Gladys Camacho - Contratación Administrativa y Contrato de Suministro PDF

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS,
EN ESPECIAL EL CONTRATO DE SUMINISTRO
Dra. Gladys Camacho Cépeda
SUMARIO: I. Introducción. II. El entorno de la contratación administrativa en

materia de suministros. III. La noción de contrato administrativo y la naturaleza
administrativa del contrato de suministro. IV. Aspectos relevantes de la contratación
administrativa electrónica en materia de suministros. V. Los problemas de la
aplicación normativa de los contratos de suministro. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Mi contribución a esta obra colectiva, “Derecho Administrativo. 120

Años de Cátedra”, inscrita en la conmemoración de los 120 años
transcurridos desde la instauración de la Cátedra de Derecho Ad-
ministrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile,1
consistirá en una reflexión de la institución contractual pública, que
se ha constituido en un instrumento clave en la modernización de
la gestión y consecución de los fines públicos, razón por la cual su
estudio requiere especial atención en el ámbito jurídico, atendido el
sitial de importancia que ocupa entre las instituciones del Derecho
público chileno.
Particularmente concentraré mi análisis en la noción de contrato
administrativo y su aplicación en nuestro ordenamiento jurídico
a la luz de las directrices constitucionales consignadas en materia
1
Con particular afecto participo en este libro. Es un buen motivo para fes-
tejar y convocar tanto a los que hoy integran la plana docente de esta desafiante
disciplina como a todos los que alguna vez fueron parte activa de su desarrollo
disciplinario desde la Casa de Bello. Particular reconocimiento en el marco de
esta conmemoración merece Rolando Pantoja Bauzá, Profesor Titular de Derecho
Administrativo, al que le ha correspondido hacerse cargo de garantizar la continui-
dad y la renovación generacional de la Cátedra, labor que ha sabido cumplir con
la generosidad de un gran maestro.
357
DERECHO ADMINISTRATIVO • 120 AÑOS DE CÁTEDRA
económica, y de las legales, reguladoras en particular de la proble-

mática del contrato de suministro, que ha reverdecido últimamente
en nuestro medio con motivo de la aprobación de la Ley Nº 19.886
de Bases de los Contratos Administrativos de Suministros y de Pres-
tación de Servicios.
Una de las cuestiones que más destacan en esta nueva ley es,
precisamente, el establecimiento de un mercado electrónico de
compras públicas, que se ha desarrollado y difundido ampliamente
con el impulso no sólo de sus mandatos, sino por la contribución que
ha hecho a la moderna organización de la Dirección de Compras y
Contratación Pública, así como al estímulo que ha dado a la activa
vigilancia del cumplimiento de esas normas básicas por parte de la
Contraloría General de la República.
II. EL ENTORNO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

EN MATERIA DE SUMINISTROS
Desde una amplia perspectiva ha de situarse el estudio de los contratos

de suministro al día de hoy en el contexto del Gobierno Electrónico,
que es una exitosa política pública impulsada desde el año 2001
por el Gobierno de Chile y que ha conllevado distintas iniciativas y
proyectos orientados a concretarla.2
2
Si bien con fecha 11 de mayo de 2001 se dictó un instructivo presidencial
sobre gobierno electrónico que lo configuró como política de Estado orientada
a obtener importantes objetivos tanto desde la perspectiva de la gestión pública
como de la participación ciudadana, los antecedentes del gobierno electrónico, en
Chile, se remontan a 1991. En ese año, durante el gobierno de Patricio Aylwin, se
creó el Grupo Informático del Ministerio del Interior, que elaboró un diagnóstico de la
presencia de la tecnología en el sector público. Seguidamente, en 1994, durante
la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, se creó el Comité Interministerial de Mo-
dernización de la Gestión Pública del Estado, que se dedicó a masificar la aplicación de
la tecnología en el sector público, confeccionando un Plan Informático General.
En 1998, se creó la Comisión Nacional para las Nuevas Tecnologías de Información y
Comunicación, cuya misión fue hacer análisis prospectivos sobre el desarrollo de las
tecnologías de información en Chile, y a partir de ellos, elaborar una propuesta para
potenciar su difusión, lo que finalmente se plasmó en: la regulación del documen-
to electrónico y la firma digital; la implementación de una red que interconectó
ministerios, servicios y organismos públicos, y la puesta en marcha del sistema de
información de compras y contrataciones del Estado (más conocido por el nombre
de ChileCompra). En la administración de Ricardo Lagos, el avance fue signifi-
cativo y en el 2001, a través de los instructivos de la Presidencia de la República
se establecieron tres ámbitos de desarrollo en materia del gobierno electrónico:
atención al ciudadano, buen gobierno y transparencia y participación ciudadana.
358
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, EN ESPECIAL EL CONTRATO DE SUMINISTRO
Entre las medidas legislativas aprobadas sobre esta materia destacan

la Ley Nº 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica
y certificación de dicha firma, del 2002, y su reglamento, aprobado
por DS Nº 181, de 17 de agosto de 2002, del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia, y la Ley Nº 19.886, de Bases sobre Con-
tratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, de
2003, más conocida como Ley de Compras Públicas, la que se debe
analizar en conjunto con su Reglamento, aprobado por DS Nº 250
de 24 de septiembre de 2004, de Ministerio de Hacienda.3
Estas medidas legislativas gubernativas se han producido en un
entorno caracterizado por el empleo intensivo de las nuevas tec-
nologías de la comunicación, tendencia a la que la Administración
no sólo no se ha sustraído, sino que ha adherido entusiastamente
Como consecuencia de la negociación con los privados, se logró consensuar la

Agenda Digital, que se constituyó en el principal proyecto de ese gobierno en esta
área, cuyos objetivos fueron: incrementar la competitividad y eficiencia así como la
igualdad de oportunidades, calidad de vida, transparencia, privacidad y seguridad,
por medio del uso de las tecnologías digitales. Entre los logros de la Agenda Digital
en el ámbito público destacan el sitio Trámite Fácil, que entrega información de
1.536 trámites, 227 de los cuales se pueden realizar a través de Internet; el sitio del
Servicio de Impuestos Internos que también da la posibilidad de hacer relevantes
gestiones en línea, como declaraciones de renta, emisión de boletas y facturas
electrónicas, la declaración y pago electrónico del IVA; y el sitio del Registro Civil
e Identificación, que permite obtener certificados electrónicos. En el gobierno
actual de la Presidenta Bachelet, se ha aprobado el Instructivo Presidencial de
2 de febrero de 2007, que crea el Comité de Ministros para el desarrollo digital,
situando en el máximo nivel administrativo la responsabilidad de maximizar el
impacto económico y social de la inversión pública en las tecnologías de la infor-
mación. Este Comité deberá evaluar la Agenda Digital 2.0 (2007-2010), coordinar
el diseño y sancionar la primera Política de las Tecnologías de la Información de
Chile (PTIC) y diseñar y consensuar un Plan Estratégico Nacional en Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (PENTIC). Vid. Gobierno Electrónico en
www.congreso.cl (consulta 12 de marzo de 2008).
3
Otras medidas vinculadas al gobierno electrónico aprobadas por Decreto
Supremo están constituidas por: el D.S. Nº 83, de 12 de enero de 2005, del Minis-
terio Secretaría General de la Presidencia, que aprueba norma técnica para los
órganos de la administración del Estado sobre seguridad y confidencialidad de los
documentos electrónicos; el D.S. Nº 77, de 23 de diciembre de 2004, del Ministerio
Secretaría General de la Presidencia, que aprueba norma técnica sobre eficiencia
de las comunicaciones electrónicas entre órganos de la administración del Estado,
y entre éstos y los ciudadanos; el D.S. Nº 32, de 24 de junio de 2003, del Ministerio
de Economía, que crea premio a los mejores sitios web del gobierno de Chile; y el
D.S. Nº 799, de 11 de noviembre de 2000, del Ministerio de Justicia, Reglamento
del registro de bancos de datos personales a cargo de organismos públicos.
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a ella, reconociéndola como una oportunidad para mejorar en el

cumplimiento de su misión servicial en beneficio del interés general
que le corresponde atender.
En este renovado ambiente administrativo se han venido desarro-
llando diversos proyectos tecnológicos orientados a la mejora de la
gestión gubernamental, destacando en este campo algunos servicios
que han demostrado un indiscutible liderazgo, como ocurre con el
Servicio de Impuestos Internos, el de Registro Civil e Identificación
y la Dirección de Compras y Contratación Pública.
El uso de las nuevas tecnologías ha producido un cambio sus-
tancial en la forma como se relacionan los ciudadanos con la Ad-
ministración, lo que ha producido diversos efectos positivos en la
mejoría del funcionamiento de los servicios; en la fluidez de las
informaciones que se ofrecen a los ciudadanos; en la eficiencia y
eficacia de la gestión pública, y en el incremento de la transparencia
del sector y de la participación ciudadana.
Sin embargo, el tema no está exento de dificultades, puesto que
no puede obviarse la adopción de ciertas cautelas con la finalidad de
que las nuevas tecnologías telemáticas e informáticas se ajusten a lo
objetivos perseguidos y no produzcan efectos adversos que pueden
afectar la debida protección de los derechos fundamentales garan-
tizados constitucionalmente.
Respecto de los contratos de suministro, en paralelo a la nueva ley
que rige desde el 29 de agosto de 2003, y la normativa reglamentaria
vigente desde el 24 de octubre de 2004, se ha impulsado el portal
de compras públicas ChileCompra, que ha producido un progresivo
afianzamiento del sistema electrónico de compras públicas que ha
venido a superar con creces el vacío que propiciaba un entorno vul-
nerable a la probidad administrativa. El énfasis del legislador, puesto
hasta entonces en la regulación de contratos públicos relacionados
con la construcción y concesión de obras públicas, y en la conce-
sión de servicios públicos, que involucran importantes volúmenes
de inversión por la propia naturaleza del objeto principal de los
mismos, había preterido la consideración de los actos ordinarios de
gestión de las Administraciones Públicas, percibida por el legislador,
en los hechos, como de menor importancia, demostrándose así en
una normativa referida a ella escasa y difusa.4 La actualización de
4
En algunos casos, como las municipalidades, su propia ley orgánica constitu-
cional Nº 18.695 les reconoció la facultad de aprobar sus respectivos reglamentos
de contratación, por lo que en materia de adquisición de suministros existía una
360
las exigencias de probidad y transparencia, iniciativas también

