EJEMPLO DE APLICACIÓN DE LOS CÁNONES DE INTERPRETACIÓN, A LA

DETERMINACIÓN DEL SENTIDO Y ALCANDE DE UN PRECEPTO LEGAL.

Jorge Ulises Carmona Tinoco

I. Sentido y alcance del artículo 54 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)

1. Análisis semántico del artículo 54, párrafo tercero, de la LFPRH.

El canon semántico de interpretación, calificado erróneamente como método

gramatical, tiene por objeto analizar el significado de los términos o frases que
resulten vagas, inciertas o que pudieran llevar a confusión, con relación a un
precepto; asimismo, a través de dicho canon se esclarecen cuestiones
gramaticales e incluso sintácticas.

En este orden de ideas, encontramos cinco sujetos constreñidos a seguir lo

establecido por el precepto:

1. Poder Legislativo.

2. Poder Judicial.

3. Entes Autónomos.

4. Dependencias.

5. Entidades, única y exclusivamente respecto de los subsidios o

transferencias que reciban.

Si bien existe claridad con respecto a la identidad de cada uno de los sujetos
obligados, como es el Poder legislativo y el Poder judicial, debe tenerse presente
lo expresado por nuestra Constitución Política. De acuerdo con el artículo 50
 2

constitucional, “el poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita

en un Congreso general, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra
de Senadores”; por otro lado, el artículo 94 de la Carta Magna prevé que se
“deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de
Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito
y en Juzgados de Distrito”.

En caso de duda sobre lo que se consideran para efectos de la Ley Entes

autónomos, Dependencias y Entidades, se debe acudir al artículo 2º de la propia
LFPRH, en particular las fracciones XIII y XV a XX, que precisan diversas
modalidades.

Al decidir el legislador hacer una lista expresa y limitativa de sujetos obligados en

términos del párrafo que se interpreta, se pretende evitar confusiones que
pudieran llevar al incumplimiento de la ley. Al tratarse de una lista limitativa y
cerrada, no ha lugar a la analogía, ni a la mayoría de razón, esto es, por una parte,
no se podrían considerar incluidos para efectos del párrafo tercero otros sujetos no
enumerados en el listado. Por otro lado, si se hubiese querido exentar de dicha
obligación a algún sujeto, el único camino lógico posible es que no esté incluido en
la lista expresa señalada.

Ante la claridad de lo señalado, no hay elemento alguno adicional que pudiera

provocar confusión, ni siquiera el relativo a las Entidades, que forman parte de la
lista de sujetos obligados, pero única y exclusivamente con respecto a los
subsidios o transferencias que éstas reciban. Así, esto último se refiere sólo a
Entidades y a ningún otro de los sujetos obligados, esto es, ni al Poder Legislativo,
ni al Poder Judicial y tampoco a los entes autónomos o a las dependencias.

A manera de abundamiento, ni siquiera puede alegarse inconstitucionalidad de la

Ley, aún en el remoto caso de que se pudiera hacer valer confusión, falta de
claridad o incluso de definiciones. El Poder Judicial ha sido enfático sobre el
particular, como se expresa a continuación:
 3

LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN

LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR
ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye
uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su
oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral
de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la
componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que
en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o
locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y
la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en
vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor
interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera
oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en
regular y armonizar las relaciones humanas..... Además, del análisis de lo
dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta
Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico,
de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con
motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las
disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona
su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos
que emplean.1

En suma, lo determinante para afirmar que se está ante un sujeto obligado en

términos del párrafo tercero del artículo 54, es única y exclusivamente que
aparezca en la enunciación expresa formulada para tal efecto; sólo quienes no
aparezcan en dicha lista podrían aseverar que son sujetos no obligados al
reintegro de los importes correspondientes a la Tesorería de la Federación.

De esta manera, sería contrario a texto expreso de la ley -y de hecho contra toda
lógica- que un sujeto integrante del listado, pretenda no tener la obligación
consustancial que se deriva de éste.

En este sentido, el Poder Legislativo está entre los sujetos señalados de manera
expresa y, por lo tanto, tiene la obligación inexcusable del reintegro de los
importes correspondientes a la Tesorería de la Federación, en términos del
artículo 54 de la LFPRH.
1
Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
Tomo: XII, Agosto de 2000; Tesis: P. CIV/2000; Página: 145. El Tribunal Pleno, en su sesión
privada celebrada hoy once de julio en curso, aprobó, con el número CIV/2000, la tesis aislada que
antecede; y determinó que la votación no es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México,
Distrito Federal, a once de julio de dos mil.
 4

2. Análisis sistemático del artículo 54, párrafo tercero, de la LFPRH.

El canon de interpretación sistemática permite determinar el sentido y alcance de

un precepto en términos de la posición que guarda en el ordenamiento jurídico,
con respecto al resto de las normas de éste. Este canon opera bajo el principio de
que una norma no existe de manera aislada en el ordenamiento, sino que
adquiere sentido en el contexto del resto de normas jerárquicamente superiores,
inferiores o colaterales con las que está relacionada.

