El Sistema Aduanero Mexicano en La Primera Decada Del Siglo XXI

ALBERTO FRANCISCO
TORRES GARCÍA
El Sistema Aduanero Mexicano

en la primera década del
siglo XXI
SERIE DIDÁCTICA
ALBERTO FRANCISCO
TORRES GARCÍA
El Sistema Aduanero Mexicano

en la primera década del
siglo XXI
Catalogación: Centro de Desarrollo Bibliotecario de la UABCS
382. 70972
T693s Torres García, Alberto Francisco.
El sistema aduanero mexicano en la primera década del
siglo XXI / Alberto Francisco Torres García -- México :
UABCS, Editorial Praxis, 2012.
177 p. ; 23 cm -- (Serie Didáctica)
ISBN:978-607-7777-28-1
1.Aduanas - México. 2.Exportaciones - Política guberna-

mental. 3.Importaciones - Política gubernamental. I. t.
D.R. © ALBERTO F RANCISCO TORRES GARCÍA

D.R. © UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA SUR,
CARRETERA AL SUR KM 5.5, LA Í
PAZ, B.C.S.
D.R. © EDITORIAL PRAXIS
Primera edición, 2012
ISBN UABCS: 978-607-7777-28-1

ISBN Editorial Praxis:
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Siglas y abreviaturas
AGA Administración Gene- DTA Derecho de Trámite

ral de Aduanas Aduanero
API's Administraciones Por- FACLA Fideicomiso Público
tuarias Integrales para Administrar la
Banjército Banco Nacional del Ejér- Contraprestación a
cito, Fuerza Aérea y que se refiere el artícu-
Armada lo 16 de la Ley Adua-
BID Banco Interamericano nera
de Desarrollo FIDEMICA Fideicomiso Público
CAAAREM CAAAREM Confede- para el Programa de
ración de Asociaciones Mejoramiento a los
de Agentes Aduanales Medios de Informáti-
de la República Mexi- ca y de Control de las
cana A u t o r i d a d e s A d u a-
CCA Consejo de Coopera- neras
ción Aduanera GATT Acuerdo General so-
CFF Código Fiscal de la Fe- bre Aranceles Adua-
deración neros y Comercio
CPEUM Constitución Política IEPS Impuesto Especial so-
de los Estados Unidos bre Producción y Ser-
Mexicanos vicios
DOF Diario Oficial de la Fe- IGE Impuesto General de
deración Exportación
8 ALBERTO F RANCISCO TORRES GARCÍA
IGI Impuesto General de RCGMCE Reglas de Carácter Ge-

Importación neral en Materia de Co-
IMMEX Fomento de la Indus- mercio Exterior
tria Manufacturera, RLA Reglamento de la Ley
Maquiladora y de Ser- Aduanera
vicios de Exportación SAAI Sistema Automatiza-
ISAN Impuesto Sobre Auto- do Aduanero Integral
móviles Nuevos SADCM Sistema Armonizado
ISI Industrialización vía de Designación y Co-
la Sustitución de Impor- dificación de Mercancías
taciones SAGARPA Secretaría de Agricul-
IVA Impuesto al Valor Agre- tura, Ganadería, De-
gado sarrollo Rural, Pesca y
LA Ley Aduanera Alimentación
LCE Ley de Comercio Exte- SAM Sistema Aduanero Me-
rior xicano
LFD Ley Federal de Dere- SAT Servicio de Adminis-
chos tración Tributaria
LFISAN Ley Federal del Im- SCT Secretaría de Comuni-
puesto Sobre Automó- caciones y Transportes
viles Nuevos SE Secretaría de Econo-
LIEPS Ley del Impuesto Es- mía
pecial sobre Produc- SEMARNAT Secretaría de Medio
ción y Servicios Ambiente y Recursos
LIGIE Ley de los Impuestos Naturales
Generales de Importa- SHCP Secretaría de Hacienda
ción y Exportación y Crédito Público
LIVA Ley del Impuesto al SOIA Sistema de Operación
Valor Agregado Integral Aduanera
OMA Organización Mundial SRE Secretaría de Relacio-
de Aduanas nes Exteriores
OMC Organización Mundial SS Secretaría de Salud
del Comercio TIGIE Tarifa de los Impues-
PAMA Procedimiento Admi- tos Generales de Im-
nistrativo en Materia portación y Exporta-
Aduanera ción
PGR Procuraduría General TLC Tratado de Libre Co-
de la República mercio
PyMES Pequeñas y Medianas TLCAN Tratado de Libre Co-
Empresas mercio de América del
Norte
EL SISTEMA ADUANERO MEXICANO EN LA PRIMERA 9
DÉCADA DEL SIGLO XXI
Introducción
Con la adopción de políticas neoliberales a partir de la

década de 1980, el comercio exterior de México vivió
una transformación orientada a la búsqueda de mer-
cados y, consecuentemente, la eliminación de trabas a
las transacciones comerciales. La apertura comercial
estableció, así, el nuevo entorno donde la mayor parte
de las empresas mexicanas se desarrollan.
El Sistema Aduanero Mexicano (SAM), entendi-
do como el conjunto de mecanismos, actividades,
procedimientos e instancias que determinan la forma
en que las mercancías son introducidas o extraídas de
nuestro país, se actualizó institucionalmente imple-
mentando diversos programas y métodos de control
ayudados con la instalación de equipos de alta tecno-
logía, con el fin de facilitar y promover las operacio-
nes de comercio. De esta manera, las aduanas empe-
zaron a tomar una importancia relevante en nuestro
país, no sólo como recaudadoras fiscales, sino tam-
bién como verdaderos instrumentos de apoyo,

facilitación y promoción del comercio. Por ende, en
virtud de la importancia que tiene como fuente gene-
radora de ventajas competitivas, resulta conveniente
el estudio del SAM como marco institucional donde
se fundamenta la legislación aduanera en nuestro
país.
Finalmente, siendo necesario promover la pre-
paración continua en el ámbito académico y profe-
sional, complementando la capacitación teórica-prác-
tica a estudiantes, maestros, agentes privados y ser-
vidores públicos en el área aduanera, la presente obra
se constituye como una herramienta para la explica-
ción y comprensión de la modernización del SAM, así
como los principales actores y procedimientos en las
operaciones de exportación e importación.
Capítulo I
Sistema Aduanero Mexicano
Luego de casi cuatro décadas de subsistencia, el

modelo de Industrialización vía la Sustitución de
Importaciones (ISI), caracterizado por una economía
conservadora y políticas públicas altamente demagó-
gicas, llegó a su fin en los primeros años de la década
de 1980. Tras severas fluctuaciones económicas en
1982,1 durante la sucesión presidencial López Porti-
llo–De la Madrid, nuestro país transitó de un modelo
de economía cerrada y de crecimiento hacia adentro,
a un modelo de crecimiento hacia fuera, basado en
cambios coyunturales de corte neoliberal.
1. Sólo por mencionar algunos datos, con la caída de los petroprecios

a nivel internacional, se registró una severa contracción económica
en nuestro país: la inflación anualizada alcanzó una tasa de 150%;
el peso controlado se devaluó más de 250% en relación al dólar; el
déficit del sector público llegó a casi 18% del Producto Interno
Bruto (PIB) y la deuda externa alcanzó los 77 mil millones de
dólares (Phillips, 1988: 364).
A partir de 1983, se emprendió una reforma

económica estructural e institucional con meta
estabilizadora, donde la liberalización comercial y
financiera tenía papeles trascendentales. El objetivo
primario era cimentar las bases para la moderniza-
ción y el crecimiento económico de nuestro país.
Como señala Flores Salgado, “la desprotección co-
mercial tuvo el propósito de hacer más competitiva a
nuestra economía en el comercio mundial, con la
ayuda de la inversión extranjera” (Flores, 1996). Así,
las expresiones más claras de nuestro país por incor-
porarse al proceso de liberalización fueron: la adhe-
sión al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT), el 24 de agosto de 1986; incorporación al
Consejo de Cooperación Aduanera (CCA),2 en 1988
y, finalmente, la firma del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN), en 1992.
Empero, el saneamiento financiero y la orienta-
ción de la producción al mercado externo no sólo
requirieron la suscripción de tratados comerciales,
liberación del mercado financiero interno, reprivati-
zación de empresas nacionales deficientes, desgrava-
ción arancelaria de mercancías y adecuación de la
infraestructura, sino que también significó el desvane-
cimiento progresivo de la rigidez normativa. En otras
palabras, el ineludible proceso de apertura comercial
y financiera, iniciado en México hace casi treinta
2. Creada en 1952, el CCA hoy opera bajo el nombre de Organización

Mundial de Aduanas (OMA). Con 165 países miembros, la OMA
tiene como objetivos incrementar la eficiencia de las aduanas,
contribuir al bienestar económico y ayudar a crear un entorno
aduanero honesto, transparente y previsible.
años, permeó no sólo la estructura de las entidades

públicas y privadas, sino también el marco institucional
que regulaba dichas actividades. De esta manera, las
instituciones nacionales se crearon, reformaron y en
ocasiones se abolieron en la orientación principal del
establecimiento de mecanismos generadores de un
medio que permitiese la favorable inserción de los
actores económicos al nuevo modelo.
Pese a lo anterior, la pertinencia de las reformas
ha sido poco estudiada, e incluso escasamente formu-
ladas, desde un punto de vista institucional, es decir,
con un verdadero sustento teórico-metodológico que
permita evaluar la eficiencia de éstas y, en un sentido
particular, sustentar si forman, o no, una fuente gene-
radora de ventajas competitivas.3 Y es que, actualmen-
te la política económica se encuentra encaminada a la
promoción de un crecimiento dinámico basado en el
discurso ambiguo de la competitividad. No obstante,
hablando propiamente en materia de comercio exte-
rior, como consecuencia de la globalización los volú-
menes de mercancías que se comercian han aumenta-
do significativamente, reclamando rapidez y eficien-
cia en los procedimientos, incluyendo los aduaneros,
para que éstos sean capaces de minimizar los costos de
transacción. Dichos costos afectan a las empresas
nacionales, en particular a las Pequeñas y Medianas
Empresas (PyMES), ya que obstaculizan sus transac-
ciones comerciales, repercutiendo en el deterioro de su
competitividad.
3. Como se mencionó anteriormente, los costos de transacción forman

parte de los desafíos que enfrentan las empresas al hacer negocios
en una economía altamente globalizada.
Mucho se ha estudiado la importancia que tienen

las instituciones de comercio exterior sobre el correcto
desenvolvimiento de los agentes económicos que par-
ticipan de manera constante en los mercados interna-
cionales, pudiendo construir verdaderos puentes para
el crecimiento cuando son eficientes, o crearles
autenticas barreras si son ineficientes. Sin embargo, al
reconocer que el marco jurídico del comercio exterior
es muy complejo, al involucrar a un sinnúmero de
actores e instituciones, es pertinente evaluarlo desde
un campo en particular. Es decir, la problemática de
las empresas mexicanas para insertarse en el extran-
jero, a través de sus exportaciones, puede ser vista
desde un ángulo en concreto donde se sitúa al SAM
como uno de los principales generadores de costos de
transacción, al implicar el cumplimiento de actos y
formalidades para el ingreso o extracción de mercan-
cías al territorio nacional (despacho aduanero).
Para ello, en el presente capítulo se evalúan las
principales particularidades del SAM contemporá-
neo. Cabe mencionar que el enfoque utilizado para
nuestro estudio está relacionado, en la medida de lo
posible, con los procedimientos del despacho adua-
nero de mercancías, evitando desviar nuestra aten-
ción en otras temáticas del SAM.4
4. Sólo por mencionar un par de ejemplos, no entraremos en la

temática relacionada a las franquicias para pasajeros ni al tema de
las zonas francas.
Transformación del Sistema Aduanero

Mexicano contemporáneo
En el transcurso de treinta años, se han implementado
diversas medidas institucionales necesarias para fo-
mentar la competitividad de las empresas naciona-
les, en favor de la disminución de la carga burocráti-
ca y simplificación de la mayor parte de los procesos.
Al respecto, Sánchez Bernal ha señalado lo siguiente:
Desde los ochenta México ha sufrido modifica-

ciones sustanciales en su marco institucional
luego del agotamiento de un modelo de economía
cerrada. Dicho cambio, que aún continúa, es
radical; desconocemos sus alcances, limitacio-
nes y resultados en todas sus dimensiones, pero
es oportuno observar el cambio institucional en
México en sus distintas esferas con el fin de
evaluar la pertinencia de miles de cambios que se
proponen, promueven y realizan con el objetivo
de mejorar el desempeño económico, lo cual sig-
nifica que quizá no estamos entendiendo la lógi-
ca y los enlaces del cambio de reglas, ni sus
alcances en el territorio y en el tiempo (Sánchez,
2001: 133).
Entonces, no es difícil entender que, al encontrar

en las empresas el motor de crecimiento de la econo-
mía, el proceso de apertura requirió invariablemente
la renovación institucional. “El cambio institucional
es considerado como componente indispensable para
que una sociedad pueda establecer sistemas de coor-
dinación que le permitan tener un mejor desempeño
económico” (Verduzco y Sánchez, 2001: 16).
En 1986, con el ingreso al GATT (hoy OMC), Méxi-

co formalizó su compromiso para desarrollar un comer-
cio menos rígido y más apegado a los instrumentos
adoptados por los países de dicho organismo.5 Sin em-
bargo, dado que no se podía concebir un comercio
plenamente abierto en nuestro país sin la reestructura-
ción de los puntos de entrada y salida de mercancías, se
reconoció la necesidad de reformar el SAM, para que este
proporcionara un servicio acorde a la nueva política. El
SAM prevaleciente, hasta entonces, estaba viciado,
exageradamente corrompido y prácticamente vulnera-
ble a los demás actos ilícitos como el contrabando, el
narcotráfico y la piratería. De esta manera, “en 1989 se
aceptó plenamente que el sistema aduanero no respon-
día eficazmente a las necesidades de la apertura y la
globalización, por lo que era imprescindible readecuarlo”
(Enrigue, 1996: 386). Parafraseando a Enrigue Loera,
rasgos característicos del SAM eran los siguientes:
1. Numerosos, complicados y costosos procedi-

mientos aduanales para el despacho de las
mercancías. Ello propiciaba la exigencia de
dádivas, extorsiones y malos manejos en un
entorno de insuficiencia de personal.
2. Nombramiento de mandos medios con base en
consideraciones políticas, lo que ampliaba los
espacios para la corrupción y la impunidad.
5. Acuerdos sobre la agricultura; sobre la aplicación de las medidas

sanitarias y fitosanitarias; sobre los textiles y el vestido; sobre obstá-
culos técnicos al comercio; sobre las medidas en materia de inversiones
relacionadas con el comercio; sobre normas de origen; sobre subven-
ciones y medidas compensatorias y relativos a la aplicación de
medidas antidumping, así como valoración aduanera, entre otros.
3. Los horarios de trabajo poco flexibles hacían

necesario recurrir a los “servicios extraordi-
narios”, que representaban un alto costo para
los importadores y exportadores.
4. Lo aplicable al procedimiento de retiro de mer-
cancías de la aduana, también lo era para el
despacho de los equipajes de los viajeros interna-
cionales, quedando la aplicación de la franquicia
a discrecionalidad absoluta de los revisores.
5. Para comprobar a posteriori el desaduana-
miento, la inspección de las empresas se rea-
lizaba de manera descentralizada, mediante
un nutrido grupo de inspectores con poca
preparación técnica.
6. La elaboración de la estadística del comercio
exterior era muy rudimentaria, lo que propi-
ciaba inconsistencia de datos.
7. La revisión de todos los vehículos en fronteras
y carreteras estaba a cargo el llamado Res-
guardo Aduanal Mexicano, de escasa capaci-
dad técnica y cuestionable probidad, agrupa-
do en una corporación sindicalizada y con
altos índices de corrupción.
8. La existencia de un régimen de tránsito de
mercancías entre aduanas propició enormes
abusos por parte de usuarios poco éticos, con-
virtiéndose en un foco más de contrabando.
9. El régimen de importación temporal lo utili-
zaban importadores abusivos para introducir
mercancías sin pagar impuestos y era fre-
cuente que éstas no se regresaran al exterior al
término de su temporalidad.
10. Reducido número de agentes aduanales, con

honorarios aparentemente bajos, escasamen-
te controlados, poco colaboradores y partíci-
pes de las prácticas administrativas irregula-
res que propiciaba la desorganización.
11. Las exenciones, prórrogas, plazos y autoriza-
ción de operaciones temporales se sujetaban a
decisiones expresas de diversos funcionarios.
12. Antigüedad y malas condiciones de las insta-
laciones físicas y, en general, de todo el trabajo.
13. Relaciones internacionales inadecuadas, don-
de la comunicación y operación eran defi-
cientes. (Enrigue, 1996: 388-389).
Ante el escenario expuesto, México requería redu-

cir las malas prácticas en las operaciones comerciales,
incluyendo las relacionadas a la operatividad aduane-
ra. Los cambios en el comercio exterior de nuestro país
se vieron acentuados en las facilidades otorgadas para
estimular, aprovechar y diversificar las operaciones de
intercambio y la composición de las exportaciones (de
petroleras a no petroleras). Desde la firma de TLC's,
hasta el establecimiento de programas de fomento,6 se
hicieron manifiestas las intenciones del gobierno por
acelerar el proceso de apertura y el buen acceso de las
empresas mexicanas en los mercados internacionales.
6. Estos últimos han venido otorgando facilidades a las empresas

autorizadas, tales como el acceso a insumos importados sin el pago
del impuesto de importación, la devolución de saldos a favor del
impuesto al valor agregado, exención del segundo reconocimiento
durante el despacho, entre otros. Para mayor información, visitar
la Delegación Estatal de la Secretaría de Economía o la página en
Internet: http://www.economia.gob.mx.
Más aún, en materia aduanera, se reorganizó la ubica-

ción de las aduanas en el país, se institucionalizaron
procedimientos y apareció la nueva Ley Aduanera. Es
decir, el SAM se transformó para acoplarse a la política
comercial vigente. Pero, ¿qué es el SAM?
Concepto y definición del SAM

Para una mejor comprensión del SAM, revisemos
algunas concepciones compiladas de diversos autores.
Pedro Trejo Vargas define al SAM como “el con-
junto de leyes, acuerdos, ordenamientos, reglas, prin-
cipios y demás disposiciones e instrumentos jurídicos
vinculados lógicamente entre sí, que tienen como objeto
regular la actividad del Estado y de los usuarios de las
aduanas, relacionada con la entrada de mercancías de
comercio exterior a nuestro país o su salida del mismo”
(Trejo, 2005a: 27).
Eduardo Reyes señala que “el Sistema Aduane-
ro Mexicano está compuesto de normas escritas (po-
sitivas) en donde se identifica la función de la adua-
na, los requisitos para importar y exportar y el tipo de
despacho que permite el país” (Reyes, 2003: 27).
Maricruz Ladrón de Guevara ha definido al SAM
como “el conjunto de mecanismos, actividades, proce-
dimientos e instancias que determinan la forma en que
las mercancías son introducidas o extraídas de nuestro
país. De tal manera, dicho sistema no solamente regu-
la su entrada y salida sino también incluye los medios
en los cuales son transportados dichos productos, así
como todos los actos en que se incurren para que éstos
puedan alcanzar su destino” (Méndez, 2004: 145).
De lo anterior, podemos deducir que el SAM es el

conjunto de instituciones formales que legitiman la
función de las aduanas, regulan las operaciones inhe-
rentes a la entrada y salida de mercancías en nuestro
país, los medios en los que se conducen y los lugares
donde se depositan o se llevan a cabo los actos para que
éstas alcancen su destino, además de dar reconocimien-
to y delimitar el rol de los actores públicos y privados
que participan en algún momento de las operaciones
(autoridades; apoderados y agentes aduanales;
importadores y exportadores; dictaminadores aduane-
ros; transportistas y demás sujetos involucrados).
Al vislumbrar el concepto del SAM, podemos
darnos cuenta que es muy complejo y que su análisis
requeriría un inmenso trabajo de investigación e
interdisciplinariedad. Consecuentemente, para poder
evaluarlo es preciso delimitarlo teniendo claro que, en
este trabajo, el objeto de estudio se relaciona con los
procedimientos prácticos para el despacho de mer-
cancías, con apego al cumplimiento de las institucio-
nes vigentes en materia aduanera. Esto es, a lo que al
presente estudio se refiere, la evaluación del SAM
oscilará alrededor de cuatro conceptos fundamenta-
les: aduana, actores, marco jurídico y modernización
(Ver Gráfica 1). Por tanto, únicamente se expondrán
las concepciones básicas de una manera general, ha-
ciendo hincapié en que el análisis de cada una de ellas
puede ser objeto de investigaciones particulares, en
donde se puede profundizar más sobre su exposición.
Una vez manifestado lo anterior, en los siguientes
apartados se presentarán las características principales
de los cuatros conceptos fundamentales antes mencio-
nados (aduana, actores, marco jurídico y moderniza-
ción), no sin antes explicar su relación. Cada uno de los

cuatro conceptos se encuentra plagado de diversas
peculiaridades que los vuelven complejos, pero a su vez
tienen una amplia interrelación al formar parte de un
mismo sistema. Así, podemos decir que el SAM ha
vivido una profunda modernización en las últimas dos
décadas, fruto de la búsqueda de la agilización de los
procedimientos de exportación e importación que se
llevan a cabo en cada una de las aduanas de la Repúbli-
ca Mexicana, cuyo objeto es aumentar la competitividad
nacional, mediante la eficiente interacción entre autori-
dades aduaneras, exportadores, importadores, produc-
tores, transportistas, agentes y apoderados aduanales
que, entre otros, constituyen el universo de actores que
participan en las operaciones comerciales bajo el apego
del marco jurídico existente.
Gráfica 1:
Conceptos básicos del Sistema Aduanero Mexicano
Fuente: Elaboración propia

