MATERIA: DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO I

APUNTES TEMA 1.
1.1.ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA.
Introducción.
La garantía del principio de legalidad aplicado a la Administración
Pública, consecuencia del Estado de Derecho, está en la posibilidad
abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter a los
actos, hechos y omisiones de la Administración a control por órganos
judiciales especializados, que conforman, en el caso venezolano, la
denominada “Jurisdicción Contencioso-Administrativa” prevista en el
artículo 259 de la Constitución de 1999.
La expresión Contencioso-Administrativa procede de la Revolución
Francesa en el siglo XVIII. Sin embargo, este concepto expresa una
contradicción que sólo se justifica por los motivos que ocurrieron en su
origen, pues se pretendía para la Administración funciones como la de
la justicia.
En efecto, la expresión Contencioso-Administrativo une dos conceptos
opuestos:
CONTENCIOSO-y-ADMINISTRATIVO
1)El vocablo “CONTENCIOSO” significa contienda, litigio.
2)La palabra “ADMINISTRATIVO” sustantivación de administración,
significa dirección ejecutiva de personas y cosas (cuando comenzó a
usarse en Francia representaba la materia correspondiente a esta
clase de litigio).
Es por ello, que el “CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO” significó
“litigio administrativo”, pero, como debían tramitarse ante órganos que
formaban parte de la Administración Pública, se llamó a la actividad
correspondiente “JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA”, por consiguiente, el término originalmente
comprendía litigios desenvueltos en la Administración Pública.
Ahora bien, si la expresión “CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO”
había unido en una sola palabra don conceptos contrapuestos, la
nueva frase “JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA”
identificaba al mismo tiempo dos (2) funciones más contradictorias:
Litigios jurisdiccionales resueltos por órganos de la
Administración Pública. En efecto, los vocablos que integraban
la nueva frase se oponían a la teoría de la división de poderes,
ya que la referida frase reconocía funcionalmente al mismo
poder que había dictado o realizado la actuación la facultad de
juzgarla por sí mismo. Es decir, que la Administración Pública
juzgaba como juez sus mismos actos.

Había un principio al comienzo de la época revolucionaria francesa

que sostenía lo siguiente: “ JUZGAR A LA ADMINISTRACIÓN ES
TAMBIÉN ADMINISTRAR”.
Por tanto, en torno a esta expresión “CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO” existe mucha confusión doctrinal y de ahí que se
sostenga que es indefendible lo cual explica su carácter complejo.
El profesor MOLES CAUBET ha sostenido que no debemos
esforzarnos para definir el “CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO”
porque su propia denominación nos indica de qué se trata.
En efecto, el contencioso-administrativo es, como su nombre lo indica,
una contención, una controversia con la Administración, y, esa
contención o controversia se produce porque se considera que un acto
administrativo es ilegal o ilegitimo, o porque una actividad
administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular.
Para la catedra se puede definir a la jurisdicción contencioso-
administrativa como el conjunto de órganos judiciales encargados de
controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración, tanto
por sus actos, omisiones y en general la actividad administrativa, como
por las relaciones jurídicos administrativas en las cuales la
Administración intervenga, con el fin de salvaguardar el equilibrio entre
los derechos e intereses particulares, sociales y colectivos y el
ejercicio de las potestades públicas.
La jurisdicción contencioso-administrativa viene a ser una garantía
judicial al Principio de Legalidad que es fundamental en el Estado de
Derecho.
El contencioso-administrativo se ha concebido como una garantía de
control judicial del sometimiento de la Administración a la legalidad.
Jurisdicción Contencioso Administrativa en Venezuela.
A diferencia de Francia, en Venezuela, la tradición ha sido la
existencia de una competencia especializada de determinados
tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la
Administración, pero integrados en el Poder Judicial, la cual comenzó
al atribuirse a la antigua Corte Federal y de Casación desde el año
1925 el poder anulatorio sobre los actos administrativos; luego que
desde el año 1830 se había atribuido al Supremo Tribunal el
conocimiento de las demandas contra los entes públicos, como un
fuero judicial para la Administración Pública.
Principios Constitucionales condicionantes del régimen de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
1)Principio de Universalidad del Control.
La universalidad del control no sólo radica en que todos los actos
administrativos o toda actuación administrativa, cualquiera sea el
órgano, ente o entidad que los dicte están sometidos al control judicial,
sino que lo son por cualquier motivo de contrariedad a derecho, es
decir, por razones de inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente
dicha.
2)La multiplicidad de medios de control como manifestación del
derecho a la tutela judicial efectiva.
La jurisdicción contencioso-administrativa en cumplimiento del artículo
26 de la Constitución se configura como un instrumento procesal para
la protección de los administrados frente a la Administración Pública.
Esto implica la asignación al juez de amplísimos poderes de tutela, ya
que es un proceso tanto para la protección de la legalidad objetiva
como la tutela de derechos e intereses de los administrados.
Jurisprudencia sugerida:
1)CSJ-SPA de fecha 14/12/190, Caso: Juan Vieira Alves. Ponente:
Martín Pérez Guevara (Gaceta Forense, N° 70, 1970, pp 179-185). La
sentencia declara que en la Constitución de 1961 se consagró el
sistema judicialista de la jurisdicción contencioso-administrativa,
apartándose del sistema francés, al atribuir el control jurisdiccional de
la legalidad de los actos de la Administración a los órganos del Poder
Judicial. (También se puede encontrar extractos del referido fallo en el
libro “Las grandes decisiones de la jurisprudencia contencioso-
administrativa (1961-1996). Colección Jurisprudencia N°4. 1 Edición.
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 2007, autores Brewer, Allán y
Ortiz-Álvarez, Luis, p. 15).

