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Abril de 2006
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2006
Primera edición 2006
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Impreso en Perú
2
ADVERTENCIA
3
PRESENTACIÓN
Sin duda alguna, este planteamiento representa un gran reto para el quehacer de las
políticas públicas y, en general, de todas las organizaciones e instituciones involucradas
en el tema. Con el afán de contribuir al desarrollo del tema, la Oficina Subregional de
OIT para los Países Andinos se complace en presentar ante las autoridades
gubernamentales, representantes de organizaciones de empleadores y trabajadores y
demás actores involucrados en la gestión nacional de la seguridad y salud en el trabajo
del Ecuador, el presente Diagnóstico, con la convicción de que la información
contenida en este documento es de alta importancia estratégica, en términos de su
utilidad para el diseño de políticas, planes y acciones en el ámbito de la seguridad y
salud en el trabajo de la República del Ecuador.
i
TABLA DE CONTENIDOS
1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................1
ii
5.2. Carencias y necesidades .........................................................................................................39
6. CONCLUSIONES .................................................................................................................54
Bibliografía.....................................................................................................................................63
iii
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Ecuador: Indicadores Sociales, de Salud y Educación. .Error! Bookmark not defined.
Tabla 2: Indicadores del mercado laboral, según regiones naturales (%)......................................8
Tabla 3: Ecuador: Empleo urbano del sector informal. ...............................................................10
Tabla 4: Población Económicamente Activa según rama de actividad .......................................11
Tabla 5: Principales elementos del enfoque relativos a los sistemas de gestión de la seguridad y
salud en el trabajo a nivel de la empresa y a nivel nacional...................................................15
Tabla 6: Población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo según régimen y región 27
Tabla 7: Grupo seleccionado de países de América del Sur . Porcentajes de aportación, tipo de
cuota y límites salariales que caracterizan el financiamiento de las prestaciones de los
accidentes laborales y enfermedades profesionales ...............................................................28
Tabla 8: Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador. Descripción de roles y
funciones del Ministerio de Trabajo y Empleo ......................................................................30
Tabla 9: Accidentes laborales reportados al SGRT. Número absoluto y tasa por mil asegurados
................................................................................................................................................33
Tabla 10: Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según rama de
actividad .................................................................................................................................34
Tabla 11: Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según tipo de
incapacidad.............................................................................................................................35
Tabla 12: Ministerio de Trabajo: Número de casos denunciados de accidentes y enfermedades
laborales de trabajadores no asegurados ante el IESS............................................................35
Tabla 13: Programas de especializadas en seguridad y salud en el trabajo, centros de enseñanza,
número de graduados y año....................................................................................................38
Tabla 14: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) Personal distribuido según
dependencia y función que cumplen Datos correspondientes al mes de noviembre 2005....43
Tabla 15: Estimación de los accidentes laborales del Ecuador, con base en los indicadores
registrados en Chile................................................................................................................52
ÍNDICE GRAFICOS
Gráfico 1: América Latina: Índice de Desarrollo Humano, 2001...................................................4
Gráfico 2: Ecuador: Producto Interno Bruto total y por habitante, 1996-2004 ..............................6
Gráfico 3: Indicadores de Pobreza e Indigencia: 1990, 1997, 2000,2004 ......................................7
ÍNDICE DIAGRAMAS
Diagrama 1: Marco Estratégico del Plan Nacional en SST.........................................................17
Diagrama 2: Ministerios e instituciones públicas competentes en el Sistema SST del Ecuador.32
ÍNDICE RECUADROS
Recuadro 1. Normas de OIT ........................................................................................................24
Recuadro 2. Programa de Sustitución de Multas por Capacitación.............................................46
Recuadro 3. Programa Gestión Preventiva, INS-Costa Rica......................................................49
Recuadro 4. Esquemas alternativos de tarifas en los Seguros de Riesgos del Trabajo. ..............51
iv
Participantes en la elaboración del Diagnóstico
del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo de la República del Ecuador
A continuación se presenta una lista de las personas que participaron durante las diversas
actividades relacionadas con la elaboración del Diagnóstico del Sistema de Seguridad y Salud en
el Trabajo de la República del Ecuador, actividades que se llevaron a cabo en los meses de
setiembre, octubre y noviembre del año 2005. El grupo de participantes estuvo integrado por
funcionarios de las instituciones y organizaciones públicas, fundamentalmente, del Ministerio de
Trabajo, Ministerio de Salud y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; representantes de los
empleadores y de las centrales sindicales; y, profesionales e investigadores independientes
relacionados con la temática. A todos ellos, el más sincero agradecimiento, por sus valiosos e
insustituibles aportes, sin los cuales este ejercicio de reflexión y autocrítica no hubiese alcanzado
los resultados obtenidos.
v
1. INTRODUCCIÓN
En lo que respecta a la salud, el principio básico es que poblaciones más sanas, generan una
expansión mayor de la producción, al menos por tres circunstancias: i) una productividad por
unidad de tiempo más alta; ii) menos días de ausencia laboral; y, iii) un período más amplio de
duración de la fuerza laboral. Y de manera complementaria, un mejor estado de salud, produce
una mayor capacidad de acumulación de otras formas de capital humano; por ejemplo, existen
abundantes estudios e investigaciones, que encuentran una fuerte correlación entre el rendimiento
escolar de los niños y su estado de salud.
Aunque la salud es un fenómeno multi-causal, no cabe duda, que en la actualidad, el lugar y las
condiciones laborales, juegan un rol preponderante en su estado individual y colectivo, pues un
porcentaje significativo de la población, dedica al menos un tercio de su tiempo al trabajo.
Cualquiera que sea el trabajo ejecutado, los individuos siempre se exponen a un extenso conjunto
de riesgos o situaciones adversas, muchas de las cuales pueden generar pérdidas sensibles en su
estado de salud y bienestar. En este sentido, el término “seguridad y salud en el trabajo”, trata de
todas las acciones conscientes y voluntarias, llevadas a cabo por los distintos participantes en
estas actividades (empresarios, trabajadores, autoridades gubernamentales, centros sindicales,
etc.), con el propósito de reducir al mínimo el impacto negativo del trabajo sobre la salud y el
bienestar de los trabajadores.
Después de este recuento de antecedentes y contexto, parece irrefutable la necesidad de que los
Estados asuman un rol más activo, en la reducción y control de los riesgos laborales y los daños
que éstos producen. Un rol estratégico, con políticas claras y correctamente orientadas,
invirtiendo los recursos que se requieran, y con el concurso permanente de las partes interesadas.
Esta visión, es la que precisamente las autoridades del Ecuador desean promover, pues son
conscientes de las carencias que exhibe el país en esta materia. No obstante, las decisiones y
acciones futuras deben sustentarse en un diagnóstico de la situación actual e incidencia de los
riesgos laborales, así como, de la respuesta o estrategia institucional que se ha diseñado y
ejecutado para abordar esta problemática, pasando por un análisis y valoración de los recursos
disponibles para tales fines. El presente estudio, aborda estos y otros elementos adicionales, y
pone a disposición de todos aquellos que intervienen de una u otra forma en la temática, un perfil
o diagnóstico del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador.
Una de las características distintivas del estudio, es que se ha producido con el concurso de todas
las autoridades nacionales competentes y otras con intereses más específicos, las organizaciones
de empleadores y trabajadores más representativas, profesionales y expertos en la materia, y
representantes de centros de investigación. De igual manera, los avances se discutieron y
validaron durante sesiones y talleres de trabajo, en un ambiente de abierta participación y
consideración a los diversos puntos de vista de los participantes.
2
En resumen, el presente documento tiene como objetivo fundamental, brindar un panorama
global de la situación del sistema de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, con énfasis en
el papel cumplido por las instituciones y organizaciones de carácter público. La parte medular del
estudio, está compuesta por un diagnóstico de los aspectos críticos que condicionan el accionar
del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, cuya atención puede convertirse en una
valiosa guía para la elaboración de un Plan Nacional de Acción en Seguridad y Salud en el
Trabajo. El diagnóstico es conciso, pero profundo; sus señalamientos están basados en el análisis
de aspectos jurídicos y normativos, diseño, actores, roles, estructura, funcionamiento y
desempeño del sistema, y complementado con entrevistas y sesiones de discusión con los actores
claves participantes en el sector, tales como Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud, Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Centrales sindicales, organizaciones de empresarios,
autoridades regionales y locales, entre otras.
3
Ecuador obtuvo un valor de IDH de 0.731, cifra que le permite ubicarse en el grupo denominado
de países con desarrollo humano medio. En el último cuarto de siglo, Ecuador ha experimentado
un importante incremento en el IDH (0.627 en 1975), pero en el 2001 ocupó la posición trece de
un total de dieciocho países que integran la región de América Latina. Considerando cada uno
de los componentes del índice, se observa que el resultado de Ecuador es producto de una
esperanza de vida al nacer de 70.5 años, 91.8% de alfabetización y 72% de matrícula en el
sistema educativo formal, y un PIB per cápita (ajustado por paridad del poder adquisitivo) de
$3,580. En los primeros dos indicadores sus resultados superan a seis países del continente,
mientras en materia de matrícula, supera a ocho.
En materia de ingreso per cápita, Ecuador es el cuarto país de la región con el monto más bajo,
superando únicamente a Nicaragua, Honduras y Bolivia. Pese a todo, es uno de los países
latinoamericanos, donde se registran indicadores más “favorables” en cuanto a la distribución del
ingreso. La relación entre las participación del quintil más rico y el más pobre, que es una de las
medidas más usadas en la concentración de los ingresos, es de aproximadamente 10 veces entre
uno y otro, cifra únicamente superior a la reportada en Uruguay (áreas urbanas) y México. En los
restantes países, incluidos Argentina (áreas urbanas), Chile, Colombia (áreas urbanas), Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República
Bolivariana de Venezuela y República Dominicana, la participación del quintil superior excede
entre 10 y 16 veces. Los casos en los que este indicador alcanza sus valores más altos son Brasil
y Bolivia, donde la relación de la participación de ambos quintiles alcanza 20 y 26 veces,
respectivamente.
Gráfico 1
América Latina: Índice de Desarrollo Humano, 2001
Argentina 0.849
Uruguay 0.834
Costa Rica 0.832
Chile 0.831
México 0.800
Panamá 0.788
Colombia 0.779
Brasil 0.777
Belice 0.776
Venezuela 0.775
Perú 0.752
Paraguay 0.751
Ecuador 0.731
El Salvador 0.704
Bolivia 0.672
Honduras 0.667
Guatemala 0.652
Nicaragua 0.643
4
En términos de nutrición, Ecuador ha reducido la incidencia de la subnutrición en cuatro puntos
desde el año 1990, pasando de 8% a 4% ubicándose a niveles similares que países de mayor
Desarrollo Humano: Costa Rica, Chile y Uruguay. En cambio, la desnutrición infantil es un
problema que supera el 27.1%, el tercer nivel más elevado para la región, solo superado por
Honduras y Guatemala. La mortalidad infantil en Ecuador (24.5 por cada 1,000 nacidos vivos),
está por debajo del promedio latinoamericano y es uno de los países con mayor avance en este
campo en la década de 1990, la cual inició con un 49.9 por cada 1,000 nacidos vivos.
En relación con el perfil epidemiológico de la población ecuatoriana, aún persisten altas tasas de
incidencia de enfermedades transmisibles, es especial, causadas por vectores, pero también, las
enfermedades crónico-degenerativas tienen un peso relativo importante. La prevalencia de SIDA
es la sexta más baja de los países del continente, no así la de Tuberculosis que es la tercera más
alta. La población cubierta por la seguridad social, no supera el 25% del total, y el Ministerio de
Salud, no cuenta con los recursos suficientes para brindar, servicios oportunos y de calidad. Esta
situación, se evidencia en el el nivel de partos atendidos por personal calificado en Ecuador es
inferior al 70% y solo superior a Perú, Bolivia, Guatemala y Haití.
Tabla 1
Ecuador: Indicadores Sociales, de Salud y Educación.
Año de Año más
Indicador reciente con
referencia
información
1990 2004
Extrema pobreza 26.2% 17.9%
Tasa de alfabetización (entre 15 y 24 años) 95.5% 96.4%
Prevalencia de VIH/SIDA (entre 15 y 24 años) 0.3
1990 2003
Mortalidad de menores de 5 años 65.3 29.4
Mortalidad infantil (por mil niños nacidos vivos) 49.9 24.5
1990 2002
Desnutrición infantil 16.5% 14.8%
Subnutrición general 8.0% 4.0%
Matrícula en primaria 97.8% 99.5%
Culminación de primaria 89.8% 90.8%
Vacunación contra sarampión 60.0% 80.0%
Prevalencia Tuberculosis por cada 100,000 hab. 210
1990 2000
Partos con asistencia de personal calificado 70%
Prevalencia de Paludismo por cada 100,000 hab. 728
Fuente: ONU, Objetivos del Milenio. Una mirada desde América Latina y el Caribe.
5
2.2. Desempeño económico reciente
Con una fuerte dependencia de las exportaciones del petróleo, y en consecuencia altamente
vulnerable a las perturbaciones o choques externos, aunado a la inestabilidad de las políticas
internas, en los últimos años, la economía ecuatoriana ha enfrentado situaciones y cambios
significativos. Estas abarcan desde una severa crisis a finales de la década de los noventa, con
una pérdida en el PIB real en 1999 de 7.6% y tasas de inflación superiores al 60%, hasta la
decisión de adoptar el dólar como la moneda nacional en el 2000. Tal medida, si bien, ha
generado la estabilidad económica esperada, y se ha constituido en una señal positiva para los
inversionistas, elimina la opción que tenía el gobierno de incrementar temporalmente su
competitividad a través de variaciones en la política cambiaria, quedando el crecimiento
económico condicionado a los resultados que en términos de productividad puedan concretarse.
