Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
CAPÍTULO GUATEMALA
Presentación ....................................................................................................................... 4
Introducción ....................................................................................................................... 8
I. Marco conceptual ..................................................................................................... 10
II. Metodología ............................................................................................................. 11
III. Panorama estadístico de la violencia ...................................................................... 13
IV. La infraestructura guatemalteca en materia de seguridad ....................................... 20
4.1. Ministerio de Gobernación ................................................................................. 20
4.2. Policía Nacional Civil (PNC) ............................................................................. 21
4.3. Viceministerio de Asuntos Comunitarios o Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia (UPCV) .......................................................................... 22
4.4. La tensión entre la mano dura y el concepto de seguridad democrática ............... 25
V. Los municipios y la seguridad ciudadana .................................................................. 27
VI. Los municipios estudiados ..................................................................................... 31
6.1. San Juan Sacatepéquez....................................................................................... 31
6.2. El caso de Santa Catarina Pinula ........................................................................ 40
VII. Análisis comparativo ............................................................................................. 48
VIII. Recomendaciones generales ............................................................................... 53
IX. Referencias bibliográficas ..................................................................................... 54
X. Siglas y acrónimos ................................................................................................... 55
2
Tablas, cuadros y gráficos
Cuadro 1. Municipios según país. Junio 2009 ..................... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 1. Guatemala: Datos generales del Índice Global de Paz. 2008 ............................... 13
3
Presentación
A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros oficiales sobre el delito en
América Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aquellas modalidades
relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el tráfico de drogas (venta y lavado de
dinero, por ejemplo). 1 Pese a la complejidad que subyace a esta situación, una serie de
elementos se han conjugado para dar paso a un abordaje unidimensional y empobrecido de
la misma; abordaje que otorga a la represión, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el
problema.
Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperanzas de
controlar y disminuir el delito a través del sistema penal, han evidenciado los riesgos y
consecuencias que ello entraña para el ejercicio de las libertades y garantías individuales,
pero también y, sobre todo, su imposibilidad para dar una respuesta efectiva. Esto se debe a
que el delito, contrario a lo establecido por la investigación científica, es visto como un
fenómeno individual, desconectado de la estructura socioeconómica de la cual emerge. Por
ello, al ignorar las dinámicas estructurales que le subyacen, no puede más que atacar la
manifestación del problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso
(Calderón, 2008).
Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los últimos años se registran dos
hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativo para el diseño de
políticas públicas en este campo; enfoque que a diferencia del discurso hegemónico ve en el
delito (como en otras formas de violencia social), un problema relacionado con el
desarrollo y los derechos humanos. De ahí que sostenga que para abordar efectiva y
democráticamente el tema, se requiere diseñar y ejecutar políticas públicas que, sin
abandonar lo represivo, acentúen lo preventivo, al tiempo que estimulen la participación
ciudadana. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas
bajo su esquema de “seguridad ciudadana” (PNUD: 2005).
1
Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta afirmación se basa en los datos existentes, por lo que quedan
fuera del análisis una gran cantidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros oficiales.
Segundo, los homicidios tienen un lugar de “privilegio” en las estadísticas de la región, de ahí que es
importante destacar que una proporción significativa de estos se relaciona con la ejecución de los delitos ya
indicados.
2
No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad,
que actúan en sintonía con las visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por
ende, no contribuyen a reducir el problema sino que lo agravan.
4
situacional), al mejorar la dimensión espacial del territorio, por ejemplo, recuperando lotes
baldíos, iluminando las vías públicas o controlando el expendio de licores, entre otros. Y
(3) porque está en capacidad de incentivar la participación comunitaria en un modelo que
promueve, ya no solo la colaboración con los cuerpos policiales (líneas de denuncia,
comités barriales de vigilancias, etc.), sino más bien la inclusión política, lo que fortalece
los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. 3
3
Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadanía al tiempo que
mejora su credibilidad (legitimidad) antes los habitantes.
4
El carácter incipiente del fenómeno advierte lo desacertado que resultaría evaluar las iniciativas existentes
en este campo desde el punto de vista de su impacto.
5
que se aprovechó la ocasión para reflexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de
seguridad nacional en la región.
Cuadro 1
Municipios según país. Junio 2009
País Municipio
Costa Rica Garabito Cartago Centro
Nicaragua León Jinotepe
Guatemala Santa Catarina Pinula San Juan Sacatepéquez
El Salvador Antiguo Cuscatlán Santa Tecla*
Panamá San Miguelito Colón
República Dominicana Distrito Nacional Villa Bisonó
*Se analizó un tercer caso: Ahuachapán.
Los informes de investigación siguieron una serie de etapas para garantizar la confiabilidad
de los datos, así como la validez y el rigor de los resultados. Los resultados preliminares del
trabajo de campo fueron sometidos a discusión por las y los investigadores en cada uno de
los países, de forma tal que se intentó recuperar la visión de los actores involucrados en el
proceso (autoridades y funcionarios municipales, así como líderes comunales). (2) Luego
hubo una presentación de los informes para ser discutidos y analizados en un marco más
amplio. En este caso, el informe (o una síntesis) fue entregado con tiempo a las autoridades
municipales y los comentaristas designados (académicos y expertos del tema municipal).
Las observaciones y comentarios generados en este espacio se incorporaron al informe que
hoy se presenta al lector.
Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los demás países, así como el
informe final del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, pero sobre todo, a
orientar el diseño, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en el campo de
la prevención de la violencia social y la promoción de la convivencia pacífica desde los
gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo de dimensionar los resultados obtenidos
en cada país, se considera oportuno listar los elementos comunes que se encuentran en los
casos estudiados.
6
Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan acciones que
contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia social; sin embargo, en
muy pocos casos estas acciones se realizan sistemáticamente y con esa intención, lo
que reduce su potencial, debido a que el bajo grado de estructuración que reportan,
dificulta evaluar el impacto y formular medidas correctivas.
En la mayoría de los casos, la prevención se reduce a prevención situacional del
delito con un marcado énfasis en lo punitivo, tal y como lo evidencia el interés por
crear o fortalecer policías municipales. Esto, entraña el riesgo de empobrecer las
funciones que puede realizar el municipio en la prevención social y situacional del
delito (esta última enfocada en mejorar los espacios públicos), pero también de otras
formas de violencia.
Con respecto a las acciones explícitamente formuladas para prevenir el delito, la
tendencia es a que estas no hayan emergido del propio municipio o de la
comunidad, sino más bien, de proyectos impulsados por el gobierno central o algún
organismo internacional, lo que pone en entredicho su sostenibilidad.
El liderazgo político parece ser un elemento decisivo para introducir el tema de la
prevención de la violencia en el ámbito municipal, pero eso no es suficiente para
institucionalizarlo; para ello, se requiere la generación de capacidades municipales,
lo que implica, entre otras cosas, constituir equipos técnicos multidisciplinarios.
Esto se ve claramente en El Salvador.
Los casos de San Juan Sacatepéquez en Guatemala y Villa Bisonó en República
Dominicana son muy buenos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para
identificar y abordar problemas de conflictividad social y prevenir la violencia
social, más que el delito propiamente dicho.
Prácticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comunidad reporta una
participación sustantiva, bien sea en identificar la problemática, contribuir a su
solución o, demandar medidas efectivas por parte del gobierno local; esto a pesar de
que existen mecanismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comités,
las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y
Nicaragua).
El estudio de las experiencias concretas evidenció la necesidad de revisar el marco
analítico utilizado, pues hay que determinar si es más oportuno un enfoque de
violencia social que uno de seguridad ciudadana. La ventaja: sacar del ámbito penal
situaciones propias de una falta de oportunidades reales (dinámicas excluyentes) y
ubicarlas claramente en el plano de la desigualdad, a través de la idea de ciudadanía
social; entendida esta como prácticas específicas que moldean el flujo de recursos
hacia los grupos y los individuos, más que como derechos vistos desde una
perspectiva jurídica.
7
Álvaro Velásquez5
Introducción
Este trabajo analiza las oportunidades y experiencias que los gobiernos locales
guatemaltecos estarían ejerciendo en el campo de la gestión de la seguridad ciudadana, lo
cual es sumamente relevante dado que la violencia social es una característica crónica de
las sociedades en transición como la guatemalteca, que ha atravesado al menos tres
procesos de cambio social: de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia y de una
economía centralista a otra descentralizada. En este marco, las opciones y necesidades para
que los municipios cobren más protagonismo en el campo de la seguridad parecen ser
evidentes.
Además de eso, los índices de violencia, entendida ésta como el uso deliberado y
acumulado de fuerza física o el poder para causar daño, ya sea en grado de amenaza o
efectiva, contra uno mismo o contra otras personas o grupos o comunidades, cuya
frecuencia y generalización se acopla a ciertas formas de criminalidad, lleva a los Estados a
combatirla mediante diversos mecanismos y procesos, que denominamos seguridad
ciudadana. En ese sentido, seguridad ciudadana, definido por el PNUD sería: protección
universal contra el delito violento o predatorio (2009: 31). Para la Organización Mundial
de la Salud (OMS), cualquier cifra por encima de ocho homicidios por cada 100 000
habitantes se considera una epidemia. En Guatemala, la media de homicidios por cada 100
000 habitantes ronda las 47.