2).CSJ-SPA de fecha 11/05/1981, Caso: PanAmerican World Airways.

Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas (Gaceta Forense, N° 112, Vol
I, 1981, pp 253 y ss.). Allí se tratan asuntos como el recurso de
nulidad, el contencioso administrativo en Venezuela, tribunales
competentes (contencioso general); interpretación progresiva de la ley
(También se puede encontrar extractos del referido fallo en el libro
“Las grandes decisiones de la jurisprudencia contencioso-
administrativa (1961-1996). Colección Jurisprudencia N°4. 1 Edición.
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 2007, autores Brewer, Allán y
Ortiz-Álvarez, Luis, pp. 518-523).
3). CSJ-SPA de fecha 14/02/1985, Caso: Patria Fondo Mutual de
Inversiones de Capital. Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas
(Gaceta Forense, N° 127, 1985, pp 395 y ss). Allí se tratan asuntos
como el de las apelaciones que deben entenderse como recursos de
nulidad, los órganos competentes de la jurisdicción contencioso
administrativa en Venezuela, la finalidad de la LOCSJ (1977) de
desconcentrar la actividad jurisdiccional del Máximo Tribunal de la
República dentro del complejo orgánico que constituye la
Administración Pública.(También se puede encontrar extractos del
referido fallo en el libro “Las grandes decisiones de la jurisprudencia
contencioso-administrativa (1961-1996). Colección Jurisprudencia N°4.
1 Edición. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 2007, autores
Brewer, Allán y Ortiz-Álvarez, Luis, pp. 523-528).
Origen constitucional del contencioso administrativo en
Venezuela.
En la doctrina nacional son varias las opiniones referidas a la génesis
del contencioso administrativo en Venezuela, pero la mayor parte de
ella es conteste en afirmar que es con la Constitución de 1925 donde
se estableció el recurso de nulidad, lo que en Francia sería el recurso
por exceso de poder. Así tenemos lo siguiente:
Constitución de 1925. Comienza propiamente en Venezuela la
elaboración de un sistema contencioso administrativo separado del
control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad.
En su artículo 120 se estableció como atribución de la Corte Federal y
de Casación “declarar la nulidad de los Decretos o Reglamentos que
dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando
alteren su espíritu, razón o propósito de ellas.
De la anterior lectura se puede decir que se instauró un recurso
contencioso administrativo de anulación.
Sin embargo, gran parte de la doctrina también señala que en la
Constitución de 1830 se estableció el contencioso administrativo de
demandas al indicarse como atribuciones del Máximo Tribunal de la
República “Conocer las controversias que resultaren de los contratos y
negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí o por medio de
sus agentes (artículo 147.5).
Por supuesto en las siguientes constituciones se fue perfeccionando y
estableciendo nuevas atribuciones relacionadas con el control de la
legalidad y legitimidad de la actividad administrativa.
Así tenemos, que la Constitución de 1947 por primera vez se incorporó
la expresión de “procedimiento contencioso administrativo” (ver
artículo 220).
Sin embargo, fue en la Constitución de 1961 cuando se
constitucionalizó la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Artículo 206.-
La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde a la Corte
Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determine la
ley.
Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la
Administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa.
Bajo el amparo de la Constitución de 1961 se dictó en el año 1976 la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya vigencia comenzó
en el año 1977, que vino a regular transitoriamente la jurisdicción
contencioso administrativa. Esta ley estuvo vigente hasta el año 2004.
En la Constitución vigente, esto es, la del año 1999, se establece en
su artículo 259 la jurisdicción contencioso administrativa, agregando
con respecto a la Constitución de 1961 lo referente al “reclamo por la
prestación de servicios públicos”, asunto que estudiaremos con
mayor profundidad en el tema 8 del presente curso (El procedimiento
breve).
Artículo 259 de la Constitución de 1999.
La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal
Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la
ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la
Administración; conocer de reclamos por la prestación de
 servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa.
Ahora bien, como hemos visto, la jurisdicción contencioso
administrativa está establecida en la Constitución vigente y fue en el
año de 2010 cuando el Poder Legislativo dictó la ley que reguló la
referida jurisdicción, acabando con ello la transitoriedad que de antaño
regía a los órganos que integraban la jurisdicción contencioso
administrativa desde su inicial constitucionalización en el año 1961.
Esa ley es la llamada Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa del 16 de mayo de 2010 (LOJCA), reimpresa por error
material el 22 de junio de ese mismo año, en Gaceta Oficial N° 39451.
Por otra parte, dicen que para entender el presente debemos conocer
el pasado, y quisiera, en virtud de ello, pasar a exponer unas breves
notas históricas del contencioso administrativo francés, cuna del
Derecho Contencioso Administrativo.
Contencioso Administrativo Francés.
El Derecho Administrativo se origina y desarrolla en Francia
(Revolución Francesa) donde se instauró una Administración Pública
fuerte para garantizar la igualdad, la libertad y el bien común del
pueblo (antes súbditos del Rey), así como el sometimiento de la
misma a la ley, esto es, al Principio de Legalidad, institución
fundamental de la consagración del Estado de Derecho.
El contencioso administrativo viene a ser la garantía al acatamiento de
la Administración del Principio de Legalidad, esto es, que debe en todo
