi-
dad cuenta con RCA o nol61.
160 SUPERINTENDENCIA DEL MEoro AMBIENTE. ' Fiscalización de plañes y normas",

1
2013, p. 3.
161 "Articulo octavo. Fuentes emisoras que cuentan con Resolución de Cali-
ficación Ambiental. Las fuentes emisoras que se encuentran .sujetas a
normas de emisión de residuos industriales líquidos y q4e cuentan con una
Resolución de Calificación Ambiental, deberán remitir los monitoreos y, en
su caso, remuestreos, asociados a descargas de residuos industriales líquidos
a aguas marinas, continentales superficiales o aguas subterráneas, en el
marco de lo dispuesto en el decreto supremo Nº 90, de 30 de mayo de 2000,
del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece la Norma
de Emisión para la Regulación de Contaminantes Asociados a las Descargas
de Residuos Líquidos a Aguas Marinas y Continentales Superficiales; en el
decreto supremo N° 46, de 8 de marzo de 2002, del Ministerio Secretaría
1.5.1.2.3.4. lnfractores de la letra d) del artículo 35

d) El incumplimiento por parte de entidades técnicas
acreditadas por la Superintendencia, de los términos y
condiciones bqjo las cuales se les haya otorgado la auto-
rización, o de las obligaciones que esta ley les imponga."
General de la Presidencia, que establece la Norma de Emisión de Residuos

Líquidos a Aguas Subterráneas; y en el decreto supremo Nº 80, de 26 de julio
de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece
la Norma de Emisión para Molibdeno y Sulfatos de Efluentes Descargados
desde Tranques de Relaves al Estero Carén, de conformidad a la presente
instrucción.
La información destinada al seguimiento ambiental del proyecto o actividad
que no se refiera a las normas de emisión indicadas en el inciso anterior,
deberá ser remitida por medio del Sistema de Seguimiento Ambiental según
lo establecido en la resolución exenta Nº 844, de 14 de diciembre de 2012,
de la Superintendencia del Medio Ambiente."
El Sistema de Seguimiento Ambiental al que se hace referencia en el artículo
se regula a través de la Resolución Exenta Nº 844, del 14 de diciembre
de 2012, que establece que los titulares de Resoluciones de Calificación.
Ambiental que aceptaron las respectivas Declaraciones de Impacto Ambiental
o aprobaron los respectivos Estudios de Impacto Ambiental, sujetos a un plan
de seguimiento o monitoreo de las variables ambientales sobre la base de las
cuales fueron establecidas las normas, condiciones, compromisos o medidas
de la Resolución de Calificación Ambiental, deban remitir información res-
pecto de las condiciones, compromisos o medidas, ya sea por medio de
monitoreos, mediciones, reportes, análisis, informes de emisiones, estudios,
auditorías, cumplimiento de metas o plazos, y en general cualquier otra
información .destinada al Seguimiento ambiental del proyecto o actividad,
deberán ingresar dicha información en el referido· sistema, no así en casos
en que las actividades solo estén obligadas a normas de emisión o planes
de prevención o descontaminación, tal como se ha indicado en los párrafos
anteriores.
ri INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 97
!
La Superintendencia tendrá tres formas de fiscalización:
directa, realizada a través de funcionario de la propia Superin-
tendencia; sectorial, la que se hará de conformidad a los programas
y subprogramas de fiscalización definidos entre los sectores y la
Superintendencia, yporúltimo, la privada, que se efectuará mediante
un sistema de certificación de conformidad, sujeto a un sistema de
acreditación administrado por la propia Superintendencia 162 .
La forma de llevar a cabo la fiscalización ambiental
implica que las acciones de fiscalización deben ser llevadas a cabo
de preferencia primero por los órganos sectoriales, luego por las
entidades técnicas acreditadas y, por último, por funcionarios de la
propia Superintendencia163.
Las entidades técnicas están vinculadas a la Superin-
tendencia, sobre todo a partir de las instrucciones generales que en
el futuro imparta. Su incumplimiento acarreará una infracción y,
por tanto, abre la posibilidad de que estas entidades puedan activar
el mecanismo de la autodenuncia. En principio ello es posible, sin
embargo, surgen dificultades de aplicación del mecanismo en tanto
que el beneficio de exención o rebaja se hace luego de la ejecución
de un programa de cumplimiento, a través del que se pretende
que los infractores e<umplan satisfactoriamente con la normativa
ambiental.
1.5.1.2.3.5. Infractores de la letra e) del artículo 35
"Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la

Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la
potestad sancionadora respecto de las siguientes infrac-
ciones:

163 GuzMÁN R., Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 199.
e) El incumplimiento de las normas e instrucciones

generales que la Superintendencia imparta en ejercicio de
las atribuciones que le confiere esta ley.
Para determinar al infractor de esta normativa y la pro-
cedencia o no de la autodenuncia, se debe revisar cada una de las
normas de carácter general emitidas por la Superintendencia. En
unos casos los destinatarios pueden transformarse en infractores
y activar la autodenuncia, por ejemplo, cuando los obligados
·por estas normas e instrucciones generales son los fiscalizados;
no así en otros casos, por ejemplo cuando los destinatarios son
los propios funcionarios de la Superintendencia. Las siguientes
son las resoluciones exentas emitidas por la Superintendencia .
que establecen normas e instrucciones generales vigentes al
momento de redacción de este libro, indicando en cada punto al
destinatario:
a) Resolución exenta Nº 117, de 6 de febrero de
2013, de la Superintendencia del Medio Ambiente,
publicada en el Diario Oficial el 6 de febrero de 2013,
que Dicta e Instruye Normas de Carácter General
sobre Procedimiento de Caracterización, Medición y
Control de Residuos Industriales Líquidos. Su artículo
primero indica que los destinatarios corresponden
a "Los establecimientos que descarguen residuos
industriales líquidos a aguas marinas, continentales
supeificiales o aguas subterráneas. "
b) Resolución exenta Nº 844, de 14 de diciembre de
2012, de la Superintendencia del Medio Ambiente,
publicada en el Diario Oficial el 2 de enero de 2013,
sobre la Remisión de los Antecedentes respecto de las
r INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 99
1
1
Condiciones, Compromisos y Medidas Establecidas
en las Resoluciones de Calificación Ambiental. Su
artículo primero nos indica los destinatarios:
"Artículo primero. Destinatarios. Los titulares de
Resoluciones de Calificación Ambiental que acep-
taron las respectivas Declaraciones de Impacto
Ambiental o aprobaron los respectivos Estudios de
Impacto Ambiental, sujetos a un plan de seguimiento
o monitoreo de las variables ambientales en base a las
cuales faeron establecidas las normas, condiciones,
compromisos o medidas de la Resolución de Califi-
cación Ambiental, que deban remitir iriformación
respecto de las condiciones, compromisos o medidas,
ya sea por medio de monitoreos, mediciones, reportes,
análisis, informes de emisiones, estudios, auditorías,
cumplimiento de metas o plazos, y en general cual-
quier otra información destinada al seguimiento
ambiental del proyecto o actividad, deberán someter
su actuar estrictamente a lo establecido en la presente
Instrucción. "
c) Resolución exenta Nº 37, de 15 de enero de 2013, de
la Superintendencia del ·Medio Ambiente, publicada
en el Diario Oficial el 21 de enero de 2013, que Dicta
e Instruye Normas de Carácter General sobre Entida-
. des de Inspección Ambiental y Validez de Reportes,
cuyos Destinatarios son las Entidades de Inspección
Ambiental.
d) Resolución exenta Nº 277, de 27 de marzo de 2013,
sobre el Procedimiento de Fiscalización Ambiental
de Resoluciones de Calificación Ambiental y deja

sin efecto la Resolución Exenta Nº 769, de 26 de
noviembre de 2012. Su artículo primero nos indica el
destinatario:
"Artículo primero. Destinatarios y ámbito de apli-
cación. Los fimcionarios de la Superintendencia del
Medio Ambiente habilitados como fiscalizadores,
y los funcionarios de los servicios u organismos
sectoriales subprogramados, así como los sujetos
fiscalizados, deberán someter su actuar estrictamente
a lo establecido en la presente Instrucción, cada vez.
que se lleve a cabo un Procedimiento de Fiscalización
Ambiental de Resoluciones de Calificación Ambien-
tal."
e) Resolución exenta Nº 276, de 27 de marzo de 2013,
sobre el Procedimiento de Fiscalización Ambiental
de Normas de Calidad, Normas de Emisión y Planes
de Prevención y/o Descontaminación. Su artículo
primero nos indica el destinatario:
"Artículo primero. Destinatarios y ámbito de apli-
cación. Los fancionarios de la Superintendencia del
Medio Ambiente habilitados como fiscalizadores y de
los Organismos Subprogramados, así como los sujetos
a lo establecido en la presente Instrucción, cada vez
que se lleve a cabo un Procedimfento de Fiscalización
Ambiental de Normas de Calidad, Normas de Emisión
y Planes de Prevención y/o Descontaminación."
f) Resolución exenta Nº 769, de 26 de noviembre de

:~
2012, que Dicta e Instruye Normas de Carácter General
sobre el Procedimiento de Fiscalización Ambiental.
Su artículo primero nos indica el destinatario:
"Artículo primero. Destinatarios y ámbito de aplica-
ción. Los funcionarios de la Superintendencia del
Medio Ambiente habilitados como fiscalizadores, y los
fancionarios de los servicios u organismos sectoriales
a quienes la Superintendencia del Medio Ambiente ha
encomendado la ejecución de inspeceiones, medicio-
nes y análisis que se requerirán para el cumplimiento
de sus actividades defiscalización, así como los sujetos
a lo establecido en la presente Instrucción, cada vez
que se lleve a cabo un procedimiento de fiscaliza-
ción ambiental de alguno de los instrumentos de
gestión ambiental contemplado en el artículo 2º de
la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente. "
Con esto terminamos la revisión del infractor que
incumple las normas e instrucciones generales emanadas de la
SMA, concluyendo que la norma se aplicará solo en determinados
casos, cuando las resoluciones vayan dirigidas a los fiscalizados,
pero no a los funcionarios de la misma entidad.
1.5.1.2.3.6. Infractores de la letraj) del artículo 35

ciones:
·.- •'
j) Incumplir las medidas adoptadas por la Superin-

tendencia en virtud de lo dispuesto en las letras g) y h) del
artículo 3 º."
Estos artículos se refieren a la suspensión transitoria de
la RCA y a la suspensión de autorización de funcionamiento de"la
RCA, respectivamente. Creemos que no es posible que este tipo de
infractores puedan autodenunciarse. Ello porque se incumple uno
de los requisitos de la autodenuncia: que la Superintendencia no
hubiese iniciado la etapa de investigación respecto de los mismos
hechos. En este caso, la Superintendencia tomó conocimiento de
hechos que pueden generar un daño grave e inminente para el medio (
ambiente o se generen impactos no previstos en la evaluación y con
ese conocimiento se decretaron ciertas medidas que se incumplen. i
1.5.1.2.3.7. Infractores de la letra g) del artículo 35
f
"'Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la f
potestad sancionadora respecto de las siguientes it¡frac-
l,
,.
ciones:
t
!
g) El incumplimiento de las leyes, reglamentos y
,,~
demás normas relacionadas con. las descargas de residuos r
líquidos industriales."
¡
'
Existen cuatro normas de emisión vigentes que regulan
las descargas de Riles. Ellas difieren en función del cuerpo receptor
del efluente y son:
a) Norma de Emisión Relativa a las Descargas de Riles
a Alcantarillado, D.S. MOPNº 609/98.
b) Norma de Emisión Relativa a las Descargas de Riles
a Aguas Marinas y Continentales Superficiales, D.S.
SEGPRES Nº 90100.
c) Norma de Emisión Relativa a las Descargas de Riles

a Aguas Subterráneas (Infiltración), D.S. SEGPRES
Nº 46/02.
d) Norma de Emisión Relativa a molibdeno y sulfatos
de efluentes descargados desde los tranques de rela-
ves al Estero Carén, D.S. SEGPRES Nº 80/06.
En virtud de lo anterior, creemos que es procedente la
autodenuncia respecto de los infractores de normas relativas
a Riles, en especial, respecto de los obligados por normas de
emisión, con excepción de la Norma de Emisión Relativa a las
Descargas de Riles a Alcantarillado, D.S. MOP Nº 609/98, debido
a que su fiscalización y control corresponde exclusivamente a la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, en virtud de lo dispuesto
en el dictamen Nº 25.248, de 2012, de la Contraloría General de la
República164 .
164 Dicho dictamen determina el ámbito de competencias de la Superintendencia

de Medio Ambiente y la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)
respecto de las potestades de fiscalización y sanción en materia de residuos
industriales líquidos, derivadas de los Decretos Nºs. 90, de 2000; 46, de 2002;
80, de 2006, y 609, de 1998, ya individualizados:"( ... ) espertinente manifestar
que la fiscalización y aplicación de sanciones respecto de los mencionados
decretos Nºs. 90 y 46, corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente
cuando se trate de fuentes emisoras que no sean concesionarias sanitarias
consideradas como fuentes por estos decretos." CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPúBLJCA. Dictamen Nº 25.248, de 2 de mayo de 2012. Para decidir, la
Contraloría aplica un criterio de vinculación de los Riles a las prestaciones
o servicios de las empresas concesionarias de servicios sanitarios emanada
del artículo 2° de la Ley Nº 18.902, así, si existe vinculación, entonces es
competencia de la SISS; en caso contrario, es de la Superintendencia de
Medio Ambiente: "En consecuencia, dado que de acuerdo a las disposiciones
legales referidas, a la Superintendencia del Medio Ambiente le corresponde
la fiscalización y sanción de las normas relacionadas con las descargas de
residuos líquidos industriales, y a la de Servicios Sanitarios, el control y
sanción de 'los residuos líquidos industriales que se encuentren vinculados
--- ------·------------------
1.5.1.2.3.8. Infractores de la letra h) del artículo 35

ciones:
h) El incumplimiento de las Normas de Emisión,
cuando corresponda."
Las normas de emisión son conceptualizadas como
las que establecen la cantidad máxima permitida para un
contaminante medida en el efluente de la fuente emisora, o sea, ·
en el lugar mismo donde se produce la descarga. El cumplimiento
de ellas se determina mediante la medición en la fuente u
origen, a diferencia de la norma secundaria, cuya medición se
hace respecto de la calidad del ambiente que regula, mediante
estaciones de monitoreo continuo, por ejemplo del aire en el caso
de la atmósfera.
El destinatario de las normas de emisión son los titulares
de las actividades, el ente contaminador, la fuente de contaminación.
a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias', para delimitar

la competencia de cada uno de dichos organismos públicos, es necesario
determinar los casos en que se produce tal vinculación con los anotados
residuos líquidos." /bid. La competencia es exclusiva de esta última en el
caso del D.S. 609, de 1998: "Enseguida, en cuanto al decreto Nº 80, de
2006, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, cabe mencionar
que como aquél establece la norma de emisión para molibdeno y sulfatos de
efluentes descargados desde los tranques de relaves al Estero Carén, no se
han tenido a la vista antecedentes que permitan cole"gir la v~nculación de tales
descargas al anotado estero, con las prestaciones o servicios de las empresas
sanitarias, por lo que la.fiscalización y sanción por la inobservancia de esta
norma, compete a la Superintendencia del Medio Ambiente." !bid.
Las normas de emisión pueden tener carácter local o nacional 165 •

Ya nos hemos referido a este tipo de infractores cuando tratamos
las letras c) y h) del artículo 35. La autodenuncia procede en estos
casos.
1.5.1.2.3.9. Infractores de la letra i) del artículo 35

ciones:
i) El incumplimiento de los planes de recuperación,
conservación y gestión de especies establecidos en la ley
Nº 19.300."
Creemos que es posible incoar la autodenuncia en casos
de incumplimiento de este tipo de planes, que establecen obligacio-
nes particulares a los titulares, figura regulada en el artículo 37 de
la Ley Nº 19.300.
1.5.1.2.3.10. Infractores de la letraj) del artículo 35

ciones:
165 La norma de emisión puede tener carácter local o nacional según emana del
inc. 1° del artículo· 40 de la Ley Nº 19.300: "Articulo 40.- Las normas de
emisión se establecerán mediante decreto supremo, que llevará las firmas
del Ministro del Medio Ambiente y del ministro competente según la materia
de que se Ir.ate, el que señalará su ámbito territorial de aplicación." Igual
consideración se encuentra en BERMÚDEZ, Jorge. Cit. ant. (19), p. 238.
j) El incumplimiento de los requerimientos de irifor-

mación que la Superintendencia dirija a los sujetos fis-
calizados, de conformidad a esta ley."
Creemos que esta infracción no habilita al infractor a
autodenunciarse. Ello porque el requerimiento de información debe
ser interpretado como el inicio de la etapa de investigación por
parte de la Superintendencia; por tanto, deberíamos dar por
incumplido uno de los requisitos de la autodenuncia: que la Su-
perintendencia hubiese iniciado la etapa de investigación respecto
de los mismos hechos.
1.5.1.2.3.11. Infractores de la letra k) del articulo 35
"Articulo 35.- Corresponderá exclusivamente a la

potestad sancionadora respecto de las siguientes infrac- ·
ciones:
k) El incumplimiento de los planes de manejo a que se
refiere la ley N" 19.300."
Creemos que es posible incoar la autodenuncia en casos _·
de incumplimiento de este tipo de planes, que establecen obli-
gaciones particulares a los titulares, planes regulados en los
artículos 41y42 de la Ley Nº 19.300.
1.5.1.2.3.12. Infractores de la letra l) del articulo 35
"Articulo 35.- Corresponderá exclusivamente a la

ciones:
l) El incumplimiento de las obligaciones derivadas

de las medidas provisionales previstas en el artículo 48."
En virtud de la literalidad del artículo 48 es posible decir
que no procede la autodenuncia en este tipo de infracciones, debido
a que ya se ha iniciado el procedimiento sancionador; por tanto,
ya se inició la etapa de investigación de los hechos. Dado que el
procedimiento comenzó, no se cumple con uno de los requisitos de
la autodenuncia 166 .
1.5.1.2.3.13. I~fractores de la letra m) del articulo 35

potestad sancionadora respecto de las siguientes irifrac-
ciones:
166 Menos categórica es la situación por la cual la SMA ordena una medida
provisional con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo
sancionador o antes de la iniciación del procedimiento adriiinistrativo,
según lo permite el artículo 48 inc. 2° de la LO-SMA y 32 inc. 2° de la
Ley Nº 19.880. La pregunta interpretativa en este caso es si la "etapa de
investigación" (requisito de ·1a autodenuncia) coincide plenamente con
el "inicio del procedimiento sancionatoiio". Al establecer que son los
mismos, entonces la autodenuncia es procedente cuando antes del inicio del
procedimiento se ordena una medida provisional; mientras que considerar
que la etapa de investigación es un concepto más amplio que el del inicio del
procedimiento sancionatorio, la autodenuncia no podría interponerse cuando
se ha decretado una medida provisional, dado que para haberla ordenado
la SMA tomó conocimiento de los hechos y tuvo que haber iniciado una
etapa de investigación, que por cierto debe tener un alto estándar, dados los
exigentes requisitos de una medida provisional anterior al procedimiento
(en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses
implicados), que en el fondo corresponden alfumus boni iuris y al periculum
in mora de toda cautelar prejudicial.
:~ !
m) El incumplimiento de la obligación de informar de

los responsables de fuentes emisoras, para la elaboración
del registro al cual hace mención la letra p) del artículo 70
de la ley Nº 19.300."
Dicho artículo regula el Registro de Emisiones y Trans-
ferencias de Contaminantes. Creemos que la infracción de.entrega
de la información es una infracción autodenunciable por el infrac-
tor.
1.5.1.2.3.14. Infractores de la letra n) del artículo 35

potestad sancionadora respecto de las siguientes i¡¡frac-
ciones:
n) El incumplimiento cualquiera de toda otra norma
de carácter ambiental que no tenga establecida una sanción
especifica."
Como norma de clausura, numerus apertus, creemos que
toda otra norma de carácter ambiental cuya infracción sea com-
petencia de la Superintendencia y que cumpla con los criterios y
requisitos necesarios para configurar la autodenuncia debería ser
considerada.
Al término de la revisión de las infracciones contempladas
en el artículo 35, podemos decir que existe una multiplicidad de
tipos de infractores a partir del estudio en detalle de este artículo;
por tanto, hay que tomar con reserva la literalidad del artículo 41
cuando indica que pueden autodenunciarse los infractores que estén
cometiendo, por sí, "cualquier infracción de aquellas establecidas
en los artículos precedentes".
Ello porque no todas las infracciones son susceptibles

de cumplir con los requisitos de la autodenuncia. Especialmente
importante es el requisito por el cual la Superintendencia no haya
iniciado la investigación sobre los mismos hechos, que hace
automáticamente inaplicable el mecanismo en el caso de las letras
b) segunda parte, c) respecto de las normas de calidad, d) y e)
respecto de determinados destinatarios, j) y 1) del artículo 35.
Cabe decir que dentro de los infractores del artículo 35
que pueden autodenunciarse, son solo ellos los legitimados para
solicitar a la autoridad el inicio del procedimiento sancionatorio. A
contrario sensu, es condición de inadmisibilidad que sea presentada
por otra persona o entidad, por ejemplo una empresa externa que
tenga a cargo las labores de fiscalización ambiental al interior de·
las faenas.
Se discute cuál es el significado y contenido del concepto
de infractor establecido en la ley. Existen diferentes tesis para su
determinación.
La primera es que "el infractor" alude al sujeto regulado,
es decir, a la pers.ona natural o jurídica que posee un rol único
tributario (RUT). Es el enfoque que en los diferentes casos ha co-
menzado a aplicar la Superintendencia, si bien no de forma expresa,.
sí tácitamente, cuando enuncia en cada Ordinario o ·Resolución
cuando se trata de una autodenuncia, programa de cumplimiento o
formulación de cargos: al titular (personas jurídicas en la mayoría
de los casos), su rol único tributario y todas las RCA asociadas al
proyecto autodenunciado o respecto del cual se le levantan cargos.
Algunos creen que esta tesis no se aviene con la racionalidad del
instrumento y se preguntan si tiene sentido que grandes empresas,
como Codelco o ENAP, no puedan, en un plazo de 3 años, presentar
un programa de cumplimiento o una autodenuncia respecto de
cualesquiera de sus faenas a lo largo de todo el país. La racionalidad
del instrumento se refiere a que el sujeto regulado cumpla y se haga

cargo de los efectos adversos producidosl 67.
La segunda es que "el infractor" alude a la faena fisca-
lizable o unidad de fiscalización. Esta corresponde a la tesis
intermedia, entre el sujeto regulado y el instrumentol 68. Esta
fue la idea inicial para ser incorporada en el reglamento sobre
autodenuncia, programas de cumplimiento y planes de reparación
propuesta por la Superintendencia, en el seno del Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad. En efecto, la propuesta sobre el
ámbito de aplicación de la autodenuncia relativo al concepto de
infractor fue la siguiente:
"Para efectos de la utilización de este mecanismo, se
considerará su ejercicio previo respecto a: , .
.
' . .-'-
( .. .) de los proyectos, actividades y/o establecimientos '\ -:.
que se encuentren relacionados entre sí, sujetos a uno o más

instrumentos de carácter ambiental. "169
Esta propuesta nació de la preocupación e intervención
del Ministro de Obras Públicas al momento de presentar la propuesta
de articulado del reglamento en el Consejo. Dicha inquietud. fue
expresada de la siguiente forma:
_ "Respecto de la Autodenimcia, el Ministro de Obras
Públicas plantea su preocupación por la regulación de este
instrumento, especialmente que el concepto de 'irifractor'
167 URBINA, Cecilia. "Autodenuncia y Programas de Cumplimiento~', en

U Seminario Internacional: Instrumentos de Protección Ambiental en
el Escenario Global y Nacional. 26 y 27 de agosto de 2013. Santiago,
Universidad Alberto Hurtado, s.p.
168 Ibíd.
I69 CONSEJO DE MINISTROS PARA LA SusTENTABILIDAD. Acta de sesión ordinaria
W 4/2012, de 14 de junio de 2012, p. 3.
INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL lll
se refiera a sujeto regulado o titular de un proyecto y no al

proyecto, porque ello volvería al instrumento muy restrictivo
para grandes titulares, incluso Ministerios, que tienen
una serie de proyectos de diferentes envergaduras, ya que
considerando una gran cantidad de proyectos por titular,
sólo [sic] puede acceder a los beneficios de la Autodenuncia
(exención o rebaja de la multa en tres oportunidades). " 170
La tercera tesis es que "el infractor" alude al instrumento
de gestión ambiental. Es el enfoque que hemos dado en este ca-
pítulo, al abordar los diferentes instrumentos de gestión ambiental.
El problema se presenta cuando en un mismo proyecto se
encuentran vigentes diferentes RCA. Todas se integran en una
misma actividad. Surge la legítima pregunta si por cada RCA el
titular puede presentar 3 autodenuncias, tal como lo permite la ley.
Bajo esta tesis, cada RCA y su titular es un infractor diferente,
j
¡
independiente de que el mismo titular posea varias autorizaciones
ambientales sobre el mismo proyecto. "Por instrumento se llega al
! absurdo, por ejemplo, que faenas que tienen 40 RCA, tengan 120
autodenuncias, lo que es ridículo."171
En la discusión generada en el Consejo de Ministros,
durante la tramitación del reglamento, la Superintendencia estuvo
en contra de esta tesis, indicando que ·
1
"(... ) la propuesta tampoco puede considerar que el
beneficio que otorga la Autodenuncia sea en atención a la
resolución de calificación ambiental, pues un determinado
proyecto puede contemplar más de una, además de existir
l70 CONSEJO DE MINISTROS PARA LA SUSTENTABILIDAD. Cit. ant. (59), p. 4.

17 1 URBINA,"Cecilia. Cit. ant. (167), s.p.
la facultad del Servicio de Evaluación Ambiental de unificar

tales resoluCiones." 172
Finalmente, hay que indicar que la discusión de cuál tesis
prevalecerá solo se verá en la segunda generación de autodenun-
cias y programas de cumplimiento; es decir, cuando el infractÓr
concurra a las oficinas de la Superintendencia y comunique
estar cometiendo infracción por segunda vez 173 . En el trámite de
admisibilidad la Superintendencia deberá tomar alguna de las pos-
turas antes descritas.
Con ello terminamos la revisión del segundo requisito de
procedencia de la autodenuncia, esto es, que debe ser comunicada
por el infractor.
1.5.1.3. La autodenuncia debe ser presentada en las oficinas

de la Superintendencia
El fundamento legal de este requisito está en el artículo 41

de la LO-SMA, indicando que "la Superintendencia deberá eximir
del monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas por
primera vez ... ". A nivel reglamentario el requisito se establece en
la definición de autodenunpia en el artículo 2º a), al indicar que se
trata de una "comunicación escrita efectuada por un infractor en
las oficinas de la Superintendencia ... ". Además, el artículo 13 del
reglamento repite el artículo 41 de la LO-SMA.
La Superintendencia del Medio Ambiente tiene la na-
turaleza de órgano funcionalmente descentralizado, según el
artículo 1° inc. 3° de la Ley Nº 20.417. Ello quiere decir que es un
servicio público, que ejerce tareas especializadas, desempeñando
172 CONSEJO DE MINISTROS PARA LA SUSTENTABILIDAD. Cit. ant. (169), p. 3.

I73 "URBINA, Cecilia. Cit. ant. (167), s.p.
sus funciones en todo el territorio nacional, como las universidades

o las empresas públicas.
La descentralización constituye una forma de organizar
los servicios públicos que se caracteriza por la pérdida del vínculo
jerárquico entre el poder central y los órganos descentralizados;
así como los órganos centralizados están sujetos a un férreo
vínculo jerárquico, en el caso de los órganos descentralizados ese
vínculo desaparece y da lugar a una autonomía o independencia de
estos órganos descentralizados frente al poder central; entonces,
el traspaso de competencias que opera en la descentralización
fortalecejurídiCamente el funcionamiento de estos órganos 174.
Así, fa Superintendencia del Medio Ambiente, como
órgano descentralizado funcionalmente, no tiene la obligación
legal de descentralizarse territorialmente. Sin embargo, la ley le
otorga la facultad al Superintendente del Medio Ambiente, como
Jefe del Servicio, para establecer oficinas regionales:
"Artículo 4°.- El Superintendente de MedioAmbiente,
quien será el Jefe de Servicio, será nombrado por el Pre-
sidente de la República de conformidad a lo establecido en
la ley Nº 19.882.
El Superintendente contará con las atribuciones
propias de un jefe de servicio y le corresponderá especial-
mente:
c) Establecer oficinas regionales, cuando las necesi-
dades del Servicio así lo exijan y existan las disponibilidades
presupuestarias."
174 BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 310.

- - - - - - --- - ----------
Se establece como requisito de la autodenuncia la pre-

sentación pói escrito en las oficinas de la Superintendencia. Por
otro lado se faculta, mas no obliga, al Superintendente a establecer
oficinas regionales. Algunos autores han identificado que este
requisito así regulado implicará que no todos los infractores tengan
igual acceso a este beneficio, en especial las pequeñas y medianas
empresas, respecto de las cuales fue pensado este mecanismo 175 .
Creemos correcta esta aprensión sobre la dificultad que
podrán tener ciertos infractores para presentar autodenuncias por
escrito en las oficinas de la Superintendencia cuando esta no tenga
oficinas en la región donde se produce la infracción o se enc;uentre
el infractor. Para salvar esta dificultad es posible proponer dos
soluciones:
a) Que sea el Servicio de Evaluación Ambiental, las Se-
cretaríasRegionalesMinisterialesdelMedioAmbiente
o las Gobernaciones las que reciban las autodenuncias
en aquellas regiones donde la Superintendencia no
posea oficinas, remitiendo inmediatamente el escrito
de autodenuncia y los antecedentes que se acom-
pañenl 76.
175 "Y cuando planteamos la posibilidad de .autodenuncia -para que no solo

nos aboquemos al aspecto sancionatorio sino también a promover el
cumplimiento- estamos diciéndole a la ciudadanía que queremos utilizar al
máximo nuestras capacidades y, por ejemplo, permitirles al pequeño y al
mediano empresarios, en quienes muchas veces encontramos inobservancias,
enrielarse en el cumplimiento normativo, por supuesto siempre y cuando
denuncien voluntariamente con antelación y no después de que los pillamos."
Historia de la Ley N" 20.417, p. 900. Ver: SAAVEDRA, R. y REICHER, O. Cit.
ant. (76), p. 72. · .
I76 En la práctica ha sido el SEA el que ha recibido escritos de autodenuncia
en regiones. Ver SUPERINTENDENCIA DEL Msoro AMBIENTE. Resolución Exenta
Nº 73 de 24 de enero de 2013. Considerando 2°. En el caso RolA-001-2013
- la autodenuncia fue presentada en el SEA de la Región de Tarapacá.
b) Que la Superintendencia habilite una plataforma

electrónica para la presentación de autodenuncias.
Con ello se pone fin a la disparidad de acceso a las
oficinas de la Superintendencia, disponiendo un
acceso electrónico. La competencia para ello estaría
contemplada en el artículo 4° letra a) de la LO-SMA
por medio del cual el Superintendente debe pla-
nificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar el
funcionamiento de la Superintendencia.
Podría interpretarse que el requisito de presentar la auto-
denuncia en las oficinas de la Superintendencia solo existe en la
primera presentación por parte del infractor y no en la segunda o
tercera concurrencia. Es decir, que este requisito regiría solo cuan-
do se solicita a la autoridad eximirse de la multa, pero no en los
casos de rebaja de la multa. Ello porque el requisito de concurrir a
las oficinas de la autoridad solo se contempla en el inciso 1º mas no
en el segundo, donde también debió haberlo dicho.
Una opinión contraria a la anterior interpretación es que
la redacción del inciso 2° del artículo 41. no requirió de repetir
dicho requisito, dado que se refiere a "la utilización por segunda y
tercera vez de dicho mecanismo", por el cual "dicho mecanismo"
se refiere claramente al inciso 1º, donde se establecen dos requisitos
generales de la autodenuncia, independiente del beneficio buscado,
ya sea eximirse de la multa (inciso 1º) o su rebaja (inciso 2°).
1.5.1.4. Debe tratarse de la primera, segunda o tercera

concurrencia del infractor
La autodenuncia regulada en el artículo 41 de la ley

establece un tipo de beneficio; pero dependiendo si se presenta por
primera, segunda o tercera vez, es posible decir que el beneficio
-----··-·------------
posee una graduación, que corresponde a la exención o rebaja en

un 50% o 75% de la multa impuesta como sanción.
La norma vigente del artículo 41 es clara al otorgar be-
neficios cuando se comunica por primera vez, caso en el cual
corresponde una exención de la multa, o por segunda o tercera vez,
en cuya hipótesis corresponde una rebaja con distinto porcentaje.
En el evento de que el infractor comunique una infracción por
cuarta vez, pueden darse las siguientes posibilidades:
a) Que se declare la inadmisibilidad de la autodenuncia
por no cumplir con uno de los requisitos contempla-
dos en la ley.
b) Que se declare admisible la denuncia por el infractor
en virtud del principio pro requirente, pero que con
posterioridad se rechace y se inicie un procedimiento
sancionatorio en su contra.
c) Que se inicie de oficio un procedimiento sancionato-
rio, interpretando que la pretendida autodenuncia es
en realidad una simple denuncia, ello configuraría el
"conocimiento por cualquier medio" que habilita a la
Superintendencia a iniciar un procedimiento de oficio
en virtud del artículo 4 7 de la ley.
En cualquier caso que se inicie un procedimiento san-
cionatorio en contra de un infractor que se denuncie, no confi-
gurando la autodenuncia contemplada en el artículo 41, la
Superintendencia podrá considerar este acto voluntario como una
atenuante. Esta consideración encuentra su fundamento legal en
las circunstancias que debe considerar la autoridad para aplicar una
sanción, establecidas en el artículo 40, en especial la señalada en
el -literal i):
~ -
"Artículo 40.- Para la determinación de las sanciones

especificas que en cada caso corresponda aplicar, se con-
siderarán las siguientes circunstancias:
i) Todo otro criterio que, a juicio fundado de la Su-
perintendencia, sea relevante para la determinación de la
sanción." 177 . ·
La consideración de ciertas circunstancias como ate-

nuantes en el proceso sancionatorio está presente en la tramitación
legislativa de la leyl 78.
Además, fue un aspecto a considerar en el procedimiento
sancionatorio contra la Cía. Minera Nevada SpA, en ese caso la
Superintendencia indicó en el Considerando 100 de la Resolución
Nº477:
"100º El artículo 40 de la Ley Orgánica de la Su-
perintendencia del Medio Ambiente establece que el
Superintendente, para la determinación de las sanciones
'r;
177 La Superintendencia reconoce las figuras de atenuante y agravante en el
proceso administrativo sancionatorio denominado Caso Pascua Lama, contra
Compañía Minera Nevada Spa: "95º Como forma de llevar_ a la práctica
esta serie de disposiciones legGles, la Superintendencla del Medio Ambiente
ha establecido un esquema conceptual considerando lo señalado en los
artículos 35 y siguientes de la Ley Orgánica de la Superintendencia del
:~·
Medio Ambiente. Su estructura se define por la adición de dos componentes;
uno que representa el beneficio económico derivado directa e indirectamente
~:.. de la infracción, y otro (componente disuasivo) que da cuenta del nivel de
X
~ per:juicio asociado a la infracción y sus efectos, el cual es graduado mediante
;¡: circunstancias o factores agravantes o atenuantes, según los términos
\;' / señalados en el artículo 40 de la referida legislación". SUPERINTENDENCIA
'!1'
DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 477, de 24 de mayo de 2013,
que Resuelve Procedimiento Administrativo Sancionatorio Rol A-002-2013
contra Compañía Minera Nevada SpA. Considerando 95°.
l7S Historia de la Ley Nº 20.417, p. 163.
especificas que en cada caso corresponde aplicar, considerará

una serie de circunstancias, algu1Jas de las cuales pueden ser
tomadas como una circunstancia atenuante o agravante para
el iefractor, y otras solo como agravantes. Visto el expediente
sancionatorio .y todos sus antecedentes, y especialmente el
dictamen elevado por el Fiscal Instructor del Procedimiento
Administrativo Sancionatorio, ese Superintendente consi-
derará las siguientes circunstancias:
e) En lo que dice relación con la letra i) del artículo 40de
la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
que habilita a este Superintendente para considerar todo otro
criterio, que a su juicio, sea relevante para la determinación
de la sanción, este Superintendente ha estimado pertinel}te
considerar las siguientes circunstancias:
ii) Asimismo, este Superintendente considera que la
presentación de unaAutodenuncia, al revelar las infracciones,
demuestra un compromiso con la autoridad pública así como
con el bien jurídico medio ambiente."
En resumen, la cuarta autodenuncia presentada por el
infractor no puede ser admitida como tal, aunque sí es un factor ·
atenuante dentro del procedimiento sancionatorio.
1.5.1.5. El infractor debe estar cometiendo alguna

de las infracciones leves, graves o gravísimas
del articulo 36 de la LO-SMA
Ya nos hemos referido a los tipos de infracciones con-

templadas en la ley 179 . Así, cada una de las infracciones del artículo
179 Vid supra, p. 87.

35 puede ser clasificada como gravísima, grave o leve según se den

alternativamente alguna de las circunstancias contempladas en el
artículo 36 números!, 2 o 31so.
180 "Articulo 36.-Para los efectos del ejercicio de la potestad sancionadora que
corresponde a la Superintendencia, las infracciones de su competencia se
clasificarán en gravfsimas, graves y leves.
1.- Son infracciones gravfsimas los hechos, actos u omisiones que con-
travengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente:
a) Hayan causado daño ambiental, no susceptible de reparación.
b) Hayan afectado gravemente la salud de la población.
c) Impidan u obstaculicen deliberadamente el cumplimiento de
~,·· {' metas, medidas, y objetivos de un Plan de Prevención o Descon-
~:¡~
' taminación.
,,Q
·'i d) Hayan entregado información falsa u ocultado cualquier antecedente
-~
,,
•',< relevante con el fin de encubrir u ocultar una infracción gravfsima .
e) Hayan impédido deliberadamente la fiscalización, encubierto
una infracción o evitado el ejercicio de las atribuciones de la Su-
perintendencia.
j) Involucren la ejecución de proyectos o actividades del artículo 10 de
la Ley N° 19.300 al margen del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, y se constate en ellos alguno de los efectos, caracterfsticas
o circunstancias previstas en el artículo 11 de dicha ley.
g) Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones calificadas
como graves de acuerdo con este articulo.
2.- Son infracciones graves, los hechos, actos u omisiones qu~ contravengan
las disposiciones pertinen"tes y que, alternativamente:
a) Hayan causado daño ambiental, sUsceptible de reparación.
b) Hayan generado un riesgo significativo para la salud de la po-
blación.
c) Afecten negativamente el cumplimiento de las metas, medidas y
objetivos de un Plan de Prevención y/o de Descontaminación.
d) Involucren la ejecución de proyectos o actividades del artículo 1Ode
la Ley N° 19.300 al margen del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, si no están comprendidos en los supuestos de la letra j)
del número anterior.
e) Incumplan gravemente las medidas para eliminar o minimizar los
efectos adversos de un proyecto o actividad, de acuerdo a lo previsto
en la respectiva Resolución de Calificación Ambiental.
El criterio por el cual la Superintendencia determina el

momento exacto en el cual el infractor está cometiendo y cuando
ya cometió es fundamental para cumplir con el requisito aquí
analizado. Dado que la ley no establece dicho criterio, este será
determinado caso a caso, primando obviamente el factor temporal.
Las consecuencias de establecer que el infractor está actualmente
cometiendo una infracción son las siguientes:
a) Se hace improcedente la autodenuncia para casos en
los cuales el infractor ya cometió una infracción y,
por tanto, debe ser rechazada. El problema evidente
es el criterio para determinar cuándo una infracción
debe considerarse presente y estarse cometiendo
actualmente y cuándo ya se cometió. El criterio legal
para configurar la autodenuncia está formulado en .
tiempo presente, "estar cometiendo una infracción";
si cambiamos el tiempo y decimos que el infractor
"cometió una infracción", entonces literalmente
estamos fuera de la hipótesis legal y, por tanto, no
puede configurarse la autodenuncia.
b) Se hace improcedente la autodenuncia para casos en
los cuales el infractor comunique que va a cometer
una autodenuncia y, por tanto, debe ser rechazada.
j) Conlleven el no acatamiento de las instrucciones, requerimientos y

medidas urgentes dispuestas por la Superintendencia.
g) Constituyan una negativa a entregar información relevante en los
casos que la ley autoriza a la Superintendencia para exigirla.
h) Constituyan persistente reiteración de una misma infracción cali-
ficada como leve de ~cuerdo con este artículo.
i) Se ejecuten al interior de áreas silvestres protegidas del Estado, sin
autorización.
3.- Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones que contravengan
cualquier precepto o medida obligatorios y que no constituyan infracción
gravísima o grave, de acuerdo con lo previsto en los números anteriores."
',' INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 121
El criterio legal para configurar la autodenuncia está

fonnulado en tiempo presente, "estar cometiendo
una infracción"; si cambiamos el tiempo y decimos
que el infractor "cometerá una infracción", entonces
estamos fuera de la hipótesis legal y, por tanto, no
puede configurarse la autodenuncia.
En consecuencia, como cuestión de temporalidad, dado
que la redacción del artículo 41 está en tiempo presente, "estar
cometiendo", la improcedencia de la autodenuncia opera hacia
el pasado y hacia el futuro, es decir, que se debe rechazar toda
autodenuncia por la cual la infracción haya sido cometida y aque-
Has que se van a cometer:
a) La infracción ya se cometió: autodenuncia impro-
cedente.
b) La infracción se está cometiendo: autodenuncia pro-
cedente.
c) La infracción se va a cometer: autodenuncia impro-
cedente.
El mecanismo de autodenuncia chileno no establece
ningún plazo perentorio para .comunicar a la Superintendencia
la circunstancia de estar cometiendo alguna infracción, lo que
facilitaría la claridad de este requisito. En otros sistemas donde se
regula la autodenuncia existen plazos dentro de los cuales el infrac-
tor debe comunicar a la autoridad la comisión de la infracción.
Así, según la regulación del organismo encargado del
medio ambiente estadounidense a nivel federal, la Agencia de
Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) establece un
plazo de 21 días para autodenunciar infracciones luego de ocurridas
.o que puedan ocurrir181 .
181 ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY. "Incentives for Self-Policing: Discovery,

Disclosure, Correction and Prevention ofViolations", 2000, p. 42.
Este plazo comienza a contarse desde que cualquier agente

de la empresa posea una base razonable y objetiva para creer que la
infracción ha ocurrido o pueda ocurrir. La base razonable y objetiva
a la que alude esta política de EPA implica un estándar bas.ado en un
hombre prudente, por el cual cualquier persona, con la información
disponible, pueda llegar a la misma conclusión sobre la producción
de la infracción o su inminente ocurrencia1s2 .
Sin perjuicio de lo anterior, la EPA puede en situaciones
excepcionales ampliar el plazo de autodenuncia en casos de pro~
cesos productivos complejos o cuando a su juicio la infracción no
pueda ser identificada dentro del plazo de los 21 días 183.

verídica y comprobable respecto de los hechos, actos
u omisiones que constituyen la infracción
El fundamento legal de este requisito lo encontramos en

el artículo 41 inc. 3°;
"Art. 41 inc. 3° Esta exención o rebaja solo procederá
cuando el irifractor suministre ir¡formación precisa, ve.rídica
y comprobable respecto de los hechos que constituyen
irifracción y pongafin, de inmediato, a los mismos, adoptando
todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos."
A nivel reglamentario, este requisito no se contempla en
la definición de autodenuncia del artículo 2º a), sino en el artículo
13 inc. 3°, destinado a sus efectos, y en el artículo 15, relacionado
con el contenido de la autodenuncia:
18 2 ENV1RONMENTAL PROTECTION AGENCY. Cit. ant. (160), p. 20.

183 ENVIRONMENTAL PROTECT!ON AGENCY. Cit. ant. (160), p. 21.
r
j¡·
'
..
·.·,··.·¡\
"
~\... '•
"Art. 13.- Efectos de la autodenuncia. Jnc. 3°.- Esta

exención o rebaja solo procederá cuando el infractor
suministre información precisa, verídica y comprobable
respecto de los hechos, actos u omisiones que constituyen
infracción y pongafin, de inmediato, a los mismos, adoptando
todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos."
"Art. 15.- Contenido de la autodenuncia. La autode-

nuncia contendrá, al menos, lo siguiente: a). Descripción
precisa, verídica y comprobable de los hechos, actos y
omisiones que constituyen la infracción en que se ha incu-
rrido, así como sus efectos negativos."
De estas normas se debe sacar una primera conclusión:
la autodenuncia no debe contener Ja precisa calificación jurídica
de Jos hechos presuntamente ilícitos, sino solamente hechos, que
deben cumplir con ciertos estándares de información, precisión,
veracidad y posibilidad cierta de ser comprobados en terreno por
Ja autoridad.
En segundo lugar, se debe decir que estos estándares de
información quedan entregados en su interpretación y aplicación
a Ja Superintendencia caso a caso, fijándolos en sus respectivas
resoluciones. Si se compara esta regulación con Ja contemplada para
Jos programas de cumplimiento se nota una diferencia. En efecto,
para estos últimos existen criterios definidos a nivel reglamentario
que hacen más claros Jos estándares de aprobación que debe
seguir Ja Superintendencia: integridad, eficacia y verificabilidad.
. Más adelante se analizará con más detención el artículo 9° del
reglamento que contiene estos parámetros.
Es necesario, a continuación, analizar cada uno de los
estándares de información requeridos para Ja autodenuncia.
1.5.1.6.1. Información precisa
La información comunicada por el infractor a la Supe-

rintendencia en la autodenuncia debe ser precisa. Dado que el
término precisión no está definido a nivel legal o reglamentario, es
necesario recurrir a su sentido natural y obvio, que para los efectos
de este libro corresponden, en primer lugar, a los ~manados de la
Real Academia Española 184. Así, el término "precisión" alude a
"determinación, exactitud, puntualidad y concisión". 185 • Por su
parte, el verbo "precisar" significa "Fijar o determinar de modo
preciso".
Por tanto, y en contraposición, toda infoffi1ación inde-
terminada, inexacta, vaga e imprecisa comunicada a la Superin-
tendencia debe ser rechazada como incumplimiento de este
requisito, no pudiendo configurarse la autodenuncia ni obteniendo
el infractor acceso a los beneficios de eximición o rebaja de la
multa. Un ejemplo concreto del rechazo de una autodenuncia por
incumplimiento de este estándar en la calidad de la información se
trata más adelante, con el caso Compañía Minera Teck Quebrada
Blanca S.A. Rol A-001-2013 y Compañía Minera Nevada SpA.
Rol A-002-2013 186 .
En definitiva, el infractor debe otorgar información pre-
cisa o exacta de la infracción o contingencia en el momento de la
comunicación a la Superintendencia. Ello debe determinarse caso
a caso, por ejemplo debe otorgar información exacta respecto de
184 El artículo 20 del Código Civil señala: "Las palabras de la ley se entenderán
en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras;
pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas
materias, se les dará en éstas su significado legal."
185 REAL ACADEMIA EsPA1'lOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]
<http://Iema.rae.es/drae/?val=precision> [consulta: 27 abril 2013].
!86 Vid infra, p. 170.
cantidades y tipo de sustancias vertidas al medio ambiente o la

extensión de la contingencia respecto del área geográfica donde se
emplaza.
1.5.1.6.2. Información verídica
La información comunicada por el infractor a la Supe-

rintendencia en la autodenuncia debe ser verídica. Dado que el térmi-
no no está definido a nivel legal o reglamentario, es necesario recurrir
a su sentido natural y obvio. Así, el término "verídico" significa
"que dice verdad' 187 ; "verdad", a su vez, implica una "conformidad
de lo que se dice con lo que se siente o se piensa"1ss.
Debemos entender entonces que la información verídica
es aquella que se ajusta o conforma con los hechos de la realidad,
donde lo dicho se corresponde con lo acontecido, existiendo una
necesaria congruencia entre el escrito de autodenuncia y los hechos,
actos u omisiones relacionados con la contingencia.
Un ejemplo concreto del rechazo de una autodenuncia por
RolA-002-2013 189.
En definitiva, el infractor debe otorgar información verí-
dica en su comunicación a la Superintendencia, institución que
determinará caso a caso la congruencia entre lo acontecido y lo
denunciado por el infractor, mediante una verificación posterior.

<http://lema.rae.es/drae/?val=verídico> [consulta: 27 abril 2013].
l88 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]
<http://lema.rae.es/drae/?val=verdad> [consulta: 27 abril 2013].
189 Vid. infra, p. 170.
Toda circunstancia comunicada, pero no respaldada; toda

información c'omunicada en el escrito de autodenuncia, pero que
con posterioridad se vaya modificando durante el procedimiento a
instancias del infractor, son ejemplos de información no verídica,
que son causal de rechazo de la autodenuncia.
1.5.1.6.3. Jnformación comprobable
La información comunicada por el infractor a la Su-

perintendencia en la autodenuncia debe ser comprobable. Dado
que el término no está definido a nivel legal o reglamentario, es
necesario recurrir a su sentido natural y obvio. Así, el término
"comprobable" significa "que se puede comprobar", que a su vez
alude a "Verificar, confirmar la veracidad o exactitud de algo". Por
su parte, verificar implica "Comprobar o examinar la verdad de
algo"l90.
Un ejemplo concreto del rechazo de una autodenuncia por
Rol A-002-2013 191 •
La información será no comprobable cuando falten los
informes que indiquen datos concretos relacionados con la infrac-
ción, que deben ser acompañados al escrito de autodenuncia; o
cuando sea el mismo infractor el que alegue la indeterminación de
cantidades o sustancias implicadas.
!90 REAL ACADEMIA EsPAf.iOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]

<http://lema.rae.es/drae/?val~verificar> [consulta: 27 abril 2013]
19 1. Vid infra, p. 170.
J. 5.1. 6.4. Comparación entre los criterios de la denuncia

y la autodenuncia
La autodenuncia es un tipo especial de denuncia en razón

de la persona que presenta los hechos a la autoridad.
El artículo 21 habilita a las personas a denunciar incum-
plimiento de la legislación ambiental:
"Artículo 21.- Cualquier persona podrá denunciar
ante la Superiniendencia el incumplimiento de instrumentos
de gestión ambiental y normas ambientales, debiendo ésta
informar sobre los resultados de su denuncia en un plazo no
superior a 60 días hábiles."
El artículo que instrumentaliza y hace operativa la denun- ·
cia, estableciendo sus requisitos, es el artículo 47 incs. 1ºy 3°:
Artículo 4 7 .- Inc. 1º: "El procedimiento administrativo
sancionatorio podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano
sectorial o por denuncia."
Inc. 3º: "Las denuncias de infracciones administrativas
deberán ser formuladas por escrito a la Superintendencia,
señalando lugaryfecha depresentación, y la individualización
completa del denunciante, quien deberá suscribir/a per-
son(l/mente o por su mandatario o representante habilitado.
Asimismo, deberán contener una descripción de los hechos
concretos que se estiman constitutivos de infracción,
precisando lugar y fecha de su comisión y, de ser posible,
identificando al presunto infractor.
La denuncia formulada conforme al inciso anterior
originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la
suficiente. En caso contrario, se podrá disponer la realiza-

ción de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor
y si ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el
archivo de la misma por resolución fondada, notificando de
ello al interesado."
Si decimos que la autodenuncia es un tipo especial de
denuncia, podemos establecer ciertas diferencias. Una dice relación
con la persona que la presenta: en la denuncia, cualquier persona;
mientras que en la autodenuncia, solamente el infractor.
Una segunda diferencia dice relación con las conse-
cuencias respecto del sujeto activo, mientras que en la denuncia
la principal consecuencia para el denunciante es que este será
considerado parte en el caso de que se inicie un procedimienfü
sancionador; en el caso de la autodenuncia la consecuencia es el
beneficio, la rebaja o exención de la multa.
Otra de las principales diferencias se refiere al estándar
de información de una y otra. Mientras que la denuncia requiere
de seriedad y mérito suficiente para hacerla procedente a juicio de
la autoridad, además de precisión; en la autodenuncia es necesario
que la información otorgada sea precisa, verídica y comprobable.
Autodenuncia Art. 41 LO-SMA DenunciaArts. 27 y 47 LO-SMA

Información precisa Revestida de seriedad
Información verídica Revestida de mérito suficiente
Información comprobable Precisión
Como conclusión del análisis de este requisito de la

autodenuncia por el cual el infractor debe otorgar información
precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos, actos u
omisiones que constituyen la infracción, podemos decir:
a) Los estándares de información que el infractor debe

otorgar a la autoridad no se encuentran definidos como
en otros mecanismos de incentivo al cumplimiento.
Ello implica que debe recurrirse al sentido natural
y obvio de cada uno de los términos y que la Supe-
rintendencia deba determinarlos caso a caso. Esto
tiene ventajas y desventajas.
La ventaja es que la autoridad tiene un margen de
apreciación y posibilidad de dar contenido a cada
uno de los términos caso a caso. Considerando la
gran cantidad y complejidad de procesos productivos
existentes competencia de la Superintendencia, lo que
en un momento y circunstancias particulares puede
ser una información precisa en un caso, puede no
llegar a serlo en otro. La flexibilidad es una ventaja eh
sucesos multicausales o con gran cantidad de datos,
situación común en materias medioambientales.
La desventaja es la pérdida de certeza que puede
significar que en unos casos se apliquen altos
estándares de información y en otros, más bajos,
considerando los amplios márgenes que tiene la
Superintendencia respecto de la información preci-
sa, verídica y comprobable requerida en el escrito de
autodenuncia.
Para salvar la falta de certeza es indispensable que
la Superintendencia en los primeros procesos san-
cionatorios iniciados por autodenuncia, nuevos para
la comunidad regulada y la sociedad en general, fije
altos estándares de información en relación con los
requisitos exigidos por la ley.
La fijación de altos estándares de información repre-

senta una garantía de certeza para los infractores y
la comunidad en general. Para los infractores, dado
que sabrán la forma de actuar y los criterios de la
Superintendencia. Para la comunidad, porque repre-
sentan una garantía de que luego de los primeros casos
no se disminuirán los estándares hacia el futuro.
En definitiva, los criterios iniciales sirven con poste-
rioridad a la aplicación del principio de confianza
legítima, considerado una manifestación especial de
la buena fe y opera cuando la gestión de la admi-
nistración ha creado expectativas razonables respecto
a una cierta continuidad en el actuar por parte de la
administración de la manera que lo venía haciendo;
si esto es así, esta conducta impediría que se varíe
en los actos anteriores, precisamente para no infringir
este principio, de lo contrario se estaría alterando la
:~
seguridad jurídica de los administrados.
b) Como segunda conclusión podemos decir que los
estándares de información contenidos en el artículo
41 son copulativos. Esta característica deriva de la ·
concatenación lógica que existe entre cada uno de
ellos, lo que finalmente tiene como consecuencia que
el requisito sea considerado uno solo y no tres por
separado.
Esta concatenación lógica implica que "el escrito
en que consta la autodenuncia debe fijar de modo
preciso los hechos que constituyen la irifracción,
facultando al órganofiscalizador verificar la exactitud
de su contenido con los documentos, antecedentes e
información entregada por el infractor o generada

por la Superintendencia, lo que finalmente permite
a ésta acreditar la conformidad o veracidad del
documento. " 192
1.5.1.7. El infractor debe haber pnesto fin de inmediato

a los hechos que constituyen la infracción
Este requisito impone la carga al infractor de realizar

todas las diligencias necesarias para tenninar con la infracción que
actualmente está cometiendo, baste recordar el quinto requisito
visto, por el cual el infractor debe estar cometiendo alguna de
las infracciones gravísimas, graves o leves del artículo 36 de la
LO-SMA.
El requisito temporal es explícito al indicar el artículo
41 que "el infractor debe haber puesto fin" al hecho. Se entiende
claramente de esta expresión que antes o simultáneamente a la
presentación del escrito de autodenuncia en las oficinas de la Su-
perintendencia se deben tomar las medidas correctoras para poner
fin a lo que produjo la contingencia. La pasividad en este punto por
parte del infractor implica el rechazo de la autodenuncia:
"Asimismo, lo señalado acredita que el regulado no
ha adoptado todas las medidas necesarias para poner fin
de inmediato a los hechos que constituyen la infracción o
para reducir o eliminar los efectos negativos, al aumentar
casi al triple la extensión del derrame de petróleo en la zona
afectada entre su presentación de 7 de enero de 2013 y la del
22 de enero de 2013.
192 Considerando 19°. Resolución Nº 93, de 30 de enero de 2013. Superintenden-

cia del Medio Ambiente. Rol A-001-2013.
21° En razón de lo señalado en los considerandos

anteriores, esta Superintendencia deberá rechazar la auto-
denuncia presentada ... ,,¡93
El cumplimiento de este requisito solo puede darse
cuando la Superintendencia fiscaliza el contenido del escrito de
autodenuncia en terreno, en lo que se conoce como la verificación
de la autodenuncia, y las posteriores visitas que la autoridad pueda
realizar para comprobar cada hecho enunciado dentro del pro-
cedimiento.
La última consideración respecto de este requisito es la
adecuada explicitación que realiza el reglamento en sus artículos
13 inc. 3º y 15 letra a) respecto del artículo 41 de la LO-SMA.
La ley solamente se refiere a los hechos a que debe poner fin el
infractor, mientras que el reglamento amplía el requisito hacia
hechos, actos y omisiones, lo que parece más apropiado desde el
punto de vista de la variedad de procesos productivos o tipos de
incumplimientos que pueden darse en materia medioambiental, no
circunscritos necesariamente a hechos194.
Finalmente, la SMA considera que las medidas que pon-
gan fin de inmediato corresponden a "aquellas acciones que el
l93 Considerando 20°. Resolución Nº 93 de 30 de enero de 2013. Superintenden-

cia del Medio Ambiente. Rol A-001-2013.
194 Art. 41 inc. 3° de la LO-SMA. "Esta exención o rebaja sólo procederá
cuando el infractor suministre información precisa, verídica y comprobable
respecto de los hechos que constituyen infracción y ponga.fin, de inmediato, a
los mismos, adoptando todas las medidas necesarias para reducir o eliminar
los efectos negativos."
Art. 13 inc. 3° del D.S. Nº 30/2013 MMA. "Esta exención o rebaja sólo
procederá cuando el infr'actor suministre información precisa, verídica
y comprobable respecto de los hechos. actos u oln.isiones que constituyen
infracción y ponga fin, de inmediato, a /os mismos, adoptando todas las
medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos." El des-
tacado es nuestro.
í
'
titular haya emprendido de forma diligente y sin tardanza, para

hacer frente a los hechos que fimdan su Autodenuncia, " 195
1.5.1.8. El infractor debe haber adoptado todas las medidas

necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos
producidos por la infracción
La autodenuncia no solo implica la comunicación por

escrito de una contingencia o infracción a la normativa ambiental,
es decir, del hecho de estar contraviniendo una disposición a la
cual se está obligado a cumplir. También requiere que antes de
dicha comunicación el infractor haya actuado positivamente con
el fin de crear remedios y superar, terminar o al menos contener la
contingencia.
Este requisito tiene por finalidad impedir que se sigan
produciendo los efectos negativos de una infracción en curso,
A través de este, en definitiva, se ,establece una carga al propio
infractor, antes de comunicar el hecho a la Superintendencia.
El término "medidas necesarias" no está definido en la
ley ni en el reglamento. Por ello, se recurre a su sentido natural
y obvio. Así, una "medida" corresponde a una "disposición"
o "prevención" 196 , este último alude a una ''preparación y
disposición que se hace anticipadamente para evitar un riesgo o
ejecutar algo" 197 . "Disposición", por su parte, implica una aptitud
para determinado fin, es decir, una "cualidad que hace que un
195 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE, Cit ant. (72), p, 7,

<http://lema.rae.es/drae/?val=medida> [consulta: 27 abril 2013],
l97 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]
<http://lema.rae,es/drae/?val=nrevención> [consulta: 27 abril 2013],
objeto sea apto, adecuado o acomodado para cierto fin " 198 . "Fin"
significa "Objeto o motivo con que se ejecuta algo " 199.
El mismo artículo 41 no solo indica que el infractor debe
llevar a cabo actuaciones positivas, expresadas en medidas, sino
que incorpora un mínimo estándar a dichas actuaciones, deben ser
medidas necesarias para la finalidad buscada, entendiendo como
"necesario" todo lo que "es menester indispensablemente, o hace
falta para un fin "2 ºº.
Los ejemplos pueden ser variados, y en cualquier caso
la apreciación final de la necesidad de las medidas supone un cri-
terio fijado por la autoridad en relación con todas las circunstancias
que rodean el caso, como paralización de faenas, aplicación de
protocolos preestablecidos para emergencias o incorporación de
sustancias al proceso productivo para contrarrestar los efectos
negativos de otra.
Como tercer componente copulativo de este requisito,
que se suma al hecho de ser una "medida" y que esta debe ser
"necesaria", está el deber de "reducir o eliminar los efectos negati-
vos de la infracción". Por tanto, la medida tiene un sentido corrector
de la infracción, en tanto eliminación de efectos negativos o su
disminución. El requisito no implica que se deba devolver el medio
ambiente a su estado anterior, aunque en el proceso que va desde
la autodenuncia hasta el éxito del programa de cumplimiento el
trasfondo es justamente ese, devolver al medio ambiente su estado
anterior, sin reconocer necesariamente que haya existido daño

<ht!;p://lema.rae.es/drae/?val,;,disposición> [consulta.: 27 abril 2013].
I99 REAL ACADEMIA EsPA:f;rOLA. Diccionario de la lengua española [en línea]
<http://lema.rae.es/drae/?val=fin> [consulta: 21julio2013].
·<ht!;p://lema.rae.es/drae/?val~necesario> [consulta: 27 abril 2013].
I
INCENTIVOS AL CUMPLIMl~NTO AMBIENTAL
ambiental,
Nº 19.300.
conside~~~dola definición legal consagrada en la Ley
Al referirse al cumplimiento de este requisito en· casos

concretos, la Superintendencia ha utilizado el parámetro de
"medidas idóneas" para darlo por cumplido o incumplido, por
ejemplo:
"( ... )en el acta de inspección ambiental de 16 de enero
de 2013, consta que se detectaron restos de petróleo cubier-
tos por tierra, medida que a juicio de esta Superintendencia,
no es idónea para reducir o eliminar los efectos negativos
generados por la infracción autodenunciada. ,,zo1
Con esto terminamos el apartado relativo a que el presun-
to infractor haya actuado positivamente con el fin de crear remedios
y superar, terminar o al menos contener la contingencia, adoptando
todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos
negativos prod11cidos.

investigación respecto de los mismos hechos
A nivel legal este. requisito encuentra su sustento en el

artículo 41 inc. 3º de la ley y a nivel reglamentario en el artículo
14 del D.S. Nº 30/2013 MMA:
Art. 41 inc. 4 º de la LO-SMA: "Sin perjuicio de lo
anterior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado
la etapa de investigación respecto de los mismos hechos, la
denuncia establecida en el inciso primero de este artículo no
producirá ningún efecto respecto del infractor."
201 Considerando 20º. Resolución Nº 93, de 30 de enero de 2013. Superinten-

dencia del Medio Ambiente. Rol A-001-2013.
Por su parte, el artículo 14 del D.S. Nº 30/2013 establecC-

"Oportunidad. La autodenuncia no producirá ninl!J.n)
efecto respecto del infractor en caso que la Supei-intrwdencia
hubiese iniciado la etapa de investigación respecto de los
mismos hechos."
La etapa de investigación pertenece a una fase del iter
del procedimiento administrativo, que en el caso de la LO-SMA
implica la incorporación al ordenamiento de un procedimiento
administrativo especial en materia sancionatoria ambiental.
Cabe destacar que todo procedimiento administrativo
implica la dictación de un acto administrativo, una declaración ha
de producirse siguiendo un iter concreto. Así, el procedimiento
administrativo se configura como una ordenación unitaria de una
pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados
º
heterogéneamente por varios sujetos u órganos2 2 . En el caso de
la autodenuncia son el infractor y la Superintendencia del Medio ·
Ambiente.
El procedimiento administrativo se considera como una
garantía para el administrado y una manera de alcanzar la eficien-
cia de la Administración. Para dar cumplimiento a lo anterior,
aquel posee etapas preestablecidas, basta recordar el artículo 18 de
la Ley Nº 19.880, que define el procedimiento administrativo:
"Artículo 18. Definición.
El procedimiento administrativo es una sucesión
de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la
Administración y, en s.u caso, de particulares interesados,
º
2 2 Para Bennúdez, "los procedimientos administrativos son secuencias orga-
nizadas de obtención y tratamiento de la información, bajo la responsabili-
. dad de un ente administrativo". BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 155.
que tiene por finalidad producir un acto administrativo

terminal. t)
El procedimiento a1ministrativo consta de las siguien-
tes etapas: iniciación, iJnicción y finalización."
La principal dificultad en el análisis de este requisito de la
autodenuncia es que la etapa de investigación no está contemplada
en la ley, sino solo en la referencia antes transcrita del artículo 41.
Tampoco dicho término fue objeto de debate o indicacíón alguna
en la histmia de la ley. Sobre la base de la carencia de elementos
interpretativos, existen dos alcances posibles:
a) La etapa de investigación a la que se refiere el
artículo 41 de la LO-SMA es asimilable a la etapa de
instrucción del artículo 49 de la LO-SMA
El artículo 18 inc. 2° de laLeyNº 19.880 señala: "Artículo
18. El procedimiento administrativo consta de las siguientes
etapas: iniciación, instru~ción y finalización."
A su vez, el artículo 49 <le la LO-SMA prescribe:
"Articulo 49.- La instnicción del procedimiento san-
cionatorio se realizará por un funcionario de la. Superin-
tendencia que recibirá el nombre de instructor y se iniciará
con una formulación precisa de los cargos, que se notificarán
al presunto infractor por carta certificada en el domicilio
que tenga registrado ante la Superintendencia o en el que se
señale en la denuncia, según el caso, confiriéndole un plazo
de 15 días para formular los descargos.
La formulación de cargos señalará una descripción
clara y precisa de los hechos que se estimen constitutivos de
infracción y la fecha de su verificación, la norma, medidas o
condiciones eventualmente infringidas y la disposición que

establece la infracción, y la sanción asignada."
La etapa de instrucción tiene por objeto el conocimiento
y la determinación de los datos necesarios para pronunciar un acto
administrativo y así llegar a dictar una resolución que le pone fin al
procedimiento sancionatorio. También durante esta etapa se puede
presentar prueba203 . Constituye la fase del procedimiento por el
cual se incorpora y recopila toda la información necesaria para
llegar a dictar el acto administrativo motivado2º4.
Esta etapa se lleva a cabo mediante actos de instrucción
emanados de la autoridad. Los actos de instrucción son aquellos
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación
de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto.
Se realizan de oficio por el órgano que tramita el procedimiento,
sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención, o constituyan trámites
legales o reglamentariamente establecidos.
Como la etapa de investigación no se define ni se indica
en la ley y como la etapa de instrucción tiene por finalidad que la
'autoridad tome conocimiento de los hechos, actos u omisiones de
la posible infracción, es posible decir que ambas etapas son asi-
milables.
La consecuencia de lo anterior es que la autodenuncia se ·
hace improcedente cuando la Superintendencia ha iniciado la etapa
de instrucción.
203 Arts. 34 a 39 de la Ley Nº 19.880.

204· BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 161.
)
b) La etapa de investigación a la que se refiere el artículo

41 de la LO-SMA no es asimilable a la etapa de
instrucción del artículo 49 de la LO-SMA
La principal consecuencia de esta interpretación es que la
etapa de investigación no se confunde con la etapa de instrucción,
son actividades de la autoridad diferenciables una de otra. La:
independencia de las etapas permite a la Superintendencia llevar
a cabo diligencias investigativas por cualquier medio, sin estar
sometida a plazo ni a mayores formalidades que las que impone que
este proceso sea llevado a cabo por la Unidad correspondiente. Esta
interpretación encuentra su sustento en los siguientes argumentos:
Por lógica, para formular de forma precisa los cargos el
instructor debió antes llevar a cabo una investigación
de los hechos, cuestión que supone la separación
conceptual de estas dos etapas.
La facultad que tiene la Superintendencia de decre-
tar medidas provisionales con carácter de cautelares
supone necesariamente una investigación previa para
sostener ante el infractor y los Tribunales Ambientales
el periculum in mora y elfamus boni iuris, requisitos
esenciales que .sin información previa no son posi-
bles de sostener. Con ello se ve que la etapa de inves-
tigación puede iniciarse incluso antes del inicio del
procedimiento sancionatorio y, por tanto, de la etapa
de formulación de cargos.
La denuncia puede realizarse antes de la etapa de
instrucción, incluso antes del inicio de procedimiento
sancionatorio, pudiendo la Superintendencia archi-
varla si c.arece de seriedad y mérito suficiente. Tanto
para el rechazo de la denuncia, como para el inicio
de procedimiento sancionatorio, deberá la autoridad

llevar a cabo algún tipo de diligencia investigativa
previa, diligencias que configuran la etapa de inves-
tigación, siendo, por tanto, inaplicable la autodenuncia
en caso de presentarse con posterioridad a ella. Todo
lo anterior se efectúa antes de la etapa de instrucción,
por lo que no puede ser entendida como sinónimo de
etapa de investigación.
En el ámbito procesal penal es ampliamente conoci-
do y generalmente aceptado que el Ministerio Pú~
blico inicie la etapa de investigación mucho antes
de formalizar la investigación. Solo desde esta for- _
malización comienza a correr un plazo de dos a ñ U '
para el cierre de la investigación. Si en el ámbito -
penal, expresión máxima del ius puniendi del Estado,
ello le es permitido a la autoridad competente, no
vemos inconveniente en aplicar la misma lógica en el
ámbito del derecho administrativo sancionador.
La estructura de la SMA se ha organizado en dife-
rentes áreas, entre las que se encuentran la División
de Fiscalización y la Unidad de Instrucción de
Procedimientos Sancionatorios205.
º
2 5 "Estas áreas mantienen una constante interacción y retroalimentación para
el logro de los objetivos y las funciones de la institución. Específicamente,
y en relación a las áreas técnicas operativas de la institución, la División
de Fiscalización (DFZ) es la encargada de ejecutar las actividades de fis-
calización ambiental, esto último con el apoyo interno y externo de las
Oficinas Macro Zonales y dé los OSP, respectivame,nte, además de evaluar
los resultados de cada actividad y determinar los hallazgos o hechos sus-
ceptibles de ser constitutivos de una infracción.
Concluir si estos hechos son definitivamente constitutivos de infracciones
·es tarea de la Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios
'~, :"
Por tanto, creemos que la etapa de investigación a la

que se refiere el artículo 41 de la LO-SMA no es asimilable a la
etapa de instrucción del artículo 49 de la LO-SMA, y esta es la
interpretación más acertada. La etapa de investigación comenzará
cuando la Superintendencia tome conocimiento de hechos, actos u
omisiones constitutivos de infracción por cualquier medio y tome
la resolución positiva de invertir recursos económicos y humanos
para recabar antecedentes del caso, en orden a tomar una decisión
informada de los p;tsos a seguir, que puede significar iniciar o no
un procedimiento sa~cionatorio.
Así, la etapa .de investigación a la que alude el artículo
41 no tiene plazo má~o de duración y puede prolongarse por el
tiempo necesario pai~ r~abar todos los antecedentes, con el fin de
tomar decisiones ade:mrádas, informadas y dictar actos motivados.
El único plazo que podría tener en mente el Superintendente es el
plazo de prescripción de la infracción, que es de tres años· desde
que fue cometida, según el artículo 37 de la ley. Otro plazo que se
debe tener en cuenta es el contemplado en el artículo 27 de la LO-
SMA por el cual la SMA tiene el deber de informar sobre el estado
de la denuncia dentro de 60 días hábiles desde ingresada.
Finalmenté, bajo la literalidad del último inciso del artículo
41 se hace improcedente considerar como atenuante la comunica-
ción de una infracción por medio de autodenuncia cuando se ha
iniciado la etapa de investigación por parte de la Superintendencia,
(UIPS), la cual hace el análisis jurídico-técnico correspondiente, inicia

un procedimiento sa.ncionatorio a través de una formulación de cargos
contra el responsable y propone al Superintendente la sanción aplicable en
el caso en que corresponda, quien finalmente, luego de un análisis, aplica
la sanción o absolución final. " SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE.
Cuenta Pública 2013 [en línea] <http://www.sma.gob.cl/index.php/noticias/
comunicados/354-superintendente-de-la-sma-el-estandar-de-fiscalizacion-
ambiental-cambio-para-siempre-en-chile> [consulta: 9 marzo 2014], p. 15.
dado que ante esta situación la ley prescribe que esta "no producirá
ningún efecto.respecto del infractor''.
Con ello hemos terminado el apartado en el cual se
analizaron los requisitos de la autodenuncia del artículo 41 de la
ley; a modo de resumen, fueron los siguientes:
1.5.1.1. La autodenuncia debe ser formulada por escrito
1.5 .1.2. La auto denuncia debe ser comunicada por el
infractor
1.5.1.3. La autodenuncia debe ser presentada en las ofic
· cinas de la Superintendencia
1.5 .1.4. Debe tratarse de la primera, segunda o tercera .
concurrencia del infractor ~
1.5.1.5. El infractor debe estar cometiendo alguna ~
las infracciones leves, graves o gravísimas del
artículo 36 de la LO-SMA
verídica y comprobable respecto de los hechos,
actos u omisiones que constituyen infracción
1.5.1.7. El infractor debe haber puesto fin de inmediato a
los hechos que constituyen la infracción
1.5.1.8. El infractor debe haber adoptado todas las me-
didas necesarias para reducir o eliminar los efec-
tos negativos producidos por la infracción
investigación respecto de los mismos hechos
A continuación, se sigue con el análisis de la regulación
en la LO-SMA y en el reglamento de la autodenuncia.
1.5.2. LA PRESENTACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN PROGRAMA

DE CUMPLIMIENTO NO ES UN REQUISITO PARA
CONFIGURAR LA AUTODENUNCIA
La carga de presentar y ejecutar satisfactoriamente un

programa de cumplimiento no es un requisito de configuración
de la autodenuncia. El procedimiento tiene dos fases claramente
diferenciadas: una que corresponde a la comunicación por escrito
de estar cometiendo uµa infracción; otra, el acceso al beneficio de
exención o rebaja de la multa.
En este libro hemos sostenido la tesis por la cual este
mecanismo se perfecciona a partir de la mera comunicación por
parte del infractor sobritbstar cometiendo una infracción206, no
requiriendo el bene:IJ:Cie(de la rebaja o exención para entenderla
completa. Hemos dado las razones para sostener esta interpretación.
Cabe destacar que existen autores que califican la ejecución íntegra
del programa de cumplimiento como requisito de procedencia de
la autodenuncia207 .
La ratificación de nuestra tesis viene del hecho de que el
reglamento en su artículo 13 inc. 4° otorga un plazo de 1Odías para
presentar el progrruha de cumplimiento. Se separa la co.municación
de la presentación del programa.
Además, la ejecución íntegra del programa de cumpli-
miento se encuentra en los incisos del artículo 41 de la ley donde
se refiere a los beneficios, por lo que sistemáticamente no están
unidos a los demás nueve requisitos estudiados.
La principal consecuencia de esta interpretación es
que el fracaso del programa de cumplimiento tiene como efecto

º
2 7 Cfr.SAAVEDRA, R. y REICHER, O. Cit. ant. (76), p. 73.
reiniciar el procedimiento sancionatorio en contra del infractor,

perder la posibilidad de acceder a los beneficios y eventualmente
la imposición de una sanción. En ningún caso el fracaso en el
programa de cumplimiento tiene como consecuencia no .considerar
la autodenuncia efectivamente presentada y tramitada.
El efecto no puede ser llegar a estimar la autodenuncia
como no presentada. De lo contrario estaríamos admitiendo una
interpretación alejada del espíritu de la reforma. Cada fracaso
en la ejecución de un programa de cumplimiento presentado en.
un contexto de autodenuncia implicaría otorgarle al infractor la
posibilidad de presentar otra autodenuncia, cada vez por primera
vez. Cada autodenuncia deberá ser considerada la primera, porque (\)
la anterior, al no cumplirse con el programa de cumplimiento, nunca~
existió. Se generaría un incentivo negativo, dado que el infractor
que incumple un programa de cumplimiento, no importa las veces
que haya sucedido, podrá siempre optar a la exención de la multa,
porque siempre se considerará como la primera autodenuncia. Solo
una vez presentado un programa de cumplimiento y ejecutado
exitosamente, se accederá a la exención de la multa. Solo en ese
caso habrá una primera autodenuncia, y así sucesivamente con la
rebaja de la multa en un 75% o 50%.
1.5.3. ÜPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN

DE LA AUTODENUNCIA
No existe un plazo para la presentación de la autodenun-

cia. Su fuente normativa es el del artículo 14 .del reglamento y el
último inciso del artículo 41 de la ley, disposición que analiza-
mos cuando tratamos el requisito por el cual la Superintendencia
no debe haber iniciado la etapa de investigación por los mismos

hechos, actos y omisiones208.
El reglamento simplemente transcribe la regla contenida
en el artículo 41 de la ley, alejándose del sentido de la potestad
reglamentaria de ejecución, cual es la especificación de la ley vigente,
cuestión especialmente importante en materias ambientales.
Por su parte, la Guía elaborada por la SMA para ayudar a
los regulados en la presentación de la autodenuncia indica que "la
Autodenuncia deberá ser la primera forma de comunicación por
la cual la SMA tome conocimiento de los hechos constitutivos de
infracción, de lo contrario será extemporánea"2º9 . .
Como la ley no ex~ge~z~~resentación de la
autodenuncia, podría estimarse que pued~n denunciarse infraccio-
nes que ocurrieron hace tiempo; sin embargo, es posible esgrimir
que, tras una interpretación sistemática de los requisitos de pro-
cedencia ya analizados, la Superintendencia tendría ciertos pará-
metros que le permiten acotar el tiempo. Así, habrá infracciones
que no pueden llegar a ser autodenunciadas en razón del tiempo
transcurrido, aunque ·no de un plazo perentorio, ello considerando
los siguientes aspectos:
a) El plazo de prescripción de la infracción_. Es el límite
más ex\enso de tiempo, si la infracción está prescrita
no es posible su autodenuncia.
b) La posibilidad de que el infractor otorgue información
comprobable de los hechos. En atención a la dinámica
propia del proceso productivo y de la recuperación
208 Art. 14 del D.S. Nº 30/2013 MMA. "Oportunidad. La autodenuncia no

producirá ningún efecto respecto del infractor en caso que la Superintendencia
hubiese iniciado la etapa de investigación respecto de los mismos hechos."
209 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Cit. ant. (73), p. 4.
del medio ambiente, es posible que ante ciertas in-

fracciones no se llegue a cumplir este requisito si la
infracción ha ocurrido hace tiempo.
c) El requisito por el cual el infractor "denuncie estar
cometiendo" una infracción. Es el requisito que más
acota el tiempo de presentación de una infracción
por medio de la autodenuncia. El criterio por el cual
la Superintendencia determina el momento exacto
en el cual el infractor está cometiendo y cuando ya
cometió es fundamental para cumplir con el requisito;
como no hay un criterio otorgado por la ley, ello debe
determinarse caso a caso. Se trata de una cuestión de
temporalidad.
1.5.4. EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN
La presentación de la autodenuncia mediante comuni-

cación por escrito en las oficinas de la Superintendencia tiene los
siguientes efectos:
a) Da inicio al procedimiento administrativo sanciona-
dor, al ser una forma de denuncia, contemplada en el ,
artículo 47 de la ley21 º.
b) Habilita a la Superintendencia a llevar a cabo dili-
gencias de verificación de la autodenuncia, con el
fin principal de constatar en terreno la información
210Interpretación sostenida por la Superintendencia en el Ord. Nº 1008, de 17

de abril de 2013, por el cual evacua informe y otros antecedentes en la Causa
R-1-2013 "Cía. Minera Nevada SpA contra Superintendencia del Medio
·Ambiente" ante el Segundo Tribunal Ambiental.
otorgada por el infractor para así asegurarse del

cumplimiento de los estándares de la información;
esto es, que sea precisa, comprobable y verídica.
c) Suspensión de la prescripción de la infracción. El ini-
cio del procedimiento sancionatorio por autodenuncia
suspende el plazo de prescripción de la infracción.
d) Posibilidad de decretar medidas provisionales. El ini-

cio del procedimiento sancionatorio por autodenuncia ·
habilita a la Superintendencia a decretar medidas
provisionales del artículo 48 de la ley. Un ejemplo de
lo anterior es la Resolución Nº 31, de 15 de enero de
2013, exp\eorynteA-001-2013, de la Superintendencia
del Medio A¡hbientf y la Resolución Exenta Nº 477,
de 24 de mayo de12013, por la cual se resuelve el Rol
A-002-201~~!
e) Improcedencia del desistimiento y el abandono. El
desistimiento-y el abandono son dos formas de fi-
nalización del procedimiento administrativo212 .
Mediante el d_esistimiento se abandona. la solicitud,
pero no ·el derecho. Dado que la autodenuncia es una
211 Ordenándose en el caso como medidas provisionales y urgentes la paraliza-

ción de las actividades de construcción del proyecto, la construcción de obras
transitorias y el seguimiento de variables ambientales. SUPERINTENDENCIA
DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 477, de 24 de mayo de 2013
[en línea] <htto://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/DocurÍlento/Download
Documento/182> [consulta: 21 mayo 2014], p. 56.
·2 12 Ley Nº 19.880, artículo 40. "Conclusión del procedimiento. Pondrán
término al procedimiento la resolución final, el desistimiento, la declaración
de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico."
--·------------------~
forma de inicio del procedimiento sancionatorio, cuyo

impulso pertenece a la Superintendencia, no procede
el desistimiento.
El abandono del procedimiento, por su parte, se produce

por la inactividad del interesado por más de 30 días 213 . La autoridad
debe efectuar una advertencia al interesado y este debe llevar a cabo
trámites relevantes y esenciales para la decisión final, para mantener
el procedimiento en curso. Si no efectúa las diligencias de su cargo
en el plazo de siete días, la autoridad declarará el abandono de es~
procedimiento. Sin embargo, existe una excepción al abandono;
es decir, que cuando haya transcurrido cierto tiempo en el cual el
infractor no haya realizado diligencia alguna, la Administración
no podrá declarar el abandono si la cuestión suscitada afecta al
interés general o fuera conveniente continuarla para su definición
y esclarecimiento.
Por su parte, la Guía de la SMA relativa a la autodenuncia
identifica tres efectos: "Los efectos de la autodenuncia son:
(i) Inicia el procedimiento sancionatorio; (ii) hace obligatoria la
presentación de Programa de Cumplimiento dentro de 1O días,
contados desde la notificación de la formulación de cargos; y una
vez ejecutado íntegramente el programa de cumplimiento, iii) se
exime, o rebaja la multa al infractor."214
2 13 Ley Nº 19.880, artículo 43. "Abandono. Cuando por la inactividad de

un interesado se produzca "por más de treinta días la paralización del
procedimiento iniciado por él, la Administración ie advertirá que si no
efectúa las diligencias de su cargo en el plazo de siete días, declarará el
abandono de ese procedimiento."
214 ·SuPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Cít. ant. (73), p. 4.
1.5.5. ÜBSERVACIONES AL REGLAMENTO SOBRE

PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO, AUTODENUNCIA
En el marco de la nueva legislación ambiental y de la

Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana
en la Gestión Pública, la Superintendencia del Medio Ambiente
realizó una consulta ciudadana sobre tres reglamentos claves en
su quehacer, entre ellos, el Reglamento sobre programas de cum-
plimiento, autodenuncia y planes ·de reparación al que hemos hecho
referencia recurrentemente en este libro. Esta consulta se efectuó a
través de una ventanilla virtualpe opinión así como del envío de
7
una comunicación escrita dire6ta~la Superintendencia.
Dentro del marco de la !ex_men~nada se pretendió llevar
a cabo mecanismos de participaciónque mejoraran la participación
ciudadana y orientaran las acciones de seguimiento y fiscalización
que realiza.
En el contexto de esta política, se realizó esta consulta
ciudadana en la que las personas y organizaciones que se interesaron
propusieron y opinaron sobre el reglamento mencionado. Esta
consulta se realizó dlirante el 16 de enero y el 14 de febrero de
2012. En términos generales, los comentarios tienden a referirse
mayoritariamente a la necesidad de precisiones en los conceptos o
de agregar algún aspecto a lo propuesto por las normas.
Así, respecto del Título 1215 de la propuesta de reglamento
que se consultó públicamente, el eje central de los comentarios
es respecto del concepto de "Daño Ambiental", sobre cómo esta-
blecerlo (metodología e indicadores), sus plazos y quién los acredita.
215 Que incorporaba el objeto del reglamento, definiciones, asistencia al regulado

y cómputo de plazos.
------· -·-----~~-------------------,
La segunda aprensión se refiere al problema de la autodenuncia,

donde los participantes que opinaron al respecto señalan que la
mención de "medios escritos" debe aclararse en términos de sus
implicancias: cuáles son todas las formas de comunicación que
están bajo esta denominación.
En el caso del Título II, programas de cumplimiento2 16,
son importantes para este capítulo del libro las observaciones
del artículo 13 que se refería a los efectos de la autodenuncia,
el segundo más comentado dentro del Título II. Lo expresado
respecto de este artículo por quienes participaron en la consulta
podría agruparse en tres tipos de elementos. El primero gira e11
torno al estatus de este tema. Al respecto, se señala que aquello
referido a los efectos (multas y rebajas) debería tener un título
propio en el reglamento.
El segundo grupo de comentarios se refiere a la inclusión
de rebajas en una segunda o tercera autodenuncia. Allí se sostiene
que pueden resultar excesivas y que no se distingue si se trata de
una auto denuncia por un daño diferente o por el mismo. Finalmente,
existe un tercer grupo de menciones que apunta a la necesidad de
alguna instancia y/o tiempos para recabar más antecedentes en _' · .:
caso de ser necesarios. Í ·'
Por último, una observación señala que la limitación d·e. · .1
la autodenuncia (en cantidad de oportunidades) incentiva la no~ ;
denuncia. Por su parte, otro comentario pone de manifiesto que se '
trata de un reglamento que no sitúa en el Estado una cuota de poder
importante y beneficiaría a los infractores principalmente.
En materia de autodenuncia los principales cambios
encontrados en la comparación entre la propuesta ·de reglamento y ·
el reglamento vigente son.los siguientes:
216Que contenía dos Párrafos, el primero sobre programas de cumplimiento y el

· Párrafo 2° sobre autodenuncia.
a) Definición de autodenuncia: la propuesta de reglamen-

to indicaba que esta era la comunicación escrita
efectuada por un infractor "a la Superintendencia",
mientras que el reglamento vigente indica que es la
comunicación escrita efectuada por un infractor "en
las oficinas de la Superintendencia".
b) Organización interna: la propuesta de reglamento re-
gulaba la autodenuncia en el Título II, denominado
"Programas de Cumplimiento", Párrafo 2° "Auto-
denuncia''. El reglamento vigente cambia el Título
II por "Instrumentos de incentivo al cumplimiento",
incorporando en el Párrafo 2° la "Autodenuncia''.
c) Efectos de la auto denuncia: la propuesta de reglamen-
to se refiere al "procedimiento sancionatorio"; el
reglamento vigente especifica y se refiere al "pro-
cedimiento administrativo sancionatorio"; en el
mismo artículo 13 se agregan los incisos 3°, 4° y
5º, referidos a las características de la información,
plazo de presentación del programa de cumplimiento,
suspensión del procedimiento y reinicio en caso de
incumplimiento.
d). O~idad: es la materia donde más cambios exis-
, j~ron entre la propuesta de reglamento y el vigente.
()h efecto, la comparación es la siguiente:
Reglamento versión consulta Reglamento vigente

Artículo 14. Oportunidad. La auto- Artículo 14. Oportunidad. La auto-
denuncia deberá comunicarse a la denuncia no producirá ningún
Superintendencia antes que ésta efecto respecto del injracior en caso
tome conocimiento por cualquier que la Superintendencia hubiese
medio verificable en soporte escrito iniciado la etapa de investigación
o electrónico de los hechos que respecto de los mismos hechos.
constituyen la infracción.
En el caso contrario, la autode-

nuncia no producirá los efectos
indicados en el artículo anterior,
sin perjuicio que la entrega de
información precisa, verídica
y comprobable respecto de los
hechos, actos u omisiones que
constituyen infracción, y la adop-
ción de medidas para reducir o
eliminar sus efectos negativos,
puedan ser consideradas en la
determinación de la sanción que
corresponda aplicar.
1.5.6. MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN CONTRA

RESOLUCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DEL
MEDIO ÁMBIENTE EN MATERIA DE AUTODENUNCIA
1.5.6.1. Improcedencia del recurso de reposición
El recurso de reposición en el derecho administrativo es

aquel que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto,
en .algunos textos legales se denomina también' como recurso
de reconsideración217 . Se regula de modo general en el artículo

10 de la Ley Nº 18.575 218 y en los artículos 15 y 59 de la Ley
Nº 19.880219 .
217 BERMúDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 183.

21 8 "Artículo JO.- Los actos administrativos serán impugnables mediante los
recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición
ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando
proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio
de las acciones jurisdiccionales a que.haya lugar."
219 "Artículo 15. Principio de impugnabilidad.
Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los
recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley,
sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos
que establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando de-
terminen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión."
"Párrafo 2° De los recursos de reposición y jerárquico
Artículo 59. Procedencia.
El recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días
ante el mismo órgano que di~tó el acto que se impugna; en subsidio, podrá
interponerse el recurso jerárquico.
Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente
al superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto
subsidiariamente recu_rso jerárquico.
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para
ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado,
dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la
República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores
de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de
reposición agotará la vía administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los
incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo
deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá formular sus
descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin
efecto el acto impugnado."
Ambas regulaciones del recurso se ven desplazadas por

disposiciones que crean un recurso administrativo de reposición
especial en contra del acto impugnado 22º, tal como ocurre en
materia ambiental con el artículo 55 de la LO-SMA, contemplado
solo para casos donde se imponen sanciones:
"Artículo 55.- En contra de las resoluciones de la
Superintendencia que apliquen sanciones, se podrá inter-
poner el recurso de reposición, en el plazo de cinco días
hábiles contado desde el día siguiente a la notificación de
la resolución.
El plazo para resolver cada uno de estos recursos será
de treinta días hábiles.
La interposición de estos recursos suspenderá el
plazo para reclamar de ilegalidad, siempre que se trate de
materias por las cuales procede dicho recurso."
En materia ambiental se ha creado un sistema específico
de impugnación, acorde con el diseño institucional de :fiscalización
y sanción a cargo de una Superintendencia y, por otro lado, un
tribunal especializado llamado a resolver, entre otras cosas, actos
administrativos emanados del ente :fiscalizador, los Tribunales ·
Ambientales. La creación de estos mecanismos especiales y sus
recursos, ha sido objeto de la jurisprudencia administrativa de la
Contraloría General de la República, obligatoria para los órganos y
servicios públicos, en diversos dictámenes referidos al punto221 .
220 BERMúoEz S., Jorge. cit. ant. (98), p. 182.

22 1 "El Consejo Nacional de Televisión carecía de facultades para acoger a
tramitación solicitud de reconsideración de salición de caducidad que
impuso a la concesionaria de radiodifusión televisiva que indica. Ello,
porque estando ejecutoriada la resolución que le ordenaba, se encontraba
agotada la competencia de dicho organismo para pronunciarse nuevamente
En conclusión, podemos decir que:

El procedimiento administrativo sancionador en
materia ambiental de la Ley Nº 20.417 es un proce-
dimiento reglado.
La improcedencia del recurso de repos1c10n en el
procedimiento administrativo sancionador en materia
ambiental de la Ley Nº 20.417 es un resguardo del
principio de legalidad, dado que el artículo 56 de la
ley solo lo contempla para casos donde se imponen
sanciones, y el rechazo de la autodenuncia no es una
sanción de las que contempla la ley en su artículo 38.
Si la Superintendencia acogiera un recurso de repo-
sición en materia de autodenuncia, estaría actuando
al respecto, y no resul(an otros trámites o instancias que los expresamente

previstos, en aquellos procedii,'lientos específicamente reglados por la
ley, como ocurre en el caso en estudio. Lo anterior, ya que el Consejo
mencionado, en el ejercicio de la atribución que tiene para sancionar a los
mencionados concesionarios, debe sujetarse al proceso minuciosamente
reglado en la ley 18.838." Contraloría General de la República. Dictamen
Nº 010718N95, de 6 de abril de 1995. En el siguiente dictamen se indica que
procede la reposición de los artículos 10 de la Ley Nº 18.575 y 59 de la Ley
Nº 19.880 justamente porque no existen medios de impugnación en la ley de
telecomunicaciones, de forma que se afecta el derecho de defensa: "Procede
la interposición de los recursos de reposición que establece el articulo 1O
de la ley 18.575, complementada por las normas de los artículos 15 y 59 de
la ley 19.880, en contra de las resoluciones dictadas por la Subsecretaría
de Telecomunicaciones en niateria de servicios de telecomunicaciones.
Ello, porque el recurso de reposición de dicha ley 18.575 constituye un
resguardo mínimo para que las personas no queden desprotegidds frente a
las resoluciones de la autoridad que pudieren afectarlas, pero que .no cabe
cuando se trata de procedimientos reglados por ley, en lo que se contemplan
medios de impugnación lo que en este caso, no sucede." Contraloría General
de la República. Dictamen Nº 03559N04, de 26 de enero de 2004.
fuera de sus competencias, por lo que este acto sería

nulo en virtud del artículo 7° de la Constitución
Política.
La improcedencia del recurso de reposición no sig-
nifica la inimpugnabilidad del acto administrativo
que se pronuncia sobre la autodenuncia, puesto que
la ley contempla el reclamo de ilegalidad del artículo
56.
Como servicio público, la Superintendencia está
vinculada a las decisiones emanadas de la Contraloría,
manifestadas en su jurisprudencia administrativa, que
indican la improcedencia del recurso de reposición
cuando este no se contempla dentro de las com-
petencias del servicio y cuando existen otros medios
de impugnación en los procedimientos administrativos
especiales.
Se afirma la improcedencia del recurso de reposición en
la materia, en la medida en que la LO-SMA regula este tipo de
impugnación de forma especial, y contemplado para el solo caso
del artículo 56, y no de la forma general contemplada en la Ley
Nº 19.880 mediante propias decisiones de la SMA222.
1.5.6.2. Improcedencia del recurso jerárquico
El recurso jerárquico es aquel medio de impugnación

del acto en sede administrativa que se interpone ante el superior
22 2 Por ejemplo, mediante,Resolución Exenta Nº 133, de 11 de febrero de 2013.

Considerandos 17° al 21°. SUPERINTENDENCIA DEL MED10AMBIENTE. Resolución
Exenta Nº 133, de 11 de febrero de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/
SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/44> [consulta: 21 mayo
2014].
jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado 223 , cuando

no se deduzca recurso de reposición o cuando este hubiera sido
rechazado y el jerárquico hubiese sido interpuesto de forma
subsidiaria. El efecto de este recurso en caso de ser acogido es
modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado. Se
regula de forma general en los artículos 10 de la Ley Nº 18.575 y
59 de la Ley N° 19.880.
Al igual que el recurso de reposición antes visto, el re-
curso jerárquico no procede en el procedimiento sancionatorio
iniciado por autodenuncia. Este recurso no se encuentra previsto
en el apartado especial referido a los recursos interpuestos contra
las resoluciones de la Superintendencia, artículos 55 a 57, Párrafo
4 ° De los recursos, del Título III de la ley.
Que no se contemple un recurso en un procedimiento
especial no significa necesariamente que se genere un vacío o
laguna legal que haya que llena~, en este caso mediante la aplica-
ción supletoria de la Ley Nº lb.880. Atendiendo a sus propios
fines, el procedimiento especial puede dejar fuera ciertos recursos
en atención a la lógica del resto del· sistema recursivo, que en el
caso se fundamenta en la creación de tribunales especializados. Esa
decisión legislativa, sin embargo, no puede dejar en indefensión a
los presuntos infractores, es decir, dejarlos sin medios de impug-
nación; por ello se establece el reclamo de ilegalidad ante los
Tribunales Ambientales. Lo anterior es reforzado por la misma Ley
Nº 19.880 en su artículo 1º:
"Artículo 1 º. Procedimiento Administrativo. La pre-
sente ley establece y regula las bases del procedimiento
administrativo de los actos de la Administración del
Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos
223 BERMÚDEZ S., Jorge. cit. ant. (98), p. 184.

administrativos especiales, la presente ley se aplicará con

carácter de· supletoria."
Así, en el caso de la Ley Nº 19.880, reafirmado por
el artículo 62 de la Ley Nº 20.417, el legislador optó por la su-
pletoriedad, método de integración normativa por el cual se incor-
pora de modo subsidiario el texto de las leyes de carácter general o
común respecto de aquellas de carácter especial o de excepción224.
Por ello, la supletoriedad se identifica con una
"( ... ) técnica normativa dirigida a permitir la aplica-
ción generalizada de la nueva regulación del procedimiento
administrativo en todas aquellas situaciones en que no
existan procedimientos administrativos 'especiales'. ,,zz 5
Se debe atender más que a la referencia o no de una ins-
titución, a la lógica del sistema en su conjunto para afirmar la
existencia de un vacío o laguna legal y de esa forma aplicar de
forma supletoria la Ley Nº 19.880 a la LO-SMA. En materia de
recursos no puede aplicarse de forma supletoria la ley de bases,
puesto que no hay vacío legal, supuesto básico para la utilización
de esta técnica legislativa dirigida al intérprete.
Finalmente, en la eventualidad de que s~ discuta la proce-
dencia del recurso jerárquico en el procedimiento administrativo
sancionatorio, este se interpondría solamente en casos donde el
instructor del procedimiento dicte un acto de instrucción, cuestión
en cualquier caso dudosa, dado que la ley solo le otorga facultades
de proponer al Superintendente la sanción o la absolución. Contra
22 4 VERGARA B., Alejandro. "Eficacia derogatoria y supletoria de la Ley de

Bases de los Procedimientos Administrativos", en Acto y procedimiento
administrativo. Actas de las Segundas Jornadas de Derecho Administrativo.
Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2005,p. 34.
225 lbíd, p. 46.
el Superintendente nunca procede este tipo de recurso, dado que

este no tiene superior jerárquico, al ser el jerarca máximo de un
órgano descentralizado226.
Finalmente, se debe indicar que la Superintendencia ha
resuelto que no procede el recurso jerárquico por resoluciones que
rechacen la autodenuncia (la forma de interposición es reposición
con jerárquico en subsidio). Ello porque la Ley Nº 20.417 regula
específicamente los mecanismos de impugnación y entre ellos no
se contempla el recurso jerárquico, todo en aplicación del dictamen
Nº 9494, de 28 de febrero de 2007221.
1.5.6.3. Reclamación ante el Tribunal Ambiental
El único recurso que procede en el procedimiento san-

cionatorio iniciado por autodenuncia es el reclamo de ilegalidad
contemplado en el artículo 56 inc. 1° de la ley, que dispone:
"Artículo 56.- Los afectados que estimen que las re-
soluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley,
reglamentos o demás disposiciones que le corresponda
aplicar, podrán reclamar de las mismas, dentro del plazo de
quince días hábiles, contado desde la notificación, ante el
Tribunal Ambiental."
Este recurso contempla solo tres causales de irripugnación:
Ilegalidad;
No ajustarse a los reglamentos aplicables o
No ajustarse a otras disposiciones aplicables, como la
Constitución Política de la República (CPR), Ley de
Bases o la RCA.
226 GUZMÁN R., Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 214.

227 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 179, de 25
de febrero de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
Documento/DownloadDocumento/56> [consulta: 21mayo2014].
l
'
Estimamos que las tres causales deben quedar circuns-

critas al bloque de legalidad aplicable, por tanto, quedan excluidas
las razones de mérito u oportunidad como fundamento de la
reclamación228 . Ello va en total concordancia con el estándar
de revisión de los actos administrativos por parte del Tribunal
Ambiental, restringidos solo a la revisión de la legalidad229.
1.5.6.4. Otros medios de impugnación

1
Existen otras vías jurisdiccionales que permiten al in-
fractor impugnar una resolución de la Superintendencia en materia
de autodenuncia, pero que se alejan del propósito de este libro,
º
como son el recurso de protección23 y la nulidad de derecho
público.
1.5.7. ÁUTODENUNCIAS ANÓNIMAS
Creemos que es imposible la existencia de autodenuncias

anónimas, en semejanza con las denuncias anónimas, dados los
requisitos de configuración analizados. La individualización
del infractor es requerida. Tratándose de denuncias anónimas,
22 8 Ello no es necesariamente así en otros procedimientos administrativos. Por

ejemplo, en la Ley N" 19.880 "no se exige expresamente que la impugnación
por vía del recurso administrativo se funde en razones de legalidad, por lo
que nada obsta para que, además, pueda impugnarse por razones de mérito
u oportunidad". BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 181.
22 9 Aunque en el Mensaje de la Ley Nº 20.600, que crea los Tribunales
Ambientales, se consideraban los estándares de legalidad, razonabilidad,
procedimiento e informacion y revisión plena. Historia de la Ley Nº 20. 600,
p. 15.
230 Ver CENTRO DE DERECHO AMBIENTAL. "Recurso de Protección y Conflicto
Medioambiental: Pasado, Presente y Futuro''. Mesa redonda. s/p. Facultad
· de Derecho. Universidad de Chile, 9 de abril de 2014.
si bien están prohibidas, tienen la utilidad de que por medio de

ellas se configura uno de los requisitos por los cuales la autoridad
"toma conocimiento por cualquier medio" de una infracción231,
habilitándola con ello a iniciar de oficio un procedimiento de
fiscalización y sanción.
1.6. CASOS DE AUTODENUNCIA
El presente apartado analiza cuatro casos de autodenun-

cia en el sistema nacional de información ambiental encargado
por ley a la Superintendencia. Este análisis pretende dar cuenta
del funcionamiento del sistema y, por tanto, la aplicación de la
regulación existente en el caso de la autodenuncia; cuáles han
sido los hechos denunciados, los argumentos de los actores en el
procedimiento y las decisiones que ha tomado la autoridad en tomo
a ellos. Esto en consonancia con los aspectos teóricos y normativos
que hemos revisado hasta ahora.
1.6.1. AUTODENUNCIA PRESENTADA POR COMPAÑÍA MINERA

TEcK QUEBRADA BLANCA S.A. RoL Nº A-001-2013
1.6.1.1. Los hechos
El día 7 de enero de 2013 ingresa a las oficinas de la

Superintendencia de la Región de Tarapacá232 un escrito de
auto denuncia del titular Compañía Minera Teck S.A., cuyo proyecto
consiste en la explotación de cobre de un yacimiento a rajo abierto
en la comuna de Pica. El proyecto original no cuenta con RCA por
231 Artículo 47 inc. 2° de la LO-SMA.

232 En estricto rigor, ingresó al Servicio de Evaluación Ambiental de esa región.
ser anterior a la entrada en vigencia del SEIA; sin embargo, cuenta

con cuatro modificaciones al proyecto que sí ingresaron.
Se informa que con fecha 4 de enero de 2013 ocurre una
fuga de petróleo desde los estanques de un calentador de refino de
cobre ubicado en la planta de beneficio. Dicho petróleo se escurrió
por la planta de tratamiento de aguas servidas, cuyos efluentes son
descargados a la Quebrada Blanca. Producto de ello el petróleo se
derramó a través de las quebradas de la zona aproximadamente 12
kilómetros.
La Superintendencia realiza labores de fiscalización el día
1Ode enero de 2013 para verificar los hechos de la autodenuncia. Sin
embargo, tras dicha inspección se consignan tres disconformidades
respecto de lo declarado, a saber: la contingencia denunciada no
era aislada, la cantidad derramada excede a lo descrito, el derrame
se extiende a lo menos 37 kilómetros y no 12 como se señala en la
autodenuncia233 .
Después de una rápida tramitación, la autoridad dicta
una resolución declarando no ha lugar a la autodenuncia, debido
a que no se cumplieron con los requisitos legales, aun cuando
se le otorgó una ampliación del plazo para subsanarlos en virtud
de la aplicación supletoria de la Ley Nº 19.880. Posteriormente,
se procedió a formular cargos mediante Ord. UIPS Nº O1, de 8 ·
de febrero de 2013, por incumplimiento de normas, medidas y
condiciones establecidas en la RCA Nº 59/1998 por el siguiente·
hecho constitutivo de infracción: fuga de petróleo desde las
instalaciones hacia una planta de tratamiento de aguas servidas que
produjo un derrame en la Quebrada Blanca, Choja y Maní. ·
2 33 Todo en el contexto de la fiscalización de las RCA vigentes para el proyecto,

especialmente del incumplimiento de la medida compensatoria establecida
· en la RCA 59/1998, considerando 4.2.2.
Con fecha 3 de abril de 2013 el titular presentó una

propuesta de programa de cumplimiento. Finalmente, mediante
Resolución Exenta Nº 89, de 12 de febrero de 2014, se declaró la
ejecución satisfactoria del programa de cumplimiento, dándose por
concluido el procedimiento sancionador.
1.6.1.2. El derecho
El derecho en torno al cual gira el caso es evidentemente

la LO-SMA , especialmente su artículo 41 como norma de fondo,
y los artículos que habilitan a la Superintendencia para conocer
y llevar a cabo el procedimiento sancionatorio, iniciado por la
autodenuncia, esto es, normas de competencia y procedimiento,
artículos 3° y 47. También han sido invocadas las normas relativas
a las medidas provisionales, artículo 48.
Además de la Ley Nº 20.417, se ha invocado la Ley
Nº 19.880 a partir del artículo 62, que indica su condición de
supletoria en todo lo no regulado por la primera234 . Su invocación
y aplicación se ha dado sobre todo en dos aspectos: en materia de
ampliación del plazo para subsanar defectos en la comunicación
por parte del infractor235 y _en materia de recursos administrativos
interpuestos en contra de las resoluciones de la Superintendencia236 ;
en el caso, la reposición es rechazada invocando el dictamen
Nº 9494/2007.
234 "Artículo 62.- En todo lo no previsto en la presente ley, se aplicará suple-

toriamente la leyNº 19.880."
235 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 25, de fecha
14 de enero de 2013. RolA-001-2013.
236 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 73, de fecha
24 de enero de 2013. Rol A-001-2013.
1.6.1.3. El escrito de autodenuncia en el caso
Ya hemos dicho que la autodenuncia fue ingresada a

la oficina de partes del Servicio de Evaluación Ambiental de la
Región de Tarapacá el día 7 de enero de 2013, siendo recibida el
día 9 de enero en la oficina de partes de la Superintendencia. En
ella se da cuenta de que el día 4 de enero ocurrió una fuga de 1.000
litros de petróleo desde la planta de beneficio, escurriéndose en la
planta de tratamiento de aguas hacia la Quebrada Blanca y Choja,
alcanzando una extensión de 12 kilómetros aguas abajo.
. 1
Se reconoce que por medio de la RCA Nº 59/98, que en
relación con la Declaración de Impacto Ambiental correspondied\e
al Proyecto Botadero de Ripio Norte de Lixiviación, el titular se
obligaba a la medida compensatoria consistente en "potenciar la
vegetación azonal existente en la Quebrada Blanca, aiuas abajo
del muro interceptor, en particular el bojedal correspondiente a la
comunidad 23. Para ello la Cía. Minera Quebrada Blanca propone
efectuar una recarga hídrica artificial de la quebrada, extendiendo
la tubería (PVC o similar) desde la planta de tratamiento de aguas
servidas del campamento hasta un punto de la Quebrada Blanca
aguas abajo del muro interceptor ( ... ) ", "( ... ) de esta forma la
Quebrada Blanca dispondrá de un caudal mayor que el actual".
1.6.1.4. La resolución de la Superintendencia

que rechaza la autodenuncia
La Resolución Exenta Nº 93, de 30 de enero de 2013, no

da lugar a la autodenuncia formulada por parte de la Compañía
Minera Teck Quebrada Blanca S.A., por no cumplir con los
requisitos impuestos en el inciso tercero del artículo 41 de la
LO-SMA, referido a que los hechos contenidos en la autodenun-
cia. deben ser verídicos, precisos y comprobables. El organismo
fiscalizador estimó que no se cumplió con las características de la

información suministrada en la autodenuncia, esto es, que debe ser
verídica, precisa y comprobable237 . Precisamente, los argumentos
esgrimidos por la autoridad en cada uno de estos puntos fueron los
siguientes:
a) Los hechos denunciados no fueron verídicos
Diido que la ley no señala qué debe entenderse como
verídico, la Superintendencia acude al concepto de la Real Aca-
demia Española, en la búsqueda del sentido natural y obvio del
término 238. Así, indica que "verídico" se define como "que dice la
verdad", esta última la define como "conformidad de lo que se dice
con lo que se siente o piensa".
Se estimó por la Superintendencia que la información
relacionada con la cantidad de petróleo escurrido no fue verídica.
Ello porque se indica en la primera presentación del infractor que
se derramaron 1.000 litros de petróleo, cantidad estimada "de
acuerdo a informes preliminares". Dichos informes nunca fueron
entregados a la Superintendencia, siendo esta falta de presentación
de antecedentes para acreditar lo indicado una de las causales para
concluir que la información otorgada carece de veracidad o por lo
menos "hace cuestionable Ja veracidad de la información otorga-
da" por el infractor.
En segundo lugar, el requisito de veracidad no se cumple,
dado que se constató con la fiscalización a las instalaciones fugas
en estas y que fueron potenciadas por la rotura de cañerías, siendo
reparadas antes de ingresar el escrito de autodenuncia. Lo que
cuestiona la Superintendencia es que no se señale ni se describa
23 7 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 93, de 30 de

enero de 2013. Considerando 18°.
238 Ibíd.
lo que transportaban o contenían estas cañerías y los efectos

que dicha rotiira tuvo en el escurrimiento de la zona afectada.
Además, esta información constituía una innovación en los hechos
descritos en la autodenuncia. Dicha innovación en el transcurso
del procedimiento implica para la Superintendencia cuestionar la
veracidad de la información otorgada.
b) Los hechos denunciados no fueron precisos
Dado que la ley no señala qué debe entenderse como
"preciso", la Superintendencia acude al concepto de la Real
Academia Española, en la búsqueda del sentido natural y obvio del
término. Así, esta señala que "precisar" significa "fijar y determinar
de modo preciso".
Se estimó por la Superintendencia que la información
relacionada con la cantidad de petróleo escurrido fue imprecisa e
incomprobable. El infractor señaló en el primer escrito presentado,
que contenía la autodenuncia, que detectó "una fuga de 1.000 litros
de petróleo", pero luego en otra de las presentaciones se indicó que
el petróleo derramado fue de una "cantidad indeterminada".
También en relación con la información otorgada, pero
esta vez referida a la extensión que alcanzó el escurrimiento
de petróleo denunciado, la Superintendencia resuelve rechazar
la autodenuncia. En efecto, el área de escurrimiento según la
primera presentación del infractor es de 12 kilómetros, mientras·
que en su segunda presentación señala que es de 35,4 kilómetros.
Luego, a través de la visita inspectiva de organismos sectoriales,
específicamente del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), se
llega a la conclusión de que el derrame alcanza 37 kilómetros
desde la descarga.
Estos sucesivos cambios en la extensión del área afectada
por. el derrame denunciado llevan a la Superintendencia a estimar
que la información otorgada por el infractor es imprecisa, incompro-

bable e inexacta. Con ello se incumple uno de los requisitos del
inciso tercero del artículo 41, pero además la autoridad indica que
del mism.o cambio en la extensión se sigue otro incumplimiento,
ya no referido a los estándares de los hechos contenidos en la
autodenuncia, sino en las medidas positivas que lleven a poner fin
a la infracción, es decir, a la segunda parte del inciso tercero.
La Superintendencia dice que si la extensión inicial de-
nunciada por el infractor es de 12 kilómetros, pero días después,
a través de la inspección del SAG este indica en su informe que
es de 37 kilómetros, se llega a la conclusión de que el infractor
durante ese tiempo, que media entre la detección del derrame hasta
la inspección sectorial, no tomó todas las medidas necesarias para
reducir o eliminar los efectos negativos respecto de los hechos que
constituyen infracción.
Entonces hay dos posibilidades:
1. Que el derrame siempre tuvo una extensión de 37
kilómetros, pero que se entregó información preli-
minar inexacta, estimada en 12 kilómetros.
n. Que el derrame tuvo 12 kilómetros al momento de
presentar la autodenuncia, pero como no se tomaron
todas las medidas necesarias el derrame continuó
hasta llegar a los 37 kilómetros.
Estas son dos apreciaciones diferentes de los hechos, que
en la Resolución en estudio no quedan totalmente explicitadas. En
el primer caso se incumple uno de los requisitos de la autodenuncia,
información precisa; en el otro caso se incumple un requisito
·diferente, no haber tomado las medidas necesarias para reducir
o eliminar los efectos negativos de los hechos que constituyen
infracción.
c) Los hechos denunciados no fueron comprobables

"comprobable", la Superintendencia acude al concepto de la Real
Academia Española, en la búsqueda del sentido natural y obvio
del verbo "comprobar", debiendo entenderse como "verificar,
confirmar la veracidad o exactitud de algo". Se estimó por la Su-
perintendencia que cierta información no fue comprobable.
En primer lugar, se refiere a la extensión que alcanzó el
escurrimiento de petróleo denunciado, de 12 kilómetros, señalando
que los informes en que se sustentaba esta parte de la autodenuncia
no se acompañaron al procedimiento.
1.6.1.5. Comentarios del caso
A nuestro juicio, este primer caso de autodenuncia, en

aplicación del artículo 41 de la ley, viene a otorgar los primeros
criterios que utilizará la Superintendencia para resolver las diferen-
tes vicisitudes que se van presentando en el nuevo procedimiento
sancionatorio en materia ambiental.
Varios pueden ser los aspectos sustantivos o procesales a
ser comentados, por ejemplo la ampliación del plazo para subsanar
defectos de la comunicación por parte del titular o el papel de
las medidas provisionales. Sin embargo, uno de los asuntos más
importantes y respecto del cual va a girar gran parte de la discusión,
tanto dentro de los procedimientos propiamente tales como a nivel
doctrinario, serán los estándares utilizados por la Superintendencia
para verificar el cumplimiento de los requisitos de información
contenidos en el artículo 41 ·de la LO-SMA.
En el caso, el hecho de que el titular haya comunicado
"una fuga de 1.000 litros de petróleo", que luego haya indicado que
esa .información era "preliminar" y no haber dado cuenta sino con
posterioridad que se habían producido derrames con anterioridad,

hace que la Superintendencia considere que la "innovación en los
hechos que fundaron inicialmente la autodenuncia" es un criterio
para determinar que la información otorgada carece de veracidad
y precisión. La consecuencia es el rechazo de la solicitud y la
formulación de cargos.
Lo cierto es que este procedimiento de autodenuncia es el
primer caso que ingresa al sistema, por lo que todo lo que realice
la Superintendencia es nuevo para la comunidad regulada y la
sociedad en general, lo que no es menor, siendo esta la autoridad
encargada de proteger bienes supraindividuales, como el medio
ambiente y la salud de las personas, en el ámbito de sus com-
petencias.
Este primer caso sirve para fijar el alto estándar que tendrá
la Superintendencia en la tramitación de la autodenuncia para los
casos futuros. Esta idea representa una garantía de certeza para
las partes en el con:flicfo-ambiental. Para los infractores, dado que
sabrán la forma de actuar y los criterios de la Superintendencia.
Para la comunidad, porque representa una garantía de que luego
de los primeros casos "ejempÜficadores" no se disminuirán los
estándares hacia el ·futuro.
A partir del análisis del caso, podemos, además, extraer
ciertos criterios que otorga la Superintendencia en su resolución,
que llevan al rechazo de la autodenuncia:
a) La no entrega de informes que sustenten datos o
argumentaciones implica la falta de veracidad de la
información.
b) El cambio de datos durante las diferentes presenta-
ciones del infractor a la autoridad sobre unos mismos
hechos implica la falta de seriedad de la información.
c) La innovación de los hechos durante el procedimiento

por parte del infractor implica el incumplimiento
en la veracidad de los hechos que constituyen la
infracción.
d) No todas las medidas son aptas para cumplir con los
requisitos del inciso tercero, por ejemplo el derrame
de petróleo no puede ser cubierto por tierra para
entender por cumplida la norma que ordena reducir o
eliminar los efectos negativos de la infracción, como
ocurrió en el caso.
1.6.2. ÁUTODENUNCIA PRESENTADA POR COMPAÑÍA MINERA

NEVADA SPA. RoL Nº A-002-2013
1.6.2.1. Los hechos
Esta autodenuncia fue presentada por la Compañía M\-

nera Nevada SpA en el marco del proyecto denominado "PascÚa ;
Lama". Se trata de un proyecto de desarrollo minero y consiste
en la explotación a rajo abierto de un yacimiento de minerales
de oro, plata y cobre, y su procesamiento para obtener como.
productos metal doré (oro, plata) y concentrado de cobre en un
sector cordillerano, que comprende territorio chileno y argentino,
por tanto tiene un carácter binacional.
Compañía Minera Nevada SpA ingresó el escrito de auto-
denuncia, informando a la Superintendencia de tres infracciones a
la RCA 024/2006. Dichas infracciones se refieren de forma general
al emplazamiento de obras ·en un lugar no contemplado en dicho
acto administrativo, construcción de obras no autorizadas en la
RCA y realizaci{m de actividades no permitidas, que consistían en
juntar aguas de contacto y no contacto.
A partir de estos incumplimientos se describe la contin-

gencia de 22 de diciembre de 2012, por la que, ante un aumento de
flujo en los canales construidos, denominados canal perimetral norte
superior e inferior y obras de salida, se produce un desbordamiento,
ocurriendo una remoción de masa de coluvio, mezcla de rocas y
otros sedimentos, que superó en capacidad las obras diseñadas
para el encauzamiento de las aguas, siendo dañadas e incapaces de
soportar otra remoción de igual naturaleza.
A partir de dicho daño a las obras se decidió realizar una
acción, no contemplada en la RCA, por la cual se recondujo las
aguas por tubos corrugados, asegurando el infractor una posible
afectación de vegas y bofedales situados en las cercanías. Esta
reconducción hizo que las aguas se mezclaran con las llamadas
aguas de contacto, acción que tampoco estaba permitida por la
RCA.
Un segundo evento, esta vez el 1O de enero de 2013, con
similares características, es decir, movimientos de tierra y agua que
superaron las capacidades de las obras construidas, ti:tvo el efecto
de dañar un sector de vegas y bofedales situados al final de dichas
obras. El infractor nuevamente realizó actividades no autorizadas,
es decir, reconducir las aguas por instalaciones no permitidas, tubos
corrugados, y llevarlas· al sistema de aguas de contacto, acción que
' .
tampoco estaba evaluada en la RCA.
Entre el 24 y el 30 de enero de 2013 se realizaron cuatro
inspecciones ambientales que tuvieron como objeto verificar los
hechos inherentes a las exigencias estipuladas en la RCA del pro-
yecto, y los hechos descritos en autodenuncia remitida a la SMA y
recibida con fecha22 de enero de 2013. En particular, en las materias
específicas objeto de la fiscalización se verificaron los siguientes
aspectos: las condiciones de construcción y operación del sistema
de manejo de aguas de no contacto, condición del sector de vegas,
condiciones de construcción y operación del sistema de manejo de

aguas de contacto del botadero de estériles, monitoreo de calidad
y opciones de manejo de aguas contactadas, monitoreo de calidad
de aguas del sistema del Río Estrecho y las medidas adoptadas por
titular frente a las contingencias ocurridas el 22 de diciembre de
2012 y 10 de enero de 2013, que motivaron la autodenuncia23 9.
El objeto de los resultados fue corroborar la veracidad de
la información aportada en la autodenuncia. Con posterioridad a
las actividades de inspección ambiental, se llevó a cabo el examen
de la información de los antecedentes reportados por el titular,
relativos a la información contenida en las RCA, la información
aportada y las actas de inspección ambiental24º.
1.6.2.2. El derecho
Al igual que en el caso anterior, el derecho en tomo al

cual gira el caso es evidentemente la LO-SMA, especialmente su
artículo 41, la norma de fondo, y los artículos que habilitan a la
Superintendencia para conocer y llevar a cabo el procedimiento
sancionatorio, iniciado por autodenuncia, es decir, normas de
competencia y procedimiento, artículos 3° y 47. También han sido
invocadas las normas relativas a las medidas provisionales, artículo
48, y es aplicable la Ley Nº 19.880 en todo lo no regulado por la
LO-SMA. Asimismo, hay que considerar las obligaciones parti-
culares a las cuales está sometido el infractor a través de la RCA
1
02412006 Modificaciones del Proyecto Pascua Lama.
239 SUPERINTENDENCIA DEL MEn10· AMBIENTE. Unidad de Fiscalización. Informe

de fiscalización ambiental [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/Registro
Pub lico/P roces oSancion/VerExpediente? expediente= A-O 02-20 13>
[consulta: 19 mayo 2013], p. 4.
240 Jbíd.
El escrito de autodenuncia se estructura en cinco partes,

a saber: obligaciones de la RCA Nº 024/2006, incumplimientos
a dicha RCA, medidas adoptadas para enfrentar la contingencia,
admisibilidad de la autodenuncia y solicitud de plazo .
. 1.6.2.4. La resolución de la Superintendencia

que rechaza la autodenuncia
Mediante la Resolución Exenta Nº 105, de 31 de enero de

2013, la Superintendencia decide no dar curso a la autodenuncia
interpuesta por el infractor por no cumplir con los requisitos
contemplados en el artículo 41 de la ley, es decir, por no satisfacer
los estándares de información y por no haber tomado todas las
medidas para reducir o eliminar los efectos negativos derivados
de la infracción. Revisemos a continuación cada uno de estos
incumplimientos241 •
La Superintendencia inicia su análisis de los requisitos
indicando que
"( ... )el escrito en que consta la autodenuncia debefijar
o determinar de modo preciso, los hechos que constituyen la
infracción.facultando al órgano fiscalizador para verificar la
exactitud de su contenido, con los documentos, antecedentes
e información entregada por el infractor o generada por la
24 1 Cabe señalar que la Superintendencia al motivar esta Resolución y en espe-

cial su razonamiento sobre las características de la información, utiliza el
mismo argumento descrito en el caso anterior, es decir, acude al sentido
natural y obvio según las reglas de interpretación del Código Civil en su
artículo 19. Dicho sentido se encontrarla en los significados otorgados por la
Real Academia Española. Por ello, y en razón del análisis particular que se
realiza de la Resolución Nº 105, valga la repetición de dichos significados en
esta parte del libro.
Superintendencia, lo que finalmente permite a ésta acreditar

la conformidad o_veracidad del documento"2 42 .
a) Los hechos denunciados no fueron verídicos

Dado que la ley no señala qué debe entenderse como "ve-
rídico'', la Superintendencia acude al concepto de la Real Academia
Española, en la búsqueda del sentido natural y obvio del término.
Así, indica que "verídico" se define como "que dice la verdad',
esta última la define como "co¡iformidad de lo qué se dice con lo
que se siente o piensa"243.
Una descripción dentro de la autodenuncia que lleva a
la Superintendencia a cuestionar la veracidad de los hechos es la
afirmación por parte del infractor de que ciertas obras se encuentran
descritas en la RCA, específicamente la obra de salida del canal
perimetral norte inferior. La autoridad indica que ello es inexacto,
puesto que la descripción de dichas obras no se encuentra en la
RCA, sino en anexo de una de las Adenda presentada durante el
procedimiento de evaluación244.
b) Los hechos denunciados no fueron precisos
"preciso", la Superintendencia acude al concepto de la Real
Academia Española, en la búsqueda del sentido natural y obvio del
término. Así, esta señala que "precisar" significa ''fijar y determinar
de modo preciso".
242 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 105, de 31 de

enero de 2013. Considerando 17º.
243 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 105, de 31 de
enero de 2013. Considerando 16°.

244 A mayor precisión en un diagrama que corresponde a la figura 4-4: obras de
· arte, estructuras típicas de descarga. Anexo II-M. Adeuda Nº 2.

Se estinió por la Superintendencia que la información

relacionada con la descripción de una de las infracciones fue
imprecisa, dado que dicha infracción se vinculaba con una de las
obras, la construcción de la obra de salida del canal perimetral
norte inferior, pero cuando describe lo sucedido no identifica en
la RCA dicha obra, sino que refiere a otra, los llamados canales de
contorno. Por ello, la Superintendencia estima que la información
es incompleta, no permitiendo a la autoridad darle contenido a la
infracción.
Respecto de la misma infracción, al indicar que una de las
obras estaba emplazada en un lugar no adecuado, no se identificó
el riesgo asociado a ese emplazamiento erróneo, configurando la
falta de precisión, lo que fue considerado por la Superintendencia
como la presentación de un argumento incompleto al no identificar
el riesgo.
Otro de los hechos que no alcanzan el estándar de preci-
sión establecido en la ley se refiere a la construcción de obras de
alivio del sistema de aguas de no contacto. Ello, puesto que no se
otorga cierta información esencial, como cantidad, ubicación y el
número de veces que fue utilizada para reconducir las aguas.
c) Los hechos denunciados no fueron comprobables
El hecho que lleva a la Superintendencia a estimar que
esta característica de la información en la autodenuncia no fue
lograda por el infractor está en acompañar antecedentes respecto
de la calidad de las aguas en una forma diferente a la comprometida
enlaRCA.
Cabe señalar que la autodenuncia indica que las aguas del
río Estrecho no fueron afectadas en su calidad, sobre la base del
monitoreo llevado a cabo por el infractor. Efectivamente, se com-
prometió en el procedimiento de evaluación un programa de moni-
toreo de las aguas, donde se estableció la obligación de remitir los

certificados originales en papel a la autoridad una vez que estos
fueran aprobados por el infractor. Sin embargo, en la autodenuncia
no se acompañaron estos certificados, no existiendo certeza, por
tanto, de la fecha en que los muestreos fueron realizados; incluso
más, en la segunda contingencia denunciada ni siquiera se tomaron
muestras de las aguas, pero el infractor afirma que su calidad no
fue afectada.
La Superintendencia reafirma la idea de que la falta de
antecedentes acompañados en el procedimiento sancionatorio
iniciado por autodenuncia respecto de hechos afirmados en ella,
en el caso la no afectación de la calidad de las aguas, toma en
incomprobables esos hechos y, por tanto, se incumple con los
requisitos de la autode1wncia, debiendo ser rechazada.
d) El infractor no tomó todas las medidas necesarias
para reducir o eliminar los efectos negativos, para
poner fin de inmediato a los hechos que constituyen
infracción
Como último apartado de incumplimiento de los requisi-
tos de la autodenuncia analizada se contemplan dos hechos que .
hacen a la Superintendencia rechazarla. Estos tienen que ver con no
haber tomado todas las medidas necesarias para reducir o eliminar
los efectos negativos, para poner fin de inmediato a los hechos que
constituyen infracción.
Así, una de las infracciones denunciadas por el infractor, y
confirmada en la inspección ambiental realizada, da cuenta de que
la obra salida canal perimetral norte inferior y las obras de alivio,
consistentes en tubos corrugados que sirvieron para desviar las
aguas, se mantienen a la fecha de la tramitación del procedimiento.
A .contrario sensu, dichas obras, que no se construyeron de acuerdo
a la RCA, en el primer caso, y que no se autorizaron, en el segundo,

no han sido demolidas o desarmadas, cuestión necesaria para
entender que se han tomado todas las medidas para poner fin a la
infracción.
En segundo lugar, la Superintendencia indica que no se
tomó ninguna medida respecto de la afectación a vegas en el sitio
de la contingencia, encontrándose a la fecha de la tramitación del
procedimiento cubiertas aún con el desplazamiento de agua, tierra
y rocas (masa de coluvio ), según las mismas declaraciones de los
representantes de la empresa que fueron citados por la autoridad e
interrogados sobre el punto245.
Algunos comentarios pueden realizarse del análisis del

caso recién expuesto. En especial, respecto de la inferencia de ciertas
reglas que van configurando las decisiones de la Superintendencia
en materia de admisión o rechazo de la autodenuncia como
mecanismo de incentivo al cumplimiento y sus requisitos.
a) La autodenuncia es rechazada por no cumplir los
estándares de información requeridos .por la ley.
Para disminuir. los riesgos de que esto ·suceda, una
posibilidad sería tomar como modelos los informes
de fiscalización de la propia Superintendencia,
para determinar cuáles son los aspectos correctos a
considerar por el infractor246.
245 En este punto vemos una diferencia con el caso Rol A-001-2013, en tanto este
requisito se incumple por no haber tomado las medidas idóneas, mientras que
en este caso, Rol A-002-2013, no se tomó ninguna medida. En ambos casos
los hechos fueron iguales: sepultación de vegas por tierra, agua y rocas.
24 6 El mismo comentario y conclusión podría ser aplicado al otro caso analizado,
RolA-001-2013.
b) No solo basta asociar una obligación de la RCA con

una acción que vulnera esa obligación, sino que
además debe indicarse el riesgo asociado, con el fin
de cumplir con el estándar de precisión en la infor-
mación.
Así, una de las infracciones identificadas fue el
emplazamiento en un lugar no adecuado; la Superin-
tendencia indicó que ello no fue suficiente y que
el infractor no identificó el riesgo asociado a ese
emplazamiento, configurando la falta de precisión en
la información.
c) Otro de los hechos que no alcanzan el estándar de
precisión establecido en la ley se refiere a la cons-
trucción de obras de alivio del sistema de aguas de no
contacto. Ya hemos dicho que respecto de este hecho
no se otorgó información esencial, calificándose la
información de imprecisa247 • Los mismos hechos
sirven a la autoridad para decir que la información
es no verificable, dado que respecto de dichas obras
no se acompañaron al procedimiento antecedentes
esenciales, como planos, figuras o diagramas.
d) Respecto de la precisión de la información, la Supe-
rintendencia indica que para cumplir con esa carac-
terística no solo se debe mencionar la infracción, sino
que hay que darle contenido y contexto, por ejemplo
al mencionar el incumplimiento respecto de una obra
del proyecto,. necesariamente se debe contextualizar
dicha obra y ponerla en relación sistémica con las

obras adyacentes. La mera mención de una obra de-

terminada no es suficiente.
e) La información también será considerada imprecisa
cuando no está completa o cuando no es comprobable.
En ambos casos, a juicio de la Superintendencia, se
duda de la veracidad de la información contenida en
la autodenuncia. Esta regla puede ser expresada según
el siguiente diagrama:
Dado que la información La Superintendencia

es imprecisa. ==> duda de· la veracidad
Dado que la información de la información otor-
es no verificable. gada.
f) La fiscalización de la Superintendencia y también la

autodenuncia emanada del infractor deben apegarse
estrictamente a la RCA. La autodenuncia tiene un
capítulo respecto del monitoreo de las aguas. La
Superintendencia indicó que la obligación de la
RCA no consiste solo en "monitorear las aguas",
sino en "monitorear las aguas de acuerdo a la
forma autorizada en la RCA y presentada según lo
establecido en ella".
g) Debido a que la competencia de la Superintendencia
es tasada, ella no puede conformarse con la mera
presentación de datos, sino que debe haber una
correlación entre la RCA y la forma de presentación,
y ello de acuerdo a la metodología autorizada en ella.
Aceptar otra metodología implica modificar de hecho
las obligaciones de la RCA, lo que significa que está
obrando fuera de sus competencias, debido a que el

·órgano competente para evaluar el uso o no de una
metodología de medición respecto de un proyecto o
actividad es el SEA y no la Superintendencia, que
fiscaliza el cumplimiento de las obligaciones de la
RCA, pero no puede modificar su contenido.
h) Las obras no construidas de acuerdo a la RCA
generan la obligación de destruirlas y realizarlas con-
forme a lo autorizado. El no cumplimiento de esta
obligación lleva a la Superintendencia a rechazar
las autodenuncias por no cumplir con el requisito
de adoptar todas las medidas necesarias para reducir
o eliminar los efectos negativos, poniendo fin a los
hechos que constituyen la infracción.
i) La existencia de infracciones no autodenunciadas
en su momento, pero que surgen en el proceso de
fiscalización realizado por la Superintendencia y
por los organismos sectoriales es un importante
elemento para determinar el rechazo o la aceptación
de la comunicación realizada por el infractor. Así,
la autodenuncia ingresada el 3 de enero de 2013 .
identificó tres infracciones a la Resolución Exenta
Nº 024/2006 24 8, pero del total de las materias
248 A saber: "1. Que la Obra de salida del canal perimetral norte inferior no fae
construida de manera adecuada, dado que según lo dispuesto en la RCA,
esta debió ser construida al final de una extensión del Canal perirnetral
norte inferior, evitanc/o así el riesgo de pérdidas o filtraciones de aguas del
sistema de no contacto; 2. Que en orden a prevenir los riesgos enunciados
se tomaron ciertas medidas, entre las cuales estuvo. la constntcción de obras
de alivio, no autorizadas en la RCA, denominadas 'tubos corrugados';
3. Se realizaron acciones que el titular no estaba autorizado a realizar, que
consistieron en la reconducción temporal de aguas hacia el subsistema que la
objeto de fiscalización contenidas en el Informe de

Fiscalización de enero de 2013 se identificaron 12
disconformidades 249, formulándose cargos al sujeto
º
obligado por el mismo número25 y sancionándosele
finalmente por cinco incumplimientos.
1.6.3. ÁUTODENUNCIA PRESENTADA POR

FoRESTAL NELTUME CARRANco S.A. RoL Nº A-003-2013
1.6.3.1. Los hechos
Con fecha 24 de junio de 2013, Forestal Neltume

Carranca S.A. presenta en las oficinas de la Macro Zona Sur de
la Superintendencia un escrito de autodenuncia donde se informa
de hechos constitutivos de infracción al ejecutar obras que no
ingresaron al SEIA debiendo haberlo hecho. Las obras consisten
en la construcción de una central hidroeléctrica con capacidad de
6 MW en una zona de interés turístico, ubicada en la localidad
de Neltume, comuna de Panguipulli, Región de Los Lagos.
La inspección ambiental es llevada a cabo el día 25 de junio de
2013, siendo este Informe de la Inspección Ambiental evacuado
el día 22 de julio de 2013. La fiscalización ambiental, llevada a
cabo por funcionarios de la misma ·Superintendencia, encontró
una inconsistencia en la forma y fecha en la que el titular tomó
RCA denomina aguas de contacto". SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE.

Resolución Exenta Nº 477, de 24 de mayo de 2013. Resuelve procedimiento
administrativo sancionatorio. Rol A-002-2013, contra Compañía Minera
Nevada SpA. Considerando 34° .
. 249 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Informe de fiscalización ambiental
DFZ-2013-63-III-RCA-IA, de fecha 25 de marzo de 2013, pp. 75 y ss.
25 º Considerando 37° de la Resolución Exenta Nº 58, de 27 de marzo de 2013,
de la Superintendencia del Medio Ambiente.
conocimiento respecto de si el proyecto debía ingresar al SEIA251 .