Esto se encuentra acorde con lo afirmado por el Poder Judicial de la Federación

en la siguiente tesis:

INTERPRETACION GRAMATICAL DE LAS LEYES. DEBE REALIZARSE

EN RELACION CON EL METODO SISTEMATICO. La interpretación
gramatical o letrista de las leyes es un método que si bien no debe
proscribirse por el intérprete, sólo ha de aplicarse en relación con el método
sistemático, según el cual el entendimiento y sentido de las normas debe
determinarse en concordancia con el contexto al cual pertenecen, pues
fraccionar el contexto (Capítulo, Título, Libro), de un ordenamiento jurídico
para interpretar los artículos que lo configuran en forma aislada y literal,
sólo trae como resultado, en muchos casos, la inaplicabilidad de unos en
relación con otros, porque el legislador al elaborar las leyes puede emplear
la técnica de la llamada regla general y de los casos especiales y en estas
condiciones al interpretar un artículo que contenga un caso especial en
relación con la regla general, podría traer como consecuencia la
inoperancia de la misma o viceversa.2

Existen dos modalidades del canon de interpretación sistemática, la primera de

ellas es la interpretación sistemática externa, es decir, la ubicación de la norma o
del ordenamiento respectivo, con relación a la Constitución, a otras leyes o a
reglamentos aplicables; la segunda, es la interpretación sistemática interna, que
alude a la posición de la norma en el cuerpo jurídico del cual emana.

2
Octava Época; Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
DEL PRIMER CIRCUITO; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo: III, Segunda Parte-
1, Enero a Junio de 1989; Página: 420.
 5

a) El análisis sistemático externo.

En primer lugar corresponde hacer algunas precisiones con respecto a la

naturaleza y estatus jurídicos de la propia LFPRH que lo contempla.

Como se señaló al inicio del presente documento, la LFPRH es un ordenamiento

de orden público, reglamentario de los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, se trata de
un ordenamiento que detalla en orden a su aplicación los preceptos
constitucionales mencionados, en materia de programación, presupuestación,
aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos
federales (artículo 1º de la LFPRH).

Por tratarse de un ordenamiento reglamentario de la normativa constitucional, el

alcance de las disposiciones señaladas de la Carta Magna y su desarrollo, así
como su concreción, se perfila gracias al texto mismo de la LFPRH, que se
convierte por tal carácter en un referente indispensable a la hora de la
interpretación de los propios preceptos constitucionales, por parte de las
autoridades encargadas de la aplicación de la Ley. El carácter de orden público de
la LFPRH, denota la importancia toral de las materias que detalla, así como de su
cumplimiento por parte de todos los destinatarios de la misma y la gran autoridad y
responsabilidad que recae en las instancias a las que se encarga hacer cumplir tal
ordenamiento.

Como puede observarse, la propia LFPRH indica las pautas para determinar el
sentido y alcance de sus preceptos desde el ángulo sistemático externo, pues se
trata de un ordenamiento reglamentario de preceptos precisos de la Constitución
Federal, esto es, que permite que tales preceptos no sólo gocen de vigencia, sino
particularmente de eficacia concreta.

No cabe duda que el carácter constitucional-reglamentario de la Ley, implica que

su desconocimiento o inobservancia por parte de sus destinatarios impacta
también de manera muy particular a los de la propia Constitución Federal; si de
 6

por sí es grave el desconocimiento de la ley en general, con mayor razón si se

trata de una ley que reglamenta o desarrolla de manera expresa disposiciones
constitucionales.

A fin de profundizar en el canon sistemático externo, es importante hacer

referencia a que desde el artículo 1º de la propia LFPRH, se impone a los sujetos
obligados por la misma a cumplir sus disposiciones con base, entre otros criterios,
a los de legalidad, control y rendición de cuentas.

El propio legislador determinó en el precepto señalado otorgar a la Auditoría

Superior de la Federación el deber de fiscalizar el estricto cumplimiento de las
disposiciones de la LFPRH por parte de los sujetos obligados. Las atribuciones de
la Auditoría tienen a su vez sustento en la propia Constitución Federal y en la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación.

Al tener a su cargo la fiscalización del estricto cumplimiento de la ley, la Auditoria

detenta la interpretación oficial y definitiva en el marco de la LFRPRH, que se
impone incluso sobre la pretendieran realizar cualquiera de los sujetos obligados
por la LFRPRH y, con mayor razón, si la interpretación propuesta por éstos afecta
al objeto y fin de la ley. La interpretación definitiva en el marco de la LFPRH no es
en todos los casos la última, pues puede suceder que existan instancias de
revisión judicial ulterior en ejercicio de sus atribuciones estrictamente
jurisdiccionales, más nunca como sujetos obligados por la ley, que también lo son.