momento sujetar su actuación a la ley.
Es por ello que importantes juristas como Hauriou, Duguit, Mayer y
Merkl, Santi Romano, Zanobini y Giannini, comparten la opinión de
que el Derecho Administrativo nace de la Revolución Francesa.
Por su parte García de Enterría ha afirmado que no solo fue el
Derecho Administrativo sino todo el Derecho Público (Se recomienda
consultar los libros del referido autor “Hacía una nueva justicia
administrativa” y la “Lengua de los derechos”).
Ahora bien, el llamado contencioso administrativo nace por una
circunstancia de tipo histórico como fue la DESCONFIANZA de los
hombres de la revolución francesa hacía los tribunales o parlamentos
judiciales que eran los organismos encargados de administrar justicia
en la época del Estado Absolutista (Monarca, Rey).
Los nuevos gobernantes tuvieron miedo que los tribunales llegaran a
entrabar la nueva política revolucionaria.
Se le agregó a tal circunstancia histórica un elemento fundamental del
proceso revolucionario, esto es, la Teoría de la tridivisión del poder en
ramas separadas e independientes (Inglés John Locke, 1690). Esta
teoría fue acogida por los franceses y es allí donde se afirma que las
labores jurisdiccionales debían estar completamente alejadas de la
Administración Pública.
Es por ello que se dictaron leyes en que se prohibió a los jueces
inmiscuirse en los asuntos de la Administración. Cuáles?
1.Ley 16-24 de agosto de 1790. Allí se estableció que las funciones
judiciales son y continuarán siendo separadas de las funciones
administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricato,
inmiscuirse de ninguna manera en las operaciones de los cuerpos
administrativos, ni citar ante ellos a los funcionarios de la
Administración por razón de sus funciones.
2.Código Penal de 1791. Allí se tipificó como delito la inmisión de los
jueces en la acción administrativa.
3.La Constitución francesa de 1791 determinó expresamente que los
tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del Poder Legislativo,
o suspender la ejecución de las leyes, ni en las funciones
administrativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la
Administración por razón de sus funciones.
Que hacer entonces para controlar a la Administración?
Dicha Constitución francesa de 1791 hacía que no había ningún juez
que juzgara la actividad de la Administración Pública, lo cual podría
originar la ARBITRARIEDAD, quedando desvirtuado el Principio de
Legalidad.
El referido principio ordenaba que la Administración Pública debiera
someter su actividad al ordenamiento jurídico.
¿Que hacer para garantizar el cabal cumplimiento de dicho principio?
Bueno, que los ciudadanos afectados por una actuación ilegal de la
Administración presentaran sus reclamaciones ante la misma
Administración. (Hoy en Venezuela podemos asimilarlo a los recursos
administrativos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos).
Ello originó la llamada época del Ministro-Juez, según la cual, las
reclamaciones eran resueltas por la misma Administración (hoy en
Venezuela se asemeja al llamado Antejuicio Administrativo, previsto
en el Decreto Ley de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República).
Posteriormente, en la Constitución francesa de 1799 se creó el
CONSEJO DE ESTADO, una especie de “Consejo del Rey” de la
época del Estado Absoluto.
Ese CONSEJO DE ESTADO se crea bajo la inspiración de Napoleón
Bonaparte. Este órgano administrativo será independiente de los otros
órganos del Estado Francés. En la vida de este CONSEJO DE
ESTADO se puede constatar dos (2) momentos:
Primero: La llamada Justicia Retenida.
El CONSEJO DE ESTADO como órgano asesor del Jefe del
Poder Ejecutivo.
Cuando se presentaba un conflicto administrativo (ciudadano
contra la Administración Pública) surgía el fenómeno de la Justicia
Retenida. ¿A qué se le llamaba Justicia Retenida?
Los órganos asesores estudiaban el caso (conflicto presentado)
y proponían la solución, el Jefe del Ejecutivo “Retenía” el poder de
tomar propiamente la decisión sobre el asunto, aunque casi siempre
seguía la recomendación ofrecida por el Consejo de Estado.
Segundo: La llamada Justicia Delegada.
Mediante Ley del 24/05/1872 se reconoció la importancia del
CONSEJO DE ESTADO, hasta el punto que se le atribuyó carácter
jurisdiccional, sin que esto significara que formara parte del Poder
Judicial.
En esa ley se le dio competencia al CONSEJO DE ESTADO
para administrar justicia en forma independiente y en nombre del
pueblo francés. ¿Qué era la Justicia Delegada?
En la época de la llamada justicia delegada se le reconoció al
CONSEJO DE ESTADO como juez de la Administración Pública y no
como un simple órgano asesor.
Ya no era el Jefe del Ejecutivo quien tomaba las decisiones de
los conflictos administrativos, sino que ello correspondía directamente
al CONSEJO DE ESTADO.
Es importante indicar que esa competencia jurisdiccional del
CONSEJO DE ESTADO se le otorgó para ciertos asuntos que
expresamente le indicara la ley.
¿Que sucedía con aquellos asuntos que no estaban atribuidos al
Consejo de Estado?
Esos asuntos estaban sometidos a la misma Administración
Pública, bajo el sistema de Ministro-Juez.
Sin embargo, en 1889, el mismo CONSEJO DE ESTADO puso
fin a esa situación en la “ARRET CADOT” (Decisión CADOT) y
sostuvo que dicho Consejo tenía la competencia general en materia de
litigios de la Administración.
Es importante indicar que al momento de atribuírsele al CONSEJO DE
ESTADO el carácter jurisdiccional (administrar justicia) se creó el
Tribunal de Conflictos con el fin de resolver las dudas que se
presentaran en relación con las competencias de los tribunales
comunes (Poder Judicial) y los administrativos.
Esta situación creo el sistema de “DUALIDAD DE JURISDICCIONES”
por cuanto la jurisdicción común se encargaba de los litigios civiles,
mercantiles y penales y la jurisdicción contencioso administrativa se
encargaba de los litigios de la Administración.