Gráfico 2: Ecuador
Producto Interno Bruto total y por habitante
1996-2004
8
2
tasas de variación (%)
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
-2
-4
-6 PIB Total
-10
6
En contraposición, aún están pendientes un conjunto de reformas económicas esenciales, cuya
ejecución o no, podrían condicionar de sobremanera el desempeño futuro de la economía del
Ecuador. De igual manera, la generación de empleo, pese a la expansión de la producción,
continúa siendo muy limitado, reportándose una tasa de desempleo abierto para el 2004,
equivalente a un 11.0% de la fuerza laboral.
Los indicadores de pobreza e indigencia en el Ecuador, relativos a las zonas urbanas del país, han
tendido a descender en los últimos años, pese a los resultados tan modestos que se han alcanzado
en términos del crecimiento del producto interno bruto total y por habitante. Con base en
estadísticas de la CEPAL, los porcentajes de familias y población pobre en el año 2002, arribaron
a un 42.6% y 49.0%, respectivamente, cifras muy por debajo del 55.8% y 62.1%, registradas en
ambos indicadores a inicios de la década de los noventa. Un resultado favorable también se
presentó entre las familias y población en estado indigencia o extrema pobreza.
Gráfico 3
Ecuador: Indicadores de Pobreza e Indigencia en las zonas urbanas
1990, 1997, 1999 y 2002
Pobreza
Indigencia
70 Hogares 40 Hogares
62.1 63.5
Población
Población
58.0
60 55.8 56.2
31.3
49.8 49.0 30
Tasas de inicdencia (% )
27.2
Tasas de incidencia (% )
50 26.2
42.6
22.6 22.2
40
18.6 19.4
20
30 16.3
20
10
10
0 0
1990 1997 1999 2002 1990 1997 1999 2002
Esta mejora observada entre 1990 y 2002, estuvo interrumpida por la recesión de fines de la
década de los noventa, crisis que llevó al Ecuador a experimentar las tasas de pobreza e
indigencia, más altas de su historia reciente. Con el control de la inflación generado por la
adopción del dólar americano como moneda nacional, el costo medio de la canasta familiar de
consumo se redujo en un 16%, que junto con un aumento de 40% en los salarios medios de la
7
economía y una expansión del 5% en el empleo, permitieron revertir el empeoramiento de los
indicadores de pobreza.
Pese a todo, es indispensable, comprender que esta mejoría es tan sólo un progreso relativo, pues
en el contexto de la Región, el Ecuador continúa registrando tasas de pobreza sumamente altas.
Tan sólo es superado por Honduras, Nicaragua, Paraguay, Guatemala y Bolivia, y se asemeja
mucho, a lo que experimenta Venezuela, Colombia y Perú. Las reducciones posteriores en los
porcentajes de familias y población pobres, exigen mayores tasas de crecimiento del PIB total y
por habitante, que en el caso del Ecuador, la CEPAL ha estimado en un 4,5% y 3,1% promedio
anual, respectivamente, las tasas necesarias para reducir el nivel de pobreza que prevalecía en
1990 a la mitad.
Las tasas de desempleo abierto en el Ecuador son bastante similares a las registradas en los países
de América Latina y el Caribe en su conjunto, con un promedio de aproximadamente un 10% en
la última década y con valores máximos en el bienio 1999-2000, producto de la severa crisis
económica de finales de los noventa. No obstante, las estadísticas son realmente preocupantes
cuando se trata del subempleo (visible e invisible), pues éstas indican que en zona urbana del
país, en el año 2003, aproximadamente un 66% de los trabajadores ocupados presentan algún tipo
de sub-utilización de su capacidad laboral.
Fonte Iunes (2002) sugiere que la presencia de elevados niveles de desempleo y subempleo en
ciertos países, puede provocar que muchos trabajadores se empleen en condiciones
excepcionalmente peligrosas, intentando con ello, protegerse contra la alta probabilidad de perder
su puesto o enfrentarse a una reducción significativa de su jornada laboral. Una exposición
frecuente a condiciones insalubres y dañinas, tarde o temprano, tendrá que socavar la salud de los
trabajadores, restándoles aún más sus posibilidades de obtener un mejor empleo.
Tabla 2
Indicadores del mercado laboral, según regiones naturales (%)
-2003-
URBANO (%)
Indicadores
Total Sierra Costa Amazonia
8
Este mismo autor, señala que junto con el desempleo y subempleo, los grupos sindicales de la
región, no han dado una lucha eficaz en el tema de la seguridad y salud en el trabajo. Por un
lado, porque en tiempos pasados, muchos de ellos tuvieron que enfrentar diversos regímenes
dictatoriales y militares, que frecuentemente apelaban a estrictos métodos de represión. Y en no
pocas oportunidades, los sindicatos han sido usados para cumplir con intereses personales o han
dado paso a la corrupción de sus dirigentes.
En las microempresas la rotación de personal es mucho más frecuente que en las grandes
empresas, una característica que se traduce en incentivos muy limitados para los patronos, de
invertir en la seguridad y salud de sus trabajadores. Estas unidades de producción, así como, las
pequeñas y medianas empresas (PYME), tienen serias limitaciones en cuanto a recurso humano y
capacidad técnica para implementar las normas de seguridad y salud en el trabajo, y por actuar en
muchos casos al margen de la ley, son renuentes a buscar la asesoría especializada de las
instituciones competentes en la materia. Por último, en términos generales, las PYME y las
microempresas, supeditan su competitividad a un esquema de bajos salarios, preferiblemente a
menores costos adicionales por concepto de seguridad y protección social (inclusive sin ellos).
La Tabla 2, contiene los porcentajes de empleo en el sector informal de la región urbana del
Ecuador, en tres años distintos: 1990, 2000 y 2003, con una clasificación adicional del total según
sexo. Los resultados señalan que el indicador general no ha mostrado un deterioro significativo
en los últimos años, pues su valor se mantiene en el 2003 en niveles muy similares a los
registrados en 1990. No obstante, continúa observándose una mayor incidencia de empleo
informal en las mujeres, quienes presentan casi diez puntos porcentuales más que los hombres,
con una concentración predominante en la categoría de trabajador independiente y el tradicional
servicio doméstico.
9
Tabla 3
Ecuador: Empleo urbano del sector informal
Porcentaje de participación del empleo total según sexo. 1990, 2000 y 2003
Sector informal
1990
Total 35.4 5.0 15.3 55.7
Hombres 32.6 0.7 18.4 51.7
Mujeres 39.9 12.1 10.1 62.1
2000
Total 31.0 5.3 15.3 51.6
Hombres 31.6 0.9 18.6 51.1
Mujeres 30.1 11.8 10.5 52.4
2003
Total 31.9 5.2 19.4 56.5
Hombres 28.2 0.4 23.8 52.4
Mujeres 36.9 11.2 13.4 61.5
Fuente: Panorama Laboral, 2004. OIT.
Pese a la estabilidad exhibida por el indicador de empleo informal, cuando las cifras del Ecuador
se comparan con el resto de países de América Latina y el Caribe, éste se ubica como el sexto
país con el porcentaje de empleo informal más alto de la Región, posición que pudiera empeorar,
si también se incorporara la situación de empleo que se vive en las zonas rurales. Las otras
naciones de la Comunidad Andina, también lucen porcentajes elevados de empleo informal:
Bolivia (66.7%), Colombia (61.4%), Perú (55.9%) y Venezuela (53.8%)
Con base en la experiencia de los distintos países del mundo, y tal como lo confirman las
estadísticas relacionadas con los accidentes y enfermedades laborales, en el proceso productivo
de los países, existen algunas actividades que se caracterizan por tener niveles de riesgo y
peligrosidad laboral más altos que otros. Por ejemplo, en este grupo, destacan la agricultura, la
minería y la construcción.
En el caso particular del Ecuador, la actividad agrícola sigue siendo una de las principales fuentes
generadoras de empleo. En la Tabla 3, dada la falta de una encuesta nacional de empleo, se
presentan los datos de la Población Económicamente Activa (PEA), estimadas en el Censo de
Población del año 2001, estableciendo una participación relativa del sector agrícola de un 27.5%
del total. La exposición frecuente de estos trabajadores a plaguicidas, incrementa el número de
casos de envenenamiento agudo, los reportes de daños en el sistema nervioso periférico, e
incluso, en situaciones muy particulares, un incremento en las malformaciones congénitas de sus
hijos.
10
No es una tarea sencilla, implementar con éxito medidas para reducir estos riesgos, pues en el
sector agrícola se combinan una serie de características que condicionan su eficacia. Entre estas
características, sobresalen: i) la dispersión geográfica de las plantaciones o zonas de cultivo; ii)
una gran cantidad de empleadores con poca capacidad técnica; iii) una fuerza laboral,
mayoritariamente no calificada, con altos índices de analfabetismo, y sin una conciencia plena de
los riesgos a los que se exponen, sobretodo, con el uso de plaguicidas y químicos; iv) poca
organización y representación sindical.
Tabla 4
Población Económicamente Activa según rama de actividad
Cifras del Censo de Población y Vivienda 2001
Sector/Rama actividad PEA % participación
11
3. ESTRATEGIA GENERAL EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La forma en que los distintos países han intentado lograr este objetivo de reducción de las
muertes, lesiones y enfermedades relacionadas con el trabajo, incluye desde aquellas altamente
integradas, consistentes y coherentes, que disponen de una cantidad importante de recursos
financieros y económicos, y el apoyo político al más alto nivel, hasta aquellas donde abundan,
los esfuerzos y voluntades aisladas, llevadas a cabo sin una coordinación apropiada y con escasos
recursos. Por supuesto, esta situación ha derivado en que los resultados alcanzados por unos y
otros países sean también muy disímiles.
En este contexto, y dado que la protección de los trabajadores contra las enfermedades y los
accidentes relacionados con su entorno de trabajo, ha sido un tema fundamental para la OIT
desde su creación en 1919, en los últimos años, esta Entidad ha puesto especial énfasis, en la
definición de una estrategia global en materia de seguridad y salud en el trabajo. Precisamente,
en las Conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo en su 91.ª reunión, 2003, se
esbozaron los elementos esenciales de una estrategia en tal sentido. Hubo un amplio consenso,
en cuanto a que la única forma de lograr mejoras permanentes en materia de seguridad y salud en
el trabajo, es a través de una estrategia que descanse en un enfoque preventivo y una cultura de
seguridad, en cuyo desarrollo juega un papel fundamental los instrumentos normativos creados
por la OIT, y acogidos por la mayoría de países miembros, en el transcurso de los años.
El interés particular de esta sección, es describir y comentar de una manera bastante breve, los
requisitos, condiciones y dispositivos básicos, que deben integrar el diseño y ejecución de una
estrategia a nivel nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo, que cuente con altas
probabilidades de éxito. Concluida esta sección, se tendrá un amplio marco conceptual, que
permitirá dimensionar más apropiadamente la realidad del Ecuador en este tema, y arribar a
conclusiones trascendentales para la elaboración de un Plan Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo.
12
3.1 Pilares de una estrategia para la seguridad y salud en el trabajo
La OIT ha propuesto la puesta en práctica de una estrategia nacional en SST, integrada por dos
pilares fundamentales: i) la instauración y mantenimiento de un cultura nacional de prevención en
materia de seguridad y salud en el trabajo; y; ii) la introducción de un enfoque de sistemas de
gestión de la seguridad y salud en el trabajo, tanto a nivel de país, como a nivel de las
organizaciones.
Este concepto, también conocido como “cultura de la prevención”, implica que el derecho de los
trabajadores a gozar de un medio ambiente de trabajo seguro y saludable, se cumple
prioritariamente a través del principio de la prevención, siendo este un valor o una guía
permanente en las decisiones y acciones de los gobiernos, trabajadores y empleadores, en las
distintas áreas de su competencia. La cultura de la seguridad implica la existencia de una “ética
de la seguridad”, de un enfoque preventivo con respecto a la gestión de la seguridad y salud en el
trabajo, con una participación activa de los trabajadores y empresarios en la prevención de
accidentes y enfermedades laborales.
Por supuesto, la evolución hacia una cultura de la seguridad, es un proceso gradual y dinámico,
pues, lógicamente, demanda un período extenso para que se interiorice como una forma de vida,
en tanto, las condiciones y riesgos laborales están variando con el transcurrir del tiempo. En el
desarrollo de una cultura de la seguridad, tiene que hacer uso de todos los medios disponibles,
que incrementen la sensibilización, conocimientos, capacidades, y sobretodo, el compromiso, de
las partes involucradas de actuar privilegiando en todo momento, el principio de la prevención.
13
avalados a nivel internacional y definidos por los tres mandantes de esta Entidad. Están
sustentadas en los valores e instrumentos dispuestos por la OIT para la protección de la seguridad
y salud de los trabajadores; tienen carácter de voluntarias, y no pretende sustituir la normativa
nacional vigente. No obstante, pueden constituirse en un instrumento práctico que ayude a las
organizaciones a cumplir de una forma más eficiente, con su obligación de desarrollar una
estrategia que procure incrementar la seguridad y sanidad del trabajo que desempeñan sus
empleados.
En el nivel de empresa, las directrices del sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, se
agrupan en torno a cinco componentes principales: Política; Organización; Planificación y
ejecución; Evaluación; y, Acción para la mejora.
Los cinco componentes descritos en la visión del sistema de gestión en SST para las empresas,
tienen una expresión homóloga o similar, cuando se aborda el enfoque a nivel nacional. A
continuación se detallan cada uno de ellos:
14
Plan o Programa Nacional en Seguridad y Salud en el Trabajo: Con base en un
diagnóstico o análisis de situación, tal como el presente, se debe elaborar un plan nacional en
este campo, que exprese un número reducido de objetivos estratégicos y un período de tiempo
para su ejecución determinado (normalmente de cinco a diez años).