Esto se ve reforzado por las disposiciones del artículo tercero de la LFPRH, que
admite la interpretación administrativa de la Ley a cargo de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, pero sólo y únicamente para
el ámbito de competencia del Ejecutivo Federal y de sus respectivas atribuciones,
en cuya hipótesis se señala la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo y el Código Fiscal de la Federación. Incluso se permite a ambas
dependencias emitir disposiciones generales -que deben ser publicadas en el
Diario Oficial de la Federación-, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, para
la aplicación de la LFPRH.
 7

Tales disposiciones, por su propia naturaleza accesoria y secundaria, no deben

rebasar, contradecir o menoscabar las de la propia LFPRH, ya que de hacerlo
devendrían en ilegales e inconstitucionales, por el carácter reglamentario
constitucional de esta última.

Lo mismo aplica para las disposiciones generales afines a las ya señaladas que
dicten las unidades administrativas de otros sujetos obligados, como son el Poder
Legislativo, el Poder Judicial, y los entes autónomos, las que en modo alguno
pueden alterar el sentido y alcance de la LFPRH, ni afectar su objeto y fin, como
norma primaria reglamentaria de la Constitución Federal. Este aspecto, se debe
enfatizar, no interfiere, acota o supedita en modo alguno la interpretación
primordial y definitiva de la LFPRH a cargo de la Auditoría Superior de la
Federación, en la vigilancia del estricto cumplimiento de esta última. Otro
ordenamiento relacionado con la LFPRH, en especial con el artículo 54, es la Ley
del Servicio de Tesorería de la Federación3,

Respecto a esta última, cabe traer a colación que regula los servicios de tesorería
de la Federación, de acuerdo con las leyes de ingresos, el presupuesto de
egresos y demás disposiciones aplicables (artículo 1º), entre las que se encuentra
sin duda alguna la LFPRH.

La prestación del servicio de Tesorería de la Federación es confiada a la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Tesorería de la
Federación (artículo 2º). La Tesorería puede actuar de manera directa o a través
de sus auxiliares (artículo 4º).

En términos del artículo 5º, fracción IV, de la Ley mencionada, son auxiliares de la
Tesorería de la federación, en ese ámbito, las correspondientes tesorerías de los
Poderes Legislativo y Judicial. El carácter auxiliar de éstas se ve enfatizado a tal
grado, que incluso la Tesorería de la Federación conserva la facultad de ejercer
directamente las funciones que desempeñen los auxiliares.

3
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1985.
 8

En este sentido, corresponde a la Secretaría de Hacienda dictar y supervisar el

cumplimiento de reglas de carácter administrativo a efecto de establecer los
sistemas, procedimientos e instrucciones, entre otras, para la ministración de
fondos y demás servicios de tesorería de la Federación a su cargo, a las que
deberán ajustar sus actividades, tanto las unidades administrativas de la
Tesorería, como sus auxiliares (artículo 6º).

Por disposición de la propia Ley en su artículo 7º, la relación entre las Tesorería
de la Federación y sus auxiliares será directa en las materias reguladas, esto es,
no se interfiere con la dependencia jerárquica que en su caso tengan los
auxiliares, respecto a unidades administrativas superiores, en materias diversas a
las que se contrae la Ley de referencia.

A la Tesorería de la Federación le corresponde sin excepción alguna la

concentración y operación de todos los fondos federales del Gobierno Federal
(artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación).4

Lo anterior resulta relevante, pues si del artículo 54 se sigue un deber para los
sujetos obligados de reintegrar recursos a la Tesorería de la Federación, para
efecto de su concentración, esto trae consigo una potestad inherente a esta última
para dictar y supervisar el cumplimiento de reglas administrativas para hacer
efectivo lo previsto en LFPRH, en particular dirigidas en este caso a la tesorería
del Poder Legislativo, que indudablemente en este caso es auxiliar de la primera.
A lo anterior se suma, que la vigilancia del estricto cumplimiento de este proceso
corresponde a la Auditoría Superior de la Federación.

No se omite señalar que la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación también

contempla un marco jurídico para el caso del incumplimiento de sus disposiciones.
En efecto, en el artículo 12, en principio se prevé la obligación que tienen los

4
Artículo 30.- Todos los fondos que dentro del Territorio Nacional se recauden por cualquiera de
los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por
cuenta propia o ajena, deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería, en la forma y
términos que establezca el Reglamento de esta Ley.
 9

servidores públicos de la tesorería y de sus respectivos auxiliares, para rendir los

informes que les sean solicitados respectivamente por éstas.

De igual manera, la Ley enfatiza el deber de sancionar a través de las autoridades

competentes y las leyes aplicables, los actos y omisiones que impliquen
incumplimiento de la misma por parte de los ya referidos servidores públicos
(artículo 13); ya sea que tales conductas impliquen responsabilidades
administrativas o incluso penales (artículo 14).