apoyadas por organismos multilaterales (como el BID, Banco Mun-
dial), ha impulsado el establecimiento de regulaciones orientadas
a garantizar un generalizado, recto y transparente ejercicio de la
función pública, incluyendo esta área de la gestión administrativa
ordinaria.
El ámbito de la contratación vinculada a la adquisición de sumi-
nistro no deja de ser también económicamente relevante, además
de constituir un espacio valioso para cautelar el eficiente y probo
desempeño de los directivos y funcionarios públicos. éste es un
dato que se ha corroborado en la práctica, pues a través del portal
ChileCompra, durante el 2007, se ha llegado a transar US$ 4.458
millones, alcanzando un crecimiento de 29% respecto a lo regis-
trado durante el 2006,5 lo que ha supuesto la emisión de un total
de 1.491.054 órdenes de compras. El Estado aparece así como un
importante cliente para las empresas privadas, de cuya colaboración
requiere para adquirir los bienes y servicios necesarios para el ade-
cuado cumplimiento de su función.
El crecimiento del mercado público de compras electrónicas
también ha tenido un efecto importante en el impulso del comercio
electrónico en general en el país, siendo un instrumento positivo
para el afianzamiento de las modernas formas de contratación, en
especial, porque el acceso al mismo se ha extendido grandemente.
Según cifras de la Cámara de Comercio de Santiago, este mercado
ha logrado posicionarse como uno de sus principales agentes me-
diales económicos al representar aproximadamente un 37% del
total transado por medios electrónicos en la economía nacional,
durante el año 2007.6
Asimismo, ha tenido un resultado democratizador altamente
valorable, por cuanto el acceso al mercado de compras públicas se
ha logrado difundir ampliamente en los estratos empresariales más
modestos, lo que se corrobora con el hecho de que durante el 2007
gran diversidad de normativas y de procedimientos, pero desde la promulgación de

la Ley Nº 39.886 se dispuso que los contratos de suministro que aquéllas celebren,
debían sujetarse a lo establecido en la Ley de Compras Públicas (véase artículo 66
del DFL Nº 1-19.704, que aprueba el texto refundido, coordinado, sistematizado y
actualizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
5
Vid. Informe Gestión ChileCompra. Balance Gestión 2007, en www.chile-
compra.cl (consulta 14 de marzo de 2008), p. 5.
6
Ibídem, p. 12.
361
se produjo una importante participación en él, de las micro y pe-

queñas empresas, las que pudieron realizar negocios por un monto
superior a los US$ 1.500 millones, manteniendo la porción del 35%
de participación que ya habían alcanzado en el año 2006.7
En este contexto, la nueva regulación de los contratos públicos
de suministro emerge como un instrumento clave y eficaz dentro
del conjunto regulatorio tendiente a configurar un marco ético de
la actividad de los funcionarios públicos.
Al mismo tiempo, con el uso obligatorio de las nuevas tecnologías
se impulsa la modernización del Estado, en concordancia con los
lineamientos prioritarios del gobierno electrónico.8
Por otro lado, la incorporación de medios electrónicos en los
procedimientos vinculados a la contratación de suministro, com-
prende una serie de medidas muy distintas las unas de las otras, las
que se analizarán tomando como punto de partida la regulación
establecida en la Ley Nº 19.886 y su Reglamento, aprobado por D.S.
Nº 250 de 2004, de Ministerio de Hacienda.
7
Ibídem, p. 5.
8
Al respecto, es bueno recordar los objetivos del gobierno electrónico en
materia de gestión pública y de participación consignados en el instructivo presi-
dencial del 11 de mayo de 2001, que son plenamente aplicables a la contratación
electrónica. De este modo, los objetivos del gobierno electrónico, en cuanto a
gestión pública, son:
• Aumentar niveles de eficiencia en la gestión pública.
• Disminución significativa de costos de transacción y coordinación en la
interacción entre entes públicos.
• Generación de incentivos y prácticas que faciliten modalidades de gestión
innovadoras y creativas.
• Agregación de mayor valor público como horizonte permanente de las
actividades del sector.
• Mantención y constante superación de los grados de transparencia de esas
actividades.
Sus objetivos desde el punto de vista de la ciudadanía son:
• Acelerar el tránsito hacia una administración centrada en el ciudadano.
• Mejorar calidad de los servicios que se proveen y las modalidades de pro-
visión.
• Facilitar cumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos.
• Disminuir significativamente los costos de transacción entre ciudadanos y
agentes públicos.
• Suprimir paulatinamente barreras, ineficiencias e irracionalidad en la in-
teracción entre privados y sector público.
• Facilitar el escrutinio ciudadano de la información, actividad y calidad de
la operación presentes en el sector público.
• Transformar al sector público en facilitador del crecimiento y de distribu-
ciones más equitativas de los niveles de bienestar social.
362
III. LA NOCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO

Y LA NATURALEZA ADMINISTRATIVA DEL CONTRATO
DE SUMINISTRO
El ordenamiento jurídico chileno no ha incorporado el concepto de

contrato administrativo institución de Derecho público, del modo
que lo han hecho Francia y España (PANTOJA),9 a pesar de la gran
influencia que estos países tienen sobre nuestro ordenamiento.
De este modo, desde el punto de vista jurídico coexiste en nuestro
Derecho una gran diversidad de contratos públicos, en los cuales
el Estado es una de las partes contratantes, pero que no configuran
específicamente contratos administrativos dentro de la acepción
reconocida a este término por la jurisprudencia y doctrina francesas
que le dieron origen, caracterizándolos por un régimen de Derecho
público dominado por las facultades exorbitantes de la Adminis-
tración en la relación contractual, lo que la sitúa en una posición
jurídica de supremacía y de prerrogativas.
Como consecuencia de esta caracterización de los contratos ad-
ministrativos en Chile, se acepta la naturaleza administrativa de estos
contratos tomando como único criterio referencial la regulación
especial que el legislador ha establecido en cada caso, siendo para-
digmático en este sentido lo que sucede con los contratos de obra
pública, de concesión de servicio público y de concesión de obra pú-
blica, no existiendo hasta el momento una regulación general de los
contratos administrativos, que establezca los principios generales de
la contratación pública, salvo como se verá más adelante, lo dispuesto
por el artículo 9º de la LOCBGAE, que constituye una isla dentro del
Derecho positivo normador de la Administración del Estado.
Normalmente se señala como únicas indicaciones incluidas so-
bre esta materia por el constituyente en la Carta Política las ligadas
a la reserva de ley relativas a las habilitaciones necesarias para que
el Estado, sus organismos, sus empresas o las municipalidades pue-
dan celebrar algunos contratos (v. gr., empréstitos, operaciones de
crédito, venta, arrendamiento y concesión de bienes), dejando al
legislador la definición completa de los términos en que dichos
contratos deberán celebrarse.10-11
9
Vid. PANTOJA BAUZÁ, R., La Contratación Administrativa, Apuntes de Clase,
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago, 2005.
10
Vid. MORAGA KLENNER, C., La Contratación Administrativa, Apuntes de Cátedra,
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago, 2005, p. 15.
11
La Constitución Política, en materia de contratos públicos, reserva las si-
guientes materias a la ley en el art. 63, el cual preceptúa: “Sólo son materias de ley:
363
Sin embargo, si se examina el Código Político en el diseño que

hace en materia económica, no podrá sino reconocerse la existencia
de directrices constitucionales que se proyectan a la contractualidad
pública, al condicionar la actuación económica del Estado y sus
organismos. En verdad, sus preceptos, que integran lo que se reco-
noce como Constitución Económica, son las previsiones generales
que condicionan el orden económico y son ellas las que permiten
afirmar que la Constitución Económica tiene como presupuesto un
sistema de mercado en donde la libre competencia se convierte en
un valor central por proteger y estimular, en cuanto es el sistema
más eficiente de asignación de recursos escasos.
De un lado, la Constitución, en su artículo 19 Nº 22, reconoce
garantías a los particulares para ser tratados en igualdad de condicio-
nes por parte del Estado y sus organismos, proscribiendo discrimina-
ciones arbitrarias en materia económica, permitiendo así identificar
uno de los fundamentos en que descansa jurídicamente el sistema
concursal como regla básica de la contratación administrativa. No
debe olvidarse que el Estado y sus organismos constituyen importan-
tes demandante de bienes y servicios en la economía, tanto que su
consumo es una variable macroeconómica determinante del gasto
público.12 Percibido como cliente, el Estado es uno de los consumi-
7) Las que autoricen al Estado, a sus organismos y a las municipalidades, para contratar
empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. La ley deberá
indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la deuda.
Sin embargo, se requerirá de una ley de quórum calificado para autorizar la contratación de
aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período
presidencial. Lo dispuesto en este número no se aplicará al Banco Central; 8) Las que autoricen
la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o
indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las mu-
nicipalidades. Esta disposición no se aplicará al Banco Central; 9) Las que fijen las normas
con arreglo a las cuales las empresas del Estado y aquellas en que éste tenga participación
puedan contratar empréstitos, los que en ningún caso podrán efectuarse con el Estado, sus
organismos o empresas; 10) Las que fijen las normas sobre enajenación de bienes del Estado
o de las municipalidades y sobre su arrendamiento o concesión”.
12
Como ya se ha señalado sólo en 2007 los contratos de suministros tramitados
por el portal ChileCompra ascendieron a más de US$ 4.000 millones, sin contar
con los otros gastos asociados a otros contratos. A manera de ejemplo, para el 2008
sólo en la región de Valparaíso, el Ministerio de Obras Públicas mediante diver-
sos contratos realizará inversiones por más de $ 62.000 millones de pesos (véase
www.concesiones.cl, consulta el 23 de marzo de 2008), y de acuerdo con lo informado
por la Dirección de Presupuestos, el 2008 supondrá inversiones en el ámbito de
salud, especialmente relacionadas con la implementación de las garantías de salud,
del orden de $ 142.000 millones de pesos (véase ARENAS DE MESA, A., “Informe de
364
dores más relevantes de la economía. Su demanda tiene la virtud

de ser un gran acicate para activar diversos sectores económicos.
De ahí el interés de los particulares por lograr un acceso igualitario
a la contratación pública, la cual se constituye en un medio por el
cual se disponen importantes recursos económicos, los que por su
particularidad de ser públicos no pueden ser administrados capri-
chosamente sino con objetividad e imparcialidad.
Por otra parte, el principio de servicialidad que constituye al
Estado como una organización vicarial para lograr alcanzar el bien
común (art. 1º, CPR), contiene un mandato implícito de ser eficaz
y eficiente en el empleo de los recursos públicos. Igualmente, la
probidad, transparencia y publicidad estatuidas como bases de la
institucionalidad (nuevo art. 8º, CPR), obligan a que la gestión de
recursos públicos haya de hacerse de modo escrutable, a fin de que
se pueda enjuiciar el método que se ha empleado en la administra-
ción de los mismos, lo que también remite a apreciar la eficacia y
eficiencia de la utilización de los recursos públicos.
En el ámbito administrativo el deber de servicialidad se traspone
para la Administración del Estado (art. 3º, LOCBGAE), y la obliga a
actuar con eficacia en sus cometidos y con eficiencia en la utilización
de los recursos públicos, porque ello es exigencia expresa del interés
general (art. 53 de la LOCBGAE). Este mandato orgánico constitu-
cional le exige a la Administración Pública la adopción de medios
idóneos para decidir y también para garantizar la integridad ética
y profesional en la administración de los recursos públicos que se
gestionen, lo que obliga a la observancia del principio de probidad
administrativa.
En consonancia con las directrices constitucionales ya señala-
das, el DFL Nº 1/19.653 de 2001, del Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, que aprueba el texto refundido, coordinado
y sistematizado de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, establece en el
artículo 9º, como se anticipara, la única normativa general de ca-
rácter principial que rige la contratación administrativa, cual es la
referida a los principios generales de la contratación administra-
tiva: libre concurrencia de los oferentes e igualdad ante las bases
administrativas, establecidos como exigencias del procedimiento
concursal de la contratación.
Finanzas Públicas. Proyecto de Presupuesto Público 2008”, www.dipres.cl, consulta