1.2.CONTENCIOSO OBJETIVO Y SUBJETIVO.

En sus orígenes el contencioso administrativo se le denominaba

OBJETIVO por cuanto estaba diseñado bajo el esquema de
“RECURSOS” y el objeto de impugnación que normalmente era un
acto administrativo, manifestación principal de la actividad
administrativa.
Ese CONTENCIOSO OBJETIVO tenía como finalidad confrontar el
acto administrativo frente a la ley, es decir, que no tuviera afectado de
vicios de ilegalidad, tal como se ha dicho que la jurisdicción
contencioso administrativa viene a ser la garantía del principio de
legalidad.
El recurso de nulidad tiene al restablecimiento de la legalidad general
y objetiva, ya que se defiende el Derecho.
Se insiste, bajo el SISTEMA OBJETIVO se concibe al contencioso
administrativo como un control de carácter objetivo. No se juzga
directamente a la Administración-sino en forma indirecta o mediata- ni
se protegen situaciones jurídicas subjetivas, por cuanto el juez conoce
únicamente del apego al Derecho de las actuaciones de los órganos
administrativos, consideradas en sí mismas, y vela por el respeto a la
legalidad objetiva.
El profesor Canova González refiere a las manifestaciones que
dimanan del carácter objetivo del contencioso administrativo,
estableciendo las siguientes:
1.El particular (administrado) que cuestiona las actuaciones de la
Administración acude al juez no en defensa de propios derechos
materiales sino en una condición similar a la del denunciante,
colaborando con el juez en el mantenimiento de la legalidad objetiva.
2.Las medidas cautelares más que para garantizar el derecho del
particular accionante sirven para impedir mayores males para la
Administración.
3.Las decisiones de los tribunales se circunscriben a la anulación o no
del acto impugnado, sin poder impartir órdenes al órgano
administrativo de HACER, NO HACER o de DAR.
4.Las sentencias se presentan inmutables sólo frente al acto
administrativo sometido a examen, pero no atan a la Administración
para casos siguientes, de manera que frente a ésta no tienen efecto
de cosa juzgada.
Continua sosteniendo dicho autor que el origen del CONTENCIOSO
OBJETIVO es el recurso por exceso de poder, de creación por el
CONSEJO DE ESTADO francés. Este recurso no pretendía
resguardar la situación jurídica subjetiva de los particulares, sino la de
garantizar la legalidad objetiva, vale decir, la vigencia de a ley
mediante la eliminación de los actos administrativos ilegales.
(CANOVA GONZÁLES, Antonio. Reflexiones para la reforma del
Sistema Contencioso Administrativo Venezolano. Caracas-1998. Este
libro se encuentra en la Biblioteca del Tribunal Supremo de Justicia
bajo la cota: CKHW3263/C227/e.2.).
Sin embargo, desde hace algún tiempo la doctrina venía afirmando
que el contencioso administrativo debía transformarse a SUBJETIVO.
Esto se debería a que el Estado interviene más en la economía y en
consecuencia, se generan un sin número de relaciones jurídicas, las
cuales pudiesen producir lesiones a la esfera jurídica de los
administrados.
¿Qué significa pasar al CONTENCIOSO SUBJETIVO?
En el SISTEMA SUBJETIVO se tiende al restablecimiento de una
situación personal, fundada sobre un derecho subjetivo, que ha sido
desconocido por la actividad administrativa (DOGUIT).
Aquí, el sistema objetivo es sustituido por un sistema abierto de
pretensiones procesales administrativas en el cual la jurisdicción
contencioso administrativa conocerá de cualquier pretensión basada
en Derecho Administrativo o en relaciones jurídicas administrativas.
Estas pretensiones procesales administrativas proceden frente a toda
manifestación de la actividad o inactividad de la Administración, al
margen de la limitada enumeración de recursos que incorpora la ley
que regula a la jurisdicción contencioso administrativa.
Por su parte el profesor CANOVA GONZÄLEZ, sostiene que el
contencioso administrativo se transformó en SUBJETIVO por la
consagración del derecho a la tutela judicial efectiva exigible a los
tribunales. Esto es, acudir a los tribunales en defensa de las
situaciones jurídicas protegibles, como la proscripción de la
indefensión (trato igualitario en el proceso y la garantía que lo decidido
por el juez será ejecutado).
Continúa dicho autor que en la actualidad el contencioso
administrativo no se configura como un control de corte objetivo sino
que, en él, se debaten verdaderas controversias entre partes y su
resultado más que garantizar la legalidad objetiva en la protección de
situaciones jurídicas subjetivas.
Ese control es sobre cualquier manera en que se exteriorice la
voluntad administrativa y no solamente cuando se manifieste mediante
actos administrativos (no solamente el carácter revisor de la actividad
administrativa).
El contencioso administrativo debe ser entendido, en cuanto a las vías
procesales, de forma amplia y no con la rigidez de un sistema
impugnatorio. (CANOVA GONZÁLES, Antonio. Reflexiones para la
reforma del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano. Caracas-
1998. Este libro se encuentra en la Biblioteca del Tribunal Supremo de
Justicia bajo la cota: CKHW3263/C227/e.2.).
En fin, toda pretensión fundada en Derecho Administrativo o basada
en relaciones jurídicos-administrativas debe ser atendida por los
tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, sin que sea
óbice la inexistencia de medios procesales especiales respecto a
determinadas formas de actuaciones. (Leer sentencia dictada por la
TSJ-SC de fecha 1/02/2006, caso BOGSIVICA).
También en sentencia N° 290 de fecha 23/04/2010, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia indicó que con la
Constitución de 1999 (artículo 259) se terminó de desmontar la
concepción puramente objetiva o revisora de la jurisdicción
contencioso administrativa, para acoger una visión de corte utilitarista