Tabla 5
Principales elementos del enfoque relativos a los sistemas de gestión de la seguridad y salud
en el trabajo a nivel de la empresa y a nivel nacional
15
En este contexto, y de acuerdo con las experiencias más recientes en programas nacionales de
SST, en tanto, de más alto nivel, más público y difundido, y más profundo, sea el compromiso de
las autoridades gubernamentales, mejores resultados se tendrán. Este principio de sensibilización,
comprende también otros actores no directamente vinculados con SST, pero que en ciertas
circunstancias, pueden proteger o fortalecer los fines perseguidos. Por ejemplo, los funcionarios
que se encuentran al frente de negociaciones comerciales, juegan un rol estratégico, cuando
exigen para cierta maquinaria y equipo o sustancias químicas importadas, certificaciones de
estándares mínimos de seguridad para los trabajadores nacionales que tendrán a cargo su uso.
En la política nacional de SST, el Estado debe reconocer el carácter prioritario que tiene la
promoción de medidas y normas tendientes a disminuir el número de accidentes, lesiones,
enfermedades y ausentismo, producto o derivado de las condiciones de trabajo. Dependiendo de
la estructura productiva y distribución de la fuerza de trabajo, se tendrá que precisar objetivos
más específicos en ciertos sectores, por ejemplo, la agricultura, la construcción o la minería. De
igual manera, el gobierno debe asegurar los recursos necesarios para el funcionamiento correcto
de los sistemas de nacionales de seguridad y salud en el trabajo, particularmente, en cuanto a los
servicios de inspección y las iniciativas de asesorías y capacitación técnica.
16
De acuerdo con las circunstancias, este órgano puede ampliarse para incluir representantes de
centros de investigación, asociación de profesionales expertos en seguridad y salud en el trabajo,
universidades o centros de formación y capacitación en la materia, asociaciones de trabajadores
de condiciones especiales, y otros más. Por otro lado, desempeñan un rol estratégico en la
coordinación de las acción estatal, pues a menudo, incorpora a los ministerios e instituciones
públicas con mayores competencias en la seguridad y salud de los trabajadores, convirtiéndose en
un foro muy apropiado para definir estrategias de cooperación entre ellos, o bien, subsanar
discrepancias respecto a sus tareas u obligaciones con ciertos grupos de trabajadores o riesgos
laborales.
Diagrama 1
Marco Estratégico del Plan Nacional en SST
17
3.6 Sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo
Los sistemas nacionales de SST constituyen la infraestructura en las que se desarrolla la acción
nacional en esta materia, descrita en términos de programas y planes. Castellá (2002) define la
acción nacional en SST como el conjunto de las actividades desarrolladas para exigir, pero
también para hacer posible que los sujetos obligados a hacer prevención realmente la hagan. Este
autor sugiere una clasificación de la acción nacional de seis componentes básicos, a saber:
La acción normativa
Precisamente, para evitar confusiones o vacíos normativos, dada la complejidad que caracteriza
el ordenamiento jurídico relevante, es conveniente la existencia de una ley marco, es decir, una
normativa básica, de alto rango, que permita una definición precisa de las competencias, derechos
y obligaciones, de los distintos elementos que integran el sistema nacional de SST, incluyendo
18
órganos públicos, empresarios y trabajadores. Las normas modernas reflejan no sólo las
responsabilidades colectivas en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino también las
funciones, derechos, las responsabilidades y los ámbitos de cooperación respectivos de los
empleadores, los trabajadores y sus representantes.
Uno de los principios que sustenta el éxito de cualquier programa o sistema nacional de seguridad
y salud en el trabajo, en su propósito de mayor rango, es el cumplimiento estricto de la normativa
que regula la materia. Este cumplimiento se puede lograr, no sólo a través de los medios de
vigilancia y coercitivos habituales, sino que también, a través de mecanismos alternativos, que
incluyen desde certificaciones de agencias externas hasta programas de gestión preventiva de
riesgos laborales, donde los empresarios cuenta con los incentivos necesarios para controlar
internamente la aplicación de las disposiciones legales pertinentes.
En el sentido más tradicional, la tarea de control del cumplimiento de la normativa, recae en los
servicios de inspección del trabajo o en los servicios de inspección especializados en la seguridad
y salud en el trabajo. Los inspectores, pueden convertirse en verdaderos asesores técnicos para
las empresas que supervisan, pues adquieren una amplia experiencia en la identificación de
posibles riesgos y las medidas para evitarlos, a través de sus constantes inspecciones e
investigaciones de accidentes y enfermedades laborales.
19
procedimientos de seguridad y salud ocupacional; y, iii) el medio ambiente, controlando los
factores de riesgos físico, químico y biológico, propios del entorno laboral.
No obstante, más allá de la responsabilidad que recae sobre los empleadores, el sistema nacional
y sus otros elementos, también deben cumplir con otras tareas en aspectos de promoción y
prevención. Dentro de estas pueden distinguirse aquellas actividades de asesoramiento y
asistencia técnica, dirigidas a empresas que necesitan apoyo para desarrollar acciones
preventivas, y las de divulgación e información general, enfocadas a la promoción y
sensibilización de la importancia de la prevención en materia de riesgos laborales.
En este nivel, la estrategia es incorporar en los estudiantes, junto con los conocimientos teóricos
y prácticos de las distintas carreras impartidas en estos centros, las capacidades y habilidades
necesarias para ejecutar una actividad laboral segura, con un reconocimiento de los riesgos a los
que se está expuesto y una búsqueda activa e inteligente de los mecanismos de protección,
individuales o colectivos, para enfrentar tales situaciones. Pero también, el profesional en
formación, debe desarrollar una capacidad adicional, aquella que le permita identificar los riesgos
a los que están expuestas otras personas, aspecto de suma importancia, cuando se desempeñan
puestos con personal a cargo o con procesos ligados con la producción o diseño de productos.
Por otro lado, existe también una formación específica en seguridad y salud en el trabajo, propia
de personas que desarrollan actividades o funciones directamente ligadas a la seguridad y salud
en el trabajo, tanto, si se trata de inspectores de trabajo o salud, o bien, de médicos especialistas
en salud ocupacional o ingenieros de seguridad. La especialización en estos casos se presenta de
distintas maneras, desde una formación de nivel medio, no universitaria, hasta una formación a
nivel de postgrado, impartida por centros de enseñanza superior.
Uno de los trámites básicos para demandar las prestaciones de las instituciones aseguradoras de
los riesgos del trabajo, es la presentación de un documento de notificación o aviso del accidente o
enfermedad, certificado por el empleador, en el cual se incluyen los datos básicos del trabajador y
las condiciones o causas que provocaron éstos. En las legislaciones de algunos países, la
exigencia del reporte es generalizada, aún en aquellos casos de trabajadores no asegurados. Las
especificaciones de accidentes mortales o que hayan provocado lesiones severas, son en tiempos
más cortos y en contenidos más extensos. El reporte obligatorio no se circunscribe únicamente a
20
los accidentes y enfermedades, también sea necesario para condiciones y/o actividades, de
reconocida peligrosidad.
Los procesos de recopilación de toda esta información, deben ser sistemáticos, coherentes y
consistentes en el tiempo y el espacio, así como, integrados a otras fuentes de información. El
desarrollo de un programa informático especializado, que permita una administración
automatizada de los datos recolectados, es una condición elemental. El análisis del conjunto de
estadísticas y datos disponibles, debe perfilar como mínimo, las actividades y ocupaciones de
más alta siniestralidad, su concentración geográfica, por grupos de trabajadores y por sectores; las
características de las empresas con mejor experiencia en el manejo de los riesgos; el tipo,
gravedad y duración de las discapacidades producidas por los accidentes o enfermedades
laborales; el impacto de programas o medidas de prevención focalizadas en ciertos sectores o
grupos de empresas; la tendencia de los riesgos del trabajo vinculado con el patrón o estructura
productiva del país; la inversión global de recursos, tanto en la prevención, como en la reparación
del daño; entre otros aspectos más. Con base en estos datos, se puede disponer de materia prima
en cantidad suficiente, para la definición de políticas, prioridades y programas en seguridad y
salud en el trabajo, así como, metas cuantificables y procesos de evaluación objetivos.
Otra información que resulta valiosa, proviene de actividades como, la vigilancia de la salud de
los trabajadores, las inspecciones e investigaciones de las autoridades públicas, las
investigaciones científicas producidas en centros especializados en el tema o en el contexto
académico, los procesos de certificación de la calidad, y de encuestas generales o particular que
incluyan la temática de la seguridad y salud en el trabajo.
Independientemente de la efectividad que tengan las medidas de prevención que se adopten, tarde
o temprano, se producirá un accidente o enfermedad de trabajo, siendo necesario, contar con un
mecanismo que permita financiar las prestaciones requeridas para reparar el daño causado al
trabajador. El dispositivo comúnmente diseñado para tale fines, es un Seguro de Riesgos del
Trabajo, sea integrado en un esquema más amplio de seguridad social o estructurado con la
participación de aseguradores públicos y/o privados. Los elementos característicos de un seguro
de este tipo, son al menos, tres:
Cobertura: Este concepto, incluye definiciones precisas sobre lo qué se entiende por
“accidentes de trabajo” y “enfermedades laborales”, así como, las condiciones o circunstancias
en las que éstos se dan, y que serán cubiertas o protegidas por el seguro. Por ejemplo, no en
todos los seguros de riesgos del trabajo, se cubren los accidentes que suceden en el trayecto del
hogar al trabajo, y viceversa. Por supuesto, tampoco aquellos, donde la imprudencia del
trabajador es la causa principal.
21
investigaciones y evidencia científica, sugieran una relación determinante entre el padecimiento
y un agente causal de carácter laboral.
El financiamiento puede estar a cargo del Estado, los empresarios, y parcialmente, apoyado por
los trabajadores. No obstante, la práctica común es que recaiga exclusivamente en los
empresarios. Las tasas de aportación, calculadas sobre los salarios devengados de los
trabajadores, se diferencian por su relación con la siniestralidad, pudiendo ser una tarifa
uniforme, una tarifa por actividad profesional y una tarifa individualizada por empresa.
En un sistema, es indispensable que cada uno de sus elementos, cuente con una definición precisa
de sus funciones y competencias, y sus relaciones con los otros elementos. En situaciones,
donde no existe una estructura jerárquica del sistema, o las funciones rectoras son débiles, se
requiere un órgano de coordinación de alto nivel, en el que estén representadas las principales
autoridades y partes interesadas. En el caso particular del Ecuador, este órgano sería el Comité
Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo, cuya responsabilidad principal, es
coordinar las acciones que llevan a cabo, todos los organismos del sector público con
atribuciones en materia de prevención de riesgos del trabajo.
22
ii) control y cumplimiento de la normativa; iii) promoción y apoyo; iv) educación y formación; v)
información; y, vi) aseguramiento y reparación de daños. En esta sección, únicamente se hará
una descripción de ellos, algunas más amplias, como el marco normativo, pero todavía, sin
profundizar en una visión crítica sobre los temas de fondo.
El marco jurídico que fundamenta el desarrollo de las acciones en materia de seguridad y salud
en el trabajo, tiene en el Ecuador el rango de mandato constitucional. En la Constitución Política
del país, se consagran los derechos a la salud, el trabajo y la seguridad de los trabajadores como
derechos sociales a cargo del Estado. Concretamente, en el Capítulo 4, De los derechos
económicos, sociales y culturales, Sección segunda, Del trabajo, se encuentran referencias
específicas sobre las obligaciones de tutelar este derecho.
De igual manera, este derecho a la salud laboral, se encuentra reconocido en los Tratados
internacionales sobre la materia. La fuente normativa que consagra este derecho es el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que se encuentra bajo
vigilancia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del que Ecuador es
Estado Parte, desde su entrada en vigor, el 03 de enero de 1976. En el artículo 7º del PIDESC, se
consigna que: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al
goce de condiciones de trabajo, equitativas y satisfactorias, que le aseguren en especial:…b) La
seguridad y la higiene en el trabajo”.
De forma complementaria, el artículo 12º de este Pacto, define el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, y la necesidad de que los Estados
Partes, adopten las medidas pertinentes que aseguren un disfrute pleno de este derecho. Medidas
que entre otros objetivos, incluirán el “mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del
trabajo y del medio ambiente”.
El Capítulo IV del Código de Trabajo del Ecuador, trata sobre los riesgos de trabajo. Esta
legislación, igual que ocurre en la mayoría de países de la Región, fue promulgada pensando en
la protección de los trabajadores, que ejecutan sus labores en un esquema de subordinación y
remuneración formal, omitiendo consideraciones para la población trabajadora que no tiene
acceso a contratos formales de trabajo. Esta situación tiende a convertirse en crítica, en tiempos
donde el crecimiento del sector informal y el empleo sin seguridad social, es más frecuente que
nunca antes.
Otra normativa más general o transversal también ha sido acogida. De los ejemplos más notorios,
se encuentra el Reglamento para el Funcionamiento de los Servicios Médicos, el Reglamento
General de Responsabilidad Patronal y el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores
y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo. Este último representa el marco general para la
23
coordinación de las acciones de las entidades e instituciones públicas del Ecuador, en el tema de
prevención y disminución de los accidentes y enfermedades laborales.
Por otro lado, la República del Ecuador, ha ratificado numerosos convenios de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT): cincuenta y cinco vigentes en la actualidad, de los que treinta,
tratan específicamente sobre la seguridad y salud en el trabajo. El No. 110 sobre las plantaciones,
el No. 115 sobre la protección contra las raciones, el No. 136 sobre el benceno, el No. 139 sobre
el cáncer profesional, el No. 119 sobre la protección de la maquinaria, el No. 148 sobre el medio
ambiente de trabajo y el No. 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales. Pese a que los Convenios No. 155 sobre seguridad y salud de los
trabajadores y medio ambiente de trabajo y el Convenio No. 161 sobre los servicios de salud en
el trabajo, considerados como fundamentales en la materia, no han sido ratificados, han servido
de fuente de inspiración en la legislación nacional sobre la materia.