el 23 de marzo de 2008).
365
Ahora bien, a diferencia de lo que sucedió en los países donde

surgió o se asimiló el concepto de contrato administrativo institu-
ción, lo que diferencia a este instituto de las ideas desarrolladas en
el foro administrativo chileno, no es la jurisdicción a la cual están
sometidos los conflictos jurídicos que de ellos deriven, pues en úl-
tima instancia estas desavenencias siempre serán conocidas por los
tribunales ordinarios, según la interpretación que la jurisprudencia
constitucional y judicial ha dado a la Ley Nº 18.825, de 1988, que
modificó el artículo 38, inciso 2º, eliminando la frase “tribunales
contencioso-administrativos”. Ello, sin perjuicio de destacar la crea-
ción del Tribunal de la Contratación Pública por la Ley Nº 19.886, de
2003,13 órgano jurisdiccional que ejerce una justicia especializada en
materia contractual, aunque acotada a específicas materias definidas
por el legislador y que mayormente se refieren a los procedimientos
preliminares de la contratación vinculados a la elaboración de las
bases técnicas y administrativas, comprendiendo hasta la adjudica-
ción de las licitaciones, sin abarcar el cumplimiento del contrato,
que queda sujeto a la jurisdicción ordinaria.
En consecuencia, el contrato administrativo en nuestro or-
denamiento jurídico no se puede caracterizar del mismo modo
que en el ámbito francés, en donde la posición de privilegios de
la Administración imprimió a la noción rasgos caracterizadores
exorbitantes a su tronco voluntario de origen, marcando fuerte-
mente los rasgos que lo diferencian del correspondiente instituto
del Derecho común.
Más aún, con la redefinición del Estado que enfatiza su serviciali-
dad y mitiga fuertemente sus privilegios de soberanía, la contratación
administrativa se impregna –cuando el legislador así lo determina– de
aspectos regulados con el objetivo de garantizar el respeto de los
principios que informan la actuación pública, de modo que bien
puede afirmarse que el contrato administrativo en nuestro ordena-
miento jurídico nace de las previsiones que el legislador adopta para
suplir la inexistencia de autonomía de la voluntad en la Adminis-
tración,14 así como para acotar la supuesta libertad de contratación
13
Se trata de un órgano jurisdiccional especial, independiente de los órganos
de la Administración del Estado, sometido a la superintendencia directiva, correccio-
nal y económica de la Corte Suprema, aunque no forma parte del Poder Judicial.
14
En este punto se acoge la teoría de los profesores VILLAR, en cuanto en el
ámbito administrativo no es posible asimilar el acto administrativo (y derivado de
ello, se entiende que tampoco el contrato administrativo) a un negocio jurídico,
pues ello haría derivar consecuencias jurídicas que no pueden ser aceptadas en
366
de la Administración que “existe” o más bien se admite, en cuanto

la Administración puede celebrar una variedad de pactos que no
están establecidos taxativamente ni regulados en toda su extensión,
por cuanto la opción del legislador en materia contractual es la de
regular los tipos importantes de contratación, y dentro de ellos, los
aspectos más relevantes que le interesa cautelar.
De este modo, en algunos contratos administrativos a causa del
interés público que hay implícito en ellos, al igual que en algunos
contratos del ámbito privado, como los bancarios, el franchising,
entre otros, el legislador establece algunas previsiones orientadas a
establecer los resguardos correspondientes para el adecuado cum-
plimiento del principio de legalidad, el buen funcionamiento del
sistema económico y la confianza de los agentes que intervienen.
Ahora bien, si en ciertos contratos se reconocen algunos “privile-
gios” para la parte pública interviniente, ello se debe a que en esa
concreta relación, el interés general que actualiza, requiere de dicha
previsión especial.
En otros casos, la regulación del contrato administrativo se orien-
ta, especialmente, a establecer el iter o los procedimientos que debe
cumplir la organización pública contratante para que su actuación
sea legítima y con arreglo al principio de legalidad. Establecida una
regulación en materia de contratación, las prescripciones que la
conforman se tornan vinculantes y constituyen los parámetros para
fiscalizar la correcta actuación de la Administración, así como el ajuste
adecuado de la misma a lo dispuesto en las leyes como expresión de
la voluntad general, manifestada a través del Congreso.
En este orden de ideas, cabe concluir que la nota característica
que podría permitir la calificación del contrato de suministro como
contrato administrativo, es justamente la regulación especial de
Derecho público que se ha dictado para él por el legislador, quien,
además, ha allanado toda discusión en torno a la naturaleza de este
contrato, al denominarlo derechamente “contrato administrativo”.
El nombre mismo de la Ley Nº 19.886 así lo revela: “Bases sobre Con-
tratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios”.
el Derecho público por cuanto el negocio jurídico se vincula a la autonomía de

la voluntad como fuente generadora de efectos jurídicos. De tal modo que, como
indican los citados autores, en el ámbito del Derecho Administrativo no es pro-
pio hablar de la existencia de una autonomía de voluntad tal como la dogmática
civil ha construido este concepto. Vid. VILLARA PALASí, J. L. y VILLAR EZCURRA, J.
L., Principios de Derecho Administrativo, t. II, 2ª edición, Universidad Complutense,
Madrid, 1987, pp. 59-60.
367
Ahora bien, el régimen que se establece en este texto legal no se

caracteriza por configurar una posición jurídica de supremacía y de
prerrogativas a favor de la Administración, no importa conferirle a
ésta amplios poderes de decisión, control y regulación sobre el con-
trato, sino por modelar más bien un procedimiento acerca de cómo
contratar y una determinación de las formalidades y requisitos de
contratación, así como los pasos a seguir para que la Administración
pueda celebrar un contrato de suministro.
En consecuencia, la naturaleza de contrato administrativo del
contrato de suministro establecido en la Ley Nº 19.886 reposa en la
regulación establecida para garantizar los principios de transparencia,
probidad, eficacia, eficiencia, todo lo cual se traduce en determina-
ciones normativas que establecen requisitos para contratar, exigencias
de contenido en las bases administrativas, establecimiento de las
situaciones taxativas por las que puede excusarse el sistema concursal
en la contratación, etc., sin conferir privilegios extraordinarios a la
Administración por sobre su co-contratante, como lo admite parte
importante del Derecho europeo continental.
En este punto planteamos cierta distancia teorética con las tesis
jurisprudenciales, tanto de los tribunales ordinarios como de la
Contraloría General de la República, pues ambas doctrinas jurídicas
coinciden en estimar a los contratos públicos desde un ángulo más
bien contractualista, en concordancia con las teorías civilistas que
lo configuran como un libre acuerdo de voluntades, generador de
derechos y obligaciones entre las partes, relevando así como deter-
minante en materia contractual pública, el contenido del contrato y
no la institución de Derecho público debidamente regulada. Como
consecuencia de ello, las supuestas prerrogativas o posición de su-
premacía de la Administración sólo son reconocidas y validadas si
han sido pactadas y se contienen en el respectivo contrato, no por
estar emanadas del régimen al que ellos están sometidos.
Es interesante llamar la atención sobre dos importantes aspectos
que ha introducido la Ley Nº 19.886, más todavía cuando ellos han
pasado desapercibidos para los análisis jurídicos que se han ocupado
de la materia, o no se les ha dado la relevancia que en verdad ellos
tienen en el campo jurídico administrativo.
En primer lugar, me refiero al reconocimiento que el artículo 1º
de la citada Ley Nº 19.886 ha hecho de la prelación de las fuentes
aplicables a los contratos de suministro. De acuerdo con su tenor, los
contratos de suministro “se ajustarán a las normas y principios del
presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se
368
les aplicarán las normas de Derecho público y, en defecto de aquéllas,

las normas de Derecho privado”. Con ello, se formaliza una pauta de
aplicación del Derecho reconocida en los hechos por los tribunales,
los cuales, en defecto o ausencia de norma de Derecho público, de-
jaban paso a la aplicación del Derecho privado, obedeciendo más a
una necesidad que a una directiva expresamente emanada del orde-
namiento público. Esta aplicación de las normas del Derecho común
en defecto de norma de Derecho público no debería ser problemática
si se hace debidamente articulada con los principios de Derecho pú-
blico, y corresponde, por lo tanto, a los tribunales asegurarse de que
así ocurra al inducir en cada caso la aplicación del Derecho privado.
Con todo, la aplicación del Derecho privado en las controversias admi-
nistrativas ha sido tradicionalmente criticada por un amplio sector de
la doctrina, que ve en ello una aplicación poco rigurosa del Derecho
al hacerse sin contar con un expreso respaldo normativo, cuando
no un desconocimiento de axiomas jurídicos provenientes de una
acentuada tradición jurídico-positivista, que en Derecho público es
especialmente intensa. Estos planteamientos, naturalmente, derivan de
esa conexión histórica que los liga con las teorías del Derecho público
europeo continental en boga a fines del siglo XIX, cuya intención era
defender la autonomía disciplinar del Derecho público respecto del
Derecho común y más propiamente del Derecho civil, por lo que pre-
dicaban la autosuficiencia del ordenamiento público para solucionar
los problemas que se suscitan en la actividad pública.15
Con todo, es innegable que en la actualidad se impone aplicar
a la Administración pública una serie de disposiciones procedentes
de otros ordenamientos sectoriales, remontando la separación o
mutua exclusión entre Derecho público y privado, advirtiéndose
que la actividad pública no puede circunscribirse única y exclusiva-
mente al Derecho administrativo en los términos acotados por el
pensamiento de principios del siglo pasado, siendo necesario recu-
15
Este planteamiento, por ejemplo, se puede observar en lo referente a la
institución de la prescripción de las acciones de responsabilidad del Estado y
de nulidad de Derecho público, en relación con las cuales voces autorizadas de
la doctrina han rechazado la aplicación de los plazos de prescripción generales
establecidos en el Código Civil y defienden la imprescriptibilidad de la acción de
nulidad de derecho público y de la acción de responsabilidad contra el Estado, no
obstante que los tribunales, y en especial, la Corte Suprema, ya han acogido este
planteamiento en sus fallos. Vid. En esta línea, SOTO KLOSS, E., “La Responsabilidad
del Estado-Administración y su Imprescriptibilidad en el Derecho Chileno”, Ius
Publicum Nº 3 (2004), pp. 127-138.
369
rrir al ordenamiento jurídico in totum, integrado por el más amplio

