CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: William Hernández Gómez

Bogotá, D. C., 15 de junio de 2017

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01981-01
N. º Interno: 0189-2016
Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
Demandada: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural1 (INCODER)
Asunto: Excepción previa: Caducidad

Auto interlocutorio O-000-2017

ASUNTO

El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la

parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 15 de
diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 a
través del cual se declaró no probada la excepción de caducidad.

ANTECEDENTES
Pretensiones3:

1
En adelante INCODER
2
Fols.135 a 137
3
Fol.3
 2

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01981-01
N. º Interno: 0189-2016
Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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El señor Oscar Mauricio Cortes Pinzón, presentó demanda4 en ejercicio

del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del que
trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo5, a fin de solicitar la nulidad del acto
administrativo Resolución 5062 del 19 de junio de 2014 6, suscrita por
el Gerente General del INCODER, por medio de la cual se acepta la
renuncia (voluntaria, provocada) presentada por el señor Oscar
Mauricio Cortes Pinzón, quien se desempeñaba como Director Técnico
Código 0100 Grado 20, en la Subgerencia de Planificación e
Información-Dirección Técnica de Información y Tecnología.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) reintegrar al señor

Oscar Mauricio Cortes Pinzón, al cargo que venía desempeñando o a
otro de igual o superior jerarquía. ii) Pagar los salarios dejados de
percibir, la prima técnica de formación avanzada y experiencia,
prestaciones sociales, aportes parafiscales y demás emolumentos
elaborados dejados de percibir desde el 20 junio de 2014 hasta la
fecha de reincorporación.

Excepciones7

Dentro del escrito de contestación de la demanda, se formulan las

excepciones de i) caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, ii) legalidad, validez y eficacia jurídica del
acto administrativa impugnado, iii) cumplimiento satisfactorio de las

4
Fols.2 a 55
5
En adelante CPACA
6
Fol.184 Cuaderno 2
7
Fols.111 a 120
 3

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01981-01
N. º Interno: 0189-2016
Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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funciones de un cargo libre nombramiento y remoción no genera per se

un derecho a la estabilidad, iv) inexistencia del derecho a reincorporarse
al INCODER.

Respecto de la caducidad señaló que ésta se configura toda vez que el

acto administrativo por el cual se aceptó la renuncia Resolución 5062 del
19 de junio de 2014 empezó a regir a partir de las misma fecha en que
fue expedido, motivo por el cual y dado que el término de caducidad
para interponer la acción de nulidad y restablecimiento es de 4 meses a
partir de la expedición del acto, el demandante tenía hasta el 19 de
octubre de 2014 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.

El demandante presento solicitud de conciliación extrajudicial, el 17 de

octubre de 2014, dos días antes de que operara la caducidad, por tal
razón en aplicación del artículo 21 de la Ley 640 de 5 de enero de
20018, se suspende el termino hasta que haya un acuerdo o hasta que
venza el termino de los 3 meses.

La suspensión de términos de caducidad ocurrió hasta el 20 de

noviembre de 2014, fecha en que se reanudo el término de la
caducidad y teniendo en cuenta que faltaban 2 días para que operara
la caducidad se presentó la solicitud, el termino máximo para presentar
la demanda era hasta el 22 de noviembre, pero como era un día no
laboral, se extiende la fecha hasta el siguiente día hábil, es decir el 24
de noviembre. De acuerdo al auto admisorio del 21 de mayo de 2015,
la demanda fue presentada el 13 de enero de 2015, por fuera del
8
Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones
 4

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Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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término de caducidad de la acción, es decir 32 días hábiles después

de que operó la caducidad.

PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia

del 15 de diciembre de 2015 9, proferida en audiencia inicial declaró no
probada la excepción de caducidad propuesta por la parte
demandada, respecto de las otras excepciones al estar fundadas en
argumento que atacan el fondo del asunto se resolverán en la
sentencia.