Capítulo II
Marco jurídico del comercio exterior
y la operatividad aduanera en México
El SAM moderno se encuentra regido por una amplia

gama de leyes, normas, reglamentos, misceláneas y
demás colectividades institucionales7 que lo ampa-
ran y regulan. Luego entonces, antes de conocer a los
actores, el papel de la aduana y los avances en su
modernización, resulta necesario comprender el com-
plejo marco institucional del SAM que justifica la
operatividad y lógica de los conceptos anteriores.
Evitando recitar los artículos de las colectivida-
des institucionales, someramente destacaremos sus
características y aquellos numerales que, en lo que se
7. Al usar el concepto de colectividades institucionales nos estamos

refiriendo a leyes, reglamentos y códigos que, agrupando a insti-
tuciones formales en torno a un tema en particular, tienen un
denominación general, por ejemplo: las instituciones en materia
aduanera se agrupan en la Ley Aduanera. Estas mismas colectivi-
dades pueden tanto surgir de otras, como crear, relacionarse e
incluso delimitar la función de otras.
refiere al SAM, nos parecen importantes por las

atribuciones que de ellos se derivan, apuntando que
su consulta y profundización puede realizarse remi-
tiéndose a las mismas.
Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos
Entendida como el principal ordenamiento jurídico

de nuestro país, la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos (CPEUM), que reformó a la
constitución de 1857, prevalece vigente desde el 5 de
febrero de 1917.8 En la CPEUM, se establecen las
bases a partir de las cuales nacen, se reforman o
derogan las demás leyes, motivo por el cual ninguna
otra puede estar por encima de ella (interpretación
del artículo 133, CPEUM).
En su numeral 25, la CPEUM le otorga al Estado
la facultad de llevar a cabo la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que éste sea integral y sus-
tentable, mediante la planeación, conducción, coor-
dinación y orientación de la actividad económica, así
como la regulación y fomento de las actividades que
demande el interés general. Esta enunciación pronta-
mente nos permite deducir que, el modelo neoliberal
en el que nos encontramos enfrascados, así como las
actividades de apertura y liberalización financiera
que éste conlleva, se encuentran plena y legalmente
justificadas en nuestra constitución como potestad
del Estado. De ahí, entonces, emergen reformas di-
8. Lapso en el cual ha sido objeto de un sin número de modificaciones.

versas como la orientación del SAM a las condiciones

actuales. Los temas principales que podemos desta-
car, desde el análisis de los artículos constitucionales,
son los siguientes:
— Sobre los tratados y acuerdos internacionales,

entre otras organizaciones de las que México
sea parte (incluyendo los TLC's), los numera-
les 76, Fracción I; 89, Fracción X y 133.
— Sobre importadores y exportadores, así como agen-
tes y apoderados aduanales, el artículo 5.
— Sobre la operatividad de las aduanas, los nume-
rales 28; 89, Fracción I y XIII; 131 y 134.
— Sobre el cobro de contribuciones y aprovecha-
mientos, así como el cumplimiento regulaciones y
restricciones no arancelarias, los artículos 31,
Fracción IV; 73, Fracciones VII y XXIX, inciso
1º; 74, Fracción IV; 117, Fracciones V, VI y
VII; 118, Fracción I y, por último, el 131.
Ley Aduanera y su Reglamento
La Ley Aduanera (LA) vigente fue publicada en el

Diario Oficial de la Federación (DOF) del 15 de
diciembre de 1995, entrando en vigor el 1 de abril de
1996 y derogando a la antigua Ley Aduanera de
1982.9 Siguiendo coherentemente el proceso de aper-
tura la LA, según Witker y Hernández (2005), tiene
como propósito primordial la modernización de la
estructura aduanal para hacer eficientes los mecanis-
9. Ley que abrogó al Código Aduanero vigente desde 1951.

mos de promoción y fomento al comercio internacio-

nal, teniendo como objetivos fundamentales:
a Proporcionar seguridad jurídica, al evitar la

dispersión de la normatividad aduanera en
diversas leyes.
b Promover la inversión y las exportaciones, al
tratar de consolidar a las aduanas como un
instrumento facilitador y agilizador del co-
mercio exterior.
c Cumplir con compromisos internacionales y
convenios de los que México forma parte
(Witker y Hernández: 2005, 257).
De esta forma, la LA regula y tutela los actos,

facultades y obligaciones aplicables a los principales
actores del SAM, confiriendo a su Reglamento el
establecimiento de las directrices generales para su
interpretación y aplicación. Como señala el artículo
1º de la LA:
Esta Ley, las de los Impuestos Generales de Im-

portación y Exportación y las demás leyes y
ordenamientos aplicables, regulan la entrada al
territorio nacional y la salida del mismo de mer-
cancías y de los medios en que se transportan o
conducen, el despacho aduanero y los hechos o
actos que deriven de éste o de dicha entrada o
salida de mercancías... Están obligados al cum-
plimiento de las citadas disposiciones quienes
introducen mercancías al territorio nacional o
las extraen del mismo, ya sean sus propietarios,
poseedores, destinatarios, remitentes, apodera-
dos, agentes aduanales o cualesquiera personas
que tengan intervención en la introducción, ex-
tracción, custodia, almacenaje, manejo y tenen-

cia de las mercancías o en los hechos o actos
mencionados en el párrafo anterior.
Para tal efecto, la LA contiene 203 artículos

(algunos de ellos divididos) contenidos en nueve
títulos:
— Título Primero: Disposiciones Generales, del ar-

tículo 1º al 9º.
Este título contiene los objetivos principales
de la LA, las funciones de las autoridades
aduaneras y las obligaciones de las personas
que ingresan al territorio nacional, entre otras
disposiciones.
— Título Segundo: Control de Aduana en el Despa-
cho, artículos 10º al 50º.
Los numerales de este título señalan los actos
y formalidades a los que deben someterse los
diversos actores que actúan en la entrada o
salida de mercancías al o del territorio nacio-
nal, los medios en que se transportan y las
mercancías objeto de intercambio, así como
los tiempos para la revisión y comprobación
de la misma y los documentos que la ampa-
ran.
— Título Tercero: Contribuciones, cuotas compensa-
torias y demás regulaciones y restricciones no aran-
celarias al comercio exterior, numerales 51º al 89º.
Este título establece los impuestos que se cau-
sarán con motivo del comercio exterior; per-
sonas obligadas a su pago; mercancías exen-
tas de dichos impuestos; conceptos que com-
prenden y no comprenden el valor de las

mercancías; determinación de la base grava-
ble del impuesto general de importación; de-
terminación de las cuotas compensatorias;
aspectos sobre las cuentas aduaneras de ga-
rantía, entre otros.
— Título Cuarto: Regímenes Aduaneros, artículos
90º al 135º -D.
En este título se señalan los distintos regíme-
nes al que pueden someterse las mercancías
objeto de comercio exterior, como lo son: de-
finitivos; temporales; depósito fiscal; tránsito
de mercancías, interno e internacional; para
la elaboración, transformación o reparación
en recinto fiscalizado y, el reciente régimen de
recinto fiscalizado estratégico. 10
— Título Quinto: Franja y Región Fronteriza, artí-
culos 136º al 142º.
Estos numerales definen a la franja y región
fronteriza; las condiciones para efectuar la
importación de vehículos y normas regulato-
rias para su internación al resto del territorio
nacional; el concepto de reexpedición y los
requisitos para realizarla, y otros formalida-
des relacionadas.
1 0 . El régimen de Recinto Fiscalizado Estratégico, tiene por objeto

promover la competitividad de las empresas, mediante la intro-
ducción de mercancías, por tiempo limitado, para ser objeto de
manejo, almacenaje, custodia, exhibición, venta, distribución, ela-
boración, transformación o reparación, con la obtención de ciertos
beneficios aduaneros, administrativos y fiscales. Para mayor infor-
mación, consulte la página en Internet de Aduana México:
www.aduanas.sat.gob.mx.
— Título Sexto: Atribuciones del Poder Ejecutivo

Federal y de las Autoridades Fiscales, numerales
143º al 158º.
Como el título señala, estos numerales indi-
can principalmente las atribuciones del Eje-
cutivo Federal y de la SHCP en materia adua-
nera, así como los casos por los que se levan-
tará el Procedimiento Administrativo en Ma-
teria Aduanera (PAMA) y la forma de proce-
der de las autoridades en dichas situaciones.
— Título Séptimo: Agentes Aduanales, Apoderados
Aduanales y Dictaminadores Aduaneros, artícu-
los 159º al 175º.
De una manera muy específica, este título
contiene los conceptos de agente aduanal,
apoderado aduanal y dictaminador aduane-
ro, definiendo los requisitos y las obligaciones
para operar dentro del SAM. De igual forma,
se señalan los motivos por los cuales se sancio-
narán y cancelarán dichos nombramientos.
— Título Octavo: Infracciones y Sanciones, artícu-
los 176º al 202º.
En este título se definen las infracciones y las
sanciones aplicables en la importación y ex-
portación de mercancías, así como los casos
en que se presumen cometidas cada una de
ellas.
— Título Noveno: Recursos Administrativos, artí-
culo 203.
En este numeral se establecen los medios de
defensa aplicables en contra de las resolucio-
nes que dicten las autoridades aduaneras.
Ley de los Impuestos Generales

de Importación y de Exportación
La nueva Ley de los Impuestos Generales de Importación

y de Exportación (LIGIE) fue publicada en el DOF del 18
de junio de 2007. Conforme a su artículo 1º, los Impues-
tos Generales de Importación y de Exportación se causa-
rán, según corresponda, de conformidad con la Tarifa de
los Impuestos Generales de Importación y Exportación
(TIGIE) contenidas en la misma ley. La TIGIE se divide en
22 secciones y 98 capítulos, señalando que se elabora de
acuerdo al Sistema Armonizado de Designación y Codi-
ficación de Mercancías (SADCM), instrumentado por la
OMC y por la OMA, en particular, como un compendio
de homologación en las operaciones de comercio exte-
rior. Por lo que, al utilizarlo, es importante conocer la
mercancía a clasificar, su origen, presentación, uso prin-
cipal, grado de transformación y asociación con otras
materias, así como las Reglas Generales y las Reglas
Complementarias para la interpretación de la TIGIE,
contenidas en el numeral 2º de la LIGIE.
Rasgos distintivos de la TIGIE son: 1) señala aque-
llas mercancías que están prohibidas para su importa-
ción y/o exportación; 2) la mayoría de las mercancías se
someten a impuestos del tipo Ad-valorem, siendo una
proporción mínima aquellas con aranceles específicos y
mixtos11 y, 3) salvo contadas excepciones, las mercancías
1 1 . Los impuestos Ad-valorem se refieren a un porcentaje calculado

sobre el valor de las mercancías, los específicos a una unidad
monetaria sobre una unidad específica de mercancía y, por último,
los aranceles mixtos se refieren a una combinación de Ad-valorem
y específicos.
de exportación no se encuentran gravadas con ningún

tipo de arancel, mientras que las importaciones son
gravadas con diferentes tasas que pueden ser de 3, 10, 13,
15, 18, 20, 23, 30 ó 35 por ciento (por lo menos las más
comunes), aunque existen casos en los que las tasas son
mayores o se encuentran exentas por trato preferencial.
Ley de Comercio Exterior

y su Reglamento
La Ley de Comercio Exterior (LCE) fue publicada en

el DOF del 27 de julio de 1993 y contiene 98 artículos
(algunos de ellos divididos). Sus principales objeti-
vos, de acuerdo a su artículo 1º, son: regular y promo-
ver el comercio exterior de nuestro país; incrementar
la competitividad de la economía; propiciar el uso
eficiente de los recursos productivos de la nación;
integrar adecuadamente la economía mexicana con
la internacional y contribuir a la elevación del bienes-
tar de la población.
De manera general la LCE, y su Reglamento
publicado en el DOF del 30 de diciembre de 1993 (de
215 numerales), establecen las facultades del Ejecuti-
vo Federal y de la SE en materia de comercio exterior;
el papel de la Comisión de Comercio Exterior y la
Comisión Mixta para la Promoción de las Exportacio-
nes; el concepto, clasificación y aplicación de los
aranceles, así como de restricciones y regulaciones no
arancelarias; los procedimientos para la investiga-
ción de practicas desleales a favor o en contra de los
exportadores nacionales, definiendo la instrumenta-
ción de cuotas compensatorias y medidas de salva-
guarda aplicables; los mecanismos y objetivos de la

promoción de exportaciones y, finalmente, las infrac-
ciones y sanciones que la SE puede aplicar, y los
recursos administrativos que pueden presentar los
interesados, en materia de comercio exterior. Solo
por mencionar, algunos numerales de la LCE, rela-
cionados a la operatividad aduanera, son los siguien-
tes: 4, 5, 9, 11,15, 16, 17, 20, 21, 23, 25, 26, 27, 28, 65,
90 y 91.
Código Fiscal de la Federación

y su Reglamento
Publicado el 31 de diciembre de 1981 en el DOF y

entrando en vigor el 1º de octubre de 1982, el Código
Fiscal de la Federación (CFF) establece las obligacio-
nes de las personas físicas y morales para contribuir
con el gasto público mediante el pago de aprovecha-
mientos y contribuciones, incluidos los derivados del
comercio exterior, clasificados y especificados por el
propio Código, motivo por el cual se aplica de mane-
ra supletoria a la LA. El CFF contiene 263 artículos,
algunos de ellos con extensiones, distribuidos en seis
títulos. En él se establecen los motivos por los cuales
serán sancionados quienes cometan delitos fiscales
como el contrabando y la defraudación fiscal, en qué
caso se consideran dichos delitos y los procedimien-
tos para proceder penalmente, así como los recursos
administrativos y de revocación para apelar a las
acciones y sanciones impuestas por las autoridades.
Reglas de Carácter General en Materia

de Comercio Exterior (RCGMCE)
Las RCGMCE tienen por objeto, de acuerdo a la regla

1.1.1, publicar anualmente las resoluciones dictadas
por las autoridades aduaneras y fiscales, agrupándo-
las de manera que faciliten su conocimiento por parte
de los contribuyentes. De tal suerte, las RCGMCE que
en el futuro se expidan, se harán como reforma,
adición o derogación de las que contiene la resolución
vigente.
Ley del Servicio de Administración

Tributaria
Esta ley fue publicada en el DOF el 15 de diciembre de

1995, entrando en vigor el 1º de julio de 1997. Dentro
de su numeral 2 señala que, el Servicio de Adminis-
tración Tributaria (SAT), como órgano desconcentra-
do de la SHCP, tiene la responsabilidad de aplicar la
legislación fiscal y aduanera con el fin de que las
personas físicas y morales contribuyan proporcional
y equitativamente al gasto público, de fiscalizar a los
contribuyentes para que cumplan con las disposicio-
nes tributarias y aduaneras, de facilitar e incentivar
el cumplimiento voluntario de dichas disposiciones
y, por último, generar y proporcionar la información
necesaria para el diseño y evaluación de la política
tributaria.
Reglamento Interior del Servicio

de Administración Tributaria
El Reglamento Interior del SAT (RISAT) publicado el 22

de octubre de 2007 en el DOF, vino a abrogar el Regla-
mento publicado en el DOF del 6 de junio de 2005. En
su artículo 2º, el RISAT establece que para el despacho
de los asuntos de su competencia, el SAT contará, entre
otras unidades administrativas, con la Administración
General de Aduanas que, a su vez, se divide en:
• Administración Central de Operación Adua-

nera.
• Administración Central de Investigación
Aduanera.
• Administración Central de Contabilidad y
Glosa.
• Administración Central de Planeación Adua-
nera.
• Administración Central de Regulación Adua-
nera.
• Administración Central de Asuntos Interna-
cionales.
• Administración Central para la Inspección Fis-
cal y Aduanera.
Otras leyes
Ley Federal de Derechos
Publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1981, y en

vigor desde el 1º de enero de 1982, la nueva Ley
Federal de Derechos (LFD) establece las cuotas que se
tendrán que pagar por el uso o aprovechamiento de

los bienes del dominio público de la nación, así como
por recibir servicios que presta el Estado en sus
funciones de derecho público, entre otros. En lo que
respecta a los derechos por la prestación de servicios
de la SHCP, los numerales 40 al 53-L establecen los
montos a pagar por las prestaciones aduaneras.
Ley del Impuesto al Valor Agregado
La nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado (LIVA)

fue publicada en el DOF el 29 de diciembre de 1978.
La LIVA establece que, conforme a su artículo 1º
(Fracción IV), están obligados al pago del IVA las
personas físicas y morales que importen bienes o
servicios en el territorio nacional, entre otros actos o
actividades. Al efecto, en operaciones de comercio
exterior el IVA puede calcularse con una tasa de 0 a
16%, dependiendo del régimen y la zona a que se
destine (por ejemplo, en la Región Fronteriza es del
11% y al interior del país el 16%).
Ley Federal sobre Metrología y Normalización
Publicada en el DOF del 1 de julio de 1992, abrogando

a su antecesora de 1988, esta ley rige en toda la
República Mexicana, teniendo entre sus objetivos
principales, según su artículo 2º, los siguientes: esta-
blecer el Sistema General de Unidades de Medida;
establecer los requisitos para la fabricación, importa-
ción, reparación, venta, verificación y uso de los
instrumentos para medir y los patrones de medida;
establecer la obligatoriedad de la medición en tran-

sacciones comerciales y de indicar el contenido neto
en los productos envasados; fomentar la transparen-
cia y eficiencia en la elaboración y observancia de
normas oficiales mexicanas y normas mexicanas, así
como promover la concurrencia de los sectores públi-
co, privado, científico y de consumidores en la elabo-
ración y observancia de dichas normas y divulgar las
acciones de normalización y demás actividades rela-
cionadas con la materia, entre otros.
Ley del Impuesto Especial Sobre Producción

y Servicios
Publicada en el DOF del 30 de diciembre de 1980, la

nueva Ley del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios (LIEPS) establece, en sus numerales 1º y 2º,
que las personas físicas y morales que realicen la
enajenación o importación definitiva en territorio na-
cional definitiva de bebidas con contenido alcohólico,
cerveza, alcohol, alcohol desnaturalizado, mieles
incristalizables, tabacos labrados, gasolinas, diesel,
refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes (así como
sus preparaciones) y jarabes o concentrados para
preparar refrescos están obligadas al pago del IEPS.
Ley Federal del Impuesto Sobre Automóviles

Nuevos
La nueva Ley Federal del Impuesto Sobre Automóvi-

les Nuevos (LFISAN), publicada en el DOF el 30 de
diciembre de 1996, entrando en vigor a partir del 1º
de enero de 1997. La LFISAN tiene por objeto estable-

cer los lineamientos aplicables a la enajenación de
vehículos, incluyendo los importados, así como la
metodología para la tasación del impuesto a pagar
por ello.
Además de las disposiciones ya mencionadas, la
operatividad aduanera en todo momento también se
vincula con las siguientes leyes:
• Ley General de Salud.