esquema de subsistemas jurídicos interrelacionados, como lo exige
la satisfacción de los intereses generales.
Sobre este punto, SANTOFIMIO aprecia que a partir de las refor-
mas políticas y económicas aplicadas a partir de la década de los 80,
la legalidad del contrato estatal se integra conjuntamente por los
subsistemas de Derecho público y de Derecho privado, por cuanto
“La dinámica misma del sistema del derecho positivo invita a que
la base jurídica o legalidad predicable de los fenómenos estatales o
privados encuentre su sustento en normas de diferente naturaleza,
unas veces administrativas y otras, según la necesidad del legislador
o de la realidad de las cosas, civiles o mercantiles”. Continuando su
alocución, reafirma que “admitimos como circunstancia de recibo
normal y obvia el que cualquier subsistema jurídico podría servir para
fundamentar las actuaciones públicas o privadas”. Para finiquitar con
la radical afirmación de que “desde esta perspectiva, el interrogante
de si la legalidad de la administración pública está constituida en
forma exclusiva por el Derecho administrativo encuentra una res-
puesta lógica y adecuada a la realidad jurídica contemporánea: la
respuesta es no. La legalidad de la Administración también la pueden
configurar otros subsistemas jurídicos, como el civil, el comercial,
el laboral o el penal, entre otros”.16
En segundo lugar, otro efecto que no ha sido suficientemente
destacado, pese a su importancia, es el derivado del inciso 3º de
la letra e) del artículo 3º de la Ley Nº 19.886, que convierte a ese
cuerpo normativo –en las importantes materias de concesión de
obra pública y de contrato de obra pública– en una suerte de ley
común de la contratación administrativa, pues, según dicho inciso:
“No obstante las exclusiones de que se da cuenta en esta letra, a las
contrataciones a que ellos se refieren se les aplicará la normativa
contenida en el Capítulo V de esta ley, como, asimismo, el resto de
sus disposiciones en forma supletoria”.
Esta norma, por consiguiente, consagra la supletoriedad in toto
de la Ley Nº 19.886, para las importantes materias ya descritas, y
legitima también la aplicación del Derecho privado en caso de vacío
normativo, ya que dicha supletoriedad comprende la aplicación del
inciso 1º del artículo 1º de la Ley Nº 19.886, cuya operatoria ya se
ha comentado supra.
16
SANTOFIMIO GAMBOA, J. O., Tratado de Derecho Administrativo, tomo IV, Uni-
versidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004, reimpresión 2006, pp. 49-50.
370
IV. ASPECTOS RELEVANTES DE LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA ELECTRÓNICA EN MATERIA
DE SUMINISTROS
Son múltiples y variadas las consecuencias que traen consigo los

caracteres electrónicos asignados por la ley al ámbito de la contrata-
ción administrativa de suministro. En este apartado nos referiremos
a los principales de ellos.
A. La obligatoriedad del uso de sistemas electrónicos

o digitales
Como ya se ha señalado, la contratación administrativa electrónica

constituye un factor especialmente relevante del comercio electró-
nico en general, representando el 37% del total de lo transado en
el país por vía electrónica. Sin embargo, un importante aspecto a
tener en cuenta es que la Administración no puede realizar compras
libremente a través de Internet, sino que debe sujetarse a un marco
regulatorio, el de la Ley Nº 19.886, más conocida como Ley de Com-
pras Públicas, para la contratación de suministros y servicios.
Ahora bien, lo que ha permitido el establecimiento y desarrollo
del mercado electrónico de contratación pública en materia de
adquisición de suministros y servicios es la creación del portal Chile-
Compra, que se erige como un portal estatal único de contratación
en Internet. Este portal ofrece a las empresas una visión completa,
coherente e integrada de toda la contratación pública y permite
acceder por su intermedio a toda la documentación necesaria para
participar en cualquier licitación convocada por la Administración
del Estado. Este acceso se realiza de una forma cómoda, ágil y de
indudable calidad para los usuarios.17
17
De hecho, la Dirección de Compras y Contratación Pública realiza pe-
riódicas mediciones de satisfacción de los usuarios, tanto a compradores como a
proveedores, obteniendo como resultado un alto nivel de satisfacción. Así, en las
mediciones realizadas en 2007, alrededor del 95% de los usuarios compradores
evalúan al sistema de información ChileCompra con una nota 5 o superior (en
escala de 1 a 7), evaluación que también replican en un menor porcentaje (el
83%) los usuarios vendedores. Los aspectos mejor evaluados por ambos tipos de
usuarios (compradores y vendedores) son la transparencia del sistema, la calidad
de la información y el funcionamiento del portal. Vid. “Informe de Gestión de
ChileCompra de 2007”, Dirección de Compras y Contratación Pública, Ministerio
de Hacienda, www.chilecompra.cl (consulta 14 de marzo de 2008), p. 34.
371
De aquí, pues, que el estudio de la regulación de la contratación

administrativa de suministros nos remita necesariamente al análisis de las
consecuencias que trae consigo la utilización de las nuevas tecnologías
en este tipo de contratación, máxime si se repara en que de acuerdo
con la ley, la contratación en la forma tradicional sin utilización de los
sistemas electrónicos o digitales, es de excepción y se halla consultada
para casos especialísimos, particularmente regulados.
Por esta razón, el artículo 18 de la Ley de Compras Públicas
dispone que “los organismos públicos regidos por esta ley deberán
cotizar, licitar, contratar, adjudicar, solicitar el despacho y en gene-
ral, desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de
bienes, servicios y obras a que alude la presente ley, utilizando sola-
mente los sistemas electrónicos digitales que establezca al efecto la
Dirección de Compras y Contratación Pública”. Más aún, el inciso 2º
del citado artículo establece una prohibición general para todos
los organismos públicos regidos por la Ley de Compras Públicas,
consistente en que “no podrán adjudicar contratos cuyas ofertas no
hayan sido recibidas a través de los sistemas electrónicos o digitales
establecidos por la Dirección de Compras y Contratación Pública”.
Naturalmente, la infracción de esta norma prohibitiva va aparejada
de la correspondiente responsabilidad administrativa, sanción que
ha sido especialmente reforzada por la Contraloría General de la
República, como órgano constitucionalmente habilitado para el con-
trol de legalidad de los actos de la Administración, que ha concluido
que el incumplimiento de la normativa relativa a compras públicas
constituye una grave infracción a la probidad administrativa.18 Este
18
Así, en el Dictamen Nº 49.465 de 19-10-2006, el Órgano Contralor observa
que “no se ajusta a derecho la medida disciplinaria de multa aplicada [...] en suma-
rio ordenado instruir para investigar los hechos relativos a situaciones no ajustadas
al procedimiento establecido en la Ley Nº 19.886”. En igual sentido, el Dictamen
Nº 178 de 03-01-2007, “devuelve resolución [...] que aplica a funcionario de dicha
repartición, la medida disciplinaria de censura, por cuanto la misma no se condice
con la gravedad de las transgresiones en que ha incurrido el sumariado, esto es,
haber participado en la aprobación de compras y licitaciones por la vía directa de las
prestaciones señaladas en informe de auditoría sin ingresarlas al portal ChileCompra
y sin las tres cotizaciones requeridas; [...] las cuales constituyen una grave falta al
principio de probidad administrativa, que amerita ser sancionada con la destitución
de su cargo, acorde al inciso 2º del artículo 125 de la Ley Nº 18.834. Lo anterior,
porque aunque el legislador ha radicado la potestad disciplinaria en la administración
activa, esta Contraloría debe velar porque las decisiones de la administración se ciñan
al principio de juridicidad [...], esto es, que se ajusten al ordenamiento jurídico en
toda su integridad, lo que significa que la decisión adoptada sea justa, desprovista
de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso”.
372
corolario adquiere particulares consecuencias al calificar la naturaleza

y profundidad de una infracción de esta naturaleza, pues el Estatuto
Administrativo aprobado por la Ley Nº 18.834, hoy día en su texto
refundido del año 2005, sólo contempla determinadas infracciones
constitutivas de destitución, y una de ellas es justamente incurrir “en
grave infracción al principio de probidad”.
Sin embargo, es necesario precisar que el artículo 18 de la Ley
Nº 19.886 discurre en el contexto de la utilización de los medios
electrónicos organizados a través del portal web ChileCompra, que
contienen y se refieren a todo cuanto concierne a la difusión de la
información contractual por parte de los organismos públicos com-
pradores, esto es, de las licitaciones, adquisiciones directas, planes
de compras, etc., pero luego el contrato propiamente tal se celebra
del modo tradicional, por escrito y en soporte papel, aunque luego
se publique en el portal.
Una de las razones que explican el porqué de este procedimiento
es la escasa difusión que ha tenido en el ámbito público la firma
electrónica como medio de suscripción de documentos administra-
tivos, no obstante que la Ley Nº 19.799, de Firma Electrónica, data
del año 2002. Es previsible, pues, el desarrollo integral de la contra-
tación electrónica, pues con la promulgación de la Ley Nº 19.799
se ha allanado uno de los obstáculos para la generalización del
comercio electrónico, al reconocerse plenamente el valor jurídico
de las actuaciones realizadas bajo soporte electrónico. Igualmente,
el desarrollo de la contratación electrónica se verá impulsado por
la creciente generalización de Internet,19 lo que en este contexto
facilita grandemente dicha contratación.
B. La utilización de los medios electrónicos supone un incremento

de la transparencia, eficiencia y competitividad del sector público
La promulgación de la Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos

Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, fue una
de las medidas que integraron el Acuerdo para la Modernización
19
Actualmente unos 3 millones de chilenos tiene acceso a Internet, lo cual
constituye el índice per cápita más alto de América Latina. En este universo, el
100% de las grandes y medianas empresas tiene conexión a la red, de las pequeñas
un 45% y la microempresa accede en un 20%. Vid. www.entidadacreditadora.cl
(consulta el 14 de marzo de 2008).
373
suscrito entre el Gobierno y los seis partidos políticos con repre-

sentación parlamentaria, que consensuaron una Agenda para la
Modernización del Estado. Esta agenda incluía 49 medidas, algunas
de las cuales integraron la “agenda corta” y fueron en gran parte
aprobadas dentro de los plazos previstos en ese acuerdo, esto es,
antes del 21 de mayo de 2003.
Entre las medidas consultadas en esta agenda corta se encontraba
la relativa a la Ley de Compras Públicas, orientada a unificar el sistema
de compras de bienes y servicios por parte del Estado, fortaleciendo
la licitación pública como el procedimiento general para las com-
pras del Estado y desarrollando el uso de medios electrónicos para
informar y realizar adquisiciones. La nueva normativa de compras
públicas integraba el capítulo de la Agenda de Modernización del
Estado que se ocupaba de la gestión financiera.
Son tres los objetivos a los que sirve la Ley de Compras Públicas:
lograr transparencia, eficiencia y aumentar la competitividad.
En materia de transparencia es indudable que resulta efectiva
la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comu-
nicaciones. Ellas permiten un acceso universal, sin limitaciones de
horario ni restricciones de volumen, a una rica y completa infor-
mación, ya que por medio de Internet es posible poner a disposi-
ción de los usuarios todos los datos relacionados con las compras
públicas las 24 horas del día y los 7 días de la semana. Ahora bien,
al objetivo de la transparencia no sólo sirve la opción de digitalizar
que impone el legislador, sino que abarca todas las obligaciones
que adicionalmente se han precisado y que la Administración debe
cumplir, referidas a las exigencias para calificar la aptitud para con-
tratar con la Administración del Estado (art. 4º de la ley) tendiente
a asegurar la idoneidad técnica y financiera del proveedor, así como
la no existencia de conflictos de intereses entre proveedores y los
directivos funcionarios u otras autoridades. En esta línea también se
encuentra la obligación de elaborar un Manual de Procedimientos
de Adquisiciones (art. 4º del Reglamento), que deberá contener a
lo menos la planificación de compras, selección de procedimientos
de compra, formulación de bases y términos de referencia, criterios
y mecanismos de evaluación, gestión de contratos y de proveedores,
entre otros.
Con relación a los objetivos de eficiencia y competitividad, la
evidencia ha demostrado que la adopción y uso de tecnologías de
la información redunda decisivamente en el crecimiento econó-
mico, por su efecto en la productividad de los factores. En países
374
emergentes, esta instrumentalización ha permitido crecer hasta en