y subjetiva, que no se limita a la fiscalización abstracta y objetiva de la
legalidad de los actos administrativos formales, sino que se extiende a
todos los aspectos de la actuación administrativa como una
manifestación del sometimiento a la juridicidad de la actuación del
Estado y de la salvaguarda de las situaciones jurídicas de los
particulares frente a dicha actuación.
Así mismo, la misma Sala Constitucional en sentencia Núm. 189 de
fecha 09/02/2007, sostuvo:
“(…) la Sala se encuentra en el deber de especificarle al solicitante,
que nuestro sistema contencioso administrativo se caracteriza por
ser mixto, en el sentido que no solamente se analizan aspectos
objetivos del acto administrativo, sino, que, además, debe
considerarse el contencioso subjetivo de protección de los derechos
de los particulares, lo cual, incluye, el establecimiento de pagos
indemnizatorios en aras de resarcir aquellos daños que se hayan
derivado de la relación jurídico administrativa…”.
Finalmente quisiera exponer lo que según parte de la doctrina
debemos entender por PRETENSIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA,
y para ello sostiene lo siguiente:
La pretensión procesal viene a ser la declaración de voluntad por la
que se solicita una actuación de un órgano jurisdiccional frente a una
persona determinada y distinta al autor de la declaración.
La pretensión procesal viene a ser lo que se pide en juicio, la petición
que se formula ante un juez para que sea realizada u otorgada por la
contraparte.
Ahora, la pretensión procesal administrativa sería la declaración de
voluntad por la que se solicita una actuación de un órgano
jurisdiccional frente a la Administración Pública o frente a otro sujeto
de Derecho Público o Privado que ejerza actividad administrativa.
Finalmente, afirma dicha autora que la pretensión procesal
administrativa constituye el OBJETO del contencioso administrativo y
no el acto administrativo bajo el contencioso objetivo.
Pasemos ahora al siguiente punto del Tema 1, esto es, las Bases
Constitucionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y su
distinción con la jurisdicción constitucional.
1.3.BASES CONSTITUCIONALES DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y SU DISTINCIÓN CON LA
JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL.
Debemos advertir que ya se ha indicó que la jurisdicción contencioso
administrativa se encuentra consagrada en el artículo 259 de la
Constitución, así como en el artículo 266 que establece las
atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia.
A diferencia de la Constitución de 1961, que había establecido la
jurisdicción contencioso administrativa (artículo 206), la Constitución
vigente (1999) además de la jurisdicción antes referida estableció la
jurisdicción constitucional.
Es importante advertir lo que se entiende por justicia constitucional, lo
cual es el conjunto de medios judiciales a la orden del ciudadano para
hacer respetar la supremacía de la Constitución (La justicia
constitucional se sostiene sobre los principios de supremacía y fuerza
normativa de la Constitución).
Todos los jueces son órganos de la justicia constitucional por medio
del amparo constitucional (artículo 27 de la Constitución) y el control
difuso que es un control de constitucionalidad de leyes (artículo 334 de
la Constitución).
Ahora bien, ¿cómo se instauró en Venezuela la Jurisdicción
Constitucional?
Con la creación de un tribunal especializado, esto es, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Dicha afirmación se fundamenta en lo previsto en el artículo 266 de la
Constitución, que indica lo siguiente:
Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
1. Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII
de esta Constitución.
2. Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Presidente
o Presidenta de la República o quien haga sus veces y, en caso
afirmativo, continuar conociendo de la causa previa autorización de
la Asamblea Nacional, hasta sentencia definitiva.
3. Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, de los o las
integrantes de la Asamblea Nacional o del propio Tribunal Supremo
de Justicia, de los Ministros o Ministras, del Procurador o
Procuradora General, del Fiscal o la Fiscal General, del Contralor o
Contralora General de la República, del Defensor o Defensora del
Pueblo, los Gobernadores o Gobernadoras, oficiales, generales y
almirantes de la Fuerza Armada Nacional y de los jefes o jefas de
misiones diplomáticas de la República y, en caso afirmativo, remitir
los autos al Fiscal o la Fiscal General de la República o a quien
haga sus veces, si fuere el caso; y si el delito fuere común,
continuará conociendo de la causa hasta la sentencia definitiva.
4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la
República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la
otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se
trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso
en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.
 5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás
actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo
Nacional, cuando sea procedente.
6. Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y
alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la
ley.
7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean
ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior o
común a ellos en el orden jerárquico.
8. Conocer del recurso de casación.
9. Las demás que establezca la ley.
La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la
Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en
Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala
Politicoadministrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por
las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y en
la ley.(Resaltado nuestro).