Con fecha 1 de agosto de 2013 se formulan cargos en contra de
Forestal Neltume Carranco S.A. La infracción fue calificada de
grave252.
1.6.3.2. El derecho
El derecho aplicable es, en primer lugar, la LO-SMA,

particularmente los artículos 3°, 35 b), 36 Nº 2 b), 39 b), 40 y
42. También es aplicable el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre
programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación.
Respecto de las normas de fondo, con el fin de determinar si se
requiere o no de calificación ambiental, el artículo 10 a), c) y p)
de la Ley Nº 19.300, así como el artículo 3º a.l, c) y p) del D.S.
Nº 95/2001 SEGPRES, Reglamento del SEIA.
Se informó en la autodenuncia que el proyecto correspon-

de a una central hidroeléctrica con capacidad para generar
hasta 6 MW, emplazada dentro de una zona de interés turístico,
contemplando entre otras obras un muro de bocatoma, tuberías,
chimeneas de equilibrio y salas de máq~inas 253 . En un principio
el proyecto pretendía producir hasta 1,8 MW, pero evaluaciones
posteriores indicaron que el potencial hidráulico era mayor,
251 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 496, de 1 de agosto

de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
DownloadDocumento/478> [consulta: 20 septiembre 2013], p. 3.
252 Ibíd. .
2 53 FORESTAL NELTUME CARRANCO S.A. Escrito de a~todenuncia [en línea]
<http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/ProcesoSancion/Download
Documento?rol=A-003-2013&documentold=410> [consulta: 20 septiembre
'2013], p. 2. .
incorporándose una nueva turbina, por lo que la central triplicó su

estimación de generación a 6 MW. Ante ello se comenzó a elaborar
la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), sin paralizar obras.
Cada obra tiene diferente porcentaje de avance. Así, la infracción
específica comunicada a la Superintendencia es la "ejecución
de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley
exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella",
aludiendo al artículo 35 b) de la LO-SMA, siendo una infracción
del tipo grave del artículo 36 d) de la LO-SMA254.

que acepta la autodenuncia
Con fecha 31 de julio de 2013, mediante Ord. Nº 620, de

3 de septiembre de 2013, se acepta la autodenuncia. Considerando
los elementos tenidos a la vista, a saber, comunicación del titular,
el informe de fiscalización y la información que posteriormente se
le solicitó y entregó de forma oportuna, se llega a la convicción
de que se dan por cumplidos los requisitos del artículo 41 inc. 3º
de la LO-SMA255 • Así, la información se consideró verídica al
contrastar .el porcentaje de avance de las obras autod<;Jnunciadas y
lo informado por los fiscalizadores; es precisa porque se entregó
información sobre las obras, el porcentaje de avance y su ubicación
exacta; es comprobable porque el infractor acomp_aña antecedentes.
En relación con el requisito de poner fin de inmediato a los hechos,
también se cumple porque las obras fueron paralizadas. Por último,
254 Ibíd.
25 5 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 620, de 3 de septiembre
respecto de las medidas que se han debido tomar para reducir

o eliminar los 'efectos negativos de la infracción, el requisito es
satisfecho con la paralización de las faenas256.
Este es el primer caso de autodenuncia por una infracción

que consiste en la realización de obras que debieron haber ingresado
al SEIA. Se trataba de una central hidroeléctrica que produciría más
de 6 MW, emplazada en una zona de interés turístico. Por tanto, es el
primer caso de aufodenuncia por elusión. El informe de fiscalización
y las consideraciones posteriores de la Superintendencia para dar
por cumplidos los requisitos del mecanismo fueron esencialmente
tres: la existencia de las obras, su porcentaje de avance y su·pa-
ralización. El segundo factor, porcentaje de las obras, sirvió para
coiifigurar dos requisitos de información, la información verídica y
precisa de los hechos, en contraste con el informe de fiscalización.
En el caso de la información precisa, la Superintendencia da
criterios que pueden servir en cualquier proyecto, el porcentaje
de avance y sú ubicación exacta. Respecto de los requisitos de
poner fin de inmediato a los hechos y las medidas para reducir o
eliminar efectos negativos, un mismo heeho sirve para darlos por '
satisfechos, la paralización de obras.
Cabe destacar la relación entre la calificación de la in-
fracción por parte de la Superintendencia y el tipo de instrumento
de evaluación ambiental al cual debe someterse el proyecto.
Así, la calificación de la infracción queda suspendida hasta el
pronunciamiento del SEA en el SEIA respecto del instrumento por
el cual el proyecto debe entrar, DIA o EIA. El titular autodenuncia
256 lbíd.
el hecho que según él constituye infracción grave. Por su parte, la

Superintendencia indica que efectivamente la infracción es grave,
pero que si el proyecto debe ingresar mediante EIA, entonces
la infracción se calificará de gravísima, dado que configura la
hipótesis del artículo 36 Nº 1 f)257.
Respecto del programa de cumplimiento, podemos decir
que con fecha 1 de agosto de 2013 se procedió a formular cargos
contra el titular por infracción grave del artículo 36 Nº 2 d), por
carecer de calificación ambiental. Dentro de plazo y sin impe-
dimentos se presentó un programa de cumplimiento, el que fue
aceptado mediante Ord. UIPS de 3 de septiembre de 2013 y por
el cual el infractor se compromete a confeccionar y presentar el
proyecto a evaluación ambiental, así como a mantener paralizadas
las obras hasta la obtención de la RCA favorable. Cada una de estas
acciones tiene asociada tina meta; en el primer caso, que el proyecto
sea admitido a tramitación y en el segundo es no generar ninguna
variación en las obras hasta que quede totalmente tramitado el
proyecto en el SEIA. En el supuesto de que la evaluación ambiental
no se logre, el programa de cumplimiento contempla un plan de
cierre y retiro.
A priori, un programa de cumplimiento por elusión pare-
ce simple: 'el infractor se debe compro.meter a ingresar el proyecto
a evaluación ambiental y ahí se acaba el asunto. Sin embargo,
de la resolución de la Superintendencia que acepta el programa
es posible complejizar la situación y, por tanto, concluir que el
mecanismo sirve y es eficiente también en este tipo de casos. En
primer lugar, cualquier programa de cumplimiento, independiente
25 7 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 496, de 1 de agosto

de Ja naturaleza de la infracción, debe atenerse a Ja Guía para asistir

al regulado en Ja presentación de programas de cumplimiento. Ella
en principio no es obligatoria, pero todos sus supuestos, en especial
su matriz de marco lógico, son incorporados de forma permanente
en el primer apartado de toda resolución que resuelve Ja aceptación
o rechazo del mecanismo, bajo el título "Breves consideraciones
sobre el programa de cumplimiento". Por tanto, un programa re-
lativo a Ja elusión debe contener: resultados, acciones, plazos,
indicadores, medios de verificación, supuestos y costos. No basta
con indicar simplemente que se ingresará al sistema.
En segundo Jugar, encontramos por primera vez benefi"
cios positivos al apartado de las "Prevenciones yÍo condiciones'',
que también está siendo incorporado de forma permanente en las
resoluciones de Ja Superintendencia. Así, el programa presentado
indica una acción: presentar el proyecto al SEA. La autoridad
solicita Ja incorporación de dos hitos, el ingreso y Ja admisión, con
una fecha tope, el 3 de octubre de 2013. Ahí, un primer estándar
fijado por la Superintendencia en casos de elusión, no basta Ja
presentación, sino su admisión a trámite en el plazo reglamentario,
es decir, cinco días hábiles siguientes a su ingreso 25 8.
En tercer Jugar, también se da cuenta en el apartado de
prevenciones de Jos supuestos en los cuales hay varia<ilón del
vehículo de ingreso al SEIA y en la hipótesis de rechazo basado en
la falta de información esencial o relevante para la evaluación. La
Superintendencia otorga una señal sobre una de las características
del programa de cumplimiento que no había sido anunciada
antes, la variación del vehículo e hipótesis de rechazo deben ser
258 SUPERINTENDENCIADELMEmoAMBIENTE. Ord. UIPS Nº 620, de 3 de septiembre

de 2013 [en línea] <htt¡J://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
DownloadDocumento/649> [consulta: 9 marzo 2014], p. 4.
suprimidas, dado que "el programa de cumplimiento debe ser

realizado continuamente en un periodo determinado y razonable,
y aceptar dicha variación o rechazo contemplaría la aceptación de
una acción de características dilatorias"259.
1.6.4. ÁUTODENUNCIA PRESENTADA POR p ARQUE EóLICO

VALLE DE Los VIENTOS S.A. RoL Nº A-004-2013
1.6.4.1. Los hechos
El 1 de junio de 2013 se presenta el escrito de auto denun-

cia por parte del titular del proyecto Valle. de los Vientos, ubicado
en la comuna de Calama, Región de Antofagasta26 º. El proyecto
consiste en la instalación y operación de un parque eólico confor-
mado ¡ior 45 aerogeneradores que en total tienen una potencia
instalada de 90 MW para ser inyectados al Sistema Interconectado
del Norte Grande (SING). En la evaluación ambiental, contenida
en la RCA Nº 138/2010 y 20/2011, se da cuenta de dos huellas
troperas que unen el Salar de Atacama con el Oasis de Calama261,
el hecho autodenunciado consistió en la intervención del objeto
arqueológico huella tropera debido a la ampliación o ensanche de
lÍn camino preexistente. Se procedió a la fiscalización de los hechos
denunciados. Mediante Resolución Exenta Nº 904 se aprueba
259 SUPERINTENDE~CIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 620, de 3 de septiembre

de 2013 [en línea] <htl¡l://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
260 ENEL GREEN PowER. Escrito de autodenuncia de 1 de julio de 2013 [en línea]
<http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/
622> [consulta: 12 septiembre 2013].
261 Las huellas traperas corresponden a sitios arqueológicos o evidencias cul-
turales que dan cuenta de actividades de tipo vial y de transporte. Constituyen
rasgos lineales que cruzan el desierto en diversas direcciones.
la autodenuncia, con fecha 27 de agosto de 2013. Con fecha 30

de agosto de '2013, mediante Ord. UIPS Nº 609 se procede a la
formulación de cargos por infracciones leves262.
1.6.4.2. El derecho
El derecho aplicable es en primer lugar la LO-SMA,

particularmente los artículos 3º, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42. El
D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de cumplimiento,
autodenuncia y planes de reparación. Además, se invoca la Ley
Nº 17.288, sobre Monumentos Nacionales, en tanto se com-
prometieron medidas de protección del patrimonio arqueológico
contenidas en dicho estatuto, tales como delimitación, cercado y
señalización de los sitios.
1.6.4.3. El escrito de autodenµncia en el caso
El 1 de junio de 2013 se presenta el escrito de autodenun-

cia por parte del titular del Proyecto Valle de los Vientos S.A.,
ubicado en la comuna de Calama, Región de Antofagasta263 . El
proyecto consiste en la instalación y operación de un parque eólico
conformado por45 aerogeneradores que en total tienen una potencia
instalada de 90 MW para ser inyectados al Sistema Interconectado
del Norte Grande (SING). En la evaluación ambiental, contenida
en la RCA Nº 138/2010 y 20/2011, se da cuenta de dos huellas
traperas que unen el Salar de Atacama con el Oasis de Calama.

2 63 ENEL GREEN PoWER. Escrito de autodenuncia de 1 de julio de 2013 [en línea]
<http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/
· 622> [consulta: 12 septiembre 2013].
El proyecto, al requerir caminos que debían cruzar las huellas,

comprometió medid.as de protección y no afectación, consistentes
en la construcción de terraplenes, medias de demarcación e infor-
mación a su personal.
Sin embargo, la ampliación de los caminos existentes
afectó negativamente este patrimonio arqueológico, pero indicando
que "la superficie afectada representa un ínfimo porcentaje de los
mismos"264 . La infracción autodenunciada es el incumplimiento
del Considerando Nº 5.1.8 de la RCA Nº 138/2010. Las medidas
adoptadas para poner fin a los hechos consistieron en paralizar
las faenas, una vez detectada la intervención; se cercó el área; se
realizó un reporte arqueológico; se reforzó la capacitación a los
contratistas; se elaboró un procedimiento de trabajo en conjunto
con el arqueólogo encargado con el fin de prevenir intervenciones
en otros sitios considerados en la RCA265.

que acepta la autodenuncia
Se indica que el escrito de autodenuncia y su comple-

mentación posterior cumplen con los requisitos del artículo
41 de la LO-SMA. Así, la información es verídica,. dado que el
hecho informado, intervención puntual de dos sectores de huellas
!roperas de acuerdo a lo establecido en la RCA Nº 138/2010,
2 64 ENEL GREEN PoWER. Anexo l. Escrito ENEL de 24 de julio de 2013.

Complementa la autodenuncia [en línea] <ht\p://snifa.sma.gob.cl/Sistema
Sancion/Documento/DownloadDocumento/623> [consulta: 12 septiembre
2013].
2 65 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 904, de 27
de agosto de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/Sistema Sancion/
Documento/DownloadDocumento/625> [consulta: 13 septiembre 2013],
p.4.
consta en los antecedentes acompañados, fotos y planos, y lo

mismo fue constatado en el informe de fiscalización. Es precisa
porque se entregó información sobre el área intervenida, superfi-
cie y ubicación exacta. Es verídica porque se acompañaron planos,
figuras y fotografías 266 .
Respecto de poner fin de inmediato a los hechos que
constituyen la infracción, se cumple a partir de la paralización de
faenas. Por otro lado, se tomaron medidas para que los hechos no
vuelvan a ocurrir, consistentes en demarcación, cierres y capa-
citación267.
En tanto las medidas para eliminar o disminuir los efectos
negativos de la infracción se cumplieron, dada la paralización de
faenas en el sector afectado268.
Esta es la primera autodenuncia que tiene como objeto

una infracción a una RCA en materia de patrimonio arqueológico,
interviniendo huellas troperas de caravanas ancestrales de pueblos
andinos.
La delimitación de zonas arqueológicas es el aspecto más
importante en el.origen de la infracción. E-Ste punto va a ser uno de
los más frecuentes cuando se trate de materias arqueológicas269.
266 Jbíd.
267 Jbíd.
268 lbíd.
269 Ver, por ejemplo, Rol D-017-2013. Formulación de cargos a proyecto Explo- · ,,,
tación Mina Salamanquera y planta de cátodos ¡iampa Camarones. En ella los "'
hechos constitutivos de infracción, entre otros, son la falta de delimitación y
Señalización de sitios de interés arqueológico.
1.7. CRÍTICAS AAUTODENUNCIA COMO

MECANISMO DE INCENTIVO AL CUMPLIMIENTO
Revisados los fundamentos, historia legislativa, observa-

ciones al reglamento y casos reales de autodenuncia, procedemos
a continuación a realizar un análisis crítico a este mecanismo de
incentivo al cumplimiento. Estas se agrupan en críticas de forma o
procedimentales y críticas de fondo o sustantivas.
1.7.1. CRÍTICAS DE FORMA O PROCEDIMENTALES
a) La autodenuncia no contempla un plazo para comu-

nicar a la Superintendencia la infracción
El plazo que media entre la contingencia y la comunica-
ción a la autoridad depende exclusivamente del infractor. Acotar
la posibilidad de que se autodenuncien infracciones antiguas o de
largo aliento es necesario. Así lo han entendido en regulaciones
extranjeras, como la estadounidense, que otorga 21 días.
La forma de darle mayor certeza a la figura y dilucidar
algún tipo de intervalo temporal a la comunicación de la infracción
debe venir de tres criterios: la consideración del plazo de prescripción
de la infracción, el requisito de información comprobable y el
hecho de estar cometiendo actualmente la infracción270.
b) La autodenuncia debe ser presentada por algún
infractor del artículo 35 de la ley
Son sujetos activos los que han cometido alguna de las
infracciones o incumplimientos del artículo 35 de la ley. Del análi-
sis realizado de cada uno de los numerales, concluimos que existen
ciertos infractores a los cuales les es inaplicable la posibilidad de
27 º Vid. supra, p. 120.

autodenuncia. La acotación del infractor que tiene la facultad de

autodenunciarse debería ser considerada, con el fin de aclarar el
funcionamiento de este mecanismo para que la comunidad regulada
conozca sus posibilidades reales de autodenunciarse. La falta de
consideración de este aspecto tenderá a identificar, erróneamente,
al "infractor" únicamente con el "titular de una RCA", agotando
solo en este último la aplicación del mecanismo, tornándola
ineficiente.
c) La autodenuncia debe ser comunicada por escrito

en las oficinas de la Superintendencia, requisito que
limita su eficacia
Creemos que la comunicación por escrito limita el poten-
cial de la autodenuncia, debido al tiempo que transcurre entre la
contingencia y su presentación a la autoridad. La canalización de la
información de la contingencia puede retardar la comunicación a la
autoridad, haciendo que el proceso de verificación de la autodenun-
cia y la eventual presentación del programa de cumplimiento sea
más lento. Se han ideado tres propuestas para mejorar la eficiencia
de la norma respecto de este punto:
Que la autodenuncia sea comunicada por cualquier
medio. Es la fórmula más amplia. Implicaría líneas
telefónicas directas a la Superintendencia, en una
oficina central destinada al efecto, correo electrónico,
entre otros medios. Con ello se gana en rapidez respec-
to de la comunicación de la infracción, se disminuye
el tiempo entre la contingencia y la verificación de los
hechos por parte de la autoridad. La desventaja es que
se pierde en certeza, dado que los medios pueden ser
informales, sin registro o respaldo.
Por ello, una nueva regla correctora de esta situación

sería someter esta comunicación por cualquier medio
a una ratificación posterior por escrito del infractor,
otorgándole un plazo, estableciendo una carga, dado
que su no ratificación significaría la pérdida de los
beneficios del mecanismo y el posible inicio de un
procedimiento sancionatorio en su contra.
Que la autodenuncia sea comunicada por cualquier
medio para producir fe, como correo electrónico,
videograbaciones y otros sistemas de reproducción de
imágenes o de sonido. Esta es una fórmula más aco-
tada que la anterior, pero igualmente amplia respecto
de la norma vigente.
d) El otorgamiento de plazos adicionales para enmen-

dar el escrito de comunicación de la autodenuncia
puede traer como consecuencia la ineficiencia de la
norma
No se discute en esta crítica la legítima y legal aplicación
subsidiaria del artículo 34 de la Ley Nº 19.880, por el cual la
Administración puede otorgar un plazo adicional para enmendar
la solicitud, nonna que ha recibido aplicación en los casos de auto-
denuncia revisados.
Sin embargo, se estima que esta práctica puede tomarse
en contra del mecanismo de autodenuncia. El ejemplo más cercano
en materia ambiental se da en el SEIA, donde no había límite de
Adeudas, por lo que muchos proyectos entraban al sistema, más .
que a ser evaluados, a ser mejorados.
Dado el plazo otorgado por la Superintendencia, se puede
caer en la misma práctica; es decir, autodenuncias que no cumplen
con los mínimos requisitos legales van siendo mejoradas dentro

del sistema a partir de la petición sucesiva de plazos. Esta situación
es injusta para los demás miembros de la comunidad regulada y
para la sociedad en general.
Dado lo anterior, la Superintendencia debería aplicar de
forma restrictiva el artículo 34 de la Ley Nº 19 .880, solo otorgándole
plazo al infractor cuando requiera enmendar la autodenuncia por
requisitos de forma o mínimos cambios que no afectan el fondo
del asunto. De faltar requisitos esenciales, la autodenuncia debe
ser rechazada. El mismo rechazo debe recibir toda modificación
sustancial de la autodenuncia inicial, modificada a partir de la
solicitud de plazo.
La diligencia del infractor en orden a cumplir con cada
uno de los requisitos de la autodenuncia de antemano, sin necesidad
de solicitar un plazo adicional, es de vital importancia. Además,
se debe recordar que aunque la autodenuncia sea rechazada por
incumplir uno de los requisitos, igualmente esta es susceptible de
ser considerada como atenuante271.
e) El requisito de entregar la autodenuncia "en las

oficinas" de la Superintendencia no ayuda a la eficacia
del mecanismo
Otorgar mayores opciones de autodenunciarse y crear
nuevos canales acordes con los avances tecnológicos es· crucial
para incentivar a la comunidad regulada a usar este mecanismo,
sobre todo teniendo en cuenta el enfoque en pequeñas y medianas
empresas que tiene la autodenuncia como forma de incentivo al
cumplimiento.
271· Vid supra,pp. 116-117.

La autodenuncia vía web o telefónica con posterior ra-

tificación por escrito son formas posibles de implementar.
1.7.2. CRÍTICAS DE FONDO O SUSTANTNAS
a) Uno de los fundamentos de Jaautodenunciaes el ahorro

de costos y tiempo de la autoridad, fundamentos que
en la realidad no se han comprobado
A primera vista, este parece ser un fundamento idóneo;
sin embargo, es posible decir que se asienta sobre parámetros que
no han sido objetivos ni sujetos a verificación. Efectivamente,
la autodenuncia no implica que la autoridad deba ir "buscando"
infracciones por Jos diversos proyectos, ahorrando costos, dado
que Ja información es traída a su propia oficina.
Sin embargo, no es menos cierto que Ja información otor-
gada por el infractor no es suficiente para determinar si proceden
los beneficios de la autodenuncia, ya sea exención o rebaja, debido
a que Ja misma ley indica un cierto estándar en Ja información
otorgada, debiendo ser precisa, verídica y comprobable. La
única forma de verificar Ja procedencia de esos requisitos legales
es contrastándolos con la información generada por la misma
autoridad mediante un proceso de inspección ambiental272 .
Para llegar a la conclusión de que la autodenuncia efecti-
vamente disminuye los costos a la autoridad, debería ponerse a
disposición un estudio donde se confronten los costos de la fis-
calización. sin mediar autodenuncia y una autodenuncia que
posteriormente derive en una inspección ambiental. Solo cuando
en el primer caso los valores sean más altos que en el segundo, en
272 De hecho, de los casos de autodenuncia revisados, en todos se procedió

a una inspección ambiental, no siendo esto último un requisito legal ni
reglamentario. ·
términos de costos y tiempo, es posible decir que este mecanismo

ahorra recursos, antes es solo una conjetura.
En nuestro país aún no se ha comprobado que el me-
canismo de autodenuncia signifique un ahorro de costos para la
Administración. Es necesario, en consecuencia, una evaluación de
las políticas de la Superintendencia que contemple el análisis de
la autodenuncia en el sentido aquí descrito. La instalación de la
autoridad es reciente y los mecanismos están siendo utilizados por
primera vez, pero debe tenerse en cuenta que la evaluación de la
regulación es fundamental para su posterior eficiencia.
b) Las autodenuncias vigentes coinciden con activida-

des programadas o subprogramadas por la autoridad,
cuestión que se aleja del espíritu de su regulación .
A partir de las autodenuncias recibidas por la Superin-
tendencia hasta el momento, se puede indicar que la mayoría de las
autodenuncias corresponden al sector minero.
Aunque el estándar es la presunción de la buena fe, es
altamente improbable que en la gran cantidad de actividades no
cubiertas por los programas y subprogramas de fiscalización no
hayan ocurrido contingencias susceptibles de ser fiscalizadas. y
sancionadas por la Superintendencia.
c) Falta de definiciones legales o reglamentarias

Ni la ley ni el reglamento definen o regulan los requisitos
de información con que debe ser comunicada la autodenuncia, esto
es, información precisa, verídica y comprobable de los hechos, actos
u omisiones denunciados. -Esta falta de definiciones en los textos
hace que sea la Superintendencia, a través de su jurisprudencia
sectorial, la que debe delinear los estándares de información para
dar por cumplido este requisito. Esto es positivo, en tanto sean
-~. ''
altos estándares los tomados en cuenta por la autoridad a la hora de

contrastar el escrito de autodenuncia con la información recopilada
en la verificación de autodenuncia.
Sin embargo, eso puede cambiar. Este vaivén de criterios
solo quedaría resguardado por el principio de confianza legítima,
siendo vinculante para la Administración su actuación anterior en
casos similares. La definición, sobre todo a nivel reglamentario,
como sucede en el caso de los criterios de aprobación de los
programas de cumplimiento273 , puede ser un importante avance
para evitar este problema.
d) La cantidad de oportunidades que tiene el infractor

para denunciarse, sin atención a la duración de su
-actividad, desmotiva la presentación de autodenun-
cias, tomando ineficaz el mecanismo
El artículo 41 permite a todo infractor, sin distinción, pre-
sentar autodenuncias solo en tres ocasiones. La variedad y tipo de
infractores e infracciones requieren de una revisión en esta parte
de la regulación.
Dentro del trámite legislativo se incorporaron algunas
indicaciones que regulaban con mayor atención el punto, esta-
bleciendo un plazo de 1O años dentro de los cuales· el infractor
tenía las tres oportunidades de denunciarse274 . Creemos que estas
indicaciones también eran insuficientes, porque aplicaban a todo
infractor sin distinción.
· Con el fin de hacer más eficaz el mecanismo, creemos
necesario dar cuenta de la diversidad de infractores y de lo
necesario que es complementar la regulación en este punto,
273 Art. 9º del D.S. Nº 30/2013 MMA.

274 Hisl~ria de la Ley Nº 20.417, p. 1163.
------- ----
estableciendo plazos dentro de los cuales se tiene la posibilidad de

autodenunciarse en atención a parámetros objetivos, diferenciando
actividades e infractores para determinar dichos plazos.
Por ejemplo, para infractores de RCA podría idearse una
tabla preestablecida, donde a cada actividad se le otorgue un valor
de acuerdo a variables consideradas relevantes previo estudio.
Así, una posibilidad es tomar en consideración la duración del
proyecto y el riesgo. Sobre la base del cruce de esas dos variables
identificar en otra tabla preestablec_ida__diversos plazos, los que una
vez cumplidos, le permiten al infractor contar nuevamente con las
tres oportunidades previstas en la ley.
Duración del proyecto <=> Riesgo del proyecto =Plazo autodenuncia
e) La autodenuncia solo tiene como beneficio la rebaja o

exención de la multa y no otras sanciones impuestas
por la Superintendencia por los mismos hechos
Las sanciones aplicables por la Superintendencia están
establecidas en el artículo 39 según la gravedad de la infracción.
Su redacción es alternativa, es decir, la autoridad debe seleccionar
una de las sanciones, pero no dos o más. El contrapunto se produce .
con el mecanismo de la autodenuncia, que exime o rebaja la
"multa" cumpliendo ciertos requisitos, cuando el infractor acude a
la autoridad denunciando una infracción.
La cuestión es quién debiese decidir sobre la sanción
a aplicar en un caso concreto. Desde luego que qúien tiene la
potestad sancionadora es la Superintendencia, atribuida de forma
exclusiva por el artículo 35. ¿Cuál es la respuesta entonces ante
una autodenuncia, por un lado (cuyo beneficio es exención o rebaja
de la multa), y la decisión de la SMA, por otro, de sancionar con
una infracción diferente (clausura, por ejemplo)? ¿El ·hecho de que
el infractor utilice el mecanismo del artíc;ulo 41 fija de una vez y

para siempre el ámbito de acción de la autoridad?
Corresponde a la Superintendencia la potestad sanciona-
dora no como privilegio, sino como instrumento normal para el
cumplimiento de sus fines, en orden a la satisfacción de los intereses
generales 275 . Por tanto, en caso de que la sanción que amerite la
infracción no sea multa, la autodenuncia no tiene la aptitud de
beneficiar al infractor y deberá ser rechazada.
Con esto terminamos el análisis de la autodenuncia como
mecanismo de incentivo al cumplimiento y pasamos en el próximo
capítulo a revisar los.Programas de cumplimiento.
275 NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid, Ed. Tecnos,

1993, p. 84.
-------------------------
'
CAPITULOII
EL PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO
2.1. DEFINICIÓN DE PROGRAMA
DE CUMPLIMIENTO
A diferencia del mecanismo de incentivo al cumplimiento
anteriormente tratado, el programa de cumplimiento recibe una
definición legal en el artículo 42 de la ley:
"Se entenderá como programa de cumplimiento, el
plan de acciones y metas presentado por el infractor, para
que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia, los
responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa
ambiental que se indique."
Por tanto, las características de un programa de cumpli-
miento son las siguientes:
a) Plan de acciones y metas
b) Presentado por el infractor
c) Ejecutado dentro de un plazo fijado por la Superin-
tendencia
d) Su finalidad es el cumplimiento satisfactorio de la
normativa ambiental fijada por la Superintendencia
Se abordará con mayor detención cada una de estas ca-
racterísticas en el apartado destinado al estudio de los requisitos
del programa de cumplimiento.
2.2. FUNDAMENTOS DEL PROGRAMA

DE CUMPLIMIENTO
Con la reforma a la institucionalidad ambiental se ha pues-
to de manifiesto la necesidad de crear mecanismos legales centrados
en la prevención y promoción del cumplimiento, más que en el

efecto disuasivo de la fiscalización y sanción de las infracciones
medioambientales. Tal fue el propósito explícito en la tramitación
legislativa: "Buscamos pasar de un sistema regulatorio basado en
la sanción, a un sistema más eficaz para el cumplimiento, basado
en la prevención"276 .
Este nuevo enfoque del sistema regulatorio ambienta!
permite tener en cuenta que el incumplimiento de las disposiciones
con contenido ambiental no implica necesariamente la existencia de
un procedimiento sancionatorio que finalice con una sanción, sino
que se crean otras formas de terminar el procedimiento, buscando
la protección de los bienes jurídicos involucrados, transitando así a
un proceso de cumplimiento277.
2.3. NATURALEZA JURÍDICA

DEL PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO
Respecto de la naturaleza jurídica del programa de

cumplimiento estimamos, siguiendo al profesor Guzmán Rosen, ·
que este mecanismo de incentivo al cumplimiento es una forma
extraordinaria de poner término al procedimiento sanciona-.
torio 278 .
En efecto, el procedimiento administrativo puede terminar
mediante formas normales o anormales. La normal corresponde a la
resolución final recaída sobre el procedimiento administrativo 279,
2 76 Discurso de promulgación de la Ley Nº 20.417. Biblioteca del Congreso

Nacional. Historia de la Ley Nº 20.417, p. 2327. ·
278 GUZMÁN R., Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 213.
m BERMúoEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 166.
a ello Bermúdez agrega aquellos casos en los cuales el procedimien-

to termina por aplicación del silencio administrativo28 º.
En materia de programas de cumplimiento nos encontra-
mos dentro de un procedimiento administrativo sancionador y su
forma normal de terminación es la resolución que absuelve o impo-
ne una sanción ambiental.
Por su parte, el procedimiento administrativo puede
terminar de forma anormal. Estos casos son el desistimiento, la
renuncia, la declaración de abandono y el decaimiento281 • Como
forma extraordinaria o anormal se incorpora en materia ambiental
la satisfacción plena del programa de cumplimiento.
2.4. IDSTORIA DE LA LEY Nº 20.417
El estudio de la historia legislativa del programa de

cumplimiento se justifica, dado que se requieren parámetros inter-
pretativos para analizar este mecanismo, sobre todo teniendo en
cuenta que se trata de una figura nueva en el sistema jurídico
ambiental chileno. Se suma a lo anterior que la doctrina nacional
no ha analizado este instrumento en profundidad, por lo que existen
pocas fuentes doctrinarias que ayuden a . la interpretación
. de sus
reglas, entendida como fuente formal indirecta del Derecho.
El iter legislativo nos indica que el programa de cum-
plimiento se contenía ya desde el Mensaje enviado por el Ejecutivo
para su discusión parlamentaria, dentro del tópico de incentivos
al cumplimiento, situándolo antes de la referencia al plan de re-
paración y después de la autodenuncia.
280 Ibíd.
28! BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 168.
2.4.1. EL GOBIERNO
La disposición propuesta por el Ejecutivo en materia de

programas de cumplimiento estaba contemplada en el artículo 42
del proyecto de ley:
"Artículo 42.- Iniciado un procedimiento sanciona-
torio, el infractor podrá presentar en el plazo de 5 días,
contados desde el acto que lo incoa, un programa de cumpli-
miento.
Para estos efectos se entenderá como programa
de cumplimiento, el plan de acciones y metas presentado
por el irifractor, para· que dentro de un plazo fijado por
la Superintendencia, los responsables cumplan satisfac-
toriamente con la normativa ambiental que se indique.
No podrán presentar programas de cumplimiento
aquellos ir¡fractores que se hubiesen acogido a programas de
. gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental
o hubiesen cometido infracciones de aquellas denominadas
gravísimas, o hubiesen sido objeto con anterioridad de la
aplicación de una sanción por parte de la Superintendencia
o hubiesen presentado, con anterioridad, un programa de
cumplimiento.
Aprobado un programa de cumplimiento por la Su-
perintendencia, el procedimiento sancionatorio se suspen-
derá.
Dicho procedimiento se reiniciará en caso de incum-
plirse las obligaciones contraídas en el programa, evento
en el cual se podrá aplicar hasta el doble de la multa que
corresponda a la ir¡fracción original, salvo que hubiese
mediado autodenuncia.
Cumplido el programa dentro de los plazos estableci-

dos y de acuerdo a las metas fijadas en él, el procedimiento
administrativo se dará por concluido.
· . El Reglamento establecerá los criterios a los cuales
deberá atenerse la superintendencia para aprobar un pro-
Con todo, la presentación del programa de cumpli-
miento y su duración interrumpirán el plazo señalado en el
artículo 3 7. " 282
Durante el estudio en general de la iniciativa la Comi-
sión de Recursos Naturales de la Cámara de Diputados recibió la
opinión de representantes de ciertas entidades que expusieron su
parecer sobre la reforma y sobre los incentivos al cumplimiento
en general y en particular. Revisemos a continuación qué dij eron
sobre el programa de cumplimiento.
La señora Ministra Presidenta de la Comisión Nacional
de Medio Ambiente explicó que el proyecto contempla incentivos
para el cumplimiento de las normas medioambientales. Entre ellos
se encuentra el programa de cumplimiento, refiriéndose a este de
la siguiente manera:
"Programa de cumplimiento. Durante el proceso san-
cionador se puede proponer un programa de cumplimiento,
que suspende el procedimiento y si se cumple se da por
terminado. Por el contrario, si no cumple recibe el doble de
multa que originalmente le correspondía. "283

283 Historia de la Ley Nº 20.417, I'· 104.
Por tanto, la noción del Gobierno sobre este mecanismo

es que funciona dentro del proceso sancionador. La regulación
implicaría un doble incentivo. El primero corresponde a la sus-
pensión del procedimiento sancionatorio, cuyos objetivos son
determinar responsabilidad administrativa e imponer una sanción.
En segundo lugar, una vez presentado el programa se incentiva a su
cumplimiento, dado que si no se cumple, la multa puede aumentar
hasta al doble.
En vista de que se presenta en el contexto del procedi-
miento sancionatorio, se debe resaltar lo expresado por la Ministra
respecto de las garantías dentro de ese proceso, al señalar que
"se contempla un procedimiento sancionador si{jeto a todas las
garantías procesales "284 • La mención a estas garantías no es menor,
considerando la reforma sustancial que se proponía en el Mensaje,
con la incorporación de un servicio público con competencias
nuevas y que podía imponer multas muy superiores a las vigentes
en ese momento.
El Director del Programa Legislativo del Instituto Libertad

y Desarrollo indicó lo siguiente:
"Sobre los programas de cumplimiento expresó que
son muy limitados, ya que solo se pueden llevar a efecto
aquellos que se plantean a la autoridad una vez iniciado el
procedimiento sancionatorio.·
Hizo presente que varios especialistas medio am-
bientales han señalado que en esta materia el proyecto
privilegia la variable sanción por sobre el cumplimiento de
284 Ibíd.
las normas, y que, especialmente, queda demostrado en las

atribuciones antes analizadas. " 285
En primer término, se critica la oportunidad e instancia
en la cual pueden presentarse los programas de cumplimiento, es
decir, solo en el procedimiento sancionatorio, dando a entender
que se aboga por la posibilidad de presentación ex ante de su
inicio. Ello da pie para criticar, eii. segundo lugar, el espíritu del
Mensaje en su totalidad, al estar centrado en la sanción, más
que en la cooperación, siendo una de las manifestaciones que el
programa de cumplimiento solo pueda ser presentado dentro de un
procedimiento sancionatorio y no antes286.
2.4.3. LAS ÁSOCIACIONES GREMIALES
Los representantes del Consejo Minero "estimaron que

la regulación de la autodenuncia y programa de cumplimiento
en la iniciativa legal no logra establecer incentivos reales. " Sin
embargo, en ningún pasaje de su intervención detallaron o dotaron
de contenido el significado de incentivos reales, ni hubo referencia
a lo establecido en el proyecto de ley para realizar observaciones.
La Vicepresidenta de Desarrollo Sustentable de Soqúi-
mich, en representación de. la Sociedad Nacional de. Minería, se
refirió conjuntamente a dos mecanismos de incentivo al cum-
plimiento, dentro de la segunda inquietud que manifestaron sobre
el proyecto de ley:
2 85 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 113.

2 86 Los siguientes Centros de Estudio y sus representantes no se pronuncian
sobre el programa de cumplimiento: la Directora Ejecutiva del Programa de
Medio Ambiente y Recursos Naturales del Instituto Libertad y Desarrollo,
el investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP), el encargado de la
Comisión de Medio Ambiente del In~tituto Libertad y la Fundación Chile 21.
Historia de la Ley N° 20.417, pp. 109, 114, 157 yl42, respectivamente.
"La Vicepresidente de Desarrollo Sustentable de

Soquimich, en representación de la Sociedad Nacional
de Minería expresó que su sector comparten [sic] los
lineamientos generales de la iniciativa en tramitación,
no obstante que dará a conocer algunas observaciones
e inquietudes, agrupadas por temas con sus respectivas
proposiciones.
Las principales inquietudes son:
2.- Incorporar incentivos reales al cumplimiento
preventivo de la normativa ambiental, para ello se debe
fomentar el cumplimiento preventivo de la normativa y
generar incentivos a permanecer en el sistema regulado,
en contraposición a un sistema con énfasis en la sanción, y
fortalecer los mecanismos de orientación e información."
Por consiguiente, dio a conocer las siguientes propuestas:
"- Perfeccionar la autodenuncia, para lo cual se
debería cambiar el sentido de la misma ya que no produce
incentivos para los regulados. Permitir en este procedimiento
la presentación de un programa de cumplimiento preventivo
y generar una reducción real en la potencial sanción que se
le pudiere aplicar."287
Al igual que la intervención anterior, la Sociedad Na-
cional de Minería centra su observación respecto de la oportunidad
que contempla el Mensaje para presentar un programa de cum-
plimiento, esto es, solamente dentro de un procedimiento san-
cionatorio. A partir de su inquietud, que consiste en poner el
énfasis en la prevención, observa la posibilÍdad de incorporar

programas de cumplimiento preventivos, aunque sin indicar una

propuesta concreta.
Cabe destacar que el análisis realizado se hace conjun-
tamente con la autodenuncia, lo que es demostrativo de que ambos
mecanismos están conectados, aunque es posible la activación de
uno y otro de forma independiente.
En la siguiente propuesta efectuada en el marco de la
segunda inquietud, la Sociedad Nacional de Minería indicó:
"-Dotar de transparencia a los programas y subpro-
gramas de fiscalización y de amplitud a los programas de
cumplimiento. Propone la publicidad de los programas y
subprogramas como un mecanismo de incentivo al cum-
plimiento voluntario y preventivo de la normativa y no impedir
la alternativa de presentar programas de cumplimiento a
quienes hayan sido sancionados. ,,zss
Es posible decir que esta es una propuesta confusa, por-
que mezcla dos instrumentos que poseen una regulación diferente y
tienen propósitos distintos. Por un lado, se refiere a los programas y
subprogramas de fiscalización, que son instrumentos por los cuales
la Superintendencia desarrolla sus actividades de fiscalización289 •
Además, por medio de ellos la Superintendencia coordina la
fiscalización con los organismos sectoriales, dado que la reforma
no implicó la derogación de las competencias de los organismos
sectoriales29 º.
Respecto de ellos la Sociedad Nacional de Minería hace
una observación: en el proyecto de ley tenían el carácter de secretos,
se indica, por tanto, que deberían ser públicos. Dicha publicidad
288 Ibíd.
289 Artículo 16 de la Ley Nº 20.417.
serviría como mecanismo de incentivo al cumplimiento, pues al

estar dentro de las actividades fiscalizables por la Superintendencia
o por un órgano sectorial, se eleva la probabilidad de ser sorprendido
en infracción, lo que llevaría a los infractores a cumplir con la
normativa ambiental.
La otra observación, que se mezcla con la primera, .alude
al programa de cumplimiento, abogando por su amplitud, aunque
sin indicar a qué se refiere con ello. Por otra parte, indica que
la prohibición a los infractores, que hayan sido sancionados, de
presentar un programa de cumplimiento debería ser suprimida,
aunque tampoco se dan mayores detalles de las razones291.
2.4.4. LA ACADEMIA
En la Academia no pareció existir una preocupación

especial sobre el punto. Así, tanto el Centro de Derecho Ambiental
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile292, como
el señor Jorge Bermúdez, profesor de Derecho Constitucional
de la Pontificia Universidad Católica de. Valparaíso293; el señor
Fermandois, profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia
Universidad Católica de Chi!e294, y el académico del Instituto de
Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica, no se
refieren a los programas de cumplimiento.
291 Los demás intervinientes que corresponden a Asociaciones Gremiales no se

refieren a los programas de cumplimiento, tales son el Gerente de Estudios
de la Cámara Chilena de la Construcción y el Gerente de Medio Ambiente
de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa). Tampoco los representantes de
la Sociedad Chilena de Arqueología. Historia de la Ley Nº 20.417, pp. 119 y
150, respectivamente.
292 HistoriadelaLeyNº 20.417. p.151.
2.4.5. LAS ÜRGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
Las Organizaciones no Gubernamentales y sus represen-

tantes no se refieren al programa de cumplimiento: el Director
Ejecutivo de Greenpeace, la Directora Ejecutiva del Programa Chile
Sustentable295 , el Presidente del Instituto de Ecología Política,
la Directora Ejecutiva de Terram, los representantes del Fondo
Mundial para la Conservación (WWF) y el Director Ejecutivo de
Océana.
Terminadas las intervenciones, el Asesor Jurídico de
la Conama se refirió a las observaciones esenciales y a las alter-
nativas disponibles para mejorar las reglas de incentivo par!l·•el
cumplimiento, incluyendo los programas. de cumplimiento 296 .
En definitiva, la Comisión, compartiendo los objetivos
y fundamentos proporcionados en el Mensaje y los entregados
durante la discusión general del proyecto de ley, procedió a dar su
aprobación a la idea de legislar por la unanimidad de los diputados
presentes297 .
El artículo 3? del Mensaje, que establecía las funciones

y atribuciones de la Superiritendencia~ consignaba en su letra s)
la competencia para aprobar programas de cumplimiento. Dicha
letra, que pasó a ser la q), fue aprobada en la discusión en particular
sin debate: "Aprobar programas de cumplimiento de la normativa
ambiental de conformidad a lo establecido en el artículo 42 de esta
ley''. Sin debate, el literal se aprobó por unanimidad298 .

Respecto del artículo 42, donde se regulaba el programa

de cumplimiento, se realizaron cuatro indicaciones299:
l.- De Ja señora Cubillos y de Jos señores Bauer,
Chahuán, García-Huidobro y Sepúlveda, al inciso
primero, para reemplazar el guarismo "5" por "10".
Mediante esta indicación los señores diputados proponían
aumentar el plazo señalado en el Mensaje para que.los infractores
presentaran un plan de cumplimiento, iniciado el procedimiento
sancionatorio en su contra, de 5 a JO días. La indicación 1 se dio
por rechazada reglamentariamente, al registrarse dos votos a favor,
dos en contra y una abstención.
El diputado señor Chahuán explicó que el propósito de
Ja indicación es aumentar el plazo para presentar Jos programas
de cumplimiento en_ razón de las dificultades que implica su ela-
boración.
La Ministra, por su parte, consideró que el plazo es el
adecuado para presentar el programa, ya que esté se refiere al.
programa de cumplimiento que es el plan de acciones y metas y
no se está exigiendo una construcción exhaustiva, sobre todo si
se piensa que ya se ha iniciado un proceso sancionatorio y han
existido notificaciones.
2.- Del Ejecutivo para sustituir el inciso tercero por el
siguiente:
"No podrán presentar programas de cumplimiento
aquellos infractores que se hubiesen acogido a programas de
gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental


por irifracciones gravísimas o hubiesen presentado, con
anterioridad, un programa de cumplimiento, salvo que se
hubiese tratado de infracciones leves."
Mediante esta indicación el Ejecutivo redujo la severidad
de la regulación propuesta en el Mensaje, acotando la prohibición
de presentar programas de cumplimiento. Así, en aquellos casos
en que el infractor ya hubiese sido sancionado solo se prohíbe la
presentación a los infractores que hubiesen sido sancionados por
infracciones gravísimas.
En ese sentido, puede decirse que el Ejecutivo acogió
parcialmente una de las observaciones al Mensaje que realiza
la Sociedad Nacional de Minería, al abordar la supresión de la
prohibición que impedía presentar. programas de cumplimiento a
todos los infractores que ya hubiesen sido sancionados.
En el caso de los infractores que hubiesen presentado con
anterioridad un programa de cumplimiento con esta indicación se
establece que se les permitirá. su presentación cuando se trate de
infracciones leves. El siguiente cuadro muestra con mejor detalle
estas incorporaciones del Ejecutivo al inciso tercero:
Mensaje· Indicación
No podrán presentar programas de No podrán presentar programas de
cumplimiento aquellos infractores ... cumplimiento aquellos infractores ...
... o hubiesen sido objeto con an- ... o hubiesen sido objeto con ante-
terioridad de la aplicación de una rioridad de la aplicación de una
sanción por parte de la Superin- sanción por parte de la Superin-
tendencia ... tendencia por infracciones graví-
simas ...
... o hubiesen presentado, con ante- ... o hubiesen¡ÍÍ-esentado, con anterio-
rioridad, un programa de cumpli- ridad, un programa de cumplimiento,
miento. salvo que se hubiese tratado de
infracciones leves.
La indicación 2 se aprobó por unanimidad de los dipu-

tados presentes.
ºº,
Finalmente, es importante señalar que ni en el Mensaje 3
en la indicación del Ejecutivo recién revisada301 , ni en la norma
vigente se hace referencia de forma expresa a las infracciones
graves. Debería entenderse, por tanto, que la prohibición no aplica
a este tipo de infracciones. Sin embargo, al analizar cada uno de los
supuestos del inc. 3º del artículo 42 nos damos cuenta de que sí se
consideran implícitamente o por defecto en la prohibición tercera:
Prohibición 1: No podrán presentar programas de cum-
plimiento aquellos infractores que se hubiesen acogido a programas
de gradualidad.
plimiento los que hubiesen sido objeto con anterioridad de la
aplicación de una sanción por parte de la Superintendencia por
infracciones gravísimas.
plimiento los que hubiesen presentado, con anterioridad, un
programa de cumplimiento, salvo que se hubiese tratado de infrac-
ciones leves. Es decir, la prohibición aplica a los sancionados por
Infracciones gravísimas o graves.
3.- De la señora Cubillos y señores Bauer, Chahuán,

García-Huidobro y Sepúlveda para proponer dos
modificaciones al artículo 42, inciso tercero:
a) Eliminar las frases "o hubiesen cometido infracciones

de aquellas denominadas gravísimas, o hubiesen sido objeto con
300 Historia de la Ley N" 20.417. p. 47.

301 Historia de la Ley Nº 20.417. p. 266.
anterioridad de la aplicación de una sanción por parte de la

Superintendencia".
b) Agregar, a continuación de la frase final que dice
"un programa de cumplimiento" la siguiente: "por los mismos
hechos".
Esta indicación tenía por finalidad, en el primer caso,
eliminar dos circunstancias por las cuales se les prohibía a ciertos
infractores la presentación de programas de cumplimiento, am-
pliando, en definitiva, el universo de personas a las cuales les
favoreciera este mecanismo. Se trataba de permitir esta presen-
tación a los infractores que hubieren cometido infracciones
gravísimas y a aquellos que hubiesen sido objeto con anterioridad
de la aplicación de una sanción.
En segundo lugar, se pretendía incorporar otro requisito
para entender configurada la última de las prohibiciones de pre-
sentación de programas de cumplimiento que establecía el inciso
tercero.
La indicación 3 fue rechazada por 4 votos en contra y 1
a favor.
La cuarta indicación fue del siguiente tenor:
4.- De los mismos diputados al inciso quinto, para
eliminar la frase ", evento en el cual se podrá
aplicar hasta el doble de la multa que corresponda
a la infracción original, salvo que hubiese mediado
autodenuncia "3 2. º
Esta indicación tenía por finalidad eliminar una de las
sanciones para el caso de incumplir el programa de cumplimiento
presentado por el infractor y aceptado por la Superintendencia.
Como se señaló anteriormente, la regulación contenía en el fondo

dos tipos de incentivo al cumplimiento, uno relativo a la exención

de sanción en caso de presentar un programa; otro, una vez aceptado
se coacciona al cumplimiento íntegro de este mediante la amenaza
de aplicar hasta el doble de la sanción en caso de incumplimiento.
La indicación 4 fue rechazada por 4 votos en contra y 1
a favor.
Finalmente, el artículo fue aprobado por unanimidad. Así,
el artículo 42 del proyecto de ley que ingresó a Segundo Trámite
Constitucional tuvo el siguiente tenor:
"Artículo 42. -Iniciado unprocedimiento sancionatorio,
el infractor podrá presentar en el plazo de 5 días, contados
desde el acto que lo incoa, un programa de cumplimiento.
por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por
toriamente con la normativa ambiental que se indique.
gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental
por infracciones gravísimas o hubiesen presentado, con
anterioridad, un programa de cumplimiento, salvo que se
hubiese tratado de infracciones leves.
Aprobado un programa de cumplimiento por la
Superintendencia, el procedimiento sancionatorio se sus-
penderá.

corresponda a la infracción original, salvo que hubiese
Cumplido el programa dentro de los plazos estable-
cidos y de acuerdo a las metas fijadas en él, el procedimiento
El Reglamento establecerá los criterios .a los cuales
deberá atenerse la Superintendencia para aprobar un pro-
mi~nto y su duración interrumpirán el plazo señalado en el
artículo 3 7. "3 3º
2.4.7. SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL
Esta discusión se encuentra en el Primer Informe de la

Comisión de Medio Ambiente del Senado, donde se discute en
particular el proyecto de ley.
Fueron 11 las indicaciones efectuadas af artículo 42
del proyecto de ley tramitado y aprobado en Primer Trámite
Constitucional. En la historia legislativa se dividen según los
incisos del artículo; seguiremos el mismo orden.
a) Indicaciones al artículo 42 inciso primero304
Tres fueron las indicaciones respecto del inciso primero,
todas referidas al plazo dentro del cual el infractor debe presentar

304 Historia dela Ley Nº 20.417, p. 1164.
un programa de cumplimiento, específicamente destinadas a am-

pliar el número de días contemplado en el proyecto de ley que
otorgaba 5 días, basado en las razones expuestas por la Ministra en
º
el Primer Trámite Constitucional3 5. Las indicaciones fueron las
siguientes:
938.- Del Honorable Senador señor Allamand, para
reemplazar la frase "en el plazo de 5 días" por "en el plazo de JO
días".
939.- Del Honorable Senador señor Horvath, para susti-
tuir la expresión "5 días" por "15 días".
940.- Del Honorable Senador señor Longueira, para
reemplazar la frase "en el plazo de 5 días" por "en el plazo de 20
díasn.
Las tres indicaciones fueron retiradas3 6• º
b) Indicaciones al artículo 42 inciso segundo307
La indicación Nº 941, de los Honorables Senadores se-
ñores Girardi, Navarro, Ominami, Vásquez y Cantero, pretendía
modificar la definición de progrania dé cumplimiento establecida
en el proyecto de ley, incorporando nuevas exigencias o requisitos.
El primero fue cambiar la idea de "normativa ambiental que se
indique" por la Superintendencia por "normativa ambiental
incumplida"3 8 . º .
305 "La Ministra, por su parte, consideró que el plazo es el adecuado para
presentar el programa ya que éste se refiere al plan de cumplimiento, es el
plan de acciones y metas y no se está exigiendo una construcción exhaustiva,
sobre todo si se piensa que ya se ha iniciado un proceso sancionatorio y han
existido notificaciones." Hisioria de la Ley Nº 20.417, p. 266.
308 Indicación Nº 941.- De los Honorables Senadores señores Girardi, Navarro,
·ominami, Vásquez y Cantero, para sustituirlo por el siguiente: "Para estos
El segundo requisito propuesto en la indicación es la

exigencia de restablecer la actividad a la normalidad, dentro del
plazo fijado por la Superintendencia. Si bien no se define nor-
malidad, debemos entender que ello implica llevar a cabo la
actividad según la normativa incumplida. Debería entenderse nor-
malidad como legalidad3D9.
El tercer requisito en la indicación es la exigencia al
infractor de ofrecer una mejora de sus condiciones de funcio-
namiento.
Finalmente, esta indicación fue rechazada310 .
c) Indicaciones al artículo 42 inciso tercero311
Cuatro son las indicaciones a este inciso que se propusie-

ron modificar el régimen de prohibiciones para presentar progra-
mas de cumplimiento establecidas en el proyecto de ley.
La primera incorporaba un lapso dentro del cual a
ciertos infractores les quedaba prohibido presentar estos progra-
mas, aquellos infractores que hubiesen sido objeto de sanciones
o aquellos que hubieren presentado un programa, en ambos casos
en los dos últimos años. Con ello se pretendía acotar el tiempo
efectos se entenderá como programa de cumplimiento, el plan de acciones

y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por
la Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la
normativa ambiental incumplida, restablezcan su actividad a la normalidad
y ofrezcan una mejora de sus condiciones de funcionamiento". Historia de
la Ley Nº 20.417, p. 1164.
309
lbíd.
310
3" lbíd. .
de la prohibición, después del cual estos infractores quedaban

habilitados. Dicha modificación fue posteriorm~nte retirada312 .
La segunda indicación pretendía eliminar una de las
prohibiciones para presentar programas de cumplimiento, aquella
referida a la comisión de infracciones gravísimas, y modificar el
lapso temporal, estableciendo un período de 1O af!os anteriores en
la aplicación de una sanción o en la presentación de un programa
de cumplimiento para hacer aplicable la prohibición31 3.
Con esta indicación el inciso tercero quedaba redactado
de la siguiente forma, en comparación con el artículo 42 aprobado
en pr.imer trámite constitucional:
312 Indicación Nº 942.- Del Honorable Senador señor Longueira, para sustituirlo
por el siguiente:
"No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos infractores que
se hubiesen acogido a programas de gradua!idad en el cumplimiento de la
normativa ambiental, o hubiesen sido objeto en los últimos dos años de la
aplicación de una sanción por parte de la Superintendencia por infracciones
gravísimas o hubiesen presentado, en los últimos dos años, un programa
de cumplimiento, por los mismos hechos objeto de la sanción, salvo que
se hubiese tratado de infracciones leves." Historia de la Ley Nº 20.417,
p. 1164.
313 Indicación Nº 943.- Del Honorable Senador señor Allamand, para suprimir
la frase "o hubiesen com"etido infracciones de .aquellas denominadas
gravisimas"; reemplazar, las dos veces que aparece, la expresión "con
anterioridad" por "en los últimos diez años", e intercalar, a continuación
de "un programa de cumplimiento", las palabras ''por los·mismos hechos".
·Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1165.
Art. 42 inc. 3° aprobado en primer Indicación Nº 943 sobre el inc. 3°

trámite constitucional delArt. 42

cumplimiento aquellos irifi-actores cumplimiento aquellos infractores
que que
se hubiesen acogido a programas se hubiesen acogido a programas

de gradualidad en el cumplimiento de gradualidad en el cumplimiento
de la nprmativa ambiental de la normativa ambiental
~·
o hubiesen cometido infracciones de o httbie;sen conietido i;tfi accioneJ de
aquellas denominadas gravisimas, u
aqttenas r ·
aenonnnaaasr g1at1tJt111aJ,
' ·
o hubiesen sido objeto con o hubiesen sido objeto

ante; io; idad en· los últimos diez
=
anterioridad de la aplicación
de una sanción por parte de la años de la aplicación de una sanción
Supérintendencia por infracciones por parte efe la Superintendencia
gravisimas por infraCciones gravisimas
o hubiesen presentado, con o hubiesen presentado, =

anterioridad, un programa de ante; io1 idad en los últimos 1 Oaños,
cumplimiento, salvo que se hubiese un programa. de cumplimiento por
tratado de infracciones leves. los mismos hechos, salvo que se
hubiese tratado de · infracciones
leves.
La segunda indicación del inciso tercero pretendió

ampliar una de las circunstancias por las cuales se establecía
la prohibición de presentar programas de cumplimiento a los
infractores:
944.- Del Honorable Senador señor Horvath, para
intercalar, a continuación de "infracciones gravísimas ", la expre-
sión "o graves".
1
...,.,,
Art. 42 inc. 3° aprobado en primer Indicación Nº 944 sobre el inc. 3°

trámite constitucional de!Art. 42

cumplimiento aquellos infractores cumplimiento aquellos ·irifractores
que que
se hubiesen acogido a programas de se hubiesen acogido a programas de

gradualidad en el cumplimiento de gradualidad en el cumplimiento de
la normativa ambiental o hubiesen la normativa ambienta/ o hubiesen
cometido infracciones de aquellas cometido infracciones de aquellas
denominadas grGvísimas, denominadas gravísimas,
o hubiesen sido objeto con ante- o hubiesen sido objeto con ante-
rioridad de la aplicación de una rioridad en los últimos diez años
sanción por parte de la Superin- de la aplicación de una sanción por
tendencia por infr.acciones graví- parte de la Superintendencia por
simas ... infracciones gravísimas o graves ...
Esta modificación fue finalmente retirada314.

La cuarta y última indicación al inciso 3° del artículo 42
provino del Ejecutivo y tenía el siguiente tenó.r:
"944 Bis.- De S.E. la Presidenta de la .República,

para eliminar la frase 'o hubiesen cometido infracciones
de aquellas denominadas gravísimas ', )' agregar luego del
punto final, la siguiente oración: 'Con tal objeto, deberá
considerarse el plazo de prescripción de las infracciones
señaladas en el artículo 37. "'
Por tanto, el inciso tercero quedaba redactado de la
siguiente forma:

Ar!. 42 inc. 3° aprobado en primer Indicación Nº 944 Bis sobre el inc.

trámite constitucional 3° del artículo 42

cumplimiénto aquellos infractores cumplimiento aquellos iefractores
quesehubiesenacogidoaprogramas quesehubiesenacogidoaprogramas
de gradualidad en el cumplimiento de gradualidad en el cumplimiento
de la normativa ambiental o hu- de la normativa ambiental
biesen cometido infracciones de httbiesen co1nttido hifi acciones de
"
" l . 1 ' •
g; avtsznzas,
aquellas denominadas gravísimas, aqttenns aenonunaaas
o hubiesen sido objeto con ante- o hubiesen sido objeto con
rioridad de la aplicación de una anterioridad de la aplicación de
sanción por parte de la Superin- una sanción por parte de la Su-
tendencia por infracciones gra- perintendencia por infracciones
vísimas o hubiesen presentado, gravísimas o hubiesen presentado,
con anterioridad, un programa de con anterioridad, un programa de
cumplimiento, salvp que se hubiese cumplimiento, salvo que se hubiese
tratado de infracciones leves. tratado de iefracciones leves. Con
tal objeto, deberá considerarse
el plazo de prescripción de las
· iefracciones señaladas en el
artículo 37.
Esta modificación fue aprobada sin modificaciones315.
d) Indicaciones al artículo 42 inciso cuarto316

Esta indicación pretendió incorporar la facultad para que
interesados o afectados por los efectos de la infracción pudieran
impugnar el programa de cumplimiento presentado por el infractor,
además de incorporar una reclamación especial ante la Corte de
.Apelaciones respecto de la resolución que se pronunciara sobre

3!6 Historiade./aLeyN° 20.417, p.1165.
la opos1c10n o sobre el programa, entendiendo que durante la

tramitación dé la Ley Nº 20 .417 no estaba consolidada la idea de
crear Tribunales Ambientales especializados. La indicación fue
presentada de la siguiente manera:
"945.- De los Honorables Senadores señores Girardi,
Navarro, Ominami, Vásquez y Cantero, para sustituirlo por
los siguientes:
perintendencia, el procedimiento sancionatorio se sus-
penderá, a menos que cualquier tercero interesado o afectado
por los efectos de la infracción se opongajimdadamente.
De la oposición se dará· traslado al infractor con

cuyos descargos o sin ellos se resolverá la prosecución
del procedimiento sancionatorio o el programa de cum-
plimiento.
La resolución que resuelva la oposición o ·que esta-

blezca el programa de cumplimiento será apelable ante la
Corte de Apelaciones respectiva."
Esta indicación es rechazada317 , pero es un importante

testimonio plasmado en la historia de la ley de que existió un
intento de incluir criterios de participación respecto de even-
tuales afectados por una infracción de competencia de la
Superintendencia. Ello tenía plena concordancia con la incor-
poración de la participación ciudadana como pilar esencial de
la reforma a la institucio.nalidad ambiental, y específicamente
en la creación del órgano fiscalizador como la Superintendencia
317· Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1488.

INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 225·
del Medio Ambiente. En efecto, una de las críticas habituales

al antiguo modelo institucional era la insuficiente participación
ciudadana318 . En materia de fiscalización y Superintendencia,
la participación ciudadana quedó circunscrita a una regla
de denuncia ciudadana por incumplimiento que habilita a la
autoridad a investigar y se obliga a responder sobre los resultados
de la investigación, además de otorgar al denunciante la calidad
de interesado para todo el procedimiento administrativo.
Efectivamente, la calidad de interesado, otorgada en virtud
del artículo 21 de la LO-SMA, es atribuida al denunciante para todo
el procedimiento sancionador en caso de que la Superintendencia
decida iniciarlo según el inc. 2° del citado artículo 319 .
Sobre la base de este inciso el denunciante, que es
interesado, puede interponer todos los recursos administrativos
contemplados en el Párrafo 4 º del Título III de la LO-SMA, es
decir, el recurso de reposición ante la Superintendencia y el de
reclamación ante los Tribunales Ambientales, dado que se le da
tal calidad "para todos los efectos legales", siendo uno de ellos
interponer recursos. La fase recursiva es parte integrante del
procedimiento administrativo.
j¡g Historia de la Ley Nº 20.417, p. 20.

319 Que era del siguiente tenor: "En el evento de que se iniciare un procedimiento
administrativo sancionador, el denunciante tendrá para todos los efectos
legales la calidad de interesado en el precitado procedimiento".
El argumento para decir que el denunciante puede inter-

poner el recurso de reposición lo encontramos en el principio de
irnpugnabilidad de la Ley Nº 19.880320-321.
Respecto de la reclamación ante los Tribunales Am-
bientales, el denunciante también es legitimado activo para inter-
ponerlo. Ello porque el procedimiento sancionador solo termina
cuando se agotan todas las vías disponibles en el procedimiento.
La fase recursiva es parte integrante de todo procedimiento,
incluso el sancionador, independientemente de si ella se ventila
ante el mismo funcionario administrativo (como sería un recurso de
reposición), ante otro funcionario (como en el recurso jerárquico) o
ante un órgano jurisdiccional (como la reclamación ante el Tribunal
Ambiental). La fase recursiva no puede escindirse del resto del
procedimiento. Interponer un recurso sobre un acto administrativo
no genera un nuevo procedimiento, es el mismo, pero en una fase
diferente. Recordemos la literalidad del artículo 21: "el denunciante
320 Se debe tener en cuenta la norma de clausura del artículo 62 de la LO-SMA:

"En todo lo no previsto en la presente ley, se aplicará supletoriamente la ley
N" 19. 88(!'.
32! Artículo 15 inc. 1º.Principio de impugnabilidad. "Todo acto administrativo
es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de
reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes
especiales." Se debe recordar que la Ley Nº 19.800 otorga un concepto de
interesado:
"Articulo 21. Interesados. Se. considerGn interesados en el procedimiento
administrqtivo:
J. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individua-
les o colectivos.
2. Los que, sin haber ihiciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquéllos (sic) cuyos intereses, individua/es o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto
no haya recaído resolución definitiva."
INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMB.IENTAL 227
tendrá para todos los efectos legales la calidád de interesado en el

precitado procedimiento".
Un segundo frente que puede causar problemas de inter-
pretación es la utilización de diferentes términos a que se refieren
el artículo 21 y el 56 de la LO-SMA, que pueden entorpecer la
interposición del recurso de reclamación por un denunciante-
interesado. El artículo 21 utiliza el término "interesado'', mientras
que el artículo 56 utiliza el término "afectado". Tratar de bloquear
al denunciante en su interposición de la reclamación es no tomar
en cuenta que la terminología utilizada en diferentes partes de la
Ley Nº 20.417 y en la Ley Nº 20.600, así como en sus respectivas
historias legislativas, lleva a decir que la reclamación del artículo
56 está disponible de forma amplia, incluso para personas que no
habiendo sido parte en la fase administrativa del procedimiento
puedan serlo en la fase jurisdiccional, a través de la interposición
de la reclamación por verse afectados con la resolución de la
Superintendencia.
Existió una intervención en la tramitación legislativa de la
ley del Ministro subrogante de Medio Ambiente de la que se puede
inferir que mediante la interposición de una denuncia e iniciándose ·
el procedimiento sancionatorio sé adquiere la calidad de interesado
del artículo 21 de la LO-SMA, y en dicha calidad se puede reclamar
en contra de las resoluciones de la Superintendencia mediante un
recurso de reclamación322.
322 "J.- Ministro, subrogan/e, de Medio Ambiente, don Ricardo lrarrázabal

En relación a las competencias y legitimación, señaló que conocerán:
3.- Reclamaciones en contra de las resoluciones de la Superintendencia del
Medio Ambiente, será competente el Tribunal Ambiental del lugar en
que se origine la infracción, el que conocerá según el procedimiento de
las reclamaciones, pudiendo iniciarlo las personas naturales o jurídicas
directamente afectadas por la resolución de la Superintendencia del
Medio Ambiente, mediante una denuncia ante la misma, si esta la desecha
podrá reclamarse ante los Tribunales Ambientales." Historia de la Ley
Nº 20.600, p. 818.
La controversia entre la restricción o la amplitud de

la legitimación· activa de la reclamación ante los Tribunales
Ambientales, a partir de que el artículo 21 de la LO-SMAse refiere
a los "interesados", el artículo 56 de la LO-SMA a "afectados"
y la Ley Nº 20.600 a "directamente afectados'', puede..resolverse
considerando la idea del derecho ala tutela judicial efectiva que tiene
todo particular, en especial a impugnar los actos administrativos
ante los tribunales 323 . Más allá de la terminología, restringir la
reclamación sería limitar la legitimación para acceder· a la justicia,
cuestión que significaría un retroceso en nuestro actual Estado de
Derecho.
Siguiendo con el análisis de la indicación Nº 945 324,
creemos que con su rechazo se perdió una oportunidad para que
el programa de cumplimiento pudiera ser impugnado por terceros
interesados o afectados, posiblemente personas que se encontrarían
dentro del área de influencia directa e indirecta del proyecto (en el
caso de ser una RCA) afectadas de formas no consideradas ni por
el titular al presentar el programa, ni por la autoridad al acogerlo.
Hoy el único~~ecanismo es la denuncia, que no suspende
el procedimiento ni la ejecución del programa, y el reclamo de
ilegalidad ante el Tribunal Ambiental que interponga un afectado
que estime que la resolución de la Superintendencia que se pro-
nuncia sobre el programa de cumplimiento no se ajusta al bloque
de legalidad; o la acción constitucional de protección.
Cualesquiera de estas herramientas, si bien cautelan de-
bidamente a los afectados, van en contra de la economía proce-
dimental, puesto que dando participación a los afectados dentro
323 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE. Rol Nº 2180-2012. Sentencia de control

de constitucionalidad del proyecto de ley que crea el Tribunal Ambiental
(Boletín Nº 6.747-12). Prevenciones de los Ministros señores Hemán
Vodanovic Schnake, Enrique Navarro Beltrán, José Antonio Viera-Gallo
Quesney e IvánAróstica Maldonado.
324 · Vid supra, p. 223.
del procedimiento sancionatorio se habría evitado recurrir a los

Tribunales, tanto Ambientales como Superiores de Justicia, aho-
rrando tiempo y costos al sistema en su conjunto.
Existen autores, sin embargo, que creen en la posibilidad
de que los intereses difusos o públicos sean representados en pro-
cedimientos sancionatorios cuando existen autodenuncias o progra-
mas de cumplimiento:
"( ... ) las ONG spueden peifectamente ser interesados
en ese procedimiento, participar en el procedimiento san-
cionatorio, ser interesado en el instrumento, en el programa
de cumplimiento y representar ese interés difuso o interés
público en ese procedimiento sancionatorio, incluyendo la
decisión final que la Superintendencia del Medio Ambiente
adopte, respecto de cómo el infractor se va a hacer cargo de
los efectos negativos o después del procedimiento cómo ese
infractor va a reparar el medio ambiente. ,,325
Las oposiciones de terceros afectados en procedimientos
administrativos, como la que proponía la indicación Nº 945, no
son desconocidas en nuestro ordenamiento jurídico. Piénsese,
por ejemplo, en el procedimiento administrativo en materia de
aguas, cuando el solicitante pide derechos de aprovechamiento a
la Dirección General de Aguas debe publicar esa intención en los
medios de comunicación, establecido en la ley para dar publicidad
de dicha petición a terceros que se sientan afectados y así estén en
condiciones de discutirla326.
325 URBINA, Cecilia. Cit. ant. (167), s.p.

326 Decreto con Fuerza de Ley Nº 1122. Código de Aguas. "Artículo 132.- Los ·
terceros que se sientan afectados en sus derechos, podrán oponerse a la
presentación dentro del plazo de treinta días contados desde la/echa de la
. última publicación o de la notificación, en su caso.
Dentro del quinto día de recibida la oposición, la autoridad dará traslado de
ella al solicitante, para que éste responda dentro del plazo de quince días."
En el ámbito del Derecho Minero también encontramos

la posibilidad de que terceros ajenos a un procedimiento, esta
vez de carácter judicial no contencioso, pero muy semejante a un
procedimiento administrativo, de solicitud de mensura puedan
oponerse a ella por determinadas causales327.
Contra esta afirmación, sin embargo, se debe reconocer
que en ambos casos no hay procedimiento sancionatorio, como sí
lo hay en el artículo 43 inciso 3° analizado en este apartado.
Terminamos con ello la revisión de las indicaciones del.
artículo 42 inciso cuarto; pasemos a continuación a analizar las
indicaciones realizadas al inciso quinto.
e) Indicaciones al artículo 42 inciso quinto328

Tres fueron las indicaciones al inciso quinto, que trataba
el incumplimiento del programa de cumplimiento y sus efectos, el
reinicio del procedimiento sancionatorio y la aplicación de hasta el
doble de la multa al infractor. La primera de ellas es:
"946.- Del Honorable Senador señor Longueira, para
reemplazarlo por el siguiente:
plirse las obligaciones contraídas en el programa, evento en
el cual se podrá aplicar, dentro de los límites establecidos en
el artículo 38, hasta el doble de la multa que corresponda
a la infracción original, salvo que hubiese mediado auto-
denuncia."
327 "Artículo 61.- Podrá deducirse oposición a la petición de mensura dentro

del plazo de treinta días, contado desde la fecha de la publicación a que se
refiere el inciso final del artículo anterior."
328 Jbíd.
Mediante esta indicación se inte'rttó poner límite a la san-

ción del doble de la multa en caso de incumplimiento mediante
el artículo 38, que establecía determinadas sanciones, entre ellas
multas con ciertos rangos. Así, el doble de la multa nunca podría
haber sobrepasado las 10.000 UTA.
Esta indicación fue posteriormente retirada32 9.
La segunda indicación estaba destinada derechamente
a eliminar la sanción por incumplimiento al pr9grama de cum-
plimiento, es decir, la aplicación de hasta el doble de la multa,
pudiéndose solo aplicar la sanción original:
"947.- Del Honorable Senador señor Allamand, para
eliminar la frase ', evento en el cual se podrá aplicar hasta el
doble de la multa que corresponda a la infracción original,
salvo que hubiese mediado autodenuncia '."
Esta indicación fue retirada3 30.
Finalmente, la última de las indicaciones al artículo 42
inciso quinto tenía el mismo sentido y propósito que la indicación
Nº 946, es decir, crear un límite a la sanción del doble de la multa,
aludiendo a los límites de las sanciones del artículo 38331.
Terminado el .Segundo Trámite Constitucional, mediante
el oficio de la Cámara Revisora a la de Origen, se da cuenta de las
siguientes enmiendas al artículo 42 del proyecto de ley:
"Inciso primero: Ha sustituido el guarismo '5' por
'JO'.