• Ley de Coordinación Fiscal.
• Ley de Ingresos de la Federación.
• Ley de la Policía Federal Preventiva.
• Ley del Impuesto al Activo y su Reglamento.
• Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
• Ley del Impuesto Sobre la Renta y su Regla-
mento.
• Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.
• Ley del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de
Vehículos.
• Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
vidores Públicos.
• Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
Expuestas las generalidades del marco jurídico

del SAM, podemos darnos cuenta de su complejidad.
Más aún, puesto que la condición de actor operante
en el comercio exterior tarde que temprano nos lleva-
rá a envolvernos en el universo del SAM, se hace
imprescindible su comprensión. Por tal motivo, es
necesario agrupar las colectividades institucionales
según sus aportaciones esenciales a la funcionalidad

del SAM. Luego entonces, para su mejor entendi-
miento, se expresa la siguiente estructuración:12
— Raíz Institucional: CPEUM, al ser el orden

institucional supremo de nuestro país.
— Base Organizacional, Operativa y Facilitado-
ra: LA, LCE, Ley del SAT y sus respectivos
reglamentos, así como las RCGMCE, por con-
tener los principios básicos para su funciona-
miento en el contexto actual de apertura co-
mercial.
— Base Fiscal: LIGIE, LFD, LFISAN, LIEPS y
CFF, entre otros, al enumerar las principales
contribuciones y aprovechamientos aplica-
bles a las operaciones de comercio exterior, y
sus mecanismos de determinación.
— Base Complementaria y de Ampliación de
Funciones: en esta clasificación entran todas
aquellas leyes que aportan las bases para la
extensión del SAM a tópicos de salud, seguri-
dad, preservación del medio ambiente y de los
recursos naturales, por mencionar algunos,
así como la relación y cooperación con otras
dependencias públicas.
Las aseveraciones anteriores, y el ámbito de su

aplicación, se ilustran en la siguiente Gráfica 2:
1 2 . La estructuración enunciada no es imposición para estudios ante-

riores, alternos o subsecuentes, es únicamente una proposición
para facilitar el entendimiento del marco jurídico del SAM y llevar
a cabo la evaluación que al presente estudio respecta.
Gráfica 2:
Estructuración del marco institucional del SAM
EL SISTEMA ADUANERO MEXICANO EN LA PRIMERA
Fuente: Elaboración propia.

39
Capítulo III
Actores del Sistema Aduanero
Mexicano
Anteriormente, hicimos mención de que la moderniza-

ción del SAM en las últimas décadas ha sido fruto de la
búsqueda de la agilización de los procedimientos de
exportación e importación, cuyo objeto es aumentar la
competitividad nacional, mediante la eficiente
interacción entre los actores que participan en las ope-
raciones comerciales, bajo el apego del marco jurídico
existente. En efecto, es momento de revisar el papel de
los actores del SAM, en particular el de aquellos que
tienen un desempeño preponderante en las acciones
relativas al despacho aduanero de mercancías, temáti-
ca sobre la que versa esta presente investigación. De tal
forma, sin restarle importancia a otros participantes,
los actores a revisar son los siguientes: autoridades
aduaneras; importadores y exportadores; agentes y
apoderados aduanales; dictaminadores aduaneros y,
finalmente, empresas transportistas. La idea de la revi-
sión es encuadrar el papel y trascendencia de los actores
en las actividades relacionadas al despacho, su ingeren-

cia y aporte para reducir los costos de transacción.
Autoridades aduaneras
El numeral 2º, Fracción II, de la LA reconoce a las

autoridades como las entes que tienen competencia
para ejercer las facultades que la propia LA establece
y que, además, colaborarán con las autoridades ex-
tranjeras en los casos y términos que señalen las leyes
y los tratados internacionales de los cuales México
sea parte. Puntualizamos también que la SHCP, el
SAT y la AGA son instancias directas que hacen valer
tales facultades. Sin embargo, y sumado a lo expues-
to, las diferentes colectividades institucionales reco-
nocen la participación de otras instancias.
Ejecutivo Federal
El Ejecutivo Federal, representado por el Presidente

de la República, juega un papel importante en la
determinación de las instituciones aplicables sobre el
comercio exterior, siendo la máxima unidad rectora
en materia aduanera, cuyas decisiones son respalda-
das por el Senado de la República. A resumidas
cuentas, podríamos enumerar un sinfín de atribucio-
nes del Poder Ejecutivo pero, sólo basta mencionar
las que la CPEUM, la LCE y la LA le confieren:
— La CPEUM lo faculta para promulgar y ejecu-

tar las leyes que expida el Congreso de la
Unión; dirigir la política exterior y celebrar
tratados internacionales, así como terminar,

denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos, sometiéndo-
los a la aprobación del Senado; habilitar toda
clase de puertos, establecer aduanas maríti-
mas y fronterizas, y designar su ubicación y,
además, crear, aumentar, disminuir o supri-
mir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación, así como restringir y prohibir las
importaciones, las exportaciones y el tránsito
de mercancías a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad
de la producción nacional, o cualquier otro
propósito en beneficio del país (artículo 89,
fracciones I, X y XIII y artículo 131).
— Nuestra LA en su artículo 143, le reconoce la
potestad para establecer o suprimir aduanas de
cualquier modalidad, así como designar su ubi-
cación y funciones; suspender los servicios de
las oficinas aduaneras por el tiempo que juzgue
conveniente; autorizar que el despacho de mer-
cancías por las aduanas fronterizas nacionales
pueda hacerse conjuntamente con las oficinas
aduaneras de países vecinos y, también, esta-
blecer o suprimir regiones fronterizas.
— Por su parte, la LCE le permite establecer
medidas para regular o restringir la exporta-
ción e importación de mercancías; conducir
negociaciones comerciales y coordinar la par-
ticipación de las dependencias y entidades de
la administración Pública Federal y de los
gobiernos de los estados en las actividades de
comercio exterior, así como concertar accio-

nes en la materia con el sector privado (artícu-
lo 4 fracciones III a la VI).
SHCP - SAT - AGA
En julio de 1997, la Administración General de Adua-

nas13 pasó a formar parte del recién creado SAT de la
SHCP. Este gesto significó el inicio de la coordinación de
múltiples actividades a favor del comercio exterior, más
allá del papel de recaudador fiscal. Las atribuciones
principales de estas tres entidades, se detallan a conti-
nuación.
Secretaria de Hacienda y Crédito Público. El nume-

ral 144 de la LA, le reconoce a la SHCP una nutrida
cifra de facultades, destacando las siguientes en rela-
ción al despacho aduanero:
a. Señalar la circunscripción territorial de las

aduanas y sus secciones;
b. Comprobar la exactitud de los datos contenidos
en los pedimentos, el pago correcto de las contri-
buciones y aprovechamientos, así como el cum-
plimiento de las regulaciones y restricciones no
arancelarias, pudiendo practicar el embargo
precautorio de las mercancías o de los medios en
que se transportan en caso de incumplimiento;
c. Cerciorarse que los dictaminadores, agentes y
apoderados aduanales cumplan los requisitos
1 3 . Hasta principios de 1993, denominada Dirección General de Adua-

nas, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos.
establecidos por la LA, pudiendo aplicarles

sanciones por su incumplimiento;
d. Practicar el reconocimiento aduanero de las
mercancías en los recintos fiscales y fiscaliza-
dos o en los establecimientos que se señale a
petición del contribuyente;
e. Verificar que las mercancías, por cuya importa-
ción fue concedido algún estímulo fiscal, estén
destinadas al propósito para el que se otorgó, se
encuentren en los lugares señalados y sean usa-
das por las personas a quienes fue concedido;
f. Fijar los lineamientos para las operaciones de
carga, descarga, manejo de mercancías de
comercio exterior, así como para la circula-
ción de vehículos, entrada y salida de mer-
cancías y personas, dentro de los recintos
fiscales y fiscalizados;
g. Establecer la naturaleza, características, cla-
sificación arancelaria, origen y valor de las
mercancías de importación y exportación.
Servicio de Administración Tributaria. El SAT ha

sido actor intelectual de la evolución del SAM dado
que, al ser el responsable de aplicar la legislación
fiscal y aduanera desde hace más de 10 años,14 éste ha
instrumentado proyectos para el mejoramiento de la
1 4 . De conformidad con el Transitorio Tercero de la Ley del Servicio de

Administración Tributaria, publicada en el DOF del 15 de diciem-
bre de 1995, las referencias y atribuciones que se otorguen en otras
leyes, reglamentos y demás disposiciones a la SHCP o a cualquiera
de sus unidades administrativas, se entenderán hechas al SAT
cuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia de objeto
de la Ley del SAT, su reglamento interior o cualquiera otra dispo-
sición jurídica que emane de ellos, incluyendo las aduaneras.
infraestructura. Precisamente, esto ha sido parte de

su proceso para hacer más eficiente el desarrollo de
sus facultades conferidas en el artículo 7º de la Ley
del SAT destacando, en lo que a nuestro asunto
refiere, las siguientes:
a. Recaudar las contribuciones y aprovechamien-

tos federales;
b. Dirigir los servicios aduanales y de inspección;
c. Solicitar y proporcionar a otras instancias e
instituciones públicas, nacionales o del ex-
tranjero, el acceso a la información necesaria
para evitar la evasión fiscal, conforme a las
leyes y tratados internacionales en materia
fiscal y aduanera y, además, brindar, bajo el
principio de reciprocidad, la asistencia que le
soliciten;
d. Vigilar y asegurar el debido cumplimiento de
las disposiciones fiscales y aduaneras, así como
participar en la negociación de los tratados
internacionales que lleve a cabo el Ejecutivo
Federal y celebrar acuerdos interinstitucio-
nales en el ámbito de su competencia;
e. Fungir como órgano de consulta del Gobierno
Federal en las materias fiscal y aduanera;
f. Proponer, para aprobación superior, la políti-
ca de administración tributaria y aduanera, y
ejecutar las acciones para su aplicación, in-
cluyendo acciones dirigidas a facilitar el cum-
plimiento voluntario de las obligaciones de
los contribuyentes;
g. Diseñar, administrar y operar la base de da-
tos para el sistema de información fiscal y
aduanera y contribuir con datos oportunos,

ciertos y verificables al diseño de la política
tributaria;
h. Emitir las disposiciones de carácter general
necesarias para el ejercicio eficaz de sus fa-
cultades, así como para la aplicación de las
leyes, tratados y disposiciones que con base
en ellas se expidan, entre otras.
Administración General de Aduanas. Soslayando la

enumeración extensa de funciones podemos decir que,
de manera concisa, la AGA es el actor material en la
implementación de los programas, actividades, atribu-
ciones y/u obligaciones de la SHCP en general, y el SAT
en particular, en el ámbito aduanal a través de sus
unidades administrativas.15 Su misión es “controlar la
entrada y salida de mercancías del país mediante un
servicio aduanero íntegro, transparente, justo y de
calidad que facilite a los usuarios el cumplimiento de las
disposiciones legales” (Aduana México, 2007a). Para
ello, se rige bajo los siguientes tres objetivos principales:
modernización del sistema aduanero; combate al con-
trabando y, finalmente, transparencia y mejoramiento
de la imagen del servicio aduanero (Ídem.).
Claramente, la consecución de los objetivos ex-
puestos no sería posible sin la renovación de la infra-
estructura, la sistematización de procesos, la aglome-
ración de convenios y tratados de colaboración, y el
establecimiento de mecanismo, como el código de
1 5 . Al respecto, puede consultar el artículo10o del Reglamento Interior

del Servicio de Administración Tributaria.
conducta de los servidores públicos de la AGA y las

cartas compromiso al ciudadano,16 orientados al me-
joramiento de su personal, incluyendo a los que
actúan durante el despacho. Así, en palabras de
Trejo Vargas:
Los servidores públicos de las aduanas —admi-

nistradores, subadministradores, jefes de depar-
tamento, jefes de secciones aduaneras, modu-
ladores, reconocedores, químicos, glosadores,
abogados, supervisores, auditores, operadores,
informáticos, inspectores, notificadores, almace-
nistas, técnicos, etcétera—… están obligados a
actuar únicamente conforme a las facultades que
le están expresamente conferidas por las dispo-
siciones legales aplicables, proporcionando un
servicio aduanero ágil, íntegro y transparente
que sea competitivo, incluso a nivel internacio-
nal… (Trejo, 2005a: 158-159).
Adicionalmente a lo expuesto, la SHCP, el SAT

y la AGA se encuentran facultadas para solicitar el
1 6 . Sistema de gestión de calidad expedido a través de un documento

público donde se manifiesta los estándares de servicio que la AGA
se compromete a cumplir para simplificar y desregular sus trámi-
tes. En la última carta, se incluían los siguientes compromisos:
Autorización para la entrada o salida de mercancías del territorio
nacional por lugar distinto al autorizado; Autorización de exención
de los impuestos al comercio exterior; Autorización de Depósito
Fiscal Temporal para Exposiciones Internacionales de Mercancías;
Registro del Despacho de Mercancías de las Empresas; Registro de
empresas transportistas de mercancías en tránsito; Solicitud de
Inscripción al Padrón de Importadores de Sectores Específicos;
Solicitud de inscripción al Padrón de Importadores vía Internet y
Control de Importación Temporal de Vehículos vía Internet. Para
mayor información, puede visitar la página de Aduana México:
http://www.aduanas.sat.gob.mx/aduana_mexico/2007/
A_body.htm
auxilio a funcionarios y empleados públicos federales

y locales en la esfera de sus respectivas competencias.
De ahí que, otras Secretarías de Estado como la
Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Relacio-
nes Exteriores (SRE), Secretaría de Agricultura, Ga-
nadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA), Secretaria de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Comuni-
caciones y Transportes (SCT), Secretaría de Salud
(SS) y la propia Procuraduría General de la República
(PGR) pueden fungir, siempre y cuando lo hagan
dentro de los límites que se le confieran, como depen-
dencias de apoyo a las autoridades aduaneras.
Dependencias Federales de apoyo

a las autoridades aduaneras17
Secretaría de Economía: dentro de su funciones se

destaca el regular, promover y vigilar la comercia-
lización, distribución y consumo de los bienes y ser-
vicios; fomentar el comercio exterior del país; estu-
diar, proyectar y determinar los aranceles, precios
oficiales, estímulos al comercio exterior (incluyendo
los fiscales), así como vigilar las normas de calidad,
pesas y medidas necesarias para la actividad comer-
cial. Sobra decir que, esta Secretaría esta encargada
de organizar y patrocinar exposiciones, ferias y con-
1 7 . La enunciación de facultades relacionadas al comercio exterior y

operatividad aduanera de las siguientes dependencias, se hará
conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, señalando que su amplia consulta puede realizar-
se en las leyes que éstas han emitido, sus reglamentos interiores, o
en las oficinas administrativas de su localidad.
gresos de carácter comercial y actividades relaciona-

das. Así, la conexión entra esta dependencia y las
Aduanas del país debe ser fluida para incrementar la
eficiencia operativa e institucional, fuentes reductoras
de los costos de transacción y generadoras de oportu-
nidades a favor de la competitividad empresarial y el
desarrollo económico.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-
turales: dentro de sus acciones se encuentran el
fomentar la protección, restauración y conservación
de los ecosistemas y recursos naturales, formulando
y conduciendo la política nacional en materia de
recursos naturales; otorgar contratos, concesiones,
licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y
reconocer derechos, según corresponda; establecer y
vigilar el cumplimiento, en coordinación con otras
dependencias y autoridades estatales y municipales,
normas oficiales mexicanas sobre la preservación y
restauración de la calidad del medio ambiente,
ecosistemas naturales y aprovechamiento sustenta-
ble de los recursos naturales; participar con la SHCP,
en la determinación de los criterios generales para el
establecimiento de los estímulos fiscales y financieros
necesarios para el aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales y el cuidado del medio ambien-
te y, finalmente, diseñar y operar, con la participa-
ción que corresponda a otras dependencias, la adop-
ción de instrumentos económicos para la protección,
restauración y conservación del medio ambiente. En
este sentido, esta dependencia se coordina con la
aduana mexicana a fin de proteger el medio ambien-
te, vigilar la explotación comercial de los recursos
naturales y evitar la exportación o importación de
mercancías sujetas a tratamientos especiales o que

pueden constituir un daño para el equilibrio ecológico.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desa-
rrollo Rural, Pesca y Alimentación: sus acciones se
encaminan a fomentar la producción, industrializa-
ción y comercialización de los productos pesqueros y
actividades económicas rurales; coordinar y ejecutar
la política nacional para crear y apoyar a empresas;
fomentar los programas y elaborar normas oficiales
de sanidad animal y vegetal; proponer el estableci-
miento de políticas en materia de asuntos internacio-
nales y de comercio exterior agropecuario y, final-
mente, participar con la SHCP en la determinación
de los criterios generales para el establecimiento de
los estímulos fiscales y financieros necesarios para el
fomento de la producción rural, así como evaluar sus
resultados. En este sentido, sólo por citar un ejemplo,
cuando en la importación de productos agrícolas la
aduana exija el cumplimiento de requisitos
fitosanitarios, la SAGARPA será quién valoré y emita
su certificación en territorio nacional.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes:
su papel incide en otorgar concesiones y permisos
para establecer y operar servicios aéreos, de
autotransporte y relacionados con las comunicacio-
nes por agua en el territorio nacional, al igual que
fomentar, regular y vigilar su funcionamiento y ope-
ración; participar con la SHCP en el establecimiento
de las tarifas de los servicios que presta la Adminis-
tración Pública Federal de Comunicaciones y Trans-
portes; establecer los requisitos que deban satisfacer
el personal técnico de la aviación civil, marina mer-
cante, servicios públicos de transporte terrestre y de
telecomunicaciones, así como conceder las licencias y

autorizaciones respectivas y, también, construir y
conservar los caminos y puentes federales, incluso los
internacionales. Para explicar la relación en materia
aduanera, sólo basta mencionar que, al poderse in-
troducir las mercancías al territorio nacional o ex-
traerse del mismo mediante el tráfico marítimo, te-
rrestre, aéreo y fluvial, por otros medios de conduc-
ción y por la vía postal, la SCT tendrá la facultad, en
todo momento, de constatar su correcto funciona-
miento y legalidad.
Secretaría de Relaciones Exteriores: dentro de
sus funciones podemos encontrar el conducir la polí-
tica exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de
tratados, acuerdos y convenciones en los que el país
sea parte y coadyuvar a la promoción comercial del
país a través de sus embajadas y consulados. Un
aspecto relevante en esta relación es que, la participa-
ción de México en distintos foros, tratados y organi-
zaciones internacionales han ayudado a avanzar
significativamente en la modernización de las políti-
cas nacionales, incluyendo las relacionadas al SAM,
prueba de ello es la adopción del SADCM.
Secretaría de Salud: esta instancia coadyuva al
actuar como autoridad sanitaria, así como establecer
y conducir la política nacional en materia de salubri-
dad general; organizar y administrar servicios sani-
tarios generales en toda la República y, además,
realizar el control higiénico e inspección sobre prepa-
ración, posesión, uso, suministro, importación, ex-
portación y circulación de productos comestibles,
bebidas, biológicos, drogas y productos medicinales.
Por ejemplo, en la importación de huevos de gallina,
la Secretaría de Salud es también instancia compe-

tente en materia aduanera, al realizar un trabajo en
conjunto con la SAGARPA y funcionarios de la adua-
na en su control e inspección, protegiendo la salud
pública.
Secretaria de la Defensa Nacional y la Secre-
taría de Marina: de manera respectiva éstas pueden
intervenir en la importación y exportación de toda
clase de armas de fuego, municiones, explosivos,
agresivos químicos, artificios y material estratégico y
ejercer la soberanía en aguas territoriales, así como la
vigilancia de las costas del territorio, vías navegables,
islas nacionales y la zona económica exclusiva. Igual-
mente, en su carácter de autoridad aduanera protec-
tora de la seguridad nacional, la Procuraduría Gene-
ral de la República es competente para investigar y
perseguir los delitos federales, como el contrabando,
la piratería y el narcotráfico.
Importadores y exportadores
Figuras importantes del comercio exterior, los impor-