La interpretación sistemática de la LFPRH a la luz de la Ley del Servicio de

Tesorería de la Federación, refuerza las atribuciones de la Auditoría Superior de la
Federación, así como las obligaciones de los sujetos obligados, entre ellos el
Poder Legislativo, y esclarece la naturaleza jurídica de su propia Tesorería, en la
hipótesis de sujeto auxiliar de la Tesorería de la Federación.

b) El análisis sistemático interno.

A efecto de abundar en el análisis sistemático del alcance del artículo 54, se debe
considerar que el precepto está previsto en el título tercero, sobre el ejercicio del
gasto público federal, y dentro del capítulo II, intitulado “de la ministración, el pago
y concentración de recursos”.

Es precisamente dentro del rubro de ministración y concentración de los recursos,

que adquiere sentido la obligación que tienen los sujetos enlistados expresamente
en el artículo 54, párrafo tercero, consistente en reintegrar a la Tesorería de la
Federación, dentro de los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio, los
importes derivados de los recursos conservados al 31 de diciembre, del año que
corresponda.

El artículo 54 tiene a su vez estrecha relación, como se mencionó, con el artículo

2º de la LFPRH, que a través de LVII fracciones, define y esclarece términos
utilizados a lo largo de la Ley, y que en su fracción XIII señala entre los ejecutores
 10

de gasto al Poder Legislativo; a su vez, es de destacarse el artículo 4º, que en su

fracción I confirma lo anterior.

A partir de estos elementos surgen como premisas incontestables derivadas de la

interpretación sistemática del artículo 54, que éste forma parte de la LFPRH,
motivo por el cual es un precepto de orden público y, no menos importante, que es
reglamentario de la Constitución, entre otras, en materia de ejercicio, control y
evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.

Por ser un precepto de la LFPRH, corresponde a la Auditoría Superior de la

Federación el deber de fiscalizar su estricto cumplimiento por parte de los sujetos
obligados (artículo 1º), entre los que se encuentra expresamente el Poder
Legislativo (artículo 2º, fracción XIII, artículo 4º, fracción I, y el propio artículo 54 de
la LFPRH).

Desde el ángulo que se analiza, el funcionamiento sistemático interno y externo de

la Constitución y de la LFPRH se pueden ver comprometidos, y se pueden generar
situaciones de desigualdad ante la ley, de inequidad o de pleno desconocimiento
de las normas vigentes y aplicables, si se proclama, alienta o tolera cualquier
interpretación sesgada, pseudo interpetación, o sobreinterpretación que se realice
de los preceptos mencionados, especialmente aquellas que pudiera tener por
objeto o produzcan el efecto de excluir a alguno de los sujetos obligados del
cumplimiento de los deberes jurídicos plasmadas en una Ley reglamentaria de la
Constitución, que los cumplan en menor medida o en formas diversas a las de
otros sujetos también obligados, o que socaven o desconozcan a la autoridad
encargada de fiscalizar su estricto cumplimiento.

3. Análisis teleológico del artículo 54 de la LFPRH.

El canon teleológico de interpretación permite precisar el sentido y alcance de un

precepto a través de la determinación de su carácter de medio o fin, del objeto
último que pretende satisfacer la disposición o del “efecto útil” que da razón a su
 11

vigencia. Dicho canon parte del principio general de que no hay preceptos
superfluos en el ordenamiento y que todo precepto plasma un fin que se estima
jurídicamente valioso o constituye un medio para la consecución del mismo.

Desde este ángulo, el fin último de la LFPRH no es per se reglamentar o detallar la

Constitución en orden a su aplicación, sino lograr que la administración de los
recursos públicos federales, que involucra la programación, presupuestación,
aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos
federales, se lleve a cabo por los sujetos obligados con base en criterios de
legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género (artículo 1º de la
LFPRH).

Identificados los fines últimos que persigue la LFPRH, corresponde analizar si el

sentido y alcance del artículo 54 de la misma, sirve como un medio eficaz a la
consecución de uno o varios de tales fines y, en su caso, la manera en que lo
hace.

Como se señaló al principio de este apartado, el artículo 54 consta de cinco

párrafos interrelacionados que abarcan hipótesis, formas e incluso tiempos
precisos que deben observarse por los sujetos que enlista el precepto.

El primer párrafo del artículo 54, sobre las condiciones que deben ser reunidas
para efectuar pagos respecto de conceptos efectivamente devengados, luego de
haber concluido la vigencia de un Presupuesto de Egresos. Esto fija un cauce
legal preciso, pues sólo ha lugar a efectuar tales pagos, si y sólo si, a) se
contabilizaron debida y oportunamente las operaciones correspondientes, b) esten
contempladas en el Presupuesto de Egresos, y c) se presentó por el ejecutor de
gasto correspondiente, antes del último día de febrero del respectivo año, el
informe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el monto y
características de su deuda pública flotante o pasivo circulante al cierre del
ejercicio fiscal anterior, así como los correspondientes al costo financiero de la
 12

deuda pública. La falta de uno sólo de ellos impide que se puedan realizar los
pagos atinentes, con las consecuencias y responsabilidades que el caso amerite.