De 44 convenios en SST emitidos por OIT, Ecuador tiene ratificados únicamente 19. No
tiene ratificados los denominados convenios fundamentales en SST, a saber: i) Convenio
sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981, núm. 155; y, ii) Convenio sobre los
servicios de salud en el trabajo, 1985, núm. 161. No obstante, el Instrumento Andino de
Seguridad y Salud en el Trabajo, suple el contenido del Convenio 155.
24
Como apunta Ospina (2005), en la construcción de la institucionalidad andina, sobresale el
desarrollo de un orden jurídico o Derecho Comunitario Andino. Uno de los instrumentos
normativos típicos obligatorios de este derecho son las Decisiones. Estas no requieren de
procedimientos de recepción en el ordenamiento interno de los Países Miembros, para que sus
efectos empiecen a surtir efecto. Las normas andinas son de cumplimiento obligatorio e
inmediato, generando obligaciones y derechos a los ciudadanos, cuya observancia puede exigirse
tanto en los tribunales nacionales, como ante las instancias administrativas y judiciales de la
Comunidad Andina.
El capítulo V del Instrumento, trata de la protección de los trabajadores que presentan situaciones
especiales, con particular interés en regular las limitaciones de ciertas ocupaciones que por sus
características, los niños, niñas y adolescentes no podrán desempeñar. Por último, en la sección
de Disposiciones Finales, se crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el
Trabajo, en calidad de órgano asesor y técnico, que coadyuva en la aplicación del Instrumento o
la propuesta de eventuales modificaciones o desarrollo de normas complementarias al mismo.
25
vigilar el cumplimiento del marco regulatorio y de proveer servicios de asistencia técnica a
empleadores y trabajadores.
La protección ofrecida por el IESS, se complementa con el Seguro Social Campesino, dirigida a
trabajadores que se dedican a la pesca artesanal y habitantes rurales que laboran habitualmente en
el campo, por cuenta y riesgo propio o a favor de la comunidad a la que pertenecen Este seguro
provee prestaciones de salud, que incluyen maternidad, a sus afiliados, y protección al jefe de
familia contra las contingencias de vejez, muerte, e invalidez, que incluye discapacidad.
De acuerdo con los riesgos a cubrir, el Seguro General Obligatorio se subdivide en: Seguro
General de Salud Individual y Familiar (enfermedad y maternidad), Seguro General de Riesgos
de Trabajo, y, Seguro de Pensiones. Con la aprobación de la Ley de Seguridad Social, en
noviembre del año 2000, y bajo el principio de separación de seguros, el IESS estableció una
Dirección para cada uno de sus seguros, incluyendo el Seguro Social Campesino.
La protección del Seguro General de Riesgos del Trabajo (SGRT), cubre tanto a empleadores y
trabajadores, a través de programas de prevención contra los riesgos derivados del trabajo, así
como, la atención de los daños producto de accidentes y enfermedades laborales, incluyendo la
rehabilitación y la reinserción laboral. Los accidentes que se originan durante el traslado de los
trabajadores de su domicilio al centro de trabajo, también son parte de los riesgos cubiertos. Las
prestaciones que otorga el SGRT, abarca las siguientes:
Servicios de prevención.
Servicios médicos y asistencias, incluidos los servicios de prótesis y ortopedia.
Subsidio por incapacidad, cuando el riesgo ocasiones impedimento temporal para trabajar.
Indemnización por pérdida de capacidad profesional, cuando el riesgo ocasiones incapacidad
permanente parcial.
Pensión por invalidez
Pensión de montepío, cuando el riesgo hubiese ocasionado el fallecimiento del afiliado.
De acuerdo con los registros del IESS, el número total de afiliados al Seguro General
Obligatorio, y en consecuencia, al Seguro General de Riesgos del Trabajo, ascendió en el año
2003 a 1,184,485 personas, cifra que equivale a tan sólo un 19.4% de la Población
Económicamente Activa Ocupada, reportada en la Encuesta de Empleo y Subempleo 2004. Este
resultado ratifica, un rasgo distintivo de la seguridad social en el Ecuador, y que en una
perspectiva de mediano plazo, representa uno de sus principales retos: la expansión de la
cobertura contributiva.
26
La Tabla 5, muestra el desglose la población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo,
según régimen y región administrativa. En términos de las regiones, destaca la concentración de
asegurados en la Región 1, la cual incluye la provincia de Pichincha, acumulando poco más del
40% del total de éstos. Este indicador supera por mucho, el peso relativo que esta región tiene
dentro de la población general y la población económicamente activa (23.0% y 24.7%,
respectivamente), situación explicada en parte, por la centralización de recursos del IESS en esta
importante provincia. La Región 2 es la segunda en peso relativo de afiliados, pero con un cierto
grado de desfase respecto a su participación en las otras dos variables.
Tabla 6
Población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo según régimen y región
- 2003-
Manabí 30,274 17,478 460 171 5,011 53,394 4.5% 9.8% 8.4%
Región 6 30,274 17,478 460 171 5,011 53,394 4.5% 9.8% 8.4%
TOTAL 771,537 219,360 11,192 26,838 154,400 1,184,485 100.0% 100.0% 100.0%
Fuente: Memoria IESS, 2003; Anuario Estadístico del Ecuador 2003, INEC.
27
Por otro lado, el Seguro General de Riesgos del Trabajo, se financia con un aporte a cargo de los
empleadores equivalente a un 0.5% sobre la base de cotización del trabajador, que cubre el coste de
las actividades de promoción y prevención (0.10%), así como las prestaciones, subsidios,
indemnizaciones y pensiones (0.4%). Las prestaciones en servicios de salud son cubiertas con
recursos del Fondo Presupuestario del Seguro General de Salud Individual y Familiar, pues el SGRT
no cuenta con instalaciones o centros de atención médica. Con la aprobación de la Ley de Seguridad
Social, la tasa de contribución al SGRT descendió de un 1.5% a un 0.5%, transfiriéndose el restante
1%, al Seguro General de Salud, para cubrir los costos de los servicios prestados por éste.
En el caso de afiliados sin relación de dependencia, el aporte obligatorio es fijado por el Consejo
Directivo, según la naturaleza de la actividad y la posibilidad del riesgo protegido. No obstante, de
acuerdo con la Resolución 005 del Consejo Directivo del IESS, de abril del año 2003, en todas las
categorías ocupacionales el aporte global es de un 0.5%. La Tabla 5, ilustra la situación de los
porcentajes de aportación y tipo de cuotas, que caracterizan el financiamiento de las prestaciones
derivadas de los accidentes y enfermedades laborales. En términos generales, los porcentajes de
todos ellos son superiores a los establecidos para el Ecuador, y es común, el uso de una tasa de
aportación diferenciada, según actividad y riesgo.
Tabla 7
Grupo seleccionado de países de América del Sur
Porcentajes de aportación, tipo de cuota y límites salariales que caracterizan el financiamiento
de las prestaciones de los accidentes laborales y enfermedades profesionales
País Porcentajes y topes salariales
Argentina La cuota promedio de las actividades del Sistema de Riesgos del Trabajo es del
5.2% y las aportaciones son efectuadas por los empleadores.
Colombia La cotización gira en función del salario base, hasta un tope de 25 veces el salario
mínimo legal. El porcentaje de contribución varía entre el 0.348% y el 8.7%,
según el riesgo de la empresa.
Perú Aportes a cargo del empleador y la tasa de aportación es fijada por las entidades
públicas y privadas que ofrecen la cobertura de los riesgos del trabajo. Las
entidades públicas ofrecen las siguientes tasas: entre 0.90% y 10.0% de la
remuneración asegurable para las prestaciones económicas y entre 0.63% y 1.84%
de la remuneración asegurable para las prestaciones de salud.
Venezuela Las prestaciones se financian con el 6.25% que se ingresa al Fondo de Asistencia
Médica.
Fuente: Elaborado con la base de datos, Información Comparada de los Sistemas de Seguridad Social
Iberoamericanos (INCOSSI), OISS.
28
4.2.2. Ministerio de Trabajo y Empleo
Las tareas y funciones que corresponden al Ministerio de Trabajo y Empleo, están sustentadas,
particularmente, en las obligaciones y atribuciones señaladas en el Código del Trabajo, y por
tanto, tienen un carácter muy ligado con la vigilancia y el control normativo. Así por ejemplo,
con base en el Artículo 441 del citado código, exigen a las empresas de 10 o más trabajadores, la
elaboración y presentación ante la Unidad Técnica de Seguridad y Salud del Trabajo, del
Reglamento Interno de Seguridad y Salud en las Empresas, o bien, supervisan el funcionamiento
de los servicios médicos, en aquellas empresas de más de 100 trabajadores (Artículo 436). No
obstante, vía reglamentos, el Ministerio de Trabajo y Empleo adquiere otro conjunto de
responsabilidades más diversas. Ilustrativamente, el Reglamento de Seguridad y Salud de los
Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo, designa a este ministerio, para
promover la formación de especialistas en seguridad y salud y conocimientos afines.
La nómina de la Unidad está integrada por cuatro profesionales de diversas ramas, pero con
postgrados en tópicos relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. Este perfil les ha
permitido integrar un equipo multidisciplinario, con sede en la ciudad de Quito, que debe prestar
sus servicios a todo el país. En los últimos años, han diseñado y ejecutado estudios en industrias
de alto riesgo, tratando de focalizar el impacto de sus escasos recursos; además, cumplen con un
extenso programa de capacitación, dirigido tanto a instancias internas, como a grupos de
empresas o trabajadores.
29
circunstancias del accidente o enfermedad, y los daños físicos y mentales sufridos por el
trabajador (incapacidad temporal, incapacidad parcial, incapacidad permanente, etc.).
Tabla 8
Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador
Descripción de roles y funciones del Ministerio de Trabajo y Empleo
Educación y Información e
Marco Normativo Control normativo Promoción y apoyo
Formación investigación
Los centros de atención del Ministerio de Salud Pública del Ecuador, son una de las alternativas
de asistencia más frecuentes cuando el trabajador que sufre un accidente o enfermedad laboral no
está inscrito en el Seguro General de Riesgos del Trabajo. En estas unidades, se les presta los
servicios médicos y quirúrgicos que el caso amerite, convirtiéndose involuntariamente, en un
elemento adicional del subsistema que trata el aseguramiento y la reparación de daños, derivados
de los accidentes o enfermedades de carácter laboral.
No obstante, cuando se sitúa en el contexto del sistema nacional, la tarea básica asignada al
Ministerio de Salud Pública, es otra distinta, se refiere a incrementar la capacidad de su personal
médico, en el diagnóstico y registro de accidentes y enfermedades de origen laboral. La
30
operación lógica del sistema, sugiere que, las lesiones, daños o malestares producto del trabajo,
demandan una atención y seguimiento especializado (por ejemplo, servicios de rehabilitación
física y mental, en los distintos niveles de atención), que deberían estar a cargo de la red de
servicios del Seguro General de Salud Individual y Familiar.
Por otro lado, el Ministerio de Salud Pública, en su calidad de ente rector del sistema de salud del
Ecuador, tiene la potestad de definir las normas de seguridad e higiene del trabajo, en el proyecto
y en la instalación de futuras empresas. En el componente de información e investigación, tienen
una la función de recopilar datos sobre accidentes y enfermedades laborales en la población
usuaria de sus servicios, así como, efectuar estudios epidemiológicos relativos a enfermedades
profesionales.
31
Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP): Aprobación de los programas
de formación universitaria de carreras afines a la seguridad y salud en el trabajo. Registro de
datos de profesionales graduados en estos campos.
4.2.5. Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo
Con el propósito de coordinar las acciones de todos los organismos del sector público con
atribuciones en materia de prevención de riesgos del trabajo, con la promulgación del
Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de
Trabajo, mediante Decreto Ejecutivo Nº 2393 del 13 de noviembre de 1986, se creó el Comité
Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo (CISHT). Esta es una instancia tripartita y
de carácter técnico, y representa el nivel más alto de coordinación en materia de seguridad y
salud en el trabajo.
El Comité está integrado por tres representantes del sector público: Ministerio de Trabajo,
Ministerio de Salud e Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; tres representantes de los
empleadores elegidos a través de la Federación de Cámaras de la Producción; y, tres
representantes de los trabajadores, en cuya designación participan las centrales sindicales más
importantes del país. De igual manera, forma parte del Comité un miembro propuesto por el
Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS).
Descritos todos los elementos del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, se
puede tener una mejor idea de su estructura e interrelaciones, a través de una representación en
forma de diagrama. Precisamente, el Diagrama 1, muestra los elementos que configuran este
sistema, evidenciando el rol central que juega el Comité Interinstitucional, en su calidad de
máximo órgano de coordinación.
Diagrama 2
Ministerios e instituciones públicas competentes en el Sistema SST del Ecuador
Comité Interinstitucional de
Seguridad y Salud en el
Trabajo Trabajadores
Empleadores
CONADIS
Ministerio de
Salud Ministerio de I.E.S.S
Trabajo
Educación Ministerio de
Ministerio del Ministerio de
SST niveles Energía y Municipios I.N.E.N Control
Ambiente Industrias
Minas Actividades
Agropecuarias
Urbanismo Control en Seguridad Urbanismo Normalización
Industrial, control de actividades en el Industrial y homologación
desechos industriales extractivas Producto Control de desechos
32
El Comité como tal, en cumplimiento de su rol básico de coordinación e integración, esta
facultado para efectuar, entre otras, las siguientes acciones:
Tabla 9
Accidentes laborales reportados al SGRT
Número absoluto y tasa por mil asegurados, 1990-2003
33
Pese a todo, y usando como base los registros estadísticos publicados por el Seguro General de
Riesgos del Trabajo, expuestos en la Tabla 8, puede observarse que el número total de accidentes
reportados a este seguro, en el año 2003, fue de 2,301, con una tendencia de disminución
sostenida desde el año 1990. Esta evolución de los casos registrados, ha implicado una caída
permanente de la tasa de accidentes por mil asegurados, pasando a inicios de los noventa de 5.4 a
1.9 en el 2003. Cuando se compara este indicador, con el correspondiente a un país como Chile,
el cual se ubica en 83.6 accidentes por mil trabajadores, se tiene un primer referente del nivel de
subregistro que prevalece en el caso del Ecuador.