La Sala de decisión del tribunal, literal d) artículo 164 del CAPCA,

manifestó que el acto administrativo quedo notificado el día 19 de junio
de 2014, por tal razón el término de la caducidad debe contarse a
partir del 20 de junio de 2014, día siguiente a la notificación, en
consecuencia los 4 meses se cumplirían el 19 de octubre de 2014. El
17 de octubre el demandante elevo solicitud de conciliación como
quedó demostrado, que interrumpió el término de caducidad, al cual le
faltaban dos días hasta el 20 de noviembre fecha en la cual se expidió
la constancia por la Procuraduría. A su vez la Coordinadora de la
oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá, a través
de certificación de fecha 16 de septiembre de 2015 10, manifestó que
desde el 17 de octubre por cese de actividades de la rama judicial, fue
bloqueado el edificio CASUR donde funcionan los juzgados
administrativos de Bogotá y hasta el 13 de enero de 2015 se permitió

9
Folios 135 a 137
10
Fol.129
 5

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Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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acceso a los usuarios para radicar memoriales y demandas, fecha en

la cual el apoderado del demandante radicó la demanda de acuerdo a
folio 161 del expediente. En consecuencia le asiste razón a la parte
demandante en su alegación y oposición a la excepción de caducidad.

RECURSO DE APELACIÓN11

La parte demandada, interpone recurso de apelación de forma oral en

audiencia inicial, en contra la decisión que declaró no probada la
excepción de caducidad del 15 de diciembre de 2015 con base en los
siguientes argumentos:

«[…]Es claro que el acto administrativo fue proferido el 19 junio y notificado

el 20 de junio de 2014, se tenía el término hasta el 24 de noviembre de
2014 para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho,
por tal razón habiéndola presentado hasta el 13 de noviembre 2015 y no
habiendo constancia de una radicación tal vez ante la defensoría del pueblo
o la procuraduría, como intención de interrumpir el termino, debería
declararse la caducidad de la acción y por tal razón solicito se conceda el
recurso de apelación aquí propuesto. […]»

CONSIDERACIONES

Competencia

11
Fol.134 CD audiencia inicial minuto 14:30
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Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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De conformidad a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, el

Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de
apelación interpuesto contra el auto del 15 de diciembre de 2015 que
declaró no probada la excepción de caducidad.

De igual modo, conviene señalar que el Ponente es el competente

para desatar el recurso, por virtud de lo dispuesto en los artículos 125
y 243 del CPACA y en concordancia con la providencia de 25 de junio
de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado que al
referirse al tema concretamente estableció:

[…] para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo

dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se
declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de
aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243
de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de
decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu,
si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se
desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva
del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en
el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de
Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el
conocimiento del asunto en segunda instancia .[…]

Problema Jurídico

¿El señor Oscar Mauricio Cortes Pinzón presentó la demanda de

nulidad y el restablecimiento de derecho en la oportunidad legal de
que trata el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, pese a que
existió un cese de actividades en la Rama Judicial que le impidieron
radicar la demanda al término de los 4 meses que exige la norma atrás
mencionada?
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Radicación: 25000-23-42-000-2015-01981-01
N. º Interno: 0189-2016
Demandante: Oscar Mauricio Cortes Pinzón
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Tesis del Despacho: El demandante acudió en oportunidad a la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar la
nulidad y el restablecimiento de su derecho con ocasión de la
expedición de la Resolución 5062 de 19 de junio de 2014 por medio de
la cual el Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Incoder le aceptó la renuncia voluntaria presentada y en consecuencia
no operó la caducidad tal y como en efecto a continuación pasa a
explicarse.

En primer lugar, respecto de la figura legal de la caducidad y su

definición, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha dicho lo
siguiente:

[…] La caducidad es el fenómeno jurídico procesal a través del cual se

limita en el tiempo, por mandato normativo, el derecho que tiene toda
persona de acceder a la jurisdicción con el fin de hacer efectivo su derecho.
Ello implica de antemano la obligación para quien pretenda demandar de
hacerlo dentro del plazo fijado por la ley. No actuar de esta manera, le
acarrea la pérdida de la posibilidad de accionar ante la jurisdicción. En
síntesis, la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de
demandar dentro del término legal señalado para hacerlo. El afectado con
un acto administrativo cuenta con cuatro meses contados a partir del día
siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto
administrativo, para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho. De
no hacerlo, su derecho a accionar fenece y por tanto el asunto no puede
decidirse de fondo, salvo claro está, que se trate de una prestación que
tenga el carácter de periódica, las cuales pueden ser demandadas en
cualquier tiempo.12 […]

Dicho fenómeno, actualmente está consagrado en el literal d), numeral

2º del artículo 164 del CPACA, que establece que el término de
caducidad para ejercer los distintos medios de control de lo

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de abril de 2016, C.P.,

12

William Hernández Gómez, rad. 0225-10.