Así, grado de precisión del primer párrafo del artículo 54 de la LFPRH posibilita el
ejercicio, control y evaluación de los egresos públicos, a fin de que se lleven a
cabo conforme a la ley, con toda transparencia y con posibilidades claras de
verificación o control de su cumplimiento, así como de rendición de cuentas
respecto de los pagos efectuados.

El párrafo segundo, prohíbe ejercer erogaciones que, aún siendo previstas en el

Presupuesto de Egresos, no se encuentren devengadas al 31 de diciembre del
año que corresponda, esto es, respecto a las cuales no se exista reconocimiento
de las obligaciones de pago por parte de los ejecutores de gasto a favor de
terceros, en términos del artículo 2º, fracción XXXVI y del artículo 49 de la propia
Ley.

Dicho párrafo incide en el ejercicio de los recursos, al condicionar la realización de

erogaciones sólo para las que se encuentren devengadas al día último del mes de
diciembre del año correspondiente, con ello se busca el apego a criterios legales
expresos para el gasto honesto de los recursos, ya que realizar una erogación no
devengada equivaldría a entregar recursos respecto de obligaciones no
reconocidas e incluso no documentadas, por lo tanto, de manera irregular, fuera
del marco jurídico, sin obligación jurídica que lo sustente, o en franca ilicitud
incluso de índole penal contra los recursos públicos.

El párrafo tercero del artículo 54, regula el destino inmediato de los recursos que
por cualquier motivo los sujetos enlistados conserven, incluyendo cualquier
rendimiento obtenido, al 31 de diciembre del año que corresponda. Tales recursos
deberán ser reintegrados a la Tesorería de la Federación, además, en un plazo
perentorio de 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio respectivo.

La finalidad inmediata que persigue el reintegro de los mencionados recursos es la

concentración de los mismos en un solo ente. Para tal efecto, el precepto en
 13

comento marca un cauce legal expreso al dicho destino inmediato de

concentración en la Tesorería de la Federación, hipótesis que establece un
parámetro de legalidad incuestionable, pero también permite el control de los
recursos conservados a la fecha señalada y posibilita su evaluación en términos
de si los mismos obedecen al cumplimiento de los criterios de economía,
racionalidad o austeridad. Asimismo, se abona sin duda a la transparencia en el
manejo de los recursos y abre paso a una rendición de cuentas clara.

Para la consecución del fin señalado de concentración de los recursos al fin del
cierre del ejercicio respectivo, el precepto no deja lugar a dudas respecto a los
sujetos obligados, las condiciones que deben satisfacerse e incluso el tiempo en
que deben llevarse a cabo.

Como se ha comentado, la técnica legislativa de elaborar un listado de sujetos

obligados concretos, impide incumplir el precepto por exceso o el defecto, pues
sólo aquellos que aparecen en tal lista son los llamados a reintegrar recursos en
términos de la hipótesis prevista por el precepto. Asimismo, al señalar de manera
indubitable que los recursos a reintegrar son los que se conserven por cualquier
motivo, impide matices o confusiones, ya que incluso a contrario sensu la
disposición ordena que por ningún motivo, pretexto o circunstancia los sujetos
enlistados pueden retener recurso alguno más allá de 15 días naturales luego del
cierre del ejercicio. La especificación de que los días con que se cuenta para
reintegrar los recursos a la Tesorería de la Federación deben ser naturales, deja
fuera toda incertidumbre el plazo perentorio para cumplir con lo que indica el
precepto.

La obligación jurídica impuesta a los sujetos enlistados se ve incluso reforzada a

partir del texto del párrafo quinto, que para impedir que se eluda el reintegro de
recursos, prohíbe de manera tajante y absoluta a tales sujetos realizar con tal
propósito erogaciones al final del ejercicio con cargo a ahorros y economías del
Presupuesto de Egresos. Este párrafo se suma a la consecución de las finalidades
a cuya satisfacción sirve el párrafo tercero, pero también alude a la honestidad en
el gasto de los recursos.
 14

El párrafo cuarto del artículo 54 establece parámetros porcentuales a los adeudos

de ejercicios fiscales anteriores, previstos en el proyecto de Presupuesto de
Egresos, que no podrán exceder del 80% del monto de endeudamiento autorizado
como diferimiento de pago en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal inmediato
anterior a aquél en que deba efectuarse su pago. Este precepto no sólo hace
posible el control del gasto, sino que también abona a la racionalidad del mismo.

Como se puede apreciar, desde el ángulo teleológico existe plena

correspondencia entre los medios precisados por el legislador, como son hipótesis
claras, sujetos señalados expresamente, condiciones a satisfacer e incluso plazos
concretos, con los fines inmediatos y últimos de la LFPRH en concordancia con la
Constitución Federal. En otros términos, no se observa que los medios elegidos
por el legislador para la consecución de los fines de la Ley sean incompatibles o
incluso contradictorios.