un 436% en la productividad de la mano de obra, como sucedió en
Corea del Sur, mientras que Chile en el mismo período (1960-2000)
sólo pudo incrementar en un 21,8%.20 Con estos datos, es evidente
que un elemento crucial para el crecimiento y la competitividad
del país pasa por la incorporación intensiva de las tecnologías de
la información en todos los procesos, pues ello permite aligerar las
secuencias tradicionales de la contratación, caracterizadas por su
complejidad y por la necesidad de invertir múltiples recursos. En
tal sentido, el impulso a la digitalización de los procesos de compras
públicas impuesto por la Ley Nº 19.886, se traducirá en un fuerte
acicate a la eficiencia, productividad y rapidez de los procesos de
compras de la Administración, además de impactar positivamente
el comercio electrónico y el posicionamiento internacional del país
en materia de competitividad.
El artículo 20 de la Ley Nº 19.886 obliga a los órganos de la
Administración del Estado a publicar en el sistema de información
(ChileCompra) todos los datos básicos relativos a sus contratacio-
nes, y aquellos que establece el Reglamento. El artículo 28 del DS
Nº 250 de 2004, de Ministerio de Hacienda, que aprueba el Regla-
mento de la ley, establece claramente, en efecto, que esta obliga-
ción comprende a “las bases, sus modificaciones y aclaraciones, la
adjudicación y el contrato de suministro o de servicio” y además,
que estos documentos deberán estar siempre disponibles al público
en el sistema de información en forma gratuita. Todo lo cual está
orientado a impulsar el desarrollo de un mercado electrónico de
compras públicas eficiente, que ayuda a la optimización de la gestión
20
Una de las consideraciones que tiene el Instructivo Presidencial, de 2 febre-
ro de 2007, para constituir el Comité de Ministros para el desarrollo digital, es la
diferencia sustancial que no sólo ha hecho perder la anterior situación de ventaja
sino que ha rezagado por mucho al país en su posición relativa de competitividad
frente a otros países emergentes, que con la aplicación intensiva de las tecnologías
de la información han logrado alcanzar un nivel de competitividad de primer or-
den. Así, reza el citado instructivo: “A principio de la década de los sesenta, Chile
ocupaba un lugar privilegiado en comparación con países como Malasia, Singapur,
Corea del Sur y Japón. Nuestro PIB por trabajador, relativo al de Estados Unidos,
era superior por al menos un 34% al que exhibían los países señalados. Cuarenta
años más tarde, la situación es distinta. Mientras la productividad de nuestra mano
de obra, medida por el indicador anterior, creció en un 21,8% entre 1960 y 2000,
la de Malasia, Japón, Singapur y Corea del Sur creció en un 174%, 202%, 336% y
436%, respectivamente. Países como Finlandia, Australia, Israel o Nueva Zelanda e
Irlanda pueden contar una historia similar y cosechar los frutos de ese esfuerzo”.
375
de abastecimiento, y mejora los tiempos en que la Administración

accede a la información de sus proveedores, así como a promover
la máxima competencia entre aquéllos.
En la actualidad, ya se cuenta con cifras que permiten valorar
los ahorros producidos como consecuencia de la introducción de
las nuevas tecnologías de la información en las compras públicas.
Según un estudio de la Universidad Católica de Chile, los ahorros
generados por el funcionamiento del sistema de información Chi-
leCompra se han estimado en aproximadamente US$ 100 millones
para el año 2006, un 90% de los cuales se deriva de la obtención de
mejores precios y el 10% restante de ahorros de procesos obtenidos
por el uso masivo de los convenios marco por parte de los organismos
públicos compradores, cuya principal consecuencia ha sido reducir
el número de licitaciones a realizar y por consiguiente, en una con-
siguiente disminución de la carga administrativa que ello implica.21
De este modo, el uso de tecnologías de la información para
la difusión de los procedimientos de licitación, así como para los
intercambios de información entre los organismos compradores,
licitadores y contratistas realizados por medios electrónicos, pue-
de redundar en una mejora de la calidad, la eficacia y la relación
costo-beneficio de la contratación pública, además de generar un
ahorro significativo para el Estado y los contribuyentes, aligerando
los procesos de compra de los servicios públicos.
C. La utilización de medios telemáticos impulsan el cumplimiento

de los principios de la contratación administrativa
Hay tres principios básicos de la contratación administrativa que se

derivan del artículo 9º del DFL Nº 1/19.653, que aprueba el texto
refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575, de Bases
Generales de la Administración del Estado, y que se reafirman por
la Ley Nº 19.886, de Compras Públicas. Ellos están referidos a:
a) La modalidad básica de contratación en la Administración
pública: la propuesta pública;
b) Asegurar la libre concurrencia de los oferentes al llamado
administrativo, y
c) Garantizar la igualdad de los participantes ante las bases que
rigen el contrato.
21
Vid. “Informe de Gestión de ChileCompras de 2007”, op. cit., p. 34.
376
La promulgación de la Ley Nº 19.886 tuvo el mérito no sólo

de haber sido la primera Ley de Compras Públicas, sino también
el de haber incorporado a su cuerpo de disposiciones normas
modernizadoras atentas a las nuevas tecnologías y a las modifi-
caciones del entorno económico, optando radicalmente por la
introducción de los mecanismos de compra electrónica en materia
de suministro, ámbito de la actividad del sector público en que era
prioritario aplicar las tecnologías de la información para mejorar
su eficiencia y resguardar los flancos por donde puede infiltrarse
la corrupción.
La aplicación de las tecnologías de la información en el mer-
cado de compras públicas permite crear confianza en los agentes
que intervienen en él, con la consiguiente seguridad jurídica que
requiere el buen desarrollo de los negocios. Tiene la particularidad
de ser un instrumento eficaz para evitar la circulación restringida de
información, que hace vulnerable el sistema y permite la obtención
de ventajas patrimoniales ilícitas.
La introducción de los medios electrónicos en los procedimien-
tos de licitación asegura así los principios básicos del procedimiento
concursal de libre concurrencia entre las oferentes y de igualdad
ante las bases que rigen el contrato, establecidos en el artículo 9º
de la Ley Nº 18.575.
En este sentido, la Ley Nº 19.886 contempla básicamente las
siguientes medidas como obligatorias de ser observadas por los or-
ganismos regidos por ella: cotizar, licitar, contratar, adjudicar, y, en
general, desarrollar todos los procesos de adquisición y contratación
de bienes, servicios y obras determinados por sus disposiciones,
utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que esta-
blezca la Dirección de Compras y Contratación Pública (inciso 1º
del artículo Nº 18).22 El cumplimiento de estas obligaciones tiene
22
El artículo 54 del Reglamento de la Ley de Compras Públicas regula la
obligación de regirse por el sistema de información y de otros medios para la
contratación electrónica en el siguiente tenor: “Las entidades deberán desarrollar
todos sus Procesos de Compras utilizando solamente el sistema de información de
la Dirección, incluyendo todos los actos, documentos y resoluciones relacionados
directa o indirectamente con los Procesos de Compras”. Más aún los principios
rectores del sistema de información exige que éste “deberá utilizar medios tecno-
lógicos que garanticen su neutralidad, seguridad, consistencia, confidencialidad y
no repudiabilidad, y deberá estar basado en estándares públicos e interoperables y
permitir el respaldo de su información, el registro de operaciones en su origen y su
operación continua, salvo caso fortuito o fuerza mayor”, preceptuando, en el inc. 1º
del art. 56, que el sistema de información “estará permanentemente disponible a
377
como presupuesto lo dispuesto por la Ley Nº 19.799 de Firma Elec-

trónica, que homologa la equivalencia en materia documental del
soporte electrónico al soporte papel, generando, en definitiva, el
marco adecuado para asegurar la competencia amplia y confiable
entre los proveedores de suministros, obras y servicios de la Admi-
nistración, preservando la contratación administrativa de flancos
discriminadores.
Las características del sistema de información de compras públicas
señaladas en el inciso 1º del artículo 18 in fine de la Ley Nº 19.886,
apuntan a garantizar su libre acceso a todo el público y su gratuita
utilización, “de forma directa o intermediada a través de redes abier-
tas o cerradas, operando en plataformas de comercio electrónico o
mercados digitales de transacciones, sea individualmente o acogién-
dose a los beneficios de los contratos marco que celebre la señalada
Dirección” (de Compras y Contratación Pública), neutralizando
cualquier efecto tendiente a restringir el acceso de los operadores
económicos al procedimiento de licitación.
El previsible aumento de la competencia, al crecer las posibi-
lidades de acceso a la información publicada con relación a los
procedimientos de licitación, refuerza el principio de libertad de
concurrencia, pues se complementa con la necesaria publicidad que
la Administración debe dar a todas las etapas de la contratación, como
que el artículo 57 del Reglamento de la Ley de Compras Públicas
exige la publicación en Internet de: 1) el llamado a licitación, 2)
de las bases o pliegos de condiciones, incluyendo todos los docu-
mentos que integren o deban integrar sus anexos; 3) las respuestas
a las preguntas efectuadas por los proveedores; 4) la recepción y el
cuadro de las ofertas; 5) la resolución de la entidad licitante; 6) el
texto del contrato definitivo, y 7) la orden de compra.23
través del sitio web de la Dirección y será de acceso público y gratuito, sin perjuicio
de las tarifas que por ley puede fijar la Dirección de Compras Públicas”.
23
A ello ha de sumarse, en el ámbito de la Transparencia, el establecimiento de
la Plataforma Probidad Activa, que tiene por objeto contribuir a evitar y sancionar
eventuales irregularidades de los procesos de compra y contratación efectuados
en el portal ChileCompra. Al servicio de este objetivo, se ha montado un sistema
de reclamos especializados, los que son derivados a los correspondientes servicios
públicos y respondidos por éstos a través de la plataforma. En esta línea también se
han fijado estándares, indicadores y metas para todo el sector público en materia
de transparencia, eficiencia, eficacia, promoción de proveedores y competencias
para el abastecimiento. Cada director de servicio puede disponer de un panel de
control de 17 indicadores que le permiten conocer, evaluar y analizar los resulta-
378
Complementariamente, para evitar la fragmentación del merca-

do de la contratación administrativa, derivada fundamentalmente
de los desequilibrios de desarrollo económico a consecuencia de la
difusión más lenta de las nuevas tecnologías en algunos segmentos
empresariales, especialmente en las micro y pequeñas empresas,
o por consideraciones espaciales que se traducen en un diferente
desarrollo de ciertas ciudades, comunas o regiones, la Dirección de
Compras Públicas ha impulsado una importante labor de formación
y capacitación a usuarios compradores y proveedores del mercado
público a nivel nacional. Asimismo, se ha impulsado la puesta en
marcha del Programa de Acceso, dirigido especialmente a las micro
y pequeñas empresas (identificadas por la sigla Mipe), por el que
se busca promover que el segmento empresarial más vulnerable
acceda al mercado público. Para ello se han instalado Centros de
Emprendimiento ChileCompra.24 También se han realizado Ferias
en distintas regiones25 y se ha introducido la Plataforma de Asocia-
tividad26 y la Liquidación de Facturas.
dos concretos de su gestión de abastecimiento y realizar acciones oportunas para