33 o Ibíd.
331 "948.- Del Honorable Senador señor Allamand, en subsidio, para intercalar,
a continuación de 'evento en el cual se podrá aplicar', la frase ', dentro
de los límites establecidos en el artículo 38, '." Esta indicación fue retirada.
Inciso tercero: Ha eliminado la frase 'o hubiesen

cometido irifracciones de aquellas denominadas graví-
. simas, ', y agregado la siguiente oración final: 'Con tal
objeto, deberá considerarse el plazo de prescripción de las
irifracciones señaladas en el artículo 37'.
Inciso quinto: Ha intercalado, a continuación de la
palabra 'original', la frase 'dentro del rango señalado en la
letra b) del artículo 38'."332
Por tanto, el artículo 42 del proyecto de ley que ingresa a
Tercer Trámite Constitucional es el siguiente:
"Artículo 42.- Iniciado un procedimiento san,cionato-
rio, el infractor podrá presentar en el plazo de 1O días,
contados desde el acto que lo incoa, un programa de cum-
plimiento.
de cumplimiento, el plan de acciones y metas presentado..
por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por
la Superintendencia, los responsables cumplan satis-
factoriamente con la normativa ambiental que se indique.
gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental, o
hubiesen sido objeto con anterioridad de la aplicación de una
sanción por parte de la Superintendencia por infracciones
gravísimas o hubiesen presentado, con anterioridad, un
programa de cumplimiento, salvo que se hubiese tratado
de infracciones leves. Con tal objeto, deberá considerarse

el plazo de prescripción de las infracciones señaladas en el

artículo 3 7.
perintendencia, el procedimiento sancionatorio se sus-
penderá.
corresponda a la infracción original dentro del rango
señdado en la letra b) del artículo 38, salvo que hubiese
Cumplido el programa dentro de los plazos estable-
cidos y de acuerdo a las metas fijadas en él, el procedimiento
El Reglamento establecerá los criterios a los cuales
deberá atenerse la Superintendencia para aprobar un pro-
miento y su duración interrumpirán el plazo señalado en el
artículo 3 7."
En el Tercer Trámite Constitucional el artículó 42 no sufre
indicaciones ni modificaciones; por tanto, la redacción anterior es
la que se oficia al Tribunal Constitucional333.
2.4.8. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En sentencia Rol Nº 1554, de 6 de enero de 2010, no

se emite pronunciamiento sobre el artículo 42, referido a los pro-
gramas de cumplimiento, porque no se sometió dicho artículo al
333 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 204 J.

234 JORGE 0SSANDÓN ROSALES
control previo de constitucionalidad por la Cámara de Diputados y

porque el Tribunal Constitucional, en su competencia para exami-
nar normas que el legislador no ha enviado a control, tampoco hizo
reparos respecto de esa norma o de los programas de cumplimiento
en generaJ334-335. .
Con ello finalizamos el apartado destinado a revisar la
historia legislativa de los programas de cumplimiento, para iniciar
el análisis de su regulación positiva, tanto en la ley como en el
reglamento.
2.5. REGULACIÓN EN LA LEY Nº 2~.417


Los requisitos de procedencia se refier\)n a todos aquellos
que el infractor debe cumplir para que la Superintendencia suspenda
el procedimiento sancionatorio y admita las medidas propuestas
por dicho programa para su ejecución.
2.5.1.1 Inicio de un procedimiento

administrativo sancionatorio
Existen tres formas por las cuales el presunto infrac-

tor puede llegar a quedar habilitado para la presentación de un

335 Como se ha señalado en oti:a parte de este libro la Ley N" 20.417, que
contiene en su artículo segundo la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente y en su artículo 42 la regulación respecto del programa de
cumplimiento analizado en este Capítulo III, fue promulgada el 12 de enero
"de 2010 y publicada en el Diario Oficial el 26 de enero del mismo año.
program.a de cumplimiento y que suponen iniciar un procedimien-

to sancionatorio:
"Artículo 47.- El procedimiento administrativo san-
cionatoYio podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano
sectorial o por denuncia."
Desde luego que en el término "denuncia" se debe com-
prender la autodenuncia contemplada en el artículo 41 de la ley.
Ello porque la autodenuncia es un tipo de denuncia y es una de
las formas de inicio del procedimiento sancionatorio a juicio de la
Superintendencia336. Las tres maneras de iniciar el procedimiento
quedan explicadas en los incisos siguientes del artículo 48:
"Se iniciará de oficio cuando la Superintendencia tome
conocimiento, por cualquier medio, de hechos que pudieren
ser corstitutivos de alguna infracción de su competencia.
Se iniciará a petición del órgano sectorial, por su
parte, cuando tome conocimiento de los informes expedidos
por los organismos y servicios con competencia en materia
de fiscalización ambiental, los que deberán ser evacuados de
conformidad a lo establecido en esta ley y contener en espe-
cial la descripción de las inspecciones, mediciones y análisis
efectuados así como sugerir las medidas provisionales que
sean pertinentes decretar.
Las denuncias de ir¡fracciones administrativas deberán
ser formuladas por escrito a la Superintendencia, señalando
lugar y fecha de presentación, y la individualización completa
del denunciante, quien deberá suscribirla personalmente o
336 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Informe por reclamación judicial.

Rol R-1-2013. Segundo Tribunal Ambiental, p. 12.
por su mandatario o representante habilitado. 4simismo,

deberán contener una descripción de los hechos concretos
que se estiman constitutivos de infracción, precisando lugar
y fecha de su comisión y, de ser posible, identificando al
presunto infractor."
Es posible que la denuncia no cumpla con los requisitos
y sea desechada. Falta un acto intermedio por el cual se dé curso a
la denuncia por la SMA para que comience a correr el_ plazo de 1O
días. Esta aparente incongruencia o indefensión en la que quedaría
el presunto infractor queda resuelta por el inciso último del artículo
48, que indica:
"La denuncia formulada conforme al inciso anterior
· originará un procedimiento sancionatorio si a j71icio de la
suficiente. En caso contrario, se podrá disponerla r*alización
de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor y si
ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo
de la misma por resolución fandada, notificando de ello al
interesado."
Creemos que la frase "contado desde, el acto que lo
incoa" es imprecisa para contar los 10 días. Para que el pro-
cedimiento se ajuste al debido proceso, que también se aplica al
ámbito administrativo 337, en estricto rigor el plazo debe contarse
desde la notificación al presunto infractor del acto que incoa el
procedimiento administrativo sancionador, lo que ocurre al tercer
día siguiente a la recepción de la carta certificada en la oficina de
337 VERGARA B., Alejandro. "Esquema de los principios del derecho administra-
tivo sancionador", en Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, 2,
. (2004), p. 146.
Correos, según el artículo 46 de la Ley Nº 19.880. En la práctica,

el plazo comienza a correr desde la formulación de cargos y su
respectiva notificación por carta certificada, tal como lo indica el
reglamento en su artículo 6º338.
2.5.1.2. Contenidos mínimos de nn programa

de cumplimiento
Dentro de Jos requisitos para Ja procedencia de un pro-

grama de cumplimiento existen algunos que aluden a su conteni-
do material, emanados de la misma definición en su artículo 42,
reglamentados a su vez por el artículo 7° del D.S. Nº 30/2013
MMA.
Así, la definición otorgada por la ley es Ja siguiente:
"Para estos efectos se entenderá como programa
pare el infractor, para que dentro de un plazo fijado por
toriamente con la normativa ambiental que se indique."
Por su parte, Ja reglamentación del contenido de esta
definición, y por tanto del programa de cumplimiento, es Ja si-
guiente:,
) "Art. 7°.- Contenido. El programa de cumplimiento
contendrá a lo menos lo siguiente:
a) Descripción de los hechos, actos u omisiones que
constituyen la infracción en que se ha incurrido, así como de
sus efectos.
338 "Artículo 6°.- Procedencia del programa de cumplimiento. Iniciado un

procedimiento administrativo sancionatorio, el infractor podrá presentar en
el plazo de diez días, contando desde la notificación de la formulación de
cargos, un programa de cumplimiento."
b) Plan de acciones y metas que se implementarán

para cumplir satisfactoriamente con la normativa ambiental
que se indique, incluyendo las medidas adoptadas para
reducir o eliminar los efectos negativos generados. por el
incumplimiento.
c) Plan de seguimiento, que incluirá un cronograma
de las acciones y metas, indicadores de cumplimiento, y la
remisión de reportes periódicos sobre su grado de imple-
mentación.
d) Información técnica y de costos estimados relativa
al programa de cumplimiento que permita acreditar su
eficacia y seriedad."
Cada una de las letras anteriores implica un requisito del
programa de cumplimiento, el no incorporar uno de ellos conlleva
su rechazo, tal como se verá en el análisis de los casos llevados por
la Superintendencia en la materia339. Revisemos a continuación
cada uno de estos requisitos.
2.5.1.3. Descripción de los hechos, actos u omisiones

1
que constituyen la infracción en que se ha incurrido,
así como de sus efectos
Anteriormente, se ha estudiado detalladamente los dis-

tintos tipos de infracciones contempladas en la ley3 40 • Así, cada
una de las infracciones del artículo 35 puede ser clasificada como
gravísima, grave o leve, según las circunstancias contempladas en
el artículo 36 números 1, 2.o 3341.
3 39 Vid. infra, p. 265.

340 Vid. supra, p. 87.
· 34I·Artículo36delaLeyNº20.417.
Cabe destacar que como ya existe formulación de cargos,

es posible pensar en un conflicto entre la descripción hecha en
esa formulación por parte de la Superintendencia y la descripción
hecha por .el presunto infractor en cumplimiento de este requisito.
Si este último otorga información de menos, por ejemplo si deja
fuera un hecho que la autoridad sí consideró en la formulación de
cargos, este requisito se debe tener por incumplido y, por tanto, el
programa de cumplimiento debe ser rechazado.
Sin embargo, cuando existe un hecho, acto u omisión
que la autoridad no ha considerado en la formulación de cargos, se
pueden dar varias interpretaciones:
a) Los hechos, actos u omisiones nuevos deben enten-
derse incorporados a la formulación de cargos rea-
lizada por la autoridad.
b) Los hechos, actos u omisiones nuevos deben ser
objeto de una nueva formulación de cargos para ser
considerados dentro del procedimiento.
c) Los hechos, actos u omisiones nuevos deben ser con-
siderados como autodenuncia del artículo 41.
La primera interpretación debe descartarse por ir en
contra del principio de congruencia contemplado en el artículo 54
inc. fi\J.al de la ley: "Ninguna persona podrá ser sancionada por
hechos que no hubiesen sido materia de cargos".
Un contraargumento a lo anterior es que el artículo indica
que la persona, el presunto infractor, no puede ser sancionada por
ello, pero nada impide que para efectos de la admisión o rechazo de
un programa de cumplimiento, que no es una sanción, se permita
la incorporación de los nuevos hechos, reconocidos por el propio
infractor en su programa.
La segunda hipótesis es la que más se aviene con los

principios _del debido proceso, dado que es la Superintendencia la
que tiene la potestad de formular cargos y la capacidad técnica para
evaluar si esos nuevos hechos ya se encuentran incorporados o no
en la formulación de cargos, y en caso de que no estén, incorporarlos
mediante un nuevo acto administrativo.
La tercera interpretación podría ser viable. en la medida
en que se cumpla con cada uno de los requisitos descritos en el
Capítulo II.
Finalmente, es importante destacar que este requisito exi-
ge la descripción de "los efectos''. El presunto infractor cumplirá
cuando describa los efectos positivos o neutros, debiendo evaluar
cada uno de ellos. Es el siguiente requisito el que se encarga de
exigir al infractor una descripción específica de los "efectos ne-
gativos".
"
2.5.1.4. Plan de acciones y metas que se implementarán
para: cumplir satisfactoriamente con la normativa
ambiental que se indique
El plan de acciones y metas debe enmarcarse dentro de un

marco lógico y temporal que establezca con precisión la forma en
que se dará cumplimiento a lo indicado por la autoridad, en tanto
esta última deberá identificar mediante su fiscalización los hechos,
actos u omisiones que constituyan la infracción ~ qué normas se
ven vulneradas.
En estricto rigor, son dos planes a presentar, uno de accio-
nes, destinado a realizar acciones positivas en ordena las metas por
lograr, que deben ser en primer lugar el cumplimiento de la nor-
mativa, volver a la legalidad, o en un segundo orden medidas que
vayan más allá de la normativa, con la finalidad de precaver futuros
incumplimientos. Sin embargo, esto último podría ser discutido en

tanto la exigencia iría más allá de la normativa e incluso lleva a la
Superintendencia a obrar fuera de sus competencias.
En cualquier caso, estos planes deben incluir las medidas
adoptadas para reducir o eliminar los efectos negativos generados
por el incumplimiento.
Para efectos de asistencia al regulado, la Unidad de Ins-
trucción de Procedimientos Sancionatorios ha definido la estructura
metodológica que debe contener un programa de cumplimiento,
en especial, el plan de acciones y metas y su respectivo plan de
seguimiento, que se expresa en la siguiente tabla342 :
Objetivo específico
Medios de
Resultado Acción Plazos de Metas Indicadores verificación Supuestos Costo
esperado ejecución M$
Reporte Reporte
periódico final
2.5.1.5. Plan de seguimiento, que incluirá un cronograma de

las acciones y metas, indicadores de cumplimiento,
y la remisión de reportes periódicos sobre
su grado de implementación
El plan de acciones y metas debe contener las medidas

que se implementarán para volver al infractor al cumplimiento.
342 $UPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 189, de 14

lle mayo de 2013. Considerando 6°. Por la cual rechaza el programa de
cumplimiento de Alimentos Finos Rila Chile Ltda.
El plan de seguimiento tiene por finalidad darle seguimiento a su

implementación dentro de plazos razonables, compatibilizando la
recuperación del ambiente con las capacidades técnicas y tecno-
lógicas necesarias para el restablecimiento de la legalidad.
Será de cargo del infractor la estrategia específica por
la cual se dará cumplimiento a la ejecución del plan de segui-
miento, pero este será fiscalizado y revisado continuamente por
la Superintendencia, en especial, el grado de cumplimiento com-
prometido por el infractor, mediante la presentación periódica de
informes. Por ejemplo, se ha ideado la formación de unidades
específicas o comités de cumplimiento que fiscalizan, dentro de
la organización interna del infractor, el cumplimiento gradual del
cronograma343 •
2.5.1.6. Información técnica y de costos estimados

relativa al programa de cumplimiento que permita
acreditar su eficacia y seriedad
Este requisito implica un capítulo especial destinado a

demostrar a la Superintendencia que los datos sobre las diferentes
medidas adoptadas se ajustan a parámetros científicos e informa-
ción técnica. Pero también a demostrar los costos que cada una
de las medidas tiene. Todo sobre la base de dos.parámetros que la
ley y el reglamento separan de los criterios de aprobación que se
analizan más adelante, como son la eficacia y la seriedad.
El criterio de eficacia se relaciona con la información
técnica, puesto que de esta última dependerá la incorporación,
por ejemplo, de la mejor tecnología disponible en las medidas
adoptadas. Eficacia en este caso no debe entenderse en un sentido
343 Ver TECK. Programa de cumplimiento [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/

RegistroPublico/ProcesoSancionNerExpediente?expediente=A-001-2013>
· [consulta: 11 mayo 2015], p. 72.
jurídico, sino aplicado en . clave económica, es decir, como la

capacidad de lograr un efecto determinado.
El criterio de seriedad, por su parte, se relaciona con
los costos comprometidos en cada una de las medidas a adoptar,
por ejemplo compra de equipos, cambios organizacionales, cons-
trucciones adicionales, demoliciones de obras y estudios del com-
portamiento de cada una de esas acciones.
Como la seriedad y la eficacia no se definen en la nor-
mativa, se debe aludir necesariamente a su sentido natural y obvio,
tal como lo ha hecho la Superintendencia en otros casos, respecto
de criterios no definidos, como en el caso de la autodenuncia ya
analizado 344 .
Así, "eficacia" alude a la "Capacidad de lograr el efecto
que se desea o se espera". Por su parte, "seriedad" significa
"Calidad de serio" que implica ser "Real, verdadero y sincero, sin
engaño o burla, doblez o disimulo".
2.5.1. 7. Integridad del programa de cumplimiento
Como se analizó en el capítulo anterior, la autodenuncia

tenía como requisito cumplir con ciertos estándares en la infor-
mación comunicada a la autoridad para poder ser admitida y acceder
a sus beneficios. Así, la información debe ser precisa, verídica y
comprobable. Ni la ley ni el reglamento definen estos conceptos,
por lo que la Superintendencia ha debido acudir al sentido natural
y obvio de los términos para analizar los casos ingresados al sis-
tema.
Por el contrario, en el caso de 1os programas de cumpli-
miento; los criterios de aprobación se definen en el artículo 9° del
344 Nos referimos a los criterios de información verídica, precisa y comprobable.

Vid. supra, p. 122.
-----------
reglamento. Vemos, entonces, que en la autodenuncia se aplica la

primera parte del artículo 19 del Código Civil, pero en materia de
programas de cumplimiento se aplica su segunda parte:
''Art. 20. Las palabras de la ley se entenderán en su
sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas
palabras; pero cuando el legislador las haya definido
expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su
significado legal."
El significado legal debemos entenderlo en este caso en
un sentido amplio, con el fin de aplicar esta norma de interpretación
a las definiciones creadas en ejercicio de la potestad reglamenta-
ria. Así, el reglamento define "integridad" del siguiente modo:
"Articulo 9º.- Criterios de aprobación. La Superin-
tendencia para aprobar un programa de cumplimiento
deberá atenerse a los siguientes criterios:
a) Integridad: Las acciones y metas deben hacerse
cargo de todas y cada una de las infracciones en que se ha _
incurrido y sus efectos."
Debe existir una cierta coherencia entre la descripción de.
los hechos constitutivos de infracción y la forma de subsanarlos
con las acciones y metas propuestas. Además, la integridad debe
ser interna, dentro del programa de cumplimiento, y externa,
es decir, debe haber una integridad a nivel del procedimiento
sancionatorio. Por ello, en caso de que el infractor no considere
ciertas infracciones emanadas de la formulación de cargos, aunque
dentro del programa de cumplimiento se haga cargo de todas las
infracciones, asignándoles acciones y metas concretas, este debe
ser rechazado porque no es coherente con la formulación de cargos,
no siendo íntegro para su aprobación.
INCENJ'IVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 245
2.5.1.8. Eficacia del programa de cumplimiento
El reglamento define "eficacia" de la siguiente manera:

"Artículo 9°.- Criterios de aprobación. La Superinten-
dencia para aprobar un programa de cumplimiento deberá
atenerse a los siguientes criterios:
b) Eficacia: Las acciones y metas del programa deben
asegurar el cumplimiento de la normativa infringida, así
como contener y reducir o eliminar los efectos de los hechos
que constituyen la infracción."
Así, el contenido de un programa de cumplimiento debe
estar orientado al cumplimiento de las normas. No sería eficaz
un programa orientado a cuestiones generales, como "mejorar
el proyecto", "hacer los mejores esfuerzos técnicos y humanos
posibles". El aseguramiento viene de la concreción de medidas es-
pecíficas y no de generalidades.
Creemos, además, que puede producirse un conflicto entre
este criterio y la definición legal de programa de cumplimiento.
El criterio del artículo 9° del reglamento alude al cumplimiento
de la "normativa infringida", mientras que el artículo 42 de la
ley se refiere a la "normativa ambiental que se indique". Así,
por jerarquía normativa corresponde considerar esta segunda
mención, pero además la disposición es más amplia y otorga a la
Superintendencia no solo competencia para obligar al infractor
a cumplir con la normativa infringida, sino a considerar todo el
bloque de legalidad. De esa forma se logrará un cumplimiento
íntegro.
Cabe señalar que existen dos criterios de eficacia que
deben ser diferenciados y aluden a cuestiones distintas. La eficacia
del artículo 7° d) del reglamento tiene un sentido acotado a la
246 JoRGE OssANDóN RosALES
información técnica (sentido técnico-económico), mientras que la

eficacia del artículo 9° b) tiene un sentido normativo y alude al
programa considerado en su totalidad y no a un aspecto puntual
de él.
Por último, la segunda parte de la definición, que alude a
los efectos del incumplimiento, es de vital importancia, dado que en
ese requisito se condensa el sentido del programa de cumplimiento
y en general de los mecanismos de incentivo.
2.5.1.9. Verificabilidad del programa de cumplimiento
El reglamento define "verificabilidad" de la siguiente ma-

nera:
"Artículo 9°.- Criterios de aprobación. La Superin-
tendencia para aprobar un programa de cumplimiento
deberá atenerse a los siguientes criterios:
c) Verificabilidad: Las acciones y las metas del pro-
grama de cumplimiento deben contemplar mecanismos que
permitan acreditar su cumplimiento."
En su sentido natural y obvio, "acreditar" significa "Hacer
digno de crédito algo, probar su certeza o realidad'.
Lo que la Superintendencia debería observar para dar por
satisfecho el criterio de verificabilidad es el plan de seguimiento
y su cronograma de acciones y metas, además de los indicadores
contemplados, según dispone la letra c) del artículo 7° del regla-
mento.
2.5.2. IMPROCEDENCIA DE PRESENTACIÓN

DE PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO
Existen tres casos en los cuales los infractores no pueden

presentar programas de cumplimiento, y de serlo, deben ser de-
sestimados por la Superintendencia. Dicha improcedencia emana
del artículo 42 incisos 3° y 6° del reglamento.
2.5.2.1 No podrán presentar programas

de cumplimiento aquellos infractores que se hubiesen
acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento
de la normativa ambiental
El artículo del reglamento define el programa de gradua-

lidad de la siguiente forma:
"Artículo 2°.- Definiciones. Para efectos del presente
reglamento, se entenderá por: h) Programa de gradualidad:
Modqlidad de cumplimiento progresivo de exigencias esta-
blecidas en la normativa ambiental."
Entendemos que el programa de gradualidad se sitúa en
un estadio anterior a la formulación de cargos y al inicio del pro-
cedimiento sancionatorio. Es una modalidad que parte del infractor,
que prevé no poder cumplir con la normativa ambiental y pide
acogerse a este tipo de cumplimiento progresivo 345 . Si incumple el
345 A partir de una norma legal que lo habilite. Por ejemplo, a través de los
denominados programas de promoción, destinados a las empresas de menor
tamaño que se encuentren en incumplimiento de las exigencias establecidas.
Dicho instrumento es definido como un plan de acciones y metas, para que
en el marco de un Acuerdo de Producción Limpia y dentro de un plazo fijado
por los órganos de la Administración del Estado competentes, las empresas
cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental, sanitaria y de higiene
programa, se inicia el procedimiento sancionatorio, excluyendo la

posibilidad de presentar un programa de cumplimiento, debido bá-
sicamente a que ya existió una oportunidad de cumplir sin sanción,
por lo que el doble beneficio fue considerado desproporcionado,
atendiendo a los bienes protegidos.
Lo anterior, sin embargo, es solo una interpretación, por-
que la regulación del programa de gradua!idad es escueta y solo
se circunscribe a su mención en la improcedencia del programa
y seguridad laboral que se indique (artículo 8° de la Ley Nº 20.416). Otro

ejemplo del cumplimiento gradual habilitado por norma expresa es la norma
de emisión para termoeléctricas, D.S. Nº 13/2011 Ministerio del Medio
Ambiente, que pennite un cumplimiento escalonado a las fuentes existentes
en su artículo 5° inc. 1º:"Artículo 5°. Las.fuentes emisoras existentes deberán
cumplir con los valores límites de emisión de la Tabla Nº 1 para Material
Particulado (MP) en un plazo de 2 años y 6 meses, contado desde la fecha
de publicación del presente decreto. El plazo de cumplimiento de los demás
parámetros de las Tablas N° I y N° 3 corresponderá a 4 años contados desde
la publicación del presente decreto en zonas declaradas latentes o saturadas
por MP, S02 o NOx con anterioridad a esta fecha y de 5 años en aquellas
zonas que no se encuentren declar_qfigs como latentes o saturadas por dichos
contaminantes". Otro ejemplo del cumplimiento gradual de la normativa, que
diferencia entre fuente existente y nueva, es el D..S. Nº 28/2013 Ministerio
del Medio Ambiente, establece norma de emisión para fundiciones de cobre·
y fuentes emisoras de arsénico, que en su artículo 6° señala: "Artículo 6°.-
Plazos para el cumplimiento de fuentes emisoras existentes: Las fundiciones
existentes deben cumplir con las exigencias establecidas en los artículos 3°
y 4°, en los plazos que se disponen a continuación:
a) 5 años a contar de Ja fecha de publicación de la norma en el Diario
Oficial si la fuente emisora no cuenta con una planta de ácido de doble
contac(o.
b) 3 años a contar de la fecha de publicación de la norma en el Diario
Oficial si la fuente emi'sora cuenta con al men9s una planta de ácido de
doble contacto.
Las otras fuentes industriales emisoras de arsénico deberán cumplir con las
exigencias establecidas en el artículo 5° en un plazo de 2 años y medio a
contar de /a publicación de la norma en el Diario OficiaI''.
de cumplimiento y a su definición reglamentaria, no existiendo

antecedentes fidedignos en la historia de la ley sobre sus límites,
utilidad, concepción y procedimiento de creación.
2.5.2.2. No podrán presentar programas de cumplimiento

aquellos infractores que hubiesen sido objeto con
anterioridad de la aplicación de uua sanción por parte de
la Superintendencia por infracciones gravísimas
En definitiva, solo podrán presentar programas de cum-

plimiento los infractores que fueron objeto de mi.a sanción por
infracciones graves y leves.
El eje de la prohibición es si se sancionó o no con ante-
rioridad, independiente de si se presentó o no un programa de
cumplimiento en esa oportunidad, debido a que esos casos están
cubiertos por la siguiente prohibición.
2.5.2.3. No podrán presentar programas de cumplimiento

aquellos infractores que hubiesen presentado, con
anterioridad, un programa de cumplimiento, salvo
que se hubiese tratado de infracciones leves
Es decir que podráti presentar.programas de cumplimien-

to solo los infractores que a juicio de la Superintendencia hubiesen
incurrido en infracciones leves.
El eje de la prohibición es si se presentó o no un programa
de cumplimiento con anterioridad, con independencia de si se san-
cionó o no en esa oportunidad.
Creemos que la prohibición es correcta, pero es posible
realizar una diferenciación con el fin de esclarecer más la
prohibición. Así, se debería distingüir entre aquellos infractores
que presentaron un programa de cumplimiento y lo cumplieron,
de los infractores que lo presentaron, pero no lo cumplieron. El

desvalor de Ílna y otra situación es diferente. La prohibición de
presentar programas de cumplimiento para aquellos infractores
que presentaron un programa y lo cumplieron debería suprimirse.
2.5.2.4. Comentarios y críticas a las causales

de improcedencia de un programa de cumplimiento
a) Infractores que se hubiesen acogido a programas

de gradualidad en el cumplimiento de la normativa
ambiental
Si bien los programas de gradualidad no son un mecanis-
mo de incentivo, poseen un propósito común con los programas
del artículo 42 de la LO-SMA: la búsqueda del cumplimiento de la
normativa ambiental por canales alternativos a la imposición de una
sanción. Sin embargo, ambos se encuentran en planos diferentes.
Mientras el de gradualidad previene incumplimientos antes de la
configuración de una infracción, el programa de cumplimiento
implica volver a la legalidad y al cumplimiento de la normativa
ambiental aplicable cuando ya se ha producido la infracción.
Creemos que la causal de improcedencia· es eficiente
porque motiva al proponente de un programa de gradualidad a ·
ejecutarlo íntegramente e impide que ante su incumplimiento y
al inicio de un procedimiento sancionador aquel tenga una nueva
oportunidad para salvar su negligencia, otorgándole la posibilidad
de presentar un programa de cumplimiento.
b) Infractores que hubiesen sido objeto con anterioridad

de la aplicación de una sanción por parte de la Supe-
rintendencia por infracciones grávísimas
La cuestión que puede suscitar dudas es si reclamada una
resolución de la Superintendencia que impone una sanción por
infracción gravísima, el Tribunal Ambiental puede cambiar dicha

calificación, y si ese cambio tiene algún efecto en la causal respecto
de una infracción futura.
Hay que preguntarse si se debe atender, para la aplicación
de esta causal, a la resolución de la Superintendencia que calificó
de gravísima la infracción o, por el contrario, a la sentencia del
Tribunal Ambiental. que cambió la calificación, de grave o leve por
ejemplo. Creemos que dado que el Tribunal puede recalificar la
infracción, se debe entender que el procedimiento no se encuentra
terminado sino hasta que la resolución del Tribunal se encuentre
firme y ejecutoriada, solo a partir de allí la sanción es aplicable
efectivamente346 .
c) Infractores que hubiesen presentado, con anterioridad,

un programa de cumplimiento, salvo que se hubiese
tratado de infracciones leves
Es.ta causal de improcedencia posee dos diferencias con la
anterior. En primer lugar, se refiere indirectamente a las infraccio-
nes graves y gravísimas, dejando fuera a las leves. En segundo
lugar, el criterio ya no es la "aplicación" de la sanción, sino la
"presentación" de un programa de cumplimiento con anterioridad.
La pregunta es cuándo se entiende presentado un programa de
cumplimiento para efectos de aplicar esta causal.
El artículo 42 inc. 1º nos indica que
"Iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor
podrá presentar en el plazo de 1O días, contado desde el acto
que lo incoa, un programa de cumplimiento."
34 6 Otra opción es que el Tribunal Ambiental no tiene el poder para recalificar

infracciones, sino más bien su competencia se restringe a anular una reso-
lución y ordenar a la Superintendencia a recalificar.
Lo que se presenta, en estricto rigor, es una propuesta de

programa y no el programa mismo, que solo tendrá carácter de tal
cuando se dicte una resolución de la Superintendencia que lo acoja
y le otorgue uno de sus contenidos esenciales: el plazo dentro del
cual el infractor deberá darle integro cumplimiento.
El punto es parecido al planteado en su momento respecto
de la configuración de la autodenuncia, si al momento de la co-
municación o cuando se obtiene finalmente el beneficio. Creemos
que la "presentación del programa de cumplimie,nto" al que se
refiere la ley significa el depósito de la propuesta del programa en
las oficinas de la Superintendencia. Con esta proposición, además,
se es coherente con lo dicho en el Capítulo II.
Con ello finalizamos los comentarios y críticas a las cau-
sales de improcedencia de un programa de cumplimiento y se-
guimos analizando sus requisitos de presentación.
La oportunidad de presentación deriva de la propia defi-

nición del artículo 42 de la ley. Este puede presentarse de forma
voluntaria a la autoridad dentro de los 1O días siguientes al inicio
del procedimiento sancionatorio. Hemos dicho anteriormente que·
ese plazo comienza a correr desde que se notifica la resolución que
formula cargos, tal como lo indica el artículo 6° del reglamento.
La presentación de un programa de cumplimiento por

el infractor es de vital importancia, porque cambia el eje y los
propósitos del procedimiento administrativo. Iniciado el proce-
dimiento sancionador, sin existir programa de cumplimiento, todos
los esfuerzos de la Superintendencia están centrados en probar
los elementos constitutivos de la infracción y aplicar una sanción.

El mismo procedimiento, con un programa en curso, hace que el
esfuerzo de la Superintendencia esté centrado en el cumplimiento
ambiental.
Sin embargo, con la presentación del programa todos
los acto.res giran hacia el aspecto colaborativo del sistema de
mecanismos de incentivo al cumplimiento, con toda la lógica
explicada en el Capítulo I de este libro, buscando volver al
cumplimiento de la normativa ambiental incumplida y aplicable.
Así, en términos concretos, ingresado un programa de
cumplimiento la Superintendencia evaluará cada uno de los con-
tenid_os ya explicados en los apartados anteriores, determinando su
procedencia o improcedencia según las causales del artículo 6° del
mismo reglamento, todo esto a la luz de los criterios de aprobación
del artículo 9º y sin perjuicio de la solicitud de información adi-
cional sobre algún determinado punto a los organismos sectoriales
que estime pertinentes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8º
del reglamento.
Aprobado el programa, el procedimiento se suspenderá,
quedando sujeto el infractor a la presentación periódica de un in-
forme sobre el estado de las acciones comprometidas, con énfasis
especial en las metas propuéstas.
2.5.5. MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN CONTRA RESOLUCIONES

DE LA SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO ÁMBIENTE
EN MATERIA DE PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO
El recurso de reposición especial contemplado en el ar-

tículo 55 de la ley es improcedente, a partir de su propia literalidad,
debido que se aplica solo en aquellos casos en los cuales se san-

ciona. Por definición, un programa de cumplimiento no tiene la
naturaleza jurídica de sanción.
A lo anterior es posible agregar que la regulac.ión espe-
cial de los mecanismos de impugnación de la Ley Nº 20.417 no
contempla la reposición ni el jerárquico, en aplicación del dictamen
Nº 9.494, de 2007, de la Contraloría General de la República3 47.
El recurso jerárquico no procede en materia de progra-

mas de cumplimiento por razones parecidas a las esgrimidas en
materia de autodenuncia348 . Este recurso no se encuentra previsto
en el apartado especial referido a los recursos irÍterpuestds contra
las resoluciones de la Superintendencia, artículos 55 a 57, Párrafo
4º De los recursos, del Título III de la ley.
Que no se contemple un recurso en un procedimiento
especial no significa necesariamente que se genere un vacío o
laguna legal que haya que llenar, en este caso mediante la aplica-
ción supletoria de la Ley Nº 19.880. Atendiendo a sus propios
fines, el procedimiento especial puede dejar fuera ciertos recursos
en atención a la lógica del resto del sistema recursivo, que en el
caso se fundamenta en la creación de tribunales especializados y
la creación de la reclamación especial en materia ambiental del
artículo 56. Lo anterior es reforzado por la misma Ley Nº 19 .880
en su artículo 1°:
"Artículo 1°. Procedimiento Administrativo. La pre-
sente ley establece y regula las bases del procedimiento
347 Ver acápite 1.5.6.1. de este libro.

348 /lid. supra, p. 156.
administrativo de los . actos de la Administración del

Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, la presente ley se aplicará con
carácter de supletoria."
Así, en el caso de Ja Ley Nº 19.880, reafirmado por
el artículo 62 de Ja Ley Nº 20.017, el legislador optó por la su-
pletoriedad, método de integración normativa por el cual se
incorpora de modo subsidiario el texto de las leyes de carácter
general o común respecto de aquellas de carácter especial o de
excepción349 •
Por ello, la supletoriedad se identifica con una "técnica
normativa dirigida a permitir la aplicación generalizada de la
nueva regulación del procedimiento administrativo en todas aque-
llas situaciones en que no existan procedimientos administrativos
especiales "350 .
El único recurso que procede en el procedimiento san-

cionatorio en materia de prograrrias de cumplimiento es el artículo
56 inc. 1° de la ley, que dispone:
"Artículo 56.- Los afectados que estimen que las
resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley,
Tribunal Ambiental."
34 9 VERGARA B., Alejandro. Cit. ant. (224), p. 34.

º
35 VERGARA B., Alejandro. Cit. ant. (224), p. 46.
Este recurso contempla solo tres causales de impugnación:

Ilegalidad
No ajustarse a los reglamentos aplicables
No ajustarse a otras disposiciones aplicables, como la
RCA
Estas tres causales se refieren o quedan circunscritas
al bloque de legalidad aplicable, por lo tanto, quedan excluidas
las razones de mérito u oportunidad como fundamento de la re-
clamación351. Ello va en total concordancia con el estándar
de revisión de los actos administrativos por parte del Tribunal
Ambiental, restringidos solo a la revisión de la legalidad352.
Los fundamentos de un reclamo por ilegalidad podrian
plantearse, por ejemplo, por no haberse acogido· un programa
de cumplimiento sobre la base de una de las improcedencias del
artículo 42, cuando ella no era tal; cuando no ha habido notificación
de la formulación de cargos y, por tanto, el plazo para presentar un
programa de cumplimiento no está vencido.
Los fundamentos de un reclamo por no ajustarse a los
reglamentos aplicables podrían plantearse, por ejemplo, cuando
no se cumplen los requisitos del Título II del D.S. Nº 30/2013,
en especial cuando se han dejado de considerar uno o más de los
criterios pai:a aprobar un programa.
351 Ello no es necesariamente así en otros procedimientos administrativos. Por

ejemplo, en la Ley Nº 19.880 "no se exige expresamente que la impugnación
por vía del recurso administrativo se funde en razones de legalidad, por lo
que nada obsta para que, además, pueda impugnarse por razones de mérito
u oportunidad". BERMúDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 181.
352 Aunque en el Mensaje de la Ley Nº 20.600, que crea los Tribunales Am-
bientales, se consideraban los estándares de legalidad, razonabilidad, pro-
cedimiento e información y revisión plena. Historia de la Ley Nº 20.600,
p. 15.
Los fundamentos de un reclamo por no ajustarse a otras

disposiciones aplicables podría plantearse, por ejemplo, cuando
la Superintendencia ordene al infractor cumplir con determinada
normativa en virtud de la propia definición de programa de cum-
plimiento ("cumpla satisfactoriamente con la normativa ambiental
que se indique"), y el infractor esté en desacuerdo con que esa
normativa le sea aplicable, por ejemplo porque no fue lo solicitado
en la RCA, por lo que al ordenar su cumplimiento no se ajustaría
a la legalidad.
Si bien es cierto que este libro ha fijado su objeto
de estudio en el programa de cumplimiento/y en este apartado
hacemos una breve referencia a los mecanismos de impugnación,
vale la pena incluir una breve referencia al legitimado activo en el
caso de la reclamación ante el Tribunal Ambiental por considerar
que la resolución de la Superintendencia en materia de programa
de cumplimiento le perjudica.
Debido principalmente a que no,existe una modalidad de
participación formal en la aprobación o monitoreo del programa
de cumplimiento por parte de la comunidad, esta vía amplia de
impugnación puede servir como modo de escape a las demandas
ciudadanas de participación en materia ambiental.
Se debe dejar en Claro que el mero descontento con la
resolución que aprueba un programa de cumplimiento y su con-
tenido no será motivo suficiente para alegar una afectación, sino
que como todo mecanismo de impugnación, debe estar debi-
damente fundamentado y ajustado a las causales del reclamo ya
revisadas.
Varias son las nociones que se tienen del "afectado", que
no es más que el legitimado activo para interponer un reclamo de
ilegalidad ante el Tribunal Ambiental; en el caso analizado se trata
de una resolución de la Superintendencia que acogió un programa
-- ------ --------
de cumplimiento en contra de lo que pensaba la ciudadanía, o jurí-

dicamente, en.contra de los afectados por esa resolución.
No entraremos a la discusión doctrinaria sobre el concep-
to de afectado. Baste decir que la historia de la ley, que en este
libro nos ha servido de insumo para diferentes análisis, nos entrega
algunas de las nociones que pueden utilizarse para permitir a la
ciudadanía reclamar en materia de programas de cumplimiento.
La primera noción es la que considera al afectado en su
sentido más restringido, es decir, son afectados aquellos a quienes
el programa de. cumplimiento les generará una pérdida patri-
monial353.
Otra noción más genérica que encontramos en la historia
de la ley indica que son afectadas todas las comunidades de los
lugares donde se instalan los proyectos 354 .
Una última concepción emanada de la historia de la ley
es la más genérica de todas, son afectados todas aquellas personas
a las cuales un proyecto les genera cargas ambientales y que tiene
como consecuencia la profundización de la inequidad355.
Por su parte, la doctrina identifica tres tipos de interesados,
a partir de la mención que realiza la Ley Nº 19.880 en su artículo
21. Si bien el término utilizado por la ley es el de "interesado", si
se ve el contenido material de las tres hipótesis contempladas en
el artículo, todas tienen envuelto el concepto de afectación como
parámetro para determinar el interés de los que intervienen en el
procedimiento administrativo:
"Articulo 21. Interesados. Se consideran interesados
en el procedimiento administrativo:
353 Historia de la Ley N" 20.417, p. 144.

355· Historia de lá Ley Nº 20.417, p. 152.
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o

intereses individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ten-
gan derechos que puedan resultar afectados por la decisión
que en el mismo se adopte.
3. Aquéllos (sic) cuyos intereses, individuales o co-
lectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído ' ,
resolución definitiva." '
Dado que la idea de interés se manifiesta en dos de las
situaciones previstas en el artículo 21, tratado aquí como. una
norma que puede servir de interpretación a la del artículo 56 de
la LO-SMA, Bermúdez ha señalado que si bien el interesado, que
es a la vez afectado, detenta un interés jurídicamente inferior al titu-
lar de un derecho subjetivo, igualmente la ley le otorga protección
y reconocimiento para poder intervenir en el procedimiento
administrativo 356.
Otra parte de la doctrina, específicamente refiriéndose
a la reclamación ambiental, indica que es indiferente respecto de
este medio de impugnación que el reclamante haya sido parte del
procedimiento o denunciante y que si la acción del infractor tuvo
un efecto relevante en su persona o bienes, tendrá que dar cuenta de
ello en la fundamentación de la reclamación. La nula participación
del afectado en el procedimiento no es condición de admisil;>ilidad
de la reclamación357 .
356 BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p.

177.
357 CENTRO DE DERECHO AMBIENTAL. "Los Tribunales Ambientales y la
Superintendencia del Medio Ambiente: una relación ineludible", en VI
Jornadas de Derecho Ambiental. 22, 23 y 24 de agosto de 2012. Santiago,
Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Centro de Derecho Ambiental,
Editorial Legal Publishing, p. 532.
Los párrafos anteriore~ tienen como finalidad poder

ampliar el concepto de afectado para que puedan reclamar las co-
munidades perjudicadas con la resolución de la Superintendencia
que apruebe un programa de cumplimiento en desmedro de sus
intereses. Ello, como consecuencia de que la ley no adoptó el enfo-
que de la participación ciudadana dentro de este mecanismo de
incentivo al cumplimiento, no obstante la indicación que hubo en
ese sentido 358 .
No debe descartarse la opción contraria; es decir, la posi-
bilidad de restringir la noción de afectado en materia de programas
de cumplimiento solo al infractor que lo presenta y participa del
procedimiento administrativo. Es una vía de argumentación válida,
pero que no es compartida en este libro.
Finalmente, hay que destacar que todas las resoluciones
de la Superintendencia permiten la interposición de la reclama-
ción ambiental del artículo 56. El hecho de que en este artículo,
dos de sus tres incisos operen bajo la idea de la existencia de una
sanción, no excluye, por ejemplo, las referidas a los programas de
cumplimiento359.
358 En Segundo Trámite Constitucional se propuso la indicación Nº 945.-De Jos

Honorables Senadores señores Girardi, Navarro, Ominami, Vásquez y ~an
tera, para sustituir el artículo 42 inciso 4° del proyecto por el siguiente:
"Aprobado un programa de cumplimiento por la Superintendencia, el
procedimiento sancionatorio se suspenderá, a menos que cualquier ter-
cero interesado o afectado por los efectos de la infracción se oponga fan-
dadamenfe¡
De la oposición se dará traslado al infractor con cuyos descargos o sin ellos
se resolverá la prosecución del procedimiento sancionatorio o el programa
de cumplimiento. ·
La resolución que resuelva la oposición o que establezca el programa de
cumplimiento será apelable ante la 'Corte de Apelaciones respectiva. "
Historia de la Ley N° 20.417, p. 1488.
359· CENTRO DE DERECHO AMBIENTAL. Cit. ant. (357), p. 533.
INCENTIVOS AL CUMPLif'ilENTO AMBIENTAL 261
2.5.5.4. Otros medios de impugnación
Desde luego, y tal como se ha anunciado en materia de

autodenuncia, existen otros medios de impugnación disponibles,
para los infractores o para terceros, que pueden ser utilizados, tales
como la acción constitucional de protección, la acción de nulidad
de derecho público o la acción de mera certeza.
Hemos terminado de revisar la regulación legal, en con-
cordancia con las normas reglamentarias referidas a los programas
de cumplimiento, incluyendo sus mecanismos de impugnación.
Revisemos a continuación con más detalle la regulación regla-
mentaria, tal como se ha hecho con la· autodenuncia. Para ello en
el siguiente apartado se trata primero sobre las observaciones a la
propuesta de reglamento y segundo lo relativo a las principales
modificaciones entre la propuesta de reglamento y el reglamento
vigente.
2.5.6. ÜBSERVACIONES AL REGLAMENTO SOBRE

PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO, AUTODENUNCIA
En el marco de la nueva legislación ambiental y de la

Ley Nº 20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana
en la Gestión Pública, la Superintendencia realizó una consulta
ciudadana sobre tres reglamentos claves en su quehacer, entre ellos
el Reglamento sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y
planes de reparación, al que hemos hecho referencia recurrente en
este libro.
En una mirada transversal, las críticas más frecuentes se
refieren a la ambigüedad que posee la definición de algunos cri-
terios (elementos que la conforman y plazos, entre otros).
262 JORGE ÜSSANDÓN ROS{'LES
A nivel de los artículos mismos, es relevante comentar

el caso del artículo 9° (Criterios de aprobación de un programa
de cumplimiento), ya que es el que recibe mayor número de co-
mentarios, en términos de personas u organizaciones, los que giran
en torno a dos grandes elementos.
La mención más recurrente es la "subjetividad" de los
elementos para la determinación de que los criterios se han cum-
plido. Aunque existen referencias a diversos criterios señalados
en la norma, el que resulta más comentado es el que se refiere a
la existencia de una "voluntad de cumplimiento" por parte del
infractor, la que es muy difícil de determinar.
El segundo aspecto mencionado por quienes manifesta-
ron comentarios respecto de este artículo es la inexistencia de
plazos para aprobar el programa de cumplimiento por parte de la
Superintendencia.
El artículo 6° (Contenido del programa de cumplimiento)
es otro de los que recibe un importante número de comentarios. Uno
de los más recurrentes se refiere al no establecimiento de plazos
claros, lo que incorpora un elemento de potencial arbitrariedad a la
norma. Acá, además, aparecen algunos comentarios de discrepancia
mayor, referidos a si la Superintendencia tiene atribuciones legales
para evaluar los antecedentes financieros de quienes presentan un
Finalmente, en lo relativo al artículo 7° (Presentación del
programa de cumplimiento, es decir, el plazo) se establece la ne-
cesidad de tener plazos más cortos en casos de daños ambientales
mayores 360 •
360 Cabe destacar la improcedencia de dicha observación debido a que el plazo

para un programa de cumplimiento, independiente de la entidad del daño,
viene determinado por ley, por lo que acortar plazos por medio del ejercicio
· de la potestad reglamentaria sería inconstitucional.
También se señala la creencia de que los procedimientos

de certificación y conformidad podrían ser discriminatorios con las
pymes por el gasto que implican, por lo que se solicitan medidas
de apoyo a éstas.
En materia de programas de cumplimiento, los principales
cambios que se encontraron en la comparación entre la propuesta
de reglamento y el reglamento vigente son los siguientes:
a) Contenido del programa de cumplimiento: la actual
regulación queda sin la letra a) que .indicaba que el
programa, dentro de su contenido, debía incorporar
una "descripción precisa, verídica y comprobable
de los hechos, actos u omisiones que constituyen
la infracción en que se ha incurrido, incluido sus
efectos". Esta letra replicaba las características de la
información requerida en el caso de la autodenuncia.
El reglamento vigente solo requiere de una descrip-
ción de hechos, por tanto, la Superintendencia no tiene
la posibilidad de admitir o rechazar un programa por
falta de precisión, veracidad y comprobación de los
hechos contenidos en él, porque hoy no forman parte
del contenido.· Sin perjuicio de ello, en realidad, los
hechos están fijados por la SMA en la formulación de
cargos, desde los cuales el presunto infractor construye
la propuesta de programa de cumplimiento. Además,
en caso de que los hechos contenidos en la propuesta
no se ajusten a lo apreciado por la autoridad, esta tiene
la posibilidad de aceptar el programa bajo condición
suspensiva, pudiendo ajustarlos.
Por su parte, la letra b) de la propuesta de reglamento
incluía dentro del contenido del plan de acciones y
metas la obligación de mencionar "la1 medidas que

se adoptaron y las que se adoptarán para reducir o
eÜminar los efectos negativos". La frase 'y las que se
adoptarán" fue eliminada.
Finalmente, la letra c) de la propuesta de reglamento
indicaba que parte del contenido del programa era la
"información técnica y financiera que permita acre-
ditar su eficacia y seriedad". El reglamento vigente
se refiere a la información técnica 'y de costos".
b) Respecto de la presentación: solo baste decir que
se cambia el artículo 7°, donde se contenía esta
regulación, y pasa a ser el artículo 6°, fusionando
en un mismo artículo el plazo de presentación y las
circunstancias de improcedencia.
c) Respecto de la solicitud de informes: 'se agrega el
requisito de fundamentación cuando hace uso de esta
facultad contenida en el artículo 8º.
d) Respecto de los criterios de aprobación: se elimi-
na el criterio de aprobación del programa de cum-
plimiento contemplado en la letra d) de la propuesta,
referido a la "voluntad de cumplimiento" que con-
sistía en que "el programa debe dar cuenta de una
voluntad positiva de cumplimiento por parte del
infractor".
e) Respecto de la fiscalización del programa: el artículo
1O de la propuesta encabezaba con "Seguimiento
del programa" y en el inciso 2° indicaba que
"El seguimiento de la ejecución del programa de
cumplimiento será efectuado por la Superintendencia
a través de los mecanismos que se contemplan en
la ley". Este inciso fue eliminado y el encabezado

del artículo fue cambiado por "Fiscalización del
programa".
. . Con ello terminamos de analizar los requisitos de proce-
denci~ de un programa de cumplimiento y su regulación legal y
reglamentaria. Veamos a continuación casos llevados por la SMA
en los cual~s se han presentado este tipo de programas.
2.6. PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO

PRESENTADOS ANTE LA SUPERINTENDENCIA
DEL MEDIO AMBIENTE
A continuación se revisarán 31 casos ventilados ante la

Superintendencia en los cuales se han presentado programas de
cumplimiento por parte de los presuntos infractores.
2.6.1. PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO PRESENTADO

POR COMPAÑÍA MINERA QUEBRADA TECK S.A.
RoL Nº A-001-2013
2.6.1.1. Los hechos
El programa de cumplimiento analizado a continuación
se inserta en el mismo caso visto en el Capítulo I sobre autodenun-
cia, nos referimos al Rol A-001-2013. Por ello, todos los hechos
del caso se dan por reproducidos 361 . Solo baste recordar algunos
esenciales para otorgar contexto a lo planteado en este apartado.
El día 7 de enero de 2013 ingresa a las oficinas de la
Superintendencia de la Región de Tarapacá362 un escrito de
361 Vid. supra. p. 161.

362 En estricto rigor, ingresó al Servicio de Evaluación Ambiental de esa
región.
autodenuncia del titular Compañía Minera Teck S.A., cuyo pro-

yecto consiste en la explotación de cobre de un yacimiento a rajo
abierto en la comuna de Pica.
El día 4 de enero ocurre una fuga de petróleo desde los
estanques de un calentador de refino de cobre ubicago en la planta
de beneficio.
Con fecha 8 de febrero de 2013 se procede l\"'formular
cargos a partir de la inspección ambiental, el informe de fiscaliza-
ción y lo indicado por el infractor en su autodenuncia y en _escritos
posteriores, por la rotura de una cañería que causó una fuga de
petróleo que ingresó hacia la planta de tratamiento de aguas, lo
que causó un derrame y escurrimiento hacia quebradas aledañas al
proyecto, identificándose múltiples efectos negativos en la flora y
fauna del lugar3 63 •
Específicamente, se procede a formular cargos por la obli-
gación emanada de la RCA, consistente en una medida ambiental
voluntaria, de potenciar la vegetación existente en la Quebrada
Blanca, en particular el bofedal que se encuentra muro abajo de la
planta, logrando con ello una recarga adicional de agua a la zona.
Dicha obligación se cumpliría mediante una tubería que·
iría desde la planta de tratamiento hasta la quebrada, recargándola .
artificialmente. El hecho de que por la tubería se haya escurrido
petróleo incumple la condición señalada.
Finalmente, mediante Resolución Exenta Nº 89, de
12 de febrero de 2014, se declara la ejecución satisfactoria del
363 En la fauna, muerte por ·sofocación; en la flor~, cubrimiento de dicha

sustancia, lo que impide la fotosíntesis; mortalidad indirecta por reducción
de recursos alimenticios y de hábitat. Todo lo cual afecta al ecosistema en su
conjunto. SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. U!PS Nº 01, de 8 de
febrero de 2013. Rol A-001-2013. Considerando 12°.
programa de cumplimiento, dando por concluido el procedimiento

administrativo sancionatorio364.
2.6.1.2. El derecho
Las normas infringidas son las condiciones de la RCA

Nº 59/1998, que califica favorable ambientalmente el proyecto
denominado "Botadero Norte de Ripios de Lixiviación", especial-
mente las obligaciones emanadas de las medidas ambientales vo-
luntarias contempladas en los puntos 4.2.2 y 4.2.3. de la RCA, ya
descritas en los hechos del caso.
<P
2.6.~:3. Resolución de la Superintendencia que acoge
el programa de cumplimiento presentado
Con fecha 11 de marzo, el infractor ingresa el programa

de cumplimiento a la Superintendencia. Con fecha 2 de abril de
2013, la autoridad dicta el Ord. UIPS Nº 74 por el cual aprueba el
programa de cumplimiento presentado y suspende el procedimiento
sancionatorio.
El primer nível de análisis es el plazo, que en el caso
se cumplió. Cabe destacar que entre la formulación de cargos y
su notificación, desde la cual se cuenta el plazo de 1O días para
presentar el programa, el infractor solicitó su ampliación, lo que
fue acogido por la autoridad, otorgando 5 días adicionales a los
contemplados en la ley.
364 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resólución Exenta Nº 89, de 12

de febrero de 2014 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
Documento/DownloadDocumento/2566> [consulta: 22 mayo 2014].
268 J?RGE ÜSSANDÓN ROSALES
El segundo nivel de análisis, según el Considerando 17º,

es revisar si d infractor se encuentra sujeto a alguno de los impe-
dimentos del artículo 42 de la ley y del artículo 6? a), b) oc) del
reglamento. Lo que en el caso tampoco ocurrió.·
El Considerando 18º identifica y sintetiza todos los
elementos a considerar en la aprobación exitosa de un programa de
cumplimiento, a saber:
Metodología
Plazos
Criterios
Obligaciones
Todos estos elementos fueron trabajados "en " conjunto
entre la Superintendencia y el infractor a través de la /otestad que
detenta la Superintendencia de asistencia al regulado. Respecto
de cada uno de estos elementos, la autoridad propuso algunas di-
rectrices y el infractor las incorporó en el escrito final.
El programa se acoge, pero bajo las siguientes condi-
ciones:
"20. La aprobación del programa de cumplimiento se
realiza bajo las siguientes condiciones:
a) Se entenderá que, todos los indicadores de acciones
asociadas a metas con porcentajes tendrán como multi-
plicador el valor 100.
b) El titular, en la acción 2.2.1, señala que en forma
excepcional, previa opinión de experto, utilizará maquinaria
para las actividades de limpieza. Para lo anterior, deberá
presentar un informe fondado a la Superintendencia del
Medio Ambiente, en caso de determinar la necesidad de
· utilizar maquinaria para las actividades de limpieza, el
que deberá ser aprobado por esta, previa ejecución de las

acciones correspondientes. Se hace presente que el uso de
maquinaria en las actividades de limpieza de ninguna forma
debe implicar la construcción de nuevos caminos de acceso
al cauce, de lugares de estacionamiento u otros."
Debemos entender que la primera condición se debe a que
el programa de cumplimiento tiende a restablecer las propiedades
del medio ambiente que existían con anterioridad a los hechos
constitutivos de infracción. En el entendido de que el multiplica-
dor fuese mayor a 100, se estaría compensando365. ·
La segunda condición creemos que se debe a que cual-
quier actividad no evaluada dentro del SEIA, pero autorizada por
la Superintendencia, significaría modificar el proyecto y eso no
está permitido. En este caso, la construcción de nuevos caminos
en la obra, '~obre todo en áreas cercanas a bofedales, caería bajo
este supuesto. Lo prohibido absolutamente es la construcción de
caminos nuevos, mas _go el uso de máquinas, que se deben someter
a una autorización previa de la Superintendencia.
A continuación analizaré el caso en orden a vislumbrar la

comprobación de la hipótesis de este libro.
- La asistencia al regulado, como mecanismo de incenti-
vo al cumplimiento, se muestra como un paso previo y necesario en
la aprobación de un programa de cumplimiento. El análisis de cómo
se llevó a cabo este proceso, que culmina con que la resoludón de
3 65 Para ver normas de compensación, es decir con un multiplicador mayor a

100, revisar el Plan de Prevención y Descontaminación de Santiago (Decreto
Nº 66), artículos 70 y siguientes.
la Superintendencia que acoge el programa puede ser un modelo a

seguir en casos futuros.
Además, al igual que en el caso anterior, la asistencia al
regulado tiene efectos generales y particulares. Particulares porque
beneficia al infractor en la causa concreta, guiándolo hacia el éxito
de su presentación posterior. Generales porque la matriz de marco
lógico es un modelo que deberían seguir futuros infractores para la
elaboración de sus propios programas de cumplimiento.
- La aceptación con condiciones y prevenciones debe
ser sujeta a revisión o al menos objeto de un debate doctrinario,
puesto que en principio se desconocen los límites, la amplitud o la
naturaleza de los elementos de un programa de cumplímiento que
pueden acogerse mediante esta modalidad particular de resolver.
Existe un riesgo cierto de aceptar programas incompletos que
los tome ineficientes. El argumento a favor de esta módalidad
está en poder corregir elementos menores, en pro de lograr el
cumplimiento. Además, siempre la decisión de entregar un pro- ,
grama corregido, sistematizado y coordinado corre de cuenta del -'
presunto infractor.
- Finalmente, cabe poner atención en que se formulan
cargos por el incumplimiento de una medida ambiental voluntaria;
ratificando su calidad en el sentido de que si bien estas son pro-
puestas por el titular de manera adicional en la evaluación, una
vez aceptadas e incorporadas en la RCA pasan a ser medidas
obligatorias, en virtud del artículo 24 inc. último de la LO-SMA366.
Al ser obligatorias, son susceptibles de fiscalización y sanción por
parte de la Superintendencia.
366 "El titular del proyecto o actividad, duran te la fase de constntcción y

ejecución del mismo, deberá someterse estrictamente al contenido de la
· resolución de calificación ambiental respectiva."

POR ALIMENTOS FINOS RILA CHILE LTDA.
RoL Nº D-003-2013367
2.6.2.1. Los hechos
Mediante RCA Nº 54/2008, de 1 de septiembre de 2008,

la Comisión ~egional de Medio Ambiente de Arica y Parinacota
autorizó el proyecto denominado "Ampliación de la Inversión y
Relocalización de la empresa Alimentos Finos Rila Chile Ltda."
ingresado mediante Declaración de Impacto Ambiental.
Alimentos Finos Rila Chile Ltda. es una empresa na-
cional, creada con capitales alemanes, que se dedica al proce-
samiento, envasado y venta de productos agrícolas, como pastas
aromatizadas, ajíes, choclillos y distintas variedades de aceituna,
entre otros alimentos considerados delicatessen, los que se co-
mercializan principalmente en el mercado extranjero368.
La empresa operó;durante algún tiempo cerca de lugares
habitados, lo que fue generando molestias, por lo que compró un
inmueble para trasladar allí sus instalaciones y de esa forma tam-
bién aumentar su produc.ción.
,\'El proyecto considera una Planta de Riles para el trata-
miento de las aguas provenientes del procesamiento de alimentos:
"A las aguas provenientes del proceso productivo de la
empresa se les realizará un tratamiento previo a su descarte
367 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/

RegistroPublico/ProcesoSancionNerExpediente?expediente~D-003-2013>
[consulta: 19 mayo 2013].
368 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE [en línea] <http://seia.sea.gob.
cl/documentos/documento.php?idDocumento~3165041> [consulta: 19 mayo
2013].
al sistema de alcantarillado, para separar los agentes

contaminantes, tales covzo aceites y residuos orgánicos. "3 69
Se requirió, mediante RCA Nº 54/2008, para el desarrollo
y ejecución del proyecto cuatro permisos ambientales sectoriales
(PAS) correspondientes a los PAS 90, 91, 94 y 96. Particularmente
importante es el PAS 91, relativo a la construcción, modificación
y ampliación de cualquier obra pública o particular destinada a la
evacuación, tratamiento o disposición final de desagües .y· aguas
servidas de cualquier naturaleza, a que se refiere el artículo 71 b)
del Código Sanitario.
El 18 de enero de 2013 la Secretaría Regional Ministe-
rial de Salud de Arica y Parinacota presenta una denuncia por
incumplimiento de la RCA Nº 54/2008 ante la Superintendencia,
debido a que el proyecto no ha tramitado la autorización sanitaria
de la Planta de Riles.
El 7 de febrero de 2013 la Superintendencia solicita
informe al titular para que acompañe los PAS mencionados en un \_
plazo de 5 días. El 1 de marzo de 2013 el infractor informa que no
tiene los PAS, pero que se encuentra realizando las gestiones nece-
sarias para su completa tramitación.
Debido a ello, los hechos en los cuales se fundamentaría·
la infracción según la Superintendencia son dos. El primero dice
relación con la denuncia efectuada por el Seremi de Salud de Arica
y Parinacota y el segundo por la respuesta al requerimiento de
información donde el infractor indica que a la fecha no posee los
permisos para la ejecución y funcionamiento de su proyecto.
Con fecha 13 de marzo de 2013 la Superintendencia
procedió a formular cargos en contra de Alimentos Finos Rila
Chile Ltda., como titular del proyecto "Aropliación de la Inversión
369 Ibíd.
y Relocalización de la empresa Alimentos Finos Rila Chile

Ltda." calificado favorable ambientalmente mediante la RCA
Nº 54/2008.
Finalmente, mediante Resolución Exenta Nº 846, de 19
de agosto de 2013, se procedió a sancionar con multa de 12 UTA al
infractor por los cargos que se le habían levantado 370.
2.6.2.2. El derecho
Las normas infríngidas son, en primer lugar, las condicio-

nes de laRCANº 54/2008, el Código Sanitario, el D.S. Nº 609/1998
Norma de Emisión para regulación de contaminantes asociados
a la descarga de Ríles a sistemas de alcantarillado, así como el
Reglamento del SEIA D.S. Nº 95/2001 en tanto se requieren los
PAS ya indicado~.
A partir de esas normas infringidas, se aplican las dis-
posiciones pertinentes de la i::;ü-SMA, es decir, artículos 35 a), 36,
39 y 40. Indicándole al infractor que su aplicación es sin perjuicio
de su facultad de hacer uso de los artículos 42 o 49, es decir, ~re
sentar un programa de cumplimiento o formular sus descargos.