Para comprender más sobre el contexto en el que se inscriben las experiencias municipales
de Guatemala en el tratamiento de la seguridad ciudadana, este informe se compone de tres
capítulos:
5
Politólogo, investigador de FLACSO, Sede Académica de Guatemala.
8
Al final, se realiza un ejercicio comparativo para determinar el grado de
comprensión del tratamiento de la seguridad ciudadana desde el ámbito local en
Guatemala a partir de estos dos casos concretos.
9
I. Marco conceptual
Este enfoque provee un claro punto de partida de las causas, que se concentran en la
exclusión social, desigualdad, falta de espacios públicos, deserción escolar, desintegración
familiar, densidad de la población urbana, presencia de redes del narcotráfico y crimen
organizado que a menudo utilizan a juventudes descarriadas para el sicariato. Todo lo cual
representa costos en materia de prosperidad y pérdida de fe en la gobernabilidad
democrática, según lo muestran estudios recientes de las Naciones Unidas.
En este trabajo se parte del hecho de que los gobiernos locales reúnen condiciones objetivas
para una intervención positiva en el tema de la promoción de la seguridad ciudadana, por
las siguientes consideraciones:
1) Los municipios representan el poder público más cercano a los ciudadanos y, por
tanto, constituyen el primer nivel de la administración de los servicios públicos, que
reúne servicios multidisciplinares, tan diversos como el urbanismo, el medio
ambiente, los servicios sociales, la educación, el deporte, el tráfico y la seguridad, lo
que les ofrece una perspectiva transversal de los problemas y los obliga a un trabajo
en colaboración permanente.
Por eso, como se notará a lo largo del trabajo, las condiciones reales para un ejercicio de
esta naturaleza son evidentes. Guatemala, por lo demás, atraviesa una transición en su
10
régimen de Estado, en donde la presencia del crimen organizado y el narcotráfico parecen
estar infiltrados por doquier y usurpando inclusive territorios con apoyo popular, tal como
ocurre en los ya varios intentos de capturar a una familia de supuestos narcos (Los
Lorenzana /cartel de Zacapa) en el municipio de Huité, departamento de Zacapa. 6
II. Metodología
Ambos casos fueron seleccionados con base en diferentes criterios, prevaleciendo el hecho
de contrastar, en cuanto a su configuración sociopolítica, los municipios mencionados.
Otro de los criterios fue que mientras Santa Catarina parecía estar tomando medidas en
cuanto a la seguridad ciudadana, San Juan Sacatepéquez parecía tener más dificultades para
lograrlo, pese a la conflictividad social que experimenta. Un tercer criterio fueron las
informaciones que en distintas conferencias de prensa estuvo dando el presidente de la
República, Álvaro Colom, en el sentido de que en los municipios del departamento de
Guatemala (encabezados por la capital de Guatemala) se concentraba el mayor porcentaje
de hechos delictivos que ameritaban un tratamiento interinstitucional, lo cual incluye los
dos municipios seleccionados.
6
Para más información sobre este asunto, se puede consultar el diario digital PrensaLibre.com:
http://www.youtube.com/watch?v=0Nf0PTp8ZzM
11
En el sentido indicado, se trataba entonces de averiguar cuál era la lógica y la
infraestructura operativa con que ambos municipios estaban implicados en el tema y si el
contraste de estos brinda pistas para analizar lo que se puede y no se puede hacer desde lo
local, al menos con las limitaciones jurídicas y económicas del municipio guatemalteco.
Por lo demás, las diferencias de desarrollo económico y social de ambos municipios hacen
interesante la comparación. Pero esto mismo complicó el abordaje de uno y otro caso. La
investigación abarcó los meses de junio hasta diciembre del 2009. La primera dificultad fue
la disposición de datos estadísticos a nivel municipal, ya que es escasa, cuando no
inexistente. Luego la burocracia institucional, siendo mayor en Santa Catarina que en San
Juan Sacatepéquez.
Finalmente, señalar que los enfoques teóricos para abordar este tema son variados, como en
todo, enfoques que van desde la gobernanza hasta la resolución de conflictos, pasando por
todo tipo de políticas de mano dura, hasta el enfoque de los derechos humanos, que es el
que se sostiene aquí. De modo que la gestión local de la seguridad se le concibe en este
trabajo como parte de un enfoque sistémico, multicultural e integral; es decir, tomando la
respuesta estatal al fenómeno del delito y la violencia, que abarca la coacción tanto como la
cohesión social en los roles tradicionales del Estado, pero, eso sí, siempre desde un marco
respetuoso de la democracia y las libertades ciudadanas.
12
III. Panorama estadístico de la violencia
Una posguerra sin paz fue el titular de primera plana de un diario guatemalteco de corte
conservador, que resumió así las cifras de un estudio realizado por la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), en el que se
establece que las cifras de la violencia actual en Guatemala cobran tantas víctimas como
había durante el conflicto armado interno. Las cifras avalan la posición 111 del país en el
Índice Global de Paz en Latinoamérica y el Caribe. La Puntuación del país en dicho índice
es de: 2.218 sobre 5 (donde 5 es la máxima violencia), como se muestra a continuación:
Tabla 1
Guatemala: Datos generales del Índice Global de Paz. 2008
(Guatemala se encuentra en el puesto 111 de 144)
La calificación general del país según el Índice Global de Paz, es de “paz baja”, solo están
por debajo Colombia (puesto 130), Venezuela (puesto 120), Haití (puesto 116) y Honduras
(puesto 112).
Si bien la metodología de este índice ha recibido críticas de diversa índole –el autor de este
trabajo ha señalado que el Índice falla al comparar “peras con manzanas”– (Velásquez),
puesto que las víctimas del terrorismo de Estado –alrededor de 250 000– constituye un
número aproximado durante los 36 años del conflicto, elaborado con base en listados
reportados en los informes de los relatores especiales de derechos humanos de Naciones
Unidas, donde se hacían mezclas de informes hemerográficos (de medios censurados) y
denuncias directas de las víctimas. En cambio, las cifras de violencia actual se extraen de
reportes policiales o de la Procuraduría de los Derechos Humanos u otras instancias que no
siempre coinciden, pero que, en general, puede ponderarse una tasa de homicidios diaria de
17 muertes.
13
la violencia en Guatemala (PNUD, 2007: 78), del cual se extrae buena parte de los datos
sobre violencia que se presenta en esta sección del informe. Y aunque fue la principal
fuente en materia estadística, también se tuvo acceso a fuentes de la Procuraduría de
Derechos Humanos y del Ministerio de Gobernación (PNC), y algunos reportes de prensa
en el que se incluye la visión empresarial (Siglo XXI).
Pero el informe emitido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
el año 2007, arroja cifras parecidas, de donde se extraen los siguientes datos:
7
El PIB reconocido es de 33 000 millones de dólares.
8
Felipe Bosch, presidente de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa) en entrevista televisada
del domingo 4 de octubre, 2009.
14
Tabla 2
Guatemala: Evolución del promedio de homicidios registrados en la última
década. 1995 - 2009
El siguiente gráfico muestra los promedios que se sitúan en alrededor de 49 asesinatos por
cada 100 000 habitantes y tal como se muestra en el cuadro subsiguiente referido a la cifra
de asesinato de mujeres; este se ubica en alrededor de 6% del total de muertes violentas.
15
Gráfico 1
Guatemala: Tendencia anual de los homicidios en el país. 1995 -2007
60
49
50 47
43 44
40
38 37 38
40 34
32
30
28
30 26
20
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
De estas cifras, según el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), con datos del
2009, el 92% de los homicidios se comete con armas de fuego.
Tabla 3
Guatemala: Evolución de muertes violentas de mujeres a nivel nacional.
2001 - 2009
Años Femicidios
2009 708
2008 687
2007 590
2006 582
2005 552
2004 509
2003 393
2002 319
2001 322
Fuente9: PNC, Ministerio de Gobernación, PDH, Global Peace Index,
DEAI, PNC (Reportaje Prensa Libre, 12 de julio, 2009).
Las cifras de femicidios dan cuenta de que en menos de una década se han asesinado 4 655
mujeres, promediando 419 asesinatos anuales de mujeres que, como ya se dijo arriba,
representa alrededor del 6% del total de muertes violentas. Si bien la mayoría de las
9
Cfr. En total, 708 mujeres han muerto de forma violenta, reportaje, diario El Periódico, 31 diciembre, 2009
p. 5.
16
víctimas de homicidio son masculinas, el asesinato de mujeres o femicidios, sorprende por
la saña con que actúan los victimarios, siendo que al menos una de cada tres víctimas,
aparecen con señales de torturas o descuartizadas, lo cual se atribuye a prácticas de
iniciación o de castigo por parte de los elementos más violentos de las maras y pandillas
juveniles. En el 2008 se aprobó por parte del Congreso de la República el Decreto 22-2008,
que establece penas de hasta 50 años de cárcel contra los criminales que asesinen a mujeres
por el solo hecho de serlo.