En suma, desde la perspectiva teleológica, los parámetros del artículo 54 tienen

una racionalidad entres sí y con el conjunto de fines perseguidos por la Ley. Las
disposiciones que contempla el artículo 54 cumplen con un efecto útil que las
sustenta y les da sentido como preceptos necesario y no fútiles, que son además
claros, de cumplimiento obligatorio e indispensable para lograr, entre otros, con un
manejo de recursos públicos bajo el imperio de la legalidad en pro de la
honestidad, racionalidad, transparencia, control y rendición de cuentas. De ahí la
necesidad que todos y cada uno de los sujetos obligados por la ley se sometan de
manera llana, unívoca y sin cortapisas a los mandatos de la misma, pues diluir el
ámbito material o subjetivo de su vigencia, o incluso generar sistemas paralelos,
de excepción o de auto control, implica una manera de poner obstáculos o de
plano impedir a la consecución de los fines señalados, que son compatibles con la
Constitución reglamentada en su parte conducente precisamente por la LFPRH.

4. Análisis funcional del sentido y alcance del artículo 54, párrafo tercero, de
la LFPRH.
 15

En años recientes, se ha abierto paso un canon de interpretación denominado

“funcional”, que se entiende complementario o afín a la interpretación teleológica.
Determinar el sentido y alcance de un precepto desde el ángulo funcional implica
determinar la operatividad de la disposición en el contexto del ordenamiento
vigente. Así, el criterio funcional se acerca en parte al de índole sistemático, pero
también al teleológico, pero lo que lo distingue es su carácter pragmático a
manera de un “test” de operatividad, más allá de si es medio o fin, o cómo
encuentra su lugar en relación con otras disposiciones en sentido vertical u
horizontal.5

El canon o criterio funcional es aceptado y utilizado por la legislación6, la

jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación y admitido por la doctrina en
sendas tesis jurisprudenciales, muchas veces con distinto vocabulario, aunque, en
todo caso, referido a las mismas circunstancias, y en adelante será el utilizado
para resolver cualquier duda en torno al sentido y alcance del artículo 54 de la
LFRPH.

Cabe traer de nuevo a colación el texto del párrafo tercero del artículo 54 de la
LFPRH:

Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las

dependencias, así como las entidades respecto de los subsidios o
transferencias que reciban, que por cualquier motivo al 31 de diciembre
conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán
reintegrar el importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de
los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio.

5
Al respecto, consúltese: Quiñones Tinoco, Carlos Sergio, La equidad en la contienda electoral,
México, UNAM, 2002. Consultable también en la siguiente página electrónica:
http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=380
6
Así lo establece el punto número 1 del artículo 4 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación, que establece: “1. Para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta
ley, las normas se interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional. A falta
de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del derecho.
 16

De acuerdo con los conceptos ofrecidos por la lógica deóntica, la obligación es

entendida como el deber de realizar determinada acción (en este caso, “reintegrar
o dar el importe de los recursos, como también los rendimientos obtenidos por
éstos), junto con (esto es, una conjunción) la prohibición de no realizar dicha
acción.

Lo ordenado jurídicamente en el ejercicio del gasto público es que sea aplicado

con eficacia y ejercido de forma eficiente; respectivamente, lograr, por una parte,
los objetivos y metas plasmadas, y, por otra parte, ejercer el Presupuesto en
tiempo y forma. En tal sintonía, un Presupuesto devengado (de conformidad con la
fracción XXXVI del artículo 2° de la LFPRH) debe contener:

a) El reconocimiento de las obligaciones de pago por parte de los

ejecutores de gasto a favor de terceros, por los compromisos o requisitos
cumplidos por éstos conforme a las disposiciones aplicables.

b) Reconocimiento, también, de las obligaciones de pago que se

derivan por mandato de tratados, leyes o decretos, así como resoluciones y
sentencias definitivas, y las erogaciones a que se refiere el artículo 49 de
esta Ley

¿Qué sucede cuando no es devengada la totalidad del Presupuesto asignado?

De acuerdo con la LFPRH, pueden ocurrir, al término de todo ejercicio

presupuestal, dos posibilidades: que hubiera existido o no una modificación
presupuestal, resultado de adecuaciones.

De no haber modificaciones presupuestales, la disponibilidad de recursos al cierre

del ejercicio recibe el nombre de “subejercicio de gasto”, definido por la fracción LII
del mismo artículo 2° como:
 17

Las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el

calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los
programas o sin contar con el compromiso formal de su ejecución.

Tales disponibilidades pueden obedecer a dos circunstancias: incumplimiento de

metas contenidas en los programas o ausencia de compromisos formales de
ejecución de ellas. De tal suerte que la mera existencia de un “compromiso de
ejecución de metas” basta para comprometer un sector del presupuesto, y, por
ende, su disponibilidad.

