TEORÍA DEL ESTADO -CARLOS STRASSER1-

EL ORDEN POLÍTICO

Orden y conflicto.

Unos de los mayores problemas de la política y del conocimiento político consiste en cómo instituir
el orden a partir de la existencia del conflicto. Ello, sabiendo que se trata de encauzar el conflicto para
que la vida en sociedad sea posible, sin que ese conflicto pueda (ni deba; pero éste es, en parte, juicio
de valor) suprimirse por completo ni canalizarse o regularse en demasía.

Sin orden no hay sociedad. Decimos un orden, algún orden, el que sea, pero un orden al fin. La
sociedad es un desarrollo a partir de comportamientos y actividades diferentes; también, de ideas,
valores e intereses diferentes; que, al cruzarse entre sí, engendran conflictos. La gran cuestión está en
cómo canalizarlos y regularlos.

Por qué ha de ser esto así, se puede aclarar mejor con un juego de palabras. Orden es sinónimo de
concierto; lo contrario del orden, el desorden, es des-concierto. Ahora bien, en el desconcierto, en la
incertidumbre que le sigue, es imposible llevar adelante una vida regular, planificar
comportamientos, concebir e implementar ninguna clase de proyectos. Para regular y planificar la
vida propia, para organizarla, es necesario, entre otras cosas, saber a qué atenerse, saber cómo
reaccionarán los otros a lo que nosotros hagamos, calcular esas reacciones como, a la recíproca,
nuestras reacciones posibles frente a las acciones ajenas, y si no podemos prever acciones y
reacciones, entonces tampoco podemos programar ni emprender nada, a menos que lo hagamos en
una forma aventurera o irracional. En la medida en que así quedamos trabados, maniatados,
indecisos, así también nos gana la ansiedad, lo que, más allá de cierto punto, es tanto física como
psíquicamente insoportable. De ahí que la vida en sociedad requiere ordenamiento, porque es el
ordenamiento el que nos da cierta seguridad, nos permite saber a qué atenernos, entonces saber qué
podemos hacer, y qué podemos esperar, qué no podemos esperar. En este sentido, el orden es una
condición de posibilidad de la vida social. Lo contrario a la vida en sociedad es, como lo llamaron los
clásicos contractualistas (Hobbes, Locke, Rousseau), el estado de naturaleza, el estado en que
dominan el conflicto, la inseguridad, la incertidumbre, la ansiedad, la precariedad, el estado en que
no podemos vivir en paz ni crecer.

La raíz del conflicto está probablemente en la escasez de los bienes, bienes en un sentido no
solamente económico sino bienes en el sentido de todo aquello que valoramos y que deseamos tener:
riqueza, sí, pero también educación, prestigio, poder, influencia, etcétera. La escasez de los bienes,
sea escasez en términos absolutos, sea escasez en términos relativos (porque los bienes existentes,
por ejemplo, se encuentren desparejamente distribuidos), es una de las raíces del conflicto; y otra de
las raíces del conflicto es, a partir del hecho de la escasez, la oposición entre los distintos modelos de
orden que elaboramos para solucionar ese problema de la escasez y su consecuencia, el conflicto.

En cierta medida, pues, esos contrarios que son la sociedad y el conflicto no obstante coexisten, pero
siempre que el conflicto se encuentre encauzado y regulado, y no trascienda ciertos límites del orden
necesario a la existencia de la sociedad. En toda sociedad hay diferente grupos y sectores sociales que

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Strasser, C.; Teoría del Estado. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1997. Extracto realizado por el profesor Federico
Daín de para uso interno de la cátedra.

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tienen también una distinta posición a propósito de los bienes que todos o casi todos valoramos y,
consiguientemente, en toda sociedad, también, existen distintos proyectos, o propuestas, o modelos
de orden, y, en otros términos, distintas teorías, distintas ideologías, relativos todos a la mejor
manera de organizar, por ejemplo, la creación y la distribución de esos bienes que apetecemos y por
cuya causa se origina el conflicto.

El Estado como condición de la sociedad

Si no hay sociedad sin orden, entonces no hay sociedad sin Estado, porque el Estado es, puede
decirse, el ordenador de la sociedad, la estructura o el estructurante de la sociedad. Al respecto,
puede admitirse libremente que el Estado emerge a consecuencia de la existencia del conflicto y
como necesidad a los fines de encauzar y regular el conflicto; pero no hay por qué entender que el
Estado es, además y sobre todo, cuando no únicamente (como sostienen algunos), un aparato para la
congelación de ese conflicto y para la perpetuación de las diferencias sociales en beneficio de
aquellos sectores que se encuentran en situación dominante dentro de la sociedad.

No llegando a esos extremos, está suficientemente claro en el entendimiento de la Ciencia Política

que el Estado no es en ningún lado, de hecho, simplemente el representante de una supuesta
voluntad general ni el representante de un punto de vista único y común a todos; está igualmente
claro que, desde que existen diferencias y existe el conflicto, el Estado es un instrumento de
dominación política; y también está consentido que el Estado es, igualmente, y contradictoriamente,
un instrumento para la eventual resolución de los problemas existentes y de las condiciones sociales
problemáticas de existencia.