Gráfico 2
Guatemala: Mapa de violencia. 2008
Tabla 4
Guatemala: Porcentaje de homicidios distribuidos territorialmente por cada
100 000 habitantes. 2008
(con base en el mapa de arriba)
Color Porcentaje
Blanco 0-10
Anaranjado claro 11-47
Anaranjado 48-111
Café 109-202
Fuente: PNUD y PDH.
17
Por lo indicado anteriormente, San Juan Sacatepéquez se halla en el rango de 11-47
(thpcmh)10 y cuenta con un índice de violencia homicida significativamente bajo. Al
contrario de Santa Catarina Pinula, que se halla en el rango de más violencia (48-108%).
Estos porcentajes son congruentes con una de las conclusiones del estudio del PNUD que
indica que los municipios con población mayoritariamente indígena tienen niveles de
violencia homicida significativamente más bajos (Thpcmh = 15,78) que aquellos
municipios con población mayoritariamente no – indígena (58,21).
La Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) emitió en, el 2009, un informe que
contiene el mapa de conflictividad social municipal, que establece que el índice de
violencia e inseguridad a nivel municipal ocupaba un 69% de presencia territorial, lo que
significa 230 municipios. En sus consideraciones finales la PDH aduce:
En los cálculos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF) 11, se asegura que el
departamento de Guatemala constituye el más inseguro del país, ya que allí se registró el
46.09% de todos los asesinatos ocurridos en Guatemala en 2008; para ese mismo año,
murieron –en este departamento– de forma violenta 2 754 personas, lo que representa 90,31
homicidios por cada 100 000 habitantes.
Por último, debe añadirse que hay consenso en los medios de prensa y algunos especialistas
(Zepeda y otros: 2001) en relación con el hecho de que una gran parte del fenómeno
violento en Guatemala está ligado a los grupos pandilleros denominados maras; el crimen
organizado y el narcotráfico. Las maras” siendo en su mayoría integrada por jóvenes sin
perspectiva social, terminan siendo “ejércitos de a pie” de los grupos del crimen organizado
más amplio y diversificados, de ahí que terminen siendo una amenaza de doble filo: actores
de delincuencia común y miembros del sicariato para los grupos de mayor envergadura.
El combate de las maras es percibido como urgente por parte de la gente que reclama mano
dura (asesinatos extrajudiciales) y las instituciones como la Procuraduría de los Derechos
que reclaman medidas socioeconómicas para su tratamiento e inserción (PHD, 2005: 78). Y
10
“Thpcmh” significa: Tasa de Homicidios por Cada Cien Mil Habitantes.
11
Ver el Reportaje: 67,55% de muertes violentas se concentra en 5 departamentos, diario Siglo XXI,
http://sigloxxi.com, edición del 11 de enero, 2009.
18
aunque no hay cifras exactas debido a la inestabilidad de las “clicas” (bandas), se calcula
que hay en Guatemala unos 9 000 jóvenes organizados en pandillas en todo el país.
19
IV. La infraestructura guatemalteca en materia de seguridad
Para impulsar y ejecutar políticas de seguridad pública, Guatemala cuenta con el Ministerio
de Gobernación, cuyo presupuesto en el ejercicio fiscal del 2009 fue de Q 3 275 325 195
(aprox. US$400 millones) (Ministerio de Finanzas Públicas, 2009).
En los últimos diez años no ha existido una sola política de seguridad ejecutada por el
Ministerio de Gobernación, solo acciones coyunturales. Se puede decir que en promedio se
ha contado con un ministro al año, ya que el Ministerio de Gobernación ha cambiado de
políticas según cambia de ministro.
12
Buena parte de la información subsiguiente fue provista por el Lic. Axel Romero, Jefe de la Unidad para la
Prevención Comunitaria de la Violencia, Tercer Viceministerio de Gobernación.
20
programa se asigna la cantidad de Q 15 520 000, que representa el 0,5% del presupuesto
total (Ministerio de Finanzas Públicas, 2009).
Cada municipio arroja problemas diferentes de violencia, por lo que se realizan actividades
distintas en cada lugar; en ese sentido, la relación con las municipalidades atendidas “es de
doble vía”, ya que la UPCV hace contacto con la municipalidad para exponer los planes
que tienen en el tema de prevención de la violencia, para que este pueda ser ejecutado por
la municipalidad; al respecto, realizan tres tipos de actividades conjuntamente con las
corporaciones municipales:
Aunque no se tuvo acceso al número de elementos que integran estas divisiones. En los
casos de los municipios seleccionados, esto es, Santa Catarina Pinula y San Juan
Sacatepéquez, las comisarías o delegaciones que les corresponde son la 13 y 16
respectivamente. En el país existen alrededor de 19 comisarías distribuidas en 428
subcomisarías. En el departamento de Guatemala, denominado Distrito Central, hay 6
comisarías. Cada comisaría cubre varias zonas, y está compuesta por subcomisarías,
estaciones, subestaciones y “serenazgos” (microunidades en barrios específicos), así como
unidades móviles. Aunque el promedio de agentes por comisaría es cercano a los 1 000
agentes, la relación de un agente por cada 705 habitantes es de las más bajas de la región
centroamericana (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, 2009).
Persisten, por los demás, las denuncias en torno a que la PNC está desatendida en cuanto a
su formación por parte del Estado, penetrada por el crimen organizado y con mala
percepción por parte de la ciudadanía; esto, como efecto de las “mordidas” y abusos de
21
poder (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
2009).
La Policía Nacional Civil hace su planificación operativa según el director a cargo, y así es
como se trabaja: hay tantas formas de planificación operativa como directores haya, lo
mismo con el ministro y también con presidios, cada uno elabora y trabaja su propia
planificación. Esto indica que tampoco a nivel de la Policía hay planes consistentes.
Según las estadísticas de la PNC, los delitos que más se cometen en Guatemala son los
siguientes:
Tabla 5
Guatemala: Porcentaje de criminalidad según la Policía Nacional Civil a
nivel nacional. 2008
22
municipales y locales, principalmente. Una vez constituidas esas comisiones –integradas
por organismos estatales y de sociedad civil– son capacitadas y asesoradas sobre
mecanismos de prevención y colaboración ciudadana con la institucionalidad pública. Lo
mismo hace con las municipalidades, pero, en este caso, depende de que las
municipalidades lo soliciten, dada su autonomía. Los lineamientos para cada una de las
Comisiones los describe su actual Director, Axel Romero, de la siguiente manera:
23
La diferencia entre las Juntas Locales de Seguridad (JLS) y los Comités Únicos de
Barrio/Comisiones de seguridad es que las JSL están ligadas al Ministerio de Gobernación
por medio de la Policía Nacional Civil (PNC), la cual, por medio de la Orden General
Número 11-09 de 1999 dio carácter legal a las JLS, que, desde ese año a la fecha, ha dado
vida a 344 asociaciones, según representantes del Ministerio de Gobernación.
Se han organizado centenas de estas JLS, las cuales se legalizan ante las gobernaciones
departamentales, pero no coordinan con los gobiernos locales; cabe destacar que son objeto
de críticas, porque, en varios casos, fueron un reciclaje de los mismos líderes que
participaron de las contrainsurgentes Patrullas de Autodefensa Civil. No son pocos los
casos en los que se les denuncia por abusos (Prensa Libre, 2009).
En cambio, las Comisiones de Seguridad son los comités que se forman en el seno de los
Concejos Municipales o Departamentales de Desarrollo, porque la Ley de Consejos de
Desarrollo lo permite; estas comisiones suelen ser capacitadas y coordinadas por el Tercer
Viceministerio de Gobernación. Comités Únicos de Barrio son las comisiones que la
Municipalidad capitalina ha dado a las comisiones que la Ley de Consejos de Desarrollo
faculta crear en las municipalidades y que en la ciudad se han organizado por las zonas
capitalinas. En un reciente acuerdo entre el Ministerio de Gobernación y las
municipalidades del Distrito Central, se acordó que las Comisarías se ubicarían según
tamaño de población e índice delincuencial como principal criterio, pero que la meta sería
tener una Comisaría por cada Municipio del Distrito Central y el territorio nacional (Prensa
Libre, 2009).
Narcotráfico
Extorsiones por parte de maras y mafias
Secuestros rápidos
Asesinato de piloto de buses (por las extorsiones).
13
Entrevista Axel Romero, Tercer Viceministerio de Gobernación.
24
Estos desafíos los enfrenta el Estado con una evidente incapacidad de reestructurar sus
fuerzas policiales, profesionalizándolas y fomentando al respecto una cultura de paz, pues
aparte de que Guatemala mantiene una crónica debilidad de financiamiento público, los
lastres del pasado contrainsurgente se mantienen a todo nivel, tal como se explica a
continuación.