mejorar su desempeño. Para el 2008 se prevé que el panel de control esté también
abierto a la ciudadanía, lo que mejorará y permitirá objetivar el control social
sobre el comportamiento de los organismos públicos en esta materia. Incluso se
contempla la elaboración de rankings de comportamiento de las más de 900 insti-
tuciones públicas que hoy participan en ChileCompra. Vid. “Informe de Gestión
de ChileCompras de 2007”, op. cit., p. 23.
24
De acuerdo con el “Informe de Gestión de ChileCompras de 2007”, op.
cit., p. 29, hasta diciembre de ese año se han implementado 16 Centros de Em-
prendimiento a lo largo del país, en las siguientes ciudades y comunas: Iquique,
Antofagasta, La Serena, Coquimbo, Rancagua, Talca, Chillán, Talcahuano, Angol,
Valdivia, Villarrica, Coyhaique, Punta Arenas y Santiago (Maipú, Peñalolén y San-
tiago Centro). Estos establecimientos están totalmente equipados y permiten el
acceso gratuito a Internet, capacitación, soporte y servicios compartidos “para que
los emprendedores puedan mejorar significativamente sus posibilidades de realizar
negocios con instituciones estatales”.
25
Durante 2007, se realizaron diversas Ferias ChileCompra para dar a conocer
la nueva forma de hacer negocios con el Estado, que tuvieron lugar en: Santiago,
con asistencia de 15 mil personas; en Tarapacá, que convocó a más de 6 mil visi-
tantes, y en la Región de los Ríos, que fue visitada por más de 3 mil pequeños y
microempresarios. Ibídem, pp. 29-30.
26
La Plataforma de Asociatividad está comprendida en el Proyecto País lanzado
en 2007 como parte del Compromiso Presidencial Chile Emprende Contigo. En este
caso, lo que se busca es que a partir del 2008 se permita a una empresa asociarse
con otras de rubros similares y postular en conjunto a las licitaciones publicadas por
los organismos del Estado en www.chilecompra.cl. De acuerdo con el Informe de
Gestión del 2007, el proyecto de asociatividad supone que ChileCompra “proveerá
379
D. Los convenios marco y la contratación express
Si bien los cauces de contratación formal en materia de suminis-

tro se han “desmaterializado”, según lo dicho precedentemente, al
generalizarse la aplicación de medios electrónicos, informáticos y
telemáticos, empleando Internet como espacio virtual para dar pu-
blicidad a las licitaciones, a la presentación de ofertas así como para
acceder a pliegos de condiciones y toda la documentación relacio-
nada con los contratos, la normativa nacional de compras públicas
no contempla una simplificación de los procesos de adquisiciones,
como, v. gr., los mecanismos de subastas inversas como formas de
adjudicación, que han logrado gran éxito en el ámbito europeo bajo
el impulso de las Directivas comunitarias.
Para atender la necesidad de agilizar los procedimientos de
contratación se ha optado por la institución del Convenio Marco,
un instrumento que simplifica la contratación y que en el lenguaje
del portal electrónico recibe la denominación de ChileCompra
Express.
El Convenio Marco es definido por el Nº 10 del artículo 2º del
Reglamento de la Ley de Compras Públicas como un “procedimiento
de contratación realizado por la Dirección de Compras para procurar
el suministro directo de bienes y/o servicios a las Entidades, en la for-
ma, plazo y demás condiciones establecidas en dicho convenio”.
La suscripción de Convenios Marco puede ser desarrollada de
oficio por la Dirección de Compras y Contratación Pública, o a petición
de cualquier organismo público regulado por la Ley Nº 19.886.
La existencia de un Convenio Marco tiene una gravitante con-
secuencia: los organismos públicos están obligados a comprar bajo
ese convenio los bienes y servicios objeto del Convenio Marco. De
hecho, el inciso 5º del artículo 14 del Reglamento de la Ley de Com-
pras Públicas establece como requisito para la procedencia de la
licitación pública o privada, o bien la contratación directa, la veri-
ficación previa de la existencia de la vigencia de ese convenio en el
Catálogo que debe llevar la Dirección de Compras y Contratación
Pública –denominado ChileCompra Express–, referida a los bienes
la tecnología para que las empresas puedan contactarse y asociarse y a su vez se

brindará soporte y asistencia técnica en conjunto con SERCOTEC a través de pro-
fesionales que apoyarán la relación contractual entre las empresas, estimulándose
así la competencia y aumentando las posibilidades de participación de la Mipe en
las licitaciones de mayor tamaño”, Ibíd., p. 29.
380
que se pretende adquirir. De ser positiva la respuesta, la entidad está

obligada a adquirir usando el Convenio Marco, mediante la emisión
de una orden de compra directa dirigida al contratista respectivo,
sin importar el monto de las contrataciones.
La forma como operan los Contratos Marco se describe a con-
tinuación en el siguiente cuadro:
MECANISMO DE OPERACIÓN DE LOS CONVENIOS MARCO
INICIO POR LA DE OFICIO Considera Planes Anuales de Compras

DIRECCIÓN de cada Entidad.
DE COMPRA Y
CONTRATACIÓN
PÚBLICA
A PETICIÓN Los servicios públicos pueden encargar
DE PARTE la coordinación de un proceso conjunto
de contratación o bien requerirle la ob-
tención de condiciones específicas para
bienes o servicios determinados.
CATÁLOGO Contiene la descripción de los bienes y

CHILECOMPRA servicios ofrecidos, sus condiciones de
EXPRESS contratación y la individualización de los
proveedores a los que se les adjudicó el
Convenio Marco.
HABILITA Adquirir directamente emitiendo una or-

den de compra al contratista adjudicado
a través del sistema de información.
EXCEPCIONES 1. Si el organismo público obtiene di-

A LA rectamente condiciones más ventajosas.
OBLIGATORIEDAD 2. La suscripción de convenios marco
no será obligatoria para las municipa-
lidades.
3. La suscripción de convenios marco no
será obligatoria para las FF.AA. y para las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
En cualquier caso, los Contratos Marco han sido el instrumento

utilizado para agilizar y simplificar las adquisiciones, especialmente
en los rubros más demandados por los organismos públicos, como
los que corresponden a: papel de imprenta y papel para escritura,
suministros para impresora, fax y fotocopiadora, impresión, soluciones
381
de limpieza, etc., bienes respecto de los cuales resulta relativamente

sencillo definir a nivel de detalle las especificaciones de lo que se
desea comprar.
Como consecuencia de la aplicación de este procedimiento,
durante el 2007, ha podido establecerse que los principales bienes y
servicios adquiridos a través de ChileCompra Express son los relativos
a prestaciones de salud, pasajes, vales de alimentación, artículos de
oficina y suministros de impresión, logrando en este período duplicar
las transacciones realizadas en el 2006.27
En la experiencia chilena, la modalidad de los Convenios Marco
ha sido exitosa desde el punto de vista cuantitativo, como lo refleja su
crecimiento sostenido, que le ha hecho pasar del 10% del total del
monto transado a través de ChileCompra, a representar casi el 20%
en el último año. Consiguientemente, durante el año 2007 el monto
comercializado por medio de ChileCompra Express logró ascender a
más de US$ 445 millones, proveniente de 285.400 órdenes de compra
emitidas por esta vía.28 En el mismo período, cerca de 800 organismos
públicos se beneficiaron con la utilización de ChileCompra Express,
calculándose el ahorro promedio que esta modalidad de compra ha
generado en un 6% respecto a los precios de mercado.
La Dirección de Compras y Contratación Pública ha impulsado
decididamente esta herramienta para la adquisición de insumos de
uso frecuente, incorporando nuevos ítems de una gran variedad,
que van desde la evaluación y búsqueda de candidatos a cargos de
Alta Dirección Pública, firma electrónica y servicios de telecomuni-
caciones hasta computadores Classmate PC de bajo costo para ser
utilizados por los establecimientos educacionales públicos del país.
Además se ha organizado una Fábrica de Contenidos que ha logrado
crear más de 30.000 fichas de productos pertenecientes a nuevos
convenios y revisar más de 10.000 fichas ya existentes referidas a
otros convenios vigentes.
Con todo, y pese a que numéricamente los Convenios Marco
vienen cobrando una relevancia creciente, ésta se relativiza cuando
se los analiza en función de su contribución real a la contratación.
En algunos casos, los convenios aprobados establecen pautas básicas
de los términos del contrato y dejan abierto a que las partes negocien
el mejoramiento de las condiciones mutuas, lo cual puede estar refe-
rido a las garantías asociadas, a los seguros que se deseen introducir
27
Vid. Informe de Gestión ChileCompra, Balance Año 2007, op. cit., p. 26.
28
Ibíd.
382
en el contrato o bien a las multas y tipificación de las infracciones a

las obligaciones contractuales que pueden sancionarse. Estas con-
sideraciones adicionales que las partes de mutuo acuerdo pueden
añadir al Convenio Marco, abren una etapa negociadora que puede
prolongar la conclusión del contrato y por tanto la suscripción y
ejecución del mismo, que no puede iniciarse sin que la resolución
aprobatoria del contrato esté totalmente tramitada.
Finalmente, una última consecuencia de la existencia de los
Convenios Marco es la de relativizar la propuesta pública como la
modalidad de contratación a que en principio deben recurrir los
organismos públicos. Ello, por cuanto como ya se ha señalado, en
caso de existir un Convenio Marco vigente relativo a los bienes o
servicios a contratar, el organismo administrativo deberá abstenerse
de aplicar otra modalidad de adquisición y sencillamente deberá
emitir la orden de compra directamente al contratista adjudicado
por el Convenio Marco. Los artículos 7º y 9º del Reglamento de la
Ley Nº 19.886 corroboran esta afirmación, al establecer un orden de
prelación de los modos de adquirir o contratar los bienes o servicios
por parte de las entidades públicas, los que deberán efectuarse, dice
ese artículo 7º, “a través de los Convenios Marco, Licitación Pública,
Licitación Privada y Trato o Contratación Directa”. Del mismo modo,
el citado artículo 9º reglamentario vuelve a reiterar más claramente
que sólo “cuando no proceda la contratación a través de Convenio
Marco, por regla general las Entidades celebrarán sus Contratos de
Suministro y/o Servicios a través de una Licitación Pública”.
V. LOS PROBLEMAS DE LA APLICACIÓN NORMATIVA

DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTRO
El cambio radical que ha sufrido la contratación pública en materia

de suministro no ha estado exento de dificultades y de requerimientos
de ajustes, a los que en algunos casos ha ayudado y en otros comple-
jizado la actividad dictaminadora de la Contraloría General de la
República, siendo determinantes sus dictámenes para la aplicación
de la normativa administrativa referida a la contratación administra-
tiva.29 Entre los diversos problemas que ha presentado la aplicación
29
La peculiaridad que tiene la Contraloría General en Chile hace obligatorias
algunas precisiones para entender la determinante intervención de este organismo
en la aplicación de la normativa administrativa en general. El Órgano Contralor
383
de la normativa relativa a los contratos públicos se encuentran los

siguientes:
A. Dificultades referidas a los aspectos subjetivos de los compradores
Este punto tiene relación con el ámbito de aplicación de la Ley de