Como podemos apreciar, el constituyente de 1999 le atribuyó a la Sala

Constitucional el ejercicio exclusivo de la jurisdicción constitucional, y
estableció en función de ello el Título VIII que menciona el citado
artículo 266.1, que refiere a la protección de la Constitución (artículos
333 al 339).
En la exposición de motivos de la Constitución se indica que se crea la
Sala Constitucional con el objeto de especializar el órgano que ejerce
la jurisdicción constitucional.
Esta jurisdicción constitucional va a ejercer el control concentrado de
las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Por ejemplo, si a ustedes le consultan a quien corresponde conocer de
una nulidad de una Ley, deberían responder a la Jurisdicción
Constitucional, específicamente a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, ya que el acto dictado por el Poder Público
(Asamblea Nacional) se hizo en ejecución directa de la Constitución.
Pero si se pide la nulidad de un acto administrativo que declaró la
responsabilidad administrativa de un funcionario, se debería acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa, ya que el acto que se quiere
controlar tiene rango sub legal y en ejercicio de una función
administrativa.
En definitiva, la Constitución de 1999 al crear la Sala Constitucional y
dotarla de tan importantes atribuciones, no solo define a la jurisdicción
constitucional sino que le encomienda todas las funciones que en
otros ordenamientos jurídicos son atribuidos a los Tribunales
Constitucionales, como por ejemplo España, Colombia, Perú.
Es importante advertir que la Constitución de 1999 también consagró
la jurisdicción contencioso electoral (artículo 297), que junto a la
jurisdicción constitucional se encuentra regulada transitoriamente en la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a diferencia de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa que sí tiene su ley que la
regula, esto es, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa del año 2010 (LOJCA).
Se recomienda leer el artículo: SOBRE LA JUSTICIA
CONSTITUCIONAL Y LA JUSTICIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. Obra Colectiva El Contencioso Administrativo y los
Procesos constitucionales. Colección Estudios Jurídicos N° 92.
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas-2011. p. 19 y ss.

1.4.SISTEMA DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL

DERECHO COMPARADO.
Vamos a referirnos a los tres principales sistemas, que son los
siguientes.
1.Dualidad de Jurisdicción (Francia)
El Poder Judicial no juzga a la Administración (Origen revolución
francesa).
La Administración se juzga a sí misma (Creación del Consejo de
Estado)
 Justicia Retenida//Justicia Delegada.

2.Judicialista (Justicia Ordinaria). Derecho Anglosajón.

La Administración es juzgada por el Poder Judicial (Tribunales
ordinarios)
El control es judicial.
Principalmente en EEUU e Inglaterra.
3. Judicialista (Justicia especializada) Algunos lo llaman sistema mixto.
El Poder Judicial controla a la Administración, pero no los
tribunales ordinarios, sino unos tribunales especializados.
Funciona en España y Venezuela.
Lectura recomendada para estudiar y evaluar los dos primeros
sistemas, esto es el de Francia y los Estados Unidos de América.
Autor: Humberto Briceño León. Derecho Administrativo y Separación
de Poderes (USA, FRANCIA y ALEMANIA). Serie Cuadernos.
Ediciones Paredes. Caracas-2012.
-Sistema de Dualidad de Jurisdicción (Francia) pp. hasta 123
-Sistema en EEUU, pp. Hasta 123 y luego pp. 137-146.