Si bien todos los Gobiernos pospaz han sido reiterativos en su adhesión al concepto de
seguridad democrática, los hechos demuestran que los cuerpos policiales están penetrados y
permeados por una actitud y unos enclaves autoritarios, que la opinión pública ha dado en
llamar “poderes paralelos”; forma figurada que señala a antiguos cuerpos de seguridad del
Estado ahora reciclados para fines privados y que socavan la institucionalidad democrática
y la ejecución de sus políticas.
Por todo lo anterior, cinco instituciones: la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH);
la Iglesia Católica, la Alianza Evangélica de Guatemala (AEG) y la Universidad de San
Carlos (USAC), propusieron un Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la
Justicia14, que fue firmado conjuntamente con los presidentes de los tres poderes del
Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el pasado mayo, y aunque en este se incluyeron
101 compromisos de combate al crimen, medidas de seguridad ciudadana y combate de la
impunidad, no aparece de manera directa o indirecta, la participación de los gobiernos
locales en estas tareas, cuestión que se explica por la escasa reflexión sobre el asunto.
Pero, a contrario sensu, al menos 70 municipalidades del país han venido solicitando al
Congreso de la República o al organismo ejecutivo que reinstalen o instalen bases militares
en sus territorios, los cuales habían sido retirados como consecuencia de la
desmilitarización sucedida luego de la firma de la paz en 1996. En al menos 50 por ciento
de los casos se ha venido cumpliendo esta demanda.
14
Verlo en:
http://www.pdh.org.gt/images/files/seguridad/Acuerdo%20Nacional%20Avance%20d%20SEGURIDAD%20
y%20JUSTICIA.pdf
25
Estadocéntrica en un sentido centralista de la seguridad pública, pero también en el sentido
de que no ha terminado de desarrollar una política de seguridad ciudadana con legitimidad
social (lo que implica consulta y participación ascendente), donde la planificación
descentralizada y con participación ciudadana todavía no recibe la atención.
26
V. Los municipios y la seguridad ciudadana
En cualquier caso, el andamiaje jurídico para desarrollar competencias nuevas, como sería
el caso de la seguridad ciudadana a nivel local, parece ser favorable con la denominada
tripleta de leyes que son el Código Municipal (DL 12-2002); Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural (DL 11-2002) y la Ley General de Descentralización y su
Reglamento (DL 14-2002), derivadas de los Acuerdos de Paz, en su nueva filosofía de
promover el empoderamiento local, mejorar los servicios públicos locales y representación
plural de los pueblos indígenas.
15
Entre los que destaca: abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y alumbrado público; la
administración de mercados, rastros y cementerios; la recolección, tratamiento y disposición de desechos
sólidos; la pavimentación y mantenimiento de vías públicas urbanas, construcción y mantenimiento de
caminos de acceso; la prestación del servicio de policía municipal y la administración del registro civil.
Adicionalmente, el Código Municipal establece como competencias propias del municipio, la regulación del
transporte de pasajeros y carga; la autorización de las licencias de construcción de obras públicas y privadas;
el cumplimiento de normas de control sanitario de la producción, comercialización y consumo de alimentos y
bebidas; la gestión y administración de farmacias municipales populares; la promoción y gestión de parques,
jardines y lugares de recreación; y la gestión de la educación preprimaria y primaria, así como de los
programas de alfabetización y educación bilingüe.
27
En cambio, la Ley de Consejos de Desarrollo, en su artículo 24, estipula que el Consejo
(integrado por representantes de los gobiernos departamentales y/o municipales, además de
organizaciones civiles y comunitarias) puede establecer también cuanta comisión considere
necesaria, y en el caso del nivel municipal, establecerlas de común acuerdo con la
corporación municipal. Así, la comisión del Concejo –con “ce”- debería ser equivalente a
las del Consejo –con “ese” – si así lo establecen ambas instancias.
Pero el conflicto entre ambas instancias –i.e. Concejo vs. Consejo- suele ser también de
competencias, pues unos acusan a los otros de ser motivados por intereses políticos antes
que sociales; disputa que suele resolverse cuando los primeros invocan el hecho de haber
sido elegidos mientras lo segundos son “nombrados”. La fuerza de la sociedad civil
organizada o la mera voluntad política de los implicados, es el otro factor que hace que las
relaciones entre ambas, las dinamice o no.
Hasta ahora, la creación de Policías Municipales de Tránsito en las áreas más o menos
urbanas; es decir, en aquellos municipios que tienen más de 10 000 habitantes, ha sido la
experiencia de mayor éxito municipal en las competencias de regular espacios públicos.
La ciudad capital fue pionera en este asunto ya hace más de 10 años y rápidamente
comenzó a ser imitada aún en pueblos pequeños donde no hay semáforos.
a) capacidad gerencial;
b) recursos humanos calificados;
c) recursos tecnológicos;
d) recursos financieros;
e) capacidad de planeación;
f) de organización interna;
g) de dirección y control corresponsable con la ciudadanía (auditoría social);
h) prestación de servicios;
i) participación ciudadana y
j) de asimilación de la descentralización (2003: 85-86).
En el caso que nos atañe, durante el gobierno de Óscar Berger (2004-2008) se impulsó, en
mayo del año 2005, la denominada Política Nacional de Descentralización16, a cargo de la
Subsecretaría de Descentralización de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia de la República (SCEP), la cual contó con gran apoyo por parte de la Unión
16
Síntesis de esta, consultada en: http://sinit.segeplan.gob.gt/images/Textos/Leyes/poldesent.pdf. Consulta
agosto 26, 2009.
29
Europea, por medio del Programa de Municipios Democráticos (PMD). En su plan de
acción se priorizaron cinco áreas por descentralizar (en este orden)17:
Educación
Salud
Infraestructura
Medio ambiente
Seguridad
Con base en lo anterior, se puede decir que las oportunidades reales para que el municipio
guatemalteco asuma un rol protagónico en materia de seguridad ciudadana y prevención del
delito están limitadas en el país y, por ende, en la comprensión de la temática y de las
acciones posibles.
Sobre esa base, han de comprenderse las dos experiencias concretas que a continuación se
presentan.
17
El autor de este trabajo fungió también como Consultor de la Subsecretaría de Descentralización, en el
programa del PND, habiendo comprobado de primera mano las anteriores aseveraciones.
30
VI. Los municipios estudiados
Características generales
San Juan Sacatepéquez, el primero de los municipios seleccionados para analizar las
posibilidades y experiencias de gestión de la seguridad ciudadana para la convivencia
social, es uno de los 17 municipios pertenecientes al departamento de Guatemala. Situado a
32 kilómetros de la ciudad capital, con un total de 242 kilómetros cuadrados, cuenta con
una población de 200 000 habitantes aproximadamente.18 La actividad económica del
municipio está concentrada en los siguientes rubros (Municipio de San Juan Sacatepéquez,
2009):
Educación y Cultura
En San Juan Sacatepéquez está la Escuela Politécnica, el Alma Máter militar; además, hay
colegios, institutos públicos, escuelas, Casa de la Cultura, Escuela de Música, un Hospital
Nacional, Centro de Salud, farmacias y una biblioteca, estación de Bomberos, Policía
Nacional Civil, Ministerio Público, Juzgado de Paz.
Participación comunitaria
Las áreas de trabajo con las que cuenta la Alcaldía son: Concejo Municipal, Comisiones
Municipales, Auditoría Interna, Auditoría Externa, Sindicatura, Secretaría Municipal,
Policía Municipal de Tránsito, Departamento Jurídico, Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones (UACI), Promoción Social, Comunicaciones, Recursos Humanos, Comité
Técnico, Gerencia Financiera, Gerencia Administrativa, Gerencia de Servicios, y Gerencia
de Planificación.
18
http://munisanjuan.org. varias consultas, http://radiocircuitosanjuan.com varias consultas
19
Nos referimos a la Industria Cementera que por medio de “Cementos Progreso” se instaló en el municipio
en el año 2007.
31
El PIP identifica las necesidades de la ciudadanía, lo que permite al Concejo Municipal
junto al Consejo Ciudadano para el Desarrollo Local, priorizar programas y proyectos,
basados en la actualización del Plan Estratégico Participativo, validados en consultas
territoriales y propuestas de las Mesas Sectoriales.
20
N del autor. Las microrregiones (MR) son ordenamientos territoriales informales, pues no son reconocidas
como tales en el CM. Las MR se agrupan por proximidades e intereses económicos parecidos.
21
http://www.segeplan.gob.gt/downloads/IndicePobrezaGeneral_extremaXMunicipio.pdf consulta 29 de
agosto 2009. En este índice, la ciudad capital de Guatemala aparece con 6,3 y 0,4 de los indicadores citados.
32
2008 hubo 7 asesinados y de ellos una mujer. 22 No existen datos de una tasa municipal de
homicidios, excepto los del PNUD, datos que ya fueron citados en la Tabla 5, que ubican el
municipio entre los que cuentan con una tasa de homicidios promedio entre 11 y 47 por
cada 100 000 habitantes.