Efectivamente, el infractor hizo uso del mecanismo de

incentivo al cumplimiento contemplado en el artículo 42 de la ley,
presentando uu programa de cumplimiento con fecha 8 de abril de
2013, en relación con los cargos imputados.
37 º SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/

SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/647> [consulta: 22 mayo
2014].
La Resolución Nº 189, de 14 de mayo de 2013, rechaza el

programa de cumplimiento presentado por el infractor por no dar
cumplimiento a las exigencias establecidas en la ley, artículo 42,
y en el reglamento, especialmente al Párrafo 1° del Título II. En
resumen, las causas de su rechazo son las siguientes371 : ·
'
a) No cumplió con el requisito previsto en el artículo 7°
d) del reglamento, esto es, incluir referencias de los
costos del programa.
b) No cumplió con el requisito previsto en el artículo 7º b)
del reglamento, esto es, haber incotporado en el Plan
de Acciones y Metas el D.S. Nº 609/1998 Norma de
Emisión para regulación de contaminantes asociados
a la descarga de Riles a sistemas de alcantarillado,
como. parte de la normativa ambiental indicada por 1
la
Superintendencia a cumplir.
c) Su contenido es incoherente, incongruente e impreci-
so, debido a que no existe relación entre los resultados
esperados, las acciones comprometidas y los reportes
finales. Es decir, no hay armonía entre las letras b y c
del artículo 7° del reglamento.
d) Falta de idoneidad jurídica de una de las acciones a
tomar, al indicar que se tramitarán los PAS 90, 91, 94
y 96 ante una autoridad que no corresponde y no es
competente para otorgarlos 372.
371 SUPERINTENDENCIA DEL MEmÓÁMBIENTE. Ord. UIPS Nº 189, de 14 de mayo de

2013. Considerando 8°. ·
372 En efecto, se dice por el infractor que esos PAS se tramitarán ante el Seremi
de Medio Ambiente, cuando la autoridad competente es el Seremi de Salud,
· Agricultura y Vivienda y Urbanismo.
En razón de lo anterior, el programa de cumplimiento

es rechazado por no cumplir con los criterios de aprobación del
artículo 9° del reglamento, esto es, no ser íntegro, eficaz ni contener
requisitos de verificabilidad.
A continuación, analizaré el caso en orden a vislumbrar la

comprobación de la hipótesis de este libro.
a) Los primeros casosfijanlos parfutetros de solución para
el futuro, y por tanto, las primeras resoluciones deben ser sólidas y
coherentemente fundadas. Así, por ejemplo, la Resolución Nº 189
aquí analizada tiene como atributo el destinar 'todo su capítulo I a
unas breves consideraciones sobre el programa de cumplimiento,
otorgando ciertas luces sobre los aspectos normativos que los in-
fractores deberían considerar en sus futuras presentaciones.
Algunas de estas luces son, por .ejemplo, indicar la pro-
cedencia y contenido a nivel reglamentario, una cuestión de ne-
cesidad básica a Ja hora de utilizar este mecanismo, pero que no
necesariamente todos los infractores, sobre todo Jos pequeños y
medianos, conocen a priori.
b) El programa de cumplimiento presentado es rechazado
por no cumplir con los tres criterios de aprobación contemplados en
el artículo 9° del reglamento. Ello contrasta con Jos casos de auto-
denuncia vistos, donde se rechazaban solo por uno o dos criterios
de información incumplidos. El análisis de cada uno de los criterios
de información en Jos casos de autodenuncia es más completo y
otorga mucha más información que Ja resolución en análisis. En
consecuencia, es posible hacer una crítica a la Superintendencia,
puesto que simplemente se indi~?: el no cumplimiento de los cri-
terios de aprobación del programa, pero no se realiza un mayor
análisis al respecto.
c) . Sin perjuicio de la crítica anterior, es necesario poner

atención a una fortaleza. El programa analizado no solo se rechaza
sobre la base del incumplimiento de los criterios de aprobación
y de su contenido, sino también por otros antecedentes, lo que
ayuda a elevar los estándares de motivación de las resoluciones
de la Superintendencia, al menos en lo que a esta materia se
refiere3 73 . El procedimiento se inicia por una denuncia de servicio
público, que posteriormente se complementa con antecedentes
que a la Superintendencia le parecen relevantes en el rechazo del
programa. Nuevamente, y tal como lo anunciamos en el caso de
la autodenuncia, el contexto es clave para acoger o rechazar un
mecanismo de incentivo al cumplimiento.
d) En el Considerando 5° se incorpora una breve con-
sideración a otro mecanismo de incentivo al cumplimiento, desti-
nado a formar parte integral del sistema de cumplimiento,__pos
referimos a la asistencia al regulado, contemplado en el artículo
3º u) de la ley, por el cual le corresponde a la Superintendencia
guiar en el cumplimiento de las obligaciones ambientales a los
infractores374 .
A continuación de la referencia normativa, el Consideran-
do 6º concreta dicha obligación, definiendo la estructura lógica
373 Considerando 11º: "El Ord. 562, de 27 de marzo de 2013, de la Secretaría

Regional Ministerial de Salud, que complementa antecedentes respecto de
Alimentos Finos Rila Chile Ltda., con informes de análisis de parámetros de
contaminantes en el efluente e indica además que la zona industrial donde
se ubica la empresa posee una planta de tratamiento de aguas servidas que
viene generando malos olores, que han ocasionado denuncias ciudadanas".
374 Artículo 3° u) de la LO-SMA. "La Superintendencia tendrá /as siguientes
funciones y atribuciones: Proporcionar asistencia a sus regulados para la
presentación de planes de cumplimiento o de reparación, así como para
orientarlos en la comprensión de las obligaciones que emanan de los
instrumentos individualizados en el artículo 2° de esta ley. "
)•'' .·
que debe contener un programa de cumplimiento, con referencia

~, especial al plan de acciones y metas y su respectivo plan de se-
~< guimiento, concretando el artículo 7º del reglamento.
Lo más destacado es que si bien se orientó en la compren-
sión de las obligaciones de forma particular al titular de la RCA
Nº 54/2008, dicha matriz lógica tiene una aplicación general en
todo otro programa de cumplimiento, respecto de futuros infractores
que estimen conveniente utilizar la facultad que les da el artículo
42, a menos que la Unidad de Instrucción de Procedimientos
Sancionatorios indique algo diferente para un caso particular.
e) El punto tres del Considerando 9° nos entrega un
nuevo criterio que considera la Superintendencia a la hora de
evaluar el contenido del Plan de Acciones y Metas: la coherencia.
Así, los resultados esperados;-las acciones comprometidas y los
reportes finales deben ser armónicos entre sí y estar concatenados
coherentemente de acuerdo al fin propuesto y no pueden abordarse
separadamente. Cabe destacar que esto último fue una de las
motivaciones de la autoridad para rechazarlo.
2.6.3. PROGRÁMA DE CUMPLIMIENTO PRESENTADO

POR SOCIEDAD CONTRACTUAL MINERA VILACOLLO S.A.
RoL Nº F-001-2013
2.6.3.1. Los hechos
Mediante Ord. UIPS Nº 09, de fecha 12 de marzo de

2013, se procede a formular cargos contra Sociedad Contractual
Minera Vilacollo S.A., titular del proyecto "Exploración Minera
Choquelimpie", que cuenta con RCA favorable Nº 93/2007.
El proyecto se encuentra en la Reserva Nacional Las Vicuñas,
comuna de Putre, Región de Arica y Parinacota, y consiste
en la exploración de cobre. Con fecha 25 de enero de 2013, la
Corporación Nacional Forestal (Conaf) llevó a cabo una fiscali-

zación subprogramada, realizando una inspección ambiental de
la fase de cierre y abandono del proyecto, encontrando una serie
de disconformidades con la RCA en vigor, entre las que destacan:
falta de medidas comprometidas respecto del abandono de faenas,
como la limpieza de la planta de tratamiento, adecuado manejo de
lodos y su disposición final; la falta de completa tramitación de los
permisos ambientales sectoriales 86, 91 y 93 del Reglamento del
SEIA y la ausencia de cierres perimetrales respecto del patrimonio
arqueológico circundante en el área375 • La infracción de no contar
con los PAS se calificó de grave, por ser actividades realizadas sin
autorización dentro de un área protegida; las demás se calificaron
de leves.
Con posterioridad, el titular realiza sus descargos, soli-
citando la invalidación del acto que da inicio al procedimiento
sancionatorio, basado en objeciones de ilegalidad376 • Uno de los
argumentos es la falta de competencia de la Superintendencia
para conocer de hechos acaecidos con anterioridad a su entrada
en vigencia377 , vulnerando el artículo 19 Nº 3 de la Constitución
Política. Además, se alega la incompetencia de Conaf para fis-
calizar por no ser formalmente un servicio público en los términos
de la Ley Nº 18.575, no pudiendo ejercer potestades públicas
como la fiscalización ambiental. Con fecha 7 de mayo de 2013,
la Superintendencia procede a reformular cargos, pasando de 7
incumplimientos a la RCA de la formulación anterior, a 2 incum-
plimientos: falta de registro en la disposición de lodos y residuos
375 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. UIPS. Nº 9, de 12 de marzo

376 Jbíd.
371 ' Jbíd.
domésticos e instalación de señalética y retiro de cercos respecto

de sitios arqueológicos. Ambas infracciones calificadas como de
carácter leve 378 . Con fecha 23 de mayo de 2013, el titular procedió
a presentar programa de cumplimiento.
Con fecha 24 de febrero de 2014 se informa al Superin-
tendente sobre la finalización del programa de cumplimiento y se le
remite el expediente para la resolución final sobre el procedimien-
to, todo en virtud del artículo 46 inc. 6º de la LO-SMA37 9.
2.6.3.2. El derecho
En primer lugar, es aplicable la LO-SMA, especialmente

sus artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 i) y Nº 3, 39 b) y c), 40 y 42. El
autodenuncia y planes de reparación. La reformulación de cargos
tuvo como base los artículos 4º, 7º, 9°, 10y13 de la LeyNº 19.880,
referidos a ciertos principios del procedimiento administrativo.

el programa de cumplimiento
Mediante Ord. UIPS Nº 273, de 5 de junio de 2013, se

acepta el programa de cumplimiento presentado por· el infractor,
suspendiendo el procedimiento administrativo en su contra.
Se establece que el titular ha presentado el programa dentro
de plazo, sin estar afecto a ningún impedimento, cumpliendo con los
378 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 179, de 7 de mayo

DownloadDocumento/172> [consulta: 19 septiembre 2013].
37 9 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Memorándum UIPS Nº 69, de 24
de febrero de 2014 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/
ProcesoSancion/Thumbnail/7818> [consulta: 22 mayo 2014].
criterios de integridad, eficacia y verificabilidad del artículo 9º del

reglamento y ·con la estructura de marco lógico establecida por la
Superintendencia. Se establecen, finalmente, en el Título III ciertas
prevenciones y correcciones destinadas a concordar determinada
información relacionada con el registro de residuos380.
Por primera vez uno de los requisitos del programa de

cumplimiento no puede ser cumplido, dado que las características
de la infracción lo impiden. Así, el requisito de adoptar medidas
para reducir o eliminar los efectos negativos en el medio ambiente
no puede ser satisfecho, debido a que "en atención a que no se
constatan efectos en el medio ambiente derivados de las infracciones
imputadas, no han sido necesarias medidas de .reducción o
contención de efectos respecto de las infracciones imputadas "3 81.
En efecto, el tipo de infracciones constatadas es la falta de regis-
tro de ciertas disposiciones de residuos. Por la aceptación por
parte de. la Superintendencia del programa de cumplimiento, y no
estando en el apartado de las prevenciones algún tipo de reparo en
este hecho, es posible indicar que la autoridad acepta que no se
cumplan ciertos requisitos del programa en atención a los hechos
particulares del caso.
Es importante hacer notar que debido a la reformulación
de cargos, el escrito de descargos realizado por el infractor con an-
terioridad quedó sin efecto y sus alegaciones no tuvieron ninguna
3 80 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 273, de 5 de junio

de 2013 [en línea] <http:l/snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
3 81 SOCIEDAD CONTRACTUAL MINERA VILACOLLO. Programa de cumplimiento
[en línea] <httn://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/Download
·nocumento/207> [consulta: 16 septiembre 2013], p. 11.
consecuencia con posterioridad. Aunque este libro no puede

hacerse cargo, sería interesante determinar qué llevó al infractor a
formular descargos en el primer caso y a presentar un programa de
cumplimiento en la segunda formulación de cargos.

POR EXPORTADORA Los FIORDOS LTDA.
RoL Nº F-003-2013
2.6.4.1. Los hechos
Como parte de las actividades subprogramadas, se llevó a

cabo la fiscalización por parte de la Superintendencia, el Servicio
Nacional de Pesca y la Seremi de Salud de Aysén al proyecto
"Centro de engorda de salmones, Canal sin nombre, Sector 1 Norte,
San Francisco", cuyo titular es Exportadora Los Fiordos Ltda.,
con RCA favorables Nº 154/2003, Nº 393/2003, Nº 787/2006 y
Nº 148/2012. Dicha fiscalización se llevó a cabo el 20 de febrero
de 2013. El proyecto se encuentra ubicado en la Región de Aysén,
a 36 millas náuticas de la Isla de Melinka. El proyecto está auto-
rizado para producir 4.000 toneladas de salmones en 32 balsas
jaula de 25 metros de ancho por 25 metros de largo y 15 metros de
profundidad.
Mediante Ord. UIPS Nº 181, de 8 de mayo de 2013, se
formularon cargos por 5 hechos constitutivos de infracción, relati-
vos a la ubicación del centro de engorda (el informe de fiscaliza-
ción indica que el 21 % de los módulos de cultivo se encuentran
en el área de concesión) y al manejo de los residuos líquidos. Las
infracciones fueron consideradas leves382 .
382 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 181, de 8 de mayo

de 2013 [en línea] <htto://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
Con fecha 11 de junio de 2013 se presenta por parte del

titular el programa de cumplimiento, comprometiendo el despla-
zamiento de las balsas dentro del área de concesión, retirar la balsa
cercana al borde costero, cumplir con el manejo de pediluvios,
adecuado manejo de la planta de aguas servidas y proceder a la
instalación de filtros383.
Con fecha 13 de marzo de 2014 se informa al Superinten-
dente sobre la finalización del programa de cumplimiento y se le
remite el expediente para la resolución final sobre el procedimiento,
todo en virtud del artículo 46 inc. 6° de la LO-SMA384.
2.6.4.2. El derecho
El derecho aplicable a este caso es la LO-SMA, especial-

mente sus artículos 3°, 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42. También el D.S.
Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de cumplimiento, auto-
denuncia y planes de reparación.
2.6.4.3. Resolución de la Superintendencia

que acepta el programa de cumplimiento
Mediante el Ord. UIPS Nº 318, de 18 de junio de 2013, se

acepta el programa de cumplimiento presentado por Exportadora
Los Fiordos Ltda. con fecha 11 de junio de 2013. Se establece que
el titular ha presentado el programa dentro de plazo, sin estar afecto
383 EXPORTADORA Los FIORDOS LTDA. Programa de cumplimiento [en línea] <http://
snifa.sma.gob.cl/SistemaSaD.cion/Documento/DownloadDocumento/305>
[consulta: 16 septiembre 2013], p. 6.
384 SUPERINTENDENCIA DEL ME010 AMBIENTE. Memorándum UIPS Nº 83, de
13 de marzo de 2014 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/
· ProcesoSancion/Thumbnail/7939> [consulta: 22 mayo 2014].
a ningún impedimento, cumpliendo con los criterios de integridad,

eficacia y verificabilidad del artículo 9º del reglamento y con la
estructura de marco lógico establecida por la Superintendencia.
Se indican, finalmente, en el Título III ciertas prevenciones y
correcciones destinadas a corregir y precisar ciertas cuestiones:
que la acción específica debe ser la cosecha anticipada y hacer
concordar las metas parciales respecto de las fechas de traslado de
las balsas ubicadas fuera del área autorizada38S.
La resolución que acepta el programa es débil al

exponer el razonamiento que fundamenta el cumplimiento de los
requisitos del artículo 42 de la LO-SMA y del reglamento. Ello,
en contraste con el mecanismo de la autodenuncia, donde cada
una de las resoluciones de aceptación da cuenta de la observancia
de los requisitos de información precisa, verídica y comprobable.
Creemos que debe usarse la misma estructura para los requisitos
del programa de cumplimiento, sobre todo respecto de los criterios
de aprobación: integridad, eficacia y verificabilidad.
Un punto interesante que plantea este caso tiene relación
con lo que ocurre cuando un proyecto se encuentra sin RCA o está
incumpliendo una RCA vigente. Esto a partir de la formulación
de cargos, que en el caso corresponde a incumplir con las coor-
denadas de ubicación del proyecto, entre otras infracciones. Las
consecuencias que se derivan de considerar si hay incumplimiento
de RCA o si no hay RCA son importantes porque configuran
385 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 318, de 18 de junio de

2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/ ProcesoSancion/
DownloadDocumento?rol=F-003-20!3&documento ld=241> [consulta: 16
septiembre 2013], p. 5.
diferentes infracciones y eventualmente diferentes sanciones. Es

la diferencia de encontrarse en los supuestos de los artículos 35 a)
o 35 b)386 .
Sobre la base de lo anterior, creemos que existen dos
criterios para determinar cuándo un proyecto tiene o no RCA,
respecto de una actividad que involucra balsas jaula fuera del área
de concesión autorizada.
El primero solo observa si la actividad en cuestión tiene
o no un acto autorizatorio, independiente de donde se emplace el
proyecto. Es un criterio que podríamos denominar formal, porque
solo importa si existe o no RCA.
El segundo criterio implica que aun existiendo RCA, hay
que observar el porcentaje de ubicación del proyecto en el área
autorizada por la RCA. A este le llamaremos criterio material.
Dentro de este criterio se debe determinar cuál es el porcentaje
aceptable donde la infracción implica incumplimiento de la RCA.
Una cifra sería el 50%. Si al menos el 50% de la balsa jaula está
dentro del área autorizada, entonces se debe entender que hay
incumplimiento de la RCA. Por el contrario, si más del 50% se
encuentra fuera, entonces materialmente se está desarrollando una
actividad sin RCA.
386 "Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del

Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las
siguientes infracciones:
a) El incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en
las resoluciones de calificación ambiental.
b) La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que
la ley exige Resolución de Calificación Ambienta/, sin contar con ella.
Asimismo, el incumplimiento del requeriiniento efectuado por la Su-
perintendencia según lo previsto en las letras i),j), y k) del artículo 3°."
Con este último criterio, el programa de cumplimiento de

Exportadora Los Fiordos Ltda. debió haber sido rechazado, debido
a que el informe de fiscalización indica que el 21 % del módulo
de cultivo se encuentra en el área de concesión o el 79% de la
estructura se encontraba en un área no autorizada.
Debido a que no existe ningún tipo de consideración
respecto de este punto, se debe concluir que el criterio tácito
seguido por la Superintendencia es el criterio formal, es decir, dado
que la actividad tenía RCA, entonces hay que formular cargos
por el incumplimiento de sus medidas, normas o condiciones.
Solo mediante esa interpretación es posible que se haya acogido
la medida de volver las jaulas a la posición autorizada dentro del
área de concesión. Sin perjuicio de ello, en otro caso es posible
identificar el criterio material, pero no proveniente de la SMA, sino
que del 2° Tribunal Ambiental (TA), Rol Nº C-02-2013 387 .
Las acciones comprometidas corresponden a los hechos
constitutivos de infracción y pretenden subsanarlos: se pretende
realizar la cosecha de los animales para proceder a vaciar las jaulas
y reubicarlas en el área concesionada. Como comentario podemos
decir que no todas las medidas tienen una ejecución inmediata y es
posible que estén condicionadas unas con otras. (las jaulas solo se
pueden sacar del área no autorizada en la medida en que se cosechen
los peces). Interesa observar que la medida accesoria (cosecha) fue
38 7 Ver Rol Nº C-02-2013 del Segundo Tribunal Ambiental. Consulta de la Su-

perintendencia del Medio Ambiente sobre Res. Ex. SMA Nº 601, de 19 de
junio de 2013. En este caso la SMA levanta cargos por operar sin autorización
ambiental a una empresa de acuicultura. El titular sí tenía RCA vigente, solo
que operaba con sus jaulas a 800 metros del área autorizada. Elevada en
consulta la sanción de clausura definitiva, el TA apreció de forma diferente
los hechos, indicando que dada la existencia de RCA la infracción era el
incumplimiento (no operar sin autorización).
acogida por la SMA, en orden a cautelar intereses no ambientales,

sino más bien económicos (cosecha de peces). En principio, ello es
positivo, porque permite una relación entre los intereses en juego
(negocio de acuicultura con el cuidado del medio ambiente). Sin
embargo, ello debe permitirse (las medidas accesorias que tiendan
a salvaguardar el negocio) solo en cuanto no sean medidas dilato-
rias del cumplimiento. Las demás medidas comprometidas fueron:
retirar la balsa no autorizada del área de concesión; adecuado ma-
nejo de pediluvios (entendiendo por adecuado lo autorizado por el
SEA); descargar aguas servidas sin color y controlar los sólidos
evacuados al cuerpo de agua mediante la instalación de filtros.

POR ÁCUIMAG S.A.
RoL Nº F-005-2013
2.6.5.1. Los hechos
En el marco de las fiscalizaciones programadas se proce-

dió a la visita de las instalaciones del proyecto de engorda de
salmones en la comuna de Natales, XII Región, constituido por una
plataforma flotante y balsas jaula para la producción de salmón,
con RCA favorables Nº 032/2003 y Nº 075/2011. La fiscalización
se realizó el 24 de enero de 2013, encontrándose infracciones re-
lacionadas con la ubicación del proyecto (59% del proyecto se
encontraba fuera de las áreas concesionadas autorizadas), el manejo
de residuos y mortandades, incumpliendo condiciones, normas y
medidas de las RCA. Todas infracciones calificadas como leves en
la formulación de cargos contenida en el Ord. UIPS Nº 183, de 7
de.mayo de 2013.
Con fecha 24 de febrero de 2014 se informa al Superin-

tendente sobre la finalización del programa de cumplimiento y se le
remite el expediente para la resolución final sobre el procedimien-
to, todo en virtud del artículo 46 inc. 6° de la LO-SMA388.
2.6.5.2. El derecho

particularmente los artículos 3°, 35 a), 36, 39 c) y 42. Además del
autodenuncia y planes de reparación.

Mediante Ord. UIPS Nº 316, de fecha 18 de junio de

2013, se acepta el programa de cumplimiento presentado por
Acuimag. S.A. Se indica que el infractor presentó dentro de plazo
el programa, no cuenta con los impedimentos del artículo 42 de la
LO-SMA y cumple con la metodología, plazos, criterios y obli-
gaciones propuestos por la Superintendencia en el marc9 de la asis-
tencia realizada para presentar el programa389.
388 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Memorándum UIPS Nº 70, de 24

de febrero de 2014 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/
ProcesoSancion/Thumbnail/7817> [consulta: 22 mayo 2014].
389 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 316, de 18 de junio
La resolución que acepta el programa de cumplimiento

es escueta en el razonamiento, no explicando cómo se cumple con
los requisitos del artículo 42 de la LO-SMA, dado que se limita a
darlos por satisfechos sin ninguna consideración particular.
Los hechos constitutivos de infracción son similares al
caso Exportadora Los Fiordos Ltda., Rol Nº F-003-2013, es decir,
actividad de producción de peces que requieren jaulas balsa, con
RCA que aprueba determinada ubicación de dichas instalaciones,
pero que al ser fiscalizadas por la SMA se encuentran fuera del área
autorizada para su funcionamiento.
En este caso se debe destacar que la sanción impuesta por
la SMA, clausura total y definitiva, subió a consulta al Segundo TA.
El tribunal rechazó la sanción impuesta indicando, en resumen, que
la clausura no constituía ningún efecto negativo al infractor, puesto
que este ya había comprometido el cierre y el movimiento de las
jaulas al sitio de la concesión; por tanto, la sanción impuesta por la
SMA no tenía efecto alguno (sanciona con clausura, pero el cierre
es condición necesaria para volver al cumplimiento, en el fondo no
hay sanción) 390.
390 "Que en la práctica, el infractor no ha recibido ninguna consecuencia des-

favorable por vulnerar el ordenamiento jurídico; por el contrario el mensaje
que se entrega al infractor -prevención es/lecial- no es precisamente di-
suasivo, ya que sabrá que ante una infracción similar, le bastará con cerrar
el centro y trasladarse al lugar autorizado. Tampoco se puede colegir de la
sanción impuesta por SMA. algún efecto de carácter retributivo en contra
del infractor, por haber actuado éste al margen de la ley. Por último, la
señal que se comunica a los ·administrados con la i1?Jposición de la sanción
consultada, en ningún caso cumple con los fines de prevención general
que asiste a las sanciones." Considerando 7'. Rol N" C-02-2013. Segundo
Tribunal Ambiental. Consulta de la Superintendencia del Medio Ambiente
"sobre Res. Ex. SMAN' 601, de 19 de junio de 2013.

POR SOCIEDAD ÁGROORGÁNICOS MOSTAZAL LTDA.
ROL Nº F-006-2013
2.6.6.1. Los hechos
El 24 de enero de 2013 se realizó una inspección ambien-

tal por parte del Servicio Agrícola y Ganadero, el Seremi de Salud
y el Seremi de Transportes y Telecomunicaciones de la Región de
O'Higgins al proyecto "Planta de compostaje II, Agroorgánicos
Mostazal, Chimbarongo", con RCA favorable Nº 66/2002, ubi-
cado en la comuna de Chimbarongo. El proyecto consiste en una
planta de compostaje que permite reciclar residuos de origen
vegetal con el fin de generar compost. Mediante Ord. UIPS
Nº 228, de 22 de mayo de 2013, se procedió a formular cargos
en contra del titular del proyecto por cinco incumplimientos de su
RCA, relativos al manejo de aguas lluvia, lixivizados, escorrentías,
emisiones atmosféricas, pilas de compostaje y dos medidas vo-
luntarias relativas a la plantación de árboles en una extensión de
5 hectáreas391 • Las infracciones fueron calificadas de leves; por su
parte, los compromisos voluntarios incumplidos fueron calificados
de graves 392 .
2.6.6.2. El derecho
En primer lugar, se hace aplicable la LO-SMA, espe-

cialmente sus artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 e) y f) y Nº 3, 39 c) y b),
. 39 1 SUPERINTENDENC!A DEL MED!O AMB!ENTE. Ord. UIPS Nº 228, de 22 de mayo

de 2013 [en línea] <httn://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
392 lbíd.
40 y 42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas

de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación.

Mediante Ord. UIPS Nº 389, de fecha 2 de julio de 2013,

se acepta el programa de cumplimiento presentado por Sociedad
Agroorgánicos Mostazal Ltda. Se indica que el infractor presentó
dentro de plazo el programa, no cuenta con los impedimentos del
artículo 42 de la LO-SMA y cumple con la metodología, plazos,
criterios y obligaciones propuestos por la Superintendencia en el
marco de la asistencia realizada para presentar el programa3 93 .
Sin perjuicio de ello, se contempla un Título III de prevenciones y
condiciones para entenderlo aceptado. Estas implicanrectificaciones
de transcripciones de la RCA y aclaraciones de plazos394 .
Este caso tiene la particularidad de que formulados los

cargos, el infractor ingresa un escrito en el cual: presenta descar-
gos, pide recalificación de infracciones y propone un programa
de cumplimiento en forma alternativa. La cuestión que debemos
preguntamos es si es posible o no solicitar en un mismo escrito, es
decir en un mismo acto, cosas que en principio son incompatibles.
Cada una de las solicitudes del escrito tiene consecuencias
393 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. IBPS N° 389, de 2 de junio

394· lbíd.
diferentes en el procedimiento administrativo sancionador: en la

formulación de descargos, la Superintendencia examinará el mérito
de los antecedentes, podrá ordenar la realización de las pericias
e inspecciones que sean pertinentes y la recepción de Jos demás
medios probatorios, según indica el artículo 50 de la LO-SMA;
en el caso de la reformulación de cargos la Superintendencia, en
mérito de nuevos antecedentes acompañados al expediente, decide
por sí apreciar de forma diferente Jos hechos y procede a invocar
otras infracciones a las realizadas en la anterior formulación; en
el caso de presentar un programa de cu111,gijmiento, la autoridad
procede a evaluar los requisitos de forma, plazos e impedimentos,
y los requisitos de fondo contenidos en los artículos 7° y 9º del
D.S. Nº 30/2013.
Creemos que es posible presentar todo eso en un solo acto,
tal como sucede cuando se solicitan en un mismo escrito judicial
peticiones subsidiarias, por ejemplo un escrito judicial solicita
reposición con apelación en subsidio. Sin embargo, el orden de
las presentaciones debe ser, en primer lugar, recalificación de in-
fracciones, en subsidio programa de cumplimiento y, finalmente,
el de descargos. En consecuencia, no compartimos el criterio
plasmado en la presentación del infractor en este caso, donde en
lo principal formula descargos; en el .Primer otrosí solicita recla-
sificación de infracciones y en el segundo otrosí presenta programa
de cumplimiento.
En cualquier caso, Ja Superintendencia dio prioridad al
programa de cumplimiento presentado por el infractor, ignorando
las demás peticiones y aceptándolo mediante Ord. UIPS Nº 389,
de 2 de julio de 2013, bajo condición suspensiva, tal como se ha
indicado en el punto anterior.
Finalmente, cabe preguntarse cuál es el efecto procesal
de Jos descargos presentados por el infractor en este caso. Vemos
------------ --
que se presentan descargos, es decir, se contradice y argumenta en

defensa de los cargos formulados por la autoridad. Enseguida, se
propone programa de cumplimiento y este es aceptado.

POR SOCIEDAD CONTRACTUAL MINERA BULLMINE.
ROL Nº F-008-2013
2.6.7.1. Los hechos
El 1T y 18 de enero de 2013 se realizó una inspección

ambiental por parte del Servicio Agrícola y Ganadero, la Su-
perintendencia y la Seremi de Salud de la Región de Tarapacá
al proyecto "Producción de Yodo SCM Bullmine", con RCA
favorable Nº 10/2010, ubicado en la comuna de Ruara, destinado
a la explotación de caliche y producción de yodo metálico.
'
Mediante Ord. UIPS Nº 274, de 5 de junio de 2013, se procedió a
formular cargos en contra del titular del proyecto, específicamente
por 20 hechos constitutivos de infracción, que corresponden a 6
incumplimientos de su RCA en relación con el almacenamiento
de ácido sulfúrico y peróxido de hidrógeno, volumen de piscinas,
sistema de lixiviación, obras no contempladas (taller mecánico y
piscina de almacenamiento), residuos, patrimonio cultural y caudal
ecológico. Las infracciones fueron calificadas como graves395. Con
fecha 2 de julio de 2013 se presenta programa de cumplimiento y el
11 del mismo mes sus descargos. Con fecha 30 de agosto de 2013
el titular ingresa informes finales del programa de cumplimiento.
3 95 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE.

Ord. UIPS Nº 274, de 5 de junio
· DownloadDocumento/199> [consulta: 17 septiembre 2013], p. 10.
2.6.7.2. El derecb.o
En primer lugar, se hace aplicable la LO-SMA, especial-

mente sus artículos 3º, 35 a), 36 Nº 2 e), 39 b), 40 y 42. Además,
el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de cumplimiento,

Mediante Ord. UIPS Nº 389, de fecha 2 de julio de 2013,

Contractual Minera Bullmine, bajo condición suspensiva. Se indica
que el infractor presentó dentro de plazo el programa, no cuenta
con los impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA y cumple
con la metodología, plazos, criterios y obligaciones propuestos
por la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada para
presentar el programa396 . Sin perjuicio de ello, se contempla un
Título III de prevenciones y condiciones para entenderlo aceptado,
las que establecen fechas exactas sobre las acciones comprometi-
das y aclaran que ciertas medidas son provisorias, y· dispone que
las obras no contempladas en las RCAvigentes deben someterse al
SEIA para su evaluación397.
396 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UJPS Nº 444, de 2 de julio

DowuloadDocumento/351> [consulta: 24 septiembre 2013], pp. 3-4.
397 Ibíd.
En este caso existieron varios hechos que constituyen

infracción a la normativa ambiental. Uno parece de especial re-
levancia para comentar: el hallazgo de un taller de mantenimiento
para maquinarias no contemplado entre las unidades del proyecto.
Este es un caso de elusión de la evaluación ambiental. En otros
casos de elusión, tales como los Roles A-003-2013, F-15-2013
y F-14-2013, se han formulado cargos sobre la base del artículo
35 b) de la LO-SMA398 . Sin embargo, en este caso se formulan
cargos en virtud del artículo 35 a) de la LO-SMA399 . El programa
de cumplimiento, por su parte, y el Ord. Nº 389 que lo acepta bajo
condición reconocen un caso de elusión y dan cuenta de la necesidad
de someter las obras no contempladas al SEIA, regularizando su
existencia y funcionamiento. También se pone en la hipótesis de
calificación desfavorable, caso en el cual se procederá al retiro
definitivo. Cabe, en consecuencia, preguntarse cuál es el criterio
que la Superintendencia utiliza en casos de obras no autorizadas
para levantar cargos sobre la base del artículo 35 b) de la LO-SMA.
Vemos en este caso, de Sociedad Contractual Minera Bullmine,
que existiendo elusión, no se levantan cargos por dicha norma, sino
solo por incumplimiento de RCA.
398 "Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del

Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las
siguientes infracciones:
b) La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los
que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar
con ella. Asimismo, ei incumplimiento del r.equerimiento efectuado
por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del
artículo 3 º."
399 "a) El incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en
· las resoluciones de calificación ambiental."
Se podría contraargumentar que los casos de elusión, para

que sean infracciones al artículo 35 b ), deben contemplar la totali-
dad de las· obras. La refutación a ello es que si bien efectivamente
existen casos de elusión, que podríamos llamar totales, porque
todas las obras están sin autorización, como el Rol Nº A-004-2013,
los otros dos casos son obras no autorizadas dentro de proyectos
con RCA, tal como el de Sociedad Contractual Minera Bullmine.
El único criterio que podríamos encontrar, si comparamos los casos
para dilucidar la razón de por qué en algunos se levantan cargos por
el artículo 35 b) de la LO-SMA y en otros no, es el que indica que
existe tácitamente un criterio de entidad de las obras no autorizadas.
Si la entidad es de magnitud, como los tres casos enunciados4 ºº,
entonces se aplica el 35 b ), si no, entonces se pone énfasis en le-
vantar cargos por otro tipo de infracciones, pero contemplando
la obligación de ingreso de las obras menores en el programa de
cumplimiento, como en el caso de Sociedad Contractual Minera
Bullmine. La diferencia de magnitud vendría de considerar, por
ejemplo, el volumen y tamaño de las construcciones involucradas:
taller mecánico y una piscina de almacenamiento (F-008-2013)
versus una central hidroeléctrica (A-003-2013), tres torres de 19
pisos de altura (F-015-2013) y una planta procesadora de recursos
pesqueros (F-014-2013).
4oo En el caso Rol Nº A-003-2013 las obras consisten en la construcción de

una central hidroeléctrica con capacidad de 6 MW; en el Rol Nº F-015-
2013 se trata de la construcción de tres torres de 19 pisos de altura cada
una; en el Rol Nº F-014-2013 se trata de una planta procesadora de residuos
sólidos, productos de la extracción pesquera y faenamiento de peces. Ver,
respectivamente, 1.6.3; 2.6.13; 2.6.12.
------------------
296 JORGE OssANDóN RosALEs

POR CONSTRUCTORA ALMAGRO S.A.
ROL Nº D-006-2013
2.6.8.1. Los hechos
El 25 de enero de 2013, en el marco de una denuncia

formulada por ruidos molestos, la Seremi de Salud de la Región
Metropolitana procedió a la visita de la empresa Constructora
Almagro S.A., en el proyecto inmobiliario denominado "Edificio
Silvina Hurtado" en la comuna de Providencia, consistente en
j¡,. la construcción de 86 establecimientos comerciales y 71 depar-
tamentos, distribuidOs en 12 pisos. El proyecto no requirió el
ingreso al SEIA. La fiscalización dio cuenta del incumplimiento
del D.S. Nº 146/1997 Norma de Emisión de Ruidos Molestos
Generados por Fuentes Fijas, superando los límites máximos de
presión sonora permitidos.
Mediante Ord. UIPS Nº 286, de fecha 1Ode junio de 2013,
se procedió a formular cargos en contra del titular del proyecto por
superar los límites máximos de ruido que corresponde al lugar, que
según el Plan Regulador de Providencia corresponde a una zona
residencial, con un límite máximo de 55 decibeles401 . La infracción
fue calificada como leve.
Finalmente, mediante Resolución Exenta Nº 35, de 27 de
enero de 2014, se declara la ejecución satisfactoria del programa
401 SUPERJNTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 286, de fecha 1O

de junio de 2013 [en linea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
p. 3.
de cumplimiento, dando por concluido el procedimiento adminis-

trativo sancionatorio402 .
2.6.8.2. El derecho
El derecho aplicable al caso es, en primer Jugar, Ja

LO-SMA, especialmente sus artículos 3°, 35 c), 36 Nº 3, 39 c), 40,
42 y 49. Además, Je es aplicable el D.S. Nº 30/2012 Reglamento
sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y plan.es de
reparación. Por último, el D.S. Nº 146/1997 SEGPRES Norma
de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas,
especialmente su artículo 4 °, que establece los decibeles máximos,
y el artículo 3° o) correspondiente a la zona 1, residencial.

Mediante Ord. UIPS Nº 441, de fecha 18 de julio de

Constructora Almagro S.A., bajo condición suspensiva. Se indica
que el infractor presentó dentro de plazo el· programa, no cuenta
con Jos impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA y cumple
con Ja metodología, plazos, criterios y obligaciones propuestos
por Ja· Superintendencia en el marco de la asistencia realizada para
presentar el programa403 • Se establecen en el Título III del acto
40 2 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 35, de

27 de enero de 2014 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
403 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 441, de 18 de julio
administrativo ciertas aclaraciones sobre las medidas y acciones a

tomar por el infractor, estableciendo condiciones para entenderlas
satisfechas.
Corresponde al primer programa basado en el incum-

plimiento de una norma de emisión. Todos los demás programas
habían sido presentados sobre la base de incumplimiento de RCA.
Cabe destacar que la evaluación realizada por la Superintendencia
en el primer semestre de 2013 da cuenta de que del total de de-
nuncias, un 42% corresponde a ruidos404 .
Por otro lado, es destacable la integridad que quiere man-
tener la Superintendencia respecto de su marco lógico, que debe
seguir todo programa de cumplimiento. El infractor en este caso
no encontró indicador para algunas de sus medidas propuestas y
º
a la hora de enunciarlos señaló que "no aplica"4 5. Sin embargo,
en la resolución que acepta el programa la autoridad propone un
indicador para esas metas: "Se propone el siguiente indicador para
las metas establecidas en los puntos L IL !JI y IV del programa de
404 "Durante el primer semestre de 2013, ingresaron un total de 701 denuncias,

concentrándose la mayoría durante los meses de febrero y marzo. Se
recibieron menos denuncias en el segundo trimestre del año, en comparación
con el primero. Entre las distintas materias a las que se asocian las denun-
cias recibidas, la que mayor representación tiene es la de ntidos molestos,
con un 42% del total. " SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. lnfonne de
fiscalización ambiental. Enero-Junio 2013. División de Desarrollo Estratégico
y Estudios. Junio de 2013, p. 5.
405 CONSTRUCTORA ALMAGRO S.A. Programa de cumplimiento [en línea] <http://
snifa.sma. gob.cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/41 O>
- [consulta: 18 septiembre 2013], p. 21.
º
cumplimiento: construido e instalado = J " 4 6 . Se debe recordar
que un indicador es aquello que permitirá confirmar si la acción se
ejecutó satisfactoriamente. Debe ser consistente con el valor meta
asociado. Responde a la pregunta "¿Cómo se puede determinar
el éxito del Programa para una acción especifica?"4 7 . "Son º
magnitudes expresadas en cifras absolutas o relativas que entregan
información cuantitativa respecto del nivel de logro alcanzado por
el Programa para una acción especifica. " 4 8 . º
POR CONSTRUCTORA INARCO S.A.
RoL Nº D-007-2013
· 2.6.9.1. Los hechos
El 25 de enero de 2013, en el marco de una denuncia

formulada por ruidos molestos, la Seremi de Salud de la Región
Metropolitana procedió a la visita de las faenas de la obra en cons-
trucción ubicada en Antonia López de Bello Nº 114, comuna de
Recoleta, de la empresa Constructora Inarco S.A. La fiscalización
dio cuenta del incumplimiento del D.S. Nº 146/1997 Norma de
Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas, supe-
rando los límites máximos de presión sonora permitidos. Con fecha

. DownloadDocumento/412> [consulta: 18 septiembre 2013], p. 4.
4 o7 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Programas de cumplimiento de la
normativa ambiental. Guía para asistir al regulado en la presentación de

programa de cumplimiento. Julio de 2013, p. 4.
408 Ibíd.
4 de marzo. de 2013, la Superintendencia toma conocimiento de

dicho incumplimiento.
Mediante Ord. UIPS Nº 285, de fecha 10 de junio de 2013,
se procedió a formular cargos en contra del titular del proyecto
por superar los límites máximos de ruido que corresponde al lugar,
que según el Plan Regulador de Recoleta corresponde a una zona
vivienda y equipamiento de escala comunal, con un límite máximo
de 55 decibeles 409. La infracción fue calificada como leve.
Finalmente, el programa de cumplimiento es rechazado
y la resolución final que resuelve el procedimiento administrativo
sanciona con una multa de 6 UTA410.
2.6.9.2. El derecho
El derecho aplicable al caso es, en primer lugar, la

LO-SMA, especialmente sus artículos 3°, 35 c), 36 Nº 3, 39 c), 40,
42 y 49. Además, le es aplicable el D.S. Nº 30/2012 Reglamen-
to sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de
reparación. Por último, también es pertinente el D.S. Nº 146/1997
SEGPRES Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por
Fuentes Fijas, especialmente su artículo 4°, que establece los dec
cibeles máximos, y el artículo 3° o) correspondiente a la zona I,
residencial.
4 09 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 286, de fecha 10 de

junio de 2013 [en línea] <htip://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
410 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución Exenta Nº 923, de 2
de septiembre de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
INCENTIVOS AL CUMPLIMJENTO AMBIENTAL 301
2.6.9.3. Resolucióu de la Superintendencia que rechaza

Mediante Ord. UIPS Nº 442, de fecha 11 de julio de

2013, se rechaza el programa de cumplimiento presentado por
Constructora Inarco S.A. Se indica que el infractor presentó dentro
de plazo el programa, no cuenta con los impedimentos del artículo
42 de la LO-SMA, pero no cumple con la metodología, criterios y
obligaciones propuestos por la Superintendencia, en especial con
los criterios de integridad, eficacia y verificabilidad del artículo
9º del D.S. Nº 30/2012411 . Los incumplimientos de la normativa
sobre programas de cumplimiento detectados por la autoridad se
refirieron a: no individualizar acciones, metas e indicadores correc-
tamente; es impreciso e incoherente respecto de si se comparan los
resultados esperados, las acciones comprometidas y los reportes
finales; no contiene un cronograma; no se acompañan antecedentes
técnicos para dar cuenta de la eficacia de las medidas, además de
no ser eficaces412 :
Este caso puede ser comentado desde dos perspectivas. La

primera es desde su comparación con el caso ConstructoraAlmagro
S.A., Rol D-006-2013, cuyo programa de cumplimiento fue acepta-
do con condiciones. En ambos casos se levantaron cargos por la
misma norma de emisión, el incumplimiento del D.S. Nº 146/1997
Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes
Fijas, dado que superaron los límites máximos de presión sonora
411
SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. U!PS Nº 442, de 11 de julio
de 2013 [en línea] <htl¡l://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancionlDocumento/
412 Ibíd.
permitidos. Los dos corresponden a proyectos inmobiliarios en

curso que generan ruidos molestos y fueron denunciados, siendo
fiscalizados por la Seremi de Salud de la Región Metropolitana.
Las dos empresas presentaron programas de cumplimiento.
La diferencia que hizo que en un caso el programa
fuese aceptado y en otro rechazado fue el estricto cumplimiento
de la matriz de marco lógico propuesta por la Superintendencia
para dar por satisfechos los requisitos legales y reglamentarios
del mecanismo. Es posible indicar una vía segura al rechazo del
programa: el uso de las generalidades en las.medidas y acciones
propuestas. La sola buena voluntad no es suficiente para dar por
satisfechos los requisitos, aun cuando el escrito cubra todos y
cada uno de los puntos del artículo 7º del reglamento, relativos al
contenido del programa.
En segundo lugar, este caso permite dilucidar una cues-
tión procesal, respondiendo a la pregunta ¿qué sucede en el pro-
cedimiento una vez que se ha rechazado el programa de cum-
plimiento? Con posterioridad al rechazo, el titular presentó un
escrito de descargos. Ajuicio de la Superintendencia, el contenido
del escrito no constituyó descargos, sino un r.econocimiento de la
infracción. Ello, dado que no se controvirtieron los hechos por los
cuales se levantaron cargos, más bien se reconoció haber incurrido
en una infracción leve. El fundamento para decir esto se encuentra
en que el infractor indicó en su escrito que tomó medidas para
disminuir el ruido. Además, en un escrito de descargos normalmente
se ofrece prueba y solicita la apertura de un término probatorio,
pero ninguna de las dos cosas se hizo. Por lo anterior, se procedió
a dictar la resolución final413 .
41 3 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. IBPS Nº 546, de 9 de agosto

. de 2013 [en línea] <htl:¡:!://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
r '·
Por último, cabe indicar que en una futura infracción, la

empresa podrá presentar un programa de cumplimiento, no confi-
gurándose el impedimento del artículo 42 y contemplado también
en el artículo 6° c) del reglamento, dado que si bien presentó un
programa, se trató de una infracción leve, quedando a resguardo de
un rechazo por este impedimento en el futuro.

POR SEA FLAVORS S.A. RoL Nº D-009-2013
2.6.10.1. Los hechos
Con fécha 23 de abril de 2013 se realiza por la Seremi de

Salud de la Región de Los Lagos una fiscalización a la empresa
Sea Flavors S.A. sobre las emisiones sonoras proferidas por el fun-
cionamiento de equipos de frío de camiones al interior de la planta
de procesamiento de productos hidrobiológicos, ubicados en la
ciudad de Puerto Montt, a raíz de diferentes denuncias recibidas.
La fiscalización dio cuenta del incumplimiento del D.S.
Nº 146/1997 Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados
por Fuentes Fijas, superando los límites máximos de presión sono-
ra permitidos, siendo de 71, 7 decibeles.
Mediante Ord. UIPS Nº 287, de fecha 1Ode junio de 2013,
se procedió a formular cargos en contra del titular del proyecto
por superar los límites máximos de ruido que corresponde al
lugar, que según la Ordenanza Local del Plan Regulador de Puerto
Montt corresponde a una zona AP-.1, es decir, de actividades
productivas con industria inofensiva y molesta instalada, con un
límite máximo de 71 decibeles414 . Se levantaron cargos al infractor
414 SUPERJNTENDENC!A DEL MEmO AMBIENTE. Ord. UJPS Nº 287, de fecha 10 de

junio de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/Sistema SancionDocumento/
por incumplimiento del D.S. Nº 146/1997 SEGPRES, Norma de

Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas, por
superación de los límites máximos permitidos para una zona
IV415, siendo la infracción calificada como leve.
2.6.10.2. El derecho
El derecho aplicable al caso es, en primer lugar, la

LO-SMA, especialmente sus artículos 3°, 35 c), 36Nº 3, 39 c), 40,42
y 49.Además, le es aplicable el D.S. Nº 30/2012 Reglaniento sobre
Por último, también corresponde invocar el D.S. Nº 146/1997,
SEGPRES, Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados
por Fuentes Fijas, especialmente su artículo 4°, que establece los
decibeles máximos, y el artículo 3 º p) correspondiente a la zona
N, industrias inofensivas y/o molestas, y el artículo 6°, donde
se encuentra la obligación de cumplir con los niveles máximos
permisibles.

Mediante Ord. UIPS Nº 596, de fecha 27 de agosto de

Sea Flavors S.A., bajo condición suspensiva. Se indica que el
infractor presentó dentro de plazo el programa, no cuenta con
los impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA y cumple con
la metodología, plazos, criterios y úbligáciones propuestos por
la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada para
4 is Ibíd.
presentar el programa416 . Se establecen en el Título III ciertas

aclaraciones sobre las medidas y acciones a tomar por el infractor,
en especial se solicita explicar cómo el retiro de containers va a
reducir las emisiones. Tal como en otros casos (Rol D-007-2013),
el infractor no señala indicadores de ciertas medidas, por lo que en
este título la Superintendencia propone algunos4 17.
Una de las circunstancias que analizó la Superintenden-

cia en este caso es que la medición del ruido no debe hacerse en
abstracto, sino que deben indicarse los puntos de medición418.
El programa presentado por Sea Flavors en el Rol D-009-2013
incorpora de forma expresa el asunto, como medio de verificación
de la acción "disminuir los containers del recinto", indicando
la consultora que realizó el informe, resultado de decibeles y el
punto de medición, que corresponde al borde de la casa del de-
nunciante419.
En segundo lugar, creemos que debe mantenerse una pul-
critud intachable de los actos administrativos del servicio. Cuestión
que no se logra en el caso, al hacer evidente la copia de uno de los

417 lbíd.
41 8 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 442, de 11 de julio
419 SEA FLAVORS S.A. Programa de cumplimiento [en línea] <http://snifa.sma.
gob.cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/585> [consulta:
19 septiembre 2013], p. 6.
párrafos de la resolución, aludiendo a la Seremi de Salud de la

Región de O 'Higgins, debiendo haberse referido a la Seremi de
Salud de la Región de Los Lagos42º.
2.6.11. PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO PRESENTADO POR

SOCIEDAD CONTRACTUAL MINERA TRES VALLES S.A.
RoL Nº F-012-2013
Los días 27 y 28 de febrero de 2013 se llevó a cabo la

fiscalización programada por parte de la Superintendenda al
proyecto integral "Tres Valles", con RCA favorables Nº 265/2009,
Nº 293/2008 y Nº 12/2007, ubicado en la comuna de Illapel ySala-
manca, Región de Coquimbo. El proyecto consiste en la exp!Üra-
ción y explotación de minerales. Mediante Ord. UIPS Nº 274,
de 5 de junio de 2013, se procedió a formular cargos en contra
del titular del proyecto, específicamente por incumplimientos de
su RCA, en relación con el manejo de aguas alumbradas, manejo
de botadero de estériles, manejo de aguas lluvias, manejo de
emisiones atmosféricas, sistemas de conducción, no acreditación
de los PAS 101y102 e incumplimiento de la Resolución Nº 574
En primer lugar, se hace aplicable la LO-SMA, espe-

cialmente sus artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 e), 39 b), 40 y42.Además,
42 º SUPERINTENDENCIA DEL MEo10 AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 287, de fecha 1O.de

junio de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
bownloadDocumento/231> [consulta: 19 septiembre 2013], p. 2.


elprograma de cumplimiento presentado

Sociedad Contractual Minera Tres Valles S.A., bajo condición
suspensiva. Se indica que el infractor presentó dentro de plazo
el programa, no cuenta con los impedimentos del artículo 42
de la LO-SMA y cumple con la metodología, plazos, criterios y
obligaciones propuestos por la Superintendencia en el marco de la
asistencia realizada para presentar el programa421 . Sin perjuicio de
ello, se contempla un Título III de prevenciones y condiciones para
entenderlo aceptado.

. ·'
Interesante resµlta el reconocimiento expreso por parte
de la Superintendencia de que la matriz de marco lógico propuesta
puede admitir excepciones. Así, el Ord. Nº 540 en su Título III
establece que ciertos indicadores propuestos por el infractor
no aplican, porque son iguales a la meta. Tal como se destacó
anteriormente, en el caso de la Constructora Almagro S.A., Rol
Nº D-006-2013, el infractor por sí indica en el programa que
ciertos indicadores no aplican, pero la Superintendencia corrige y
propone algunos. La conclusión es que existe la posibilidad de omitir
ciertos puntos de la matriz sin llegar a incumplir con los requisitos
21
DownloadDocumento/504> [consulta: 24 septiembre 2013], pp. 3-4.
legales y reglamentarios del programa de cumplimiento, pero

siempre será la autoridad la que deba permitir estas excepciones.

POR ÁQUAPROTEIN S.A.
RoL Nº F-014-2013
En el marco de fiscalizaciones programadas, el día 14

de mayo de 2013 se procedió a la visita de las instalaciones del
proyecto "Planta Elaboradora de Nutrientes y Alimentos Fun-
cionales" en la comuna de Porvenir, Región de Magallanes y la
Antártica Chilena, con RCA favorable Nº 120/2010. El proyecto
consiste en la instalación de una planta procesadora de residuos
sólidos, productos de la extracción pesquera, faenamiento de
peces y otros animales. Los resultados de la inspección ambiental
arrojaron la existencia de cambios de consideración no evalu~c;los
ambientalmente, específicamente la modificación del sistema de
manejo de vahos o vapores422 . Mediante Ord. UIPS Nº 448, de
4 de julio de 2013, se procede a formular cargos contra el titular .
Aquaprotein S.A. por no remitir información requerida y por eje-
cutar nuevas obras no sometidas al SEIA.

particularmente los artículqs 3º, 28 inc. 1º,35 b) y j), 36 Nº 2 d) y

de 2013 [en línea] <ht!o://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
f), 39 b), 40 y 42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre

Por su parte, también es pertinente mencionar los artículos 8° y
10 a) de la Ley Nº 19.300 y el artículo 3° letra o) Nº 7 del D.S.

Mediante Ord. UIPS Nº. 604, de fecha 29 de agosto de

. Aquaprotein S.A. Se indica que el infractor presentó dentro de
plazo el programa, no cuenta con los impedimentos del artículo
42 de la LO-SMA y cumple con la metodología, plazos, criterios y
obligaciones propuestos por la Superintendencia en el marco de la
asistencia realizada para presentar el programa423.
Sin perjuicio de ello, eri-el Título III de dicho acto admi- ·
nistrativo se establecieron ciertas condiciones para entender por
satisfechas cada una de las acciones y medidas del programa424 .
Este es un caso de elusión, por el cual la infracción con-

siste en la realización de obras que debieron haber ingresado a
evaluación ambiental.
A priori, un programa de cumplimiento por elusión parece
simple, el infractor se debe comprometer a ingresar el proyecto

424 lbíd.
--------------------------
a evaluación _ambiental y ahí se acaba el asunto. Sin embargo,

de la resolución de la Superintendencia que acepta el programa
es posible complejizar la situación y, por tanto, concluir que el
mecanismo sirve y es eficiente también en este tipo de casos. En
primer lugar, cualquier programa de cumplimiento, independiente
de la naturaleza de la infracción, debe atenerse a la Guía para asistir
al regulado en la presentación de programas de cumplimiento. Ella
su matriz de marco lógico, son incorporados de fomia-

en principio no es obligatoria, pero todos sus supuestos, en especial
. permanente
en el primer apartado de toda resolución que resuelve la aceptación
o rechazo del mecanismo, bajo el título "Breves consideraciones
sobre el programa de cumplimiento". Por tanto, un programa re-
lativo a la elusión debe contener: resultados, acciones, plazos,
indicadores, medios de verificación, supuestos y costos. No basta
con indicar simplemente que se ingresará al sistema.
Otro caso de elusión es el de Huilo Huilo, que ingresó
al sistema por autodenuncia, Rol Nº A-003-2013. Comparando
ambos casos, las mayores diferencias se dan en el Título III de la
resolución que acepta el programa de cumplimiento, relativo a las
condiciones.
Así, en este caso no se realiza un análisis ni una preven-
ción, como sí se hizo en el caso Huilo Huilo, sobre la relación
entre la calificación de la infracción y el tipo de instrumento de
evaluación ambiental al cual debe someterse el proyecto. En el caso
Huilo Huilo se dijo que la infracción era grave, pero que si el SEA
indicaba que el vehículo no era una DIA, sino un EIA, entonces la
infracción debía ser recalificada a gravísirna425.
425 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UJPS Nº 496, de 1 de agosto

_ de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
En segundo término, en este caso, la eventual variación

del vehículo de ingreso al SEIA o el rechazo por carecer de infor-
mación que sea relevante para su evaluación permite proponer
un plazo estimado para el reingreso del proyecto426 . En el caso
Huila Huila, dicha opción no se le otorga al infractor; es más, la
Superintendencia estima dicha acción como dilatoria427.
Finalmente, cabe destacar una particularidad propia en
este caso. El infractor incorpora medidas adicionales al programa
de cumplimiento, no asociadas a infracciones. Podríamos decir
que corresponden a medidas voluntarias insertas ·en un programa
de cumplimiento 428 . Creemos que por muy voluntarias que sean,
al ser incorporadas al mecanismo, deben ser fiscalizadas y en
caso de incumplimiento, el procedimiento podrá reiniciarse. Tal
interpret~é.ijDn tiene su fuente en la literalidad del Considerando 16º
del Ord. 11Nº 604, por el cual "se procede a aprobar el programa
de cumplimiento presentado por Aquaprotein S.A., que se entiende
incorporado íntegramente al presente acto administrativo".
Por su parte, el artículo 42 inciso 5°, primera parte, indica. que
"Dicho procedimiento se reiniciará en caso de incumplirse las
obligaciones contraídas en el programa". En ninguna parte de la
regulación se hace la distinción entre obligaciones del programa de
426 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 604, de 29 de

agosto de 2013. Acepta programa de cumplimiento de Aquaprotein S.A.
[en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/Download
Documento/618> [consulta: 19 septiembre 2013], p. 5.
427 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. illPS Nº 620, de 3 de septiembre
42 8 AQUAPROTEIN S.A. Programa de cumplimiento [en línea] <http://snifa.sma.
gob.cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/615> [consulta:
19 septiembre 2013], pp. 22-23.
cumplimiento asociadas a infracciones y obligaciones no asocia-

das a infracciones, distinción que el infractor pretende establecer.

POR DESARROLLO INMOBILIARIO BELLAVISTA. S~A.
RoL Nº F-015-2013 .,
El proyecto "Conjunto armónico Bellavista", ubicado en

la comuna de Recoleta, Región Metropolitana, posee RCAfavorable
Nº 603/2008. Consiste en la construcción de tres torres de 19
pisos de altura cada una, 453 estacionamientos, bodegas, sectores
recreacionales y de servicios429 . El 18 de febrero de 2013, Ja UIPS
solicitó el estado de cumplimiento de Ja RCA individualizada (a
partir de la Resolución Nº 574, que instruye la forma y plazo por
Jos cuales los titulares deben entregar información respecto de su
RCA favorable).
Se indica, además, que la SMA tuvo a la vista otros an-
tecedentes: el dictamen Nº 5531, de 1 de febrero de 2010 de la
Contraloría General de Ja República, referido a supuestas irre-
gularidades en el proyecto, acogido a conjunto armónico, en Ja
comuna de Recoleta, respecto del otorgamiento de permisos de
demolición y edificación43 º; el informe del SEA de fecha 12 de
marzo de 2013 y una denuncia presentada el 25 de junio de 2013.
Se procedió a formular cargos mediante Ord. UIPS Nº 525,
de 8 de agosto de 2013, contra el titular Desarrollo Inmobiliario

de 2013 [en línea] <ht\p://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
43
º 1bíd.
Bellavista S.A. por ejecutar nuevas obras no sometidas al SEIA,

específicamente porque según consta en resolución de modificación
del permiso de edificación Nº 26, de 16 de noviembre de 2012, de
la Dirección de Obras de la Municipalidad de Recoleta, se integró
una cuarta torre para equipamiento educacional, no considerada
en la evaluación ambiental que da origen a la RCA Nº 603/2008
"Conjunto armónicoBellavista", quede acuerdo al Ord. Nº 103050
de la Conama, de 23 de septiembre de 201 O, constituye una
modificación del proyecto que presenta cambios de consideración,
siendo obras complementarias que generan impactos ambientales
adicionales a los autorizados en la RCA del proyecto431 . Así,
además, lo ratifica el informe encargado por la Superintendencia
al SEA, que indica que existen autorizados 453 estacionamientos
y que actualmente el proyecto cuenta con 1.093 estacionamientos
construidos cuyos impactos no han sido evaluados4 32 .

particularmente los artículos 3°, 35 b) y j), 36 Nº 2 d) y f), 39 d),
40 y 42. Además, el D.S. Nº. 30/2012 Reglamento sobre progra-
mas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación. Por
su parte, también deben considerarse los artículos 8º y 1O h) de la
Ley Nº 19.300 y el artículo 2º h) del D.S. Nº 95/2001 SEGPRES,
Reglamento del SEIA. Por último, se imputa el incumplimiento de
la Resolución Nº 574 de la Superintendencia del Medio Ambiente,
especialmente sus artículos 1º, 2° y 4°.
431 Ibíd.
432 Jbíd.


2013, se acepta el programa de cumplimiento presentado por Desa-
rrollo Inmobiliario Bellavista S.A., bajo condición suspensiva. Se
indica que el infractor presentó dentro de plazo el programa, no
cuenta con los impedimentos del artículo 42 de laLO-SMAy cumple
con la metodología, plazos, criterios y obligaciones propuestos por
la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada433 . Sin
perjuicio de ello, en el Título III de dicho acto administrativo se
establecieron ciertas condiciones para entender por satisfechas
cada una de las acciones y medidas del programa434.
Este es un caso de elusión, en donde una de las infraccio-

nes consiste en la modificación de un proyecto sin contar con RCA.
Cabe destacar que no se realiza ninguna consideración sobre el
rechazo del vehículo de ingreso de evaluación ambiental, como sí
se hace en los otros casos de elusión, Rol Nº A-003-2013 y F-014-
2013. Tampoco se hace referencia a la obligación de presentar·
un plan de cierre y retiro de las obras ejecutadas en el evento de
variación o rechazo435.
4 33SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 605, de 29 de agosto

DownloadDocumento/614> [consulta: 20 septieml;re 2013], p. 4.
434 Ibíd.
435 La Superintendencia del Medio Ambiente ha establecido un sitio específico
donde se da cuenta de casos de elusión y requiriéndoles a los infractores el
· ingreso al SEIA: http://snifa.sma.gob.cl/RegistroPublico/ProcesoElusion
2.6.14. PROGRAMA DE CUMPLIMIEl'ffO PRESENTADO POR

FUNDACIÓN EDUCACIONAL SANTIAGO COLLEGE.
RoL Nº F-016-2013
El proyecto "Santiago College Los Trapenses'', ubicado

en la comuna de Lo Bamechea, Región Metropolitana, consiste en
la construcción de 1Oedificios, nueve de dos pisos y uno de cuatro
y 343 estacionamientos; posee la RCA favorable Nº 560/2010 436 •
El día 25 de febrero de 2013 la Superintendencia requirió infor-
mación al titular sobre algunos puntos de su RCA, referidos al
plan de compensación de emisión de MP 1O para las etapas de
construcción y operación del proyecto437. Realizado el examen de
los antecedentes se constató que el titular no ha presentado dicho
plan de compensación, que era una obligación de la RCA, hecho
por el cual se le formulan cargos mediante Ord. UIPS Nº 564, de
16 de agosto de 2013. La infracción fue calificada como leve438 •
El derecho -aplicable es, en primer lugar, la LO-SMA,

particularmente los artículos 3º, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42.
Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de
cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación. Por su parte,
también se hace aplicable el D.S. Nº 66/2009, SEGPRES, revisa,
436 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. IBPS Nº 564, de 16 de agosto

de 2013 [en línea] <htl:¡:!://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
DownloadDocumento/530> [consulta: 20 septiembre 2013], p. l.
437 lbíd.
438 Ibíd.
reformula y actualiza el Plan de Prevención y Descontaminación

Atmosférica de la Región Metropolitana.

Mediante Ord. UIPS Nº 741, de 3 de octubre de 2013,

se acepta el programa de cumplimiento presentado por Fundación
Educacional Santiago College, bajo condición suspensiva. Se in-
dica que el infractor presentó dentro de plazo el programa, no cuenta
con los impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA y cumple con
la metodología, plazos, criterios y obligaciones propuestos por la
Superintendencia en el marco de la asistencia realizada439. Sin
cada una de las acciones y medidas del programa.
Cabe destacar la señal que otorga la Superintendencia

respecto de los planes de compens.ación. El infractor explica su
incumplimiento diciendo que la RCA contemplaba como obli-
gación la presentación de un plan de compensación de MP 1O, que
efectivamente presentaron. La Superintend.encia, por su parte,
indica que la obligación en realidad contempla dos tipos de deberes
separados, uno: la presentación de un plan de compensación de
MP 1Opara la fase de construcción del proyecto y dos: un plan para
la fase de operación. La autoridad reconoce que efectivamente hay
43 9 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 741, de 3 de octubre

· DownloadDocumento/816> [consulta: 10 marzo 2014], p. 3.
un plan presentado por el infractor a la Seremi de Medio Ambiente,

pero que corresponde al de la fase de construcción. Falta, en
consecuencia, el plan de la fase de operación del proyecto.

PORÁLIMENTOS FRUNA LTDA.
RoL Nº F-017-2013
El proyecto "Planta de Molienda Húmeda .de Maíz y

Derivados", ubicado en la comuna de Isla de Maipo, Región Me-
tropolitana, posee RCA favorable Nº 122/2012. Este proyecto
consiste en una planta de molienda de maíz y derivados, cuyas
principales actividades son descarga y almacenamiento de materia
prima, molienda, lavado, entre otros440 .
El 25 de febrero de 2013 la Superintendencia envió
un requerimiento de información sobre el cumplimiento de la
RCA respecto de la presentación de un plan de compensación
de emisiones de MPlO y Nüx. Realizado el examen de los
antecedentes, se constató que el titular no ha presentado dichos
planes de compensación, siendo obligatorio según la RCA, hecho
por el cual se le formulan cargos mediante Ord. UIPS Nº 563, de
16 de agosto de 2013. Las infracciones fueron calificadas como
Ieves441 .
·440 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 563, de 16 de agosto

de 20.13 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
DownloadDocumento/532> [consulta: 20 septiembre 2013], p. J.
441 lbíd.
------------------

particularmente los artículos 3°, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42.
Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de
cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación. Por su parte,
también se hace aplicable el D.S. Nº 66/2009, SEGPRES, revisa,
reformula y actualiza el Plan de Prevención y Descontaminación
Atmosférica de la Región Metropolitana.
2.6.15.3. Resolución de la Superintendencia que rechaza el

programa de cumplimiento
Mediante Ord. UIPS Nº 746, de 8 de octubre de 2013, se

rechaza la propuesta de programa de cumplimiento, dado que su
estructura y planteamiento no se orienta hacia el restablec.imiento
de lo dispuesto en la RCA infringida, debido a que las acciones
propuestas no tienen por finalidad volver al cumplimiento. En
efecto, el hecho infraccional corresponde a "la no presentación
del plan de compensación de MP 1 Oy NOx asociados a la etapa
de operación del proyecto", pero la acción propuesta por el
titular fue la "presentación del proyecto Ampliación de la planta
de molienda al SEIA", la cual "modificará la RCA que fonda los
cargos". Como se ve, en nada se relaciona el hecho infraccional
con la acción propuesta, atendiendo la finalidad de volver al
cumplimiento ambiental; al contrario, solo tiene por fin persistir
en el incumplimiento, careciendo, por tanto, la propuesta de la
naturaleza jurídica de programa de cumplimiento. Tampoco se
cumple con el criterio de eficacia, dado que no es idóneo para
conseguir el resultado del programa.
INCf?NTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 319
Este caso sirve para ilustrar la interrelación entre los ins-

trumentos de gestión ambiental y la aplicación de cada uno de ellos
dentro de la nueva institucionalidad. Así, vemos una obligación:
presentar dos planes de compensación de emisiones, MP 1Oy Nüx,
que emanan de una RCA. La obligación general, sin embargo, de
compensar emana del artículo 98 del PPDA. El instrumento de
carácter particular, RCA, hace aplicable la obligación establecida
en el instrumento general, plan de descontaminación. Respecto de
la institucionalidad vemos cómo la Superintendencia fiscaliza y
el Seremi de Medio Ambiente, órgano regulador e intérprete del
PPDA, debe evaluar el mérito de la propuesta de compensación del
infractor. Todo ello en el marco de la presentación de un programa
de cumplimiento de la normativa ambiental.
Se debe hacer un contraste con el caso anterior, Progra-
ma de Cumplimiento presentado por Fundación Educacional
Santiago College (Rol Nº F-016-2013). En este caso el programa
de cumplimiento fue aceptado porque la infracción se subsanaba
con la acción propuesta (presentación de un plan que no había sido
presentado). De esa forma se volvía al curiJ.plimiento de la RCA,
único factor relevante a la hora de presentar un programa de cum-
plimiento.
En el caso de Alimentos Pruna, la acción propuesta no
tenía relación con la infracción. Para volver al cumplimiento el
infractor debía presentar un plan de compensación de emisiones
y no, como hizo, comprometer el ingreso de las instalaciones al
SEIA.

POR TERMINAL PUERTO DE ARICA S.A.
RoL Nº F-018-2013
El proyecto "Sistema de Almacenamiento y consolidado

de graneles minerales empacados - Puerto de Arica XV Región",
ubicado en la comuna de Arica, Región de Arica y Parinacota,
posee dos RCA favorables, Nº 13/2012 y Nº 20/2012. El Terminal
Puerto de Arica (TPA) desarrolla, mantiene y explota el Frente
de atraque Nº 1 de dicho puerto, además de prestar servicios
de muellaje y almacenamiento. La RCA Nº 13/2012 autorizó
al titular para modificar un almacén del puerto con el fin de
almacenar temporalmente minerales en sacos, que luego se envían
a contenedores, que posteriormente se embarcan. Mediante RCA
Nº 20/2012 se aprobó la incorporación de nuevos minerales para
poder ser almacenados. El informe de fiscalización realizado da
cuenta de una serie de inconformidades de las autorizaciones
ambientales en materia de emisiones atmosféricas, manejo de
residuos y manejo de concentrados. En materia de emisiones se.
constató la falta de documentación que acredite, tanto el control
periódico de las emisiones como del mantenimiento de las ma-
quinarias. Respecto del manejo de residuos se observó una serie de
barriles fuera de los sitios autorizados de acopio, sin protección ni
señalización, además de filtraciones. Finalmente, en relación con el
manejo de concentrados se dio cuenta de que las faenas se realizan
fuera del área autorizada. ·
Mediante Ord ..UIPSNº 582, de fecha21 de agosto de2013,
la autoridad procede a formular cargos por infracciones leves por
incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas
en las RCA Nº 13/2012 y Nº 20/2012. Con posterioridad, el 31

de agosto del mismo año se reformulan los cargos por constatar
errores en el procedimiento administrativo sancionador mediante
Ord. UIPS Nº 613.
El 7 de octubre de 2013 el titular presentó el programa
de cumplimiento a la autoridad. El 9 de octubre presenta sus des-
cargos.
Con fecha 18 de febrero de 2014, mediante memorándum
UIPS Nº 56/2014, se informa sobre el cumplimiento íntegro del
programa de cumplimiento por el titular al Superintendente para
que en definitiva, según lo dispone el artículo 42 inc. 6°, ponga fin
al procedimiento sancionatorio.
El derecho aplicable es, en primer lugar, la LO-SMA, par-
ticularmente los artículos 3°, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40y42.Además,

Mediante Otd. ·uiPS Nº 800, de fecha 18. de octubre
de 2013, se acepta el programa de cumplimiento, bajo condición
suspensiva, presentado por Terminal Puerto de Arica S.A. Se indica
por la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada442 .
442 SuPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 800, de 18 de octubre

de 2013 [en línea] <http://snifa. htto://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
Documento/DownloadDocumento/894> [consulta: 24 febrero 2014], p. 3.
Sin perjuicio de ello, en el Título III de dicho acto administrátivo

se establecieron ciertas condiciones para entender por satisfechas

.)
En este caso es posible comentar una de las condiciones

a las que se somete el programa de cumplimiento. En el punto
16.2 del Ord. Nº 800 se solicitan registros fotográficos mensuales
de la gestión de residuos peligrosos. Sin embargo,- para la autori-
dad, las meras fotografías no son suficientes, sino que se eleva el
estándar de este medio de verificación, para otorgar fecha cierta
de ellas, requiriendo en el punto 16.3 que las fotografías sean
georreferenciadas y se certifiquen ante Notario Público.

POR TECNOREC S.A.
ROL Nº D-014-2013
2.6.17 .1. Los hechos
El proyecto "Planta de reciclaje de baterías", ubicado.

en la comuna de San Antonio, Región de Valparaíso, posee RCA
favorable Nº 1033/2008. Consiste en la construcción y ope-
ración industrial destinada a la recuperación del plomo (Pb ),
principalmente desde baterías plomo-ácido y c;hatarra que con-
tenga dicho componente, todo con el fin de obtener plomo. Las
proyecciones eran tratar 1.300.000 baterías al año y obtener 10.300
toneladas de plomo refinado. El proceso productivo contemplado
es complejo y abarcaba desde la recepción y almacenamiento hasta
443 Ibíd.
la trituración de baterías, separación de componentes, hornos de

fundición, entre otros.
Los principales efectos de la operación del proyecto se
referían a las emisiones atmosféricas, provenientes de la combus-
tión de los hornos de fundición. Cabe destacar que la RCA indicaba
que no se generarían residuos líquidos, puesto que todos ellos se
reutilizarían dentro del círculo de producción.
El 16 de abril de 2012 se presentó por parte del titular una
pertinencia al SEA, cuya repuesta indicó que las obras añadidas
debían ingresar el SEIA, puesto que constituían una alteración de
las características propias del proyecto evaluado (modificación al
proyecto).
El 23 de enero de 2013 la Superintendencia recibe una
denuncia del Honorable Diputado señor Alberto Robles, indicando
en lo medular que en la zona de Aguas Buenas existiría una alta
concentración de plomo y otros metales pesados. Con posterioridad,
el mismo denunciante incorporó más información acompañando
denuncias criminales hechas por vecinos del sector a raíz de la
misma situación.
Con fecha 15 de mayo de 2013 el titular ingresa al SEIA
una DIA denominada '.'Adecuación planta recicladora de baterías",
donde expresamente reconoce haber realizado las modificaciones
del proyecto sin autorización, al no. contar con RCA.
2013, Ja autoridad procede a formular cargos por el incumplimiento
de condiciones, normas y medidas de la RCA Nº 1003/2008 y por
Ja modificación de un proyecto sin contar con RCA. Respecto del
incumplimiento de la RCA vigente, se indica la falta de instalación
de un lavador de gases comprometido; se identificó un horno
instalado con capacidad de 30 t/día, cuando solo se autorizaron
20 t/día; falta de rotulación de residuos peligrosos que contienen
plomo; incumplimiento de!D.S. Nº 148/2003 Reglamento sanitario

sobre manejo de residuos peligrosos. En relación con las obras eje-
cutadas sin evaluación ambiental, se identifica una modificación
en diversas áreas de la planta, como bodegas de recepción, área de
trituración de baterías, sala de fundición, entre otras.
2.6.17 .2. El derecho

particularmente los artículos 3°, 35 a) y b), 36 Nº 2 d) y e) y Nº 3,
39 b), 40 y 42. Además del D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre
programas de cumplimiento, autodenuncia y planes cie reparación.
En relación con la modificación del proyecto sin RCA,
son aplicables los artículos 8º y 1O o) de la Ley Nº 19 .300 y el
artículo 2º d) y artículo 3º letra o) Nº 9 del Reglamento del SEIA.
Otras normas involucradas son el D.S. Nº 148/2003
Reglamento sanitario sobre manejo de residuos peligrosos y el
Decreto Nº 136, de 7 de agosto de 2000, que1estab!ece norma de
calidad primaria de plomo en el aire.