1.5. DISTINCIÒN ENTRE SEDE ADMINISTRATIVA Y SEDE

JUDICIAL.
Cuando hablamos de sede administrativa y sede judicial, no hacemos
otra cosa que distinguir cuando estamos tramitando un asunto ya sea
ante la Administración Pública (procedimiento) o en su defecto ante los
órganos que integran el Poder Judicial, esto es, tribunales (proceso).
Quisiera antes precisar en palabras de la magistrada emérita
Hildegard Rondón de Sansó la diferencia entre procedimiento (sede
administrativa) y proceso (sede judicial).
 Proceso: El proceso alude esencialmente a la sucesión de actos
que se realizan por ante el órgano jurisdiccional, y agrega el autor
argentino Gordillo, cuya finalidad (del proceso) es la de producir un
acto definitivo, un acto jurisdiccional (sentencia).
Procedimiento: Son los actos sucesivos y correlacionados entre
sí, a través de los cuales se obtiene un pronunciamiento de un
organismo público de otra naturaleza al jurisdiccional.
Ahora bien, pasemos a realizar algunas consideraciones en lo
referente a lo que sucede en sede administrativa (procedimiento) y en
sede judicial (proceso).
1.Sede Administrativa (procedimiento).
Aquí se hace referencia a la interrelación entre la Administración
Pública y los ciudadanos o administrados, casi siempre a través del
procedimiento administrativo que se encuentra regulado en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), vigente desde el
mes de enero de 1982.
Cuando estudiaron la materia Derecho Administrativo debieron
apreciar que la Administración Pública debe estar sujeta la ley, y el
propio artículo 1 de la LOPA dice lo siguiente:
Artículo 1º La Administración Pública Nacional y la Administración
Pública Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus
respectivas leyes orgánicas, ajustarán su actividad a las
prescripciones de la presente Ley.
Las administraciones estadales y municipales, la Contraloría General
de la República y la Fiscalía General de la República, ajustarán
igualmente sus actividades a la presente Ley, en cuanto les sea
aplicable.
La norma citada concreta el llamado Principio de Legalidad,
fundamento del Estado de Derecho y que se encuentra establecido en
los artículos 137 y 141 de la Constitución de 1999.
La LOPA vino a regular entre otros asuntos los siguientes:
-Los Procedimientos especiales;
-Procedimiento General;
-Principio de Legalidad;
-La Racionalización administrativa;
-Potestades de la Administración:
Actuación de oficio
Autotutela
Revocatoria
Ejecución Forzosa,
Sancionatoria
-Los deberes de la Administración y de los funcionarios;
-Derechos de los administrados;
-Obligaciones de los particulares;
-Los actos administrativos:
Definición
Requisitos
Vicios
Eficacia de los actos
Firmeza
Ejecución.
-Revisión de los actos administrativos:
De oficio
A solicitud de parte (Recursos administrativos)
-El Silencio administrativo
-Condiciones de recurribilidad de los actos administrativos.
En los artículos 92 y 93 de la LOPA se anuncia la tramitación ante la
jurisdicción contencioso administrativa, cuando anuncia lo siguiente:
Artículo 92° Interpuesto el recurso de reconsideración, o el jerárquico,
el interesado no podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, mientras no se produzca la decisión respectiva o no se
venza el plazo que tenga la administración para decidir.
Artículo 93° La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando
interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos
hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no haya
producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para
intentar los recursos contenciosos son los establecidos por las leyes
correspondientes
2.Sede Judicial (Proceso)
Cuando se hace referencia a la sede judicial estamos declarando que
el asunto salió de la Administración (sede administrativa), ya sea que
hubo un pronunciamiento administrativo (acto administrativo) o se
verificó el llamado silencio negativo y el administrado considera que
dicho actuar es contrario a Derecho.
¿Dónde acude ese administrado?
Debe accionar ante la jurisdicción contencioso administrativa (derecho
a la tutela judicial efectiva-artículo 26 de la Constitución) y exponer su
pretensión procesal administrativa.
Esta jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra regulada, tal
como se ha dicho, en el artículo 259 de la Constitución de 1999, la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOJCA), la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), el Código de
Procedimiento Civil (CPC), el Decreto Ley de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley Orgánica de
Descentralización y Transferencia de Competencias; Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, Ley de Simplificación de Trámites; Ley del Estatuto de
la Función Pública, Otras.
Relación entre lo que llamamos sede administrativa y sede judicial.
Aquí voy a hacer referencia al autor y profesor Jorge Luis Suárez M.,
en su trabajo escrito titulado “La verdadera naturaleza de los
procedimientos administrativos”, el cual se publicó en la obra colectiva
“Desafíos del Derecho Administrativo Contemporáneo” Tomo 1.
Ediciones Paredes, Caracas-2009. P. 353-369.
El autor parte de la idea que la mayoría de los operadores jurídicos
dan a los procedimientos administrativos una naturaleza y
características iguales a los procesos judiciales, como si ambos
tuvieran los mismos fines y objetivos.
Se debe entender que la Administración Pública no es juez, ya que no
hay una relación triangular como sucede en el proceso (administrado-
Administración Pública-Juez (a)), donde este último tiene como fin la
aplicación de justicia y dirimir una controversia.
En el procedimiento administrativo tanto la Administración Pública
como el administrado colaboran para buscar la verdad material, no
debería hablarse de contrapartes. Ambos desean que se produzca un
acto administrativo lo más cerca de la realidad.
Ejemplo de ello en los procedimientos sancionatorios, los
disciplinarios, donde el norte debería ser buscar la verdad.
Más aun cuando el artículo 141 de la Constitución de 1999 indica que
la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos.
El procedimiento administrativo sirve para decidir mejor.
Es bueno advertir que la Administración Pública cuando decide los
recursos administrativos tampoco se comporta como juez, al punto que
puede desmejorar al recurrente, cosa que le está impedida al juez