Los hechos más importantes que han sucedido en los últimos años en este municipio, han
sido la proliferación de pandillas juveniles denominadas maras, lo cual fue detonante para
que los vecinos del casco urbano o cabecera municipal se organizaran en patrullas de
seguridad, a algunas de las cuales se les ha acusado de cometer al menos dos linchamientos
de líderes pandilleros: Estos mismos grupos de patrulleros civiles crearon un plan de
“Rendición de mareros” (so pena de asesinarlos), lo cual incluso ha llevado a la
participación de grupos privados para lograr la reinserción de los jóvenes ex pandilleros.
“Me comprometo a cumplir los requisitos que se han acordado con todas las
personas líderes de la aldea Cerro Alto, siendo, no agruparme con otras personas
ex mareras, no ubicarme en lugares frecuentados para cometer fechorías con la
finalidad de incorporarme a la vida normal y dejar todos estos actos de
vandalismo a los cuales en conjunto con mis compañeros de mara he
protagonizado en los alrededores de la aldea Cerro Alto. Así como también ser
congruente al sistema de patrullas establecidas para el resguardo del orden interno
de mi comunidad, sin guardar ninguna represalia en contra de estas
organizaciones, además quedo sujeto a cumplir con lo establecido en relación a la
presentación de mi persona en virtud de vestirme adecuadamente, cortarme el
cabello como cualquier ciudadano normal y conducirme correctamente dentro las
personas y alrededores así como también a colaborar proporcionando información
de otras personas que se encuentran en la participación de otros grupos
delictivos”.
Espacio para el nombre, firma o huella digital, firma del padre y/o madre, Número de fe de
edad.23
Nadie parece ignorar que según fuentes periodísticas hay al menos 150 de esos grupos
patrulleros –integrados por unas 30 personas cada uno– activas en las 17 aldeas del
municipio de San Juan Sacatepéquez, con la supuesta tarea de controlar a los pandilleros y
22
Entrevista con Óscar Salomón Arzú Cabrera, Jefe de la Estación de PNC en San Juan Sacatepéquez, 27 de
agosto 2009.
23
Citado en: Lucía Escobar: Más de tres puntos para el futuro, publicado en:
http://c3fes.net/docs/guatemala_escobar.pdf Aquí, se adjunta la foto de advertencia a los vecinos que grupos
organizados están vigilándolos por motivos de seguridad, en la foto aparecen unos personajes encapuchados
al estilo del Ku Kux Klan.
33
miembros de las maras, quienes, a su vez, extorsionan a los propietarios de más de 3 000
negocios del lugar, exigiéndoles el pago de 100 quetzales semanales. Se calcula que hay
alrededor de entre 300 y 500 jóvenes organizados en grupos de maras en este municipio 24.
Toda esta actitud reticente de las autoridades municipales y policiales en este caso parece
apuntar a un tercer actor que son las familias pudientes del municipio, quienes, por su
misma cuenta, financian las actividades de los patrulleros y al mismo tiempo están
organizados en partidos opositores al grupo que se encuentra al mando del municipio, lo
cual se colige de las entrevistas recabadas, que hacen ver la fragilidad política del
municipio a este respecto, y que terminan privilegiando las opciones de limpieza social por
parte de grupos privados.
La corporación municipal, por su parte, informa que destina Q250 000 anuales (unos
US$32 000) entre la Policía de Tránsito (30 elementos) y de Seguridad (especialmente
para el casco urbano, con 20 elementos), sumando 50 agentes municipales. Lo que significa
que habría 68 agentes uniformados entre nacionales y municipales, si bien solo el 40% de
ellos dedicados a seguridad. Esta cantidad de agentes es demasiado baja para el tamaño de
la población, incluso por debajo del promedio de 155 policías por c/100 000 habitantes que
indica el informe del Estado de la Región 2008 que hay en Guatemala (CONARE, 2008:
478).
El mecanismo que la municipalidad ha empleado para reducir los abusos denunciados con
los patrulleros, consiste en realizar reuniones con los líderes de las patrullas, aunque es un
24
Entrevista con Óscar Salomón Arzú Cabrera, jefe de la Estación del municipio, supra N.° 36
34
tema en el que las capacidades municipales ya parecen estar rebasadas. El rol del gobierno
local en este caso será de coordinación con el Gobierno Central.
En cambio, los vecinos de las aldeas y caseríos, tienen que lidiar no sólo con los
patrulleros, sino, también, con pequeñas bandas de grupos armados que se enfrentan
ocasionalmente, ya sea para hacer frente a la cementera o para defenderla. Este conflicto se
inició de manera compleja, pero involucró al menos tres elementos:
El Comité de Unidad Campesina (CUC) informó que en mayo del 2007 se realizó
una “consulta popular” sobre el tema de la cementara en 12 de las 13 aldeas; siendo
el de 8 936 votos en contra y 4 a favor25. A su vez, la empresa cementera
respondió con varios desplegados de prensa defendiendo su postura así:
25
CUC: Seguimos en lucha, comunicado de prensa julio 16, 2009.
26
Cementos Progreso: Da a conocer los trabajos para la construcción de la tercera planta de cemento.
Diciembre 11 de 2008. Se supone que la empresa empieza a operar plenamente en el 2012.
35
Así, movilizaciones en contra, desplegados de prensa, intervenciones gubernamentales,
declaración de estados de emergencia, y vulnerabilidad creciente del gobierno local, fue
todo el resultado de esta situación que evidenció que la convivencia social en San Juan
Sacatepéquez era una responsabilidad estatal y que nos lleva a analizar los límites de la
acción municipal para enfrentar situaciones de violencia y conflictividad que rebasan sus
capacidades y cuestiona su capacidad.
Fue la anterior Corporación Municipal (14 de enero 2004 al 14 de enero del 2008) la que
autorizó, en acuerdo interno, la licencia para la instalación de la fábrica de cementos, pero
una serie de enfrentamientos en junio del 2007 que tuvo como corolario el asesinato del
líder comunitario Francisco Tepeu Pirir (que estaba a favor de la instalación de la planta),
hizo que el Gobierno de la República decretara el 22 de dicho mes un Estado de Prevención
que duró 15 días. Las autoridades detuvieron a 43 personas, entre ellos seis alcaldes
auxiliares acusados de alterar el orden público, de obstruir el trabajo de la autoridad y de
asesinar a Francisco Tepeu Pirir (Prensa Libre, 2008). Este es un caso judicial que todavía
se ventila en Tribunales.
Por tanto, el Gobierno Central nombró al Secretario de la Paz (SEPAZ) Orlando Blanco, a
iniciar una mesa de diálogo que como condición tuvo la integración del COMUDE, el cual
ayudó a integrar alrededor de 80 Consejos Comunitarios de Desarrollo (Cocodes), los
cuales tendrían que ayudar a mejorar las relaciones entre la Corporación Municipal y las
comunidades desafectas a la cementera.
Con la presencia de los actores estatales y la de sociedad civil, inclusive con representantes
de la Cementera, las autoridades municipales elaboraron el denominado “Plan Estratégico
de Gobernabilidad y Desarrollo”, para darles seguimiento a los problemas de inseguridad y
conflictos sociales del Municipio (Municipalidad de San Juan Sacatepéquez, 2009: 19-21).
Fue así como los 82 Consejos Comunitarios de Desarrollo (Cocodes) de San Juan
Sacatepéquez, los cuales representan al 90% de las comunidades, se aliaron con las
autoridades municipales, la iniciativa privada, el Gobierno y la comunidad internacional,
para impulsar un plan de desarrollo en el municipio, que busca la solución pacífica del
conflicto y asegurar estabilidad política, como condición para enfrentar la deteriorada
seguridad ciudadana27.
La intención es que para el 2025 las comunidades de ese lugar cuenten con economía
sostenible e infraestructura para lograrla. La importancia de este Plan se describe mejor a
continuación.
27
Entrevista con el Concejal Jacinto Rax Sun. Varias veces.
36
La respuesta municipal: “El Plan Estratégico de Gobernabilidad y Desarrollo”. Los
límites de la acción municipal.
28
Ídem.
29
http://elmetropolitano.net/index.php?option=com_content&task=view&id=2999&Itemid=26
37
El modelo de desarrollo de San Juan Sacatepéquez descansa en la articulación y
coordinación de esfuerzos, en alianzas estratégicas, entre los siguientes actores clave:
Cuarenta y cuatro han sido los compromisos adquiridos por el Gobierno y derivados de las
reuniones realizadas en San Juan por el Consejo de Cohesión Social en los plenos del 23 de
febrero al 23 de marzo de 2009 y cuyos objetivos de largo plazo resaltan los ejes de
gobernabilidad, productividad y recuperación de espacios para las juventudes (las Iglesias
cooperan en la rehabilitación de jóvenes pandilleros).
Pero para resolver el conflicto con la cementera han intervenido otros sectores. La
Comisión de Transparencia del Congreso de la República convocó, durante el mes de
septiembre del 2009, a una ronda de audiencias públicas para escuchar en sendas reuniones
al Ministerio de Energía y Minas, así como el Ministerio de Medio Ambiente, después a
las comunidades afectadas y municipalidad de San Juan Sacatepéquez, y por último, a
representantes de la Cementera.