Pero a todo este respecto conviene no ser demasiado abstracto y sí efectuar análisis más empíricos y
más casuístas a propósito de lo que el Estado es en tal lugar o en cual lugar, en tal momento o en cual
momento. Obviamente, el Estado no es el mismo en distintos países ni ha sido el mismo en diferentes
períodos de la historia. La idea general es que el Estado pone el orden en la sociedad, pero esta idea
general no nos dice necesariamente cuál tipo de orden. Cuando dijimos "sin orden no hay sociedad"
dijimos también "sin un orden, sin algún orden, el que sea; en definitiva, un orden", pero este un
orden puede ser perfectamente distinto en el tiempo y en el espacio. En suma, el Estado es la
estructura y la condición de posibilidad de una sociedad, y también por otra parte, en efecto un
instrumento de dominación política cuyo objeto es imponer ese orden que está en su función.

El derecho y el Estado

Si el Estado es, como hemos dicho, el ordenador de la sociedad, uno de los instrumentos
fundamentales de los que se vale el Estado para instaurar el orden es su sistema normativo en
especial el Derecho, entendido como el conjunto de normas y de reglas, y aun de sanciones
tendientes al ordenamiento de la sociedad.

Así, pues, desde el punto de vista político, el derecho es un elemento de orden. Cabe otra vez la
aclaración, sin embargo, de que no estamos refiriéndonos a tal o cual tipo (o tales o cuales tipos de
contenido) del derecho, sino al derecho precisamente como un sistema jurídico, como un sistema de
normas. De más está decir que existen distintos principios y distintos sistemas de derecho, pero lo
que todos tienen en común es esta función de orden político. En este sentido cabe entender que el
derecho no es políticamente inocente ni es ajeno a la política. Y va también entendido que distintos
principios y sistemas jurídicos procuran distintos tipos de orden político.

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Además del derecho, el Estado tienen otros componentes e instrumentos para establecer y
desarrollar el orden: el gobierno (es decir la administración pública, la burocracia) y las fuerzas
armadas.

Lo público y lo privado

Hasta aquí hemos tratado de una relación y un contrapunto entre Estado y sociedad. Esta distinción
entre Estado y sociedad tiene su paralelismo con la distinción entre lo público y lo privado. Lo
público es aquello que concierne a todos y del interés de todos, mientras que lo privado es aquello
que concierne únicamente al interés de algunos, muchos ó pocos, grupos o individuos determinados.
Esta distinción se remonta a la Grecia clásica y tiene su explicación en el hecho de que la vida en las
ciudades griegas reconocía una diferenciación tajante entre la actividad que discurría dentro del
hogar -incluso la actividad económica discurre dentro del hogar u la familia- y la actividad fuera del
hogar y la familia, que en sí es la pública, no existiendo entremedio ninguna otra suerte de actividad.

Sociedad civil y sociedad política

Por otra parte, de esta sociedad que reconocemos como distinta del Estado que la estructura y
organiza, hay que decir que se desdobla en sociedad civil y sociedad política. Es sociedad civil esa
misma y única sociedad en tanto está envuelta en actividades del orden privado, y es sociedad
política esa misma sociedad en tanto está empeñada en actividades relacionadas con lo público y el
orden político. Los partidos políticos son parte de la sociedad política, y también lo son las
corporaciones de intereses, por ejemplo los grupos o gremios de propietarios y empresarios o los
sindicatos de trabajadores, en tanto actúan o manifiestan políticamente. De la misma manera, los
medios de opinión pública, en cuanto precisamente de opinión pública, son parte de la sociedad
política.

Desde luego, estas distinciones, útiles en sí mismas, se hacen algo borrosas cuando uno observa, por
ejemplo, que ciertas actividades de interés privado propias de la sociedad civil, tienen, sin embargo,
una resonancia y un interés público y llegan a ser de interés de la gestión estatal.

Estado, régimen y gobierno.

Cuando se produce una revolución o un golpe, ¿qué es lo que cambia? ¿El tipo de Estado (porque se
habla de "golpe de estado")? ¿El tipo de régimen? ¿El gobierno? Para dar una respuesta debemos
distinguir entre estos conceptos.

El Estado es la organización institucional-jurídica fundamental y más global de una sociedad, que

impone y/u obtiene acatamiento de su población. Si decimos esto, decimos, según la definición de
régimen que consta más abajo, que el Estado incluye o abarca el régimen político, aunque éste sea
cosa distinta o diferenciable.

Régimen es siempre régimen de algo, en este caso, de gobierno y de funcionamiento del Estado. Un
modo (uno entre varios) regular y característico de funcionamiento y gobierno de un Estado. Así las
cosas, va de suyo que no hay régimen político sino de Estado. Todo tipo de régimen (democrático u
otro) es régimen de una u otra clase de Estado. Por régimen político se entiende el régimen de
formación, formulación y ejecución de decisiones estatales y de control de todo ello y de las
decisiones mismas. Un régimen comprende, de por sí, la forma, legalidad y el estilo o modalidad de
selección e incorporación de su personal político directivo y funcionarial, y de la representatividad o

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clases de representación de este personal. Un régimen abarca sus normas jurídicas y las normas y
usos prácticos.