El descenso del número absoluto de accidentes laborales, evidenciado en las estadísticas del
IESS, podría estar asociado con mejoras sustanciales en el control de los riesgos laborales, de al
menos, el segmento de empresas que el Seguro de Riesgos del Trabajo tiene afiliadas; sin
embargo, no existen pruebas suficientes para sostener tal afirmación. Otro hallazgo interesante, es
que los accidentes por rama de actividad económica, muestran una fuerte caída en la “Industria
Manufacturera”, mientras, las cifras en “Establecimientos financieros, seguros y bienes
inmuebles”, se multiplican por cinco, durante el período 1995-2003.
Tabla 10
Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según rama de actividad
1990-2003
Establecimientos
Agricultura, Explotación de Comercio al Transporte, Servicio
Industrias Electricidad, financieros,
Año Silvicultura, Caza minas y Construcción por mayor y almacenamiento y Comunal y
manufacturadas gas y agua seguros y bienes
y Pesca canteras menor comunicaciones Social
inmuebles
34
Tabla 11
Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según tipo de incapacidad
-2003-
Tipo de incapacidad
Rama de actividad TOTAL
Parcial Absoluta
Temporal Muertes
permanente Permanente
De manera complementaria a las estadísticas de accidentes del Seguro General de Riesgos del
Trabajo, y tal como se dispone en el Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo tramita las
indemnizaciones a favor de los trabajadores, que al momento de sufrir el accidente o enfermedad
laboral, no se encontraban afiliados al IESS. Pese a la reducida cobertura del SGRT, los casos
denunciados al Ministerio de Trabajo, no han superado en los últimos tres años los 60 casos. Los
funcionarios de la Unidad Técnica de Seguridad y Salud, argumentaron que este fenómeno,
obedece en parte, al desconocimiento de los trabajadores de sus derechos, y por otro lado, a que
es común los acuerdos extrajudiciales del empleador con el trabajador que sufrió el daño, o
incluso, con sus familiares, cuando se ha dado el fallecimiento de éste.
Tabla 12
Ministerio de Trabajo: Número de casos denunciados de accidentes
y enfermedades laborales de trabajadores no asegurados ante el IESS
Cifras 2003, 2004 y enero-junio 2005
Casos reportados
Actividad económica-CIIU
1/
2003 2004 2005
Total General 54 32 19
1/ Datos corresponden únicamente a los meses de enero a junio de 2005.
Fuente: Registros de Accidentes y Enfermedades de Origen Laboral. Unidad Técnica de Seguridad y Salud , MINTRA.
35
5. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ECUATORIANO DE SST
El punto inicial abordado en esta sección, trata básicamente de los avances y logros recientes, del
sistema ecuatoriano de seguridad y salud en el trabajo, trazando algunas nociones sobre las
fortalezas y oportunidades que se tiene para las acciones futuras. El siguiente acápite, recoge la
esencia de este documento, pues señala de manera puntual, las grandes carencias y necesidades
del sistema, subrayando aspectos que ameritan una atención prioritaria, al momento, de formular
un plan nacional en seguridad y salud en el trabajo.
Las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo, poco a poco, están recibiendo mayor
atención en el Ecuador. El nivel de sensibilización respecto a su importancia estratégica en
términos del desarrollo económico y social futuro del país, y el reconocimiento de diversos
actores, en cuanto, a la necesidad de impulsar y apoyar mejoras sustanciales en el quehacer
nacional en la materia, constituyen un avance significativo. La convergencia de la legislación
nacional hacia una legislación comunitaria, enmarca el asunto en un contexto más amplio: la
integración económica y social de los países de la Comunidad Andina, y una visión de
competitividad internacional basada en la productividad del capital humano y no en los bajos
costos de la mano de obra, amparados a condiciones de trabajo poco ventajosas.
Por lo tanto, la coyuntura parece ser favorable. Las autoridades e instituciones competentes,
tienen el reto de entronizar o potenciar los avances y logros que se han ido obteniendo, y
construir una base sólida para la sistematización de las acciones o respuesta nacional en este
tema. A continuación, sucintamente, se comentan algunos de estos factores o circunstancias
valorados como altamente positivos, sin que por ello, queden exentos de ciertos
cuestionamientos.
El cumplimiento de estos requerimientos, implica una inversión de fondos por parte de los
Países Miembros, los cuales, tal como señala el Instrumento, deberán garantizar que los
organismos competentes cuenten con personal estable, capacitado y cuyo ingreso se determine
mediante sistemas transparentes de calificación y evaluación. De igual manera, el Instrumento
exige armonizar los principios contenidos en las legislaciones nacionales a sus disposiciones,
siguiendo los procedimientos, que para tales fines, tengan establecidos cada País Miembro.
36
Disposiciones Mínimas en Seguridad y Salud, dirigido a normar las agencias privadas de
empleo o tercerizadoras, aprobado y posteriormente derogado; la acreditación de centros
educativos para extender licencias en prevención de riesgos para la construcción e instalaciones
eléctricas; la aprobación de programas de capacitación en prevención y riesgos; y las reformas
al Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente
de Trabajo, que fue aprobado en el año 1986. En tanto no se defina otra instancia, el Comité
continúa siendo un actor clave, en el éxito de la configuración del sistema nacional de
seguridad y salud en el trabajo.
Definición de roles de los elementos del sistema: En el seno del Comité Interinstitucional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, se ha avanzado en precisar su rol como órgano ejecutor de
políticas, enfocado en cuestiones fundamentales de la estrategia nacional en seguridad y salud
en el trabajo, la definición de los roles y competencias de las distintas instituciones y
ministerios gubernamentales que participan en el sistema nacional de seguridad y salud en el
trabajo, y la necesidad de fomentar entre los empresarios y trabajadores, una cultura de la
seguridad en el trabajo. En la actualidad, se tiene una matriz con una definición de los roles
institucionales, clasificados según componente del sistema, y una evaluación general sobre su
grado cumplimiento.
Esta abundancia relativa del recurso humano especializado, es justo lo que se requiere para la
implementación de un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo a nivel de las empresas u
organizaciones. Estos profesionales pueden prestar sus servicios a través de la integración de firmas
consultoras, o directamente, como parte del personal contratado por el empleador. Su presencia, es
también beneficiosa, en tanto, coadyuvan con su conocimiento y experiencia, a los procesos de
planificación del sistema y evaluación de sus resultados.
37
Tabla 13
Programas de especializadas en seguridad y salud en el trabajo,
centros de enseñanza, número de graduados y año
Número
Programa Centro de Enseñanza Año
Graduados
TOTAL 304
Fuente: Información proporcionada por la Dra. Myriam Pozo, Jefe Unidad Técnica de Seguridad y Salud, MTE .
Cada uno de estos ejes, se acompaña de una lista de actividades más concretas. Aunque la
política descrita atañe únicamente al Ministerio de Trabajo, lo cierto, es que su estructura y
contenidos, guarda una estrecha relación con una visión más amplia, una visión de sistema
nacional. En consecuencia, su puesta en práctica, puede encausar las acciones y actividades de
los otros elementos que integran el sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador.
38
abre la posibilidad de cobrar una prima de aportación diferenciada, de acuerdo con el riesgo y la
siniestralidad de las actividades características de los empleadores afiliados.
Por otro lado, contiene un artículo, en el cual se define la responsabilidad solidaria, del
empleador, el contratista y la tercerizadora, en la adopción de medidas de seguridad y salud en
el trabajo, según la normativa vigente.
A pesar de los indicios y hechos favorables, expuestos anteriormente, es evidente, que hasta el
momento, las acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, no han tenido
toda la articulación y coordinación necesarias, adoleciendo en situaciones de visión de conjunto,
con una superposición o un vacío en las acciones entre instituciones, con una calidad y cantidad
de los recursos disponibles insuficientes, y una planificación inadecuada de las actividades del
sistema en su conjunto y de sus distintos componentes.
Los aspectos a mejorar son múltiples, pero vale la pena concentrarse en aquellos considerados
como críticos. En la descripción y análisis de éstos, la división usada no es totalmente
excluyente, porque en la mayoría de casos cada uno de los aspectos se encuentra relacionado
directa o indirectamente con los restantes.
La seguridad y salud en el trabajo, al menos hasta hace poco, no formaba parte del conjunto de
políticas prioritarias del Estado ecuatoriano. La inestabilidad política experimentada en los
últimos años, ha impedido la continuidad requerida en la ejecución de algunos programas que se
tenían en curso. No obstante, las actuales autoridades del Ministerio de Trabajo, han declarado
su más alto interés y compromiso, para mejorar el funcionamiento e impacto del sistema nacional
de seguridad y salud en el trabajo. Precisamente, el presente diagnóstico, y la formulación de un
Plan Nacional de Seguridad y Salud, representan dos elementos cruciales en esta nueva etapa.
La sensibilización y la búsqueda del compromiso al más alto nivel político, es una tarea no
concluida. En las experiencias más recientes, las autoridades nacionales competentes,
encargadas del diseño y ejecución de planes o programas nacionales en seguridad y salud, han
llevado su aprobación a los Congresos o a instancias similares, obteniendo el apoyo político y la
relevancia pública indispensable para la ejecución del proyecto a nivel de país.
Por otro lado, las iniciativas en el contexto de los empresarios y sus organizaciones, son escasas.
Aunque existen algunas experiencias interesantes, en términos generales, los empresarios no han
tomado conciencia plena de los beneficios y ventajas que se pueden lograr, gracias a la
implementación en su organización, de sistemas de gestión de seguridad y salud, tratando de
arraigar como valor de ésta la cultura de la seguridad o la cultura de la prevención de los
accidentes y enfermedades laborales. En realidad, la preocupación de los empresarios está más
focalizada a mantener su competitividad, y el tema de la seguridad y salud en el trabajo, adquiere
relevancia tan sólo cuando en el país de destino demanda una certificación sobre los procesos
productivos seguidos y la protección dada a los trabajadores.
39
En cuanto a las organizaciones que representan a los trabajadores, es importante señalar que la
dirigencia sindical del Ecuador, mantuvo, en los últimos años, una posición bastante pasiva sobre
la problemática de la seguridad y salud en el trabajo. En la actualidad, se ha renovado el interés
por el tema, siendo uno de los puntos prioritarios de su agenda en el corto y mediano plazo. En
curso, se encuentran una serie de actividades de capacitación, foros de discusión y asesoría
técnica, que pretenden generar la conciencia necesaria entre los distintos frentes sindicales
No se conoce con certeza el grado de sensibilización de la sociedad en general, pero, está claro
que también los esfuerzos en tal dirección son fundamentales, apoyándose en los medios de
comunicación masivos, con pautas en la radio y la televisión, y publicaciones en los diarios de
mayor circulación. El mensaje a nivel familiar y comunitario, puede tener efectos tan positivos,
como aquel dirigido específicamente a los trabajadores y empresarios.
El Convenio 155 de la OIT (1981), sobre seguridad y salud de los trabajadores, insta a los
Estados Miembros, que a través de un amplio proceso de consulta con las organizaciones más
representativas de empleadores y trabajadores, formulen una política nacional de SST, la cual
deberá periódicamente ser evaluada y ajustada, según corresponda. En esta misma dirección ha
apuntado el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuando en su capítulo II,
define la necesidad de desarrollar una política nacional de prevención de riesgos laborales, cuyos
objetivos básicos serían los siguientes: el fortalecimiento de la coordinación institucional; una
definición precisa de las atribuciones de los órganos competentes; la elaboración periódica de
perfiles nacionales en seguridad y salud en el trabajo; la normalización técnica en la materia; y la
introducción en las empresas del concepto aplicado de sistema de gestión en seguridad y salud en
el trabajo.
Esta política debe contar con el respaldo y compromiso de cumplimiento por parte de las
autoridades gubernamentales, y constituirse en la base de los programas y sistema nacional de
seguridad y salud en el trabajo. El apoyo del gobierno debe traducirse en aportes concretos de
recursos presupuestarios, en cantidad suficiente, para que todos los componentes del sistema
funcionen apropiadamente.
40
5.2.3. Carencias en la integración y articulación del Sistema nacional de SST
Castellá (2002), reduce a cinco, los probables defectos que un sistema nacional de SST puede
presentar:
En el caso particular de Ecuador, lo cierto es que en mayor o menor grado, los cinco aspectos
antes citados, se encuentran inmersos en el funcionamiento del sistema nacional de seguridad y
salud en el trabajo. En particular, destaca la carencia de recursos humanos, físicos y
tecnológicos, tanto en calidad como en cantidad, en los servicios de inspección, situación que
limita fuertemente su capacidad para promover o coaccionar el cumplimiento de la normativa
vigente.
Esta escasez de recursos, no permite cuestiones tan básicas, como que el Comité
Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo (CISHT), cuente con los recursos
presupuestarios suficientes para financiar sus actividades, como máxima instancia tripartita y
técnica en el tema de interés. Pero además de las restricciones que impone para la contratación
(por parte del MTE) de un mayor número de inspectores, la insuficiencia de recursos financieros,
dificulta los procesos de formación y capacitación de este personal, el uso de medios de
comunicación masivos para sensibilizar a la población en general sobre la importancia de un
ambiente y condiciones seguras de trabajo, la inversión en sistemas de información
automatizados, la adquisición de equipo e instrumentos necesarios para ciertas supervisiones,
entre otras barreras más.