Por su parte, la Corte de Constitucionalidad (CC) emitió una resolución en diciembre del
2008 en la que avala la continuidad y legitimidad de la instalación de la fábrica de
cementos en San Juan Sacatepéquez. Cementos Progreso y la Municipalidad dieron la
bienvenida a dicha resolución que pone fin a las disputas legales en torno a la legalidad del
proceso. No es el caso de los representantes de las comunidades adversas, que insisten en
seguir su lucha.
Entre tanto, la cementera ha hecho público su apoyo al Plan Estratégico, dado que también
ha sido uno de los signatarios del mismo:
38
desarrollo de las comunidades vecinas a la fábrica; y por medio del pago de
impuestos y en regalías se apoyará al Plan Estratégico Integral de Desarrollo y
Gobernabilidad del Municipio de San Juan Sacatepéquez.30
Era poco probable, después de todo, que la cementera se retirara porque del monto total de
inversión unos 690 millones de dólares, ya se habría desembolsado hasta ahora el 30%.31
Desde donde se mire, este es un caso de convivencia social deteriorado, en donde el
gobierno local es un actor imprescindible para su resolución democrática, y que ha logrado
sobrevivir a las presiones políticas, legales y sociales del caso.
Conclusión
Puede notarse que el Plan Estratégico de la Municipalidad es clave para desarrollar una
política pública en materia de seguridad, concertación y desarrollo para dicho municipio, en
el que cada uno de los sectores puede pretender tener la hegemonía del proceso, pero sin
duda no podrán tener el control de la situación sin esta hoja de ruta.
No obstante, sus capacidades son harto limitadas para mitigar y desde luego erradicar los
linchamientos y otras formas de violencia organizada en la que estarían involucrados
algunos que grupos de vecinos del área urbana y las aldeas. Esto es así debido a que
todavía la actual administración –que heredó este problema– no ha recuperado suficiente
legitimidad entre la población y por la escasa capacidad de maniobra del ayuntamiento para
invertir más en seguridad ciudadana.
30
Párrafo 3. Del documento colgado en: http://cempro.com/archivos/16683_1_0_campo-pagado-cementos-
progreso.pdf Sitio Oficial de Cementos Progreso.
31
Cerigua link citado, N.° 53.
39
6.2. El caso de Santa Catarina Pinula
El municipio de Santa Catarina está gobernado por uno de los políticos más populares de
los jefes edilicios del país, tanto que se le menciona como candidato a la alcaldía de la
municipalidad de Guatemala, pues compite contra el mismo Álvaro Arzú, hasta ahora
imbatible en su plaza.
Santa Catarina Pinula es uno de los 17 municipios del departamento de Guatemala, sus
datos e información son más accesibles que los del municipio de San Juan Sacatepéquez:32
se ubica a l6 kilómetros de la ciudad capital y la superficie que abarca es de 50 kilómetros
cuadrados. Cuenta con una población de 100 000 habitantes: 48 000 hombres y 52 000
mujeres. El porcentaje de población rural es de 29,48% y el porcentaje de población urbana
es de 70,52%. Se distribuye en una ciudad, 10 aldeas, 7 caseríos y el número de
comunidades con menos de 2 000 personas asciende a 4.
40
En la actualidad, el nombre del Municipio de Santa Catarina Pinula está mediáticamente
ligado a su Alcalde Antonio Coro (“Tono”), quien ya va por su tercer mandato por el
partido GANA, del cual no se descarta que se desligue para crear su propio Comité Cívico.
Si bien ha tenido que cambiar de partido para permanecer en el cargo, ello es usual en las
alcaldías de Guatemala, donde de esta práctica no resulta una condena social. Buena parte
de las políticas de Tono Coro, calificado por sus colaboradores o vecinos del municipio
como “una máquina de trabajo” 33, han sido las políticas de educación, de ordenamiento
territorial y seguridad ciudadana.
Tono Coro, por medio de su esposa diputada, también ha promovido reformas a Ley
Electoral y para que los Concejales tengan una representación territorial en la Corporación
Municipal, pues hoy día los partidos seleccionan sus candidatos sin criterios de
territorialidad local34.
33
Entrevista a Claudia Barrientos, vecina y miembro de la Comisión de la Mujer.
34
Entrevistas con Pedro Peña, concejal electo bajo este método desde hace dos periodos. Varias
oportunidades.
35
. “Contrastes en la enseñanza pública”, en: http://prensalibre.com.gt, edición del 24 de abril 2006
36
Cf.: “Un municipio que sueña con ser bilingüe”, en http: //prensalibre.com.gt, edición del 1 de febrero
2009.
37
Ídem.
41
Por otro lado, destaca lo que denominaron “Escuela Modelo”:38 La Escuela Rural Mixta
812, en la Aldea el Manzano-La Libertad, para su construcción se invirtió Q2,8 millones,
desembolsados por la comuna y por los Consejos de Desarrollo. La escuela es parte del
Proyecto Escuelas Demostrativas del Futuro, el cual se trabaja en conjunto con el
Ministerio de Educación. Conviene también mencionar que el hecho de que la esposa del
Alcalde, Mirna Figueroa de Coro, es también Diputada al Congreso de la República, hace
que las gestiones para la infraestructura escolar y el Plan Municipio Libre de
Analfabetismo, haya sido estratégico. Este centro educativo cuenta con un laboratorio de
computación, pizarra electrónica, entre otros servicios considerados de avanzada en
tecnología.
Tabla 6
Santa Catarina Pinula: Infraestructura educativa. 2006
Nivel Establecimientos
Primaria 47 (19 son municipales)
Básicos 20 (3 son nacionales)
Diversificado 9
Universitario 2
Fuente: Elaboración propia, con base en información
pública.
Santa Catarina Pinula colinda con la capital de Guatemala en no más de seis kilómetros,
siendo parte de la expansión de la mancha urbana. Por si fuera poco, Santa Catarina es
atravesada por la autopista denominada “Carretera a El Salvador”, en donde se ubican
grandes centros comerciales, residencias lujosas y hoteles y restaurantes cinco estrellas, que
han ocasionado conflicto de límites entre esta municipalidad y la ciudad capital de
Guatemala en un evidente intento por obtener los réditos económicos y tributarios de dicha
zona, que abarca unos 16 kilómetros cuadrados. Pero también dicha área goza de cobertura
mediática cuando se realizan los denominados “secuestros exprés” o cualquier otro hecho
delictivo. No ocurre lo mismo en aldeas como El Carmen, donde por motivos diferentes –
presencia de maras y pandillas juveniles– también se cometen distintos delitos. Para
enfrentar estos sucesos de inseguridad, el municipio cuenta con una infraestructura mínima
para las labores de seguridad ciudadana.
38
Diario Siglo XXI, edición del 21 de junio 2009, p. 4
42
Cuadro 2
Santa Catarina Pinula: La infraestructura en materia de seguridad. 2009
Comisaría de Policía
Periodos Policía Municipal Policía de Tránsito
Civil
1 Comisaría con 34 1 Comisaría con 55 1 Comisaría con 49
2004-2006
Agentes agentes Agentes
3 Comisarías:
* Del Carmen 22
agentes
* Cristo Rey 22
1 comisaría 72 1 comisaría 33
2007-2009 Agentes
Agentes agentes
* Comisaría de la
cabecera de Santa
Catarina Pinula 48
agentes.
Fuente: Elaboración propia, con base en la información proporcionada por Edwin del Águila, jefe de la PNC
de Santa Catarina Pinula.
Policía Municipal
La Policía Municipal fue creada por Concejo Municipal el 21 de junio de 2000; cuenta con
55 agentes, y próximamente a finales del año 2009, se incorporarán 10 más. En la
actualidad, están recibiendo entrenamiento de uso de escopetas y revólveres, así como
técnicas de seguridad perimetral proporcionadas por el Tercer Viceministerio.
El personal de dicho cuerpo está recibiendo diferentes capacitaciones por parte de diversas
autoridades, especialmente las cátedras impartidas por mismo Alcalde Municipal Antonio
Coro. Los temas son: jurídicos, relaciones públicas y capacitación institucional.
43
La Corporación Municipal y el Concejo Municipal de Desarrollo
Cuadro 3
Santa Catarina Pinula: Ubicación de las estructuras de seguridad
comunitaria en el municipio. 2009
3
Juntas Locales de Seguridad Una en cada una de las aldeas: La Cuchilla;
Cristo Rey y El Carmen
COCODES hay 14; pero con Comisiones de
COCODES con Comisiones de Seguridad Seguridad solo hay 1, en la cabecera
(porque es la que preside el COMUDE).
PATRULLAS de la Policía Municipal 3
Patrullas de la PNC 3
Monto anual de gastos en materia de Aprox. Q. 5 MILLONES AL AÑO
seguridad. (Aprox. US$ 550 000)
Fuente: Elaboración propia, con base en información proporcionada por el municipio.