El gobierno es el sistema de puestos o posiciones y roles estatales de mando y administración. Sus

ocupantes (el personal político directivo y funcionarial superior en la jerarquía) toman y ejecutan las
decisiones estatales. El gobierno es también la cabeza de las fuerzas armadas y la administración
pública.

Así, pues, el Estado es la institución, el régimen es el modo regular de gobierno y funcionamiento de

esa institución, y el gobierno son los cargos y los funcionarios superiores de la institución.

Provistas estas definiciones, podemos decir que una revolución altera de modo apreciable el tipo de
Estado o el tipo de régimen; mientras que un golpe (a pesar de su nombre más habitual "golpe de
estado"), es sólo recambio de gobierno hecho fuera de las maneras regulares previstas. Esto no quita
que un golpe pueda dar paso a una revolución, y entonces que se llame revolución a lo que empezó
siendo un golpe. Sin embargo, un golpe que no altera profundamente ni el Estado ni el régimen es lo
más común. No bastan un cambio forzado e irregular de gobierno ni de algunos elementos del
régimen o el Estado (sobre todo si son apenas de forma y de letra jurídica) para entender que
estamos frente a una revolución. Entre un gobierno de militares y ciertos gobiernos "civiles" puede y
suele haber una fuerte continuidad de régimen, más allá de que el primero sea dictatorial y el
segundo no lo sea.

Legitimidad y Legalidad

Siguiendo a Max Weber puede decirse que hay tres grandes tipos de autoridad: el tradicional, el
racional y el carismático. Son ellos tres modos diferentes en que un orden político tiene autoridad
sobre la población y recibe legitimidad de ella.

En el caso de la legitimidad tradicional, el orden vigente es aceptado o de algún modo consentido

porque "siempre" ha regido y está como en la naturaleza de las cosas. No se lo concibe de otro modo,
y así pasa de generación a generación. Por cierto, este tipo de autoridad la legitimidad es el
característicamente vigente en sociedades de tipo también tradicional, en las que a lo largo de los
años prácticamente no existen los cambios de ninguna suerte en ninguna esfera de la vida. Una tras
otra, las generaciones nuevas se "socializan" en la cultura política de las generaciones anteriores, y la
mantienen.

El caso de la legitimidad carismática responde a la autoridad que ejerce un gran profeta, caudillo,
conductor, líder, jefe, sobre su pueblo seguidor. La autoridad "emana" de su persona, dotada de
carisma, de extraordinaria capacidad de influencia sobre las voluntades personales. La fuente misma
de la legitimidad está en el personaje o la figura extraordinaria, cuya sapiencia es (de hecho) en
cualquier caso reconocida sin discusión por el pueblo o una gran parte del mismo. Este tipo de
autoridad existe en toda clase de sociedades, pasadas o presentes, pero sobre todo en las más
tradicionales o menos desarrolladas.

La autoridad del tipo racional, en cambio, prevalece en las sociedades modernas y más
desarrolladas, en las que ha emergido a la par de la triple revolución científica, industrial,
democrática acumulada en los últimos siglos. La autoridad racional no se impone por la costumbre
inveterada ni porque provenga de nada ni nadie fuera de lo común, excepcional. Al contrarío, resulta
de un examen consiente, instrumental (de la relación adecuada entre medios y fines) y crítico de sus

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normas y reglas del orden. En otras palabras, estas normas y reglas aprueban el examen de la razón y
se establecen en consecuencia de ello, aunque, por supuesto también en concordancia con el Estado
de los factores y las estructuras políticas , económicas, sociales y culturales imperantes, porque "la
razón" no es en general ajena a estas circunstancias sino que está permeada por las mismas. La
instanciación más típica de esta autoridad racional es la autoridad legal, que en gran medida le da
forma corpórea y precisa. El propio derecho positivo de nuestro tiempo es, después de todo un
desenvolvimiento de esa misma racionalidad. Así, la autoridad política está, hoy, normalmente
contenida en la ley.

Sin embargo, la legitimidad no se confunde con la ley. Legalidad y legitimidad son asuntos
diferentes. Por un lado, no toda la legitimidad está contenida en la ley.

Por otro lado, y sobre todo, no necesariamente toda ley o sistema jurídico es de por sí legítimo. Hay
casos; no sólo teóricamente concebibles sino históricamente existentes, de legalidad sin legitimidad y
de legitimidad sin legalidad. Todo Estado y todo régimen político tiene o se da su cuerpo legal. Pero
no todos los Estados ni todos los regímenes políticos se mantienen porque la población encuentre
justas o adecuadas sus normas, sino que algunos lo hacen -siquiera, un tiempo- mas bien por la
fuerza. A la reciproca, suele ocurrir que aquello que sí tiene "autoridad" sobre la gente no sea lo
mismo que desde el poder se impone. La legalidad es sólo el derecho positivo vigente y exigible en
una sociedad determinada en un momento determinado, independientemente de su ajuste o
desajuste con aquello que la gente obedecería natural, voluntaria y espontáneamente.