tadores y exportadores son los responsables de generar y
llevar a cabo los proyectos para el desarrollo de negocios
internacionales y flujos de mercancías a través de las
fronteras. Los primeros son aquellos que, siendo perso-
nas físicas o morales, introducen mercancías extranjeras
al territorio nacional. Los segundos, los exportadores,
son las personas físicas o morales que destinan las mer-
cancías nacionales al extranjero. En este sentido, ambos
conceptos engloban a entidades gubernamentales, em-
presas públicas y privadas o personas físicas, por ejem-
plo: Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Elec-

tricidad, en el caso del gobierno; las PyMES y asociacio-
nes civiles, en el caso de personas morales y, finalmente,
los sujetos particulares, como personas físicas. Para ope-
rar como tal en nuestro país, estos deben encontrarse
inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes del
SAT, según el tipo de operación que realicen.
La importancia de estos actores es tal que si hoy
hablamos de reformas institucionales en materia de
comercio exterior y aduanera, en favor de la facilitación
comercial, es por que las autoridades competentes han
reconocido su trascendencia para quienes importan o
exportan mercancías para incrementar su producción
y sus ingresos, de manera lícita. Esto es, no se puede
poner obstáculos a quienes con la bandera del libre
comercio buscan competir en los mercados internacio-
nales y participar de manera positiva en el crecimiento
económico de un país. En palabras de Trejo Vargas,
“los importadores y exportadores, como usuarios de
las aduanas, se caracterizan porque son los que tienen
una relación jurídica más directa con las mercancías
de comercio exterior en la operación aduanera y, en
consecuencia, con la aduana” (Trejo, 2005a: 161).
Agentes y apoderados aduanales
Agentes aduanales
La Confederación de Asociaciones de Agentes Adua-
nales de la República Mexicana (CAAAREM) ha
hecho énfasis en que los agentes aduanales, que
desde 1918 han trabajado colectivamente con las
autoridades federales en las acciones aduaneras, “son
profesionistas que habiendo obtenido un título de

carrera universitaria, ejercen de modo independien-
te en la actividad privada, las funciones propias del
despacho aduanero en representación de los
importadores y exportadores de mercancías… No
son funcionarios públicos” (CAAAREM, 2006: 11).
En efecto, en términos del artículo 159 de la LA, los
agentes aduanales son personas físicas autorizadas por
el SAT, mediante una patente (personal e intransferi-
ble), para promover por cuenta ajena el despacho de las
mercancías, llevando a cabo la representación de los
importadores y exportadores ante la aduana y realizan-
do la preparación de la documentación exigible, deter-
minación de la clasificación arancelaria de las mercan-
cías, así como el cumplimiento de regulaciones y restric-
ciones no arancelarias, y la cobertura de contribuciones
y aprovechamientos derivados del comercio exterior.
En este sentido, no son funcionarios públicos, se trata de
personas que, recibiendo una carta de encomienda,
prestan sus servicios de manera personal o a través de
sus empleados, dependientes autorizados y mandata-
rios,18 recibiendo por ello una remuneración (pago de
honorarios y gastos en que incurran).19
La figura del agente aduanal es indispensable para
aquellos que realizan y controlan la entrada y salida de
mercancías al territorio nacional. Es decir, son parte de la
logística de importación y exportación, al promover la
1 8 . Para ser mandatario se requiere tener experiencia mayor a dos años

en materia aduanera, contar con poder notarial, aprobar el examen
que determine el SAT y promover el despacho en representación de
un agente aduanal.
1 9 . Este pago es deducible del Impuesto Sobre la Renta, conforme al
artículo 32, Fracción XXI de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.
especialización por asumir responsabilidades relaciona-

das al cumplimiento de formalidades ante la aduana y,
a su vez, facilitarle a esta última las acciones de fiscaliza-
ción y estadística. Su relevancia los ha hecho aglomerar-
se en la CAAAREM para mantenerse en constante
comunicación y actualización, teniendo el objeto de ser
verdaderos colaboradores para los importadores y
exportadores, así como para la autoridad aduanera.
“Por tal motivo, los agentes aduanales hoy en día son
cómplices del manejo adecuado, honesto y eficaz del
sistema aduanero en México” (Méndez, 2004: 51).
A resumidas cuentas, en la LA, los requisitos para
obtener la patente y operar como agente aduanal se
establecen en los artículos 159 y 160; sus derechos se
establecen en los numerales 161, 163 y 166; las obliga-
ciones en el 162 y, los motivos de suspensión y cance-
lación de la patente en los artículos 164, 165 y 167.
Apoderado aduanal
El apoderado aduanal es la persona física designada
por otra persona física o moral para que, en su nombre
y representación, se encargue del despacho de mercan-
cías, siempre que obtenga la autorización del SAT, en
términos del artículo 168 de la LA. El apoderado aduanal
tampoco es un funcionario público, se trata de una
persona que, al tener relación de dependencia laboral
con el poderdante, recibe de éste el respaldo mediante
un poder notarial donde se le acredita para actuar como
tal. Los requisitos para obtener la autorización de apo-
derado se encuentran el los artículos 168 y 171 de la LA,
mientras que los relacionados a su operación en los
numerales 169, 170 y 172. Los motivos de cancelación

se encuentran el artículo 173 de la misma Ley.
La diferencia de operar con un agente aduanal y
un apoderado, podemos parafrasearla de la siguiente
manera: mientras que el agente aduanal puede ofrecer
sus servicios a varios importadores o exportadores
dentro de la aduana de su circunscripción, y las que le
autoricen el SAT, el apoderado podrá actuar ante una
sola aduana y únicamente para la persona que le haya
otorgado, mediante poder notarial, la facultad para
llevar a cabo su representación.20 Así, cualquier em-
presa o persona física que desee importar o exportar
mercancías, y desconozca los procedimientos ante la
aduana o no tenga confianza sobre las capacidades de
su personal, puede contratar los servicios de un agente
aduanal para cubrir tales formalidades, teniendo la
certidumbre de que la libre competencia le permitirá
elegir al agente que se ajuste a sus necesidades
operativas y monetarias. Por otro lado, una empresa
que tenga personal técnicamente capacitado y madu-
ro para cubrir los actos y formalidades ante la aduana,
podrá autorizarlo como apoderado ante el SAT, aho-
rrando recursos y tiempo por la contratación del agen-
te aduanal. En este sentido, los costos de transacción
de las empresas se pueden reducir al contar con agen-
2 0 . El apoderado aduanal actuará conforme a lo señalado, salvo

beneficios que para efecto se otorguen en otros ordenamientos
jurídicos aplicables, en la propia Ley Aduanera o en su Reglamento.
Por ejemplo, el artículo 11 del Decreto para el fomento y operación
de las empresas altamente exportadoras, en su fracción III, señala
como beneficio para las empresas autorizadas la posibilidad de
nombrar a un apoderado aduanal para varias aduanas y diversos
productos, previa autorización del SAT.
tes o apoderados aduanales que den cabal cumpli-

miento a las instituciones del SAM.
Empresas transportistas
Responsables de la conducción de las mercancías

objeto de comercio exterior –hacia, durante y des-
pués del despacho aduanero– las empresas transpor-
tistas juegan un papel importante en el SAM. Y es
que, transportistas que no respeten las instituciones
pueden ser partícipes de actos ilícitos, como el
narcotráfico y el contrabando, causando daños al
fisco, afectando el trabajo de las aduanas y socavan-
do la competitividad de las empresas. Mientras que,
transportistas honrados, confiables y cumplidos con
las instituciones, llevarán a buen destino las mercan-
cías. Por ello, los transportistas deben, en todo mo-
mento, llevar consigo y mostrar ante las autoridades
cuando se lo requieran, el documento que compruebe
y especifique los objetos transportados, las circuns-
tancias bajo las cuales se presta el servicio, la fecha y
lugar de embarque de las mercancías y, finalmente, el
puerto, aeropuerto o punto de entrada del destino
final. Este documento es conocido como guía aérea,
conocimiento de embarque o carta de porte, según
sea el medio en que se transporte.
El numeral 170 del RLA señala que, para obte-
ner la inscripción en el registro de empresas transpor-
tistas de mercancías, en tránsito interno o internacio-
nal, se deben de cumplir requisitos, tales como: pre-
sentación de solicitud de inscripción por escrito, don-
de se señalen el nombre, razón o denominación social
y Registro Federal de Contribuyentes; se especifique

si realizarán tránsitos internos, internacionales o
ambos y se acredite tener un capital social mínimo de
$1'000,000.00, entre otros. Así mismo, la LA estable-
ce, en su numeral 144-B, los supuestos bajo los cuales
el SAT podrá cancelar la inscripción en el registro de
empresas transportistas.
Finalmente, aspectos a destacar son que, el agente
aduanal, el apoderado aduanal y los transportistas
serán responsables solidarios, ante el Fisco Federal,
del pago de las contribuciones y cuotas compensatorias
omitidas, de sus accesorios y de las infracciones que
se cometan durante el traslado de las mercancías
conforme a los términos de la LA. Complementaria-
mente, otros aspectos particulares relacionados, tan-
to al agente aduanal, como al apoderado aduanal, se
encuentran en el RLA y en las RCGMCE.
Dictaminadores aduaneros
La figura del Dictaminador Aduanero apareció en la
última década del siglo XX, con el fin de llevar a cabo
las actividades de inspección y verificación derivadas
del segundo reconocimiento durante el despacho adua-
nero, certificando el correcto desempeño de los opera-
dores del primer reconocimiento (conocidos como ve-
rificadores de mercancías y que, anteriormente, res-
pondían al título de vista aduanal). “Esta figura tam-
bién es relativamente nueva y atípica en el sistema
aduanero de México, ya que se creó con la Ley Adua-
nera vigente a partir de 1996” (Trejo, 2005a: 501).
Lo que destaca de este personaje es que tampoco
es un servidor público. En realidad, representa la
constante participación de las empresas privadas en

la operatividad aduanera. El Dictaminador pertene-
ce a una empresa plenamente autorizada por el SAT
para prestar los servicios del segundo reconocimien-
to durante el despacho aduanero. La autorización
para operar como Dictaminador es otorgada por el
SAT con vigencia de un año, siempre y cuando los
aspirantes cumplan con los requisitos establecidos en
el artículo 174 de la LA, fracciones I a la VI, destacan-
do, también, el pago de derechos a cubrir en los
términos del la Ley Federal de Derechos, artículos 51,
Fracción I, y 40, inciso g). Además, una vez autoriza-
dos y en función la LA, en su artículo 175, establece
sus responsabilidades, sanciones y motivos de la can-
celación de su autorización.
Desde su aparición, y hasta el 2005, la empresa
privada a cargo de los Dictaminadores Aduaneros era
la Operadora de Gestión Aduanal, S.A. (OGASA),
autorizada por la SHCP en la década de 1990. El 7 de
noviembre de 2005, los títulos que autorizan la opera-
ción de las empresas en el segundo reconocimiento
fueron entregados a A/S Baltin Control LTD, Bivac
Internacional, Cotecna Inspection e Intertek Interna-
cional, así como Societé Generale de Surveillance (SGS).
Una vez señalados los principales actores del
SAM con participación en el despacho aduanero (ver
Gráfica 3), sobra decir que cada uno de ellos se
encuentra ligado a otro en el proceso de practicar el
despacho aduanero de mercancías, respetar y hacer
valer el marco institucional aplicable y crear ventajas
competitivas a través de la agilización de los trámites
y servicios necesarios para introducir o extraer mer-
cancías en nuestro país. Además, estos personajes

relacionados con el comercio exterior, en términos de
la legislación aduanera vigente, podrán aportar re-
cursos en cada aduana, cuyo fin sea el mantenimien-
to, reparación o ampliación de las instalaciones de las
mismas, en beneficio de operaciones modernas, que
faciliten el comercio y la reducción de los costos de
transacción.
62
Gráfica 3:
Principales actores del SAM que participan en el despacho aduanero de mercancías.

ALBERTO F RANCISCO TORRES GARCÍA
Capítulo IV
Conversión de la aduana mexicana:
1986 - 2010
Como consecuencia de la globalización, las aduanas

en el mundo han hecho conciencia del papel que
desempeñan en el flujo de mercancías entre países,
siendo verdaderos catalizadores de una importante
actividad económica como lo es el comercio exterior.
Por tal motivo, éstas han emprendido procesos de
reestructuración y renovación interna con la finali-
dad de agilizar y regular la verificación de mercan-
cías, disminuir la corrupción y hacer más eficiente las
prácticas comerciales, incluyendo las relacionadas al
despacho aduanero.
México no es la excepción. El modelo neoliberal,
basado en la apertura comercial y financiera, impuso
cambios en los procesos económicos, sociales, cultu-
rales y productivos del país, de los cuales las aduanas
no han quedado exentas. Hasta hace tres décadas, las
aduanas fueron utilizadas como una especie de ins-
trumento gubernamental para vigilar con rigidez la
importación de mercancías dada la política del mo-

delo ISI, ya fuese mediante altos aranceles o por
excesivos trámites y permisos. No obstante, el nuevo
orden económico arrastró a los entes administrativos
del gobierno federal hacia la reestructuración de su
composición y reformulación de funciones. No que-
dando al margen de las implicaciones del modelo, las
aduanas dejaron a un lado su exclusiva tarea de
recaudación y control rígido de importaciones, para
convertirse en agentes activos y dinámicos a favor del
comercio exterior en nuestro país.
Finalmente, para comprender más sobre el pa-
pel de la aduana en México en los últimos veinte años,
en el presente capítulo se abordarán las temáticas
principales tendientes a explicar su concepto, fun-
ción y organización, construyendo el lazo que nos
permita comprender el camino hacia su moderniza-
ción.
Aduana: concepto y definición
Aduana en español, custom en inglés o douanes en

francés, son términos utilizados para referirse a las
oficinas públicas situadas en las fronteras territoria-
les para regular el tráfico de mercancías, cobrar las
contribuciones y aprovechamientos, y constatar el
cumplimiento de barreras no arancelarias que de ello
se deriven.
Pero, particularmente en nuestro país, ¿qué es o
cómo se define a la aduana? Revisemos algunas
acepciones dadas al concepto:
Las aduanas son oficinas públicas administrati-

vas establecidas en las fronteras, litorales y ciuda-
des importantes del país, con facultades para
fiscalizar, vigilar y controlar la entrada y salida de
mercancías, así como los medios en que éstas son
transportadas (Aduana México: 2007a).
Es la unidad administrativa dependiente de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que se
encarga de cumplir y hacer cumplir la legislación
nacional e internacional relativa a la tenencia y
al intercambio de bienes (Acosta, 2002: 10).
Lugar autorizado llamado Recinto Fiscal en el

cual se realizan los actos y formalidades para la
entrada y salida de y a territorio nacional de
mercancías de conformidad con los diferentes
tráficos, regímenes aduaneros y la legislación
correspondiente (Reyes, 2001: 161).
Interpretando las concepciones expuestas pode-

mos decir que, la aduana en México es la unidad de
la administración pública federal –dependiente de la
SHCP, el SAT y la AGA, en orden de jerarquía–
encargada de vigilar, controlar, regular y aprobar la
entrada o salida de mercancías al o del territorio
nacional, con el fin de proteger los intereses de la
nación y garantizar el correcto ejercicio de las insti-
tuciones creadas para las operaciones de comercio
exterior a nivel nacional, e incluso internacional,
conforme a su competencia.
En este orden, hoy encontramos en el país la
existencia de 49 aduanas cuyas tareas de promoción
y facilitación del comercio exterior son primarias,
dado a que el crecimiento de las operaciones comer-
ciales así lo amerita (Vease Tabla 1).
En este tenor, lo que destaca en realidad es el

aumento progresivo del comercio exterior. Prueba de
ello, es que en 2008 el valor total del comercio exterior
mexicano fue casi dieciséis veces superior al registra-
do en 1986, fecha en que México ingreso al GATT,
pasando de $38,587 a $600,451 millones de dólares.
Tabla 1:
Comercio Exterior de México (1982 - 2006),
cifras en millones dólares
, ,
Saldo de la
Valor total del
Año Exportaciones Importaciones Balanza
comercio exterior
Comercial
1982 24,055 17,011 7,045 41,066
1983 25,953 11,848 14,105 37,801
1984 29,100 15,916 13,184 45,017
1985 26,757 18,359 8,398 45,116
1986 21,804 16,784 5,020 38,587
1987 27,600 18,812 8,787 46,412
1988 30,691 28,082 2,610 58,773
1989 35,171 34,766 405 69,937
1990 40,711 41,593 -882 82,304
1991 42,688 49,967 -7,279 92,654
1992 46,196 62,129 -15,934 108,325
1993 51,886 65,367 -13,481 117,253
1994 60,882 79,346 -18,464 140,228
1995 79,542 72,453 7,088 151,995
1996 96,000 89,469 6,531 185,469
1997 110,431 109,808 623 220,240
1998 117,539 125,373 -7,834 242,912
1999 136,362 141,975 -5,613 278,337
2000 166,121 174,458 -8,337 340,579
2001 158,780 168,396 -9,617 327,176
2002 161,046 168,679 -7,633 329,725
2003 164,766 170,546 -5,779 335,312
2004 187,999 196,810 -8,811 384,808
2005 214,233 221,820 -7,587 436,052
2006 249,997 256,130 -6,133 506,128
2007 271,875 281,949 -10,074 553,824
2008 291,807 308,644 -16,837 600,451
F t El b ió i d t d lB d Mé i (2009)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México (2009).
En el trasfondo del aumento del valor del comer-

cio exterior, encontramos las atenciones que éste
demanda: ampliación y mejoramiento de la infraes-
tructura; innovación y eficiencia en los procesos de
producción y logísticos; formación de recursos hu-
manos capacitados; financiamiento y acceso a la
tecnología; intensificación de programas de apoyo en
los tres niveles gubernamentales; instituciones claras
y eficientes, así como la modernización de las adua-
nas, sólo por mencionar algunos. Y es que, según el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se reco-
noce que dos de los principales problemas que aque-
jan a la política comercial mexicana son la compleji-
dad de la normativa comercial y la limitada capaci-
dad de las aduanas del país, donde se asiste la exis-
tencia de procedimientos aduaneros lentos y onero-
sos (BID, 2006: 5).
La apertura comercial ha requerido indudable-
mente no sólo de la suscripción de tratados comercia-
les, reprivatización de empresas, implantación de
programas de fomento, desgravación arancelaria de
mercancías y modernización de la infraestructura,
sino que también ha significado la reorientación de
las leyes, normas, reglamentos, decretos y demás
disposiciones que, en su conjunto, integran el marco
jurídico del comercio exterior mexicano. Es decir, la
“reglas del juego” relativas a las actividades de ex-
portación e importación de mercancías deben orien-
tarse hacia el objetivo de lograr la correcta inserción
de nuestro país a la dinámica del comercio interna-
cional. De esta manera, al existir una correlación
entre la eficiencia de las instituciones y el desempeño
económico, las reglas del juego formales –legislación
aduanera– se han venido transformando para que

las empresas logren cumplir con las exigencias de
competitividad, necesarias para sobrevivir e insertar-
se favorablemente en los mercados internacionales.
No restando valor a los demás factores mencio-
nados, podemos señalar que, en palabras de Trejo
Vargas, “con la política económica basada en un
modelo de exportaciones y celebración de numerosos
tratados internacionales suscritos por México con
otros países…, lejos de restarle importancia a la
aduana, la ha redefinido dándole mayor importan-
cia, jugando un papel determinante dentro de la
integración económica regional y con otros continen-
tes” (Trejo, 2005a: 133-134). De esta forma, las adua-
nas, como ente funcional y operativo del SAM,
redefinieron su papel y valía al asumir parte de la
responsabilidad de promover mecanismos para la
agilización de los trámites de importación y exporta-
ción que, reduciendo los costos de transacción en los
que incurren las empresas, fomenten la generación y
aprovechamiento de ventajas competitivas. Bien se-
ñala Florescano, “el nacimiento, florecimiento y de-
sarrollo de las aduanas en México, se encuentran
estrechamente vinculadas con las políticas económi-
cas que a lo largo del devenir histórico ha tenido el
país, así como a las necesidades de control del flujo de
las mercancías que entran y salen del territorio nacio-
nal” (Florescano: 2004, 17) .
Una vez contextualizado el concepto e impor-
tancia de las aduanas en México, hagamos referencia
a su organización y funciones, intentado con ello
vincularlas al proceso de modernización institucional
y de infraestructura que ha vivido el SAM en las

últimas dos décadas.
Aduana: organización
Las aduanas del país emergieron y eliminaron

significativamente en los dos últimos decenios. Así,
por ejemplo, 56 Aduanas existían en 1989; para
1993, eran 45; para el 2000, eran 47 y, finalmente, 48
hasta los primeros meses de 2006. Hoy en día son 49,
distribuidas de manera estratégica para su operación
a lo largo del territorio nacional, comprendiendo
alrededor de 11,122 kilómetros de costas y 4,301
kilómetros de frontera terrestre (Aduana México,
2007b).
Ciertamente, aunque las aduanas se han clasifi-
cado ya sea por el índice de operaciones que realizan
(altas o bajas) o por el tipo de servicios que se prestan
(marítimos, terrestres, aeroportuarios, entre otros),
ninguna clasificación es totalmente exacta, dado que
una sola aduana puede proporcionar diferentes ser-
vicios y, de acuerdo a su ubicación, realizar un núme-
ro indeterminado de operaciones. Sin embargo, y
conforme a la información presentada en la página
de Internet de “Aduana México”, estas se agrupan en
fronterizas (norte y sur), marítimas e interiores (Ver
Gráfica 4 y Tabla 2).
A grandes rasgos, las características principales
de las agrupaciones de aduanas en el país, son las
siguientes:
Aduanas fronterizas
En este rubro se encuentran 21 aduanas, con 19 en
frontera norte y 2 en frontera sur. De éstas, son las del
norte, por cuestiones de vecindad con Estados Uni-
dos, quienes tienen un mayor flujo de operaciones de
comercio exterior, mostrando una considerable con-
centración en la Aduana de Nuevo Laredo (Tamau-
lipas), la cual ha llegado a ser considerada como la
más importante de América Latina, habiendo recau-
dado 37 mil 729 millones de pesos en el 2004 (AGA,
2005: 11-12).
Gráfica 4:
Distribución de las 49 Aduanas en México,
al 2009
Fuente: Edición propia de mapa obtenido de Aduana México (2007b).