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contencioso administrativo entre ellos, el de nulidad y restablecimiento

del derecho, en los siguientes términos:

«[…] OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda

deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la

demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses
contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación,
ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las
excepciones establecidas en otras disposiciones legales ; […]»:

El término antes referido puede suspenderse por virtud de lo dispuesto

en el Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009 que en el artículo 3
establece:

« […] La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los

agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de
caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640

de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la

presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o

magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la
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solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la

ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el

término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio
extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de
caducidad o prescripción. […]

De la normativa anteriormente citada y descendiendo al caso en

concreto, se hace necesario analizar la situación particular en los
siguientes términos:

 El acto administrativo demandado Resolución 5062 del 19 de

junio de 2014, fue expedido y notificado el día 19 de junio del
año 2014, lo que quiere decir que el término de la caducidad
empezó a contar a partir del día siguiente a su notificación, es
decir el 20 de junio de 201413.

 El plazo máximo que en principio tenía el demandante para

acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era
inicialmente hasta el día 19 de octubre del año 2014.

 Sin embargo la parte demandante presentó solicitud de

conciliación extrajudicial el día 17 de octubre de 2014, la cual fue

13
Folio 184 cuaderno 2.
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desarrollada en audiencia ante la Procuraduría 137 Judicial para

Asuntos Administrativos el 20 de noviembre del mismo año 14.

 El 20 de noviembre de 2014 la Procuraduría 137 expidió la

constancia de fallida por la imposibilidad de llegar a un acuerdo 15.

De lo advertido hasta aquí, es claro que para el caso concreto y en

aplicación a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de
mayo de 200916 y por el hecho de haberse presentado la solicitud de
conciliación el 17 de octubre de 2014 17, se suspendió el término de la
caducidad, hasta el vencimiento de los 3 meses contados a partir de la
presentación de la solicitud, es decir hasta el 17 de noviembre de
2014, pues resulta claro que ésta situación ocurrió primero que la
expedición de la constancia de conciliación fallida de 20 de noviembre
de 201418.

En este orden de ideas, y a partir del 18 de noviembre de 2014 se

reanudó el conteo del término de la caducidad, y en tal virtud, el plazo
máximo para presentar la demanda era el 20 de noviembre de ese
año. No obstante lo anterior, la demanda fue presentada el día 13 de
enero de 201519 por razón del cese de actividades de la Rama judicial
que comenzó el 9 de octubre de 2014.

14
Folio 60 cuaderno principal.
15
Folio 59.
16
Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de
1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.
17
Folio 60.
18
Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que
ocurra primero.
19
Folio 61.
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Sea prudente señalar respecto de esto, el demandante al descorrer

traslado de las excepciones20 propuestas por la entidad demandada
allegó certificación expedida el 16 de septiembre de 2015 21 suscrita por
la Coordinadora de la Oficina de Apoyo para los Juzgados
Administrativos de Bogotá, en la que dejó constancia de que hubo
cese de actividades de la Rama Judicial desde el 17 de octubre de
2014 y que por tal razón se bloqueó el ingreso al edificio CASUR
donde funcionaban los juzgados administrativos de Bogotá y que solo
se permitió el acceso a éste hasta el 13 de enero de 2015 22, día en que
fue presentada la demanda de la referencia.

Respecto de la situación particular antes descrita, esta Corporación en

casos similares ha expresado lo siguiente:

[…] iii) Las disposiciones normativas transcritas permiten inferir dos

hipótesis diferentes y, en consecuencia, dos efectos jurídicos distintos
frente a la determinación de los términos en los procesos judiciales. Por
un parte, la hipótesis relacionada con los términos fijados en meses o
años y, por la otra, la de los términos que se determinan en días
propiamente dichos. Los términos establecidos en días, como es el caso
del término para promover el incidente de liquidación de perjuicios, sí se
entienden suprimidos los días feriados y vacantes - artículo 62 de la Ley
4ª de 1913 - o los que, por alguna razón, permanezca cerrado el
despacho judicial - artículo 121 del Código de Procedimiento Civil -. Por
otra parte, para los términos que se fijan en meses o años, como es el
caso de la caducidad de los medios de control de nulidad y
restablecimiento del derecho y de reparación directa, respectivamente,
deben ser contabilizados en días calendario o, mejor, en unidades
exactas, ya sea de meses o de años, de tal forma que, en principio, no
deben excluirse los días no hábiles. Sin embargo, cuando aquel término
vence en un día festivo o, en general, en día no hábil, se entiende que el