Mediante Ord. UIPS Nº 831, de fecha 25 de octubre de

2013, se rechaza el programa de cumplimiento presentado por
Tecnorec S.A., porque la propuesta no permite su fiscalización
ni se orienta hacia el restablecimiento del instrumento de gestión
ambiental comprometido. Se hace presente al titular que las me-
didas propuestas no se avienen con los hechos infraccionales ni
con los cargos formulados, no cumpliendo, en consecuencia, con
algunos de los criterios para la aprobación de un programa de
cumplimiento contenidos en el artículo 9° del D.S. Nº 30/2013.
Así, se cumple con el criterio de la integridad, porque a cada uno

de los hechos por los cuales se han levantado cargos la propuesta
de programa ha asociado alguna acción. Pero no se cumple con el
criterio de. eficacia, puesto que algunas de las acciones no aseguran
el cumplimiento de la normativa infringida (faltan características
de la maquinaria propuesta; las acciones no son suficientes para
lograr el resultado esperado; no se indican plazos ni modos de
ejecución).
Finalmente, el criterio de verificabilidad tampoco se
cumple, puesto que existen acciones y metas no asociadas a me-
canismos que permitan acreditar el cumplimiento.

Incluir como resultado del programa de cumplimiento
la autorización de una DIA y asociar ese resultado a un hecho
infraccional que surge del incumplimiento de una RCA ya vigente
implica el rechazo del programa de cumplimiento porno satisfacer el
requisito de eficacia exigido por el artículo 9° del D.S. Nº 30/2013.
Comprometer la presentación de una DIA para regularizar las
inconsistencias de la inspección. ambiental, que dependen de una
RCA, implica el rechazo del programa.

POR EMPRESA NACIONAL DE ENERGÍA S.A.
ROL Nº D-015-2013
A partir de la fiscalización programada y subprogramada
de la Superintendencia y organismos sectoriales, los días 13 y
14 de febrero de 2013 se procedió a la inspección de la Central
Bocamina, unidades I y II, en la comuna de Coronel, Región del
Biobío.
Los proyectos "Ampliación Central Termoeléctrica Bo-

camina Segwida Unidad'', "Ampliación Subestación Bocamina" y
"Ampliación Vertedero Central Termoeléctrica Bocamina" fueron
aprobados ambientalmente por la Comisión Regional del Medio
Ambiente del Biobío, mediante las RCANº 20612007, Nº 59/2009
y Nº 17/2010, respectivamente, todos de la Empresa Nacional de
Electricidad S.A.
La Central Termoeléctrica Bocamina corresponde a un
proyecto de generación de energía a base de carbón cuya capacidad
de generación alcanza los 498 MW. La Central posee dos unidades
de generación correspondientes a: Bocamina 1, cuya capacidad de
generación es de 128 MW, data de operación del año 1970 y que
no cuenta con RCA; y Bocamina 2, cuya capacidad de generación
alcanza los 370 MW y sí cuenta con RCA.
Las principales no conformidades, derivadas de la fisca-
lización, se encuentran asociadas a: manejo de aguas de lavado de
gases, manejo de aguas de purga de torres de enfriamiento, manejo
de aguas de refrigeración, manejo de emisiones atmosféricas,
manej·~ de ruidos, manejo de aguas lluvia en ve¡:tedero de cenizas
y manejo de residuos. Adicionalmente, el hecho de connotación
pública de varamiento de crustáceos, ocurrido en la Bahía de .
Coronel durante los meses de febrero y marzo de 2013, propició
que la SMA requiriera antecedentes al titular del proyecto.
A partir de ese hecho, se recibe una denuncia del honora-
ble senador Alejandro Navarro, indicando el varamiento, succión
y descarga de recursos hidrobiológicos, así como el transporte y
almacenamiento ilegal de estos. Denuncias de. otros vecinos acusan
ruido por sobre la norma, vibraciones y gases .tóxicos provenientes
de la planta.
Mediante el Ord. UIPS Nº 603, de 29 de agosto de 2013,
se procede a formular cargos al titular de la RCA Nº 206/2007 por
no contar con una obra de descarga adecuada (30 metros mar aden-
tro); emitir más CO que lo permitido al día; presentar fallas en
el cierre acústico que rodea la central, ruidos molestos por sobre
la norma, falencias tecnológicas en la bocatoma, produciendo con
ello la succión de recursos hidrobiológicos. Se levantan cargos por
el incumplimiento de normas, condiciones y medidas de la RCA
Nº 206/2007 y por incumplir el requerimiento de información
solicitado por funcionarios de la Superintendencia.
El 30 de septiembre de 2013 el titular presenta su propues-
ta de programa de cumplimiento.
El derecho· aplicable es, en primer lugar, la LO-SMA,

particularmente los artículos 32 c), 33 b), 35 a) y j), 36 Nº 2 e)
y f) y Nº 3, 40 y 42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento
sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de
reparación.

Mediante Ord. Nº 739, de 3 de octubre de 2013, se proce-

de a rechazar el programa de cumplimiento presentado por el titu-
lar, basado en que su estructura y planteamiento no se orienta hacia
el restablecimiento de lo dispuesto en el instrumento ambiental
infringido, lo que no permite su adecuada fiscalización444 . Así, el
hecho infi:accional específico al que se refiere la resolución dice
4 44 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 739, de 3 de octubre

·de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
DownloadDocumento/810> [consulta: 24 febrero 2014], p. 4.
----- ·-----------
relación con la omisión de contar. con una obra de descarga de

Riles que penetre 30 metros desde la costa; la acción propuesta fue
elaborar un EIA con la obra existente, tramitar el EIA en el SEIA,
comprometiéndose a no suspender el procedimiento por más de 90
días, en el caso de tener que presentar una Adenda. Igual estructura
de acción fue propuesta para el hecho infraccional consistente en
la emisión de más CO que el permitido.
A juicio de la Superintendencia, estas acciones solo
tienen por finalidad insistir en el incumplimiento y obtener una
modificación en un sentido determinado, a fin de lograr en el futu-
ro el cumplimiento del nuevo instrumento de gestión ambiental.
Es por ello que lo propuesto carece de la naturaleza jurídica de un
programa de cumplimiento445.
Las acciones propuestas por este mecanismo tienen como

propósito volver al cumplimiento de la normativa infringida y no
regularizar situaciones existentes mediante el ingreso de obras
al SEIA. Lo que define la naturaleza jurídica de un programa de
cumplimiento es lograr el restablecimiento de lo dispuesto en el
instrumento de gestión ambiental infringido. Es importante destacar ·
que la Superintendencia tiene diferentes modos de argumentar un
rechazo: uno, como es el caso, aludiendo a la naturaleza jurídica
del programa de cumplimiento, contrastando lo propuesto con el
fin de este mecanismo. En otros casos, se ve una forma diferente de
argumentación, mediante el análisis de los requisitos de integridad,
eficacia y verificabilidad..
445 Jbíd.

POR COMPAÑÍA MINERA MARICUNGA.
ROL Nº D-016-2013
El proyecto denominado "Proyecto Minero Refugio'',

aprobado mediante de laRCANº 02/1994, contempla la explotación
del depósito Verde, yacimiento aurífero de baja ley y gran tonelaje,
ubicado en la Cordillera de los Andes en la deno!J1inada "Franja
Aurífera de Maricunga'', comuna de Tierra Amarilla, Región de
Atacama.
Con fecha 19 de enero de 2013, el SEA de Atacama
denuncia el posible incumplimiento de las RCA asociadas al
proyecto (RCANº 2/1994, Nº 32/2000, Nº 97/2003 y Nº 4/2004).
Entre los antecedentes acompañados está el ingreso de una DIA
por la cual se señala la imposibilidad de cumplir con ciertos
compromisos ambientales· de las RCA indicadas. Ante ello, la
Superintendencia requirió información al titular sobre el asunto,
siendo entregada por el titular el 30 de julio de 2013. Sobre la
base de estos antecedentes y del acta de inspección realizada se
constataron ciertos hechos cónstitutivos de infracción, entre los que
destacan: aumentos de capacidad ins.talada sin previa autorización
y sustitución de líneas de transmisión eléctrica por generadores de
combustible.
Mediante Ord. UIPS Nº 633, de 6 de septiembre de 2013,
se levantaron cargos por incumplir normas, medidas y condiciones
de las RCA Nº 2/1994; Nº 32/2000 y Nº 4/2004 y por la ejecución
de una modificación de un proyecto sin contar con RCA.
Con fecha 11 de octubre de 2013 el titular presenta un

particularmente los artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 d) y Nº 3, 39 b)
y c), 40 y 42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre
Por su parte, también son pertinentes los artículos 8° y 1O i) de la
Ley Nº 19.300 y el artículo 2º d) del D.S. Nº 95/2001 SEGPRES,
Reglamento del SEIA.
2.6.19.3. Resolnción de la Superintendencia que rechaza

·Mediante Ord. UIPS Nº 825, de 23 de octubre de 2013,

se rechaza el programa de cumplimiento porque no se cumplen
a cabalidad los criterios de aprobación contenidos en el D.S.
Nº 30/2013. Así, no se cumple con la integridad porque la pro-
puesta no se hace cargo de cada uno de los hechos infraccionales
detectados. Por su parte, la eficacia no es cumplida en la acción
por la cual el titular se compromete a presentar una DIA, mas
no a aprobarla ni menos a ejecutarla, tampoco hace mención a la
autorización sectorial necesaria. El criterio de la verifkabilidad no
es satisfecho en tanto no se describen las caracteristicas técnicas ·
de implementación de algunas medidas, lo que tiene como con-
secuencia una dificultad en la fiscalización (sin embargo que ello
debe determinarse caso a caso, es posible ver un caso semejante con
una decisión diferente en el Programa de Cumplimiento presentado
por Compañía Eléctrica de Tarapacá S.A. Rol Nº F-022-2013, en
el apartado 2.6.23 de este libro).
Por último, existen acciones que llevan a decir a la
autoridad que lo propuesto no se condice con la naturaleza de un
programa de cumplimiento y que con ellas se pretende insistir en
erincumplimiento.
Este caso sirve para ilustrar de mejor forma la separación

conceptual existente entre los descargos y el programa de cum-
plimiento. En el caso el titular solicita a la Superintendencia que
requiera al SEA para que determine si las obras que ha realizado
y está operando actualmente requieren de ingresar al SEIA o no.
El titular en sus escritos argumenta que no son obras que debiesen
ingresar. Ese tipo de alegación no es propia de un programa de
cumplimiento, sino más bien pertenece a los descargos446.

POR NATUOJL S.A.
RoL Nº D-020-2013
El proyecto denominado "Planta de elaboración de con-

centrado de aceite de pescado para consumo nutrafarmacéutico",
calificado ambientalmente favorable mediante RCA Nº 71/2008,
realiza la transformación del aceite de pescado normal en un aditivo
alimenticio con propiedades tales que lo convierten en.un producto
de alto valor agregado. El proyecto se .ubica en la ciudad de Arica.
Mediante una inspección ambiental subprogramada la Seremi de
Salud encontró varias disconformidades en relación con residuos
peligrosos y domésticos, lodos orgánicos, sustancias peligrosas
y residuos industriales líquidos. Los hechos constitutivos de
infracción dicen relación con la falta de almacenamiento adecuado
446 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 739, de 3 de octubre

de bidones, falta de rotulación, la omisión del PAS 94 o califica-

ción de establecimientos industriales de bodegaje del artículo
4.14.2 del D.S. Nº 47/2002 Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones, así como .la omisión del PAS 96 o permiso para
subdividir y urbanizar terrenos rurales.
Mediante Ord. UIPS Nº 634, de 6 de septiembre de 2013,
se levantan cargos por incumplimiento de normas, condiciones
y medidas contenidas en la RCA Nº 71/2008 y por incumplir la
Resolución Nº 574 que requirió información a los titulares de
RCA.
Mediante escrito de fecha 12 de noviembre de 2013, el
titular presenta un programa de cumplimiento. Finalmente, el 18
de noviembre presenta descargos.

particularmente los artículos 3°, 35 a) y j), 36 Nº 2 f) y Nº 3, 39 b)
y c), 40, 42 y 49. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre
Por su parte, también son pertinentes los artículos 94 y 96 del D.S.

Mediante Ord. UIPS Nº 1001, de 28 de noviembre de

2013, se acepta el programa de cumplimiento bajo condición sus-
pensiva, ello porque se presentó dentro de plazo, no es objeto
de los impedimentos contemplados en los artículos 6° del D.S.
Nº 30/2013 y 42 de la LO-SMA, cumpliendo en lo demás con la
metodología, plazos y criterios pertinentes.
El único comentario de fondo está dado por el diferente

estándar que en relación con otros casos se les da a las fotografias
como medio de verificación del cumplimiento (ver 2.6.16. Programa
de Cumplimiento presentado por Terminal Puerto de Arica S.A. Rol
Nº F-018-2013). En este caso, en el punto 15.3.1 447 se solicitan solo
fotografias mensuales, sin referencia a la exigencia vista en otros
casos del deber de ser georreferenciadas ni legalizadas ante Notario
Público. Finalmente, llama la atención ciertas omisiones que a
juicio de la autoridad no violentan el criterio de la eficacia como
que tres de los cuatro objetivos del programa. tienen exactamente
la misma redacción.

POR PAMPA CAMARONES S.A.
RoL Nº D-017-2013
El proyecto "Explotación Mina Salamanquera y Planta de

Cátodos Pampa Camarones", con autorización ambiental favorable
mediante RCANº 33/2011yNº29/2012, se ubica en la Región de
Arica y Parinacota, comuna de Camarones. Tiene como propósito
el desarrollo y explotación subterránea de la Mina Salamanquera,
ocupando una superficie total de 88 hectáreas, aunque el área de
influencia total es de 288 hectáreas, dentro de las cuales existen
hallazgos arqueológicos. Además, se debe considerar el área de

noviembre de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
operaciones (correspondiente a la RCA Nº 29/2012) y la solicitud

de pertinencia para la realización de un rajo temporal por 15 meses,
resolviendo que no era necesario ingresar al SEIA dicha obra.
Con fecha 1 de abril de 2013 se recibe en el SEA de Arica
un oficio de la Comisión Asesora de Monumentos Nacionales
(CAMN) informando de diversos incumplimientos de la RCA
Nº 33/2001, incumplimientos consistentes en: no contar con un
plan de contingencia arqueológico, intervención irregular de
monumento arqueológico, modificación del área de resguardo
arqueológico y falta de demarcado de caminos en la obra.
La SMA solicitó más antecedentes de estos presuntos
incumplimientos a CAMN, informando mediante oficio que el
titular solicitó permisos para intervenir dos sitios arqueológicos;
sin embargo al realizar una inspección se determinó que existía
una intervención que sobrepasaba las actividades efectivamente
autorizadas, por lo que el titular debió reformular la petición
y ajustarla a la realidad. Además, se constató la intervención,
sin autorización, en una superficie de siete hectáreas (en el sitio
denominado Salamanquera 12-13).
Por su parte, la SMA realizó una fiscalización asociada
a las RCA ya individualizadas, detectando alteración del hábitat,
afectación del suelo y del patrimonio cultural. En virtud del informe
de fiscalización se procedió a formular cargos, el titular presentó
sus descargos, un programa de cumplimiento y la solicitud pedida
por la autoridad.
Con fecha 29 de octubre de 2013 el Consejo de Monu-
mentos Nacionales acompaña nuevos antecedentes derivados de
su inspección in situ, informando que el área de intervención sin
autorización se ha ido ampliando de 7 hectáreas en marzo de 2013
a 15 hectáreas en agosto del mismo año y que existen componentes
arqueológicos que se han perdido completamente, producto de la

construcción de las obras del chancador.
El 15 de octubre de 2013 el titular presenta un programa
de cumplimiento. El 24 de octubre de 2013 realiza sus descargos. El
día 28 de noviembre de 2013 se reformulan cargos contra el titular,
solicitándose adicionalmente una medida provisional de clausura
temporal total de las instalaciones, que fue otorgada por 30 días
corridos. El 3 de febrero de 2014 la Superintendencia rechaza el
programa de cumplimiento presentado.

particularmente los artículos 3º, 35 a) y j), 36 Nº 2 e) y f) y Nº 3,
39 b) y c), 40 y 42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre
Por último, es procedente invocar la Resolución Nº 574 de la Su-
perintendencia del Medio Ambiente.
2.6.21.3. Resolnción de la Superintendencia que rechaza

Mediante Ord. UIÍ'S Nº 136, de 3 de febrero de 2014,

se rechaza el programa de cumplimiento presentado por Pampa
Camarones S.A., dado que en los términos planteados no permite
su adecuada fiscalización ni se orienta al restablecimiento del
instrumento de gestión vulnerado.
En primer lugar, no se cumple con el criterio de integri-
dad, puesto que la propuesta no se refiere a todos y cada uno de
los hechos constitutivos de infracción, en especial los referidos al
patrimonio arqueológico (eventos líticos). El criterio de eficacia no
se ve satisfecho por la propuesta, puesto que se incorporan medidas
compensatorias, lo que no se condice con la naturaleza del programa

que es volver al cumplimiento de la normativa infringida. Aceptar
este tipo de medidas implica obrar fuera de las competencias de la
SMA, dado que estas son permanentes, lo que podría tr¡¡ducirse en
algún cambio de consideración que requiera una RCA favorable.
Dentro de las competencias de la Superintendencia, estas medidas
solo serían posibles en un plan de reparación, es decir, una vez
finalizado el procedimiento sancionatorio en cuestión. Por último,
el criterio de verificabilidad tampoco se cumple, puesto que no
existe fecha cierta de reportes finales y medios de verificación en
el caso del patrimonio arqueológico.
Cabe comentar que la SMA estimó que la reformulación

de cargos del día 28 de noviembre de 2013, a la que hemos hecho
referencia en los hechos, dejó sin efecto todas fas actuaciones
anteriores efectuadas por el titular, en especial la propuesta de
programa de cumplimiento y los descargos. Por otro lado, la remi-
sión de la propuesta del programa de cumplimiento a un experto
para su revisión (la SMA envía la propuesta presentada por el ·
titular al Consejo de Monumentos Nacionales para su evaluación)
es una novedad y representa un camino en el perfeccionamiento
del sistema, porque involucra al organismo que más sabe de los
hechos constitutivos de infracción (en el caso, el incumplimiento
de medidas de protección de patrimonio arqueológico)44 8.
448SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 136, de 3 de febrero

· DownloadDocumento/2478> [consulta: 25 febrero 2014], p. 8.
,¡:, Una infracción puede tener su fuente en una medida

contenida en la RCA, pero también ser vinculada directamente con
una norma de carácter legal (en el caso, la Ley Nº 17 .288)449.
Por último, las medidas del tipo compensatorio no
forman parte del ámbito de competencias propias de un progra-
ma de cumplimiento; su eventual propuesta respecto de un hecho
infraccional por parte del titular acarrea incumplir el criterio de
eficacia450 .

POR SOCIEDAD MARíTIMA Y COMERCIAL SOMARCO LIMITADA.
RoL Nº F-021-2013
El proyecto "Habilitación de infraestructura de acopio de

minerales granel, Arica", ubicado en la explanada norte del puerto
de Arica, Región de Arica y Parinacota, posee RCA favorable
Nº 46/2008, modificada por la RCA Nº 10/2010. El proyecto
consiste en el almacenamiento de concentrados de zinc, plata a
granel y estaño refinado en barras, al interior de un galpón hermético,
ubicado en la explanada norte del puerto de Arica. El 29 de enero
de 2013 se procedió a una inspección ambiental programada, dando
cuenta de varias inconformidades. Así, mediante Ord. UIPS Nº 691,
449 SUPERINTENDENCIA DEL MEmo AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 136, de 3 de febrero

de 2014 [en línea] <htt;i://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
450 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 136, de 3 de febrero
de 2014 (en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
de 24 de septiembre de 2013, se procedió a formular cargos por

el incumplimiento de normas, medidas y condiciones de las RCA
indicadas sobre la base de los siguientes hechos infraccionales:
intervención en áreas no contempladas, almacenamiento de
residuos peligrosos en áreas no permitidas, falta de rotulación y
adecuada segregación de estos y la omisión de remitir antecedentes
a la Superintendencia. Con fecha 6 de noviembre de 2013 el titular
presentó una propuesta de programa de cumplimiento, aceptado el
21 de noviembre bajo condición suspensiva.
El derecho aplicable es la LO-SMA, particularmente

los artículos 3º, 35 a) y j), 36 Nº 2 f) y Nº 3, 39 b) y c), 40 y
42. Además, el D.S. Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de
cumplimiento, auiodenuncia y planes de reparación. Por último, es
procedente invocar la Resolución Nº 574 de la Superintendencia.

Mediante Ord. UIPS Nº 955, de 21 de noviembre de

Sociedad Marítima y Comercial Somarco Limitada, bajo con-
dición suspensiva. Se indica que el infractor presentó. dentro de
plazo el programa, no cuenta con los impedimentos del artículo
42 de la LO-SMA y cumple con la metodología, plazos, criterios
y obligaciones propuestos por la Superintendencia en el marco de
la asistencia realizada451 . Sin perjuicio de ello, en el Título III de

. p.3.
dicho acto administrativo se establecieron ciertas condiciones para

entender por satisfechas cada una de las acciones y medidas del
programa452 •
Este caso no presenta particularidades distintas a las ya

mencionadas.

COMPAÑÍA ELÉCTRICA DE T ARAPACÁ S.A.
RoL Nº F-022-2013
El proyecto "Central Termoeléctrica Patache y Sistema de

Transmisión Asociado'', ubicado en la comuna de !quique, Región
de Tarapacá (aproximadamente a 65 km de la ciudad de !quique en
el sector denominado Punta Patache, reconocido en la propia RCA
como un sitio de gran riqueza natural especialmente marina), posee
RCAfavorable Nº 806/1996, cuyo titular es Compañía Eléctrica de
Tarapacá S.A., filial de la Empresa Nacional de Electricidad S.A.
Este proyecto consiste en la generación de energía eléctrica a partir
de carbón bituminoso con una capacidad de 150 MW. El proceso
contempla la utilización de agua de mar captada mediante un sifón,
la que es utilizada para enfriamiento del sistema de refrigeración,
para luego ser dispuesta en el mar con una temperatura no mayor a
8 ºC de su temperatura de captación. Cabe destacar que en el EIA
se identificó como impacto negativo la succión de larvas por dicho
·sistema.
452 lbíd.
Durante los días 5 y 6 de febrero de 2013 se realizó una

inspección ambiental del proyecto verificando las exigencias de
su RCA. Así, mediante Ord. UIPS Nº 706, de 26 de septiembre
de 2013, se procedió a levantar cargos por el incumplimiento de
normas, medidas y condiciones establecidas en laRCA, sobre la base
de, entre otros, los siguientes hechos constitutivos de infracción:
inexistencia de mallas en las canchas de carbón, cancha de acopio
de carbón sobrepasada en su capacidad autorizada (a la fecha de
la fiscalización contenía 100.000 toneladas, pero tenía autorizado
60.000 a 70.000) y la succión de recursos hidrobiológicos por el
sistema de captación y filtrado de agua de mar (aves, lobos marinos
y otros especímenes de flora y fauna del sector).
El 23 de octubre de 2013 el titular presentó una propuesta
de programa de cumplimiento.
El derecho aplicable es la LO-SMA, particularmente los

artículos 3º, 35 a), 36 Nº 2 e), 39 b) y c), 40, 42 y 49. Además, el

Mediante Ord. IBPS Nº 943, de fecha 20 de noviembre

de 2013, se acepta el programa de cumplimiento presentado por
Compañía Eléctrica de Tarapacá S.A., bajo condición suspensiva.
Se indica que el infractor presentó dentro de plazo el programa, no
la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada453 . Sin

Como primer comentario se debe indicar que el titular

presentó dentro de su propuesta de programa de cumplimiento,
en la parte de "resultados esperados", una acción que denominó
"planes de trabajo". Estos planes debían ser autorizados por la
SMA en la medida en que fuesen presentados (es decir, durante la
ejecución del programa de cumplimiento).
Esta acción no fue aceptada por la SMA, indicando que
dicha autorización "supera las competencias de la autoridad,
que solo debe, velar por la realización de obras asociadas al
cumplimiento del instrumento de gestión ambientalfiscalizado"455 •
Por tanto, toda acción propuesta en un programa de cumplimiento
que conlleve una posterior autorización de la Superintendencia no
puede formar parte de este mecanismo de incentivo456 .

454 Ibíd.
455 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. [en línea] <http://snifa.sma.gob.
cl/SistemaSancion/Documento/DownloadDocumento/1084> [consulta: 22
mayo 2014].
Otro comentario sobre el caso es el relativo a que dentro

de las acciones propuestas está la incorporación de nuevas obras.
Estas obras requieren de ciertas especificaciones técnicas que no
necesariamente deben ser explicitadas a cabalidad en el programa
de cumplimiento, sino que pueden ser informadas con posterioridad
a su aprobación457 . En otros casos se ha observado un tratamiento
diverso sobre el mismo punto (ver Programa de Cumplimiento
presentado por Compañía Minera Maricunga. Rol Nº D-016-2013.
Apartado 2.6.19 de .este libro).

POR HIDROELÉCTRICA ENSENADA S.A.
RoL Nº F-023-2013
2.6.24.I. Los hechos
El proyecto denominado "Proyecto Hidroeléctrico Río

Blanco-Ensenada", ubicado en la comuna de Puerto Varas, Región
de Los Lagos, colindando con la Reserva Nacional Llanquihue,
posee RCA favorables Nº 745/2002 y Nº 136/2009. Consiste en el
emplazamiento de una serie de obras para la captación y conducción .
de parte de las aguas del río Blanco y su posterior transforniación
de energía hidráulica en energía eléctrica. El proyecto contempla
una bocatoma, un canal, una chimenea de equilibrio, la casa de
máquinas, en donde se ubican tres turbinas con una capacidad
total de generación de 6,6 MW, los generadores y otros accesorios.
Finalmente, se considera un canal de descarga que permite restituir
las aguas al río Blanco. Se.consideran, además, caminos y una zona
para reforestar.
457 lbíd.
Entre los días 12 y 14 de febrero de 2013 se llevó a

cabo una inspección ambiental del proyecto, levantándose cargos
mediante Ord. UIPS Nº 707, de 26 de septiembre de 2013, por
el incumplimiento de normas, condiciones y medidas de la RCA,
entre otros, incumplimiento del plan de reforestación en un 100%,
intervención mayor a la autorizada en la RCA, no contar con el
PAS 106. Además, se levantan cargos por no dar cumplimiento
a la Resolución Nº 574, en relación con el requerimiento de
información sobre el proyecto.
El 29 de octubre de 2013 el titular presenta una propuesta

artículos 3°, 35 b) y j), 36 Nº 2 d) y f), 39 d), 40 Y 42. Además, el
autodenuncia y planes de reparación. Por su parte, también es
pertinente invocar los artículos 8° y 10 h) de la Ley Nº 19.300 y
el artículo 2° h) del D.S. Nº 95/2001 SEGPRES, Reglamento del
SEIA. Por último, procede también Resolución Nº 574 de la Su-
perintendencia del Medio Ambiente, especialmente sus artículos
1º,2ºy4º.

Mediante Ord. UIPS Nº 965, de fecha 23 de noviembre

.de 2013, se acepta el programa de cumplimiento presentado por
Hidroeléctrica Ensenada S.A., bajo condición suspensiva. Se indica

por la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada458.
Sin perjuicio de ello, en el Título III de dicho acto administrativo
se establecieron ciertas condiciones para entender por satisfechas
Este caso no presenta particularidades distintas a· las ya

mencionadas.

POR SOCIEDAD ELÉCTRICA SANTIAGO S.A.
ROL Nº F-024-2013
El proyecto "Ampliación y cambio de combustible

de la Central Termoeléctrica Renca", ubicado en la comuna de
Renca, Región Metropolitana de Santiago, posee RCA favorable
Nº 007/1996, asociada también alas RCANº 123/2003, Nº 323/2005
y Nº 173/201 O. El proyecto comprende un complejo energético del
tipo termoeléctrico que cuenta con 2 centrales: "Central Renca",
que opera desde el año 1962 con 2 turbinas diésel vapor de 100
MW de capacidad; y "Central Nueva Renca", que desde el año
1997 opera a través de una turbina del tipo ciclo combinado con
458 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS N' 605, de 29 de agosto
459 lbíd.
gas natural, realizándolo actualmente con petróleo diésel con una

capacidad de 379 MW.
La actividad de fiscalización se realizó durante los días
22 y .23 de mayo de 2013. Mediante el Ord. UIPS Nº 712, de
27 de septiembre de 2013, se procede a formular cargos por el
incumplimiento de normas, medidas y condiciones de la RCA
Nº 173/201 O, sobre la base de los siguientes hechos constitutivos de
infracción: superación de niveles de ruido y ausencia de medidas de
mitigación comprometidas en relación con el ruido, entre otros.
Con fecha 22 de octubre de 2013 el titular presenta una
propuesta de programa de cumplimiento.

los artículos 3º, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40, 42 y 49. Además, el
Medianteürd. UIPSNº 939, de 19 denoviembrede2013,

Eléctrica Santiago S.A., bajo condición suspensiva. Se indica que
el infractor presentó dentro de plazo el programa, no cuenta con
los impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA y cumple con la
metodología, plazos, criterios y obligaciones propuestos por la
Superintendencia en el marco de la asistencia realizada460 . Sin

p.4.


El comentario que podemos realizar a este caso es que
cuando existe superación de la norma de ruidos y se propone en
el programa de cumplimiento un plan de contingencia, la SMA
puede decretar su implementación de forma "inmediata". El
criterio de inmediatez en este caso tiene un plazo máximo de cuatro
meses462 .

POR SOCIEDAD MINERA P ATAGONIA PEAT LIMITADA.
RoL Nº F-026-2013
El proyecto "Extracción de turba Grazzia San Juan",

ubicado en el sector de San Juan, al sur de la ciudad de Punta
Arenas, posee RCA favorables Nº 291/2002 y Nº 72/2007. El
primer proyecto consiste en la extracción, al final de un período de ·
3 años, de un promedio de 120 m3/día de turba desde una superficie
de 99 hectáreas. El segundo proyecto consiste en incorporar una
nueva área de intervención de 78,6 hectáreas.
El 26 de marzo de 2013 se llevó a cabo una inspección am-
biental por los servicios de Conaf, Dirección de Obras Hidráulicas
46I Ibíd.
4 62 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UJPS Nº 939, de 19 de
noviembre de 2013 [en línea] <ht!;p://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
p. 5.
y SAG. Sobre la base del informe elaborado por dichos servicios

se procedió a formular cargos por el incumplimiento de normas,
medidas y condiciones de las RCAseñaladas mediante el Ord. UIPS
Nº 964, de 22 de noviembre de 2013, parios siguientes hechos cons-
titutivos de infracción: omisión de mediciones del nivel freático
de los acuíferos, operar sin el PAS 96, omisión de monitoreos
fotográficos para detectar cambios en la vegetación (deficiencias
en las fotografías), explotación de turba en áreas no permitidas y la
omisión de remisión de información a la Superintendencia.
Con fecha 12 de diciembre de 2013 el titular acompañó
una propuesta de programa de cumplimiento.

los artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 e) y f) y Nº 3, 39 b) y c), 40 y
42. Además, el D.S. Nº 30/2012 reglamento sobre programas de
cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación.

Mediante Ord. UIPS Nº 1125, de fecha 30 de diciembre

de 2013, se rechaza el programa de cumplimiento presentado por
Sociedad Minera Patagonia Peat Limitada, debido a que no se
cumple con el criterio de integridad, esto es, no se hace cargo de
todas y cada una de las infracciones que componen la formulación
de cargos.
El comentario que podemos realizar del caso es que

el programa de cumplimiento y los descargos no se comunican,
es decir, que lo que se indica en uno no tiene una consecuencia

jurídica directa y relevante en el segundo, y uno no puede ser
complementado, adicionado o sujeto a condición por el otro. En este
caso, el programa de cumplimiento es rechazado porque uno de los
hechos constitutivos de infracción no es abordado en el programa,
debido a que a juicio del titular no existe incumplimiento, "lo que
será acreditado por su parte en los descargos" 463 . El programa de
cumplimiento no es la instancia en la cual se discuten los hechos
constitutivos de infracción, sino en el cual se proponen acciones y
metas para cumplir con el instrumento de gestión vulnerado.
2.6.27. PROGRAMA DE CUMPLIMIENJ;O PRESENTADO

POR COMPAÑÍA BARRICK CHILE GENERACIÓN LIMITADA.
ROL Nº F-027-2013
Los proyectos "Central Termoeléctrica Punta Colorada, IV

Región", "Parque Eólico Punta Colorada" y "Proyecto Ampliación
y Modificación Parque Eólico Punta Colorada", ubicados en la
comunadeLaHiguera,RegióndeCoquimbo,poseenRCAfavorables
Nº 11/2007, Nº 186/2007 y Nº 303/2008, respectivamente. El
proyecto aprobado para la Central Termoeléctrica Punta Colorada
consiste en la construcción y operación de una central termoeléc-
trica con capacidad de 32,6 MW. Por otro lado, el Parque Eólico
consiste en la construcción y operación de 18 aerogeneradores de
2 MW de potencia cada uno, con una capacidad de generación de
energía eléctrica hasta 36 MW.
463 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS. Nº 1125, de 30 de

diciembre de 2013 [en línea] <http://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/
p.4.
El 22 y 23 de enero de 2013 se llevó a cabo una inspec-

c10n ambiental por la Seremi de Salud, Superintendencia de
Electricidad y Combustibles (SEC) y SMA. Sobre la base del
informe elaborado por dichos servicios se procedió a formular
cargos por el incumplimiento de normas, medidas y condiciones
de las RCA señaladas mediante el Ord. tJIPS Nº 963, de 22 de
noviembre de 2013, por los siguientes hechos constitutivos de
infracc\ón: falta de rotulación en depósitos de residuos peligrosos,
inexistencia de canales perimetrales de aguas lluvia en patios de
salvataje, almacenamiento de tambores de aceite sin adecuada
impermeabilización en la conexión con el suelo, entre otros.
2.6.27 .2. EL derecho
los artículos 3º, 35 a), 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42. Además, el D.S.
Nº 30/2012 Reglamento sobre programas de cumplimiento, auto-
denuncia y planes de reparación.
2.6.27 .3. Resolución de la Superintendencia que acepta
Mediante Ord. UIPS Nº 79, de 21 de.enero de 2014, se
acepta el programa de cumplimiento presentado por Compañía
Barrick Chile Generación Limitada, bajo condición suspensiva.
Se indica que el infractor presentó dentro de plazo el programa,
no cuenta con los impedimentos del artículo 42 de la LO-SMA
y cumple con la metodología, plazos, criterios y obligaciones
propuestos por la Superintendencia en el marco de la asistencia
realizada. 464 Sin perjuicio de ello, en el Título III de dicho acto
464 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 79, de 21 de enero
administrativo se establecieron ciertas condiciones para entender

por satisfechas cada una de las acciones y medidas propuestas465.
Este caso no presenta particularidades distintas a las ya

mencionadas.

POR MAQUITAL MANllFACTURAS INDUSTRIALES LIMITADA.
RoL Nº D-026-2013
La empresa Maquila! Manufacturas Industriales Limitada

posee un taller de estructuras metálicas en la comuna de San
Miguel, Región Metropolitana.
El día 22 de enero de 2013, la Superintendencia recibió
una denuncia de la Ilustre Municipalidad de San Miguel por ruidos
molestos y emisiones sonoras proferidas por la empresa. Debido a lo
anterior se procedió a una inspección ambiental,.encomendándosela
a la Seremi de Salud en el marco del subprograma de fiscalización
de normas de emisión, acción que se llevó a cabo el 24 de junio de ·
2013.
Sobre la base del informe elaborado se procedió a formu-
lar cargos por el incumplimiento del D.S. Nº 146/1997 Norma de
Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas y el Plan
Regulador de la Comuna de San Miguel, que establece que el lugar
donde se efectuaron las mediciones por ruidos solo permite uso
habitacional y equipamiento a escala comunal.
465 lbíd.


los artículos 3°, 35 c) y h), 36 Nº 3, 39 c), 40 y 42. Además, el
autodenuncia y planes de reparación. Por su parte, también procede
el D.S. Nº 146/1997 Norma de Emisión de Ruidos Molestos
Generados por Fuentes Fijas y el Plan Regulador de la Comuna de
San Miguel.
2:6.28.3. Resolución de la Superintendencia que acepta

Mediante Ord. UIPS Nº 18, de 7 de enero de 2014, se

acepta el programa de cumplimiento presentado por Maquila!
Manufacturas Industriales Limitada, bajo condición suspensiva.
Se indica que el infractor presentó dentro de plazo el programa, no
la Superintendencia en el marco de la· asistencia realizada466 . Sin
cada una de las acciones y medidas del prograffia467.
466 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 18, de 7 de enero

de 2014 [en línea] <htto://snifa.sma.gob.cl/SistemaSancion/Documento/
467 Ibíd.
El comentario que podemos realizar del caso es que

cuando el infractor no ha indicado plazo para un programa, la
. Superintendencia puede proponer uno. Se establece un período de
90 días en el caso. Plazo razonable acorde a las circunstancias y
características del infractor, así como las acciones comprometidas
para volver al cumplimiento.
Otra de las conclusiones es que los términos que aluden
a intervalos asociados a acciones no pueden ser inexactos, sino
que deben ser certeros, con el fin de llegar a ser fiscalizables (se
rechaza, por tanto, el término "aproximadamente", debiendo ser
excluido del programa).

POR SOCIEDAD ÁGRÍCOLA EL TRANQUE ÁNGOSTURA LIMITADA.
RoL Nº D-027-2013
El proyecto "Modificación sistema de tratamiento de

residuos líquidos, planteles de cerdo, Sociedad Agrícola El Tranque .
Angostura", ubicado en la comuna de San Francisco de Mostazal,
Región de O'Higgins, posee RCA favorable Nº 23/2006.
El proyecto consiste en un sistema de ti:_atamiento de
los residuos industriales líquidos provenientes de las unidades
productivas de la zona de recría, engorda y reproducción de los
planteles porcinos de la Sociedad Agrícola El Tranque de Angostu-
ra Ltda., mediante un sistema común que incluye la incorporación
de una laguna anaeróbica (9 .000 m2) y un pantano artificial (22.000
m2). El efluente tratado es utilizado en riego de 60 hectáreas de
maíz.
El 23 de enero de 2013 la Superintendencia recibe una

denuncia por malos olores provenientes presuntivamente del plantel
de cerdos. Así, el 13 de marzo se realizan actividades de inspección
ambiental en las instalaciones, además de que con posterioridad se
le requirió de información sobre su actividad.
Mediante Ord. UIPS Nº 1048, de 9 de diciembre de 2013,
se levantan cargos por el incumplimiento de las normas, medidas y
condiciones de la RCA Nº 23/2006, sobre la base de los siguientes
hechos constitutivos de infracción: superación de parámetros en
el pantano (cloruro, aceites, coliformes fecales, entre otros), falta
de monitoreos para suelo y napas subterráneas, así como tampoco
se ha dado monitoreo al amoniaco (medida preventiva de malos
olores) y falta de remisión completa de información a la Superin-
tendencia.

los artículos 3°, 35 a) y j), 36 Nº 2 f), 39, 40 y 42. Además, el

Mediante Ord. UIPS Nº 213, de 19 de febrero de 2014,

se rechaza el programa de cumplimiento presentado por Sociedad
Agrícola El Tranque Angostura Limitada. Ello debido a que no se
da cumplimiento al criterio de verificabilidad, en razón de que no se
otorga un valor de referencia que le permita a la Superintendencia
estimar el cumplimiento o no de la acción propuesta (se propone
reducir parámetros de ~oliformes fecales en el pantano, pero no
se señala un valor base que permita con posterioridad contrastar

que se haya vi.ielto al cumplimiento, es decir, la acción no es veri-
ficable).
Asimismo, tampoco se cumple con el criterio de eficacia,
dado que el titular incorpora acciones que a juicio de la autoridad
forman parte del permanente cumplimiento de la RCA, por lo
que proponerlas en el programa conlleva fijar metas excesivas,
produciendo duplicidad de instrumentos (RCA y programa de
cumplimiento a ser fiscalizado )468.
2.6.29.4.· Comentarios del caso
Un recurso de reclamación o de interpretación de Ja RCA

pendiente ante el SEA o ante la Comisión de Evaluación no es razón
suficiente para que la Superintendencia se declare incompetente,
sino que es un factor que se debe considerar para la determinación
de la sanción en el procedimiento469.
Los plazos propuestos en un programa de cumplimiento
deben ir acompañados de justificación técnica, so pena de ser
considerados por Ja Superintendencia como dilatorios470.
468 SuPERJNTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. UIPS Nº 213, de 19 de febrero

469 SUPERJNTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. U!PS Nº 213, de 19 de febrero
DownloadDocurriento/3626> [consulta: 27 febrero 2014], p. 8.
470 SuPERJNTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE. Ord. U!PS Nº 213, de 19 de febrero
· DownloadDocumento/3626> [consulta: 27 febrero 2014], p. 9.
El cumplimiento permanente de la RCA no es objeto de

un programa de cumplimiento, su incorporación (como acción
propuesta) solo conlleva a ser considerado por la Superintendencia
como sobreabundante y a considerar incumplido el criterio de
eficacia.

LA ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE TEMUCO.
RoL Nº F-038-2013
El proyecto "Plan de cierre del Centro de disposición final

de residuos sólidos", ubicado en la ciudad de Temuco, Región de la
Araucanía, cuyo titular es la Ilustre Municipalidad de Temuco, posee
RCA favorable Nº 51/2009. El proyecto consiste en el cierre del
Vertedero Boyeco, de la comuna de Temuco, que recibe los Residuos
Sólidos Domiciliarios (RSD) y asimilables a domiciliarios de las
comunas de Galvarino, Padre Las Casas y Temuco. El año 1992
el Vertedero Boyero comienza su funcionamiento, proyectándose
una vida útil de 20 años. En un comienzo operó según modalidad
de acopio en zanjas que se iban cubriendo y compactando a me-
dida que se llenaban. Posteriormente, el proyecto es sometido a
evaluación ambiental mediante EIA calificado ambientalmente
mediante RCA Nº 164/2001, con el fin de aumentar su vida útil.
A raíz de graves incumplimientos, la Comisión de Evaluación de
la Región de la Araucanía revocó la RCA Nº 164/2001 (entre los
. incumplimientos destacan la inexistencia de una planta de residuos
líquidos, la descarga de líquidos percolados en el Estero Cuzaco,
lagunas de decantación colapsadas, entre otros).
356 JoRo"E OssANDóN ROSALES
El 13 de noviembre de 2008 la Municipalidad ingresó

el proyecto "Plan de cierre del Centro de disposición final de
residuos sólidos", calificado mediante la RCA Nº 51/2009, cuyo
fin principal es el saneamiento del Vertedero Boyeco a través de un
plan de cierre de cinco años.
Durante el 11 y 12 de julio de 2013 se desarrolló una
inspección ambiental al proyecto. Sobre la base del informe de
fiscalización se procedió a levantar cargos mediante Ord. UIPS
Nº 1049, de 9 de diciembre de 2013, por el incumplimiento de
normas, medidas y condiciones establecidas en la RCA Nº 51/2009,
sobre la base de los siguientes hechos constitutivos de infracción:
al área A del vertedero a la fecha de la inspección debería haber
estado cerrada, pero actualmente se encuentra aún en operación;
tampoco se ha dado inicio a las obras de cierre de las áreas B, C y
D en los términos y plazos comprometidos en la RCA; fallas en los
cierres perimetrales, entre otros.
El titular presentó una propuesta de programa .de
cumplimiento el 3 de enero de 2014.
El derecho aplicable es la LO-SMA, particularmente los ·

artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 e), 39 b) y e), 40 y 42. Además, el

Mediante Ord. UIPS Nº 192, de 17 de febrero de 2013,

se acepta el programa de cumplimiento presentado por la Ilustre
Municipalidad de Temuco, bajo condición suspensiva. Se indica

por la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada. Sin
·Este caso no presenta particularidades distintas a las ya

mencionadas.

POR HIDRONOR CoPIULEMU S.A.
RoL Nº F-039-2013
Hidronor Copiulemu S.A. es titular del proyecto deno-

minado "Centro de almacenamiento y transferencia, recuperación
y revalorización de residuos y disposición de desechos de origen
industrial y domiciliarios", conRCAfavorableNº 81/2000.Además,
es titular de las RCA Nº 283/2004, Nº 360/2006, Nº 153/2007,
Nº 84/2009 y Nº 71/2012, correspondientes a modificaciones
y ampliaciones. El proyecto consiste en un relleno sanitario,
realizando la gestión, tratamiento, inertización y disposición final
de residuos sólidos domiciliarios, de residuos industriales no
peligrosos y residuos industriales líquidos. Se encuentra ubicado
· en la comuna de Florida, Región del Biobío.
Con fecha 13 y 14 de junio de 2013 se llevó a cabo una
inspección ambiental por parte de la Superintendencia. El día 2 de
julio de 2013 ingresa una carta del titular a la SMA informando

de una contingencia que en resumen consistió en el vertimiento
de residuos industriales líquidos sin tratar al Estero Las Puyas;
ello, producto de un desmoronamiento de una ladera del relleno
que rompió un conducto de Riles sin tratar. El 5 de julio, previa
autorización del Segundo Tribunal Ambiental, se decretaron
medidas precautorias (clausura parcial y temporal).
Mediante el Ord. UIPS Nº 1120, de 26 de diciembre de
2013, se procedió a formular cargos por el incumplimiento de
normas, medidas y condiciones a las RCA señaladas, entre otros, por
los siguientes hechos constitutivos de infracción: falta.de cobertura
del talud, provocando que los desperdicios fuesen arrastrados por
el viento; residuos a la vista, el laboratorio destinado a los análisis
de calidad no posee el instrumental idóneo, la capacidad de la
planta de tratamiento de Riles es menor a la establecida en la RCA,
deficiencias en la captación de biogás y omisión de las medidas
contempladas en el plan de continencias.
El 30 de enero de 2014 el titular presentó una propuesta

artículos 3°, 35 a), 36 Nº 2 y 3, Nº 39 b) y c), 40, 42 y 49. Además,
2.6.31.3. Resolución de la Superintendencia que acepta el

progrania de cumplimiento
Mediante Ord. UIPS Nº 241, de 26 de febrero de

2014, se acepta· el programa de cumplimiento, bajo condición
suspensiva, presentado por Hidronor Copiulemu S.A. Se indica

por la Superintendencia en el marco de la asistencia realizada. Sin
2.6.31.4. Comentarios del caso .
Es interesante observar que parte de los hechos constitu-

tivos de infracción corresponde a hechos y omisiones de terceros;
así, los hechos B.l, B.2 y B.3 corresponden a la insuficiencia de los
laboratorios que deben analizar la calidad de ciertos parámetros.
No son hechos ni omisiones generados por el titular al cual se le
están formulando esos cargos; sin embargo, él es el responsable
ante la SMA de generar la información de forma idónea.
2.7. CRÍTICAS AL PROGRAMA DE CUMPLIMIENTO

COMO MECANISMO DE INCENTIVO AL
CUMPLIMIENTO
2.7.1. CRíTICAS DE FORMA O PROCEDIMENTALES
a) Si bien no cuestionamos la legalidad en la práctica de

solicitar y otorgar ampliación de plazos para cumplir
. con la presentación del programa, creemos que en
los hechos la Superintendencia debiera moderar su
otorgamiento. La seguridad casi absoluta del infractor
sobre el otorgamiento de plazos de forma automática
puede llevar a un relajamiento del sistema, haciendo

ineficaz el plazo de 1Odías para presentar un programa
y proceder rápidamente a su implementación, enten-
diendo que con ello se vuelve a la legalidad. Posponer,
mediante el otorgamiento de plazi;~ la presentación
del programa implica mantener, por más tiempo que
el contemplado por el legislador, la ilegalidad de los
hechos constitutivos de infracción.
Creemos que la ampliación del plazo solo debiera otor-
garse cuando existe de forma paralela una utilización
intensiva de la asistencia al regulado, única causal
que habilitaría para posponer la adopción de las
medidas que restablezcan la legalidad del actuar del
infractor y dé inicio a la ejecución del programa de
cumplimiento.
b) La aprobación con condiciones y prevenciones de un
programa de cumplimiento no debiera ser una práctica
habitual en este tipo de procedimientos _administra-
tivos, toda vez que como tal existieron todas las
instancias posibles para corregir, enmendar, cambiar
o suprimir aspectos del programa. Por otro lado, las
condiciones pueden ser un factor de inseguridad jurí-
dica, puesto que se dictan al final del procedimiento,
sin tener diálogo con la autoridad sobre esos aspectos.
Esta práctica puede aumentar innecesariamente las
reclamaciones ante los Tribunales Ambientales, por
una cuestión que pudo la Superintendencia comunicar
al infractor durante el procedimiento para que fuese
corregido.
La aprobación con condiciones da cuenta de un

programa final defectuoso, que no se condice con
los altos estándares necesarios al inicio del fun-
cionamiento y utilización de los mecanismos de
incentivo al cumplimiento. Sin perjuicio de ello, esta
práctica administrat_iva puede ser necesaria toda vez
que se presenten circunstancias no previstas a lo largo
del pro9e)dimiento, pero que no tienen una entidad
suficie1_11l_icomo para rechazar el programa o retardar
su ejecución. Solo baste decir que ·debe utilizarse
de forma restrictiva, solo cuando la situación lo
amerite, no pasando a ser la regla general en todo
procedimiento.
Las prevenciones y condiciones no debiesen afectar la
integridad, eficacia y verificabilidad del programa ni
tampoco los criterios relativos al contenido, es decir,
la eficacia y seriedad técnica de los costos e informa-
ción técnica.
En síntesis, debiese haber claridad sobre sus límites,
amplitud o la naturaleza de los elementos de un programa de
cumplimiento que pueden ~cogerse a esta modalidad particular
de resolver, porque existe un riesgo cierto de aceptar programas
incompletos que los tomen ineficientes.
2.7.2. CRiTICAS DE FONDO O SUSTANTIVAS
a) La falta de incorporación de criterios sobre partici-

pación y monitoreo ciudadano es un déficit que no
se alcanzó a solucionar en el trámite legislativo,
donde existió una indicación que incorporaba una
reclamación especial en casos en que un tercero se
v.iera afectado por la aprobación de un programa de

cumplimiento. El espíritu de la reforma no alcanzó al
b) La eliminación del criterio de aprobación "voluntad
de cumplimiento" en la tramitación del reglamento
tendió a restringir la revisión de la Superintendencia,
por lo que se perdió una oportunidad de mayor
calidad en el sistema, al posibilitar ver el contexto
en el cual se inserta la presentación del programa de
cumplimiento, por ejemplo atendiendo a la actitud
del infractor frente a la situación y al procedimiento
incoado en su contra. '[ 1
c) Existe una omisión normativa en la relación entre la
autodenuncia y los programas de cumplimiento en
casos donde el infractor está sujeto a los impedimentos
de presentar un programa, contemplados en los artícu-
los 42 de laLO-SMAy6° del D.S. Nº 30/2013. La ley
nada dice en los supuestos donde el infractor esté sujeto
a un programa de gradualidad, haya sido sancionado
con anterioridad por una infracción gravísima o
haya presentado ya un programa de cumplimiento
(salvo infracción leve), pero tenga la posibilidad de
presentar una autodenuncia. La interpretación de la
SMA es que las limitaciones del artículo 42 inc. 3º
no son aplicables a los programas que derivan de la
presentación de una autodenuncia471 .
47 1 "El Programa de Cumplimiento derivado de la presentación de una .•

'
Autodenuncia, no quedará sujeto a las limitaciones establecidas en el inciso
3° del artículo 42 de la LO-SMA." SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE.
Cit. ant. (73), p. 8.
d) Existe una incongruencia normativa respecto de los

beneficios a los que acceden los infractores cuando
se compara la autodenuncia con los programas
de cumplimiento. El incentivo ideal sería que la
autodenuncia fuese la primera herramienta a utilizar
ante un incumpli\iiiérÍto; luego el programa de cum-
plimiento y, porúltiin o, el plandereparación. Pero de los
incentivos establicidos vemos que el papel se invierte.
Ello porque la autodenuncia solo se puede utilizar tres
veces y se accede a un beneficio escalonado (exención,
75% y 50% de la multa). El cumplimiento íntegro de
un programa de cumplimiento (presentado fuera de
una autodenuncia) da por concluido el procedimiento
administrativo sancionatorio. El programa de cum-
plimiento, antes que la autodenuncia, es la primera
carta que pueden considerar los infractores para su
utilización (es mucho más ventajoso y beneficioso
acceder al término del procedimiento sancionatorio
que solo a la exención o rebaja del 75% y 50% de una
multa).
Con las críticas al programa de cumplimiento como me-
canismo de incentivo, damos por terminado el capítulo destinado
a su estudio sistemático. ·Habiendo revisado su finalidad, natu-
raleza jurídica, regulación legal y reglamentaria, además de 31
procedimientos sancionatorios donde se presentaron, pasamos
al tercer y último capítulo, destinado al estudio de los planes de
reparación.
,
CAPITULO 111
EL PLAN DE REPARACIÓN
3.1. DEFINICIÓN DE PLAN DE REPARACIÓN
A diferencia del programa de cumplimiento, no existe

una definición legal de plan de reparación. Sin embargo, al igual
que en el caso de la autodenuncia, existe una de.finición a nivel
reglamentario: ,-, .
"Artíc~Ya 2°.- Definiciones. Para efectos del presente
Reglamento, )e
l
entenderá por:
j) _Plan de reparación: Documento que contiene los
objetivos y medidas de reparación del daño ambiental cau-
sado, presentado por el infractor conforme a lo previsto
en el presente Reglamento, avalado por un estudio técnico
A ambiental. "
''i
:· El reglamento también define lo que debe entenderse
/:
··.,
como Estudio Técnico ambiental en el mismo artículo:
"d) Estudio Técnico ambiental: Documento presenta-
do por el infractor, que avala el plan de reparación que se
propone implementar. "
Por último, se replica la definición legal de reparación
contenida en el artículo ':2° s) de la Ley Nº 19.300:
"i) Reparación: Acción de reponer el medio ambiente
o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la
que tenían con anterioridad al daño causado, o en caso de
no ser él/o posible, restablecer sus propiedades básicas. "
Se .abordará con mayor detención cada uno de estos

elementos en el apartado destinado al estudio de los requisitos del
plan de reparación.
3.2. FUNDAMENTOS DEL PLAN DE REPARACIÓN
3.2.1. FUNDAMENTO BASADO EN PRINCIPIOS
3.2.1.1. Principio de cooperación

(l 1
Sería posible buscar el fundamento del plan de repafación
en el principio de cooperación, el que consiste en la posi~ilidad
de que el Estado y el administrado trabajen de forma cortjunta,
sentándose a la mesa con los actores involucrados y buscando las
mejores soluciones a los problemas mediante la negociación472.
Tanto la autodenuncia como el programa de cumplimiento son
considerados por el profesor Bermúdez como terminaciones no
convencionales del procedimiento y colocados como ejemplos de la
materialización del principio de cooperación en los procedimientos
sancionatorios473 . Creemos que el principio de cooperación
también puede ser aplicado al plan de reparación dado que existen
posibilidades de negociación respecto de las medidas a adoptar,·
las que se darán entre el infractor y la Superintendencia. Además,
siempre existe la posibilidad de requerir la asistencia al regulado.
Este principio es, entonces, una base importante sobre la
que se asienta el plan de reparación y su proceso de formación, debido
a que tiende a modificar la lógica del incumplimiento -sanción
descrita en el Capítulo I- incorporando criterios de negociación.
Tanto el carácter conciliador como la comunicación fluida de los
472 BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 95.

4'73 BERMúDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 100.
involucrados (proponentes, Superintendencia, SEA, ciudadanía)

permitirán "retroalimentar las vías de reparación, proporcionando
medidas profandas, que verdaderamente contemplen todos los
aspectos del daño ambienta/"474.
3.2.1.2. Principio contaminador pagador

o quien contamina paga
Sería posible buscar el fundamento del plan de reparación

en el principio contaminador pagador, o también conocido como
quien contamina paga, de forma más directa que la del principio de
cooperación, teniendo en cuenta el artículo 18 del reglamento que
se refier~ ftirectamente a los costos del plan475.
i:i,s,te principio implica que "el productor de bienes y
servicios ¿'/ebe hacerse responsable de los costos de prevenir o
eliminar ta contaminación que los procesos productivos oca-
sionen "476 .'se incluyen end principio tanto las acciones destinadas
a evitar la contaminación como los costos particulares de reparar
el medio ambiente dañado477 , y en ningún caso debe entenderse
como un permiso para contaminar. Este principio fue recogido en
474 PASTÉN D., Bastián y PAROT H., Gonzalo. "Diversificación d~ la reparación

del daño ambiental en Chile: Perspectiva para los planes de reparación'', en
Revista Justicia Ambiental, 4, (2012), p. 190,
475 Art. 18 del D.S. Nº 30/2013. Costos,del plan de reparación, "El plan de
reparación, debidamente aprobado por la Superintendencia, será imple-
mentado a costo del infractor.
Los costos en que se hubiese incurrido para elaborar la propuesta de plan de
reparación y el respectivo estudio técnico ambiental, o para ejecutar el plan,
así como cualquier otro costo que se derive de la reparación, no podrán
rebajarse de las multas que se hayan impuesto o de cualquier otra obligación
o carga legal que recaiga directa o indirectamente sobre el infractor."
476 BERMúDEz S., Jorge. Cit. ant (98), p. 47.
477 Jbíd.
"El señor Bermúdez Profesor de Derecho Constitu-

cional de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso,
expuso sobre el ARTÍCULO SEGUNDO que crea la Su-
perintendencia del Medio Ambiente y, en especial, respecto
del Título 111, Párrafos 1º y 2º, de las infracciones y de las
sanciones, respectivamente.
Sobre el particular, señaló que uno de los fandamentos
de la legislación propuesta es la manifestación de un
principio de derecho ambiental administrativo que es el
principio de 'contaminador-pagador', que básicamente
señala que quien desarrolla o produce bienes y servicios debe
soportar el costo ambiental en que se incurre para poder
desarrollarlos o ponerlos a disposición de la sociedad. Este
· principio evoluciona hacia otro tipo de manifestaciones,
porque no solo quien produce el bien o servicio se beneficia,

sino también el consumidor; y esto no se hace solo por vía
de reparación, sino también por las multas, del autocontrol,
donde el productor se hace cargo de demostrar que responde
a las exigencias medioambientales. La obtención de permisos
o calificaciones ambientales, pueden tener un costo del que
no necesariamente deba hacerse cargo el Estado y una de
las principales manifestaciones está dada por los costos
de reparación o compensación ambiental, que deben ser
asumidos por quien origina detrimento al medioambiente.
Los instrumentos para alcanzar estos objetivos son
múltiples y dependerán de la configuración que tenga el
Estado, desde las figuras de eco-impuestos\~ \._,.. .
imp1Jestos
,-
verdes hasta el establecimiento de royalties o coslás de pro-
cedimientos que deben ser asumidos por el particular y en
casos de transgresión, asi como del pago de multas o costos
de Ja infracción y de la reparación del daño ambienta/. "478
3.2.2. FUNDAMENTO BASADO EN LA REPARACIÓN.EFECTIVA

DEL MEDIO AMBIENTE DAÑADO
Sería posible construir una fundamentación del plan de

reparación comparando el sistema anterior con el actual. El anterior
se basaba en una acción interpuesta ante los tribunales ordinarios,
sujeta a largos períodos de discusión y dilaciones procesales. La
anterior regulación tenía como única vía de solución la presentación,
por los legitimados activos, de la ácción por reparación de daño
ambiental para que el medio ambiente volviera al estado anterior o
a una calidad similar al momento del daño. Ello significaba ejercer
47& Historia de la Ley Nº 20.417, pp. 170-171.

la acción ante el juez civil, con la demora y falta de especializa-

ción, sumada a su alta carga laboral. Sin embargo, el sistema actual
permite que una vez terminado un procedimiento sancionatorio,
y bajo el incentivo -amenaza real de ejercer la acción por daño
ambiental en tribunales especializados- sumado a la existencia de
un procedimiento ágil contenido en la Ley Nº 20.600, se llegue
a presentar voluntariamente una propuesta de plan de reparación,
que se somete para su aprobación a un procedimiento expedito de
carácter reglamentario. El incentivo tras esta presentación es que
cumplido íntegramente se extingue la acción de reparación. En
consecuencia, el fundamento de este mecanismo estaría dado por
tres características de la regulación actual:
Rapidez en la reparación
Certeza del procedimiento de reparación
Claridad en el órgano fiscalizador de las medidas de
reparación, con posibilidades reales de fiscalización
La rapidez de la reparación lograda en sede administrativa
es reconocida e impuesta como un deber por el profesor Bermúdez,
que indica:
"Una Administración eficiente llega al procedimiento
administrativo sancionador una vez que ha agotado las
etapas informales de cumplimiento. Y una vez iniciado el
procedimiento sancionador deberá, para cumplir su objetivo
de protección ambiental de la manera más eficiente, buscar
la forma de llegar lo antes posible a la reparación del daño
ambiental causado. ,,479
479 BERMÚDEZ S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 101. Sin embargo, tal como se regu-
la hoy en el artículo 43 de la 10-SMA, el plan de reparación y, por tanto,
la reparación del daño no son posible sino al· final del procedimiento
administrativo sancionador. Por otro lado, el plan no tiene plazo para su
ejecución, por lo que podrían imponerse medidas de muy largo plazo, caso
en el cual tampoco se cumple a cabalidad la hipótesis transcrita del profesor
Bermúdez. ·
La certeza del procedimiento de reparac10n por daño

ambiental se refiere a la existencia, a partir de la Ley Nº 20.600, de
un procedimiento por daño ambiental en un contexto de jurisdicción
especializada. Ello en contraposición a la falta de certeza que
producían los procedimientos ante el juez civil, sobre todo en su
dimensión temporal.
También la claridad respecto del órgano fiscalizador de
las medidas de reparación, con posibilidades reales de fiscaliza-
ción y sanción, es un incentivo. Ello en contraste con la regulación
anterior, ya que las medidas de reparación por daño ambiental eran
competencia de los tribunales ordinarios.
3.3. NATURALEZA JURÍDICA DEL PLAN

DE REPARACIÓN
El Ejecutivo incorporó este mecanismo con carácter

de obligatorio una vez finalizado el procedimiento san,cionador;
luego, la tramitación legislativa haría que el 'ftiecánismo se
transformara en voluntario. Más allá de su carácter facultativo o
no, entregada a la voluntad del infractor su presentación, uno de
los elementos importantes a considerar es que con la incorporación
de este mecanismo el daño ambiental. "deja de ser una cuestión
exclusivamente judicial y, por ende, relativa a la responsabilidad
civil extracontractual, · para pasar a integrar el ámbito de
competencias de la administración "480 • Otro factor relevante es
que se crea una "distinción clara entre el repi-oche administrativo
y la reparación del daño ambiental"4Sl.
480 PASTEN D., Bastián y PARor H., Gonzalo. Cit. ant. (474), p. 175.
481 PASTÉN D., Bastián y PARor H., Gonzalo. Cit. ant. (474), p. 182.
Hechas estas dos consideraciones generales, cabe decir,

en segundo' lugar, que el plan de reparación no es una forma
ordinaria ni extraordinaria para poner término al procedimiento
administrativo sancionador, dado que el plan de reparación se
presenta luego de notificada la resolución que le pone término,
según la literalidad del artículo 43 de la LO-SMA.
Por tanto, creemos que la naturaleza jurídica de este me-
canismo es ser una forma de extinción de la acción de reparación
por daño ambiental, compartiendo esta clasificación junto con los
mecanismos clásicos de extinción de la acción.
Formas de extinción de la acción de reparación:
Ejecución satisfactoria del plan de reparación482
Prescripción483
Transacción484
Desistimiento485
3.4. IDSTORIADE LALEYNº 20.417

Tal como hemos indicado en los capítulos anteriores, el
estudio de la historia legislativa del plan de reparación se justifica
porque se requieren parámetros interpretativos para su análisis,"
48 2 Artículo 43 de la LO-SMA.
483 Artículo 63 de la Ley Nº 19.300. "La acción ambiental y las acciones civiles
emanadas del daño ambiental prescribirán en el plazo de cinco años, contado
desde la manifestación evidente del daño."
4 84 Artículo 44 de la Ley Nº 20.600. Indemnidad de la reparación del daño
ambiental. "La acción de reparación ambiental no podrá ser objeto
de transacción o cualquier otro tipo de acuerdo que exima al autor de
implementar medidas de reparación ambiental del daño causado."
485 Artículo 47 de la Ley Nº 20.600. Normas supletorias. "A los procedimientos
establecidos en esta ley se les aplicarán supletoriamente las disposiciones
· contenidas en los Libros l y II del Código de Procedimiento Civil."
al ser una figura de reciente incorporación al sistema jurídico

ambiental chileno. A Jo anterior se suma que la doctrina nacional
no ha hecho un estudio acabado, por lo que existen pocas fuentes
,, que ayuden a la interpretación de sus reglas, entendida como fuente
formal indirecta del Derecho.
El iter legislativo nos indica que el plan de reparación
se contenía ya desde el Mensaje enviado por el Ejecutivo para su
discusión parlamentaria, con carácter de obligatorio, exigible por
la Superintendencia, y que luego en su tramitación se le cambió su
carácter a voluntario, pasando a formar parte de los mecanismos de
incentivo al cumplimiento estudiados en esta tesis.
En el Mensaje el plan de reparación no toma la forma de
mecanismo de incentivo al cumplimiento como la autodenuncia
y los programas de cumplimiento, siendo explicado de forma
separada de la siguiente manera:
"Plan de recuperación.
Se establece que al momento de aplicar la sanción
'·',', podrá exigirse un plan de reparación, cuyo incumplimiento
acarrea hasta el 50% adicional de la multa original. El plan
debe ser evaluado por el Servicio de Evaluación Ambiental y
aprobado por la Superintendencia. Ejecutado y aprobado el
plan, no existirá acción por daño ambiental. "4 86
En consecuencia, es el artículo 43 del proyecto original,
que no se refiere al plan de recuperación, sino derechamente al plan
de reparación:
"Artículo 43.- Sin perjuicio de las sanciones admi-
nistrativas que se imponga, el iefractor que haya ocasionado
4 86 Historia de la Ley N" 20.417, p. 17.

un daño ambiental estará obligado a reponer el Medio

o
Ambiente uno o más de sus componentes a una calidad
similar a la que tenían con anterioridad al da.ño causado, o
en caso de no ser ello posible, restablecer sus propiedades
básicas.
Para tal efecto, una vez determinada la responsabi-
lidad administrativa y constatada la existencia del daño
ambiental, la Superintendencia, en la misma resolución que
ponga término al procedimiento sancionatorio, ordenará al
infractor presentar, en un plazo determinado, ante el Servicio
de Evaluación Ambiental una proposición de reparación
avaladapor un estudio técnico ambiental, bajo apercibimiento
de sancionarlo como responsable de infracción gravísima en
caso de no dar cumplimiento a lo ordenado.
El Servicio de Evaluación Ambiental deberá pronun-
ciarse acerca de los aspectos técnicos del plan de reparación
que el infractor deberá implementar a su costo y dentro de
los plazos que al efecto le fije tal autoridad.
Una vez recibidos por la Superintendencia el plan
de reparación y su respectiva aceptación por el Servicio de
Evaluación Ambiental, ésta lo aprobará, y le corresponderá
la fiscalización de su cumplimiento.
Desde la aprobación del plan de reparación a que se
refiere el inciso anterior y mientras éste se ejecute, el plazo
de prescripción para ejercer la acción por daño ambiental
se suspenderá. "487
487 El destacado es nuestro.