En el caso de haber modificaciones presupuestales, la LFPRH emplea el término

genérico de “remanentes” para nombrar a todas aquellas disponibilidades
existentes, distinguiéndose dos clases de ellos:

a) Economías: remanentes de recursos no devengados del presupuesto

modificado.

b) Ahorro presupuestario: remanentes de recursos del presupuesto

modificado una vez que se hayan cumplido las metas establecidas.

Por lo anterior, es loable emplear como sinónimos las voces “remanentes” y

“economías”, y relegar el término “ahorro presupuestario” cuando hubiera existido
un cumplimiento satisfactorio de las metas.

El segundo y tercer párrafo del artículo 54 de la LFPRH al hablar,

respectivamente, de “erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no
se encuentren devengadas...”, y ejecutores de gasto que al 31 de diciembre
“conserven recursos”, hacen clara alusión tanto a subejercicios, economías y
ahorros presupuestarios sin hacer distinción alguna entre ellos.

De vuelta a la relación jurídica emanada del artículo 54 de la LFPRH, dicha

obligación, sin embargo, no se impone en cualquier momento del ejercicio fiscal,
sino al cierre de éste, de conformidad con las fechas establecidas en el
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Presupuesto de Egresos. Cabe también mencionar que la hipótesis del artículo

mencionado prevé la posibilidad de comprometer los recursos aún con
posterioridad al cierre, estableciéndose como fecha de término para el
reconocimiento de obligaciones el 31 de diciembre del año en curso, caso
aplicable a la existencia de un “compromiso de ejecución de metas”.

En resumen, los ejecutores de gasto deberán reintegrar, dentro de los quince días
posteriores al cierre del ejercicio presupuestal, todos los recursos disponibles (al
igual que sus rendimientos) hasta el día 31 de diciembre. ¿Quiénes, para efectos
del artículo, son ejecutores de gasto? Los Poderes Legislativo y Judicial, Entes
Autónomos, Dependencias y Entidades (respecto de subsidios y transferencias).

Atendiéndonos al método funcional de interpretación se observa, en primer lugar

un régimen general —o estándar— aplicable a todos los órganos que guardan una
relación de subordinación con el Poder Ejecutivo, “dependencias” y “entidades”, y
todos aquellos que no ostentan el mismo rango de autonomía presupuestal que
aquellos receptores de “ramos autónomos”. En este caso, no existe mayor duda
con relación a la vinculación que aquellos guardan en materia de responsabilidad
hacendaria con la SHCP. Tal generalidad, sin embargo, no resulta enteramente
aplicable a todos aquellos sujetos obligados por la LFPRH a su cumplimiento, por
tanto resulta imperioso establecer un régimen jurídico especial que determine la
actuación de los receptores de “ramos autónomos”, o bien, aquellos sujetos de
derecho que, por recibir subsidios o transferencias, se encuentren también en
situación especial. Se sigue entonces que, de no existir un régimen especial, un
ejercicio funcional nos diría que la actuación del Poder Ejecutivo sobrepasaría por
mucho sus atribuciones legales y constitucionales.

Para evitar la situación descrita en la última línea, la LFPRH prevé que los
Poderes Legislativo, Judicial, así como los órganos autónomos, puedan, a través
de disposiciones generales, reglamentar lo previsto por la LFPRH por lo que hace
a la administración interna. Sin embargo, con la intención de evitar
reglamentaciones contradictorias entre cada unos de los Poderes u Órganos, la
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misma Ley establece claramente las disposiciones generales aplicables a todos

los ejecutores de gasto. Más allá, en el entendido que la relación entre el Poder
Legislativo y Ejecutivo en materia hacendaria debe estar sujeta a coordinación y
no a subordinación, la Ley establece un precepto de excepción frente a las demás
relaciones entre el Ejecutivo y sus órganos subordinados: el artículo 54.

Conviene pensar ante qué situación se encontraría el régimen hacendario en

México de no existir dicho precepto: por un lado, el Ejecutivo se encontraría con
atribuciones desmedidas para concentrar todo recursos en él, cerrado o no el
ejercicio fiscal, y ejercido o no el monto asignado por el Presupuesto; por otra
parte, la inexistencia del deber de reintegrar los remanentes por parte de los
Poderes y órganos autónomos llevaría a un ejercicio ineficiente e ineficaz del
gasto público, fosilizando las partidas presupuestales sin que pueda existir una
adecuada redistribución de los recursos públicos.

Por lo anterior, bajo los cánones funcionales el artículo 54 de la Ley Federal de

Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria cumple, de acuerdo con el contexto
del orden jurídico en materia presupuestal y hacendaria, adecuadamente con la
operatividad que exige nuestro ordenamiento fundamental.

5. Algunos principios coadyuvantes del sentido, alcance y

constitucionalidad del artículo 54, párrafo tercero, de la LFPRH.

La doctrina jurídica contemporánea más sobresaliente y aceptada admite a la par

de reglas la existencia de principios, a manera de mandatos de optimización de las
primeras, como partes integrante del ordenamiento jurídico.