20
Folio 122.
21
Folio 129.
22
FOLIO 61.
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término se extiende hasta el primer día hábil siguiente (subrayado por la

providencia).

iv) Ahora bien, si se tiene en cuenta que el término fijado para presentar
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue establecido en
meses - numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. – (supra No. i); que el
fenómeno de caducidad ocurrió durante el cese de actividades del juez
ordinario de instancia - mayo 26 de 2006 -; y que el “paro judicial”
termino al medio día del 5 de junio de 2006, se puede concluir la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta
decisión fue promovida dentro del término establecido por el legislador
para tales fines. Esto, porque, atendiendo los parámetros antes
referidos, dicho término feneció el 6 de junio de 2006. v) La Sala no
considera procedente el argumento de la autoridad judicial demandada,
según el cual la entidad accionante debió interponer la demanda el día 5
de junio de 2006, debido a que ese día se prestó atención al público
después de la doce del día - 12:00 PM -, ya que tal consideración se
sustenta en una interpretación que hace caso omiso del principio pro
actione, como debe ser, conforme con los principios constitucionales del
Estado Social de Derecho, especialmente el de la tutela judicial efectiva.
Habría que agregar que materialmente no es posible considerar que la
atención al público por cinco horas, esto porque se retomaron labores al
mediodía, pueda ser considerado un día completo para efectos de darle
aplicación al artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, que hace referencia
expresa al término día y no a unas horas de trabajo.

vi) Aunque en gracia de discusión se aceptara que la demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho debía promoverse el 5 de junio de
2006, después del mediodía, lo cierto es que la parte demandante no
tenía como saber la fecha exacta de aquella terminación, pues esta no
es un hecho notorio de público conocimiento y, por lo tanto, no podía
exigírsele que acudiera al día siguiente a los despachos judiciales. Los
ceses de actividades no pueden implicar el traslado de cargas a los
usuarios de la administración de justicia […] 23.

Así mismo, en providencia del 28 de octubre de 2010 se enfatizó en lo

siguiente:

[…] En tal orden, cuando se trate de contabilizar el término a partir del

cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe
23
Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 14 de mayo de 2015, Exp. n.º 2014-02742-
01(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
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seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se

excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por
cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la
suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el
término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá
hasta el primer día hábil siguiente. En tal orden, no tienen asidero los
argumentos esgrimidos por la recurrente relacionados con la
suspensión del término aludido con ocasión del paro judicial presentado
en todo el territorio nacional desde el 3 de septiembre hasta el 16 de
octubre de 20085[5], y tampoco en relación con la vacancia judicial,
pues, se repite, el término de caducidad previsto en el artículo 136 del
C.C.A. es de meses, y las normas transcritas exceptúan los de
vacancia o en los que por cualquier otra causa haya permanecido
cerrado el Despacho, cuando se trate del cómputo de términos de días,
no de meses como acontece en el sub judice.24 […]

De conformidad a lo anterior y dado que el fenómeno de la caducidad

ocurrió durante el cese de actividades con ocasión del paro judicial de
la Rama Judicial comprendido entre el 9 de octubre de 2014 y el 13 de
enero de 2015, para el caso en concreto el término de caducidad se
extendió hasta el primer día hábil siguiente en que se reanudaron las
labores, esto es, el 13 de enero de 2015.

Por lo anterior, el Despacho considera que no hay lugar a que se

configure el fenómeno de la caducidad respecto del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia.

Conclusión: No se configura la caducidad de la demanda por cuanto

que ésta se presentó en la oportunidad legal de que trata el literal d),
numeral 2º del artículo 164 del CPACA por razón de las
consideraciones atrás indicadas.
24
Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 28 de octubre de 2010, Exp. n.º 2009-
00078, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
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Decisión: Se confirmara la decisión tomada respecto de la excepción

de caducidad en la providencia del 15 de diciembre de 2015 proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del
INCODER fue presentado dentro del término legalmente establecido.

Por mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda,

Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto del 15 de diciembre de 2015 proferido

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no
probada la excepción de caducidad.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen para que

prosiga con el trámite respectivo.

TERCERO: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa

“Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
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WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente

AAJV/ED/SMG