Tabla 2:
Aduanas del país, según nombre, entidad federativa
a la que pertenecen y división reconocida
por la Administración General
de Aduanas, al 2009
Aduanas
Entidad Número
Fronteriza Marítima Interior
Aguascalientesa/ Aguascalientes 1
Baja California Mexicali, Tecate y Tijuana Ensenada 4
Baja California Sur La Paz 1
Campeche Ciudad del Carmen 1
Ciudad Acuña y Piedras
Coahuila Torreón b / 3
Negras
Chiapas Ciudad Hidalgo 1
Ciudad Juárez, Ojinaga y
Chihuahua Chihuahua 4
Puerto Palomas
Colima Manzanillo 1
Aeropuerto Internacional
Distrito Federal de la Ciudad de México y 2
México
Estado de México Toluca 1
Guanajuato Guanajuato 1
Guerrero Acapulco 1
Jalisco c/ Guadalajara 1
Michoacán Lázaro Cárdenas 1
Nuevo León Colombia Monterrey 2
Oaxaca Salina Cruz 1
Puebla d/ Puebla 1
Querétaro e/ Querétaro 1
Quintana Roo Subteniente López Cancún 2
Sinaloa Mazatlán 1
Agua Prieta, Naco,
Sonora Nogales, San Luís Río Guaymas 6
Colorado y Sonoyta
Tabasco Dos Bocas 1
Ciudad Camargo, Ciudad

Matamoros, Ciudad
Tamaulipas Altamira y Tampico 7
Miguel Alemán, Ciudad
Reynosa y Nuevo Laredo
Coatzacoalcos, Veracruz y
Veracruz 3
Tuxpan
Yucatán Progreso 1
Total 21 17 11 49
a/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Aguascalientes, San Luís Potosí y Zacatecas.
b/ La circunscripción territorial de la Aduana de Torreón abarca munic ipios de Coahuila y el Estado de Durango.
c/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Jalisco y Nayarit.
d/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Morelos, Puebla y Tlaxcala.
e/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Hidalgo, Querétaro y algunos municipios de Michoacán.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aduana México (2007b).

Aduanas marítimas
Con 9 aduanas en el Atlántico y 8 aduanas en el
Pacifico, su campo de operación contempla las playas
y la zona federal marítima terrestre, las aguas interio-
res, el mar territorial y la zona económica exclusiva,
incluyendo las islas. Por el lado del Pacífico, la Aduana
de Manzanillo se considera la de mayor importancia,
situación que comparte la aduana del puerto de
Veracruz, en el Atlántico. Estas dos Aduanas, junto
con las de Altamira, Tampico y Lázaro Cárdenas
recaudaron el 93.36% de la recaudación total de las 17
aduanas marítimas en el 2004, con un monto de
47,640 millones de pesos (AGA, 2005: 34-37).
Aduanas interiores
Entran en esta clasificación las aduanas interiores y
aeroportuarias, las cuales se encuentran establecidas
en lugares cercanos a los centros de producción y
distribución. Para el 2004, cuando eran sólo diez las
aduanas interiores, se registraron un total de 930,790
pedimentos tramitados (26.50% del total nacional),
siendo la Aduana del Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de México quien registró el mayor número de
transacciones (Ibid, 2005: 38-44). El 25 de mayo de
2006, entró en funcionamiento la aduana del puerto
interior de Guanajuato, siendo la aduana 49 del país
y complementando los servicios de la AGA en el
interior de la República, buscando con ello agilizar
las operaciones relacionadas al despacho aduanero.
Adicionalmente, en los últimos tres años se esta-
blecieron pláticas para la conformación del proyecto
“Kansas City Smart Port”, con el que se pretende
ubicar una aduana mexicana en territorio estadouni-

dense para que las mercancías entren documentadas
a territorio nacional sin pasar por las aduanas fron-
terizas de Nuevo Laredo, despachando la mercancía
hasta la aduana interior de destino y viceversa. Car-
los Guzmán Montalvo, el entonces administrador
general de aduanas, manifestó que el objeto del pro-
yecto es aumentar la competitividad de las empresas
mexicanas aprovechando la posición estratégica en-
tre México y Estados Unidos. No obstante, el proyec-
to requiere una reformulación de instituciones y me-
dición del impacto económico que pudiese tener en el
país (Otero, 2006: 43-44).
Aduana: funciones
Como se ha mencionado anteriormente, el trabajo de

las aduanas –sea marítima, interior o fronteriza– ha
cambiado y se constituye como un gran pilar de
impulso al comercio exterior. Éstas han evolucionado
y progresado en cuanto a infraestructura y servicio se
refiere, favoreciendo significativamente al desarrollo
de ventajas competitivas en las transacciones inter-
nacionales. González Gómez ha señalado:
Las aduanas tienen en la actualidad un papel

que rebasa las funciones tradicionales de cobrar
impuestos y de conocer de todos los bienes que
ingresan y salen del país. Hoy se les ha asignado
también la responsabilidad de facilitar el comer-
cio de una forma honesta y transparente.
(González, 2005: 5).
De tal suerte, en los últimos años se han empren-

dido una serie de acciones y programas instruidos por
el gobierno en su política comercial, dando lugar a lo
que se hoy se conoce como “Aduana México”. Esta
nueva aduana tiene como sus funciones principales, las
siguientes (Trejo, 2004:15):
1. Facilitar las operaciones de comercio exterior

y la instrumentación de los programas de
fomento.
2. Recaudar las contribuciones y aprovechamien-
tos de comercio exterior, así como aplicar
exenciones y franquicias, según corresponda.
3. Constatar el cumplimiento de las regulacio-
nes y restricciones no arancelarias, así como
el manejo de las mercancías en los distintos
regímenes aduaneros.
4) Verificar los certificados de origen, el valor en
aduana y el cumplimiento de garantías en el
despacho aduanero.
5) Prevenir infracciones y delitos aduaneros, y
aplicar las sanciones correspondientes; de
igual forma, la función de prevención se ex-
tiende al tráfico de drogas y estupefacientes,
armas prohibidas, tráfico de desperdicios y
residuos tóxicos, violación a los derechos de
propiedad industrial y actos de terrorismo.
6) Llevar a cabo la estadística del comercio exte-
rior y de las operaciones aduaneras que se
reflejan en la balanza comercial, facilitando
la toma de decisiones de las autoridades.
7) Respetar los derechos humanos, bajo el prin-

cipio de que una aduana moderna debe reali-
zar sus funciones con respeto y legalidad.
Complementariamente, podemos mencionar que

los servidores públicos de la aduana mexicana tienen en
todo momento la facultad, pero también obligación, de
cooperar con las demás dependencias públicas para
hacer valer las instituciones nacionales en materia de
seguridad, soberanía, preservación de los recursos na-
turales, medio ambiente y salud, entre otras. Sin embar-
go, y pese a lo anterior, las funciones de la aduana se
han puesto en tela de juicio, dado el crecimiento de los
actos ilícitos en nuestro país como el narcotráfico, el
contrabando y la piratería propiciados, muchos de
ellos, por la corrupción de los servidores públicos y la
existencia de procedimientos altamente burocratizados.
Al respecto, basta destacar que uno de los princi-
pales logros entre los actores del SAM, fue la firma del
Pacto Sectorial Aduanero en 2003. Éste fue signado por
el SAT, la CAAAREM y la Secretaría de la Función
Pública (SFP), buscando con ello establecer las bases
para la consolidación de la transparencia en las adua-
nas mexicanas, a través del trabajo coordinado y el
diálogo entre los representantes del sector público y
privado, para la consecución de tres objetivos principa-
les: a) fortalecer la transparencia y el combate a la
corrupción entre los distintos actores del sector aduane-
ro; b) facilitar la cooperación entre gobierno y sector
privado y, finalmente, c) eficientar los procesos y servi-
cios con énfasis en la satisfacción de los usuarios de las
aduanas. De esta manera, se persigue propiciar el
establecimiento del servicio fiscal de carrera y difundir

códigos de conducta; la simplificación y difusión de las
disposiciones en materia de comercio exterior; el forta-
lecimiento del control y seguimiento a la actuación de
los agentes aduanales; direccionar los actos de compro-
bación mediante una explotación de las bases de datos
(SAT-CAAAREM-AGA) y el análisis de riesgo; promo-
ver y coordinar acciones preventivas y operativos
interinstitucionales para evitar la introducción ilegal de
mercancías al país; la resolución de controversias entre
los sectores y el seguimiento y evaluación del Pacto.21
2 1 . Para mayor información al respecto, consultar Secretaría de la

Función Pública (2007). Pacto Sectorial Aduanero. “Avances del
Convenio de Concertación de Acciones para la Transparencia en el
Sector Aduanero Mayo de 2004” y “Matriz del Convenio de
Concertación de Acciones para la Transparencia en el Sector Adua-
nero”. México: Secretaría de la Función Pública, página en Internet:
http://www.funcionpublica.gob.mx/extras/pactosectorial/
avances.html Fecha de consulta: 20 de febrero de 2007.
Capítulo V
SAM: modernización en infraestructura
y tecnología en las aduanas
Hoy en día, nuestro país se encuentra sumido en un

proceso de cambios, dentro de los cuales se debe
encontrar la mejor manera de integrarse y enfrentar
los retos de la globalización. En busca de obtener los
máximos beneficios posibles, esos cambios se han
tenido que dar en todos los niveles y en todas las
estructuras. Invariablemente, las aduanas del país
están viviendo tiempos de modernidad. La moderni-
dad se siente portadora de y llevada por el cambio
(Nouss, 1997: 37).
A principio de su gestión en 1989, la administra-
ción de Carlos Salinas de Gortari señaló que se contem-
plaba como prioritaria la estrategia de modernización:
La modernización es, al exterior, una política

activa. Esto significa no esperar sino adelantar
iniciativas […] económicas, técnicas y financie-
ras que complementen y hagan rendir el esfuerzo
interno y den expresión concreta a una mayor
presencia y beneficio a México en su participa-

ción en los mercados internacionales […]. El es-
fuerzo de modernización se habrá de dar en todas
las esferas de nuestra economía. Modernizar es
ampliar y mejorar la infraestructura; es aceptar y
enfrentar con eficacia la apertura comercial; es
eliminar obstáculos y regulaciones que reducen
el potencial de los sectores productivos; es aban-
donar con orden lo que en un tiempo pudo ser
eficiente pero hoy es gravoso; es aprovechar las
mejores opciones de producción, financiamiento,
comercio y tecnología de que dispone el país […].
(Poder Ejecutivo Federal, 1989: 16-18).
Así, al entender la estrategia, se dieron profundos

cambios en los aparatos administrativos del Estado.
Hablando propiamente en materia aduanera, en 1990
la Dirección General de Aduanas, adscrita a la Subse-
cretaría de Ingresos de la SHCP, se convirtió en la
AGA. Para ese momento, la modernización en las
aduanas se hizo manifiesta en el recorte de personal y
un modesto desarrollo de infraestructura y sistemati-
zación, favorecidos por la creación de los fideicomisos
Aduanas I y II en 1993 –dando lugar a la empresa
Integradora de Servicios Operativos S.A. de C.V.
(ISOSA) y a los servicios del segundo reconocimiento,
respectivamente–. Evidentemente, el avance no era
suficiente ya que México se insertaba cada vez más en
el ámbito internacional a través de la suscripción de
TLC's. De tal forma, en los próximos dos sexenios
deberían realizarse cambios estructurales en el apara-
to aduanero del país. Y así fue.
Los avances más importantes en la moderniza-
ción aduanera se darían hacia final de la gestión de
Ernesto Zedillo y a principios de la de Vicente Fox.
Durante el sexenio de Zedillo se concibió, en materia

de comercio exterior, la labor de promover el desarro-
llo de la infraestructura aduanera, así como la simpli-
ficación de los trámites aduanales. Con Fox, se ins-
truyeron cambios importantes, dentro de los cuales
destacan la creación del Fideicomiso Público para el
Programa de Mejoramiento a los Medios de Informá-
tica y de Control de las Autoridades Aduaneras
(FIDEMICA), cuyo principio es la modernización y
transformación de las aduanas de nuestro país me-
diante el uso de contraprestaciones pagadas por la
pre validación de pedimentos, y el Fideicomiso Públi-
co para Administrar la Contraprestación a que se
refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA),
pagada por personas que realizan operaciones rela-
cionadas al procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo
el despacho aduanero. Estos programas entraron en
operación en 2003 y 2004, correspondientemente.22
Así, a inicios del siglo XXI, cuando todavía eran 48
aduanas en el país, y con el objetivo de fomentar y
facilitar las operaciones de comercio exterior, se dio
por iniciado el proyecto “Aduana México”, concepto
que puntualizaba a la aduana moderna que, en pala-
bras de Trejo, se define como:
2 2 . Estos fideicomisos sustituyeron a los de Aduana I y II. Para más

información, consultar: Servicio de Administración Tributaria
(2006). Portal de obligaciones de Transparencia. “Administración
de los Fideicomisos que opera el Servicio de Administración
Tributaria”. México: SAT, 20 de junio, página en Internet: http:/
/www.sat.gob.mx/sitio_internet/transparencia/51_8162.html
Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2006.
El ente estatal encargado de realizar las funcio-

nes sustantivas de facilitación del comercio exte-
rior, de recaudación de las contribuciones apli-
cables reconociendo sus exenciones y franqui-
cias, de la fiscalización y verificación física y
documental de las mercancías que entran al terri-
torio nacional o que salen del mismo a través de
los diferentes tráficos aduaneros por las diversas
fronteras del país, del cumplimiento de las regu-
laciones y restricciones no arancelarias, así como
de la prevención y aplicación de sanciones por
las irregularidades detectadas, llevando a cabo
las estadísticas del comercio exterior, utilizando
para realizar sus funciones, equipo y tecnología
de punta y respetando los derechos de los usua-
rios. (Trejo, 2005a: 137).
Para comprender más la conversión de la aduana

mexicana, hacia lo que hoy conocemos como “Adua-
na México”, fruto del proceso de modernización em-
prendido en nuestro país hace ya más de dos décadas
–a raíz de la orientación neoliberal–, es necesario
hacer alusión a los avances obtenidos en el uso de
tecnología y ampliación de infraestructura, incluyen-
do el programa “Aduana Modelo” que, dicho sea de
paso, es el más ambicioso de todos los tiempos en
materia aduanera.
Modernización tecnológica
Las acciones más significativas que han emprendido

las instancias administrativas y responsables del co-
mercio exterior, se han concretizado en una gran
parte con la dotación de tecnología. Concebida como
un engrane y reto importante en el proceso de la
globalización, la tecnología ha ofrecido oportunida-

des hasta hace poco inimaginables. Por sí mismo, el
término “tecnología” marca que ya no se trata de una
técnica al servicio de la razón sino de una técnica que
llega a regir la civilización, a darle su lógica. Ninguna
sociedad puede rechazarla y se ha convertido en
sinónimo de desarrollo, positivo o negativo (Nouss,
1997: 76-77). En este sentido, la globalización ha
facilitado su acceso, intercambio y ampliación, ha-
ciéndola indicativo de modernización.
Precisamente, al adoptar la tecnología instan-
cias como la aduana mexicana han adquirido un
nuevo significado, el de aduana moderna. Ésta se
encuentra equipando y haciendo uso de equipos
tecnológicos y programas informáticos sofisticados
que favorecen la sistematización y fluidez en los
procesos operativos del personal aduanero, yendo
desde sistemas para la captura, revisión y/o consulta
de pedimentos, hasta máquinas de rayos X y Gamma
para la revisión de bultos y contenedores. En pala-
bras de Jorge Enrigue, “la sistematización y simplifi-
cación de los procedimientos ha dotado de certidum-
bre jurídica a los usuarios de las aduanas, pues ha
unificado criterios, aumentado la seguridad de los
intereses fiscales, acrecentado el profesionalismo de
empleados y agentes aduanales y eliminado prácti-
cas indeseables” (Enrigue: 1996, 391).
De manera sucinta, expondremos cada uno de
los principales elementos tecnológicos utilizados hoy
en día por la aduana moderna con el fin de simplifi-
car y agilizar los procedimientos aduaneros. Para
ello, la exposición se dividirá en dos grupos: equipos
y sistemas informáticos.
Equipos
a. Máquinas de Rayos X. Estos equipos están

diseñados especialmente para realizar y agi-
lizar los procesos de inspección en los distin-
tos puntos del país. Permiten revisar bolsos;
equipaje de mano; paquetería, e incluso en
algunas ciudades son montados en vehículos
tipo van para retenes móviles. Los equipos de
rayos X en aeropuertos y salas internaciona-
les, tuvieron su génesis en 1997, cuando la
AGA decidió adquirirlos para la inspección
del equipaje de pasajeros (AGA, 2004: 6).
b. Máquina de Rayos Gamma. Este equipo se
emplea sobre todo para inspección de camiones
y contenedores en aduanas, principalmente
fronterizas, con motivo del despacho. De acuer-
do con los expertos, los rayos Gamma son capa-
ces de detectar si un camión contiene carga o se
encuentra vacío. Por lo que esta herramienta es
capaz de leer el contenido de un cargamento en
un período de tiempo que no excede los tres
minutos. Además, en términos de confiabilidad
representa un 99% (AGA, 2005: 25).
Sistemas informáticos
a. ValuNet TM. Sustentado en el Acuerdo de Va-

loración Aduanera de la OMC, este programa
tiene por objeto comprobar la veracidad de la
información declarada en las transacciones de
exportación hacia México, en particular al
valor y origen de las mercancías provenientes

de cualquier país del mundo. Con su uso se
busca tener mayor control en las operaciones
que representan alto riesgo, promover la com-
petencia leal y optimizar la recaudación, pro-
ducto de las operaciones de comercio exterior
(AGA, 2005: 28). Desde el inicio del programa
se han revisado más de 33,500 transacciones,
detectándose unos 6,632 casos con irregulari-
dad en valor y origen, lo que representa 20% de
las verificaciones (ídem).
b. Sistema de Operación Integral Aduanera
(SOIA). El SOIA es un sistema o programa
mediante el cual los importadores, exporta-
dores, agentes aduanales, apoderados adua-
nales y prevalidadores pueden consultar y
visualizar el estado que guardan sus operacio-
nes, realizadas dentro del proceso del despa-
cho aduanero. En general, se puede consultar
la siguiente información: el estado que guar-
dan los pedimentos en el proceso del despa-
cho; “Cartas de Cupo” electrónicas, cuyo obje-
to es garantizar que la información enviada
electrónicamente se encuentre disponible para
el agente aduanal que va a realizar la opera-
ción; patentes exclusivas, para constatar que el
agente aduanal seleccionado por su empresa
es quien realiza las operaciones comerciales;
movimientos de pedimentos de importación
temporal de remolques, semirremolques y
portacontenedores; situación que guardan los
pedimentos de tránsitos; información de la
importación de vehículos y de los programas