Compras Públicas, por cuanto los sujetos por excelencia llamados a
regirse por la misma constituían los servicios públicos centralizados
y descentralizados integrantes de la Administración nacional cuyo
financiamiento proviene de la Ley de Presupuesto Público, pues éstos
eran los que en materia de adquisiciones venían estando sujetos a
la Dirección de Aprovisionamiento del Estado.
Las autonomías constitucionales, como las municipalidades y
las universidades públicas, no estaban comprendidas en el sistema
a cargo de la citada Dirección, dada la autonomía de que se encon-
traban dotadas para precisar su normativa de contrataciones.
Sin embargo, al dictarse la Ley Nº 19.886, la disposición contenida
en el inciso 2º del artículo primero transitorio cambió este estatus,
ya que dispuso que “las municipalidades que tuvieren vigentes regla-
mentaciones sobre sus procesos de contratación de bienes y servicios,
deberán ajustarlos a la normativa señalada anteriormente a más
tardar al día 1 de enero de 2004”, incorporando así a este importan-
te sector público administrativo a la regulación de la contratación
administrativa de suministro, lo cual ha supuesto un cambio radical
en los modos de contratación de estas entidades. Esta determinación
legislativa ha tenido un efecto económico secundario en las muni-
cipalidades, referido al hecho de que comúnmente las entidades
edilicias cobraban por las bases de las licitaciones a los postulantes
que deseaban participar de sus procesos de adquisiciones, lo que dejó
de ser posible en el marco de la contratación electrónica a través del
portal ChileCompra, en donde una de las exigencias que impone
en Chile no sólo tiene a su cargo la supervigilancia y fiscalización en materia de

cuentas, sino que su rasgo característico que lo distingue de las demás instituciones
de similar nomenclatura existentes en los países latinoamericanos, que nacieron
de un mismo tronco de influencia (la visita de la Misión Kemmerer de 1926). En
el caso chileno, la Contraloría realiza el control previo de legalidad de los actos
administrativos a través de la toma de razón de los decretos y resoluciones que están
afectos a este trámite, e igualmente, asegura el respeto al principio de legalidad
mediante la interpretación de la normativa administrativa por medio de dictámenes
de obligatorio cumplimiento, que constituyen la jurisprudencia administrativa a la
que todos los servicios públicos tienen que estar atentos.
384
es facilitar el acceso gratuito a los pliegos de condiciones y a toda la

documentación complementaria del procedimiento concursal.
Igualmente, respecto de las universidades públicas sucede algo
similar, pues no ha sido sino hasta el 2006 que las entidades de
educación superior se han visto exigidas de incorporarse a la regu-
lación de la Ley de Compras Públicas. Ello ha ocurrido en virtud de
los dictámenes de la Contraloría General de la República que han
concluido que las universidades estatales están comprendidas en el
ámbito de aplicación de la normativa de compras públicas. Con todo,
la interpretación contralora ha sido resistida por los organismos de
educación superior, basados en la naturaleza autónoma que ostentan
y que les permitiría estar excluidos de la regulación aplicable a la
Administración nacional. Es más, a diferencia de las municipalidades,
no hay ningún precepto de la Ley de Compras Públicas que direc-
tamente aluda a las instituciones universitarias, que en el caso de la
Universidad de Chile, por ejemplo, exige inclusión legal expresa. Sin
embargo, la interpretación de la Contraloría invoca el artículo 1º de
la Ley Nº 19.886, que establece que por Administración del Estado
se entenderá el conjunto de “órganos y servicios indicados en el
artículo 1º de la Ley Nº 18.575, salvo las empresas públicas creadas
por ley y demás casos que señale la ley”.
La dificultad de interpretar con claridad la disposición que define
el ámbito de aplicación de la ley se deriva de que las universidades
públicas ciertamente están comprendidas en el artículo 1º de la Ley
Nº 18.575, pero también es cierto que ese mismo cuerpo legal las
excluye de la aplicación del título segundo de normas especiales, lo
que permitiría señalar que esa determinación del legislador configura
la exclusión legal que señala la Ley Nº 19.886. Con todo, las univer-
sidades públicas a través del Consejo de Rectores han representado
la interpretación de la Contraloría y han buscado la modificación
de su criterio dictaminador sin tener resultado positivo, por lo que
deben realizar sus mejores esfuerzos para adecuar sus adquisiciones a
través del portal electrónico, padeciendo de graves incumplimientos
que el órgano contralor insistentemente viene representando.
B. Dificultades relacionadas con los montos involucrados

en las compras y los tipos de contratación
Como ya se ha señalado, la Ley de Compras Públicas ha reforzado

la interpretación según la cual la propuesta pública constituye la
385
principal modalidad de contratación (después del Convenio Marco).

Es más, conforme al artículo 5º de la Ley de Compras Públicas, la
licitación pública es obligatoria cuando las contrataciones superen
las 1.000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM).30 Por otro lado, el
artículo 51 del Reglamento flexibilizó el principio de contratación
que debe realizarse previa propuesta pública, cuando los contratos
sean iguales o inferiores a 100 UTM.31 Sin embargo, no existe norma
alguna que regule la modalidad de contratación entre las 100 y las
1.000 UTM, generándose un gravitante vacío normativo. Al respecto,
en virtud de la práctica administrativa desarrollada en torno al uso
del portal se ha generalizado la interpretación de que entre los 100
y las 1.000 UTM también hay obligación de recurrir a la propuesta
pública, con las consecuencias que ello significa en un importante
segmento de las contrataciones en que podría interpretarse que la
propuesta pública no es obligatoria sino voluntaria.
C. Problemas relacionados con las interpretaciones de la Contraloría

General de la regulación de compras públicas
Como ya se ha señalado, la particularidad de la Contraloría General

chilena es su facultad de controlar la legalidad de las actuaciones de
los organismos administrativos, al servicio de la cual se le confiere
potestad dictaminadora con efectos vinculantes para la Adminis-
tración.
Ahora bien, lo que debiera ser un elemento de estabilidad en
la aplicación del Derecho, en algunas ocasiones genera perturba-
ciones no menores. éste es el caso de la interpretación contralora
relacionada con la causal que habilita la modalidad de contratación
directa contenida en el artículo 8º, letra g), de la ley, que habilita
para contratar por licitación privada o contratación directa cuando
por “la naturaleza de la negociación, existan circunstancias o carac-
terísticas del contrato que hagan del todo indispensable acudir [a
estas modalidades de contratación], según los criterios que señale
el Reglamento”. Estas características singulares se detallan en el
Reglamento de la Ley de Compras Públicas, dentro de las cuales nos
referiremos a la causal descrita en la letra f), Nº 7, del artículo 10 del
30
Considerando que la UTM de abril de 2008 está a CL$ 34.807, 1.000 UTM equi-
vale aproximadamente a CL$ 34.807.000 o en moneda americana a US$ 80.385.
31
Lo que equivale a CL$ 3.480.000 o en moneda americana a US$ 8.036.
386
Reglamento, que habilita la contratación directa cuando ocurran

circunstancias que por la “magnitud e importancia que implica la
contratación se hace indispensable recurrir a un proveedor deter-
minado en razón de la confianza y seguridad que se derivan de su
experiencia comprobada en la provisión de los bienes o servicios
requeridos, y siempre que se estime fundadamente que no existen
otros proveedores que otorguen esa seguridad y confianza”. Al
respecto, la interpretación del órgano contralor y las exigencias
que impone para aceptar la configuración de esta causal dificultan
grandemente su aplicación, exigiendo acreditar documentalmen-
te que no existe otro proveedor con las mismas características de
seriedad y confianza.32
Otro caso de interpretación conflictiva impuesta por los dic-
támenes de la Contraloría General está referido a las cláusulas de
renovación automática que puedan contener los contratos cuyos
montos superen las 1.000 UTM. Al respecto, si bien el artículo 12 de
la Ley Nº 19.886 prohíbe establecer dichas cláusulas en los contratos
con montos iguales o superiores a las 1.000 UTM, esta prohibición no
es absoluta y contiene una excepción que en última instancia radica
en el órgano administrativo la decisión de incorporar cláusulas de
prórrogas automáticas, aunque sujeta al cumplimiento de dos requi-
sitos: la obligación de motivar fundadamente el establecimiento de
dichas cláusulas y que así se haya establecido en las Bases.
A pesar de la determinación del legislador de regular la excep-
ción, la Contraloría por medio de sus dictámenes viene proscribiendo
32
El Dictamen CGR Nº 3.417 de 24-01-2008 reitera lo manifestado en el oficio
Nº 44.411, de 2007, respecto de que para utilizar la causal de trato directo estable-
cida en los artículos 8º, letra g), de la Ley Nº 19.886, y 10 número 7, letra f), de su
Reglamento, deben justificarse las razones por las cuales el organismo comprador
estima que no existen otros proveedores que puedan otorgar la seguridad y con-
fianza que se atribuye a la institución contratada, situándola en una posición pre-
ferencial respecto de otras entidades que podrían otorgar las mismas prestaciones
comprendidas en el convenio celebrado. En el mismo sentido, el Dictamen CGR
Nº 2-368 de 18-01-2008 asevera que el trato directo es una modalidad excepcional
de contratación, por lo cual no basta la sola referencia a las disposiciones legales
y reglamentarias que contienen la causal que fundamenta la contratación directa,
sino que requiere acreditar efectiva y documentadamente las razones que motivan
su procedencia. En especial, respecto de la causal de trato directo establecida en
el art. 8º, letra g), de la Ley Nº 19.886, en relación con el número 7, letra f), del
artículo 10 del Decreto Nº 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, debe acreditarse
y documentarse particularmente las razones que permiten estimar fundadamente
que no existen otros proveedores que otorguen la seguridad y confianza que se
atribuye a la entidad con la que se contrata.
387
absolutamente estas cláusulas, apelando a razones de principio, por