En cuanto a la coordinación del sistema, hasta hace poco tiempo no existía una clarificación de
los roles institucionales. Si bien es cierto, el CISHT ha realizado un esfuerzo importante en tal
sentido, es indispensable continuar con esta tarea, particularmente, exigiendo un cumplimiento
satisfactorio de las actividades y procesos que le corresponden a cada una de las instancias
competentes. Incluso, el rol del Comité debe difundirse más ampliamente, para que se
reconozca su preeminencia estratégica, y no vuelvan a suspenderse sus actuaciones, como
sucedió entre 1999 y 2002.
A continuación se analiza la situación actual de los seis componentes del sistema de seguridad y
salud en el trabajo del Ecuador, con base en la información documental y las numerosas
entrevistas efectuadas durante el proceso de elaboración de este estudio de diagnóstico. Por su
41
importancia, se incluye una dimensión adicional, vinculada con los órganos de consulta
tripartitos.
De acuerdo con la experiencia internacional en el tema, la poco efectividad que tienen las
políticas y acciones adoptadas en muchos países de la región, con el propósito de mejorar la
seguridad y salud en el trabajo, no se debe a la ausencia de leyes, reglamentos o disposiciones
jurídicas en la materia, es sobretodo, un problema de aplicación y cumplimiento. Como se indicó
en una sección anterior, en el Ecuador, este derecho es reconocido y tutelado desde la
Constitución Política y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
hasta reglamentos de actividades específicas y múltiples convenios de la OIT, adoptados y
ratificados por el país. Y más recientemente, con la firma del Instrumento Andino de Seguridad
y Salud en el Trabajo, puede afirmarse, que Ecuador posee un marco legal, moderno, consistente
y coherente con los objetivos de protección que se persiguen a favor de los trabajadores.
En este sentido, un reto fundamental del sistema ecuatoriano, es adaptar la legislación nacional a
la normativa comunitaria, y por supuesto, convertir los mandatos del Instrumento en una práctica
efectiva en la realidad. Los ajustes jurídicos, inician con el Código de Trabajo, cuya visión de
riesgos de trabajo vinculados exclusivamente con los contratados laborales formales, con
esquemas de subordinación y remuneración tradicionales, está totalmente fuera de contexto, dado
el aumento significativo que ha tenido en los últimos años, el empleo del sector informal. En la
medida de lo posible, lo óptimo sería una normativa que abarque a todos los trabajadores y todos
los riesgos a los que pudieran estar expuestos.
Pese a que el Instrumento Andino, permite a los Países Miembros, excluir parcial o totalmente de
su aplicación a ciertas ramas de actividad económica o a categorías específicas de trabajadores,
impone la obligación de informar cuáles y por qué fueron excluidas, y las medidas alternativas
que se están tomando para asegurar la protección requerida por los trabajadores en cuestión. De
indudable interés, resulta lo dispuesto sobre los trabajadores objeto de protección especial,
básicamente, las mujeres en estado de embarazo y los niños, niñas y adolescentes.
Por otro lado, en la medida que los avances se consoliden, las autoridades del país, deben
encaminar sus acciones, hacia la ratificación y plena aplicación de dos de los convenios de la
OIT, que forman parte de la normativa fundamental en la materia, el Convenio 155 sobre
seguridad y salud de los trabajadores y el Convenio 161 sobre los servicios de salud en el
trabajo.
42
5.2.5. Insuficiencia de recursos para el control e inspección de la normativa
Uno de los componentes del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, donde se
hace más notoria la escasez de recursos, es en las unidades o servicios de inspección,
responsables de velar por el cumplimiento de la normativa vigente. La cantidad de inspectores es
insuficiente en relación con el número de empresas que se deben cubrir, y aún respecto a las
denuncias presentadas por los trabajadores o las investigaciones requeridas cuando se produce un
accidente mortal.
Tabla 14
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)
Personal distribuido según dependencia y función que cumplen
Datos correspondientes al mes de noviembre 2005
Función partic.
Dependencia TOTAL
Prestadora Aseguradora relativa (%)
De forma tal, que las actuaciones de los servicios de inspección responden básicamente a las
denuncias o quejas interpuestas por los interesados. No se tiene la capacidad de intervenir de
oficio, y por tanto, no resulta posible ejecutar programas o estrategias diseñados con criterios
selectivos, dirigidos a las empresas o actividades que muestran más altos riesgos. De igual
manera, a menudo, los inspectores no conocen a profundidad la normativa cargas de trabajo,
planificación de trabajo de campo, actividades económicas, distribución geográfica de empresas y
mano de obra, identificación de riesgos laborales según distintas dimensiones.
Por otro lado, se visualizan importantes limitaciones en la capacidad de acción y cobertura de los
servicios de inspección en las zonas rurales y en los centros de trabajo alejados de las grandes
ciudades. En las consultas y entrevistas que se realizaron a las autoridades superiores de las
distintas instancias regionales del Ministerio de Trabajo, y a los propios inspectores de estos
sitios, hubo un total consenso, respecto a la escasez de personal e inversiones básicas en los
sistemas de inspección.
En contextos caracterizados por una insuficiencia de los recursos (humanos, físicos, financieros y
tecnológicos) destinados a las tareas de inspección y control del cumplimiento de la normativa de
seguridad y salud en el trabajo, similares a los reportados en la situación del Ecuador, es preciso
desarrollar acciones alternativas que incrementen la eficiencia de las actuaciones de estos
43
servicios. Por ejemplo, puede exigirse a los empleadores, la presentación anual de una
evaluación de los riesgos laborales que enfrentan sus trabajadores, en condiciones y
circunstancias laborales normales, y las acciones de carácter preventivo que ha ejecutado con el
fin de reducir al mínimo la ocurrencia de tales riesgos. El acatamiento o no de este requisito, la
factibilidad de las medidas propuestas, la consistencia con las respuestas de otros empleadores o
con respecto a estándares previamente establecidos, pueden constituirse en una señal indicativa,
en una alerta, sobre la necesidad de efectuar una intervención directa por parte del servicio de
inspección.
Otra posibilidad para agilizar las labores de inspección, es contar con un registro de proveedores
acreditados por la autoridad competente, para que presten ciertos servicios de asistencia y
asesoría técnica en materia de prevención de riesgos laborales. Para aquellos empleadores que
suscriban contratos con estas empresas, el inspector puede darse por satisfecho a través de la
simple revisión de los términos pactados entre las partes, no requiriendo en ciertos momentos,
llevar a cabo una supervisión in situ.
En una estrategia más progresista, el órgano competente puede transferir la tarea de verificación
del cumplimiento de la normativa vigente, a un grupo reducido de entidades, públicas y/o
privadas, que por medio de un informe o reporte externarán criterio sobre el grado de
observancia de la empresa. De acuerdo con lo señalado en el citado informe, los servicios de
inspección podrán encausar selectivamente sus acciones, enfocándose en las empresas con
calificaciones finales menos favorables. Este mecanismo opera de mejor manera, cuando la
verificación externa se limita a tan sólo ciertos requisitos o condiciones laborales muy específicas
y de alto riesgo.
Los dispositivos descritos anteriormente no son gratuitos; los empleadores deben incurrir en
algunos gastos o costos ligados a su implementación, y las instituciones responsables de las
actividades de inspección tendrán que asumir otras erogaciones adicionales. No obstante, junto
con un mayor cumplimiento de las regulaciones establecidas en materia de seguridad y salud en
el trabajo, las ganancias para los patronos tendrán que ir registrándose de forma paulatina.
44
ambiente propicio para la potenciación de una cultura preventiva en los futuros trabajadores de la
nación, a través de un proceso gradual y progresivo de aprendizaje, apoyado en las más diversas
técnicas de enseñanza aptas para estos niveles.
Pese a todo, un impacto perdurable en los hábitos y conductas de las personas, no podrá lograrse,
si estos esfuerzos iniciales, no son respaldados con la continuidad del mensaje, en los otros
niveles de la educación formal. En particular, resulta crítico, enfatizar los conceptos básicos de
un ambiente de trabajo seguro y saludable, en aquellas fases previas de la incorporación de los
estudiantes al mercado laboral, que en ciertos países puede retrasarse hasta la formación
universitaria, pero que en otros muchos otros, puede suceder a edades más tempranas. Así por
ejemplo, en el Ecuador, las estadísticas señalan que al menos 430,000 menores de 5 a 17 años de
edad, participan activamente en el mercado de trabajo, más o menos, un 10% del total de la
población trabajadora del país.
Por supuesto, además de las iniciativas que se puedan emprender en el sistema educativo, la
información y capacitación básica y especializada en materia de seguridad y salud en el trabajo,
que se de a los trabajadores, conforme las condiciones y el tipo de tareas que desempeñan,
constituye otro elemento fundamental, para incrementar las probabilidades de que el sistema
nacional en SST, cumpla con su objetivo básico, es decir, reducir las tasas de accidentes, lesiones
y enfermedades producto del trabajo y sus consecuencias negativas de diversa índole.
Aún en situaciones donde los departamentos y unidades gubernamentales cuentan con una cierta
suficiencia de recursos para tales fines, estos servicios de información y capacitación, son
prestados comúnmente por un número amplio de proveedores, que abarcan desde centros
nacionales o locales especializados en el tema, hasta, simplemente, empresas con fines de lucro,
cuya actividad principal es impartir cursos de capacitación y formación. El Comité
Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, es el ente responsable en Ecuador, de
aprobar los programas formativos en materia de prevención de riesgos de trabajo. De acuerdo
con los registros de los últimos tres años, tan sólo, cuatro organizaciones presentaron proyectos
para su respectiva aprobación, cifra que evidencia la escasez de oferta en el tema de interés.
El asunto de fondo, es cómo atraer a estas actividades a empleadores menos formales y menos
dispuestos a incurrir en las inversiones necesarias para mejorar la seguridad e higiene de sus
centros de trabajo. En este sentido, puede citarse el ejemplo del Ministerio de Trabajo de Chile,
que ha iniciado el Programa de Sustitución de Multas por Capacitación, que da la posibilidad de
45
condonar la multa a los empleadores que han infringido alguna normativa laboral, a cambio de su
asistencia a cursos de capacitación dictados por la Dirección del Trabajo. Lógicamente, el
ingreso al programa tiene ciertas condiciones y restricciones, tal como puede apreciarse en el
Recuadro 1, pero sin duda, su concepción es interesante y su funcionamiento no demandaría
mayores erogaciones.
Los cursos de capacitación tratan materias sobre legislación laboral, relaciones laborales y
herramientas de gestión, con el fin de ayudar al empleador a cumplir mejor su rol y a
evitarle futuras sanciones. La no asistencia a los cursos, implica el cobro inmediato de la
multa impuesta, con un recargo de un 100%.
Por último, cabe señalar que la conformación de un centro nacional especializado en materia de
seguridad y salud en el trabajo, es una instancia que podría apoyar de manera muy decidida, las
iniciativas que los países emprendan para mejorar el acceso, calidad y usos de la información
generada en este campo. Estos centros reúnen a especialistas en las ramas más representativas de
la seguridad y salud en el trabajo, y desempeñan tareas muy diversas: asesoría en la elaboración
de normativa o regulaciones técnicas; la conducción de investigaciones y encuestas; la
recolección o desarrollo del sistema de información de accidentes y enfermedades laborales, la
preparación y difusión de material de didáctico; la formación de recurso humano; y dependiendo
las circunstancias, convertirse en el responsable de llevar a cabo los análisis de laboratorio de
muestras y el ambiente, así como, el ente que certifica el cumplimiento de la normativa, en la
producción de algunos productos o en procesos de trabajo.
Contrario a los innumerables argumentos que se han expuesto a favor de una estrategia nacional
de reducción de los accidentes y enfermedades laborales, basada en medidas de carácter
preventivo, que procure el fomento de una cultura de la seguridad y autorreglamentación, y se
apoye en la implementación en las empresas de un sistema de gestión de la seguridad y salud en
el trabajo, la evidencia encontrada en el Ecuador, muestra que tan sólo una pequeña proporción
de las empresas, están en la actualidad, aplicando programas de prevención de accidentes y
46
enfermedades profesionales. En particular, las empresas que han avanzado más en SST, son
aquellas que requieren contar con una certificación de sus productos o procesos productivos, en
cuanto a que cumplen con ciertas normas de protección laboral, exigidas por los países
importadores. Por otro lado, unas pocas empresas dedicadas a la venta de productos de consumo
masivo, principalmente de capita extranjero, también se han interesado en el tema.
Servicios médicos de empresas: De conformidad con el numeral 2 del artículo 436 del Código
Trabajo y el Título II, Capítulo II, artículo 4, del Reglamento del Servicio Médico del Empresa
del IESS, todas las empresas con cien o más trabajadores, tendrán que contar con un servicio
médico permanente, apoyado con el personal médico y paramédico apropiado, y las instalaciones
físicas óptimas para tales fines. La función básica de estos servicios, es proveer esencialmente,
medicina laboral preventiva.
47
Reglamento de Higiene y Seguridad en el Trabajo: El artículo 441 del Código de Trabajo,
manifiesta que “En todo medio colectivo y permanente de trabajo que cuente con más de diez
trabajadores, los empleados están obligados a elaborar y someter a la aprobación del Ministerio
del Trabajo y Recursos Humanos por medio de la Dirección o subdirecciones del Trabajo, un
reglamento de higiene y seguridad, el mismo que será renovado cada dos años.”
Las instancias gubernamentales, tales como el IESS y el Ministerio de Trabajo, son totalmente
conscientes de que las actividades de prevención de los riesgos laborales, son la única vía
sostenible para que Ecuador progrese en la reducción de los daños económicos y sociales que los
accidentes y enfermedades laborales provocan en su población. Así por ejemplo, la Dirección del
Seguro General de Riesgos del Trabajo, publicó en el año 2004, como parte del Plan de
asesoramiento empresarial, un manual denominado Sistema de Administración de la Seguridad y
Salud en el Trabajo. Este describe un sistema de gestión preventiva basado en tres componentes:
gestión administrativa, gestión de talento humano, y gestión técnica. En la actualidad, los
profesionales del IESS están brindando asistencia técnica a los empleadores interesados en
incorporar dentro de la gestión de su organización, dicho sistema.