Maquila y Programa de Importación Tempo-
ral para producir artículos de Exportación
(PITEX),23 así como la consulta de permisos
previos otorgados por la Secretaría de Econo-
mía (Aduana México, 2005).
c) Sistema Automatizado Aduanero Integral
(SAAI). Implementado en 1993, sustituyendo
al sistema para la Captura Desconcentrada del
Pedimento Aduanal (CADEPA), este sistema
facilita la captura e impresión de los pedimen-
tos, tanto de importación como de exportación,
cumpliendo con lo establecido en los instructi-
vos de llenado, diarios oficiales de la federación
y leyes que rigen el comercio exterior en nuestro
país. Además, el SAAI permite emitir algunos
de los reportes relacionados con los pedimen-
tos, operaciones, hoja de cálculo, manifestación
de valor, reporte semanal de certificado de
importación, así como incluir los anexos del
pedimento en caso de ser requerido. Así, “el
SAAI permite el control de la operación de
todas las aduanas del país, sus secciones adua-
neras, garitas y puntos de revisión, mediante la
auto declaración electrónica de pedimentos por
parte de los agentes y apoderados aduanales,
hasta la entrada al territorio nacional o de su
salida de las mercancías” (Trejo, 2005a: 219).
2 3 . Lugar a la entrada en vigor del Decreto para el Fomento de la

Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exporta-
ción, (IMMEX).
Modernización de infraestructura: el programa

“Aduana Modelo”
Seguros de que la calidad y agilización en los servicios

incrementan la competitividad de la nación y de los
particulares, las diferentes dependencias de la adminis-
tración federal emprendieron estrategias para impulsar
acciones de cambio y perfeccionamiento. Conexamente,
el SAT, a través de la AGA, instituyó dentro de sus
estrategias principales el programa “Aduana Modelo”.
Establecido como una de las prioridades de la
AGA, el proyecto “Aduana Modelo” se implantó
inicialmente en cuatro de las principales aduanas del
país: la aduana de Veracruz, en Veracruz; la aduana
de Manzanillo, en Colima y en Tamaulipas, las adua-
nas de Nuevo Laredo y Ciudad Reynosa. El progra-
ma, que inicialmente tenía vigencia hasta el 2006, es
ambicioso pues pretende modernizar, facilitar y pro-
mover las operaciones de comercio exterior y fiscali-
zación en México, motivo por el cual se ha prolonga-
do teniendo como intención aplicarse en la mayor
parte de las aduanas del país.
Consciente de que la aduana tiene que integrar las
características generales de estandarización en cuanto a
la organización, la estructura, el funcionamiento y la
operación para brindar servicios de calidad, acorde con
la competitividad que requiere nuestro país en sus rela-
ciones comerciales, el SAT apostó por efectuar el progra-
ma estratégico de “Aduana Modelo”, buscando estable-
cer el concepto óptimo de aduana. Para tal propósito,
vinculándose a otros proyectos del SAT, el programa se
integró por seis líneas de acción: 1) infraestructura; 2)
equipamiento; 3) automatización de procesos; 4) estruc-

tura organizacional; 5) interacción con el entorno y 6)
evaluación de desempeño. Para su eficiente realización,
el proyecto cuenta con el apoyo de instancias públicas y
privadas, tales como: la PGR; la Agencia Federal de
Investigaciones; las Administraciones Portuarias Inte-
grales (API's) y la coordinación de Puertos y Marina
Mercante, en el caso de las aduanas marítimas; funciona-
rios de la SFP y la SCT, entre otras secretarías de Estado
y, en algunos casos, los gobiernos estatales y municipales.
Conjuntamente, tiene el soporte de los fideicomisos
FACLA y FIDEMICA, creados y destinados para el
fortalecimiento tecnológico y de infraestructura (AGA,
2005: 17-18).
Sólo por mencionar, al finalizar el 2004, el avance
en el proyecto “Aduana Modelo” era de 49%, presen-
tando avances significativos en las siguientes áreas:
29.75% en estructura organizacional y personal; 54.5%
en infraestructura física; 58.2% en equipamiento; 42.83%
en automatización de procesos; 90.5% en mecanismos
de evaluación y 71% en interacción con el entorno
(Ibid.). Por tanto, no podemos negar que los resultados
alcanzados por las aduanas pilotos son positivos. Sin
embargo, aún queda mucho por resolver, como el riesgo
de quedarse sólo en un proyecto sexenal.
Programas aduanales: empresas certificadas

y carriles exclusivos
La cooperación y consenso de las aduanas mexicanas,

tanto con organismos nacionales e internacionales como
con empresas privadas, esencialmente en los últimos
años, ayudó a generar programas tendientes a incentivar

la facilitación aduanera. Así, sumado al uso de tecnolo-
gía de punta, sistemas informáticos avanzados, tareas
de capacitación y ampliación de la infraestructura se
instauraron, referidamente al despacho aduanero,
empresas certificadas y los denominados carriles exclu-
sivos FAST y EXPRESS,24 tendientes a reducir los costos
de transacción en las operaciones de comercio exterior
de sus agraciados.
El programa de empresas certificadas sigue como
objetivo primario proveer de facilidades fiscales, admi-
nistrativas y aduaneras a las empresas mexicanas que,
participando en la producción y exportación naciona-
les, importen mercancías. Para ser autorizadas como
tal, las empresas requieren cumplir, en general, con
importaciones igual o mayor a los $300,000,000 m.n.,
aunque la ley prevé otras maneras de acceder, según
particularidades.25 Al efecto, la empresas que sean
autorizadas tienen como beneficios principales, según
el numeral 100-B de nuestra LA, los siguientes: optar
por promover el despacho aduanero de mercancías
ante cualquier aduana, así como promover el despacho
a domicilio a la exportación, incluso en horarios ex-
traordinarios, salvo lineamientos que el SAT establezca
al respecto; obtener facilidades administrativas para
2 4 . Entre otros programas podemos encontrar la ampliación de bene-

ficios a las empresas de paquetería y mensajería; creación de
almacenes certificados y recintos fiscalizados estratégicos, así
como el reforzamiento de actividades de laboratorio y simplifica-
ción de trámites de autorización, extensibles a la industria automo-
triz, empresas maquiladoras, entre otros.
2 5 . Revisar lo dispuesto en el artículo 100-A de la Ley Aduanera y el
numeral 2.8.1 de las RCGMCE para 2006.
agilizar y reducir los trámites relacionados al despacho

aduanero (incluyendo rectificación de la documenta-
ción, reducción de multas y otras obligaciones), así
como los de inscripción y ampliación en padrones de
sectores específicos, entre otros. Por citar algunas cifras,
para julio de 2006, 712 empresas se habían inscrito al
registro de empresas certificadas, representando im-
portaciones por $915,593 millones de pesos, 59.15% del
total nacional, cifra igualmente representativa que los
$987,890 millones de pesos en exportaciones, 69.68%
del total, en dicho período (AGA, 2006).
En el caso de los carriles exclusivos para el
despacho aduanero de mercancías, estos se denomi-
nan FAST cuando se trata de exportación y EXPRESS
en importación. Ambos fueron establecidos desde el
2003, con el objeto de acelerar los trámites y garanti-
zar la seguridad en el flujo de mercancías entre
México y Estados Unidos. Los carriles EXPRESS se
instituyeron como beneficio a las empresas certifica-
das antes mencionadas. Por otro lado, los carriles
FAST (Fast and Secure Trade o Comercio Libre y
Seguro, en español) se destinan a los importadores
estadounidenses, transportistas y exportadores na-
cionales registrados en el programa “C-PAT”
(Customs - Trade Partnership Against Terrorism o
Alianza Aduana-Comercio Contra el Terrorismo)
del Buró de Aduanas y Protección Fronteriza de los
Estados Unidos. Aunque se prevén como programas
exclusivos para empresas cumplidas –en operaciones
fiscales y aduanales–, en cualquier caso se necesita
presentar el documento que acredite dicho beneficio
ante la autoridad correspondiente. Actualmente, los
carriles exclusivos se encuentran funcionado en las

ciudades fronterizas de Tijuana, Mexicali, Nuevo
Laredo, Matamoros, Reynosa y Ciudad Juárez, espe-
rando ampliar el programa a Nogales, Piedras Ne-
gras, Ciudad Acuña, Camargo, Agua Prieta y San
Luís Río Colorado (AGA, 2006).
Además de los avances señalados, también se
lleva un seguimiento y atención a las empresas que
cuentan con algún programa de fomento instruido
por la SE; se han instalado equipos de circuito cerra-
do en algunas de las aduanas y ampliado los andenes
y remodelado los módulos del primer y segundo
reconocimiento. En suma, y reconociendo que los
avances de principios del siglo XXI permiten tener
una plataforma sólida para profundizar la moderni-
zación aduanera orientada a facilitar la competiti-
vidad, sin descuidar sus obligaciones de control y
seguridad (Zubiría, 2007), el SAT dio a conocer el
“Plan de Modernización Aduanera para la Competiti-
vidad”, donde se establecen, con el fin de disminuir
la discrecionalidad, aumentar la transparencia y for-
talecer al personal, las siguientes líneas estratégicas
de las aduanas:
• Conocer mejor al contribuyente: distinguir,
estudiar y entender a los usuarios, a fin de
lograr estrategias de atención y control para
cada uno de ellos y para cada una de sus
mercancías.
• Simplificar el marco legal, regulatorio y
operativo de comercio exterior: revisión del
esquema de infracciones y sanciones; reduc-
ción de los trámites del despacho; eliminación
del uso del papel en el despacho aduanero;

simplificación de procedimientos para el otor-
gamiento de autorizaciones; aumento en el
uso operadores certificados como elemento
de control y, finalmente, reformas a la Ley
Aduanera y su Reglamento, para simplificar
la operación y adaptarlos a los nuevos proce-
sos.
• Robustecer y profesionalizar a los funcio-
narios de las aduanas: diseño e instrumenta-
ción de un esquema riguroso de reclutamien-
to y selección de personal; alineación de la
estructura organizacional y de incentivos, así
como el replanteamiento del esquema de re-
muneraciones; incorporación al Servicio Fis-
cal de Carrera y la Escuela Fiscal y Aduanera
a fin de formar especialistas y mandos para la
autoridad aduanera y, por último, desarro-
llar esquemas de seguridad para el personal
en los eventos en que reciban presiones o
amenazas externas.
• Contribuir al fortalecimiento de la seguridad
nacional: capacitación al personal en detección
de mercancías de uso dual y en materia
radiológica; creación de esquemas para el inter-
cambio de información; instalación de infraes-
tructura tecnológica para la identificación de
mercancía de uso dual y de tecnología de uso
militar; mejoramiento de la infraestructura e
instalación tecnología de punta, sobre todo en
las aduanas de la frontera sur y, también, la
firma de convenios de cooperación e intercam-
bio de información con la PGR, la Secretaría de
Seguridad Pública y la SEDENA, con el fin de

salvaguardar la seguridad de las aduanas y
contribuir al control del crimen organizado.
• Continuar con el desarrollo de esquemas de
cooperación con el sector privado y con otras
autoridades nacionales y extranjeras, así
como el uso de tecnología e infraestructura
de punta para el desarrollo de sus activida-
des: creación de comités mixtos con el sector
privado para la facilitación, seguimiento de la
operación aduanera y monitoreo de activida-
des ilícitas; sistematización de los trámites
con todas las instancias de gobierno que par-
ticipan en el despacho, así como el intercam-
bio de información que ayude a la toma de
decisiones; institucionalización de convenios
de cooperación con las autoridades de seguri-
dad; renovación de los sistemas de operación;
extensión del proyecto “Aduana Modelo”;
proyectos de mejora y desarrollo de un “plan
maestro” con visión de largo plazo para cada
aduana y, finalmente, ampliación de la mo-
dernización para incluir esclusas tecnológi-
cas, aforos vehiculares, radiocomunicación
segura y videocámaras (Zubiría, 2007).
En suma, el Plan de Modernización (ver Gráfica

5) contempla, como la nueva misión de la aduana,
“contribuir al crecimiento, prosperidad y competiti-
vidad del país mediante la operación del despacho
aduanero de manera eficiente, transparente y
predecible, que facilite el movimiento de pasajeros y
mercancías, que inhiba los comportamientos ilícitos
de empresas, personas y funcionarios y contribuya a

la seguridad nacional”. Esto contribuirá a la consecu-
ción de la visión de “ser una aduana reconocida por
el profesionalismo e integridad de sus funcionarios y
por operar con niveles de eficiencia, transparencia y
control comparables con las mejores aduanas del
mundo” (Idem). De esta manera, la Aduana se acerca
cada vez más hacia:
• La sistematización del despacho aduanero de

las mercancías y el control automatizado de
las operaciones de comercio exterior;
• Eliminación del papel en las operaciones, de-
nominado “paper less”;
• Domicilio electrónico para efectos de notifi-
caciones;
• La elaboración del pedimento electrónico sim-
plificado;
• La realización de auditorias electrónicas y
visitas especializadas, y
• El ajuste de la contabilidad financiera contra
la contabilidad aduanera (Moreno, 2005).
Gráfica 5:
Mapa del comercio exterior de la aduana mexicana, conforme al
"Plan de Modernización Aduanera para la Competitividad".
Fuente: Gráfica tomada de Zubiría Maqueo, José María (2007). "Plan de Modernización Aduanera para la
Competitividad". México: Servicio de Administración Tributaria, marzo. Página en Internet: ftp://
ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/boletines/ConPreModAdu.ppt Fecha de consul-
93
ta: 12 de marzo de 2007.

Capítulo VI
La privatización de los servicios
aduanales
Como hemos señalado anteriormente, la reorientación

de la política económica en México significó un pro-
fundo cambio en la estructura pública, entre los que
destaca la menor intervención del Estado en la regu-
lación y conducción de ciertas actividades concesiona-
das a la iniciativa privada. Precisamente, sólo por
citar algunos, servicios telefónicos, aéreos y banca-
rios han sido privatizados, por un lado por la incapa-
cidad gubernamental para sostener esas funciones en
el contexto de la modernización y, por otro lado, por
la rentabilidad que conlleva su concesión. A lo ante-
rior, se suma la privatización de los servicios de la
aduana mexicana a favor de empresas privadas,
nacionales e internacionales.
Para comprender este tema, resulta necesario
parafrasear el contenido del artículo 16 de la LA, el
cual establece que, el SAT podrá autorizar a los
particulares para prestar los servicios de procesa-
miento electrónico de datos y servicios relacionados,

necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero,
además de las operaciones que el propio SAT decida
autorizar, inclusive las relacionadas con otras contri-
buciones y otros servicios que faciliten el reconoci-
miento aduanero de las mercancías. Para la autoriza-
ción, los particulares deben cumplir con requisitos,
tales como: tener cinco años de experiencia prestan-
do los servicios que se vayan a autorizar; tener un
capital social pagado de por lo menos $600,000.00
m.n.; cumplir con los requisitos que el SAT establezca
en la convocatoria publicada en el Diario Oficial de la
Federación y, por supuesto, pagar la cantidad que
como contraprestación determine la propia secreta-
ría. De tal suerte, la privatización de las aduanas
forma parte de la conversión aduanal en las últimas
décadas, teniendo como fines primarios la reducción
de gastos, agilización de trámites y mejoramiento del
servicio, entre otros.
Al respecto, y sintetizando el asunto, Trejo
Vargas ha destacado que en el proceso de moderniza-
ción, implementado también en la AGA, encontra-
mos empresas privadas que auxilian directa o indi-
rectamente la operación aduanera, destacando las
siguientes:
a. Otorgamiento de patentes a agentes aduanales

y autorizaciones de apoderados aduanales
para la tramitación de las operaciones adua-
neras, así como la permisión a asociaciones
para prestar los servicios de prevalidación
electrónica de datos (Trejo: 2005b, 26-28).
b. Concesión del manejo, almacenaje y custodia

de las mercancías de comercio exterior en
almacenes y patios ubicados en recintos fisca-
les o fiscalizados. Permitiendo, también, la
prestación de los servicios de carga, descarga
y maniobras de mercancías en los recintos
fiscales. En este mismo sentido, las API's, las
empresas concesionarias de aeropuertos in-
ternacionales y empresas con terminales fe-
rroviarias de pasajeros y de carga, al ser em-
presas privadas concesionarias del gobierno
federal y encontrarse en los recintos fiscaliza-
dos, están obligadas a cumplir con las obliga-
ciones aduanales fijadas en la LA y para
cuestiones de seguridad de entrada y salida.
c. Autorización a los particulares para prestar
los servicios de procesamiento electrónico de
datos y servicios relacionados al despacho
aduanero y control de la importación tempo-
ral de remolques, semirremolques y porta-
contenedores. De igual forma, las contribucio-
nes y aprovechamientos que deriven de opera-
ciones de comercio exterior, pueden pagarse a
través de instancias bancarias autorizadas. Al
respecto, se autorizó al Banco Nacional del
Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Banjército),
para realizar el trámite de permisos de impor-
tación temporal de vehículos.
d. Permisión para que se almacenen mercancías
de procedencia extranjera o nacional en al-
macenes generales de depósito.
e. Autorización para que se efectúe el transpor-

te de mercancías de comercio exterior a em-
presas transportistas, mediante un registro.
f. Autorización de establecimientos de depósitos
fiscales para la exposición y venta de mercan-
cías extranjeras y nacionales en puertos aéreos
internacionales, fronterizos y marítimos de al-
tura.
g. Permisión a particulares para que realicen el
segundo reconocimiento de las mercancías,
bajo el nombre de dictaminadores aduaneros.
h. Autorización para habilitar y administrar ins-
talaciones especiales en los Recintos Fiscali-
zados Estratégicos.
Infiriendo a partir de la información expuesta,

podemos señalar que, la participación de empresas
privadas en el SAM ha aligerado la carga de la AGA,
permitiendo que ésta concentre sus esfuerzos y recur-
sos en asuntos prioritarios, como la facilitación comer-
cial. Sin embargo, el asunto de la privatización en las
aduanas ha sido ampliamente cuestionado, teniendo
como tema substancial a la soberanía,26 dado que las
concesiones han sido a favor de empresas extranjeras
constituyendo, así, un foco rojo en el control de mer-
cancías que ingresan al territorio nacional.
Al respecto, la SHCP ha enfatizado que de nin-
guna manera la concesión de servicios implica
subrogar las facultades de combate al contrabando y
facilitación del comercio exterior que corresponden a
2 6 . Facultad del Estado para dictar sus propias leyes, sin sometimientos
a disposiciones de agentes externos.
la AGA. Y es que, según Guzmán Montalvo, “jurídi-

camente” no es posible privatizar las aduanas; sin
embargo, se reconoce que el 90% de las mercancías
que ingresan al país no son revisadas por la autoridad
aduanera, ya que de eso se encargan empresas priva-
das (Guzmán, 2005).
Finalmente, una vez analizadas las característi-
cas principales del SAM contemporáneo, y con el
objeto de favorecer su comprensión de manera metó-
dica, en la siguiente Gráfica 6 se resume su proceso de
modernización, el cual ha tenido como ejes funda-
mentales el establecimiento de mecanismos de coope-
ración, el establecimiento de fideicomisos y la
privatización de servicios, buscando con ello simpli-
ficar y agilizar los trámites ante la aduana, en parti-
cular los del despacho, a favor de la competitividad.
Gráfica 6:
Ejes de Modernización del Sistema Aduanero
Mexicano contemporáneo