Tales principios no se identifican necesariamente con los tradicionales principios

generales del derecho, aunque pueden coincidir con ellos, previstos en el artículo
14 de la Constitución a manera de instrumentos de integración a los que puede
acudir un juzgador para resolver una asunto en materia civil sometido a su
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conocimiento, luego de que la sean insuficientes o no existan en absoluto en

absoluto disposiciones aplicables para resolver el asunto.

Los principios en sentido moderno sustentan a las reglas aplicables y continúan

sirviendo como pautas para la integración del ordenamiento en casos no previstos.

En la determinación del alcance del artículo 54 de la LFPRH, los principios

aplicables, como se verá, no riñen en absoluto con la interpretación semántica,
sistemática, teleológica y funcional del precepto, sino precisamente refuerzan el
resultado de ésta.

El primero de los principios circundantes es el que señala que contra texto expreso
de la Ley no puede alegarse ignorancia, costumbre, desuso o práctica en
contrario. Este principio refuerza la importancia de la ley como vehículo de
expresión de la voluntad popular e impide que se pretendan hacer valer
aseveraciones que la socaven, basadas en la existencia de prácticas o usos que
la contraríen. El hecho de que hasta ahora una práctica, por longeva que sea, se
haya efectuado en determinado sentido que implica desconocimiento o
vulneración de la ley, no significa que ésta por ese sólo hecho se encuentra
abrogada o derogada en alguna de su partes, sino que son precisamente las
conductas o prácticas son las que tienen que modificarse y ceñirse al texto de la
ley.

El propio Poder Judicial, señala que no se puede admitir como un elemento para
considerar si una ley es apegada o no a la Constitución “la conducta abusiva que
pueda presentarse en la realidad, al aplicar incorrectamente los preceptos
constitucionales, o al asumir conductas completamente contrarias a su contenido
expreso y a su auténtico sentido”.7

7
Véase tesis bajo el rubro LEYES. EL ANÁLISIS DE SU CONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE
REALIZARSE ATENDIENDO A LOS ABUSOS QUE PUEDAN HACERSE DE ELLAS. Novena
Epoca; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo:
XIII, Mayo de 2001; Tesis: 2a. LXIV/2001; Página: 457.
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Otro de los principios es el que afirma que las autoridades sólo pueden hacer lo
que expresamente les señala la ley y en los términos precisos que ésta lo prevé.
Este es un principio consolidado que en el presente asunto favorece y fortalece a
la Auditoría Superior de la Federación, que tiene por mandato vigilar el estricto
cumplimiento de la LFPRH, de la cual derivan atribuciones expresas, correlativas a
obligaciones para los sujetos señalados de manera clara en la misma. Los sujetos
obligados, entre los que no hay duda alguna que está el Poder Legislativo, deben
por su parte conducirse de acuerdo con el texto de ley, mismo que no les es dable
alterar, manipular, ignorar o eludir, lo que provocaría incurrir en un actuar ilegal
agravado, pues se está ante un ordenamiento reglamentario de la propia
Constitución, que también se vería trasgredida ante circunstancias como ésta.

Por otra parte, es de explorado derecho que los actos de las autoridades
administrativas se presumen legales, asimismo, de este principio ha derivado otro
que hace alusión a las leyes, mismas que gozan de presunción de
constitucionalidad. Esto significa que antes de buscar la incompatibilidad de ley
con la Constitución, hay que intentar su armonización.

Dicha presunción de constitucionalidad en el presente caso se acentúa por

tratarse de una Ley reglamentaria de preceptos constitucionales, de ahí que con
mayor razón habrá que buscar su apego a la Carta Magna, a través de la llamada
interpretación conforme, antes de siquiera descalificar a priori su regularidad
constitucional.

Tampoco cabe hacer señalamiento de constitucionalidad de la LFPRH, cuando la

misma no sólo ha sido aprobada y expedida por el Poder Legislativo, sino que
también ha transcurrido el término previsto en el artículo 105 constitucional,
fracción II, para cuestionar la regularidad constitucional de la Ley o de alguno de
sus preceptos. En efecto, el artículo 105, fracción II, prevé que es posible plantear
la contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución a través de
las mencionadas acciones, dentro de los treinta días naturales siguientes a la
fecha de publicación de la norma en cuestión.
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La Cámara de Diputados es uno de los sujetos legitimados para interponer dichas

acciones en casos de leyes federales como lo es la LFPRH, misma que fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 30 de marzo de 2006.

En virtud de que la propia Cámara consideró que la Ley está apegada a la

Constitución, no procedió a impugnarla mediante el citado instrumento de control
constitucional. De esta manera, la LFPRH se afirma como un ordenamiento
reglamentario de la Carga Magna, cuya vigencia y alcance son incuestionables,
por lo que los sujetos obligados y las instancias de supervisión debe estar a sus
disposiciones estrictas.