El Plan de Seguridad
Con el aumento de la violencia criminal que ha experimentado el país en los últimos años,
alrededor de 70 municipalidades guatemaltecas han solicitado al Ministerio de la Defensa la
reinstalación de destacamentos militares que con la anterior desmovilización y reducción
del Ejército habían sido retirados. En el Departamento de Guatemala, el municipio de
Mixco ha conseguido que se le instalen tres destacamentos militares, con un total de 150
elementos de tropa y un oficial. Uno en la colonia El Milagro y otra en el casco urbano.
En tal sentido, que el municipio de Santa Catarina Pinula no haya solicitado destacamento
militar es ilustrativo de su lógica de seguridad ciudadana, que ha preferido implementar con
el apoyo del Tercer Viceministerio de Gobernación. La iniciativa provino del Consejo
Municipal, que solicitó la asistencia técnica del Tercer Viceministerio para construir un
sistema preventivo y comunitario. 40 Lo que es un hecho es que el Concejo Municipal
aprobó la necesidad de comenzar a realizar el Plan con el concurso de la sociedad civil
organizada, tomando en cuenta al COMUDE y generando un método que fue el mismo con
el que se aprobó el Plan de Educación: los Conversatorios Ciudadanos.
39
Buena parte de la información que ocupa esta sección del informe fue proporcionada por el concejal Pedro
Peña en varias entrevistas directas.
40
Entrevista con el concejal de Seguridad Pedro Peña. Varias Veces.
44
Los “Conversatorios Ciudadanos” para la Seguridad
Los Conversatorios son la metodología que se empleó para diseñar el Plan Municipal de
Educación. Se realizó un primer conversatorio en junio del 2008, con una presencia de 200
personas entre líderes comunitarios, municipales, Juzgados de Paz, Bomberos, el Centro de
Salud y la Policía Municipal de Seguridad para comenzar a identificar los problemas
comunales mediante una guía elaborada por los responsables de la Comisión respectiva
para recoger las inquietudes prioritarias de la gente. Así, en el tema de Educación, la
prioridad era la infraestructura, por ejemplo. En el caso de Seguridad Ciudadana, los
conversatorios se diseñaron originalmente para brindar información sobre la ocurrencia de
hechos delictivos. El Primer Conversatorio sobre Seguridad se realizó en el mes de mayo
del 2009 y los dos primeros componentes fueron: Encuesta sobre victimización y visita
exploratoria a los barrios.
La primera consistió en recoger percepciones sobre las cantidades y tipos de delitos a falta
de denuncia, siendo así que los principales delitos según los ciudadanos cometidos en Santa
Catarina son los que se detallan en la siguiente tabla:
Tabla 7
Santa Catarina Pinula: Principales delitos cometidos según encuesta de
victimización derivados de los “Conversatorios Ciudadanos”. 2009
Delito Frecuencia
Asalto a mano armada 145
Extorsiones a tiendas y negocios 90
Asesinatos y amenazas por maras 75
Asaltos a peatones 65
Extorsión a transporte colectivo 40
Asaltos en paradas de buses 40
Extorsión directa en casas particulares 25
TOTAL SEMESTRE 480
Fuente. Elaboración propia, con base en gráficos proporcionados por la
Municipalidad de Santa Catarina.
41
Comunicado de Prensa, Conversación Ciudadana (fase de diagnóstico), SAIS, Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia, mayo, 2009.
45
Claudia Barrientos, vecina de Santa Catarina Pinula y colaboradora de la Comisión de la
Mujer del Cocodes del casco urbano, informó que los planes de la corporación municipal y
del Alcalde apuntan a la creación de parques y a la inversión en cultura, para recuperar
espacios públicos y que las “marchas exploratorias” es una herramienta que aumenta la
popularidad del Alcalde, debido a que con ello consulta a los vecinos residentes sobre
aspectos puntuales de sus barrios, colonias y aldeas.
robos
accidentes de tránsito, y
emergencias médicas
En cada ítem hay una guía que se ha distribuido profusamente y que ayuda a los ciudadanos
a describir con detalle las situaciones anómalas por las que se acude al número. De ahí
también su gran éxito, especialmente para los vecinos de “Carretera a El Salvador”.
Como puede notarse, estas primeras acciones que la Municipalidad de Santa Catarina
Pinula ha venido tomando de un corto tiempo para acá, indican que el tema de la violencia,
sobre todo aquella de orden criminal, ha alcanzado niveles exasperantes para los vecinos
que han obligado a la Corporación Municipal a ocuparse del asunto, lo cual puede
interpretarse como una reacción y no tanto como una convicción de aumentar mayores
46
responsabilidades en la dotación de los servicios públicos municipales. Así se desprende
del hecho de que son los temas de educación y salud y ordenamiento territorial los que
hasta ahora habían ocupado el interés del alcalde Tono Coro.
Las primeras reacciones de la Municipalidad han sido de apoyo a las autoridades del
Gobierno Central en materia de seguridad, dotando de infraestructura para las subestaciones
policiales de la PNC y además ha abierto sus propias oficinas y cuerpos de seguridad
ciudadana para enfrentar el fenómeno. Junto con esto, las otras medidas que ha tomando el
gobierno municipal han sido principalmente en la línea de la prevención y el
involucramiento de la ciudadanía para respaldar sus acciones y elaborar un Plan de
Seguridad integral. En ese proceso están todavía. La misma creación de la Policía de
Seguridad debería insertarse en el tema de la prevención, porque su sola presencia estaría
aumentando “la visibilidad de la presencia municipal”, según manifiesta el Presidente de la
Comisión de Seguridad Municipal, el concejal Pedro Peña.
En cualquier caso, no será hasta que el Plan de Seguridad esté concluido que podrá
analizarse de manera más ponderada si el enfoque y los planes corresponden a una
combinación de prevención y desarrollo social, o reciclan los métodos tradicionales de
represión que se han tomado en otros sitios del país.
Conclusión
En este caso, en Santa Catarina Pinula pueden calificarse las medidas tomadas hasta ahora,
como una combinación de dos tácticas que en el Informe sobre Estado de la Región se
mencionan como los sistemas de “previsión situacional” y “previsión social” en materia de
seguridad (Proyecto Estado de la Nación, 2008: 470), sin que sus autoridades estén
plenamente conscientes de que esas son las líneas de sus medidas en este campo. Pero hay
que subrayar que, por el momento, estas acciones no dejan de ser medidas que aún no
llegan a expresar una política municipal de seguridad ciudadana. Como el plan apenas está
comenzando, todavía no hay forma de medir sus resultados.
47
VII. Análisis comparativo
Como se ha visto en los dos casos analizados, ambos son municipios con diferentes
situaciones de seguridad y convivencia social, los cuales no admiten, por el momento,
patrones comunes para enfrentarlo. Más que comparación lo que se impone es
diferenciación por la disparidad de los datos.
Los 32 000 dólares de su presupuesto anual de San Juan Sacatepéquez comparado con los
500 000 dólares anuales que Santa Catarina Pinula destina al rubro de seguridad municipal,
evidencia una disparidad que tiene que ver tanto con las prioridades del gobierno municipal
como con el tamaño de sus respectivos presupuestos; siendo el Santa Catarina Pinula de
Q.135 millones y el de San Juan Sacatepéquez de Q.45 millones.
Por lo anterior, se puede concluir que la sola voluntad política no basta para enfrentar el
fenómeno de la inseguridad, pues ello está mediado por las capacidades financieras y la
complejidad de sus respectivos problemas internos; esto es lo que determina que en los
casos analizados, ambos tengan capacidad diferencial para enfrentar los problemas de
inseguridad (violencia y delito). Pero la conclusión más importante parecería ser que la
atención al fenómeno de la seguridad ciudadana y la convivencia social, a nivel de los
municipios, enfrenta un gran reto en Guatemala: definir el rol del gobierno local como ente
gravitacional para potenciar la cohesión social del municipio, pues aquel es un espacio de
intermediación social-estatal inmediato.
Desde este prisma y en evidente alusión al caso de San Juan Sacatepéquez, llama la
atención que más que discutir la voluntad política de las autoridades locales y de las
capacidades de la Corporación Municipal para abordar la problemática, lo que se impone en
dicho municipio es una reconstrucción de la capacidad estatal de generar autoridad y
cohesión social ante la proliferación de actores locales y extralocales que se han polarizado.
En otras palabras, lo primero que hay que hacer en el municipio es volver a lo básico:
garantizar que este sea el primer espacio de cohesión social entre vecinos de un mismo
territorio reconocido en donde se buscan, de manera conjunta, la solución a los problemas
de integración, liderados por autoridades que gocen de respaldo social (i.e. legitimidad),
pues lo que ahora ocurre en San Juan es un deterioro generalizado de la confianza social e
institucional.