Capítulo VII
El despacho aduanero de mercancías
El despacho aduanero en México
En México, el control de aduana en el despacho se

encuentra establecido en el Título II, artículos 10 al 50
de la LA y numerales 7 al 67 de su Reglamento. Además,
dichas disposiciones se encuentran correlacionadas con
otros ordenamientos jurídicos como el CFF, la LCE, las
RCGMCE y la LIGIE, sólo por mencionar algunos.
Para darnos una mejor idea de lo que significa el
despacho aduanero, revisemos las definiciones reali-
zadas por especialistas en la materia.
Conforme al artículo 35 de la LA vigente en

nuestro país, “se entiende por despacho el con-
junto de actos y formalidades relativos a la entra-
da de mercancías al territorio nacional y a su
salida del mismo, que de acuerdo con los diferen-
tes tráficos y regímenes aduaneros establecidos
en el presente ordenamiento, deben realizar en la
aduana las autoridades aduaneras y los

consignatarios, destinatarios, propietarios, po-
seedores o tenedores en las importaciones y los
remitentes en las exportaciones, así como los
agentes o apoderados aduanales”.
Cecilia Poblete señala que, “el despacho de las

mercancías se refiere a un conjunto de activida-
des formales que son dictadas por la Autoridad,
para el control de aquellas mercancías que en-
tran y salen del territorio nacional. Esta entrada
y salida, sólo debe de realizarse por los lugares y
según los horarios determinados por la Autori-
dad” (Poblete, 2004: 9).
Para Pedro Trejo Vargas, “el despacho aduanero

desde un sentido amplio, comprende al conjunto
de todas las acciones, actos y formalidades para
introducir o extraer las mercancías del territorio
nacional de acuerdo con las modalidades del
tráfico por el que se transportan, hasta que éstas
quedan a la libre disposición del interesado una
vez desaduanadas y destinadas a un régimen”
(Trejo, 2005a: 197).
Por último, Eduardo Reyes establece que, “el

despacho aduanal es el conjunto de actos y for-
malidades inherentes a la entrada y salida de
mercancías al y del territorio nacional, que debe
hacerse por la aduana y a los que están obligados
los importadores, exportadores y sus agentes y
apoderados aduanales, por lo que no podemos
considerar que el simple pago de las contribucio-
nes o la simple presentación de los permisos o el
simple hecho de tener un pedimento, constituyen
a un embarque como acto legal” (Reyes, 2003: 33).
Como podemos darnos cuenta, el despacho

aduanero de las mercancías es muy complejo, dado
que involucra no sólo a la legislación aduanera, sino
también a otras leyes y reglamentos en materia fiscal
y de comercio exterior, por ejemplo. Además, son
muchos los actores y situaciones que se mencionan.
De esta manera, de las anteriores definiciones, pode-
mos desprender los siguientes conceptos: actos y
formalidades; mercancías; entrada y salida; tráficos;
regímenes; autoridades aduaneras; consignatarios,
destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores y,
finalmente, agentes y apoderados aduanales.27
a. Actos y formalidades: definimos actos como

el conjunto de acciones que deben aplicarse
antes, durante, e incluso después, de la entra-
da y salida de mercancías al o del territorio
nacional, cumpliendo con las formalidades
establecidas con apego a ordenamientos
institucionales, tales como: depósito, pago de
contribuciones y aprovechamientos, cumpli-
miento de regulaciones y restricciones, elabo-
ración del pedimento, presentación de las
mercancías ante la aduana, revisión, etc. En
fin, son los procedimientos determinados con-
forme a las reglas del juego. Evidentemente,
es la autoridad aduanera quien se encarga de
revisar su cumplimiento y sancionar su viola-
ción u omisión.
2 7 . En el capítulo II del presente trabajo, se analizó el papel y las

atribuciones de los principales actores del SAM.
b. Mercancías: definidas en el numeral 2º, frac-

ción III, de nuestra LA, se entiende por mer-
cancías a los productos, artículos, efectos y
cualesquier otros bienes, aun cuando las leyes
consideren a estos como inalienables (exclusi-
vos) e irreductibles (independientes) a pro-
piedad particular. Por tanto, todo aquello que
sea objeto de comercio exterior queda sujeto
al cumplimiento de los actos y formalidades
aplicables.
c. Entrada y salida: al mencionar entrada y sali-
da, se refiere a los actos de importación y expor-
tación de mercancías, respectivamente. Sobra
decir que, para realizar estas actividades se
tiene que contar previamente con aprobación
de las autoridades competentes.
d. Tráficos: este término se refiere a los medios
por los cuales se transporta o conduce la
mercancía hacia territorio nacional o fuera
del mismo. De acuerdo a referencias del nu-
meral 11º de la LA, éstos pueden ser:
• Marítimo (altura, cabotaje o mixto);
• Terrestre (camiones, tractocamiones, ferro-
carril, etc.);
• Fluvial;
• Aéreo;
• Vía postal y
• Otros medios de conducción que faciliten
el traslado de las mercancías (por ejemplo:
tuberías, ductos y cables).
e. Regímenes: los regímenes aduaneros se re-

fieren a los diferentes destinos que se le pue-
den dar a las mercancías objeto de comercio
exterior, y que son sometidas al control de la
autoridad aduanera, según la naturaleza y
objetivos de la operación (Acosta, 2002: 35).
Regulados por los artículos 90 al 135-D de la
LA, y 123 al 170 de su Reglamento, éstos
pueden ser:
• Definitivos (importación y exportación);
• Temporales. En el caso de importaciones,
éstas pueden ser para retornar al extranje-
ro en el mismo estado o para elaboración,
transformación o reparación. Lo mismo
sucede con las exportaciones, pero en sen-
tido inverso.
• Depósito Fiscal (depósito de las mercancías
en un almacén general controlado por au-
toridades aduaneras).
• Tránsito de mercancías (interno e interna-
cional).
• Para la elaboración, transformación o re-
paración en recinto fiscalizado. 28
• Recinto fiscalizado estratégico.
f. Autoridades aduaneras: de acuerdo al nu-

meral 2º, fracción II de la LA, las autoridades
aduaneras son las que, de acuerdo con el
2 8 . El recinto fiscalizado es aquel que, previa licitación y cumpliendo

con las disposiciones legales correspondientes, es autorizado a un
particular por parte de la autoridad aduanera para que realice las
funciones de almacenaje, manejo y custodia de las mercancías,
conforme al artículo 14 de la Ley Aduanera.
Reglamento Interior del Servicio de Adminis-

tración Tributaria y demás disposiciones apli-
cables, tienen competencia para ejercer las
facultades que la propia LA establece y que,
además, colaborarán con las autoridades ex-
tranjeras en los casos y términos que señalen
las leyes y los tratados internacionales de los
que México sea parte. Entonces, entendamos
a las autoridades aduaneras como aquellas
que están a cargo de revisar la correcta apli-
cación de la legislación en las operaciones de
comercio exterior, siendo el Ejecutivo Fede-
ral, la SHCP, el SAT y la AGA, las instancias
dentro del SAM.
g. Consignatarios, destinatarios, propietarios,
poseedores o tenedores: en estos términos se
incluyen la figura de importadores y exporta-
dores. Los consignatarios podemos decir que
son aquellos a los cuales el exportador envía o
remite un bien al país donde se efectúa la
importación, mediante un contrato de con-
signación, aunque sin ser precisamente el
importador. Los destinatarios son aquellos a
los que se les dirige, envía, remite o destina
una mercancía de comercio exterior que atra-
viesa más de un territorio aduanero (Trejo,
2005a: 164-165). Los propietarios, poseedo-
res o tenedores son las personas físicas o
morales que tienen, se han hecho, o van a
hacerse, la propiedad de las mercancías.
h. Agentes y apoderados aduanales: los agen-

tes aduanales son personas físicas autoriza-
das por el SAT, mediante una patente, para
llevar a cabo la representación de los importa-
dores y exportadores ante la aduana, elabo-
rando la documentación necesaria, realizan-
do la clasificación arancelaria de las mercan-
cías y garantizando el pago de contribuciones
y aprovechamientos derivados del comercio
exterior. Por su parte, el numeral 168 de la LA
señala que, el apoderado aduanal es la perso-
na física designada por otra persona física o
moral para que en su nombre y representa-
ción se encargue del despacho de mercancías,
siempre que obtenga la autorización del SAT,
teniendo el derecho a promover el despacho
ante una sola aduana, en representación de
una sola persona, quien será ilimitadamente
responsable por los actos del apoderado.29
En el intento de encontrar los cuellos de botella

generados durante el despacho aduanero, que inva-
riablemente ejercen un efecto suplementario sobre los
costos de transacción, revisaremos primero los princi-
pales actos y formalidades que se deben efectuar an-
tes, durante y después del mismo, estableciendo con
ello los parámetros para nuestro estudio de caso.
2 9 . Recordemos que estos actores han sido estudiados en el Capítulo

II del presente trabajo.
Procedimientos para el despacho

aduanero de mercancías
Como definíamos anteriormente, el despacho aduanero

es el conjunto de actos y formalidades relativos a la
entrada y salida de mercancías al o del territorio nacio-
nal. Comprensiblemente, debemos suponer que el proce-
so es complejo. La práctica con apego a la normatividad,
así como la bibliografía existente, nos señalan que las
actividades a realizar antes, durante y después del des-
pacho, se integran de la siguiente manera:30
Actividades antes del despacho aduanero:
Inscripción en los padrones respectivos
Las personas físicas y morales que importen o expor-

ten mercancías, deben de contar con el Registro
Federal de Contribuyentes y, por supuesto, estar al
día con sus obligaciones fiscales. En el caso de los
importadores, estos deben de inscribirse al padrón de
importadores, o en el padrón de importadores de
sectores específicos, según las mercancías que comer-
cien. Lo mismo sucede con las personas que exportan
mercancías como bebidas, refrescos, alcohol, tabacos
labrados y jarabes, entre otros. Dichos padrones es-
tán a cargo del SAT, a través del AGA.
30. El procedimiento para el despacho que se describe se encuentra basado

en Trejo Vargas, Pedro, Jorge A. Moreno Castellanos y Hadar Moreno
Valdez (2004). Comercio Exterior sin Barreras, 2004. 4ª ed. México:
Ediciones Fiscales ISEF. Págs. 42 - 44. Así mismo, se complementa con
apego a la legislación aduanera e información proporcionada por un
verificador de mercancías y un gestor de trámites ante la aduana.
Selección y contratación del agente

o apoderado aduanal
En este punto, recordemos que los agentes aduanales

son personas físicas autorizadas por la SHCP, a
través del SAT, mediante una patente, para promo-
ver por cuenta ajena el despacho de las mercancías
en nombre y representación de una persona física o
moral. El apoderado aduanal, por otro lado, es la
persona física designada por otra persona física o
moral, quien será ilimitadamente responsable por los
actos del apoderado, para que en su nombre y repre-
sentación se encargue del despacho de mercancías,
siempre que obtenga la autorización del SAT.
Para continuar explicando los procedimientos, su-
pondremos la contratación de un agente aduanal, dado
que es la figura más empleada en la práctica aduanera.
Otorgamiento de la carta de encomienda

o encargo conferido al agente aduanal
La LA, en la fracción III del numeral 59, señala que

tratándose de despachos en los que intervenga un
agente aduanal, el importador deberá hacer entrega
a la AGA, el documento que compruebe el encargo
conferido al agente aduanal para realizar sus opera-
ciones. Dicho documento deberá ser enviado en co-
pia al agente aduanal para su correspondiente archi-
vo, pudiendo ser expedido para una o más operacio-
nes o por periodos determinados. En forma
correlacionada, la RCGMCE 3.1.26 señala que:
Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 59,

fracción III de la Ley, los contribuyentes que se
encuentren inscritos y activos en el Padrón de
Importadores y que cuenten con FIEL vigente
conforme a lo establecido en los artículos 17-D y
19-A del Código y en la ficha 75/CFF “Obtención
del certificado de FIEL” contenida en el Anexo 1-
A de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2009,
deberán registrar o revocar electrónicamente ante
la AGA el documento mediante el cual se confiere
el encargo a los agentes aduanales para que
actúen como sus consignatarios o mandatarios y
puedan realizar sus operaciones, utilizando el
formato electrónico denominado “Encargo con-
ferido al agente aduanal para realizar operacio-
nes de comercio exterior o la revocación del mis-
mo” que se encuentra disponible en la página
electrónica www.aduanas.gob.mx, a efecto de
que se les habilite en los términos de lo dispuesto
en dicho artículo (RCGMCE 2.6.17).
Ingresa la mercancía en depósito

ante la aduana
Las mercancías pueden ingresar al país en los distin-

tos tráficos (aéreo, terrestre, marítimo, etc). El artícu-
lo 23 de la LA nos indica que, cuando se trate de
aduanas de tráfico marítimo o aéreo, las mercancías
quedarán en depósito ante la aduana en los recintos
fiscales o fiscalizados destinados a este objeto, con el
propósito de destinarlas a un régimen aduanero,
pudiendo proceder de igual manera en aduanas de
tráfico terrestre, cuando la SHCP así lo determine
mediante reglas. Cabe mencionar que, la entrada y
salida de mercancías debe realizarse por lugar auto-
rizado, día y hora hábil, en los términos del numeral

10 de la LA.31
Reconocimiento previo de las mercancías

en depósito ante la aduana, y toma de muestras
y registros de las mismas, en su caso
Nuestra LA le da la posibilidad al agente aduanal,

como responsable de elaborar el pedimento, de exa-
minar las mercancías en depósito ante la aduana, en
caso de que éste ignore las características de las
mismas (artículo 42). Convenientemente, el recono-
cimiento previo le permitirá al agente aduanal alle-
garse de los elementos necesarios para establecer la
clasificación arancelaria de la mercancía.
Determinación del régimen aduanero
Como mencionamos anteriormente, los regímenes

aduaneros son los posibles destinos que pueden to-
mar las mercancías que son introducidas o extraídas
al o del territorio nacional, pudiendo ser, por ejem-
plo, exportación definitiva o importación definitiva
(léase artículo 90 de la LA). Es importante tener claro
el régimen al que se destinará la mercancía dado que,
3 1 . Para ello, quien transporte efectivamente las mercancías, o que

tenga la responsabilidad del medio de transporte, en todo momen-
to, deberá acreditar la legal estancia y posesión de las mercancías
transportadas en territorio nacional, mediante pedimento del trans-
portista, al cual se anexarán documentos tales como la carta de
porte, guía aérea o manifiesto de carga, en donde se especificará las
circunstancias bajo las cuales se presta el servicio, la fecha y lugar
de embarque de las mercancías y el punto de entrada y destino.
como se señala en el artículo 91 de la LA, éste se

deberá asentar en el pedimento por los agentes o
apoderados aduanales manifestando, bajo protesta
de decir verdad, el cumplimiento de las obligaciones
y formalidades inherentes al mismo.
Clasificación arancelaria de los bienes

y determinación de los tributos causados
La clasificación arancelaria facilita la determinación y

el pago correcto de las contribuciones y aprovecha-
mientos, el cumplimiento de las restricciones y regula-
ciones no arancelarias,32 así como la elaboración de
estadísticas, entre otros procedimientos. Por tanto, es
importante conocer la mercancía a clasificar, su origen,
presentación, uso principal, grado de transformación y
asociación con otras materias, y demás características.
En México, los criterios para determinar la clasi-
ficación de la mercancía se encuentran contenidos en
la LIGIE, específicamente en la TIGIE, con apego a las
reglas generales y complementarias para su interpre-
tación. 33 Dichos criterios se encuentran alineados,
32. Se consideran contribuciones los impuestos generales de importa-

ción y exportación, el impuesto sobre automóviles nuevos, el im-
puesto especial sobre producción y servicios, el derecho de trámite
aduanero, el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta;
se reconoce como aprovechamientos a las cuotas compensatorias y
la pre-validación, y como regulaciones y restricciones no arancelarias
todo aquello que no implique un gravamen directo sobre las mercan-
cías, pero si la consecución de un trámite, por ejemplo, los permisos
previos, las normas oficiales mexicanas, los cupos de importación,
certificados fitosanitarios o zoosanitarios, entre otros.
3 3 . Actualmente, las innovaciones tecnológicas permiten realizar la
clasificación arancelaria mediante completos softwares comercia-
les con apego al SADCM y, por supuesto, conforme a la TIGIE.
hasta el nivel de subpartida, con el Sistema Armoni-

zado de Designación y Codificación de Mercancías
(SADCM), instrumento aceptado en la OMC, en
particular por la OMA, con el objeto de homologar
las operaciones de comercio exterior.
A continuación, en la Tabla 3, se muestra un
ejemplo de una fracción arancelaria, constituida por
ocho dígitos, de acuerdo a la TIGIE.34
Por su parte, la LA otorga a importadores,
exportadores y agentes o apoderados aduanales, la
posibilidad de formular, ante la autoridad aduanera,
consultas sobre la clasificación arancelaria de la mer-
cancías cuando éstas se puedan clasificar en más de
una fracción arancelaria. Claro está, la consulta debe-
rá realizarse previo a la operación de comercio exte-
Tabla 3
Clasificación arancelaria de las mercancías conforme
a la TIGIE, por producto seleccionado
AD-VALOREM
SADCM Código Descripción Unidad Imp. Exp.
01.01 Caballos, asnos, mulos y burdéganos, vivos.

0101.10 - Reproductores de raza pura.
México 0101.10.01 Caballos reproductores de raza pura. Cabeza 13 Ex.
Fuente: Elaboración propia con base a la TIGIE, 2007.
3 4 . Los caballos reproductores de raza pura al ser la mercancía objeto

de comercio exterior, podemos decir que los primeros seis dígitos
de la fracción arancelaria corresponden al SADCM (Capítulo,
partida y subpartida) teniendo sólo un valor indicativo, mientras
que los dos últimos son de aplicación en la República Mexicana y
completan la fracción arancelaria. Se señala, además, la unidad de
medida (Cbza. = Cabeza), el arancel a la importación (13% del valor
de la mercancía) y el arancel a la exportación (Ex. = excento).
rior, en los términos del artículo 34 del CFF, anexando

muestras, catálogos y demás elementos que permitan
identificar la mercancía para su correcta clasificación
arancelaria. Para tal efecto, las autoridades aduane-
ras escucharán la opinión del Consejo de Clasificación
Arancelaria, el cual estará integrado por la autoridad
aduanera y los peritos que propongan las confedera-
ciones, cámaras y asociaciones industriales e institu-
ciones académicas (léase artículos 47 y 48 de la LA).
Preparación de la documentación que se debe

anexar al pedimento
El artículo 36 de nuestra legislación aduanera establece

que, quienes importen o exporten mercancías están
obligados a presentar por conducto de agente o apode-
rado aduanal, además del pedimento en la forma oficial
aprobada por la SHCP, a través del SAT, la siguiente
documentación que acompañará al mismo:35
En importación:
a. Factura comercial.
b. Conocimiento de embarque en tráfico maríti-
mo o guía en tráfico aéreo.
3 5 . Además de los documentos que se señalan, las empresas quedan

obligadas también a presentar la documentación que respalde
algún beneficio adicional otorgado por la autoridad aduanera
competente. Por ejemplo, cuando se trate de programas de fomento
a las exportaciones se debe anexar, en el caso de empresas altamen-
te exportadoras (ALTEX), la constancia de inscripción en el Regis-
tro Nacional de Empresa ALTEX.
c. Documentos que comprueben el cumplimien-

to de las regulaciones y restricciones no aran-
celarias.
d. Documento con base en el cual se determine
la procedencia y el origen de las mercancías
para efectos de la aplicación de preferencias
arancelarias, cuotas compensatorias, cupos,
marcado de país de origen y otras medidas
que al efecto se establezcan, de conformidad
con las disposiciones aplicables.
e. Documento en el que conste la garantía otor-
gada mediante depósito efectuado en la cuen-
ta aduanera de garantía.
f. Certificado de peso o volumen expedido por
la empresa certificadora autorizada por el
SAT, tratándose del despacho de mercancías
a granel en aduanas de tráfico marítimo.
g. Información que permita la identificación,
análisis y control que señale la SHCP, a través
del SAT. En el caso de mercancías suscepti-
bles de ser identificadas individualmente,
deberán indicarse los números de serie, parte,
marca, modelo o, en su defecto, las especifica-
ciones técnicas o comerciales necesarias para
identificar las mercancías y distinguirlas de
otras similares. Esta información podrá
consignarse en el pedimento, en la factura, en
el documento de embarque o en relación anexa
que señale el número de pedimento corres-
pondiente, firmada por el importador, agente
o apoderado aduanal.
En exportación:
a. La factura o cualquier documento que expre-

se el valor comercial de las mercancías.
b. Los documentos que comprueben el cumpli-
miento de regulaciones y restricciones no aran-
celarias a la exportación.
Elaboración del pedimento en formato oficial
El pedimento, al que se refiere el numeral 36 de la LA,

debe ser elaborado conforme a los campos determi-
nados según el anexo 22 de las RCGMCE. Conforme
al artículo 81 de la LA, el agente aduanal manifestará
en el mismo, bajo protesta de decir verdad:
l. La descripción de las mercancías y su origen.