(Reformar en Perjuicio).
Ejemplo de ello lo apreciamos en lo expuesto en la sentencia dictada
por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia el 16/10/1986, en que se dijo lo siguiente:
En materia de derecho administrativo, cuando un funcionario dicta
un acto administrativo y éste es impugnado por el interesado ante el
funcionario superior, este superior se subsume en la actividad que
inicialmente tenía el funcionario que dictó el acto administrativo. De
esta manera, el superior puede legítimamente ratificar, revocar o
ampliar la decisión del inferior en virtud del carácter inquisitivo que
tiene la autoridad administrativa. Por otra parte, en esta materia no
es sana la tendencia a aplicar las normas pertenecientes a los
jueces, previstas en el Código de Procedimiento Civil, de acuerdo a
las cuales el Juez debe decidir de acuerdo a lo alegado y probado
por las partes. La autoridad administrativa puede en virtud del interés
público que resguarda su actividad prescindir de lo alegado y
probado por los particulares para confirmar, ampliar o revocar un
acto administrativo dictado por un funcionario de inferior jerarquía, o
aun para dictar un acto administrativo en el procedimiento
constitutivo (Sent. 16-10-86-GF. N° 134, 3 etapa, Vol. I pág. 131).
Visto el anterior fallo, la doctrina comenzó en afirmar que en sede
administrativa se diferencia del Proceso (Contencioso-Administrativo)
por el llamado “Formalismo Moderado”.
Este llamado “Formalismo Moderado” permite una mayor flexibilidad y
menos rigidez en el manejo de tales procedimientos administrativos y
en la interpretación de sus normas, lo que da lugar a que sus lapsos y
formalidades generales no deben convertirse en si mismo sino que
deben aplicarse en el sentido de que permitan conocer la verdad
material del asunto, un mayor conocimiento de los hechos que se
estén investigando, la determinación de las normas aplicables y la
consiguiente generación de un acto administrativo lo más cónsono con
la realidad y el Derecho.
Como bien lo sostiene el profesor venezolano Araujo Juárez en su
obra Manual de Derecho Administrativo.
Este llamado Formalismo Moderado lo recoge nuestra LOPA en los
siguientes casos:
1.Artículo 23. Posibilidad de efectuar alegaciones en cualquier
momento del procedimiento administrativo, situación que no sucede en
el proceso, salvo que sean vicios de orden público.
2.Artículo 58. Posibilidad de utilizar en el procedimiento administrativo
cualquier medio de prueba o principio de flexibilidad probatoria
(promoción, evacuación y valoración). En el proceso contencioso
administrativo es distinto, se encuentra regulado la fase probatoria
(promoción, admisión, evacuación y valoración) y las partes deben
sujetarse a ella. Por ejemplo en un proceso si el juez sino no precisa el
valor probatorio de todas las pruebas incurre en el vicio de silencio de
prueba, situación que muy poco sucede en sede administrativa.
3.Artículo 32. Aquí se dice que el administrado podrá adjuntar en todo
caso, al expediente administrativo, los escritos que estime necesario
para aclarar el asunto, aspecto que está proscrito en sede judicial.
Al respecto el profesor Henrique Meier sostiene que a diferencia del
proceso civil, en el procedimiento administrativo es posible aportar
pruebas en cualquier momento al igual que las alegaciones, siempre y
cuando no hubiere recaído decisión definitiva que ponga fin al
procedimiento.
4.Artículos 23 y 60. No se establece en el procedimiento
administrativo una articulación de fases con sucesión preclusiva,
cuestión que sí sucede en el proceso (sede judicial).
5.Artículo 21. En sede administrativo se consagra el principio de
conservación de los actos.
6.Articulo 56. La Administración puede seguir el procedimiento
aunque el administrado haya desistido o ocurra la perención, situación
que no sucede en el proceso, salvo que el asunto interese al orden
público.
En fin, los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso
administrativa han admitido la diferenciación en los trámites que se
llevan en sede administrativa con respecto al proceso (sede judicial),
aceptando el llamado formalismo moderado, la flexibilidad probatoria,
la no rigidez de las fases con preclusión.
Pero se debe advertir que tanto en sede administrativa como en sede
judicial se debe cumplir con el DEBIDO PROCESO contenido en el
artículo 49 de la Constitución, que establece lo siguiente:
Artículo 49. ° El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en
todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona
tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le
investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los
medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas
obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona
declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las
excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo
contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de
proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable
determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e
imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano, o
no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un
intérprete.
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces
naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, con las
garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna
persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de
quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o
por comisiones creadas para tal efecto.
5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o
declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o
pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad.
La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de
ninguna naturaleza.
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que
no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes
preexistentes.
 7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos
hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o
reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo
u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la
particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de
la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de
actuar contra éstos o éstas.
Con lo antes dicho, terminamos el tema 1 y pasamos a estudiar el
tema 2 del programa.