No obstante, con la escasez de recursos que caracteriza al Seguro General de Riesgos del Trabajo,
es poco probable, que la iniciativa depare los resultados esperados. Las empresas que
voluntariamente han buscado la asesoría de los técnicos del IESS, son aquellas, que
probablemente, de una u otra forma, intentarían implementar el sistema propuesto, pero que en
realidad, son apenas una minoría. La cuestión de fondo se plantea con las restantes empresas, la
inmensa mayoría. Primero, cómo incentivarlas a que participen en la implementación del sistema
de administración de seguridad y salud en el trabajo propuesto por IESS, y segundo, cómo
verificar el cumplimiento de lo dispuesto en esta normativa, sino se cuenta con el recurso humano
suficientes para tales efectos.
Aunque sea a modo ilustrativo únicamente, tal vez, la experiencia desarrollada por el Instituto
Nacional de Seguros de Costa Rica, institución que administra el Seguro de Riesgos del Trabajo
de ese país, puede ser útil. Ellos han diseñado y ejecutado el Programa Gestión Preventiva, de
afiliación obligatoria, el cual concede una bonificación máxima de un 10% a todos aquellos
empleadores que cumplan con ciertas medidas en materia de salud ocupacional y prevención de
riesgos profesionales, y cuyos indicadores de siniestralidad se ubiquen en ciertos límites
previamente establecidos por el ente asegurador. El empleador reporta su información mediante
una Declaración Jurada, y los técnicos inspectores del INS, visitan a los patronos, sólo en
aquellos casos donde los datos recibidos muestran algún tipo de inconsistencia.
48
Recuadro 3. Programa Gestión Preventiva, INS-Costa Rica.
Los aspectos que se valoran en el Régimen de Gestión Preventiva, varían dependiendo del
tamaño de la empresa. Así por ejemplo, para empresas con menos de 10 trabajadores
asegurados se exigen los siguientes:
Cada uno de estos componentes tiene una puntuación, que de manera conjunta, definen el
Índice de Desarrollo Preventivo (IDP) de la empresa, que definido en categorías de escala,
se traducen en el Grado de Calificación (GC). Por ejemplo, cuando el IDP es mayor o igual
a 95, entonces el GC es igual a 50, el valor máximo posible. Estos aspectos son reportados
por el empleador, por medio de una Declaración Jurada, quedando a juicio de las unidades
competentes del INS, realizar una verificación de la información consignada, a través de una
visita al centro de trabajo.
El GC se relaciona con otros dos indicadores. Por un lado, el Índice de incidencia promedio
de los tres períodos inmediatos anteriores a la renovación de la póliza, y por otro, la Razón
de costo promedio de las prestaciones directas de los tres períodos inmediatos anteriores a
la renovación. Los valores informados por la empresa en estos dos indicadores, son
evaluados con respecto a parámetros de la rama de actividad que trate.
El tema de fondo, que se está tratando en este punto, es que las inversiones más fuertes en
medidas preventivas, deben recaer sobre los empresarios, cuestión que no acepta mayor
discusión. Pero que aún así, las unidades públicas competentes en la materia, tal es el caso en
Ecuador, del Ministerio de Trabajo y el Seguro General de Riesgos del Trabajo, también deben
gozar de un presupuesto para tales fines. En particular, sería óptimo que el Seguro destine un
porcentaje de sus ingresos por concepto de aseguramiento, hacia funciones de promoción y
49
prevención, principalmente para la evaluación de riesgos en las empresas, formulación de
recomendaciones y evaluación de la efectividad de las soluciones puestas en marcha.
Los seguros de riesgos del trabajo, no sólo desempeñan una función de reparación o mitigación
del daño, a través de sus prestaciones asistenciales y económicas, son en realidad, el mecanismo
formal por excelencia para incentivar la adopción de una gestión preventiva o sistema de gestión
en seguridad y salud en el trabajo, a nivel de las organizaciones. En parte, porque la afiliación de
las empresas a estos seguros, permiten “visibilizarlas”, y como tales, condicionarlas a que
cumplan con las disposiciones legales sobre la materia. Por otro lado, porque sus contribuciones
al seguro de riesgos del trabajo, permiten contar con recursos para proveer los servicios de
asistencia y asesoría técnica que requieren, en especial, las micro y pequeñas empresas de alto
riesgo, que carecen de los medios para tales efectos.
La cobertura del Seguro General de Riesgos del Trabajo, régimen administrado por el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), es apenas un 20% de la Población Económicamente
Activa (PEA) del país. Si bien, es un resultado poco satisfactorio, no es de extrañar, dadas las
condiciones que muestra el mercado laboral ecuatoriano: i) un amplio sector informal; ii) casi un
30% del empleo, se genera en la agricultura, sector de difícil aseguramiento; iii) altos niveles de
subempleo de la fuerza de trabajo; y iv) elevados índices de pobreza, que obligan a las personas a
emplearse sin la protección social establecida por ley. Por otro lado, el hecho de que las
denuncias y demás trámites, de accidentes y enfermedades laborales de trabajadores no
asegurados, se realicen a través del Ministerio de Trabajo, limitan las posibilidades del Seguro
General de Riesgos del Trabajo, para actuar en contra de los patronos evasores de su
responsabilidad de aseguramiento, pues la información normalmente no fluye de una instancia a
otra.
Otro aspecto que llama la atención del Seguro General de Riesgos del Trabajo del Ecuador, es su
esquema de financiamiento de una tasa única de un 0.50% sobre los salarios reportados por el
empleador. Por un lado, es una tasa bastante baja, en relación con las cobradas en otros países,
lo que supone la necesidad en algún momento, de llevar a cabo un estudio actuarial que
demuestre la sostenibilidad financiera del régimen. Por otro lado, porque no incentiva la labor
preventiva de los patronos, igual tendrán que pagar el 0.50%, con altas o bajas tasas de
siniestralidad. Sin cuestionar la pertinencia o no de la tarifa única, sería muy conveniente, incluir
dentro de la normativa del Seguro, una disposición sobre la aplicación de recargos o
bonificaciones de las tarifas, dependiendo de la experiencia de los empleadores con la
siniestralidad.
50
Recuadro 4. Esquemas alternativos de tarifas en los Seguros de Riesgos del
Trabajo.
Tarifa única: Es una tarifa uniforme para cualquier empresa, totalmente independiente de
su historial en accidentes y enfermedades laborales. Aunque es un sistema de sencilla
administración, tiene el inconveniente de no incentivar una actitud o gestión preventiva de
parte del empleador. Este tendrá que pagar la misma tasa, que cualquier otro patrono que
no ejecute ninguna actividad de este tipo.
Tarifa por actividad de la empresa: Cada actividad económica tiene una tasa
diferenciada. Así por ejemplo, en Costa Rica, las actividades bursátiles pagan una tarifa
anual de 1.0%, en tanto, para los servicios de reparación y construcción de torres, es de
19.8%. Este tipo de tarifa, normalmente, está sujeta a recargos o bonificaciones según los
registros de siniestralidad que presente en el empleador en un determinado período de
tiempo. Una variante de esta opción, la representa el esquema usado en Chile, donde todas
las actividades pagan una tarifa básica fija (reconociendo los gastos de administración del
sistema), y una tasa adicional variable, asociada con la siniestralidad de cada una de ellas.
Tarifa por actividad: Teóricamente, cada empresa tiene una tarifa individualizada,
directamente proporcional a su accidentalidad. No obstante, en la práctica, pueden surgir
diversas situaciones donde estimar esta tarifa sea muy complejo.
Hiba (2005) afirma que uno de los rasgos característicos de los países de la Región desde el punto
de vista de la seguridad y salud en el trabajo, es el notable subregistro de accidentes mortales y no
mortales que se dan en las oficinas e instituciones gubernamentales responsables de recolectar
estas estadísticas. Ecuador no es la excepción, pues no se cuenta con estimaciones confiables a
nivel nacional sobre la incidencia de accidentes y enfermedades profesionales, producto, tanto de
un deficiente sistema de registro e información, así como, derivado de las características
particulares que se presentan en el sistema ecuatoriano de SST.
Con una cobertura contributiva como la registrada en el IESS, el subregistro de los accidentes
laborales es una consecuencia totalmente lógica. Esta situación se agrava, con al menos tres
factores negativos adicionales: i) el incumplimiento de las empresas aseguradas con los requisitos
normativos de registros de accidentes y enfermedades; ii) los casos de no asegurados reportados
al Ministerio de Trabajo, son una cantidad insignificante del total, en mucho, al desconocimiento
del trabajador sobre el derecho que le asiste; y) dado que los servicios médicos, son prestados por
el Seguro de Salud o centros de atención públicos, comúnmente los profesionales en medicina, no
están capacitado para abordar la enfermedades o malestares desde el punto de vista de la salud
ocupacional.
51
Una primera aproximación para dimensionar correctamente este fenómeno, puede hacerse con
base en estadísticas elaboradas por la OIT. De acuerdo a éstas, en el Ecuador se dan anualmente
760 muertes producto de accidentes laborales, en promedio 579,000 accidentes que causan tres o
más días de ausencia laboral y al menos 2,100 muertes provocadas por enfermedades
relacionadas con el trabajo. En consecuencia, y guardando la prudencia lógica que se debe tener
cuando se comparan estadísticas internacionales en este campo, la tasa de fatalidad registrada en
el Ecuador, asciende a 0.207 por cada mil trabajadores, tasa que supera el promedio de América
Latina y el Caribe (0.135), es casi 40 veces la reportada en los Estados Unidos, ocho veces la de
Finlandia y tres veces la de Canadá (Fontes Iunes, 2002).
La cifra anterior, relacionada con los 2,301 accidentes reportados al Seguro General de Riesgos
del Trabajo, según constan en el Boletín Estadístico del IESS, significa un subregistro del 98% de
los accidentes laborales. Por supuesto, es totalmente factible suponer, que la siniestralidad en
Ecuador es mucho mayor que en Chile, llevando estas estadísticas a valores mayores. Así por
ejemplo, usando los indicadores de Costa Rica, como parámetros, el número de accidentes de los
afiliados del IESS, sería de poco más de 204 mil anuales.
Tabla 15
Estimación de los accidentes laborales del Ecuador, con base en los indicadores registrados en Chile
Cifras del año 2003
Estimación accidentes laborales-
Tasa accidentes laborales- Ecuador
Actividad Económica Chile (por mil
trabajadores)2/ Afiliados actuales al Total trabajadores
SGRT 3/ ocupados
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Como una medida paliativa a la situación del subregistro, solución temporal y parcial, las
instituciones competentes en materia de riesgos del trabajo, podrían proponer ante el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), la inclusión de un módulo especial sobre el tema, en
las Encuestas de Hogares o Encuestas de Condición de Vida, que permita recolectar datos
generales sobre los accidentes, lesiones y enfermedades laborales, causas, períodos de
incapacidad, sitios de ocurrencia, gravedad, actividad económica de la empresa, etc. Uno de los
criterios fundamentales en el campo de la planificación en materia de prevención de riesgos de
trabajo, es definir con precisión las actividades, empresas o factores que producen más alta
siniestralidad. Cuando no se cuenta con esta materia prima, la planificación queda relegada a una
respuesta pasiva a la demanda o la intuición de quienes toman las decisiones de donde concentrar
los recursos de una institución o del propio sistema de seguridad y salud en el trabajo.
Por último, una deficiencia adicional del sistema ecuatoriano, es que no cuenta con los recursos
suficientes para llevar a cabo las investigaciones dispuestas en casos de accidentes mortales o
circunstancias de alto riesgo. Los pocos que existen, se concentran en la ciudad de Quito, una
situación, que por supuesto, es indispensable corregir, desarrollando la función en todas las otras
regiones del país. La insuficiencia de recursos, es también evidente en equipo especializado,
como sonómetros, audiómetros, sensores de tóxicos, etc. Además, tampoco se dispone de
laboratorios equipados para llevar a cabo ciertos exámenes especializados, algunos de rutina, en
las fases de valoración de los riesgos que muestra una empresa, o bien, al momento de medir el
efecto de un conjunto de medidas adoptado.
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5.2.10. Necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional, el tripartismo y diálogo
social
Como se señaló en una sección previa, la reactivación del Comité Interinstitucional de Higiene y
Seguridad en el Trabajo en el año 2002, después de tres años de suspensión de sus labores,
integra el conjunto de avances significativos y recientes del sistema nacional de seguridad y
salud en el trabajo. Este comité tiene numerosas atribuciones, en su calidad de máximo órgano de
coordinación tripartida a nivel nacional, que teóricamente le permitirían promover y fortalecer la
integración de las acciones llevadas a cabo por todas las instituciones y organizaciones, que
actúan en el contexto del sistema nacional de seguridad y salud en el Ecuador. Por ejemplo,
tienen la potestad de
Una de las opciones viables para superar esta situación, es la constitución de un consejo nacional
de seguridad y salud en el trabajo, con una estructura técnica interna, con capacidades para la
planificación estratégica, procesos de evaluación, investigación, recolección y difusión de
información sobre accidentes y enfermedades laborales, desarrollo de actividades de
coordinación interinstitucional, entre otras más. Sin obviar su importancia, la conclusión de
fondo, es que el sistema requiere un órgano de coordinación de alto nivel, eficiente y eficaz en
sus objetivos, y en consecuencia, dotado con los recursos necesarios para tales fines.
Por último, el sistema puede beneficiarse ampliamente, en tanto, se sumen otras instancias de
representación, no necesariamente tripartitas, tales como: micro y pequeñas empresas,
organizaciones de género, municipalidades, asociaciones comunitarias, etc.