Durante el estudio en general de la iniciativa, la Comisión

recibió la opinión de representantes de ciertas entidades que
expusieron su parecer sobre la reforma y sobre los incentivos
al cumplimiento en general y en particular, respecto del plan de
reparación.
3.4.1. EL GOBIERNO
El Gobierno no hace referencia de manera directa a los

r----_planes.de.reparación-en-su-intervención-en-la-Gomisión.~~8~.- - - - - -
48
En el Mensaje, como vimos, el plan de reparación no

era considerado como mecanismo de incentivo al cumplimiento,
y por ello, en la Comisión, la Ministra no los incorporó en la
enumeración ni tampoco hizo referencia alguna cuando trata los
MIC, solo menciona la autodenuncia, programas de cumplimiento,
denuncia ciudadana y registro de sanciones489 .
La Directora Ejecutiva del Programa de Medio Ambien-

te y Recursos Naturales del Instituto Libertad y Desarrollo no
menciona directamente al plan de reparación, pero sí se refiere al
daño ambiental mediante una propuesta de seguros ambientales490.
Por su parte, el Director del Programa Legislativo del mismo Centro
tampoco hizo alusión a este mecanismo49!-492.
4 88 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1Ol.

49 1 Historia de la Ley N° 20.417, p. 112.
492 Los demás intervinientes que corresponden a los Centros de Estudio no se
pronuncian respecto del plan de reparación, tales son el investigador del
Centro de Estudios Públicos, el encargado de la Comisión de Medio Am-
biente del Instituto Libertad y la Fundación Chile 21. Ver Historia de la Ley
Nº 20.417, pp. 114, 157 y 142, respectivamente.
,'"!'
3.4.3. LAS ÁSOCIACIONES GREMIALES
Los representantes del Consejo Minero observaron lo

siguiente:
"Respecto de la constatación administrativa de
existencia de daño ambiental, en términos generales, no
concuerdan con la proposición.
Sugirieron modificar la redacción del proyecto de
manera que el plan de reparación pueda ser exigible a
instancias del organismo que le compete iniciar acciones de
reparación por daño ambiental, el Consejo de Defensa del
Estado, de manera que elplan pueda evitar un procedimiento
judicial o suspenderlo si se ha iniciado. ,,493
El Gerente de Medio Ambiente de la Sociedad de Fomento
Fabril expresó lo siguiente:
"Sobre las atribuciones jurisdiccionales que el pro-
yecto de ley le otorga a la Superintendencia, señaló que
la responsabilidad por daño ambiental es una materia de
suya compleja, ya que se deben tener presente los siguientes
elementos.
1. Se debe considerar, desde luego, el concepto
mismo, ya que no toda pérdida, disminución, detrimento o
.IJ:!enoscabo, inferido al medioambiente o a alguno de sus
componentes, constituye daño ambiental, sino únicamente
aquel que tiene el carácter de 'significativo ';
2. Asimismo, se debe tener presente el tema del dolo
o la culpa que necesariamente debe acreditarse para poder

exigir la reparación ambiental, ya que el sistema chileno es

uno de responsabilidad 'subjetiva';
3. Igualmente relevante es el tema de la relación
causacefecto, que debe establecerse en forma fehaciente,
para poder condenar a una persona natural o jurídica a
reparar el medio ambiente; ,,494
La intervención gira en tomo a la crítica que subyace
en varias otras observaciones respecto de la creación de la Su-
perintendencia como fiscalizador de las normas ambientales, de
que este nuevo ente tendría características incompatibles de juez
y parte en los procedimientos sancionatorios, lo que afectaría el
debido proceso legal. Tendría características de parte, dado que
sería el ente que se proponía para llevar a cabo la investigación
y la fiscalización de las actividades. Tendría características de
juez, porque a partir de la investigación este debería establecer la
sanción. Como tal tendría funciones jurisdiccionales, una de las
cuales sería el dar por acreditado o no el daño ambiental495 •
Directamente, la intervención no se refiere a los planes
de reparación, pero indirectamente sí, dado que se discute si el
establecimiento del daño ambiental por la Superintendencia es
realmente un daño ambiental al que se refiere la Ley Nº 19 .300,
o más bien es un "daño ambiental administrativo" y, por tanto,

49 5 Sin perjuicio de la opinión dé varios intervinientes en el sentido expuesto, de
que es ilegítimo que la Superintendencia tenga función jurisdiccional, hay
que mencionar que dentro de la tramitación legislativa no todos comparten
esa apreciación. Así, el profesor Bermúdez nos recuerda que "hay que
tener presente que la función jurisdiccional, en cuanto determinación de
las normas aplicables, es algo que no solo corresponde a los Tribunales de
Justicia, sino que realiza también la Administración del Estado". Historia de
la Ley Nº 20.417, p. 172.
378 JORGE _ÜSSANDÓN ROSALES
susceptible de. revisión ante los tribunales. Volveremos sobre

el punto más adelante. En cualquier caso, la intervención de la
Sofofa se encarga de recordar que el daño ambiental posee ciertas
características que no deben olvidarse: la significancia, necesidad
de concurrencia de un elemento volitivo, es decir, la culpa o dolo y
la relación de causalidad propia de los sistemas de responsabilidad
subjetiva. Ya sea en el ámbito administrativo o judicial estos
criterios deben cump!irse496.
3.4.4. LA ACADEMIA
Brevemente, el Centro de Derecho Ambiental de la Fa-
cultad de Derecho de la Universidad de Chile brindó apoyo "a
la atribución que se otorga a la Superintendencia respecto de la
reparación del daño ambiental ante una infracción". 497
Indirectamente, el profesor Bermúdez se refiere al plan
de reparación cuando hace alusión al principio contaminador
pagador, uno de los principios que fundamentan el derecho am-
biental administrativo, cuando indica que
"La obtención de permisos o calificaciones ambien-
tales, pueden tener un costo del que no necesariamente
deba hacerse cargo el Estado y una de las principales
manifestaciones está dada por los costos de reparación o
compensación ambiental, que deben ser asumidos por quien
origina detrimento al medioambiente."498
496 Los demás intervinientes, que corresponden a Asociaciones Gremiales, no se

refieren al plan de reparación, tales son el Gerente de Estudios de la Cámara
Chilena de la Construcción, la Sociedad Nacional de Minería y Sociedad
Chilena de Arqueología. Ver Historia de la Ley Nº 20.417, pp. 119, 166 y
150, respectiva1nente.
498 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 171. La idea de este principio se aviene con
. el hecho de que el plan de reparación es de cargo del infractor tanto en su
presentación como ejecución.
.,~
El señor Fermandois, profesor de Derecho Constitucional

de la Pontificia Universidad Católica de Chile, indicó lo siguiente:
"2".' Sobre la facultad de la Superintendencia de
imponer indemnizaciones de carácter compensatorio.
El artículo 43 inciso primero del proyecto faculta a la
Superintendencia para imponer al sancionado la obligación
de reponer el medioambiente o uno o más de sus componentes,
o, al menos, a restablecer sus propiedades básicas. Se trata
claramente de la imposición de una obligación de hacer, que
tiene la naturaleza civil de una indemnización compensatoria.
La imposición de una indemnización compensatoria es, por
su carácter declarativo, de competencia exclusiva de los
tribunales de justicia. ,,499
Esta observación se basa, como ya lo hemos indicado,
en que inicialmente el plan de reparación era de presentación obli-
gatoria, a petición de la Superintendencia, y no un mecanismo
facultativo para el infractorsoo-so1.
Con posterioridad a la participación de estas entidades,
el asesor jurídico de la Conama se refirió a las observaciones
esenciales y a las alternativas disponibles, ninguna de ellas referi-
da a los planes de reparaciónso2.
49 9 Historia dela Ley Nº 20.417, p. 176.

5oo Finalmente, el académico del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de
la Universidad Católica no se refirió a los planes de reparación. Ver Historia
de la Ley N° 20.417, p. 116.
50l Los intervinientes que corresponden a Organizaciones no Gubernamentales
no se refieren al plan de reparación: el Director Ejecutivo de Greenpeace, la
Directora Ejecutiva del Programa Chile Sustentable, el Presidente del Instituto
de Ecología Política, la Directora Ejecutiva de Terram, Fondo Mundial para
la Conservación y el Director Ejecutivo de Océana. Ver Historia de la Ley
Nº 20.417, pp. 139, 127, 106, 107, 145 y 148, respectivamente.
º
5 2 Historia de la Ley N° 20.417, p. 178.
La Comisión, compartiendo los objetivos y fundamentos

proporcionados en el Mensaje y los entregados durante la discusión
general del proyecto de ley, procedió a dar su aprobación a la idea
de legislar por la unanimidad de los diputados presente8503.
Se presentaron tres indicaciones al artículo 43 del pro-

yecto de ley, que contenía la regulación del plan de reparación; a
continuación se detalla cada una de ellas, así como sus indicaciones
subsidiarias:
a) Indicación para reemplazar el artículo 43

En sí misma esta indicación propone reemplazar totalmen-
te el artículo, y en subsidio propone modificar los incisos segundo
y tercero.·
"J.- De la señora Cubillos y de los señores Bauer,
Chahuán, García-Huidobro y Sepúlveda, para:
a) Reemplazar el artículo, por el siguiente:
'Artículo 43.- Sin peljuicio de las sanciones admi-
nistrativas que se imponga, en caso de considerar que existe
o se ha ocasionado daño ambiental, la Superintendencia
deberá remitir todos los antecedentes que tenga a su
disposición al Consejo de Defensa del Estado para que, si
hay mérito suficiente, pueda ejercer la acción ambiental
contemplada en el artíc¡tlo 54 de la Ley Nº 19.300'.
soj Historia de la Ley Nº 20.417, p. 180.

b) En subsidio de la anterior, para reemplazar el inciso

primero por el siguiente:
'Artículo 43.- La multa que se imponga deberá con-
siderar que el infractor que haya ocasionado un daño
ambiental está obligado a reponer el Medio Ambiente o uno
o más de sus· componentes a una calidad similar a la que
tenían con anterioridad al daño causado, o en caso de no
ser ello posible, restablecer §US propiedades básicas. Con
este objeto, al total de la multa se le descontará el monto
estimado de cumplir con lo dispuesto en este inciso.'
c) Para agregar, en el inciso segundo, la siguiente
frase final: 'Esta proposición irá además acompañada de
un estudio de costos que, en caso de ser aceptado, serán
rebajados del monto total de la multa."'.504
La indicación de la letra a) es comparada en el siguiente
cuadro con la disposición propuesta en el Mensaje:

382 JORGE ÜSSÁNDÓN ROSALES 1
"'
Mensaje Indicación
'
Artículo 43.- Sin perjuicio de las san- a) Artículo 43.- Sin perjuicio de las
ciones administrativas que se imponga, sanciones administrativas que se impon-
el infractor que haya ocasionado un daño ga, en caso de considerar que existe o se
ambiental estará obligado a reponer ha ocasionado daño ainbiéntal, la Su-
el Medio Ambiente o uno o más de sus perintendencia deberá remitir todos los
compOnentes a una calidad similar a antecedentes que tenga a su disposición
la que tenían con anterioridad al daño al Consejo de Defensa del Estado para
causado, o en caso de no ser ello posible, que, si hay mérito siificiente, pueda ejer-
restablecer sus propiedades básicas. cer la acción ambiental contemplada en
Para tal efecto, una vez determinada el artículo 54 de la Ley Nºl9.300.
la responsabilidad administrativa y
constatada la exisiencia del daño am-
biental, la Superintendencia, en la mis-
ma resolución que ponga término al
procedimiento sancionatorio, ordena-
rá al infractor presentar, en un plazo
detenninado, ante el Servicio de Eva-
luación Ambiental una proposición
de reparación avalada por un estudio
técnico am/Jiental, bajo apercibimiento
de sancionarlo como responsable de
infracción gravísima en caso de no dar
cumplimiento a lo ordenado.
El Servicio de Evaluación Ambiental de-
berá pronunciarse acerca de los aspectos
técnicos del plan de reparación que el
infractor deberá implementar a su costo
y dentro de los plazos que al efecto le fije
tal autoridad .
Una vez recibidos por la Superintenden-

cia el plan de reparación y su respectiva
aceptación por el Servicio de Evalua-
ción Ambiental, ésta lo aprobará, y le
corresponderá la fiscalización de su
cumplimiento.
Desde la aprobación del plan· de re-
paración a que se refiere el inciso anterior
y mientras éste se ejecute, el plazo de
prescripción para ejercer la acción por
daño ambiental se suspenderá.
Se nota en la letra a) de la indicación un interés en quitarle

la competencia propuesta a la Superintendencia, limitándose esta
solo a "considerar" los antecedentes que tiene a la vista, que son
los del procedimiento administrativo sancionatorio. Si lo estima,
entonces derivaría los antecedentes al Consejo de Defensa del
Estado (CDE), órgano )
legitimado para ejercer la acción y, por
tanto, el único habilitado para solicitar la reparación del medio
ambiente, en vía jurisdiccional. Ello es sin perjuicio de que la le-
gitimidad para ejercer la acción por daño ambiental es amplia y
no circunscrita solo al CDE, al indicar de forma genérica que se
"concede acción por daño ambiental''5 5. º
La letra b), que intenta reemplazar el inciso primero del
artículo 43 se compara de la siguiente forma:
Mensaje Indicación
Artículo 43.- Sin perjuicio de las b) En subsidio de la anterior, para
sanciones administrativas que se reemplazar el inciso primero por el
imponga, el infractor que haya siguiente:
ocasionado un daño ambiental
Artículo 43.- La multa que se
estará obligado a reponer el Medio
imponga deberá considerar que
Ambiente o uno o más de sus com-
el infractor que haya ocasionado
ponentes a una calidad similar a la
un daño ambiental está obligado a
que tenían con anterioridad al daño
reponer el Medio Ambiente o uno
causado, o en caso de no set ello
o m.ás de sus componentes a una
posible, restablecer sus propiedades
calidad similar a la que tenían con
básicas.
anterioridad al daño causado, o
en caso de no ser ello posible, res-
tablecer sus propiedades básicas.
' Con este objeto, al total de la multa
se le descontará el monto estimado
de cumplir con lo dispuesto en este
inciso.
505 La doctrina tampoco realiza una mención especial en orden a restringir la

legitimación activa. Ver GuzMAN R., Rodrigo. Cit. ant. (8), p. 259.
Con .esta propuesta se establecía, antes de imponer la

multa, una suerte de estado procesal por el cual se discutía el costo
de reparar el medio ambiente, una especie de incidente, de previo
y especial pronunciamiento, de carácter administrativo, con el fin
de determinar cuánto iba a costar la reparación. Con una multa no
impuesta, ni menos pagada y con costos hipotéticos que no tenían
ninguna obligación de asentarse en un estudio técnico de costos,
esta indicación se hacía engorrosa, confusa e inviable, a menos que
la letra c) fuera aceptada.
La letra c), que intenta incorporar una frase final al inc.
2~, se compara de la siguiente forma:
Mensaje Indicación
Inc. 2° Art. 43. Para tal efecto, una Inc. 2° Art. 43. Para tal efecto, una
vez determinada la responsabili- vez determinada la responsabi/i-
dad administrativa y constatada dad administrativa y constatada
la existencia del daño ambienta/, la existencia del daño ambienta/,
la Superintendencia, en la misma la Superintendencia, en la misma
resolución que ponga término al resolución que ponga término
procedimiento sancionatorio, or- al procedimiento sancionatorio,
denará al infractor presentar, en ordenará al infractor presentar,
un plazo determinado, ante el en un plazo determinado, ante el
Servicio de Evaluación Ambiental Servicio de Evaluación Ambienta/
una proposición de reparación una proposición de reparación
avalada por un estudio técnico avalada por un estudio técnico
ambienta/, bajo apercibimiento de ambienta/, bajo apercibimiento de
sancionarlo como responsable de sancionarlo como responsable de
infracción gravísima en caso de no infracción gravísima en caso de no
dar cumplimiento a lo ordenado. dar cumplimiento a lo ordenado.
Esta proposición irá además acom-
pañada de un estudio de costos
que, en caso de ser aceptados,
serán rebajados del monto total de
la multa.
b) Indicación para agregar inciso final al artículo 43

La siguiente indicación, propuesta por el Ejecutivo,
incorpora cuatro causales por, las cuales se habilita al CDE a ejercer
la acción de reparación:
"2.- Del Ejecutivo para agregar, el siguiente inciso
final.
Sin perjuicio de las facultades de la Superintendencia,
el Consejo de Defensa del Estado ejercerá la acción por
daño ambiental cuando exista incumplimiento del plan de
reparación, cuando el plan señalado no se presente en el
plazo exigido por la autoridad administrativa, cuando éste
no sea aprobado por cficha autoridad y en todos los demás
casos que se produzca daño ambiental. ,,506
c) Indicación para agregar inciso final al artículo 43

Propuesta por el honorable diputado Chahuán, la
indicación tiene como finalidad agregar el siguiente inciso final:
"El reglamento establecerá el plazo que tendrá
el Servicio de Evaluación Ambiental para pronunciarse
respecto del estudio técnico, acciones que ocasionen un daño
ambiental, plazo en el cual el infractor deberá implementar la
reparación, entre otra materias, necesarias para establecer
en forma precisa el procedimiento que contempla esta
º
sanción. " 5 7
Algunos diputados, si bien no incorporaron indicaciones,
comentaron y complementaron el debate:
506 Historia de la Ley N" 20.417, p. 268.

507 Ibíd.
"El señor Sepúlveda, explicó que la determinación

del daño ambiental debe ser determinado por otra instancia,
por lo que proponen que los antecedentes .sean puestos en
conocimiento del Consejo de Defensa del EstadQ para que
incoe los procesos correspondientes.
El señor Escobar, hizo constar que la indicación del
Ejecutivo tiene el mismo propósito.
El señor Duarte, en otro orden de ideas, señaló que
le parecían inapropiadas las indicaciones que proponían
rebajar del monto de la multa del costo de la reparación del
daño al medio ambiente. ,,5os
d) Votación de las indicaciones presentadas

Las indicaciones agrupadas en el numeral 1 fueron re-
chazadas, por 4 votos en contra y 1 a favor. El artículo fue aprobado
por unanimidad, al igual que las indicaciones signadas con los
números 2 y 3.
"Se hace constar que se facultó a la Secretaría para
determinar la ubicación del inciso propuesto en la indicación
3, o introducir cambios de redacción, en su caso. En definitiva,
se concordó en que el inciso debía mantener su ubicación,
pero con la siguiente redacción: El reglamento establecerá
el plazo que tendrá el Servicio de Evaluación Ambiental
para pronunciarse respecto de la proposición de reparación,
avalada por un estudio técnico ambiental, y el plazo en el
cual el infractor deberá implementar la reparación. ,,509
508 Jbíd.
509 Jbíd.
En virtud del debate anterior sobre el artículo 43, el si-

guiente texto es el que pasa a Segundo Trámite Constitucional:
''Artículo 43.- Sin peljuicio de las sanciones admi-
nistrativas que se imponga, el infractor que haya ocasionado
un daño ambiental estará obligado a reponer el Medio
Ambiente o uno o más de sus componentes a una calidad
similar a la que tenían con anterioridad al daño causado, o
básicas.
Para tal efecto, una vez determinada la responsabilidad
administrativa y constatada la existencia del daño ambien-
tal, la Superintendencia, en la misma resolución que ponga
término al procedimiento sancionatorio, ordenará al in-
fractor presentar, en un plazo determinado, ante el Servicio
de Evaluación Ambiental una proposición de reparación
avaladapor un estudio técnico ambiental, bajo apercibimiento
de sancionarlo como responsable de infracción gravísimo en
caso de no dar cumplimiento a lo ordenado.
El Servicio_ de Evaluación Ambiental deberá pronun-
los_plazos que al efecto le fije tal autoridad.
Evaluación Ambiental, ésta_ lo aprobará, y le corresponderá
---------------------- . - - - - - - - - -

se suspenderá.
Sin pe/juicio de las facultades de la Superintendencia,
el Consejo de Defensa del Estado ejercerá la acción por
daño ambiental cuando exista incumplimiento del plan de
reparación, cuando el plan señalado no se presente en el '' ~
plazo exigido por la autoridad administrativa, cuando éste

no sea aprobado por dicha autoridad y en todos los demás
casos. que se produzca daño ambiental.
El reglamento establecerá el plazo que tendrá el Ser-
vicio de Evaluación Ambiental para pronunciarse respecto
de la proposición de reparación, avalada por un estudio
técnico ambiental, y el plazo en el cual el infractor deberá
implementar la reparación."510
3.4.6. SEGUNDO TRAMITE CONSTITUCIONAL
En el primer informe de esta Comisión la Ministra

Presidenta de la Conama resumió lo realizado en Primer Trá-
mite Constitucional. En este primer trámite, un tema reiterado
'
fue la diferencia de funciones dentro de la organización de la
Superintendencia, evitando la "contaminación de procesos"5 11 •
La Ministra indicó los diversos esfuerzos hechos en mejorar los
incentivos de cumplimiento. No obstante ello, se refirió a ciertas
aprensiones que se mantienen sobre el proyecto, provenientes del
Instituto Libertad; entre otras, respecto del plan de reparación,
51 º Historia de la Ley N' 20.417, p. 403. Los dos últimos incisos que fueron
incorporados en este Primer Trámite Legislativo en la Cámara de Origen.
511 ºHistoria de la Ley Nº 20.417, p. 710.
existe desacuerdo con otorgarle competencia a la Superintendencia

para conocerlo, debiendo ser los tribunales los habilitados para
ellos12.
A continuación, a propósito de la discusión más general
sobre si la Superintendencia que se proponía tenía las característi-
cas de juez y parte y, por tanto, contenía vicios de inconstituciona-
lidad (tema que es recurrente a lo largo de toda la historia de la
ley) se le pregunta al Ejecutivo si el hecho de otorgar competencia
a este órgano para aprobar planes de reparación excede la
regulación general de las Superintendencias en .Chile, tal como
había argumentado el Ejecutivo para abogar por la creación de este
servicio.
La respuesta otorgada por la Ministra ilustra de modo
conciso y resumido la idea de plan de reparación contenida en
el Mensaje con un ejemplo concreto (esto bajo la regulación
propuesta en ese momento, es decir, un plan de reparación con
carácter obligatorio, no todavía como mecanismo de incentivo al
cumplimiento}:
"El Honorable Senador señor Longueira, se refirió a
la facultad de la Superintendencia de disponer un plan de
reparación, cons?,!ltando a la señora Ministra si esta facultad
excede el modo cómo operan las restantes Superintendencias,
lo que, en su concepto, es discutible.
Al respecto, la señora Ministra señaló que en el caso
que un infractor vierta sin autorización riles en un lago,
5IZ "Agregó que en materia de daño ambie"ntal, el mencionado Instituto Libertad

y Desarrollo ha expresado que considera ~71conveniente que se le otorgue a la
Superintendencia lafacultad de ordenar los planes de reparación, insistiendo
la entidad en que deben continuar siendo competentes los tribunales de
justicia para resolver sobre el particular. "Ver Historia de la Ley Nº 20.417,
p. 710.
;
;
' ~.
presentando posteriormente mortandad de peces, se procede

al inicio del procedimiento sancionatorio, el que concluye
con la aplicación de una multa determinada y la obligación
de ejecutar un plan de reparación consistente en la limpieza
del lago, el retiro de sedimentos, etc., eso es un plan de
' el medio
reparación, vale decir, lo que busca es restablecer
ambiente.
Puso énfasis en que en esta instancia no existen com-
pensaciones pecuniarias, ya que ello lo debe establecer un
Tribunal, solo se busca restablecer el medio ambiente al esta-
do en que se encontraba antes de que ocurrieran los hechos
que ocasionaron la intervención de la Superintendencia,
agregando que siempre existe la instancia de poder reclamar
ante los tribunales ordinarios." 5 13
Es importante este último párrafo, donde se aclara la
posibilidad de que la Superintendencia pueda conocer y decidir
sobre la indemnización ambiental, cuestión que queda fuera de la
propuesta del Ejecutivo. Veremos más adelante que esta cuestión
tampoco es abordada en los Tribunales Ambientales creados por la
Ley Nº 20.600, quedando radicada en los tribunales civiles.
A continuación, se plantea la posibilidad de afectación de
las personas respecto de las resoluciones de la Superintendencia
en materia de planes de reparación, en dos situaciones: cuando se
imponen medidas excesivas (infractor) o cuando haya medidas
irrisorias (por· tanto, la comunidad puede verse perjudicada); la
Ministra responde en atención a la legitimidad activa contemplada
513 Jbíd.
en el mecanismo de impugnación contenido en el proyecto en ese

momento514 .
"En seguida, el Honorable Senador señor Allamand
se refirió a la existencia de dos hipótesis: uno, que la Su-
perintendenciaformulare exigencias desmedidas que afecten
el funcionamiento de la planta que vertió los riles, o en el
otro extremo, que el ente fiscalizador plantee reparaciones
mínimas, caso en el cual la comunidad se puede sentir
razonablemente qfectada, aseverando que en ambas hipótesis
la reclamación debiera ser ante los tribunales, consultando
quién tiene acción en estos eventos.
A lo anterior, la señora Ministra respondió que tal
situación está prevista en el artículo 56 del artículo segundo,
que crea la Superintendencia, el que señala que los afectados
que estimen que las resoluciones de la Superintendencia
no se ajustan a la ley, dentro del plazo que indica, podrán
recurrir al Juez de Letras en lo civil del domicilio del
reclamante."515
Durante la discusión del proyecto, la Comisión conoció
las opiniones de diversas entidades. Solo se consideran a continua-
ción aquellas que se refieren directamente al plan de reparación o
temas asociados.
51 4 Con posterioridad se acordó entre el Ejecutivo y el Congreso el envío

de un proyecto de ley que creara los llamados Tribunales Ambientales,
órganos jurisdiccionales especializados que tendrían la competencia para
conocer de este tipo de impugnaciones a las resoluciones emanadas de la
Superintendencia del Medio Ambiente, contemplada en la Ley Nº 20.600.
515 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 711. ·
a) El Gerente de Medio Ambiente de la Sociedad de

Fomento Fabril, Jaime Dinamarca
La intervención gira en tomo a algunos aspectos ya

observados respecto de las características del daño ambiental en
Chile, a su carácter de significativo, a la necesidad de elementos
subjetivos (culpa) y a la relación de causalidad. Luego, se discute
la idea, recurrente en la tramitación legislativa, de que se le estaban
otorgando funciones jurisdiccionales a la Superintendencia. Se
interpreta según este interviniente que la facultad de solicitar un
plan de reparación es igual a la persecución administrativa por
daño ambiental, ambas serían una misma cosa:
"No obstante lo anterior, señaló que el proyecto de
ley faculta a la Superintendencia para perseguir administra-
tivamente la responsabilidad por daño ambiental, añadiendo
que para tal efecto dispone que la Superintendencia podrá
ordenar al infractor, en la misma resolución que ponga
término al procedimiento sancionador, presentar, en un plazo
determinado, ante el Servicio de Evaluación Ambiental, una
proposición de reparación avalada por un estudio técnico
ambiental, bajo apercibimiento de sancionarlo como
responsable de infracción gravísima en caso de no dar
cumplimiento a lo ordenado.
Continuó expresando que facultar a la Superintenden-
cia para perseguir administrativamente la responsabilidad
por daño ambiental, implica someter una controversia de
carácter jurisdiccional; en la que están envueltas cuestiones
jurídicas complejas, a la discrecionalidad administrativa
de un organismo fiscalizador, lo cual no se aviene con el
·~ INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 393
•
precepto constitucional que reserva a los tribunales de
justicia el conocimiento de este tipo de controversias. "516
b) El Presidente de la Confederación de la Producción y

el Comercio, don Andrés Concha, expresó lo siguiente
sobre el punto:
"1. Superintendencia del Medio Ambiente. Al respec-

to, señaló que a la Superintendencia del Medio Ambiente,
fondada en que 'nuestro modelo de fiscalización es altamente
ineficiente', se le otorgan facultades que exceden el ámbito
propio de la fiscalización, lo cual, en su opinión, no es cohe-
rente con sus fondamentos.
Expresó que lo aseverado anteriormente se observa
al analizar las facultades jurisdiccionales que el proyecto
entrega a la Superintendencia para: - perseguir la respon-
sabilidad ambiental (artículo 43)."517
c) La Coordinadora de Investigación del Centro de

Derecho Ambiental, de la Universidad de Chile,
señora Valentina Durán, expresó lo siguiente:
"Respecto a la reparación del daño ambiental en

sede administrativa, dijo que le parece positivo, porque
se pone en primer lugar el medio ambiente cuando se
permite que la Superintendencia se ocupe de la reparación
del daño ambiental ante una infracción. Esto concuerda
con la Directiva Europea sobre responsabilidad por

daño al ambiente, ya que plantea una fase de reparación

administrativa, con preferencia a la acción judicial, pero sin
excluirla tal como se señala en el proyecto."518
Terminadas las intervenciones referidas a la materia en
estudio, el Presidente de la Comisión puso en votación la idea de
legislar, la que fue aprobada por la unanimidad de los miembros
de la Comisión, Honorables Senadores señores Allamand, Ávila,
Horvath, Letelier y Longueira519.
Tres son las indicaciones que figuran en la historia de la
ley en esta etapa, correspondientes a las indicaciones 949, 950 y
951. Todas pretendían el reemplazo del artículo 43. Veamos cada
una de ellas mediante de un cuadro comparativo con el artículo 43
que pasa a Segundo Trámite Constituciona1s20.
51 8 Historia de la Ley N.º 20.417, p. 784.

52º En capítulos anteriores heinos subrayado en la indicación solo lo que se
agrega al artículo original y tachado lo que se propone sacar; sin embargo, en
este caso, dado que las indicaciones 949, 950 y 951 pretenden modificar en
su totalidad el artículo, se cambia el sentido de esta técnica de comparación
para efectos de este cuadro.
a) Indicación Nº 949521
Art. 43 que pasa a Segundo Trámite Indicación Nº 949
Constitucional
"Artículo 43.- Sin perjuicio de las 949.-Del Honorable Senador señor
sanciones administrativas que se Allamand, para reemplazarlo por el
imponga, el infractor que haya siguiente:
ocasionado un daño ambiental esta- "Artículo 43.- Sin perjuicio de las
rá obligado a reponer el Medio sanciones administrativas que se
Ambiente o uno· o más de sus com- imponga, en caso de considerar
ponentes a una calidad similar a la que existe o se ha ocasionado daño
que tenían con anterioridad al daño ambiental, la Superintendencia po-
causado, o en caso de no ser ello drá ejercer si hay mérito s'!ficiente
posible, restablecer sus propiedades la acción ambiental contemplada en
básicas. el artículo 54 de la ley N° 19.300.
El tribunal que conozca de esta
acción deberá imponer al infractor
la obligación de reponer al medio-
ambiente u'no o más de sus com-
ponentes a una calidad similar a la
que tenían con anterioridad al daño
causado, o en caso de no ser ello
posible, restablecer sus propiedades
básicas.
Para tal efecto, una vez determinada Parata! efecto, una vez determinada
la responsabilidad administrativa y la existencia de daño ambiental,
constatada la existencia del daño. el tribunal ordenará al infractor
ambiental, la Superintendencia, en la presentar, en un plazo ~eterminado,
misma resolución queponga término una proposición de reparación
al procedimiento sancionatorio, or- avaláda por un estudio técnico
denará al infractor presentar, en ambiental. Una vez recibido este
.un plazo determinado, ante el Ser- estudio, el tribunal dará traslado al
vicio de Evaluación Ambiental una Servicio de Evaluación Ambienta/
proposición de reparación avalada por 20 días, el que deberá
por un estudio técnico ambiental, pronunciarse acerca de los aspectos
bajo apercibimiento dé sancionarlo técnicos del plan de reparación que
como responsable de infracción el infractor deberá implementar a
.gravísima en caso de no dar cum- su costo.
plimiento a lo ordenado.

Art. 43 que pasa a Segundo Trámite Indicación Nº 949

Constitucional
El Servicio de Evaluación Ambiental
deberá pronunciarse acerca de
los aspectos técnicos del plan de
reparación que el infractor deberá
implementar a su costo y dentro de
los plazos que al efecto le fije tal
autoridad
Una vez recibidos por la Superin- Una vez recibido por el tribunal el
tendencia el plan de reparación y plan de reparación y el informe del
su respectiva aceptación por el Ser- Servicio de Evaluación Ambiental
vicio de Evaluación Ambiental, ésta con su aceptación, el tribunal pro-
lo aprobará, y le corresponderá la cederá a aprobarlo. En caso que
fiscalización de su cumplimiento. el Servicio no acepte dicho plan, el
tribunal citará a una audiencia de
conciliación o someterá el informe a
la opinión de un árbitro arbitrador
que escogerá entre una de las dos
propuestas. "
Desde la aprobación del plan de
reparación a que se refiere el inciso
anterior y mientras éste se ejecute,
el plazo de prescripción para ejercer
la acción por daño ambiental se
suspenderá.
Sin perjuicio de las facultades de
la Superintendencia, el Consejo
de Defensa del Es.lado ejercerá la
acción por daño ambiental cuando
exista incumplimiento del plan de
reparación, cuando el plan señalado
no se presente en el plazo exigido
por la autoridad administrativa,
cuando éste no sea aprobado por
dicha autoridad y en todos los
demás casos que se produzca daño
ambiental.
Art. 43 que pasa a Segundo Trámite · Indicación Nº 949

Constitucional
El reglamento establecerá el plazo
que tendrá el Servicio de Evaluación
Ambientcilparapronunciarserespec-
to de la proposición de reparación,
avalada por un estudio técnico
ambiental,. y el plazo en el cual el
irifractor deberá implementar la
reparación."(*)
(*)522
La comparación del contenido de ambas regulaciones puede

sistematizarse de la siguiente forma:
Art. 43 que pasa a
Segundo Trámite
Criterios Indicación Nº 949
Constitucional
Au.toridad que Superintendencia del
Juez Civil
tramita el plan Medio Ambiente
Ejercicio de la
Consejo de Defensa del Superintendencia del Medio
acción por daño
Estado (tres causales) Ambiente
ambiental
Factores que Daño ambiental
determinan administrativo Daño ambiental judicial
aprobación del Estudio técnico Estudio técnico ambiental
olan ambiental
.
Fiscalización del Superintendencia del
Nada dice
olan Medio Ambiente
Implica rechazo del plan
Juez decide:
Rechazo del por Superintendencia y
Audiencia de conciliación u
plan por SEA ejercicio de la acción por
Opinión de árbitro arbitrador
elCDE
522 Historia de la Ley N' 20.417, p. 403. Los dos últimos incisos que fueron
incorporados en este Primer Trámite Legislativo en la Cámara de Origen.
------------------
398 JORGE ÜSSANÓÓN ROSALES
La indicación Nº 949 fue declarada inadmisible por

corresponder· a materias que son de la iniciativa exclusiva del
Presidente de la República523 .
b) Indicación Nº 95os24
"950.- De los Honorables Senadores señores Girardi,

Navarro, Ominami, Vásquez y Cantero, para sustituirlo por
el siguiente:
'Artículo 43.- Sin peljuicio de las sanciones admi-
nistrativas que se impongan, el infractor que haya ocasionado
un daño ambiental estará obligado a reponer el medio
ambiente o uno o más de sus componentes a una calidad
similar a la que tenían con anterioridad al daño causado, o
básicas y compensar económicamente, a quien corresponda,
aquello que no sea reparable.
Para tal efecto, junto con determinar la responsabili-
dad administrativa y constatada la existencia del daño
ambiental, la Superintendencia, ordenará al iefractor
presentar, en un plazo determinado, ante el Servicio de
Evaluación Ambiental una proposición de reparación avala-
da por un estudio técnico ambiental, bajo apercibimiento de
sancionarlo como responsable de infracción gravísima en
caso de no dar cumplimiento a lo ordenado, sin perjuicio. de
las demás acciones que procedan.
523Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1489.

524Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1167. Se hace presente al lector la necesidad
que existe de transcribir la totalidad del artículo propuesto en la indicación y
· la imposibilidad de resumirlo.

Contra la aprobación del plan de reparación podrán
oponerse aquellos terceros interesados o afectados por el
daño ambiental.
De la oposición se dará traslado al infractor con cuyos
descargos o sin ellos se resolverá sobre el cumplimiento del
La resolución que resuelva la oposición o que fije el
plan de reparación será apelable ante la Corte de Apelacio-
nes respectiva.
se suspenderá.
Sin perjuicio de las facultades de la Superintenden-
cia, el Consejo de Defensa del Estado ejercerá la acción
por daño ambiental cuando exista incumplimiento del plan
de reparación, cuando el plan señalado no se presente en
el plazo exigido por la autoridad administrativa, cuando
éste no sea aprobado por dicha autoridad y en todos los
demás casos que se produzca daño ambiental, sin perjuicio
1 del ejercicio de las acciones por parte de aquellos terceros

interesados o afectados.
El reglamento establecerá el plazo que tendrá el Servi-
cio de Evaluación Ambiental para pronunciarse respecto
de la proposición de reparación, avalada por un estudio
técnico ambiental, y el plazo en el cual el infractor deberá
implementar la reparación."
Se hace notar que esta indicación sigue la misma lógica
revisada en la indicación Nº 945 525 referida a la facultad para que
interesados o afectados por los efectos de la infracción pudieran
impugnar el programa de cumplimiento presentado, además de
incorporar una reclamación especial ante la Corte de Apelaciones
correspondiente respecto de la resolución que se pronunciara sobre
la oposición o sobre el programa.
En la indicación Nº 950 se incorporan elementos pareci-
dos. Así, en primer lugar, en el inciso 1° propuesto se establece una
compensación económica, a quien corresponda; respecto del daño
que no sea reparable; de estas tres características se puede decir lo
siguiente:
Tipo de indemnización: Se establece una indemniza-
ción por equivalencia, de carácter económico, para
aquel daño ambiental no susceptible de reparación.
Beneficiario de la indemnización: "A quien corres-
ponda". Por tanto, si es una reparación del medio
ambiente irreparable debe entenderse que el único
legitimado para recibir esa indemnización por equi-
valencia es el fisco, que representa el bien común.
525. Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1165.

Solo los daños con carácter de irreparables son

indemnizados.
El inciso 2° de la indicación mantiene la idea de ser
· una obligación para el infractor la presentación de un plan de
reparación, sin pasar todavía a ser un mecanismo de incentivo. La
lógica de la intervención del SEA es la misma que en el proyecto de
ley: la Superintendencia ordena presentar al infractor a un segundo
servicio una propuesta para ser evaluada técnicamente.
En los incisos 5° y 6° se establece una reclamación espe-
cial contra la resolución de la Superintendencia que aprueba el plan
de reparación.
Creemos que este mecanismo de impugnación es impor-
tante para incorporar otros intereses en el procedimiento de
aprobación de un plan de reparación, en tanto una nueva forma de
abordar el daño ambiental. Un sistema clásico solo consideraría a la
autoridad y al proponente como intervinientes; con esta indicación
se pretendió incorporar a los terceros afectados como legitimados
para intervenir en el procedimiento.
En un escenario de mayor incorporación de intereses al
proceso de aprobación de un plan de reparación sería interesante
proponer un proceso de participación ciudadana, por ejemplo
en la etapa de información del SEA, con el fin de incor¡iorar
observaciones de la comunidad.
Esta proposición hubiese sido posible, más todavía si se le
otorga al SEA la facultad de revisar el plan técnicamente, dado que
este servicio tiene amplia experiencia en la aplicación del principio
de participación ciudadana en procesos administrativos.
Por último, el inciso 8º de la indicación considera al
CDE como legitimado activo de la acción de reparación por daño
ambiental, con la misma redacción que el proyecto del Ejecutivo.
- - - - - - ------------------
Finalmente, la indicación Nº 950 fue rechazada526.
c) Indicación Nº 951 527
Por último, existió en el Segundo Trámite Legislativo la

indicación Nº 951, destinada a reemplazar el artículo 43 por uno
que eliminaba totalmente el plan de reparación en casos de daño
ambiental. La indicación fue del siguiente tenor:
"951.-Del Honorable Senador señor Longueira, para
reemplazarlo por el siguiente:
'Articulo 43.- Sin perjuicio de las sanciones admi-
nistrativas que se imponga, en caso de considerar que existe
o se ha ocasionado daño ambiental, la Superintendencia '."'.~
podrá ejercer si hay mérito suficiente la acción ambiental

contemplada en el articulo 54 de la ley Nº 19.300."
Esta indicación, tal como las dos anteriores, reemplaza
el artículo 43 en su totalidad. Se simplifica toda la regulación,
suprimiendo el plan de reparación como mecanismo obligatorio de
reparación del medio ambiente dañado ante un hecho constitutivo
de infracción. La acción de reparación del medio ambiente queda -
a salvo, con Ja particularidad de otorgar la legitimidad activa a la
Superintendencia para su ejercicio.
La indicación Nº 951 fue declarada inadmisible por
corresponder a materias que son de la iniciativa exclusiva del
Presidente de la República528.

INCENTIVos AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 403
d) Indicación Nº 951 Bis529
Finalmente, esta indicación del Ejecutivo otorga carácter

de voluntario al plan de reparación. Su tenor fue el siguiente:
"951 Bis.- De S.E. la Presidenta de la República, para
reemplazarlo por el que sigue:
'Artículo 43.- Sin pe¡juicio de las sanciones admi-
nistrativas que se impongan, una vez notificada la resolución
de la Superintendencia que pone término al procedimiento
sancionador, el infractor podrá presentar voluntariamente
ante ella una propuesta de plan de reparación avalada por
un estudio técnico ambiental.
Desde la aprobaCión del plan de reparación a que se
se suspenderá. Si se ejecutare dicho plan satisfactoriamente,
la acción señalada se extinguirá.
Si existiere daño ambiental y el infractor no presentare
voluntariamente un plan de reparación, se deberá ejercer la
acción por daño ambiental ante el Tribunal Ambiental.

.i
¡
El reglamento establecerá el plazo que tendrá el
Servicio de Evaluación Ambiental para pronunciarse res-
pecto de la proposición de reparación, avalada por un
estudio técnico ambiental, y el plazo en el cual el infractor
deberá implementar dicha reparación."
Esta indicación modifica sustancialmente el sentido y
alcance del plan de reparación, siendo la propuesta más diferente
de todas las demás vistas. Dos son los aspectos medulares que
propone.
En primer lugar, el plan de reparación pasa a ser facultad
del infractor en su presentación, sus antecedentes ysu ejecución. Que
sea facultativo en su presentación equivale a cambiar su naturale-
za jurídica, que con anterioridad, tanto del proyecto de ley como
de las indicaciones en el trámite legislativo se venían discutiendo,
de ser obligatorio a voluntario. Si en un primer momento era la
Superintendencia la que obligaba a presentar al infractor ' .
el plan,
ahora es el infractor el que debe ponderar si presentarlo o no. Por
ello, la indicación tiene el sentido de modificar su significado, pues
pasa a ser un mecanismo de incentivo al cumplimiento, donde el
beneficio de reparar el medio ambiente y volver al cumplimiento .
de la norma obligatoria viene de ponderar entre la presentación
o en verse enfrentado a una demanda por daño ambiental, y
donde el resultado de tal análisis es, al menos en teoría, preferir la
presentación del plan y no verse enfrentado a una disputa donde los
resultados son más bien inciertos.
Otro de los incentivos que debe tener en cuenta el infractor,
aparte de evitar y extinguir la acción de daño ambiental, es el poder
mantener el control sobre lo que se realizará en.el plan, dado que este
tiene la carga de presentarlo y, por tanto, podrá manejar con mayor
facilidad ciertas variables. La indicación, sin embargo, no cambia
la calidad del plan, que puede tender a ser menor en la medida en

que se deja al infractor por sí solo decidir cómo repara el medio
ambiente dañado, por ello mantiene Ja estructura de formación del
plan, otorgando al SEA la facultad técnica de aceptar o rechazar la
propuesta. Además, se mantiene el doble análisis, o doble control
del plan, porque finalmente el que lo acoge es la Superintendencia,
quien debe además fiscalizar su cumplimiento.
Se incorpora a la indicación la sede donde se tramitará
una acción de reparación por daño ambiental cuando la propuesta
de plan de reparación sea rechazada por la Superintendencia o
por el SEA. Esta acción se tramitará ante el Tribunal Ambiental
competente.
Finalmente, esta indicación fue aprobada sin modifica-
ciones530.
e) Indicación Nº 952531
"952.- De S.E. la Presidenta de la República, para

eliminar la frase '.JI dentro de los plazos que al efecto le fije
tal autoridad'."
Inciso 3 º proyecto de ley Indicación Nº 952
El Servicio de Evaluación Ambiental El Servicio de Evc;luación Am-
deberá pronunciarse acerca de los bien tal deberá pronunciarse
aspectos técnicos del plan de reparación acerca de los aspectos técnicos
que el infractor deberá implementar a del plan de reparación que el
su costo y dentro .de los plazos que al infractor deberá implementar
1 , 1
efecto le fije tal autoridad. a su costo y ae1u1 o ae {-()'j
, ¡ fi.¡'
p¡az~ qtte tt eyec1r; n:;;y ea1
1' , , t ,
l • 1 1
att1011ana.
Finalmente, esta indicación fue retirada532 .
53o Historia de la Ley Nº 20.417, p. 1488.

531
- - - - - -------------------------
406 JORGE_.ÜSSANDÓN ROSALES
3.4.7. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En sentencia Rol Nº 1554, de 6 de enero de 2010, no se

emite pronunciamiento sobre el artículo 43, referido a los planes
de reparación, porque no se sometió dicho artículo al control
previo de constitucionalidad por la Cámara de Diputados y porque
el Tribunal Constitucional, en su autoproclamada competencia
para examinar normas que el legislador no ha envfado a control,
tampoco hizo reparos respecto de esa norma o planes de reparación
en general533-534.
3.5. REGULACIÓN EN LA LEY Nº 20.417

Los requisitos de procedencia se refieren a todos aquellos

que el infractor debe cumplir para que la Superintendencia suspenda
el procedimiento sancionatorio y admita las medidas propuestas ·
por dicho programa para su ejecución.

534 Como se ha señalado en otra parte de este libro, la Ley Nº 20.417 que contiene
en su artículo segundo la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente, y en su artículo 43 la regulación respecto del plan de reparación
analizado en este Capítulo N, fue promulgada el 12 de enero de 2010 y
publicada en el Diario Oficial el 26 de enero del mismo año.
3.5.1.1. Procedimiento sancionatorio terminado
Este requisito deriva de los incisos 1º y 5º del artículo 43

de la ley, en concordancia con los artículos 16 inc. 1ºy17 inc. 2° del
reglamento. Debemos recordar que estamos ante un procedimiento
administrativo sancionatorio, que se regula como una ordenación
unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos di-
versos realizados por varios sujetos u órganos. Se dice por la Ley
Nº 19.880 que este procedimiento administrativo se configura por
la
"sucesión de actos ttámite vinculados entre sí, ema-
nados de la Administración y, en su caso, de particulares
interesados, que tiene por finalidad producir un acto admi-
nistrativo terminal. ,,535
Existen varias formas por las cuales el procedimiento
administrativo sancionador puede terminar. Así, puede hacerlo
por acto expreso que puede contener o no una decisión sobre el
fondo o por acto presunto o ficto donde opera la figura del silencio
administrativo. A su vez, cada una de estas formas expresas o tácitas
acepta una variedad de formas diferentes. Las expresas aceptan las
figuras normales y anormales, mientras que las tácitas aceptan la
figura del silencio administrativo positivo y negativo.
Dar cuenta de estas múltiples formas es necesario porque
no todas pueden estar incluidas dentro del requisito de presentación
del plan de reparación.
Entendemos que solamente nace la facultad de presentar
un plan cuando hay un procedimiento administrativo sanciona-
. dor terminado por un acto administrativo fina! que emane de la
535 Artículo 18 de la Ley Nº 19.880.

------ - ----------
Superintendencia y que establezca que existió daño ambiental

en sede administrativa. Todas las otras formas de término del
procedimiento no habilitan a presentar un plan de reparación53 6.
3.5.1.2. Documento por escrito
Este requisito deriva expresamente de la definición re-

glamentaria contenida en el artículo 2º f). Nos parece importante
hacer notar la diferencia entre los términos usados para la definición
de la autodenuncia, que en su momento vimos que también debe
otorgarse por escrito, aunque en este caso se redacta de forma
distinta. Así, la autodenuncia se define como una "comunicación
escrita", mientras que el plan de reparación se define como un
"documento". La propuesta de plan de reparación, tal como veremos
a continuación, tiene ciertos requisitos mínimos que sobrepasan
con creces a los requeridos por la autodenuncia, comparándolos
se reafirma la crítica que en su momento hicimos respecto a la
insuficiencia de Ja comunicación por escrito como requisito de la
autodenuncia.
3.5.1.3. Dar cumplimiento al contenido del artículo 19

del reglamento
El artículo 19 del reglamento establece el contenido de la

propuesta de plan de reparación presentada por el infractor, que da
inicio a un procedimiento administrativo complejo contenido en su
Párrafo 3º. Es importante destacar que el contenido, según el mismo
tenor de la disposición, tiene el carácter de mínimo, por tanto, nada
obsta a que se le agreguen elementos adicionales en orden a dar
536 Nos referimos a las formas anormales de ténnino: desistimiento, la renuncia,

·el abandono, la causa sobreviniente o la prescripción.
cabal cumplimiento a la finalidad del plan, que es la reparación del

medio ambiente dañado, y sin perjuicio de los elementos que tanto
el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia puedan
agregar al plan definitivo dentro del procedimiento53 7.
Revisemos el contenido de la propuesta al tenor del ar-
tículo 19 del reglamento:
"Artículo 19.- Contenido del plan de reparaczon.
La propuesta del plan de reparación tendrá el siguiente
contenido mínimo:
a) Nombre o razón social del proponente y domicilio,
así como de su representante, cuando corresponda.
b) Antecedentes que acrediten que la presentación se
hace por persona facultada legalmente para ese efecto.
c) Descripción del daño ambiental causado, en con-
cordancia con la resolución que haya puesto término el pro-
cedimiento administrativo sancionatorio respectivo.
d) Descripción del sitio o lugar en el cual se imple-
mentarán cada una de las medidas propuestas, así como
del área de influencia de estas últimas, incluyendo, de ser
procedente, información· de las características dei área con
anterioridad al daño causado.
e) Descripción de los objetivos generales y especificas
de la reparación propuesta. Descripción de las medidas de
contención que se han adoptado y las que se proponen para
controlar el daño ambiental causado.
53 7 El fundamento para decir esto se encuentra en el artículo 24 inc. 2° y 26 inc.

2° del reglamento, respectivamente.
f) Descripción de las medidas de reparación que se

proponen, y la forma, lugar y plazo en que se implemen-
tarán.
g) Descripción de los potenciales efectos asociados
a la implementación de las medidas de reparación, asá
[sic] como las medidas para hacerse cargo de ellos, si
correspondiere.
h) Cronograma que contenga los plazos para alean-
. zar los objetivos, la implementación de las médidas y de su
seguimiento.
i) Programa de seguimiento de las medidas propues-
tas y de las variables ambienta/es relevantes;· induyendo
indicadores y reportes periódicos, entre otros instrumentos
que permitan verificar la ejecución y eficacia de las me-
didas.
j) Descripción de la forma de cumplimiento de la
normativa ambiental aplicable a las medidas, incluyendo las
acciones que involucren.
k) Indicación de los permisos o pronunciamientos de
carácter sectorial que se requieran para la· implementación
de cada una de las medidas propuestas.
/) Un estudio técnico ambiental que lo avale, el que
incluirá la referencia de todos los documentos de carácter
científico, técnico o legal, que se han utilizado para la
definición del plan de reparación y la elaboración °del estudio
técnico ambiental.
m) El listado de los nombres de las personas que
participaron en la elaboración del estudio técnico ambienta/,
incluyendo sus profesiones e indicando las funciones y tareas

especificas que desarrollaron. " 538
Algunas observaciones merecen ser consideradas en re-
lación a la disposición recién transcrita.
En primer lugar, no se considera dentro del contenido
mínimo de la propuesta un apartado respecto de los costos estimados
del plan. Recordemos que en los programas de cumplimiento
era parte de su contenido, artículo 7° d) del reglamento. La
estimación de costos en los programas permitía determinar los
criterios de eficacia y seriedad. Ni los costos ni los criterios han
sido incorporados en el contenido mínimo del plan de reparación.
Solo se hace referencia a los costos del plan en el artículo 18,
pero en relación con que ellos son de cargo del infractor y de la
prohibición.de que sean rebajados del monto de la multa impuesta
por la Superintendencia. Recordemos que sobre el punto existió una
indicación para descontar los costos de la multa, pero la indicación
no prospéró539 •
En segundo lugar, debemos comentar la letraj) del artículo
19 del.reglamento, que establece el plan de seguimiento, dentro del
cual se deben incorporar indicadores de cumplimiento.
Los indicadores de cumplimiento pueden ser muy varia-
dos, por lo que la Superintendencia debería tender a uniformarlos
a través de la asistencia al regulado, con el fin de no producir
desigualdades innecesarias. Existen una serie de indicadores, por
ejemplo los basados en normas ISO en criterios de salud54 º.
538 Artículo 19 del D.S. Nº 30/2013 .
. 539Historia de la Ley N° 20.417, p. 217.
º
54 COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENrAL (CCA). "Indicadores de la
aplicación efectiva de la legislación ambiental". Ciudad de México, 1999,
p. 21.
Creemos relevante destacar algunos aspectos que debe-

rían tomarse en cuenta para dar por cumplido este punto:
El plan debe ser fácil de comprender sin llegar a ser
simplista, debiendo proporcionar información clara,
pero a la vez amplia y completa541 . Debe relacionar
correctamente las acciones comprometidas con las
condiciones del medio ambiente y su evolución (el
seguimiento incluye necesariamente una evaluación
temporal de las acciones). Se debería pedir, además,
información complementaria que dé cuenta de las
tendencias del plan en su conjunto.
El plan de seguimiento debiera documentar desde el
inicio el grado de incumplimiento de la legislación y
la duración de la infracción, con el fin de evaluar en
el tiempo la recuperación del medio ambiente.
La Superintendencia al fiscalizar el plan de segui-
miento debe tender a exigir mayor número de re-
portes periódicos si estima que el plan no se está
cumpliendo. Al contrario, si estima que se están cum-
pliendo debidamente, la frecuencia de la vigilancia o
la presentación de informes debería reducirse542 . .
Finalmente, los indicadores de cumplimiento deben

serrevisados periódicamente a lo largo de la ejecución
del plan, con el fin de asegurar que las medidas y
acciones adoptadas efectivamente mejoran la calidad
ambiental, aumentan el grado de cumplimiento y
aportan información precisa y accesible543.
541 CCA. Cit. ant. (540), p. 25.

542 CCA. Cit. ant. (540), p. 26.
543 Ibíd.
En tercer lugar, y tal como vimos en el Capítulo III,

la asistencia al regulado formará parte esencial del proceso
de elaboración del plan de reparación, con el fin de dar cabal
cumplimiento a los requisitos del artículo 19. Se debe tener en
cuenta, sin embargo, el rol que debe jugar la Superintendencia en
las diferentes fases identificadas. La asistencia al regulado, tal como
su regulación lo indica, opera en la fase anterior a la aprobación
del plan; luego de su aprobación, la Superintendencia opera como
fiscalizador, tal como señala el artículo 16 inc. 2° del reglamento.
La oportunidad legal para presentar el plan se puede inferir

del artículo 43 de la ley, es decir, que el plan de reparación se puede
presentar "una vez notificada la resolución de la Superin,tendencia
que pone término al procedimiento sancionador". La ley no otorga
expresamente hasta cuándo se puede presentar voluntariamente
el plan, aunque puede decirse que el momento viene dado por el
ejercicio de la acción por daño ambiental, cuando el mismo numeral
indica que
"Si existiere daño ambiental y el infractor no presenta-
re voluntariamente un plan de reparación, se deberá ejercer
la acción por daño ambiental ante el Tribunal Ambiental."
Del reglamento pueden extraerse los requisitos precisos,
en o~den a determinar la oportunidad de presentación. El momento
que habilita al infractor a presentar un plan, es decir la respuesta a
la pregunta desde cuándo, se extrae del artículo 16 del reglamento.
Mientras que la pregunta que responde el hasta cuándo se puede
presentar el plan está en el artículo 17 del reglamento, lo que viene
resumido en el siguiente cuadro:
•r
Desde cuándo se puede presentar Hasta cuándo se puede presentar un

un plan de reparación plan de reparación
Desde que se notifica la resolución Hasta que se haya notificado al in-
que pone término al procedimiento fractor de la resolución que provee:
administrativo sancionador * La acción de reparación por daño
ambiental
* Alguna de las medidas cautelares
del Art. 24 de la Ley Nº 20.600
Como se ve, ninguno de los dos momentos, desde cuándo

y hasta cuándo, son susceptibles de determinar a priori, es decir,
no hay un plazo fatal para presentar un plan de reparación. En
ello podemos establecer una diferencia con lós programas de
cumplimiento revisados en el Capítulo III, donde se establecía
un plazo de 1O días desde la notificación de la resolución de la
Superintendencia que formula cargos. Sin embargo, en esto
también podemos ver una semejanza con la autodenuncia, que no
tiene plazo de presentación a la autoridad de la comunicación por
escrito de los hechos constitutivos de infracción que el presunto
infractor presenta voluntariamente. A fin de cuentas es un plazo
incierto, pero determinado, que no depende de la voluntad del
infractor, porque se inicia desde que la Superintendencia notifica
y termina cuando el CDE notifica de la resolución que provee el
Tribunal Ambiental.
De las hipótesis antes planteadas, derivadas de los artícu-
los 16 y 17, pueden darse las siguientes situaciones que tienen
como consecuencia la ineficacia de la regulación en la oportunidad
de presentación:
Si la Superintendencia no notificala resolución, nunca
se genera la facultad del infractor para presentar un
Si no se ejerce la acción por el CDE, se genera la

facultad al infractor para presentar un plan de repa-
ración, pero no hay plazo que obligue al infractor a
presentarlo.
Si se ejerce la acción por el CDE, pero no se notifica
la providencia, se genera la facultad al infractor para
·presentar un plan de reparación, pero no hay plazo
que obligue al infractor a presentarlo.
En el primer caso estamos ante la hipótesis en la que el
nacimiento del derecho está sometido a la condición de que la auto-
ridad realice algo; en este caso, que notifique.
En el segundo y tercer caso, la falta de plazo puede servir
para dar dos tipos de argumentaciones. La primera es que el hecho
de que no exista plazo fatal de presentación deriva de la naturaleza
misma del plan como mecanismo de incentivo, es decir, su carácter
voluntario. No hay plazo porque solo opera el incentivo para el
infractor de no verse enfrentado a una demanda por daño ambiental,
lo que es suficiente desde el punto de vista regulatorio.
Otra visión del asunto puede ser que si bien el mecanismo
es voluntario, su presentación debe ser dentro de algún plazo
para evitar casos en los cuales el CDE no ejerza la acción o no
notifique, asemejándose a la disposición del artículo 42 sobre los
programas de cumplimiento, donde se le otorga un plazo a un
mecanismo de incentivo de 1Odías desde la formulación de cargos.
La presentación de un plan de reparación debiese tener un plazo
parecido para evitar las hipótesis donde no se ejerce la acción o no
se notifica544, con ello se gana certeza jurídica para el infractor y
para el sistema en su conjunto.
544 Debemos recordar que la decisión de demandar o no en el caso del Consejo

de Defensa del Estado depende de los Consejeros, donde inevitablemente
juegan variables políticas.
Cabe tener presente el problema de tener que esperar

todo el desarrollo del procedimiento administrativo, con su fase de
iniciación, instrucción y finalización para que, una vez notificada
la resolución, sea facultativo para el infractor presentar un plan
de reparación. Aún más, es posible que se haya presentado un
programa de cumplimiento, que sea incumplido. Atendiendo al
factor tiempo, es posible que la dilación no cumpla con la protección
de los bienes jurídicos protegidos. Hoy, presentado un programa
de cumplimiento, aceptado, suspendido el procedimiento, luego el
programa se incumple, se reinicia el procedimiento y termina con
una resolución, se permite la presentación de un plan de reparación.
Se podría proponer una modificación, en el sentido de incorporar
un impedimento para solucionar esto: no podrá presentar un plan
de reparación el infractor que no ha cumplido con el programa de
cumplimiento presentado.
Finalmente, es pertinente referirse a la segunda causal
contemplada en el artículo 17 del reglamento, por el cual el plan de
reparación podrá ser presentado mientras no se haya notificado
"la resolución que provee alguna de las medidas
contempladas en el artículo 24 de la Ley Nº 20. 600, que crea
los Tribunales Ambientales. "
Dicho artículo 24 contempla las medidas cautelares. Ellas
pueden ser decretadas en cualquier estado del proceso o antes de
su inicio. Estas últimas son las llamadas medidas prejudiciales. Su
regulación impone al solicitante la carga de ''presentar su demanda
en el plazo de quince días hábiles contado desde que se concedió
la cautela o en el término mayor que fije el Tribunal. Si así no lo
hiciere la medida quedará sjn efecto de pleno derecho" 545 .
545 Artículo 24 inc. 7° de la Ley Nº 20.600.

La cuestión que se debe resolver es cómo se compatibili-

za el artículo 17 del reglamento con la causal ya explicada para
determinar el plazo de presentación de un plan, y el artículo 24
de la Ley Nº 20.600 cuando se refiere a las medidas prejudiciales.
Este problema se da porque el artículo 17 del reglamento no hace
ninguna distinción entre las medidas cautelares que se contemplan
en el artículo 24.
El artículo 17 del reglamento solo es aplicable a aquellas
cautelares que se notifican, dado que ese es el requisito esencial
de dicho artículo, siendo, por tanto, inaplicable para aquellas
medidas del artículo 24 que por excepción se llevan a efecto antes
de notificar al presunto demandado 54 6.
En este apartado se analizan los diferentes efectos según

la etapa en la cual se encuentra la propuesta de plan de reparación,
desde su presentación hasta su íntegra ejecución, pasando por su
evaluación por parte del SEA y la aprobación de la Superintendencia.
Cada una de estas fases implica un efecto diferente, algunos de los
cuales no han sido explicitados por la regulación, pero que son su
consecuencia. Apuntemos en un esquema general cada uno de los
efectos según las tres fases propuestas:
546 Art. 24 inc. último de la Ley Nº 20.600. "Siempre que existiere motivo
grave, el Tribunal podrá disponer que las 'medidas se lleven a efecto antes de
notificar a la persona contra quien se dictan."
3.5.3.1. Efectos de la presentación del plan de reparación.

Inicio de un procedimiento administrativo complejo.
Procedimiento administrativo de aprobación
del plan de reparación
La presentación de una propuesta de plan de reparación,

en la oportunidad que corresponde, da inicio a~ un procedimiento
administrativo· especial, derivado del artículo 43 de Ja ley y con-
templado entre los artículos 20 y 26 del reglamento, corres-
pondientes al Párrafo 3 º del Título III. El procedimiento puede ser
esquematizado como se muestra en el Anexo I.
Las características de este procedimiento son:
a) Es un procedimiento administrativo complejo distinto
del procedimiento administrativo sancionador que
hemos revisado en los Capítulos J y II. En especial
porque intervienen más involucrados y presenta
diferentes fases.
b) Interviene el Servicio de Evaluación Ambiental, que
con un carácter técnico evalúa la propuesta y tiene la
facultad de relacionarse directamente con el infractor
a través de la potestad de solicitar aclaraciones, recti-
ficaciones o ampliaciones de la propuesta de plan.
c) Pueden intervenir terceros interesados para realizar
observaciones sobre la propuesta de plan presentado,
solo en la medida en que la Superintendencia así
lo anuncie en el Diario Oficial o en un periódico y
otorgue un plazo para ello.
d) El acto administrativo terminal es una resolución de la
Superintendencia que aprueba o rechaza la propuesta
de plan de reparación.
Importa analizar brevemente el papel del SEA dentro

del procedimiento. Como señala el artículo 22 del reglamento, la
SMA debe remitir la propuesta al SEA con el fin de recabar su
pronunciamiento técnico. Ello en ningún caso implica el deber del
proponente de someter el plan de reparación al SEIA ni tampoco
el deber de obtener una RCA favorable, sin perjuicio de que se
reconoce en el artículo 24 inc. 2° que aquel va a causar impacto
ambiental. Es decir, va a causar una alteración del medio ambiente,
provocada directa o indirectamente por las medidas del plan de
reparación, si parafraseamos la definición de impacto ambiental
del artículo 2º letra k) de Ja Ley de Bases:
"Articulo 2°.- Para todos los efectos legales, se
entenderá por: k) Impacto Ambiental: la alteración del
medio ambiente, provocada directa o indirectamente por un
proyecto o actividad en un área determinada."
A partir de ello es posible ponernos en el supuesto de que
una de las medidas deba por ley someterse al SEIA por caer en Ja
tipología del artículo 10 de la Ley de Bases:
''Articulo 10.- Los proyectos o actividades suscepti-
bl<;s de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus
fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de
impacto ambiental, son los siguientes:( ... )."
Una posible interpretación es aplicar el principio jerár-
quico, dado que la eximición del SEIA y de una RCA en Jos casos
de plánes de reparación se contiene en el reglamento, mientras que
la norma general de proyectos que deben ingresar al SEIA posee
rango legal.
Un segundo punto sobre el papel del SEA en el proce-
dimiento de aprobación de un plan de reparación es si la SMA
debe llevar a cabo la información pública antes, durante o después

de remitir la propuesta al SEA. Aparentemente, la norma del
artículo 22 del reglamento es clara: "La Superintendencia remitirá
la propuesta de plan de reparación al Servicio, recabando su
pronunciamiento". La SMA tiene la obligación de remitir solo la
propuesta y, por tanto, podría remitirla y en forma paralela realizar
el periodo de información pública. Sin embargo, a partir del artículo
24 letra e) por el cual se indica que el contenido del informe técnico
del SEA debe incorporar "Una ponderación de las observaciones
recibidas en el período de informapión pública a que se refiere el
articulo 21 del presente Reglamento". Se debe concluir entonces
que en el caso de que la SMA decida llevar a cabo un período de
información pública, ella debe realizarse con antelación al envío
de los antecedentes al SEA, o al menos antes de emitir el informe
técnico.
Con el fin de ilustrar de mejor forma el procedimiento y
el papel del SEA, se acompaña a continuación un diagrama que
·muestra sus diferentes etapas:
PROCEDIMIENTO OE PRESWfAOÓM PE PLAN PE REPARACIÓll !Eltlboredón proofol
F!N llf PROCEDIMIENTO

AllMINISTRATIVOSANOONATORIO
!NFAACTOll.
NotlllG!dOO resoludón por SMA
Preselltll
Std~SMAr~sa
{1Me a¡¡rob~dón)
<O!l\e/'lklo art 19 RI
r:-.,.-----c_J AnundoenP.Oopel'iól!ico
SW. m!em1/no Ordena Observ.ido!les
perloo:lode
lnfommión pliblla
Na ordena
Sobre:
-Aspettost,a¡ltos
- Poole solicitar lnfomies a Ori:,nos ·Estudlotknlco ambiental
sectorl.!les
-1 rwtuadón ¡-t ·lr;lor)eld~ de medidas -..j Informe ttmlco 1
1 SfA!IOdln f--i • Pui!;de sotlcttar rectilladones, -Ob~tim
ad~raclooes o~mpllaclones il lnfr&aor ·Efii:ada
-Plaws
• Fundamentos tkniay,
RedlazoSMA SMAerwia
!nformetécnlco antec~entts CDE
SEA{1ioculante)
Contenido art 24 W-:
-«mdidones
·normas amblentales
• permlsossectorla!es
-plazos
·ponderación de observadonu
RedlazoSMA
SMA10días lleY!slén conttllldo art.19 Ri
Puede solkir.lr rectificaciones,
!daradones o ampliaciones al Infractor
Aptlll!ba plan de reparadOn
Resolución SMA
{fase ejtcuc!On)
lnlormefil'lal de • ExtinddnAcdón por

VelilicaSMASO
cumpllm!enta daño ambiental
días.Resolución ·Envio copla COE
(infrnctor)
-------- -----.---· ----
3.5.3.2. Efectos de la aprobación del plan de reparación
A continuación se describen tres efectos de la aprobación

del plan de reparación.
3.5.3.2.J. Extinción de la acción de reparación

del daño ambiental
Este efecto puede ser derivado del artículo 53 inc. 2° de

la Ley Nº 19.300547 , art. 43 inc. 4º de la LO-SMA 548 y de los
artículos 16 inc. último 549 y 29 inc. 2° del reglamento 550 •
Esta acción tiene por finalidad el bien jurídico superior
medio ambiente. La Ley Nº 19.300 en su artículo 2° otorga una
definición de daño ambiental y de reparación que debe ser tenida
en cuenta en la elaboración, evaluación y aprobación del plan de
reparación:
547 Art. 53 inc. 2° de la Ley Nº 19.300. "No procederá la acción para obtener la
reparación del medio ambiente dañado cuando quien cometió el daño ejecutó
satisfactoriamente un plan de reparación aprobado por la Superintendencia ·
del Medio Ambiente."
548 Art. 43 inc. 4° de la LO-SMA. "Desde la aprobación del plan de reparación
a que se refiere el inciso anterior y mientras éste se ejecute, el plazo de
prescripción para ejercer la acción por daño ambiental se suspenderá. Si se
ejecutare dicho plan satisfactoriamente, la acción señalada se extinguirá.,. ·
549 Art. 16 del D.S. Nº 30/2013. "La ejecución satisfactoria del plan de repara-
ción extinguirá la acción por daño ambiental a que se refiere el articulo 53
de la Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente."
55 0 Art. 29 inc. 2° del D.S. Nº 30/2013. "En caso de. comprobar la ejecución
satisfactoria del plan de reparación, la Superintendencia así lo declarará
mediante resolución que dé cuenta de ello, con lo cual la acción poi- daño
ambiental se extinguirá. Copia de la resolución se remitirá al Consejo de
Defensa del Estado."
"e) Daño Ambiental: toda pérdida, disminución,

detrimento o menoscabo significativo inferido al medio am-
biente o a uno o más de sus componentes; "
"s) Reparación: la acción de reponer el medio am-
biente o uno o más de sus componentes a una calidad similar
a la que tenían con anterioridad al daño causado o, en caso
de no ser ello posible, restablecer sus propiedades básicas;
( ... )."
Cuando surge el daño ambiental, producido dolosa o
culposamente por un sujeto, surge la obligación de reparar el medio
ambiente, bien jurídico que se aleja de los parámetros normales de
los clásicos, como la propiedad o la libertad, y por tanto se hace
difícil la aplicación de las reglas de responsabilidad del Código
Civil, básicamente la reparación en natura\eza o, de no ser ello
posible, la indemnización de perjuicios. Ello porque la reparación
en naturaleza no es posible en todos los casos, porque no basta
el daño, sino un daño significativo y porque el daño ambiental
subsiste aunque haya indemnización, porque en este caso solo hay
compensación, mas no reparación551.
En ese sentido, con la ejecución del plan de reparación
se logra vía administrativa lo que debería haberse logrado por vía
jurisdiccional en caso de haberse ejercido la acción. Especialmente,
se debe tener en cuenta el concepto de reparación y las dos formas
que contempla la ley para lograrla:
- Recomponer el medio ambiente a una calidad similar
- Restablecer sus propiedades básicas
Así, el plan de reparación debe considerar en su conjunto
la posibilidad de recomponer el medio ambiente a una calidad
551 BERMÚDEZ s., Jorge. Cit. ant. (19), p. 408.