cuanto las califica como atentatorias de lo dispuesto en el artículo 9º
de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y lo
establecido para la licitación pública por parte de la Ley de Compras
Públicas, que exige un plazo definido para la vigencia y el término
del contrato.33 La interpretación que realiza el órgano contralor
apela a un argumento de principio,34 sobre cuya base rechaza abso-
lutamente estas cláusulas, lo que tiene por resultado una derogatoria
fáctica de la ley mientras no varíe el criterio jurisprudencial. Por
eso la Contraloría General termina concluyendo que “terminado
el plazo de una contratación, debe disponerse un nuevo proceso
licitatorio, en caso de que se requiera continuar por otros períodos
con el servicio requerido”.35
Finalmente, una última interpretación del organismo contralor
que complejiza la operatividad del mercado electrónico de compras
públicas, tiene relación con las formalidades que debe cumplir la
notificación en los procesos de adquisiciones, aplicando el criterio
de que la forma como deben realizarse las comunicaciones en cual-
quier proceso administrativo, tratándose de actos administrativos que
produzcan efectos individuales, ha de ser siempre la misma.
33
A este respecto, el Dictamen CGR Nº 48.524 de 13-10-2006 señala que la
Contraloría no tramita las bases porque “la práctica de prórrogas de contratos de
prestación de servicios cuya vigencia se extiende indefinidamente, no se concilia
con el sistema de licitación pública de la Ley Nº 39.886, cuyo fin es permitir la
libre concurrencia de una pluralidad de proponentes para seleccionar la oferta
más conveniente para el servicio público requirente”. En el mismo sentido, el
Dictamen Nº 59-197 de 7-12-2007 asevera que “No basta con que en las bases se
establezca que la renovación de los contratos respectivos procederá cuando “sea
conveniente para los intereses del municipio”, sino que se requiere que se señalen
en ellas explícitamente las razones específicas que permiten establecer una cláu-
sula de renovación para que se entiendan cumplidos los requisitos previstos en el
artículo 12 del citado Reglamento [...] Aun cuando la conveniencia a los intereses
municipales constituye un motivo para que la entidad edilicia pueda establecer
cláusulas de renovación en los contratos de que se trata, la sola mención genérica
en orden a que la renovación es ‘conveniente a los intereses municipales’ no resulta
lo suficientemente acotada y específica como para entender que se cumplen los
requisitos del artículo 12 citado”.
34
Así, por ejemplo, sucedió con el Dictamen CGR Nº 48.524 de 13-10-2006, que
devuelve las bases de licitación enviadas por el Instituto de Desarrollo Agropecua-
rio, porque las “bases establecen que el contrato de prestación de servicios ‘podrá
prorrogarse o renovarse en forma automática por períodos iguales y sucesivos, de
igual o menor duración al originalmente estipulado’, lo que no permite fijar con
certeza el plazo de la referida convención”.
35
Así concluye en el Dictamen CGR Nº 19.712 de 4-05-2007.
388
En estos casos, de acuerdo con lo que la Contraloría interpreta,

las comunicaciones deben verificarse prescindiendo de los medios
electrónicos: cuando los “actos administrativos produzcan efectos
individuales es necesario que ellos sean notificados a los interesados
con prescindencia o exclusión de dichos medios [electrónicos]”,
afirma el organismo contralor. De este modo, no obstante que con-
forme a la Ley de Compras Públicas los organismos administrativos
están obligados a realizar a través del portal todas las actuaciones
vinculadas con la contratación (llamado, publicación de bases, pre-
guntas, adjudicación, etc.), las notificaciones que la Administración
debe practicar a los particulares interesados no pueden hacerse
empleando medios electrónicos, sino utilizando el medio que por
defecto establece la Ley Nº 19.880 de Bases de los Procedimientos
Administrativos, que establece la carta certificada como forma de
notificación.36
Este aspecto es de particular relevancia dentro del procedi-
miento que ha de observar la contratación pública, por cuanto la
notificación involucra poner en conocimiento de una persona un
acto administrativo que ha sido dictado por un órgano de la Admi-
nistración del Estado respecto de trámites en curso, de modo que
gravita directamente en el cómputo de los plazos para interponer
los recursos que procedan en contra de dicha decisión. Es curioso
que respecto a la interposición de recursos la Contraloría admita que
ellos se pueden interponer por medios electrónicos, pero excluya
al mismo tiempo la posibilidad de que las notificaciones puedan
efectuarse utilizando estos medios. Ciertamente, para el Derecho
es especialmente relevante la corrección de la notificación, ya que
ello permite que surjan los efectos jurídicos asociados a ella (rela-
cionados con la vigencia del propio acto así como los plazos para
recurrir), por lo que es preocupante la interpretación del organismo
contralor basada en que la Ley Nº 19.799 se refiere solamente a la
36
El Dictamen CGR Nº 38.121 de 22-08-2007 contiene la siguiente asevera-
ción “pese a que en el artículo 19 de la Ley Nº 39.880 se permite expresamente la
utilización de técnicas y medios electrónicos en los procesos administrativos, de los
artículos 45 y 46 del mismo texto aparece que, tratándose de los actos administrati-
vos que producen efectos individuales es necesario que ellos sean notificados a los
interesados con prescindencia de dichos medios. Asimismo, de los citados preceptos
se desprende que la notificación de los mencionados actos está regulada de una
forma especial y por medio de la cual no sólo se obliga a entregar copia íntegra
del respectivo acto, sino, además, que ello se haga en forma escrita y mediante una
carta certificada dirigida al domicilio del interesado”.
389
“relación de las personas con el Estado que pueden realizarse a través

de técnicas y medios electrónicos, a los requisitos de utilización de
firma electrónica, a los servicios de certificación de estas firmas y al
procedimiento de acreditación de los prestadores de esos servicios de
acreditación, pero no a la ‘notificación electrónica’, por lo que no se
puede entender que sus disposiciones faculten a la Administración
para efectuar la notificación de un acto a través de una forma que
difiere de la establecida en la ley especial aplicable en la situación
en estudio, o bien del procedimiento administrativo consagrado en
la aludida Ley Nº 19.880”.37
En conclusión, esta interpretación restrictiva de la ley constituye
un obstáculo a sortear para el cumplimiento del plan del legislador de
digitalizar todos los procedimientos de contratación pública en materia
de suministros y de servicios, impidiendo los efectos positivos de las
notificaciones electrónicas relacionados con la reducción de los costos
de funcionamiento y de los plazos del procedimiento de licitación.
VI. CONCLUSIONES
Son diversos los efectos positivos que ha producido la opción guber-

nativa legislativa por impulsar la contratación electrónica en materia
de suministros y de servicios. Entre ellos destacan:
1. Fundar el sistema concursal como principio básico de la
contratación administrativa, en los preceptos que integran la Cons-
titución Económica;
2. Referir la institución contrato administrativo a las previsiones
que el legislador adopta para suplir la inexistencia de autonomía
de la voluntad en la Administración y la supuesta libertad de pactos
que ella tiene reconocida;
37
Ibíd., Más aún de acuerdo a lo que el Órgano de Control advierte: “El
Decreto 77/2004, Secretaría General de la Presidencia, que en virtud del Decreto
181/2002, Economía, Reglamento de la indicada ley (19.799), elaborara la norma
técnica que estandariza las comunicaciones por medios electrónicos efectuadas
entre los órganos públicos y ciudadanos, no establece que la “recepción de la
comunicación” o que “los eventos de acceso” a las respuestas de los órganos de la
Administración, constituyen una diligencia que pueda ser considerada como la
notificación de la comunicación o mensaje transmitido, y que, por consiguiente,
desde el momento de su constancia se entienda que el interesado se encuentra
emplazado para cumplir con determinada actuación o ejercer un derecho. En todo
caso, las normas de dichos decretos no pueden alterar las normas que, respecto de
las notificaciones, se contemplan en la Ley Nº 19.880”.
390
3. Permitir calificar los contratos como administrativos y, en el

caso concreto, identificar el contrato de suministro como contrato
administrativo es la regulación especial de Derecho público que se
le aplica;
4. Implementar el uso de las nuevas tecnologías de la información
y comunicación, innovación que puede mejorar significativamente
la comunicación con los proveedores, la satisfacción de los usuarios,
la utilización de los recursos humanos en los procedimientos de
contratación y la transparencia en el gasto público;
5. Haber producido a un ritmo acelerado la adaptación de la
contratación administrativa al mercado electrónico generado por
la ley, permitiendo establecer un marco propicio para que puedan
tener lugar mejoras en la eficiencia así como también los efectos
democratizadores que tiene la contratación electrónica, y
6. La necesidad de prestar atención en la aplicación de la nor-
mativa de compras públicas, no sólo al texto de la ley, sino muy espe-
cialmente a la interpretación que de sus normas haga la Contraloría
General.
391

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LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS,

EN ESPECIAL EL CONTRATO DE SUMINISTRO

Dra. Gladys Camacho Cépeda

SUMARIO: I. Introducción. II. El entorno de la contratación administrativa en

Mi contribución a esta obra colectiva, “Derecho Administrativo. 120

económica, y de las legales, reguladoras en particular de la proble-

II. EL ENTORNO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Desde una amplia perspectiva ha de situarse el estudio de los contratos

Entre las medidas legislativas aprobadas sobre esta materia destacan

Como consecuencia de la negociación con los privados, se logró consensuar la

a ella, reconociéndola como una oportunidad para mejorar en el

las exigencias de probidad y transparencia, iniciativas también

gran diversidad de normativas y de procedimientos, pero desde la promulgación de

se produjo una importante participación en él, de las micro y pe-

III. LA NOCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO

El ordenamiento jurídico chileno no ha incorporado el concepto de

Sin embargo, si se examina el Código Político en el diseño que

dores más relevantes de la economía. Su demanda tiene la virtud

Finanzas Públicas. Proyecto de Presupuesto Público 2008”, www.dipres.cl, consulta

Ahora bien, a diferencia de lo que sucedió en los países donde

de la Administración que “existe” o más bien se admite, en cuanto

el Derecho público por cuanto el negocio jurídico se vincula a la autonomía de

Ahora bien, el régimen que se establece en este texto legal no se

les aplicarán las normas de Derecho público y, en defecto de aquéllas,

rrir al ordenamiento jurídico in totum, integrado por el más amplio

IV. ASPECTOS RELEVANTES DE LA CONTRATACIÓN

Son múltiples y variadas las consecuencias que traen consigo los

A. La obligatoriedad del uso de sistemas electrónicos

Como ya se ha señalado, la contratación administrativa electrónica

De aquí, pues, que el estudio de la regulación de la contratación

corolario adquiere particulares consecuencias al calificar la naturaleza

B. La utilización de los medios electrónicos supone un incremento

La promulgación de la Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos

suscrito entre el Gobierno y los seis partidos políticos con repre-

emergentes, esta instrumentalización ha permitido crecer hasta en

de abastecimiento, y mejora los tiempos en que la Administración

C. La utilización de medios telemáticos impulsan el cumplimiento

Hay tres principios básicos de la contratación administrativa que se

La promulgación de la Ley Nº 19.886 tuvo el mérito no sólo

como presupuesto lo dispuesto por la Ley Nº 19.799 de Firma Elec-

Complementariamente, para evitar la fragmentación del merca-

dos concretos de su gestión de abastecimiento y realizar acciones oportunas para

D. Los convenios marco y la contratación express

Si bien los cauces de contratación formal en materia de suminis-

la tecnología para que las empresas puedan contactarse y asociarse y a su vez se

que se pretende adquirir. De ser positiva la respuesta, la entidad está

MECANISMO DE OPERACIÓN DE LOS CONVENIOS MARCO

INICIO POR LA DE OFICIO Considera Planes Anuales de Compras

CATÁLOGO Contiene la descripción de los bienes y

HABILITA Adquirir directamente emitiendo una or-

EXCEPCIONES 1. Si el organismo público obtiene di-

En cualquier caso, los Contratos Marco han sido el instrumento

de limpieza, etc., bienes respecto de los cuales resulta relativamente

en el contrato o bien a las multas y tipificación de las infracciones a

V. LOS PROBLEMAS DE LA APLICACIÓN NORMATIVA

El cambio radical que ha sufrido la contratación pública en materia

de la normativa relativa a los contratos públicos se encuentran los

A. Dificultades referidas a los aspectos subjetivos de los compradores

Este punto tiene relación con el ámbito de aplicación de la Ley de

en Chile no sólo tiene a su cargo la supervigilancia y fiscalización en materia de

es facilitar el acceso gratuito a los pliegos de condiciones y a toda la

B. Dificultades relacionadas con los montos involucrados