6. CONCLUSIONES
El diagnóstico de la situación actual del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador,
expuesto en el presente documento, ha permitido perfilar de una manera bastante clara, las
fortalezas y debilidades que caracterizan este sistema. En contraposición a algunos progresos que
las autoridades gubernamentales han logrado en los últimos años, y la oportunidad que se inicia
con la adopción del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, sigue siendo
notable, que no se podrá reducir el alto nivel de accidentes y enfermedades laborales que aquejan
a los trabajadores del Ecuador, hasta tanto, los empleadores no tengan conciencia plena de su
responsabilidad en la prevención de los riesgos ocupacionales. Progresar en el control y
reducción de las consecuencias negativas de los accidentes y enfermedades laborales, no sólo
protege uno de los derechos fundamentales de todo trabajador, sino que además, tiene enormes
ganancias en términos de productividad y competitividad dentro de la organización.
No obstante, la respuesta o acción nacional en procura de estos objetivos, se enfrenta con severas
limitaciones de diversa índole. En primera instancia, no es factible asegurar que el Estado, esté
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francamente empeñado en llevar a cabo las acciones que dimensionen los riesgos del trabajo,
como una política nacional de la más alta prioridad. Ha sido escaso su apoyo en términos de
recursos presupuestarios a instancias de tanto valor estratégico, como el propio Comité
Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, o bien, la ejecución de la política
institucional aprobada para el Ministerio de Trabajo y Empleo, a finales del año 2002.
Por otro lado, los trabajadores y sus organizaciones de representación, han mantenido una
posición muy pasiva en el tema, y no han ejercido de manera apropiada los derechos que los
protegen. Esta indiferencia se evidencia, cuando los trabajadores no reportan sus accidentes o
enfermedades a las instituciones públicas competentes, porque permiten conciliaciones o
indemnizaciones de carácter privado, o cuando, investigaciones o estudios especiales señalan
situaciones o prácticas de alto riesgo, como por ejemplo, en la actividad florícola, y las centrales
sindicales no promueven una lucha frontal para que los empresarios asuman sus
responsabilidades y los costos inherentes. Pero sobretodo, los trabajadores deben insistir a lo
interno de sus organizaciones, del cumplimiento de todas las disposiciones que el marco jurídico
les otorga para que gocen de un ambiente de trabajo sano y seguro, basado en una cultura de
prevención de los riesgos laborales.
La segunda parte del taller, consistió en un debate sobre las principales acciones estratégicas que
deberán llevarse a cabo en el sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, en el corto y
mediano plazo, encausando los aportes de los participantes, hacia la definición de los objetivos
estratégicos que presumiblemente integrarían un Plan Nacional en esta materia.
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El consenso fue absoluto, en el sentido de la necesidad prioritaria de que el Estado defina e
impulse una política nacional en seguridad y salud en el trabajo, que constituya la guía o el
marco de referencia, para las acciones llevadas a cabo por las instituciones y organizaciones que
forman parte del sistema nacional. De manera complementaria, se indicó, la importancia de
fortalecer las capacidades operativas de la instancia de máxima coordinación del sistema, sea
continuando con la figura del Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo
(CISHT), o bien, creando una figura alternativa, tal como un Consejo Nacional de Seguridad y
Salud en el Trabajo.
A continuación, se enlistan un total de ocho retos prioritarios, con algunos señalamientos sobre
posibles actividades a ejecutar para satisfacerlos apropiadamente. La lista no es de ningún modo
exhaustiva ni final, por el contrario, queda abierta a un proceso más amplio de discusión,
particularmente, en el contexto de la formulación futura de un plan nacional en seguridad y salud
en el trabajo.
Acción Estratégica 1: Definir la política nacional de SST. Una condición fundamental para
incrementar la efectividad y eficacia de los sistemas y planes nacionales en seguridad y salud en
el trabajo, es que el país, cuente con una política nacional en la materia, que perfile y dimensione
el compromiso del Estado, en la reducción y control de los riesgos y consecuencias derivados del
trabajo. En principio, a través de la política, debe otorgársele al tema, una importancia
estratégica a nivel de las más preciadas formas de inversión en capital humano, por ejemplo,
salud y educación.
En el caso particular del Ecuador, hasta el momento, no se ha contado con una política de este
tipo. Esta ausencia, junto con la escasez de recursos públicos dirigidos a la operación de las
instituciones públicas competentes en el tema, ha generado entre los actores principales del
sistema nacional, la impresión de que las autoridades gubernamentales, en realidad, no están
totalmente enfocadas en la problemática que vive el país, en cuanto a los accidentes y
enfermedades derivadas del trabajo.
Por supuesto, la definición de una política nacional representa más que una manifestación de
compromisos del Estado. Cuando se formule la correspondiente al Ecuador, es necesario, incluir
como mínimo, los siguientes componentes: i) sustento legal; ii) objetivo básico; iii) directrices
estratégicas; iv) metas propuestas; v) definición precisa de las atribuciones de las instituciones y
órganos que integran el sistema nacional en SST; vi) instancias y mecanismos de coordinación
institucional; vii) necesidad de elaborar periódicamente perfiles nacionales en SST; y, viii)
fuentes de financiamiento que sustente la ejecución de las acciones públicas.
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ocupacional o un Instituto nacional de seguridad y salud en el trabajo, que cuente con una
infraestructura jurídica y administrativa que le permita cumplir apropiadamente las tareas de
coordinación y planificación que demanda el sistema.
Por otro lado, y ajustándose a los cambios que ha sufrido el entorno institucional en las últimas
décadas, se aconseja llevar a cabo un análisis integral de los entes que forman parte del CISHT, e
incorporar a algunos como el Consejo Nacional de Capacitación, no incluidos oficialmente en
éste. Esta redefinición de entidades, instituciones e instancias que conforman el sistema nacional
de SST, es simplemente el punto de partida, para un objetivo más crucial: la mejora del grado de
coordinación y planificación del sistema en un sentido general.
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En un sentido más amplio, se tiene que avanzar hacia la inclusión dentro del sistema educativo
del tema de la prevención de los riesgos profesionales, abarcando desde el nivel preescolar hasta
la educación superior. De manera estratégica, la incorporación debe ser paulatina, iniciando en el
nivel preescolar y primaria, la enseñanza de los hábitos para el cuidado de la salud; en el nivel
medio o secundaria, conceptos básicos de seguridad y salud en el trabajo; y, en la formación
técnica, parauniversitaria y universitaria, profundizar la temática de los riesgos laborales,
enfatizando ciertos aspectos según la posible área de desempeño de los diferentes grupos de
estudiantes.
Por otro lado, la estrategia requiere ejecutar un amplio programa de capacitación en diversos
tópicos de la seguridad y salud en trabajo, a los docentes responsables de los procesos de
enseñanza formales. De igual manera, es necesario establecer alianzas con el Ministerio de
Educación, escuelas, colegio, universidades y otras instituciones educativas, para incluir en los
respectivos programas el tema de la promoción de trabajos seguros y la prevención de los riesgos
profesionales. Dado que esta es una iniciativa de largo plazo, los actores interesados del país,
tendrán que decidir la secuencia y los plazos para su puesta en práctica.
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organizaciones del sistema, siendo necesario realizar un diagnóstico específico para cada una de
ellas.
Acción Estratégica 5: Fortalecer las capacidades del Sistema nacional de seguridad y salud
en el trabajo, para el cumplimiento de la normativa y las obligaciones en salud ocupacional
y prevención de riesgos profesionales. En este sentido, donde primero hay que insistir y
apoyar para que cumplan con sus responsabilidades en materia de seguridad y salud en el trabajo,
es en el sector empresarial. En el pasado se han dado, aproximaciones y alianzas interesantes
con ellos, y la propuesta sería continuar en la misma dirección. La propuesta podría abarcar el
establecimiento de mesas sectoriales, donde los empresarios de cada actividad, se comprometan a
liderar esfuerzos en la reducción de los accidentes y enfermedades de las firmas que integran su
sector. Es factible definir un programa de trabajo, con indicadores de resultados, tales como:
empresas del sector afiliados al Seguro General de Riesgos del Trabajo, porcentaje que ha
implementado un enfoque o sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, disminución de
la siniestralidad, iniciativas exitosas puestas en marcha, entre otros más.
Para los líderes sindicales, se tendrán que diseñar y ejecutar planes de capacitación y formación,
concernientes a los principios básicos de la prevención de riesgos del trabajo, así como, en
sistemas de gestión en seguridad y salud en el trabajo. Si bien es cierto, estos grupos
desempeñaron hace algunos años, un papel sobresaliente en la inclusión de aspectos relativos a la
seguridad y salud en trabajo en numerosas convenciones colectivas, en la actualidad, han
mantenido un perfil bajo en esta temática. Las centrales sindicales pueden coadyuvar en dos
vías: cooperando con los empresarios en el mejoramiento de las condiciones ambientales de
trabajo, y promoviendo hábitos y prácticas seguras entre sus agremiados.
Por último, sin que se piense únicamente en su carácter compulsivo y sancionatorio, es crucial,
estructurar un servicio de inspección mejor dotado de recursos en todo sentido. Desde un
número mayor de funcionarios, distribuidos equitativamente entre las distintas provincias del
país, según la concentración de empresas y actividades de más alto riesgo, hasta inspectores con
mayores capacidades técnicas para ejercer sus funciones, sea de vigilancia, asesoría o
seguimiento de los planes de mejoras que correspondan. Por supuesto, también vale la pena,
reforzar sus atribuciones y potestades legales para hacer cumplir la normativa: suspensión total o
parcial de actividades, sanciones económicamente más severas, condicionamientos cruzados con
otras instituciones o entes públicos, etc.
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En este particular, uno de los mayores desafíos del Ecuador, es incrementar la cobertura del
Seguro General de Riesgos del Trabajo administrado por el IESS. El objetivo en cuestión,
demanda un estudio y análisis profundo del diseño, condiciones y requisitos de ingreso, así como,
el esquema de incentivos que tienen los empleadores para su afiliación; tampoco, puede obviarse,
el tema de la sostenibilidad financiera del régimen. Probablemente, se tendrán que establecer
tarifas diferenciadas por registros históricos de accidentalidad, con premios y cargas cuando los
resultados mejoren o empeoren, respecto a ciertos parámetros previamente establecidos. La
inclusión de la gestión preventiva empresarial, también estará sujeta a bonificaciones o
descuentos en la prima a pagar, en tanto, se cumplan con las exigencias fijadas para tales fines,
tales como: enunciar una política de seguridad y salud en el trabajo, efectuar una evaluación
inicial de los riesgos a los que está expuestos sus trabajadores, establecer un plan de control o
reducción de tales riesgos, integrar los comités de seguridad e higiene, proveer servicios médicos
en la empresa, etc.
En esta revisión del diseño del seguro, sería importante definir nuevas formas de afiliación de los
empleadores y trabajadores, que se ajusten a condiciones particulares de empleo o de la actividad
económica, o bien, cuando éstas ya existan, llevar a cabo campañas de difusión a la población en
general sobre estas opciones alternativas de aseguramiento. La construcción podría ser una de las
actividades más beneficiadas, con la instauración de pólizas temporales de riesgos de trabajo, que
protejan a los empleadores y trabajadores, durante el período de duración de la obra.
Junto con las mejoras al diseño del seguro, será necesario, expedir y aplicar otras normas o
medidas que favorezcan el control de la evasión. Entre ellas, fortalecer la capacidad compulsiva
de los servicios de inspección, sea a través de multas o sanciones más fuertes económicamente, o
a un ejercicio más resuelto de sus atribuciones, tales como, la suspensión temporal o definitiva de
la actividad de una empresa, cuando ésta se de en condiciones valoradas de alto riesgo para los
trabajadores. De igual manera, desarrollar campañas de sensibilización y capacitación a la
población general sobre los beneficios que otorga el aseguramiento de los riesgos laborales, y la
responsabilidad que tiene todo empleador de afiliar a sus trabajadores.
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En este proceso, es indispensable coordinar con el Consejo Nacional de Educación Superior
(CONESUP), el establecimiento de un sistema de acreditación de los programas ofrecidos en
salud ocupacional y riesgos laborales, todo ello, con la finalidad de garantizar la calidad de los
profesionales graduados. En la medida de lo posible, sería muy útil constituir un comité de
expertos, que tengan la responsabilidad de analizar y recomendar a este órgano, la estructura,
contenidos y recursos básicos, que ameritan satisfacer las distintas carreras impartidas en el país.
De forma complementaria, se tendrá que avanzar en un registro de profesionales en seguridad y
salud en el trabajo, y probablemente, también en la definición de un proceso de habilitación para
su ejercicio como tales.
No obstante, en varios aspectos puede irse avanzando simultáneamente, para atender esta
carencia del sistema ecuatoriano. Entre ellos destacan, normar y mejorar la coordinación entre el
IESS-MTE-MINSA, para el registro de los accidentes y enfermedades laborales, y establecer
mecanismos eficientes para consolidar las estadísticas a nivel nacional. Así mismo, es
sumamente importante que los servicios de inspección del IESS, reciban de forma oportuna, la
información pertinente sobre los trabajadores no asegurados.
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Por otro lado, en procura de automatizar el registro de los accidentes y enfermedades laborales, al
igual, que la recopilación de datos adicionales, en torno a las condiciones particulares del lugar de
trabajo, las tareas desempeñadas, las características del empleador, las medidas de prevención
adoptadas, la participación de los trabajadores en las decisiones de la organización en materia de
control de riesgos labores, entre otra más, se hace indispensable, el desarrollo e implementación
de un sistema informático o software para tales fines. El uso de este software especializado, se
llevará a cabo, tanto en unidades administrativas, como en centros de atención médica. En
principio, y dadas sus tareas en el aseguramiento y la reparación de los daños, el IESS tendrá que
asumir un liderazgo muy activo en el cumplimiento satisfactorio de esta tarea.
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Bibliografía
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2003. Departamento de Planificación y Coordinación del SEN. Quito, Ecuador.
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