- - - - - - - - - ---------- ·------
similar a la que tenía el entorno dañado, de ahí la importancia del

artículo 19 e) del reglamento, que establece una suerte de línea de
base probable dentro del área de influencia, directa e indirecta, que
sirve de parámetro a la extensión del daño ·causado, lo que a su
vez determina las posibles medidas reparatorias y de contención
propuestas en el plan.
La calidad similar tiende a emular la idea de restituir las
cosas al estado anterior según los parámetros civiles clásicos. Se
refiere a que las medidas propuestas deben lograr una equivalencia
respecto a lo que se tenía con anterioridad al daño552-553.
55 2 BERMúDEZ S., Jorge. Cit. ant. (19), p. 409.

553 Surge un problema de la relación entre el daño ambiental así declarado en
sede administrativa por la Superintendencia, la ejecución satisfactoria del plan
de reparación y la extinción de la acción de reparación por dafio ambiental.
Tiene que ver con la posición en que quedan las víctimas del daño ambiental
y su derecho a ser indemnizadas, y otra es la posición del Estado ante una
demanda cuando el hecho, acción u omisión es realizado por un privado,
que causa daño ambiental, pero cuya responsabilidad puede ser imputable
también al Estado por no haber fiscalizado adecuadamente.
En el caso de las víctimas por daño ambiental, creemos que ellas tienen
derecho a ser indemnizadas en los mismos términos que la regulación indica.
Ello quiere decir que se debe atender a la acción indemnizatoria del artículo
53 de la Ley Nº 19.300:
"Artículo 53.- Producido daño ambiental, se concede acción para obtener
la reparación del medio ambiente dañado, lo que no obsta al ejercicio de la
acción indemniza/aria ordinaria por el directamente afectado.
No procederá la acción para obtener la reppración del medio ambiente
dañado cuando quien cometió el daño ejecutó satisfactoriamente un plan de
reparación aprobado por la Superintendencia del Medio Ambiente."
Así, obstar significa "impedir, estorbar, hacer contradicción y repugnancia".
Por tanto, "no obstar" implica la posibilidad de ejercicio de la acción de
indemnización de perjuicios, aun cuando no sea ejercida la acción de
reparación por daño ambiental. El inciso 2° del artículo transcrito indica
expresamente que no procede "la acción para obtener la reparación del
medio ambiente dañado" cuando se da íntegro cumplimiento del plan de
reparación, no indicando en ningún caso la improcedencia de la acción
3.5.3.2.2. El plazo de prescripción para ejercer la acción

por daño ambiental se suspenderá
Corresponde a uno de los efectos de Ja aprobación del plan

de reparación, Juego de tramitado el procedimiento administ~ativo
antes descrito.
La acción por daño ambiental tiene un plazo de prescrip-
ción de cinco años contados desde Ja manifestación evidente del
daño. Así, Ja suspensión es un beneficio que consiste en la pa-
ralización del transcurso del plazo de prescripción. Cuando cesa
indemnizatoria, ni menos su extinción cuando se ejecutó satisfactoriamente

un plan de reparación.
Otra interpretación es que la acción de indemnización de perjuicios solo
pueda interponerse una vez que se haya ejercido la acción daño ambiental.
Esta interpretación podría sustentarse en el artículo 46 de la Ley Nº 20.600,
(iue contempla un procedimiento especial ante el juez civil para conocer de la
"acción de indemnización de perjuicios por la producción de daño ambiental
establecida en la sentencia del Tribunal Ambiental".
En cualquier caso, y aun cuando esta interpretación sea la que prevalezca en
los tribunales de justicia, la víctima siempre puede alegar afectaciones que en
ciertos casos pueden servir para argumentar n6 desde la salud o el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación, sino desde el derecho de
propiedad y su afectación al patrimonio, solicitando indemni~ación a partir
del daño emergente, el lucro Cesante y el daño moral sobre la base de los
hechos ventilados en sede administrativa o· en los Tribunales Ambientales.
El segundo problema enunciado es la posición del Estado ante una demanda
cuando el hecho, acción u omisión es realizado por un privado, que causa
daño ambiental, pero cuya responsabilidad puede ser imputable también al
Estado por no haber fiscalizado adecuadamente, configurando una omisión o
una falta de servicio. El problema redunda en la posibilidad de que el Estado
llegue a presentar un plan de reparación con el fin de evitar una acción
por daño ambiental bajo el fundamento de haber omitido ciertos actos que
llevaron al privado a contaminar y causar el daño.
El análisis de este tema sobrepasa en mucho a esta tesis, pero nos parece im-
portante mencionarlo como hipótesis posible o como problema a los futuros
litigantes.
la causa legal, el plazo sigue corriendo. Este beneficio tiene por

finalidad proteger al legitimado de la acción por daño ambiental,
dada la imposibilidad de ejercer la acción.
Existe un problema interpretativo, porque expresamente
la ley establece que aprobado el plan de reparación el plazo de pres-
cripción se suspende, cobrando efecto todo lo dicho anteriormente.
Se debe atender a que existe un procedimiento administrativo
de aprobación del plan de reparación, anterior al requisito de
aprobación. Hay que preguntarse qué sucede en el intertanto, entre
el nacimiento de la acción por daño ambiental y la aprobación de
Hay dos interpretaciones posibles. Por un lado, una in-
terpretación literal de la ley implica que solo se suspende el plazo
de prescripción de la acción cuando se aprueba el plan, es decir, una
vez que se haya tramitado completamente dentro del procedimien-
to que hemos venido describiendo. Una segunda interpretación es
entender que el plazo de prescripción se suspende desde el inicio
del procedimiento destinado a aprobar un plan de reparación.
Creemos que es la segunda interpretación la correcta
y protectora de los bienes jurídicos en juego. En efectO, el pro-
cedimiento administrativo, por aplicación supletoria de la Ley
Nº 19.880, no debe durar más de seis meses. Si ese parámetro legal
es aplicado al procedimiento de aprobación del plan de reparación
se estaría burlando, a su vez, el plazo de prescripción de cinco
años que establece la Ley Nº 19.300, puesto que a esos cinco años
les estaríamos restando en los hechos seis meses, puesto que solo
se suspende una vez aprobado el plan y ¡lurante la tramitación no
puede ejercerse la acción.
El procedimiento de aprobación es complejo, hay dos
órganos del Estado que son competentes para conocer diferentes
materias, puede haber un proceso de información ciudadana554 ,

existe la facultad de solicitar aclaraciones, rectificaciones o am-
pliaciones de la propuesta555 . En la práctica, el.plazo de seis meses
establecido en la Ley Nº 19.880 es solo indicativo, y muy pocos
servicios lo cumplen. Además, se ha instaurado la práctica de
solicitar la suspensión del procedimiento en diferentes instancias,
tanto en la Ley Nº 20.417 de ·1a LO-SMA556 como en la Ley
Nº 19.300557 . Es posible pensar.que en este procedimiento también
se solicite.
3.5.3.2.3. Obligación dé fiscalización por parte de la

Superintendencia (solicitud de reportes periódicos)
Esta obligación de fiscalización es otro efecto que

se produce desde la aprobación del plan de reparación. Dicha
obligación emana de la regla general del artículo 2º de la LO-SMA
cuando se refiere a "todos aquellos otros instrumentos de carácter
ambiental que establezca la ley"558 y del artículo 43 inciso 3°559 •
554 Artículos 21, 24 inc. 2° e) y 26 inc. 4° del D.S. Nº 30/2013.

555 Artículos 23 inc. 3° y 26 inc. 2° del D.S. Nº 30/2013.
556 Vid. supra Rol A-001-2013 y A-002-2013 ante la Superintendencia del Medio
Ambiente. · .
557 Ver casi cualquier procedimiento de evaluación ambiental dentro del SEIA.
558 Art. 2° de la LO-SMA. "La Superintendencia del Medio Ambiente tendrá
por objeto ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de
las Resoluciones de Calificación Ambienta/, de las medidas de los Planes
de Prevención y/o de Descontaminación Ambiental, del contenido de las
Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de
Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de
carácter ambiental que establezca la ley."
559 Art. 43 inc. 3° de la LO-SMA. "Una vez recibidos por la Superintendencia el
plan de reparación y su respectiva aceptación por el Servicio de Evaluación
Ambiental, ésta lo aprobará, y le corresponderá la fiscalización de su
cumplimiento."
Dicha fiscalización debe realizarse apegada al plan de

reparación y a su contenido, especialmente a su programa de se-
guimiento, cronograma y objetivos, todo en relación con el daño
causado y su reparación.
La fiscalización se realizará mediante reportes periódicos
sobre el cumplimiento del plan de reparación y de cada uno de los
indicadores contemplados en el plan de seguimiento. La periodicidad
puede ser establecida con tiempos predefinidos, mensualmente por
ejemplo, o dinámicos, es decir, en la medida en que haya cabal
cumplimiento de las etapas del plan la autoridad puede solicitar los
reportes más espaciados en el tiempo; por el contrario, si hay varios
incumplimientos los reportes pueden ser más frecuentes.
Con el mismo fin, la Superintendencia puede obligar al
ejecutante del plan a someter su actividad a un procedimiento de
evaluación y certificación de conformidad, facultad que emana
de los artículos 2° p) y 27 de la LO-SMA y 27 inc. 2° del re-
glamento560.
560 Art. 27 de la LO-SMA. "En caso de que la Superintendencia obligue a los

sujetos fiscalizados a someterse a programas de evaluación y de certificación
de conformidad, consagrados en la letra p) del ar(Ículo 3°, podrá revisar
las instalaciones de las empresas, industrias o proyectos con el objeto de
verificar los sistemas productivos y los sistemas de control. Estos programas
serán determinados por la Superintendencia y corresponderá al Reglamento
establecer sus procedimientos.
Serán de cargo del titular del proyecto o de la fuente sujeta a fiscalización
todos los costos involucrados en los informes periódicos requeridos, incluidos
los respectivos muestreos y análisis de laboratorios, los que deberán ser
realizados por entidades debidamente registradas en el Sistema Nacional de
Acreditación.
El certificado que se otoriue a los sujetos fiscalizados por las entidades
certificadoras registradas constituirá prueba suficiente de cumplimiento de
la normativa específica de que se trata y de los hechos vinculados a ella
que fueron evaluados por los certificadores, por lo que no podrá iniciarse
procedimiento sancionatorio por los hechos objeto de la certificación.
l INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 429
En cualquier caso, ante el incumplimiento de las

acciones, medidas y objetivos del plan, la Superintendencia tiene
la facultad de dictar una resolución que así lo declare, enviando
los antecedentes al CDE para el ejercicio de la acción por daño
ambiental, tal como lo señala el artículo .27 del reglamento 561 .
Cabe destacar que el estándar de incumplimiento del plan no es el
"incumplimiento grave", sino uno relacionado directamente con
el logro de la reparación del medio ambiente, al señalar el mismo
artículo 27 inciso 2°:
"En el caso de incumplimiento de las acciones, medi-
das y objetivos del plan de reparación que impidan lograr la
reparación del daño ambiental causado en la forma prevista
en dicho plan, la Superintendencia así lo declarará mediante
resolución, ordenando la remisión de los antecedentes al
Consejo de Defensa del Estado, para el ejercicio de la acción
de reparación del daño ambiental. "
En el evento que estos programas no se encuentren establecidos en normas

ambientales de carácter general y la Superintendencia así lo ordene en un
caso concreto deberá, previamente, instruir un procedimiento administrativo
con e/ propósito de justificar la necesidad, del procedimiento o medida,
asegurar que se trate de una exigencia proporcional y razonable habida
consideración del caso concreto y de la situación del sujeto fiscalizado,
previa notificación y audiencia del interesado.
La Superintendencia no podrá exigir estos programas como un medio
alternativo o subsidiario para el ejercicio de sus competencias generales de
fiscalización e información. "
561 Sin perjuicio de que la acción también puede ser ejercida por particulares.
3.5.4. MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN CONTRA RESOLUCIONES

DE LA SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE
EN MATERIA DE PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO
El recurso de reposición especial contemplado en el

artículo 55 de la LO-SMA es improcedente, a p_artir de su propia
literalidad, debido que se aplica solo a aquellos casos en los cuales
se aplica sanción. Un plan de reparación no se lleva a cabo dentro
de un procedimiento administrativo sancionatorio, sino que tiene
lugar una vez finalizado, tal como se indica en el artículo 43 de la
LO-SMA, y tampoco tiene como propósito imponer una sanción
administrativa.
El recurso jerárquico no procede en materia de planes de

reparación por las mismas razones esgrimidas en los Capítulos I y
II 562 . Este recurso no se encuentra previsto en el apartado especial
referido a los recursos interpuestos contra las resoluciones de la
Superintendencia, artículos 55 a 57, Párrafo 4° "De los recursos",
del Título III de la LO-SMA.
En materia de planes de reparación procede la reclama-

ción del artículo 56 inc. 1° de la LO-SMA, que dispone:
"Artículo 56.- Los qfectados que _estimen que las
resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley,
562 Vid supra.

l

Tribunal Ambiental. "
Los casos por los cuales las resoluciones que aprueben un
plan de reparación pueden ser diversas, por ejemplo:
No haber considerado debidamente las observaciones
ciudadanas derivadas del proceso de información pú-
blica contenida en el reglamento, cuestión expresa-
mente contemplada en los artículos 24 e) y 26 inc. 4 °
del reglamento.
No haber considerado de forma completa y suficiente
el informe técnico del SEA para acoger o rechazar un
Que el plan de reparación aceptado imponga medidas
demasiado gravosas y sin motivación para su imple-
mentación o que escapen al sentido y alcance de la
regulación para un plan de este tipo.
Ya nos hemos referido con alguna profundidad al análisis
del concepto de afectado utilizado en el artículo 56 y el concepto
amplio seguido en este libro563. ·
Dentro de la regulación legal y reglamentaria se deben
analizar las observaciones al Reglamento sobre programas de
cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación. Así, tal como
se ha indicado en los capítulos anteriores, en el marco de la nueva
legislación ambiental y de la Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y
.Participación Ciudadana en la Gestión Pública, la Superintenden-
cia realizó una consulta ciudadana sobre tres reglamentos, entre
563 Vid. supra, p. 260.

ellos uno al que hemos hecho referencia recurrente en esta tesis:

el Reglamentó sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y
planes de reparación, D.S. Nº 30/2013 del Ministerio del Medio
Ambiente. Para su análisis se ha tenido a la vista el Informe
Consulta Reglamento de la Superintendencia del Medio Ambiente
de marzo de 2012, solicitado mediante Ley de Transparencia en
abril de 2013.
Respecto del plan de reparación, el artículo 17 de la pro-
puesta de reglamento sometido a consulta (que contenía los plazos
de presentación de este instrumento) es el que posee mayores
comentarios. La mención más frecuente es la indefinición de plazo,
lo que tiene como consecuencia la determinación caso a caso por
la Superintendencia.
Adicionalmente, se encuentran otros comentarios que
expresan discrepancia con la norma, como el carácter 'garantista
de la regulación al otorgar libertad al infractor para presentar un
plan, y sobre el rol del Consejo de Defensa del Estado, cuya acción
debiese ser solo facultativa y no imperativa.
El artículo 19 de la propuesta, referida a la aprobación
de la propuesta del plan de reparación, es otro ejemplo, ya que
es el segundo en recibir mayor número de menciones. Surgen
observaciones sobre la especificación de contenidos de la norma
(si las acciones de reparación debiesen ingresar o no al Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental), de sugerencia o cambio
menor (como desarrollar e incorporar guías para establecer los
objetivos de reparación) y de crítica a la norma (como el exigir una
temporalidad en la aplicación para evitar ventanas de tiempo que
potencialmente aumenten el daño ambiental).
En general, se destaca el tema de los plazos poco claros
o inexistentes en relación con las disposiciones propuestas en
materias de plan de reparación, tales como:
El tiempo de la Superintendencia en pronunciarse

respecto de un plan de reparación (artículo 21)
El tiempo para la entrega de información pública
(artículo 22)
El tiempo en remitir el plan de reparación al SEA
(artículo 23)
- Igualmente se comenta la inexistencia de plazos claros
en la evaluación técnica de la propuesta del plan por
parte del SEA (artículo 24) y cómo se determinarán
los tiempos que tendrá el infractor en el plan de
reparación (artículo 25).
3.6. PLANES DE REPARACIÓN PRESENTADOS

ANTE LA SUPERINTENDENCIA
DEL MEDIO AMBIENTE
Al momento de redacción de este libro no existen propues-
tas de planes de reparación en tramitación, planes aceptados por
la Superintendencia en ejecución ni tampoco planes íntegramente
ejecutados que hayan extinguido la acción de reparación por daño
ambiental564 .
3.7. CRÍTICAS AL PLAN DE REPARACIÓN .COMO

MECANISMO DE INCENTIVO AL CUMPLIMIENTO
3.7.1. CRÍTICAS DE FORMA O PROCEDIMENTALES
Existe una falta de certeza y claridad sobre el momento

.en el cual nace y se extingue la facultad del infractor de presentar
564 Ver www.snifa.cl

El inicio y el término del plazo depende de terceros y no

de quien presenta (el inicio depende de la Superintendencia y el
final del CDE y el Tribunal Ambiental que debe proveer, según los
artículos 16 y 17 del reglamento). Los plazos pueden variar caso a
caso. Esto no es en sí negativo, el problema es .que la variación no
atiende al caso (los plazos podrían variar, por ejemplo, atendiendo
a la complejidad del caso), sino a factores y tiempos procesales
que no necesariamente se relacionan con la gravedad del asunto
(por ejemplo el Tribunal Ambiental se demora en proveer porque
tiene mucha carga de trabajo, es un factor externo al caso que no
debiese favorecer a un infractor en desmedro de otro). Lo anterior
es especialmente importante cuando existen tres Tribunales
Ambientales, cada uno con diferente número. de casos.
3.7.2. CRíTICAS DE FONDO O SUSTANTIVAS
No se establecen limitaciones o causales de improceden-

cia del plan de reparación de'forma explícita, como sí se hace en
los programas de cumplimiento, tal como vimos en el Capítulo III
cuando analizamos el artículo 42 de la LO-SMA. Sin embargo,
desde una interpretación integral de la ley. es· posible inferir al
menos una causal de improcedencia del plan de reparación, esta ·
sería cuando la Superintendencia sanciona con infracción gravísima
y se haya causado daño ambiental no susceptible de reparación:
Artículo 36 de la LO-SMA. "Para los efectos del
ejercicio de la potestad sancionadora que corresponde a
la Superintendencia, las infracciones de su competencia se
clasificarán en gravísimas, graves y leves.
l.- Son infracciones gravísimas los hechos, actos u
omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y
· que alternativamente:
l
f•
a) Hayan causado daño ambiental, no susceptible de

reparación. "
Así, cuando el daño sea calificado de irreparable:
No procede el plan de reparación
Procede directamente la acción de reparación por
daño ambiental ante el Tribunal Ambiental
Esto porque en los casos en que la Superintendencia
sancione el hecho, acto u omisión por el artículo 36
Nº 1 a), será de tal gravedad el caso, que se requerirá
de la mayor celeridad y aplicación de garantías
procesales posibles, lo que solo puede realizar el Tri-
bunal Ambiental, saltándose un procedimiento de
aprobación de plan de reparación que puede quedar
entrampado en cualesquiera de las etapas revisadas en
los apartados anteriores.
La misma disposición ha dado pie para decir que siem-
pre se debe determinar la existencia o no de daño ambiental
por la Superintendencia, con el fin de establecer la gravedad
de la infracción, superando con ello el argumento que indica la
imposibilidad de la autoridad para calificar el daño ambiental en
sede administrativa.
"Así las cosas, aun cuando la SMA no puede exigir la
presentación de un Plan de Reparación al irifractor, si tendrá
conocimiento respecto a la existencia de daño ambienta/,
toda vez que es un elemento de relevancia al momento de
calificar la infracción. " 565
565 PASTÉN D., Bastián y PAROT H., Gonzalo. Cit. ant. (474), p. 187.
Otra crítica es respecto de la participación ciudadana en los

planes de reparación. Creemos que si bien es oportuna y positiva su
incorporación, debería aplicarse por igual a todos los mecanismos
de incentivo al cumplimiento revisados en los Capítulos I y II. Por
otro lado, una crítica más concreta es haber dejado la participación
ciudadana
. como un asunto facultativo para la Superintendencia,
.
dado que esta "podrá" llevar a cabo el proceso, muy semejante a
lo que ocurre con la incorporación de la participación ciudadana
en las DIA dentro del SEIA. La participación de la comunidad,
a través de aquellas personas que pueden verse afectadas tanto
con el daño ambiental, como por las medidas adoptadas en el plan
de reparación566 , debería ser obligatoria, como etapa previa y
necesaria en su aprobación.
Desde luego que la cuestión no es que los afectados exijan
al proponente ciertas medidas, sino que observen la propuesta y le
entreguen a la autoridad su parecer y le soliciten ciertas acciones a
quien evalúa la idoneidad de la petición y la propuesta a través de
su potestad de solicitar aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones
por la cual se concretarán. Claramente, en este libro no se aboga
por una participación vinculante en lo que atañe a los planes de
reparación. En esto seguimos el espíritu de la legislación europea ·
sobre daño ambiental, cuando se indica que:
566 Recordemos que el plan de reparación puede llegar a contener medidas

que no sean inocuas para la comunidad. Incluso en el artículo 19 h) del
reglamento se obliga a considerar dentro de su colltenido los ''potenciales
efectos asociados a las medidas de reparación, asá [sic] como de las medidas
para hacerse cargo de ellos, si correspondiere". Se debe entender que dichos
· efectos pueden ser positivos o negativos.
l
"Las personas que se hayan .visto o puedan verse

afectadas negativamente por daños medioambientales de-
ben poder solicitar a la autoridad competente que adopte
medidas. "567-568
Por último, se debe tener en cuenta que la información
pública contenida en el artículo 21 del reglamento en relación
con el artículo 39 de la Ley Nº 19.880 en ningún caso constituye
un proceso de participación ciudadana en los términos y con las
formas establecidas para el SEIA, siendo el primero mucho más
restrictivo y menos efectivo. En efecto, la doctrina indica que la
inforfuación pública
"en la práctica constituye un trámite poco habitual
debido al costo que ella implica y a lo dilatorio de la medida, ·
puesto que no sólo [sic] supone esperar el período que la
Administración fije para que se formulen las observaciones,
sino que también debe haber una respuesta por parte de
ella. ,,569
Una tercera crítica es que no existen criterios claros de
aceptación o rechazo de la propuesta de plan de reparación como
ocurre en el caso de autodenuncia o programa de cumplimiento.
La falta de criterios tiene cómo consecuencia inseguridad jurídica,
sobre todo al final del procedimiento, tanto para el proponente
como para la comunidad, en especial respecto de los interesados
que participaron en el proceso de información pública.
567 Considerando Nº 25 de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y

del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental
en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.
568 Nos estamos refiriendo a la sede administrativa. Siempre concurre la posi-
bilidad de reclamar en sede jurisdiccional.
569 BERMúnEz S., Jorge. Cit. ant. (98), p. 164.
Se debería considerar en una reforma posterior del re-

glamento Ja íncorporación de criterios de admisibilidad de Ja
propuesta, como Ja "información precisa, verídica y comprobable"
del artículo 13 inc. 3° del reglamento (considerados para la auto-
denuncia) y criterios de aprobación como los de integridad, eficacia
y verificabilidad del artículo 9º del mismo cuerpo normativo
(considerados para el programa de cumplimiento) e incluso revivir
el criterio de "voluntad de cumplimiento" contenido en Ja propuesta
de reglamento sometida a consulta pública570 • En cualquier caso,
no debe desconocerse el criterio de idoneidad y eficacia al que
está obligado el SEA en el caso del artículo 23 en relación con Ja
evaluación técnica de Ja propuesta de plan de reparación.
Una cuarta crítica es que Ja doble' intervención de
servicios y, por tanto, Ja doble revisión de Ja propuesta del plan
puede llevar a superposición de competencias y a Ja ineficiencia del
procedimiento. Hay que preguntarse cuál es el sentido de Ja doble
revisión del SEA y.Ja Superintendencia. Existen dos posibilidades:
por un lado, atribuirles niveles de revisión diferentes o, por otro,
considerar que son dos revisiones sobre Jos mismos puntos. Una
propuesta para evitar ineficiencia y superposición de competencias
es decir que:
- El SEA tiene Ja revisión técnica
- La Superintendencia tiene Ja revisión de legalidad
El reglamento no soluciona el punto, sobre todo si se
atiende a los artículos 20 inc. 2º, 24 y 26 inc. 1° del reglamento,
que dan cuenta de Ja superposición de competencias.
570 Que se consideraba como criterio de aprobación de un programa de cumpli-

miento, consistente en que ,;El programa debe dar cuenta de una voluntad
positiva de cumplimiento por parte del infractor. En ningún caso se
aprobarán programas de cumplimiento por medio de los cuales el infractor
intente eximirse de responsabilidad o aprovecharsd.de su infracción, o bien,
sean manifiestamente dilatorios. "
Una quinta crítica es que la regulación del plan de repa-

ración no contiene Ja obligación de consignar algún tipo de garantía
financiera para dar seriedad a la presentación y cumplimiento
satisfactorio del plan de reparación. Una crítica más general es
que Ja legislación no considera otros mecanismos ex ante para
dar mayores garantías de reparación, como seguros ambientales o
fondos de indemnización con el mismo fin.
Finalmente, una sexta crítica es que el reglamento no
profundizó, utilizando la experiencia de regulación comparada,
respecto de los tipos de medidas que se pueden adoptar ante un daño
ambiental, pudiendo haber considerado estándares internacionales.
Así, podemos decir que Ja profundidad del reglamento es débil en
esta materia571 .
57 1 La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de

abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la
prevención y reparación de daños medioambientales, establece una tipología
de reparaciones en casos de daño ambiental:
Anexo II. 1. Reparación de daños a las aguas o a las especies y hábitats natu-
rales protegidos.
"Por lo que atañe a las aguas o a las especies y hábitats naturales protegidos,
· t· la reparación del daño medioambiental se consigue restituyendo el medio
ambiente a su estado básico media'nte medidas reparadoras primarias, com-
plementarias y compensatorias, entendiéndose por:
a) 'reparación primai-ia ', toda medida reparadora que restituya o aproxime
los recursos naturales y/o servicios daf?ados a su estado básico;
b) 'reparación complementaria', toda medida reparadora adoptada en
relación con los recursos naturales y/o servicios para compensar el hecho
de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución
de los recursos naturales y/o servicios dañados;
c) 'reparación compensatoria', toda acción adoptada para compensar las
pérdidas provisionales de recursos naturales y/o servicios que tengan
lugar desde la fecha en que se produjo el daño hasta el momento en que
la reparación primaria haya surtido todo su efecto;
d) 'pérdidas provisionales', las pérdidas derivadas del hecho de que los
recursos naturales y/o servicios dañados no puedan desempeñar sus fun-
ciones ecológicas o prestar servicios a otros recursos naturales o al público
hasta que hayan surtido efecto las medidas primarias o complementarias.
No consiste en una compensación.financiera al público."
!"
CONCLUSIONES
Hemos llegado al capítulo final de este libro, que tiene

como propósito acoger o refutar la hipótesis planteada en la
Introducción, así como realizar un resumen de los conceptos uti-
lizados y la metodología de trabajo. Cabe recordar que la hipótesis
de trabajo indicaba lo siguiente:
La regulación de los mecanismos de incentivo al cum-
plimiento en la Ley Nº 20.417 y· su reglamento es insuficiente
para cumplir con el objetivo para el cual fueron creados, lo que
dificultará su utilización por parte de la comunidad regulada y
aplicación por la Superintendencia del Medio Ambiente572 .
Conceptualizamos el mecanismo de incentivo al cumpli-
miento, teniendo en cuenta los tres analizados, autodenuncia,
programa de cumplimiento y plan de reparación, entendiéndolos
como un complemento de las medidas tradicionales para el cum-
plimiento obligatorio de la legislación573.
El concepto de mecanismo de incentivo al cumplimiento
~tilizado a lo largo del texto ha sido caracterizado como todas
aquellas regulaciones contempladas en la Ley Nº 20.417 que tienden
al cumplimiento voluntado y cooperativo de las obligaciones
medioambientales que emanan del ordenamiento jurídico, cuya
presentación y activación estarán a cargo de los infractores o de
terceros y que contemplen estímulos o beneficios establecidos
legalmente al infractor, de forma tal que el costo de incumplir sea
mayor al de cumplir con las normas vigentes, y que tengan por

finalidad última el desarrollo sostenible, la protección del medio

ambiente y la salud de las personas574.
Recordemos que a partir de la hipótesis de trabajo y la
noción de MIC, revisamos algunos conceptos que nos. ayudaron
en el análisis de cada mecanismo: política ambiental575 , instru-
mentos576, eficiencia577 y eficacia578 . Nos adentramos también en
dilucidar algunas de las razones de Ja ineficiencia e ineficacia, así
como determinar Jos beneficios de Jos MIC579.
Para el análisis de cada uno de Jos mecanismos hemos
llevado a cabo una metodología de trabajo que considera ciertos
elementos clave a Ja hora de dar cuenta de una institución incorpora-
da recientemente al ordenamiento. Cada uno de esos elementos nos
ha ayudado a estudiar cada MIC de Ja forma más cabal y completa
posible, tratando de no dejar aspectos sin describir, aunque se debe
reconocer que existieron ciertos ámbitos que el libro no abordó
debido a que el objeto de estudio hubo escapado a Jos propósitos
plante~dos 580 . La metodología se puede resumir en el siguiente
esquema:

578 Jbíd.
580 Estoy pensando claramente ·en el análisis del derecho comparado y. los posi-
bles instrumentos semejantes que pueden existir. Además, en este libro solo
se trataron tres de los cinco mecanismos existentes en la ley (autodenuncia,
programas de cumplimiento y plaues de reparación) dejando fuera los otros
dos (asistencia al regulado y denuncia ciudadana).
. .".
·-·
•••
...
•
Debido a que cada mecanismo puede ser analizado de
forma independiente a la luz de la hipótesis, hemos decidido que
no se acogerá o rechazará de forma total y única, sino que se re-
visará cada uno para, en una respuesta independiente, llegar a decir
si es insuficiente para cumplir con el objetivo para el cual fueron
creados.
a) Autodenuncia
Recordemos que el propósito para el cual fueron creados
Jos MIC fue cambiar el anterior sistema, centrado solo en Ja
sanción, para incorporar mecanismos que fueran en algún sentido
alternativos, otorgando al infractor Ja facultad de, en el caso de
Ja autodenuncia, otorgar información precisa, verídica y com-
probable respecto de un acto, hecho u omisión que dé cuenta de un
incumplimiento a la legislación ambiental, por sí y cumpliendo los

demás requisitos vistos.
ciones al reglamento y casos reales de autodenuncia podemos
decir que la hipótesis en este caso puede ser acogida, es decir,
su regulación es insuficiente para cumplir con el objetivo para el
cual fue creada, Jo que dificultará su aplicación por Ja comunidad
regulada y la Superintendencia.
Esta insuficiencia deriva de las críticas, de fondo y forma,
vistas en su momento: el mecanismo no contempla un plazo
para comunicar a la autoridad Ja infracción, pudiendo denunciar
hechos antiguos o muy extendidos en el tiempo (problema de
ineficiencia); falta de claridad en los infractores que pueden
utilizar este instrumento (problema de ineficiencia); solo puede ser
comunicada por escrito en las oficinas de la autoridad, limitando
la rapidez en su presentación una vez ocurrida la contingencia
(problema de ineficiencia); otorgamiento de plazos adicionales
para mejorar el escrito de autodenuncia de forma indiscriminada
(problema de ineficacia); falta de definiciones reglamentarias
(problemas de ineficiencia); cantidad de oportunidades para
presentar autodenuncia sin atender a Ja duración de la actividad
(problema de ineficiencia); el incentivo solo opera respecto de la
multa y no respecto de las demás sanciones aplicables (problema
de ineficiencia).
Aparte de todos estos problemas de ineficiencia que
derivan en problemas de insuficiencia regulatoria, encontramos
otros puntos que afirman nuestra posición:
El real incentivo de la autodenuncia no está claro cuando
se hace una interpretación integral de las disposiciones aplicables,
sobre todo cuando se ponderan los beneficios obtenidos de una
autodenuncia y los obtenidos de Ja aplicación del procedimiento
sancionatorio iniciado por otras vías. La autodenuncia. inicia el

procedimiento sancionador, pero se debe presentar un programa de
cumplimiento que, ejecutado íntegramente, favorece al infractor
con una rebaja o exención de la multa (allí el instrumento deja su
carácter de voluntario; es algo accesorio a lo principal, que sería la
autodenuncia).
Por otro lado, iniciado un procedimiento sancionador por
otra vía que no sea autodenuncia (de oficio por la Superintendencia o
por denuncia sectorial o ciudadana) se puede presentar un programa
de cumplimiento o realizar los descargos ante la .formulación de
cargos.
Es posible decir que ambas situaciones, de ejecutarse ínte-
gramente el programa, llegan al mismo punto, es decir, al término
del procedimiento sancionador. En un caso, si el procedimiento se
inició con la autodenuncia, a su término la Superintendencia debe
aplicar los beneficios del artículo 41 de la LO-SMA, exención
o rebaja de la multa, en atención al artículo 13 inc. último del
reglamento. En el otro caso, la ley indica que se debe poner término
al procedimiento sancionador sin más, al igual que el reglamento
en su artículo 12.
Al parecer,. por mera aplicación literal de las normas,
se llegaría al mismo resultado en caso de ejecutar íntegramente
el programa de cumplimiento: el término del procedimiento
sancionador. Sin embargo, creemos que hay una diferencia en
el contenido de la resolución que dicta la Superintendencia en
uno y otro caso. En el procedimiento iniciado por autodenuncia
la autoridad está obligada a aplicar los beneficios contenidos en
el artículo 41 de la LO-SMA (exención, rebaja de 50% o 75%
para el 1º,2° o 3° caso, respectivamente). En el segundo caso, el
término del procedimiento tiene como consecuencia una exención
de la sanción. La conclusión es que n
sería más beneficioso esperar
al inicio del procedimiento sancionador que autodenunciarse,

sobre todo cuando se está en la segunda o tercera comunicación
de la infracción por autodenuncia. Ello solo ocurre, creemos,
cuando el infractor está seguro del cumplimiento íntegro de su
programa de cumplimiento antes de iniciar el procedimiento, es
decir, cuando se pondera ante un hecho constitutivo de infracción
si se autodenuncia o espera una fiscalización, lo que es altamente
improbable.
Veamos ahora qué sucede si hay incumplimiento del
programa a la luz de los artículos 41 y 42 de la LO-SMA y 1Oinc.
2º y 13 inc. 5° del reglamento. El incumplimiento del programa
dentro de un procedimiento iniciado por autodenuncia tiene como
consecuencia la prosecución del procedimiento administrativo
sancionador en el estado en que se encuentre, por tanto, puede
desembocar en una de las sanciones del artículo 38 de la LO-
SMA, cualquiera sea el número de la autodenuncia, dado que la
disposición no distingue.
Además, y para todos los efectos, tal como argumentamos
en el Capítulo I, se debe entender que aunque no se haya llegado
al beneficio, por incumplimiento del programa, el mero hecho de
comunicar una situación constitutiva de infracción ha configurado .
la autodenuncia. Sobre la base de lo mismo -se ha configurado
la autodenuncia-, la Superintendencia podría incorporar como
atenuante dicha comunicación en virtud del artículo 40 i) de la
LO-SMA, pero cuyo efecto podría anularse cuando se atiende a
la agravante de la letra g) del mismo artículo (entendiéndolo a
contrario sensu).
En el caso de incumplimiento de. un programa en un
procedimiento no iniciado por autodenuncia, este se reinicia en el
estado en que se encuentra, pero con una regulación adicional: la
Superintendencia "podrá aplicar hasta el doble de la multa que
corresponda a la infracción original dentro del rango señalado en

la letra b) del artículo 38 de la ley" (I a 10.000 UTA)581.
El incentivo para preferir la autodenuncia en vez de
esperar otras vías para iniciar el procedimiento sancionador lo
encontramos entonces no en el artículo 41, sino en el inc. 5° del
artículo 42.
Dados los problemas planteados, es posible realizar una
propuesta de solución no totalmente nueva, sino basada en la re-
gulación que ya existe para otro mecanismo de incentivo: el plan
de reparación. Ella consiste en separar procedimentalmente la
autodenuncia del programa de cumplimiento, derogando el artículo
41 inc. 2° última parte, el artículo 13 inc. 2° última parte e incisos
5° y 6º del reglamento.
Así, un procedimiento especial de autodenuncia, y no
como hoy donde es una forma de dar inicio a un procedimiento
sancionatorio, otorgaría mayor certeza respecto de la relación
autodenuncia - programa de cumplimiento - término de proce-
dimiento sancionador, porque se deberá construir una regulación
particular, un programa de cumplimiento especialmente diseñado
para la autodenuncia, que desde luego y para evitar confusiones
debería cambiar de nombre, además de incorporar la. posibilidad
de abrir un período de inforniación pública, como la del artículo 39
de la Ley Nº 19.880.
Revisamos en su momento el ámbito de aplicación de la
autodenuncia en relación con el concepto de infractor que utilizan
tanto la ley como el reglamento. Vimos que existían diferentes
tesis. La primera es que "el infractor" alude al sujeto regulado,
581 PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN DOMEYKO. Diseño de metodología de

determinación de sanciones para la Superintendencia del Medio Ambiente.
Resumen ejecutivo. Universidad de Chile. Licitación pública Nº 611669-5-
LEll, de 16 de diciembre de 2011, p. 21.
l
es decir, a la persona natural o jurídica que posee un rol único

tributario (RUT). La segunda es que "el infractor" alude a la
l
faena fiscalizable o unidad de fiscalización. Esta corresponde a
la tesis intermedia. La tercera tesis es que "el infractor" alude al
instrumento de gestión ambiental. Es el enfoque que hemos dado
en el capítulo, al abordar los diferentes instrumentos de gestión
a los que alude el artículo 35 de la LO-SMA. Cada una de ellas
tiene sus propios problemas y las analizamos desde la perspectiva
dada por la abogada Cecilia Urbina, en el sentido de atender a la
racionalidad del instrumento, ya sea autodenuncia o programa
de cumplimiento, es decir, tomando en cuenta su fin y sentido,
extraídos del análisis realizado en la Historia de la Ley Nº 20.417
como de los casos Roles A-001-2013, A-002-2013, A-003-2013 y
A-004-2013.
La eficacia o ineficacia de estos instrumentos respecto de
este punto solo se verá en lo que podríamos denominar la segunda
generación de autodenuncias y programas de cumplimiento, es
decir, cuando la Superintendencia deba decidir si el instrumento
es presentado por el mismo infractor con anterioridad o se trata
de una nueva presentación de un infractor inédito. Creemos que la
consideración del infractor por instrumento de gestión ambiental.
determinará la ineficacia de los MIC, sobre todo respecto de acti-
vidades grandes con muchas RCA vigentes. En una faena con 40
RCA, esa interpretación significará la posibilidad de presentar
120 autodenuncias, lo que parece alejado de la racionalidad del
instrumento, que resumidamente consiste en que el infractor
vuelva al cumplimiento en un plazo razonable, además de lograr
el desarrollo sostenible dé la actividad. Lo que mejor podría lograr
la eficacia de la autodenuncia es la tesis en la cual el infractor
corresponde a la unidad de fiscalización, idea que fue concebida
por la Superintendencia en el seno del Consejo de Ministros para la
'
Sustentabilidad en la elaboración de la propuesta de Reglamento de

Este criterio alude, como indicamos en su momento, a actividades
que se relacionan entre sí o sujetas a uno o más instrumentos de
carácter ambiental.
Por su parte, los casos nos entregaron una perspectiva
práctica del funcionamiento de la autodenuncia. Concluimos
respecto de ellos que la Superintendencia a través de los primeros
casos entrega ciertas señales a los demás infractores, advirtiendo
falencias en la satisfacción de sus requisitos, así- como también
otorga ciertas reglas a seguir para hechos semejantes. El Rol A-001-
2013 nos indica que el cambio de versiones en los hechos en los
diferentes escritos es una vía para no cumplir con el requisito de
información verídica. En el caso de la autodenuncia por elusión del
Rol A-002-2013 se indica que no basta la presentación al SEIA del
proyecto no sometido a evaluación ambiental, sino que se requiere
de su admisión a trámite. Además, se estableció que la variación
del vehículo de ingreso no podía ser parte del programa de
cumplimiento por ser esta una acción de características dilatorias.
Por otro lado, el rechazo del proyecto en el SEIA implicaría la
obligación de llevar a cabo .un plan de cierre y retiro.de las obras
no evaluadas.
El caso Rol A-004-2013 nos mostró que la información
se entiende verídica cuando se acompañan planos, figuras y foto-
grafías y no simplemente se limita a describir hechos; el criterio
para eliminar o disminuir los efectos negativos de la infracción
se cumple con la medida consistente en paralizar faenas; además,
se aceptó por parte de la SMA que la demarcación, cierre y
capacitación de contratistas son medidas idóneas para que los
hechos no vuelvan a ocurrir.
b) Programa de cumplimiento
Recordemos que el propósito para el cual fueron creados
los MIC fue cambiar el anterior sistema, centrado solo en la
sanción, para incorporar mecanismos que fueran en algún sentido
alternativos a esta, otorgando al infractor la facultad de, en el caso
del programa de cumplimiento, volver al cumplimiento ambiental
indicado por la autoridad, estableciendo un plan de acciones y
metas, ya sea en un procedimiento sancionador iniciado o no por
autodenuncia.
ciones al reglamento y casos reales de programas de cumplimiento,
podemos decir que la hipótesis en este caso puede ser rechazada, es
decir, su regulación es suficiente para cumplir con el objetivo para
el cual fueron creados.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos tener en cuenta las
dificultades expuestas en el apartado anterior, cuando el programa
se presenta en un contexto de autodenuncia. También debemos
tener en cuenta las críticas de fondo y forma tratadas en el Capítulo
11: solicitud y otorgamiento de ampliación de plazos con fines
dilatorios (problema de ineficacia); aprobación de programas con
condiciones y prevenciones sin una clara motivación del acto .
administrativo (problema de ineficacia); falta de incorporación
de criterios de participación ciudadana o información pública
(problema de ineficiencia).
Por su parte, los casos nos entregaron una perspectiva
práctica del funcionamiento de los programas de cumplimiento.
Concluimos que la Superintendencia mediante los primeros casos
entrega ciertas señales a los demás infractores, advirtiendo falencias
en la satisfacción de sus requisitos, así como también otorga
ciertas reglas a seguir para hechos parecidos, creando verdadera
jurisprudencia administrativa.
\ La primera conclusión a partir del estudio de casos es

que 1O propuestas fueron rechazadas en los procedimientos san-
cionatorios iniciados durante 2013 582 . En todos los demás se ha
aceptado el programa, pero bajo condición suspensiva, es decir,
sometido a ciertas condiciones y prevenciones que luego el infractor
debe subsanar, dentro de cierto plazo que va de 3 a 8 días, según lo
observado, para luego suspender el procedimiento administrativo
sancionatorio mediante resolución exenta.
La segunda conclusión es que los programas de cumpli-
miento pueden ser agrupados según instrumento de gestión
ambiental. De esa forma se pueden sacar inferencias útiles para pre-
sentar con éxito un programa de cumplimiento, ya sea en el marco
de una auto denuncia u otra forma de iniciar el procedimiento. Así, se
pueden agrupar en programas de cumplimiento asociados aRCA583 ,
a normas de emisión584 y a planes de compensación asociados a
planes de descontaminación y prevención585 . En cada una de ellas
podemos extraer ciertas reglas generales que pueden ser utilizadas
por cualquier infractor que se enfrenta al incumplimiento. En el caso
58 2Que corresponden a los Roles Nº: F-038-2013; D-027-2013; F-026-2013;

D-017-2013; D-016-2013; D-015-2013; D-014-2013; F-017,2013; D-007-
2013; D-003-2013.
583 Que corresponden a los Roles N°: A-003~2013; A-004-2013; F-001-2013;
F-003-2013; F-005-2013; F-006-2013; F-008-2013; F-012-2013; F-017-

2013; F-018-2013; D-014-2013; D-015-2013; D-016-2013; F-020-2013;
D-017-2013; F-021-2013; F-022-2013; F-023-2013; F-024-2013; F-026-
2013; F-027-2013; D-027-2013; F-038-2013; F-039-2013.
584 Que corresponden a los Roles Nº: D-006-2013; D-007-2013; D-009-2013;
D-026-2013. Todos programas de cumplimiento asociados a la Norma de
Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas, D.S. Nº 146/1997
SEGPRES.
585 Que corresponden a los Roles Nº: F-016-2013 y F-017-2013. Ambos pro-
gramas de cumplimiento asociados a planes de compensación en relación
con el plan de prevención y descontaminación de la Región Metropolitana.
------- -
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,;
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de la norma de emisión de ruidos, por ejemplo, estos se deben medir

en el sitio receptor y no en abstracto 586; el plan de compensación
de emisiones comprometido en la RCA, derivado de la obligación
general de compensar contenida en un plan de descontamiriación
o prevención, en realidad implica dos obligaciones: un plan para
la construcción y otro diferente para la ejecución del proyecto 58 7;
la ubicación de las balsas jaula fuera del área de concesión en
un proyecto con RCA implica infracción por su incumplimiento,
independiente del porcentaje que se encuentre fuera, teniendo RCA
no se levantarán cargos por elusión588 ; independientemente de si
se presentan descargos o se solicita la invalidación del acto que da
inicio al procedimiento sancionatorio, presentado un programa de
cumplimiento con posterioridad, la Superintendencia obvia todo lo
anterior y procede a la aceptación o rechazo del programa, dando
cuenta de la prioridad que para la autoridad tiene la voluntad del
infractor de volver al cumplimiento 58 9.
La tercera conclusión es que la matriz de marco lógico
propuesta por la Superintendencia admite excepciones po¡ las
cuales ciertos contenidos exigidos no aplican, por la naturaleza
misma de los hechos590. Sin embargo, en casos en que el mismo
infractor, por sí, no incorpora elementos de la matriz, la autoridad
no rechaza el programa, sino que propone criterios591.
586 Regla extraída de la comparación de los Roles Nº D-006-2013 y Nº D-007-

2013.
587 Rol Nº F-016-2013.
588 Regla extraída de la comparación de los Roles Nº F-003-2013 y Nº F-005-
2013.
589 2.6.3. Programa de Cumplimiento presentado por Sociedad Contractual
Minera Vilacollo S.A. Rol N° F-001-2013.
590 2.6.11. Programa de Cumplimiento presentado por Sociedad Contractual
Minera Tres Valles S.A. Rol Nº F-012-2013.

591 2.6.8. Programa de Cumplimiento presentado poi Constructora Almagro
. S.A. Rol N° D-006-2013.
La cuarta conclusión es que las resoluciones que aceptan

los programas de cumplimiento son débiles en el razonamiento
para dar por satisfechos los requisitos del artículo 42 de la
LO-SMA y del reglamento. Ello en contraste con el mecanismo de
la autodenuncia, donde cada una de las resoluciones de aceptación
da cuenta de los fundamentos que permiten dar por cumplidos los
requisitos de información precisa, verídica y comprobable. Cree-
rnos que debería usarse la misma estructura para los requisitos del
programa de cumplimiento, sobre todo respecto de los criterios de
aprobación: integridad, eficacia y verificabilidad.
Finalmente, se debe indicar que todas estas señales regu-
latorias redundan en un mayor o menor acatamiento de la norma,
es decir, en su eficacia; al contrario de lo que dijimos respecto de
la autodenuncia, donde el problema es la idoneidad de la norma, es
decir, una cuestión de eficiencia.
c) Plan de reparación
Respecto a la aceptación o rechazo de la hipótesis de
trabajo en. relación con el plan de reparación, debernos tener
en cuenta que su propósito inicial fue otorgar una facultad a la
autoridad, por tanto c.on carácter obligatorio, para que se reparara
el medio ambiente !µego del procedimiento sancionador en sede
administrativa. Posteriormente, la tramitación legislativa cambió
su carácter a voluntario, otorgando al infractor la posibilidad de
presentarlo. El incentivo para presentarlo y cumplirlo es evitar
el ejercicio de la acción de reparación de daño ambiental ante la
jurisdicción especializada.
Hemos identificado varios problemas en su regulación:
Existe una falta de certeza y claridad sobre el momento
en el cual nace y se extingue la facultad del infractor
de presentar un plan de reparación.
No se establecen limitaciones o causales de impro-

cedencia del plan de reparación de forma explícita.
No existen criterios claros de aceptación o rechazo de
Ja propuesta del plan de reparación.
La doble intervención de servicios y, por tanto, la
doble revisión de la propuesta del plan puede llevar a
superposición de competencias.
La regulación del plan de reparación no contiene la
obligación de consignar algún tipo de garantía fi-
nanciera.
El reglamento no profundizó, utilizando la experien-
cia de regulación comparada, respecto de los tipos
de medidas que se pueden adoptar ante un daño
ambiental.
Bajo estas críticas la hipótesis debe ser aceptada; por
tanto, se debe indicar que la regulación de los planes de reparación
es insuficiente para cumplir con el objetivo para el cual fue creado,
Jo que dificultará su aplicación.
Existe un elemento adicional a ser considerado para dar
por acreditada la hipótesis en este caso, el que tiene relación con la
oportunidad de presentación o su aspecto temporal. En efecto, debe
ser necesariamente presentado con posterioridad al procedimiento ·
sancionador. Si bien la duración de este tipo de procedimiento es
más expedita que el judicial, igualmente su duración, para ciertos
casos y ciertos daños ambientales, puede demorar más de la cuenta.
Esa tardanza toma ineficiente el mecanismo no solo para los
diferentes actores del procedimiento, sino también para terceros
afectados.
Es ineficiente para el proponente porque aumentará los
costos del plan, debido a que será más costoso restaurar el medio
l ambiente en determinados casos (sustancia esparcida en el tiempo

" A, puede aumentar la extensión del daño en el tiempo Z).
Es ineficiente para la autoridad porque obligará a destinar
tiempo y recursos en un solo caso, en un primer momento a pro-
pósito del procedimiento sancionador y luego por la aprobación y
fiscalización del plan de reparación.
En definitiva, lo que se debe buscar es un equilibrio
entre la aplicación estricta de la ley592 y las posibilidades reales
que tienen los infractores para cumplir con ella. Lo anterior
debe ser tomado en cuenta, sobre todo cuando la misma historia
legislativa nos indica que estos mecanismos fueron pensados para
los pequeños y medianos infractores593. En esta situación cobra
relevancia la asistencia al regulado como forma de incentivar el
uso de los MIC (en la medida en que se asegura esa asistencia
el regulado podrá abordar el procedimiento sancionatorio con una
voluntad de cumplimiento).
Con estas observaciones y críticas a cada uno de los me-
canismos de incentivo al cumplimiento se da por concluido el
capítulo relativo a las conclusiones de este libro, que pretendió
sistematizar la nueva regulación en el sistema ambiental chileno,
destinada a poner énfasis en la cooperación y en la voluntad del
infractor de volver al cumplimiento, conviviendo con la posibilidad
de sanción dentro de un procedimiento administrativo sancionador
a cargo de un nuevo servicio público como es la Superintendencia
del Medio Ambiente.
592 Aunque nunca se puede ser tan laxo como autoridad, dado que ello acarrea
responsabilidad administrativa, civil y penal.
5 3
9 PoKLEPOvrc M., Iván. Cit. ant. (5), p. 190. Ver también Historia de la Ley
Nº 20.417, p. 900.
---·-------------- -
Finalmente, este libro puede ser esquematizado de la si-

guiente forma:
Conclusiones
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A-002- Minera proyecto resueltas mediante
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SpA autorizadas
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Ejecución de
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Proyecto
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A-003- Neltume para los que
3 léctrico Región de Elusión Energía Aceptada Sí Sin observaciones
2013 carra.neo la ley exige
Huilo Los Ríos
S.A. Resolución de
Hui\o
Calificación
Ambiental, sin
contar con ella
Parque Parque
Eólico Eólico II Región Afectación de
A-004- A la espera de
4 Valle de Valle deAntofa- RCA Energía patrimonio Aceptada Sí
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S.A. Vientos
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A-001-
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Centro de
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F-003-
2013
Exportadora
Los Fiordos
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del General
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Cultivo de XII Región
Ubicación de programa y el
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F-005- Acuimag las instalaciones expediente estli.n
5
S.A.
Estero Poca nes y la RCA Acuicultura Aceptado
en manos del
2013 - Manejo de
Esperanza, Antártica residuos Superintendente
Sector Islas Chilena
para su
Wagner
resolución final
VI Región
Planta de
Agroorgá- dol Compromisos
compostaje II, Titular debe
F-006- nicos libertador Residuos ambientales
6
· Mostazal
Agroorgánicos RCA Aceptado enviar infonne
2013
Mostazal,
General orgánicos voluntarios
final
Ltda. Bernardo incumplidos
Chimbarongo
O'Higgins
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Sociedad Almacenamiento
Titular presentó
Producción / I Región de de ácido - obras
F-008- Contractual programa final
7 de Yodo SCM Tarapacá RCA Minería no contempladas Aceptado
2013 Minera
Bullmine
Bullmine -patrimonio
de cumplimiento
ambiental
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cultural
Edificio
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Construc-
ubicado en
Región No1TI1ade
Proyecto Emisiones ~
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2013 Almagro litana de de ruidos observaciones
Nº 1807, liario nonna
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S.A. Santiago molestos
Providencia
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Sin
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liario nonna ~
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Planta de
Norma de
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Sin
ID-009-1 Sea Flavors de productos emisión Alimen-
sonoras sobre la 1 Aceptado
10 de Los observaciones
2013 S.A. de ruidos tos
hidrobioló- Lagos nonna
molestos
gicos
Sociedad Manejo de aguas

IV Titular debe
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Región de RCA Minería Aceptado enviar infonne
2013 Minera Tres Valles estériles - falta
Coquimbo final
Valles dePAS
XII No remitir
Planta
Región de infonnación TI tu lar debe
Elaboradora
12 I F-014- IAquaprotein
Magallanes requerida/ejecutar
de Nutrientes Elusión 1Acuicultura Aceptado enviar infonne
2013 S.A. yla nuevas obras
y Alimentos final
Antártica no sometidas al
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Desarrollo Región Ejecutar

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13 1F-015- Inmobiliario Metropo- nuevas obras Sin
Armónico Elusión inmobi- Aceptado
2013 Bellavista litana de no sometidas al observaciones
Bellavista liario
SEIA
S.A. Santiago
Plan de
Preven-
ción y No presentación
Fundación Región Desconta-
Santiago de plan de
F-016--IEducacional Metropo- minación Infraes- Sin
141 CollegeLos compensación Aceptado
2013 Santiago litana de Atmosfé- tructura obseTVaciones
Trapenses de emisiones de
College · Santiago rica de la MPIO
Región
Metropo-
litana
Planta de No presentación
Región
Molienda de plan de
15 I F-017-1 Alimentos Metropo- Sin
Húmeda RCA A1imentos compensación Rechazado
2013 Fruna Ltda.
de Maíz y
Derivados
litana de
Santiago
de emisiones de
MPIO
observaciones
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Incumplimientos o
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Sistema de autorizaciones
almacena- ambientales
Tenninal XV Región
16 1 F-018- miento y Puertos/ en materia Sin
Puerto de de Arica y RCA Aceptado
2013 consoiidado Minería de emisiones observaciones
Arica S.A. Parinacota
de graneles atmosféricas,
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minerales manejo de
residuos
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D-014- Tecnorec Reciclaje de RCA Industria
17 de
2013 S.A. Bateríl}S-
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Val paraíso
- obras sin
someterse al
de diciembre de
2012
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No contar con una Endesa S.A. da r
Ampliación obra de descarga respuesta a las
Empresa Central adecuada - emitir denuncias en el
D-015- Nacional Termoeléctrica VIII Región RCA Energía másCOquc lo Rechazado procedimiento
18 del Biobío
2013 de Energía Bocamina permitido al día - y acompaña
S.A. Segunda presentar fallas en informes en
Unidad el cierre acústico derecho
Aumentos
de capacidad
instalada
sin previa
Proyecto autorización
Compañia Sin
D·016· Minero 111 Región - sustitución Rechazado
19 Minera RCA Mineáa observaciones
2013 Refugio y sus deAtacama de líneas de
Maricunga
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eléctrica por
generadores de
combustible
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Planta de Deficiente manejo

Elaboración de de residuos
Concentrado XV Región industriales -
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2013 S.A.
de Aceite de de Arica y RCA Alimentos falta de PAS Aceptado
observaciones
Pescado para Parinacota -no remitir
Consumo infonnación a la
Nutracéutico SMA
Fiscal instructora
solicita
Explotación Alteración
interpretación
Mina del hábitat -
Pampa XV Región por el art. 81 g)
21 ¡D-017- Camarones Salamanqueja de Arica y RCA Minería
afectación del
Rcchazadol 19300 de la RCA
2013 y Planta de suelo y del
S.A. Parinacota 29/2012 (9.2
Cátodos Pampa patrimonio
Ord. UIPS 525
Camarones cultural
2 de mayo de
2014)
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Intervención o""
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en áreas no
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Sociedad Habilitación de
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2013
Comercial de Acopio de Arica y RCA Minería de residuos
Aceptado
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peligrosos
Limitada Granel, Arica
en itreas no
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mallas en las
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- cancha de
Central acopio de carbón
23
Compañía Tennocléctrica
F-022- Eléctrica de Patache y I Región de
RCA Energía
sobrepasada en
su capacidad Aceptado
Sin
observaciones
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2013 Tarapacá Sistema de
Transmisión
TaraPacá autorizada - la ;;
S.A. succión de r
Asociado recursos hidro-
biológicos por el
sistema de cap-
tación y filtrado
Incumplimiento
del plan de
Hidroeléc- Proyecto reforestación
X Región - intervención Sin
F-023- tri ca Hidroeléctrico Aceptado
24 Río Blanco -
de Los RCA Energía
mayorala observaciones
2013 Ensenada Lagos
S.A. Ensenada autorizada en la
RCA- falta de
PAS 106
Superación de
Ampliación niveles de ruido
Sociedad y cambio de Región - auSencia de Aceptado
F-024-- Eléctrica combustible Metropo- Sin
25 RCA Energía medidas de mi- (incum-
2013 Santiago de la Central Iitana de observaciones
tigación compro- plido)
S.A. Tennocléctrica Santiago metidas en rela-
Renca ción con el ruido
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XII Explotación de
Sociedad
Región de turba en áreas
Minera Turbera Magallanes no permitidas - Sin
26 1 F-026- Patagonia Grazzia San RCA Minería Rechazado
2013 ylo operar sin el PAS observaciones
Peat Juan
Antártica 96 - omisión de
Limitada Chilena monitoreos
Falta de Titular debió
Compañia rotulación en presentar
Central
Barrick IV depósitos - informe final
27 1 F-027- Termoeléctrica
2013
Chile
y Parque Eólico
Región de RCA Energia inexistencia Aceptado el 3 1 de marzo
Generación Coquimbo de canales de 2013 (no
Limitada Punta Colorada perimetrales de disponible en el
aguas lluvia sistema)
Maqui tal
Manufac- Talleres de Región Norma de
Emisiones
28 1D-026- estructuras Metropo- emisión Sin
Industria sonoras sobre la Aceptado
2013
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Industriales
metálicas, en
San Miguel
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Santiago molestos
norma
observaciones
Ltda.
Modificación
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sistema de
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tratamiento VI Región
Sociedad documentos y
de residuos do! Sistema de Falta de
Agrícola elementos de
29 1D-027- El Tranque líquidos, plan- Libertador tratamiento monitoreos para
2013 teles de cerdo, General
RCA de residuos suelo y napas
Rechazado juicio en virtud O·
Angostura de los arts. 1O z
Sociedad Bernardo industriales subterráneas
Ltda.
Agrícola O'Higgins
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Nº 19.880
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El Tranque
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Se aceptó el
programa bajo
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Áreas del
Ilustre Vertedero IX Región
vertedero
condición
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deberían estar
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30 ¡ F-038- Municipa- de"\a RCA Vertedero Rechazado luego es
Boyecode cerradas, pero
2013 lidad de Temuco ArauCanía rechazado por r
Tcmuco están aún en no cumplir con
operación las condiciones
impuestas
Centro de Vertimiento
almacena- de residuos
miento y industriales
transferencia, líquidos sin
recuperación y tratar a estero
l F-039-1 Hi~ronor revalorización VIII Región Relleno
- capacidad de Aceptado
Sin
31 2013 Copmlemu de residuos y del BiObío RCA sanitario observaciones
S.A. la planta de
disposición tratamiento de
de desechos Riles es menor a
de origen la establecida en
industrial y
domiciliarios
laRCA
.......,
v.
OTROS TÍTULOS DISPONIBLES
• MANUAL DE PSIOUIATR[A FORENSE

PARA ABOGADOS
Rodrigo Dresdner Cid
• CURSO DE DERECHO MAR[TIMO

Leslie Tomasello Hart
• RECURSO DE REPOSICIÓN
Jesus Ezurmendia Alvarez
• RECURSO DE UNIFICACIÓN DE
JURISPRUDENCIA LABORAL
Marcela Díaz Méndez
• NUEVOS DESAF[OS DE LA ENSEÑANZA

DEL DERECHO EN CHILE
Varios Autores
• MANUAL DEL MINERO

Sergio Vergara de la Guarda
La Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente
regula una serie de instituciones denominadas genéricamente
como mecanismos de incentivo al cumplimiento: la autode-
nuncia, el programa de cumplimiento y el plan de reparación.
Esta innovación regulatoria del derecho administrativo san-

cionador ambiental pretende un cumplimiento voluntario y
cooperativo de las obligaciones medioambientales, cuya pre-
sentación y activación contempla beneficios para el infractor,
suspendiendo el procedimiento sancionatorio, rebajando la
multa o extinguiendo la acción por daño ambiental.
La presente investigación tiene como propósito realizar una sis-

tematización de los mecanismos de incentivo al cumplimiento
a partir de la historia de la Ley Nº 20-417, el reglamento que los
regula, las observaciones a la propuesta de reglamento que fue
sometido a consulta pública y el análisis de 31 procedimientos
sancionatorios iniciados ante la Superintendencia del Medio
Ambiente, identificando estándares administrativos de resolu-
ción para aceptar o rechazar las propuestas de los infractores.
~EDITORIAL
~LIBROMAR

OSSANDÓN (2015) Incentivos Al Cumplimiento Ambiental

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OSSANDÓN (2015) Incentivos Al Cumplimiento Ambiental

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JORGE SEBASTIÁN OSSANDÓN ROSALES

Ha participado como autor

Se terminó de imprimir esta 1ª edición en agosto de 2015.

Este libro está dedicado a toda mi familia, que con su corifianza

Quisiera extender mis más sinceros agradecimientos a la

RESUMEN ........................................................................................ . xxxi

l. l. Definición de autodenuncia ....................................................... 39

1.5.1.2. La autodenuncia debe ser comunicada por el

1.5.1.2.3.14. Infractores de la letra

1.5.6. Mecanismos de impngnación contra reso!nciones de la

1.6.3.4. La resolución de la Superintendencia que

2.1. Definición de programa de cumplimiento.................................. 201

XII TABLA DE CONTENIDO

2.5. Regulación en la Ley Nº 20.417 y Reglamento sobre progra-

2.5.2.2. No podrán presentar programas de cumpli-

2.6.2. Programa de cumplimiento presentado por Alimentos

2.6.6. Programa de cumplimiento presentado por Sociedad

2. 6.10.2. El derecho........................................................ 304

2.6.14.4. Comentarios del caso....................................... 316

2.6.18.4.Comentarios del caso ....................................... 328

2.6.23. Programa de cumplimiento presentado por Compañía

2.6.27.2.El derecho ........................................................ 349

2.6.31.3. Resolución de la Superintendencia que acepta

3.1. Definición de plan de reparación ............................................... 365

XXII TABLA DE CONTENIDO

3.5. Regulación en la Ley Nº 20.417 y Reglamento sobre programas

3.6. Planes de reparación presentados ante la Superintendencia

CONCLUSIONES ..................................................................... 441

ANEXO II......................................................................................... 467

Así, se crearon tres herramientas destinadas a cumplir

El Capítulo I, destinado a la autodenuncia, trata detalla-

tener para su procedencia. La ley y el reglamento indican que la

En el Capítulo 11, el autor trata el programa de cumpli-

de cumplimiento en atención a los criterios de aprobación de

y consecuencias respecto de una reclamación en contra de una

El Capítulo III está destinado al último de estos mecanis-

requiera no solo información académica, sino también práctica

ÁNA LYA URIARTE RODRÍGUEZ XIMENA /NSUNZA CORVALÁN

creados, lo que dificultará su utilización por la comunidad regulada

ACCAN: Comisión para la Cooperación Ambiental de América

TA: Tribunales Ambientales

El modelo de fiscalización en materia ambiental se

CORDERO VEGA, Luis. "Evaluando el sistema de :fiscalización ambiental

implica necesariamente Ja existencia de un procedimiento san-

INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO AMBIENTAL 3

La idea que subyace es que el organismo fiscalizador no

5 PoKLEPOVIC M., Iván. "Análisis crítico del sistema de incentivos al cumpli-

La Administración tiene ciertas obligaciones, una de

8 GuzMANRosEN, Rodrigo. Derecho Ambiental Chileno. Principios, institucio-

el programa de cumplimiento, entendido como un plan de acciones

9 Historia de la Ley Nº 20.417, p. 104.

6 JoRGE ÜSSANDÓN ROSALES

de vida, estado de vida. Se trata no ya de la aptitud de vivir en un

Il BORDALi, Andrés. "El derecho fundamental a vivir en un medio ambiente

institución está regulada en el artículo 41 de la LO-SMA. Se

13 Decreto Supremo Nº 30/2012. Ministerio del Medio Ambiente. Publicado en

8 JORGE ÜSSANDÓN ROSALES

impone Ja sanción y habiéndose determinado Ja existencia de daño

15 • CORDERO VEGA, Luis. Cit. ant. (!),p. 29.

2005 justificaron y evidenciaron varias falencias y la preocupación

16 OcoE. Evalu~ión del desempeño ambiental: Chile. 2005, p. 145.

10 JORGE ÜSSANDÓN ROSALES

implicando la fijación de lineamientos generales a través de los que

l9 BERMÚDEZ S., Jorge. Fundamentos de derecho ambiental, 2ª edición, Valpa-