Sin ello como prerrequisito, la gestión de los fenómenos locales seguirá siendo cuesta
arriba. Tiene a su favor que la casi homogeneidad social, cultural y económica del territorio
48
(excepto en las colonias cercanas a la capital en donde la presencia ladina es mayoritaria,
pero que también allí abundan las maras –como en la denominada Ciudad Quetzal–, es un
factor de identidad entre los vecinos que tradicionalmente se denominan a sí mismo como
“sanjuaneros”, orgullosos de sus costumbres indígenas y de la productividad alrededor de
su floricultura y artesanías.
La actual administración local también tiene a su favor que representa al partido “oficial” o
de “gobierno”: la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), dado que es tradicional en la
política guatemalteca que los alcaldes que pertenecen al “partido de gobierno” gozan de
más atenciones en materia de proyectos que los pertenecientes a los partidos de oposición.
Asimismo, el presidente Álvaro Colom ha denominado a su gobierno como
“socialdemócrata” y por lo mismo, se presume tendría un enfoque más bien de solidaridad
social antes que de mano dura para atajar el problema de la violencia social en el
municipio.
En general, puede decirse que el desarrollo de las capacidades y la mejora de los enfoques
en el tratamiento de la inseguridad ciudadana y la cohesión social en ambos municipios,
descansan en el grado de avance que el tema de la gestión municipal de la seguridad
ciudadana y prevención de la violencia vaya tomando en Guatemala.
El tercer modelo intenta llevar al límite las opciones jurídicas y políticas que le ofrece la
Constititución, el Código Municipal y los Acuerdos de Paz, para llevar adelante políticas
respetuosas de los derechos humanos, el medio ambiente y la libertad. Son pocas las
iniciativas, pero apuntan a desarrollarse más.
El andamiaje jurídico del municipio guatemalteco es relativamente laxo a ese respecto, pero
ordena el procedimiento en una mezcla de procesos que no quedan del todo definidos. Así,
por ejemplo, de la Ley y el Reglamento de la Ley General de Descentralización (art. 1 del
Reglamento) se puede extraer lo siguiente:
49
Cuadro 4
Opciones de descentralización para el tema de seguridad en el municipio
guatemalteco. 2009
Opciones Experiencias
Método Factibilidad
legales concretas
Haciendo que los
gobiernos locales
Largo plazo y no en
reivindiquen la
Competencia todos los municipios
autonomía Ninguna
exclusiva y tampoco de manera
financiera y
absoluta
operativa en este
campo.
a) Promover y
fortalecer el
funcionamiento de
los concejos
municipales de
Mediano plazo.
seguridad en los
COMUDES).
Los comisiones de
seguridad en los Ninguna
COMUDES con
Competencias b) Promover la
capacitación del
atribuidas suscripción de
Mingob, son pocas
con el convenios con las
todavía pocas. Hay, empero
Gobierno municipalidades y
esfuerzos
Central con el Ministerio de
No existe ningún esporádicos, a veces
su respectivo Gobierno para
convenio, ni está por iniciativas del
aporte avanzar en el
ninguno en proceso. propio municipio y a
financiero proceso de
veces por iniciativa
seguridad
Hay escasa inversión del Mingob.
municipal.
municipal propia en
este campo, si bien
c) Promover con los
faltan más datos.
gobiernos locales
el incremento de la
inversión
municipal en la
seguridad.
a) Promoviendo el Intermitente. Varias
asociativismo
Coordinando municipal – Tanto las Por medio de los
(competencia Mancomunidades- Mancomunidades que COMUDES o
concurrente) con esta existen como los CODEDES, pero
especialidad. COMUDES o generalmente son
b) Estableciendo un CODEDES coyunturales, no se
50
sistema multinivel (departamentales) sistematizan.
funcional y que establecen
efectivo dentro comisiones de
del CDUR seguridad siguen
dependiendo del
Mingob para hacerse
funcionales.
Fuente: Elaboración propia, con base en documentos públicos consultados.
En resumen, las medidas que a nivel de seguridad municipal se han venido implementando
desde la firma de la paz, han sido:
Pero persisten contradicciones. La diferencia entre las comisiones municipales y las JLS es
que las primeras son agrupaciones de consulta y liderazgo intersectorial, las segundas son
asociaciones vecinales operativas, reactivas. Los responsables de Gobernación, así como de
la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), han informado, en el marco de esta
investigación, que las pláticas para lograr una coordinación sobre las JSL y las
corporaciones municipales son escasas. Pero la meta es desarticular a las JSL, pues lo
incorrecto de esta estrategia es que se ha endosado a la población una tarea exclusiva de la
fuerza policíaca, además de que muchos de estos grupos organizados han escapado al
control de las autoridades. El Tercer Viceministerio cree que de todos modos los vecinos
deben seguir organizándose porque es la mejor manera de conseguir información de
inteligencia para la PNC, debido a que la cultura de la denuncia ciudadana es escasa.
Por todo lo anterior, se concluye que las políticas de seguridad ciudadana en Guatemala se
debaten entre dos polos: el diseño en el marco del concepto de Seguridad Democrática que
anuncian los Acuerdos de Paz y que los gobiernos dicen adoptar y otro (Secretaría General
de Planificación, 2007), el de las políticas de mano dura que se dejan ver de tanto en tanto
como el “Plan Escoba” que se aplicó en el 2003 para combatir las maras o incluso, los más
de 60 linchamientos al año que ocurren en este país.
En ese marco y con los graves problemas de exclusión social, desnutrición, escasa
cobertura sanitaria y de previsión social, que alcanza a más del 60% de la población
guatemalteca, es claro que las políticas de prevención y seguridad humana están lejos de ser
una realidad a nivel macro, por lo que las políticas de seguridad a nivel micro también se
51
debaten entre ambos polos. Por ejemplo, en los últimos dos años, el número de
municipalidades que reclaman la reinstalación de bases y destacamentos militares en sus
respectivos municipios llega a 70, entre los que se incluyen varios de los municipios del
Departamento de Guatemala, principalmente Mixco y Villa Nueva, como en regiones
donde antes prevaleció el conflicto armado interno en el Altiplano del país. San Juan
Sacatepéquez no es la excepción a este clamor por la remilitarización de la Seguridad
Pública, pero hay menos probabilidades de que se instale algún destacamento, debido a la
presencia de la academia militar del Ejército de Guatemala (llamada “Escuela Politécnica”)
en el municipio.
En cuanto a las medidas de Seguridad Ciudadana que el Código Municipal les faculta a los
municipios realizar, tales como creación de policías de seguridad municipal de tránsito y
creación de comisiones específicas con los Concejos Municipales de Desarrollo
(COMUDES), también resulta evidente que los municipios guatemaltecos apenas empiezan
a organizarse en este campo. Empezar a “organizarse” significa que la mayoría de las
preocupaciones generales sobre este punto, no llevan más de cinco años tratando de
impulsarse y de enfocarse, por lo que su consolidación dependerá del ensayo y del error,
aunque también por las asesorías que se tomen al respecto.
52
VIII. Recomendaciones generales
Para los investigadores sociales. La mayoría de las políticas públicas necesita una
reconsideración de los enfoques tradicionales, hay que aplicarlos “topográficamente” en los
niveles macro, meso y micro para analizar sus impactos de manera global o sistémica. Pero,
de igual manera, el nivel Micro debe analizarse de manera autónoma, no abstracta, para
visualizar sus potencialidades y sus límites, con el objetivo de arrojar nuevo conocimiento
que sea útil al desarrollo democrático general. La seguridad ciudadana a escala local es un
tema que abarca varios conceptos, gobernabilidad, resolución de conflictos, cultura de paz,
multiculturalidad, etcétera, que merecen un mayor desarrollo teórico-práctico en este país:
Guatemala.
42
La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano –FEMICA– impulsó una experiencia piloto a este
respecto en Guatemala hacia el año 2006, para ayudar a estandarizar las fuentes y los criterios de datos que se
necesitan en este ámbito.
53
IX. Referencias bibliográficas
Calderón, R. (2008): “Delito y cambio social en Costa Rica”, (Working Paper Series Nº12,
Center for Latin American Studies, University of Miami).
Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) (2003): Por una política efectiva
de descentralización: propuesta de fortalecimiento institucional de las municipalidades,
Guatemala, Tomo 1.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2005): Informe Nacional de
Desarrollo Humano, Guatemala.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2009): “Abrir Espacios a la
Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Humano”, Informe sobre Desarrollo Humano para
América Central 2009-2010 (IDHAC).
Proyecto Estado de la Nación (2008): Informe Estado de la Región 2008, San José Costa
Rica.
Raúl Zepeda, Carlos López, y Samuel Monzón (2001): Las prácticas y percepciones del
recurso la violencia en Guatemala, Guatemala Unesco (Proyecto Cultura de Paz)
Secretaría General de Planificación, Gobierno de Guatemala http://segeplan.gob.gt
Lic. Axel Romero; Jefe de la Unidad de Prevención del Delito, Tercer Viceministerio,
Ministerio de Gobernación.
Lic. Jacinto Rax Musus, Primer Concejal de la municipalidad de San Juan Sacatepéquez.
Oficial Óscar Salomón Arzú Cabrera, Jefe de la Estación de San Juan Sacatepéquez.
X. Siglas y acrónimos
55