II. El valor en aduana de las mercancías, así
como el método de valoración utilizado.
III. La clasificación arancelaria que les corres-
ponda.
IV. El monto de las contribuciones causadas
con motivo de la importación o exportación
y, en su caso, las cuotas compensatorias.
Al respecto, el pedimento tendrá que ser presen-

tado en original y tres copias,36 impreso en hojas
blancas cuando ampare mercancías destinadas al
interior del país, verdes cuando se trate de región
fronteriza y amarillo para mercancías que se desti-
nen a la franja fronteriza.
36. Se imprimirá un código de barras en la copia destinada al transportista.

Prevalidación del pedimento
Conforme al numeral 16-A de la LA, la prevalidación

consiste en comprobar que los datos asentados en el
pedimento estén dentro de los criterios sintácticos
(caracteres por campo), catalógicos (claves asenta-
das), estructurales (campos) y normativos (apego a la
normatividad), conforme se establezca por el SAT,
para ser presentados ante el SAAI. Esta actividad se
lleva a cabo, según autorización del SAT, a través de
la CAAAREM o las asociaciones nacionales de em-
presas que utilicen los servicios de agentes y apodera-
dos aduanales.
Validación e impresión del pedimento

validado en el SAAI
Toda vez que el agente aduanal haya llevado a cabo

la prevalidación del pedimento, se generará un archi-
vo que se transmitirá al SAAI para su validación. El
SAAI verificará igualmente que tal archivo cumpla
con los ya mencionados criterios (sintácticos, cataló-
gicos, estructurales y normativos) y, de no presentar-
se error alguno, arrojará un acuse electrónico de
validación. Con este acuse, el documento se conside-
ra validado. Una vez impreso el pedimento con el
acuse de validación, y con la documentación corres-
pondiente anexada al mismo, el agente aduanal pue-
de presentarse al módulo bancario para el pago de
contribuciones y aprovechamientos en las oficinas
bancarias autorizadas.
Pago de las contribuciones y aprovechamientos

ante las oficinas bancarias autorizadas
En los artículos 51 y 52 de la LA se reconoce que, los

impuestos causados por operaciones de comercio
exterior son los impuestos generales de importación y
de exportación, quedando obligadas a su pago las
personas físicas y morales que introduzcan o extrai-
gan mercancías al o del territorial nacional, según
corresponda. Para ello, indica el artículo 64 de men-
cionada Ley, y con apego al artículo 65 de la misma,
la base gravable del impuesto general de importación
será el valor en aduana de las mercancías (valor de la
transacción), salvo los casos en que la ley de la
materia establezca otra base gravable.
En el caso de las mercancías de exportación, la
base gravable será el valor comercial de las mercan-
cías en el lugar de venta, debiendo consignarse en
cualquier documento comercial, conforme el artículo
79 de la LA. Así, los impuestos al comercio exterior se
determinarán aplicando a la base gravable la cuota
que corresponda, conforme a la clasificación arance-
laria de las mercancías (artículo 80 de la LA).
En apego al artículo 83 de la LA, las contribucio-
nes y aprovechamientos se pagarán por los
importadores y exportadores al presentar el pedi-
mento para su trámite en las oficinas autorizadas,
antes de que se active el mecanismo de selección
automatizado. Dichos pagos se deberán efectuar ante
oficinas bancarias autorizadas y en cualquiera de los
medios que mediante reglas establezca la SHCP, por
conducto del SAT (efectivo, depósito en firme, che-
que de caja, cheque certificado de la cuenta del
importador, del exportador, del agente aduanal, de

la sociedad creada por los agentes aduanales en los
módulos bancarios, de sucursales bancarias habilita-
das o autorizadas, o mediante el servicio de “Pago
Electrónico” que brindan dichas instituciones de cré-
dito). Una vez realizado el pago, se imprimirá en el
pedimento la certificación del mismo.
Se recoge la mercancía del almacén o patio

con el pedimento, en su caso
Una vez cumplido todos los requisitos anteriores, se recoge

la mercancía del almacén, conduciéndose con el pedimen-
to hacia el patio o recinto fiscal de la aduana, sitio donde
se llevará a cabo el despacho de las mercancías.
Actividades durante del despacho aduanero:
Primer reconocimiento
Se presenta la mercancía con el medio

de transporte ante el módulo del SAAI
Al ingresar al recinto fiscal, y conforme al artículo 43 de

la LA, se presenta la mercancía con pedimento, y en el
medio de transporte, ante el módulo del primer recono-
cimiento, donde el agente o apoderado aduanal hace
entrega del pedimento para ser sometido al mecanismo
de selección automatizado.37 Al haber dos reconocimien-
3 7 . El mecanismo de selección automatizado no se activará si la

mercancía declarada en el pedimento no se encuentra frente al
módulo, excepto cuando se trate de operaciones virtuales; cambios
tos durante el despacho aduanero de las mercancías,

puede que el SAAI, o “semáforo fiscal” para fines
didácticos, arroje las siguientes combinaciones: verde-
verde, verde-rojo, rojo-rojo o rojo-verde. Antes de la
activación del mecanismo, el encargado del módulo tiene
la facultad de verificar que los datos del vehículo –
número de placas, plataforma y/o contenedor– coinci-
dan con los datos declarados en el pedimento. Realizado
el descargo del pedimento en el SAAI, éste determinará
si le corresponde el desaduanamiento libre (luz verde)38
o reconocimiento aduanero (luz roja).39 Al efecto, si le
toca desaduanamiento libre se permitirá el paso para que
se dirija al módulo del segundo reconocimiento, donde el
mecanismo será activado por segunda ocasión. Caso
contrario, se explica en el siguiente punto.
Primer reconocimiento de las mercancías
Si le toca reconocimiento aduanero, se presenta la

mercancía y el medio de transporte ante la platafor-
de régimen realizados por empresa con programas de fomento o de

la industria automotriz; regularización de mercancías; operaciones
que se realicen en lugares distintos a los autorizados o cuando estás
se trasporten en otros medios de conducción tales como tuberías,
ductos, cables, etc.; entre otras modalidades que se establezcan con
apego a las instituciones.
3 8 . En este caso, los operadores de los mecanismos de selección
automatizados retendrán el original del pedimento, su copia y
anexos, debiéndolo entregar al Área de Informática, Contabilidad
y Glosa, de la aduana a que corresponda.
3 9 . En este último caso, el operador del mecanismo de selección
automatizado entregará el original del pedimento, con copia y
anexos, al encargado de practicar el reconocimiento, previo acuse
de recibo, en un lapso no mayor a veinte minutos posteriores a la
activación del mecanismo.
ma o andén del primer reconocimiento para que un

servidor público, denominado verificador de mer-
cancías y autorizado por el SAT, a través de la AGA,
para actuar en calidad de autoridad aduanera, lleve
a cabo la revisión física y documental de las mercan-
cías ante quien las presenta para su despacho en el
recinto fiscal o fiscalizado.40 El reconocimiento adua-
nero tiene por objeto permitir que, en los términos del
artículo 44 de la LA, la autoridad aduanera se allegue
de los elementos que ayuden a precisar la veracidad
de lo declarado en el pedimento (mercancía, unida-
des de medidas, número de piezas, volumen, descrip-
ción, naturaleza, origen, etc.) y que su régimen adua-
nero, tráfico, pago correcto de contribuciones y apro-
vechamientos, así como el cumplimiento de regula-
ciones y restricciones no arancelarias y demás forma-
lidades sean correctas. Al respecto, es oportuno seña-
lar que, el orden cronológico del reconocimiento adua-
nero será determinado automáticamente por el SAAI,
dependiendo del tipo de mercancía asentada en el
pedimento. Además, al momento del reconocimien-
to, el verificador de mercancías puede revisar sólo el
10% de las mercancías y, en caso de no encontrar
ninguna incidencia, no hacer uso de sus facultades
para revisar el 100%. Lo anterior con motivo de
simplificar los procedimientos aduaneros y agilizar el
despacho. En caso de no haber encontrado ninguna
4 0 . Cuando el medio en que se transportan las mercancías se encuentre

asegurado con candados fiscales, una vez que se compruebe que
éstos coinciden con los declarados en la documentación aduanera,
el personal de la aduana podrá retirarlos, dada su facultad para
realizar la inspección y vigilancia de las mercancías en recintos
fiscales o fiscalizados.
inconsistencia, la mercancía quedara liberada para

pasar al segundo reconocimiento.
Es aquí cuando da fin el primer reconocimiento.
Cabe señalar que el verificador anota en su bitácora
los resultados del reconocimiento. 41
Segundo reconocimiento42
Se presenta la mercancía con el medio

de transporte ante el módulo del SAAI
Al igual que en el primer reconocimiento, el vehículo

es colocado ante el módulo del segundo reconoci-
4 1 . En aduanas marítimas o interiores, el resultado de la selección

automatizada se imprimirá en el pedimento del transportista en un
color distinto al negro, no así en los demás ejemplares. En el caso
de aduanas fronterizas, el resultado del sistema de selección
automatizado se imprimirá en la copia del transportista o docu-
mento de tránsito en su defecto.
4 2 . El segundo reconocimiento fue institucionalizado en la normatividad
aduanera para someter a la mercancía a un segundo examen, así
como garantizar el correcto ejercicio de los funcionarios públicos
del primer reconocimiento. Éste se practicará en las aduanas que
señale la SHCP mediante reglas, tomando en cuenta su volumen de
operaciones y cuando su infraestructura lo permita. En diciembre
de 2010, mediante la primera y segunda resolución de modificacio-
nes, se actualizaron los nexos 4 y 14, asi como la regla 3.1.20
relacionados al horario de la aduanas y sus secciones aduaneras en
las que se activará una sola vez el mecanismo de selección automa-
tizado, siendo éstas primeramente: Acapulco, Aeropuerto Interna-
cional de la Ciudad de México, Chihuahua, Ciudad Acuña, Ciudad
Camargo, Ciudad del Carmen, Ciudad Juárez, Ciudad Miguel
Alemán, Colombia, Dos Bocas, Ensenada, Guanajuato, Guaymas,
La Paz, Lázaro Cárdenas, Manzanillo, Mazatlán, Monterrey, No-
gales, Nuevo Laredo, Ojinaga, Piedras Negras, Progreso, Puebla,
Salina Cruz, San Luis Río Colorado, Subteniente López, Tampico,
Tecate, Tijuana, Toluca, Torreón y Veracruz. Para la segunda
resolución del 24 de diciembre, las 16 aduanas restantes fueron
miento para que la mercancía sea sometida por se-

gunda ocasión al SAAI. El propio artículo 43 nos
indica que el segundo reconocimiento, así como la
revisión física y documental de la mercancía cuando
procedan, se practicarán por los dictaminadores
aduaneros (una vez cubiertos los requisitos previstos
en el numeral 174 de la LA). En este caso, si es verde,
la mercancía podrá ser retirada del recinto fiscal. De
lo contrario, se presentan para su segunda revisión.
Segundo reconocimiento de las mercancías
Cuando el sistema arroje reconocimiento aduanero, la

mercancía y el vehículo donde se transportan, se
presentarán en la plataforma del segundo reconoci-
miento, sitio donde la revisión física y documental se
llevará a cabo por el dictaminador aduanero.43 Éste
verificará únicamente el resultado obtenido en el pri-
mer mecanismo de selección automatizado y levanta-
rá el dictamen respectivo, con o sin incidencias. El
dictaminador entregará, a quien haya presentado las
mercancías, copia del pedimento del transportista, la
del agente aduanal y la del importador, reteniendo el
original para entregarlo al Área de Informática, Con-
tabilidad y Glosa de la aduana correspondiente.
incluidas en esta disposición. No obstante, en el presente capítulo

se explicará el procedimiento vigente hasta antes de tales resolu-
ciones.
4 3 . En este caso, el operador del mecanismo de selección automatizado
entregará al dictaminador aduanero el pedimento original, con la
copia destinada al transportista y anexos, al encargado de practi-
car el reconocimiento, previo acuse de recibo, en un lapso no mayor
a veinte minutos posteriores a la activación del mecanismo.
Hasta aquí, concluyen las actividades del segun-

do reconocimiento en situaciones donde no se hayan
presentado infracciones.
Sobre las infracciones
Si existe alguna incidencia se procederá a la reten-

ción o embargo precautorio de las mercancías y a la
imposición de las sanciones respectivas.
Como en cualquier actividad, las reglas del jue-
go son establecidas para que cada uno de los partici-
pantes las acate cabalmente. De tal suerte, quienes
infringen esas reglas, de forma accidental u oportu-
nista, reciben como correctivo una sanción. En mate-
ria aduanera, las infracciones presumibles, y sus
sanciones correspondientes, se aplican interpretan-
do el Título Octavo de la LA, numerales 176 a 202. La
forma de proceder cuando las autoridades –encarga-
das de vigilar el cumplimiento de las reglas del juego–
encuentren alguna irregularidad o incidencia, que
recaiga en infracción, durante el ejercicio de sus
facultades de fiscalización, comprobación y revisión
de mercancías, así como su documentación, será
mediante las formalidades establecidas en los artícu-
los 150 al 158 de la LA, bajo el denominado Procedi-
miento Administrativo en Materia Aduanera.
Según el artículo 46 de la LA, cuando las auto-
ridades aduaneras, con motivo de la revisión de
documentos presentados para el despacho, del reco-
nocimiento aduanero, del segundo reconocimiento o
de la verificación de mercancías en transporte, ten-
gan conocimiento de cualquier irregularidad, la mis-
ma se hará constar por escrito o en acta circunstan-

ciada, que para el efecto se levante, de conformidad
con el procedimiento administrativo que correspon-
da, en los términos de los artículos 150 a 153 de la LA.
A este acto, se le denomina Procedimiento Adminis-
trativo en Materia Aduanera (PAMA). En palabras
de Reyes Díaz - Leal, “los PAMAS son un verdadero
dolor de cabeza para todos, excepto para quienes los
defienden, ya que los importadores y exportadores
dejan de tener acceso a sus bienes mientras que la
autoridad debe custodiar y guardar el embarque
hasta que el asunto se resuelva” (Reyes, 2003: 103).
Presumiblemente, resulta fácil pensar que para
las empresas, importadoras o exportadoras, el PAMA
eleve sus costos de transacción puesto que, probable-
mente, tendrían que pagar una multa, o quizá atrasar
la entrega de la mercancía, o dilatar la recepción de sus
insumos de producción, o tal vez pagar los honorarios
al transportista por el período de retención del medio
de transporte o, en el peor de los casos, dejar su
mercancía en manos del fisco, mermando con ello el
objeto del contrato de compra-venta internacional de
mercancías. Es decir, ante la incertidumbre y descon-
cierto por el levantamiento de un PAMA, los efectos en
los costos de transacción pueden tomar dimensiones
extremas. Y esto es comprensible puesto que el proce-
dimiento en ocasiones suele ser muy complejo.
Dada la trascendencia del PAMA, como posible
fuente de elevación de los costos de transacción du-
rante el despacho aduanero, dedicaremos parte de
este apartado para su explicación. Brevemente se
describen sus etapas:
Acta de inicio del PAMA
Documento levantado por las autoridades aduane-

ras, cuando con motivo del reconocimiento aduane-
ro, del segundo reconocimiento, de la verificación de
mercancías en transporte, o por el ejercicio de las
facultades de comprobación, embarguen de forma
precautoria mercancías en los términos de las irregu-
laridades previstas en la LA (artículo 150 de la LA).
Dichas irregularidades, definidas en el artículo 151
de mencionada Ley, se entenderán cuando:
• Las mercancías se introduzcan a territorio nacio-

nal por lugar no autorizado. También procederá
cuando los medios en que se transportan se des-
víen de las rutas fiscales o sean transportadas en
medios distintos a los autorizados, tratándose de
tránsito internacional o interno, respectivamente.
• Se trate de mercancías de importación o exporta-
ción prohibidas o sujeta a regulaciones y restric-
ciones no arancelarias y no se acredite su cumpli-
miento u omita el pago de cuotas compensatorias.
• No se acredite la legal estancia o tenencias de
las mercancías. Así mismo, procederá cuando
no se cuente con la documentación aduanera
correspondiente para la introducción de las
mercancías al territorio nacional o para su
internación de la franja o región fronteriza al
resto del país o se trate de vehículos conduci-
dos por personas no autorizadas.
• Se detecte mercancía no declarada o exceden-
te en más de un 10% del valor total declarado
en la documentación que ampare las mercan-
cías, con motivo de los actos del despacho

aduanero (primer y segundo reconocimiento)
o verificación de mercancías en transporte.
• Se introduzcan dentro del recinto fiscal vehí-
culos de carga que transporten mercancías de
importación sin el pedimento correspondien-
te para realizar su despacho.
• El nombre o domicilio fiscal del proveedor o
importador, señalado en el pedimento o en la
factura, sean falsos o inexistentes o cuando la
factura sea apócrifa.
• El valor de las mercancías declarado en el pedi-
mento sea inferior en un 50%, o más, al valor de
transacción de mercancías idénticas o similares.
El artículo 151 de la LA es claro al mencionar

que, en el acta de inicio se deberán anotar:
• Identificación de la autoridad que practica la

diligencia,
• Hechos y circunstancias que motivan el inicio
del procedimiento,
• Descripción, naturaleza y demás característi-
cas de las mercancías y, finalmente,
• Toma de muestras de las mercancías y otros
elementos probatorios necesarios para dictar
la resolución correspondiente.
Para tal emanación, deberá requerirse al intere-

sado para que designe dos testigos y señale domicilio
para oír y recibir notificaciones dentro de la circuns-
cripción territorial de la autoridad competente para
tramitar y resolver el procedimiento.
Período de pruebas y alegatos
Según el artículo 153 de la LA, el interesado deberá

ofrecer, por escrito, las pruebas y alegatos que consi-
dere pertinentes ante la autoridad aduanera que
hubiera levantado el acta de inicio, dentro de los diez
días siguientes a aquel en que surta efectos la notifi-
cación de dicha acta. El ofrecimiento, desahogo y
valoración de las pruebas se hará de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del CFF.
Emisión de la resolución y notificación
En el mismo artículo 153, se menciona que las auto-

ridades aduaneras, una vez integrado el expediente,
emitirán resolución en un plazo que no excederá de
cuatro meses.44 Al efecto, el interesado deberá ofre-
cer por escrito las pruebas y alegatos que a su derecho
convenga, ante la autoridad aduanera que hubiera
levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de la
LA, dentro de los diez días siguientes a aquel en que
surta efectos la notificación de dicha acta:
Cuando el interesado presente pruebas docu-

mentales que acrediten la legal estancia o tenen-
cia de las mercancías en el país; desvirtúen los
supuestos por los cuales fueron objeto de embar-
4 4 . En términos de la Ley Aduanera, se entiende que el expediente se

encuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los pla-
zos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos
o, en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir
la resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para el
desahogo de las pruebas ofrecidas.
go precautorio o acrediten que el valor declarado

fue determinado de conformidad con el Título III,
Capítulo III, Sección Primera de esta Ley en los
casos a que se refiere el artículo 151, fracción VII
de esta Ley, la autoridad que levantó el acta a que
se refiere el artículo 150 de esta Ley, dictará de
inmediato la resolución, sin que en estos casos se
impongan sanciones; de existir mercancías em-
bargadas se ordenará su devolución. Cuando el
interesado no presente las pruebas o éstas no
desvirtúen los supuestos por los cuales se embar-
gó precautoriamente la mercancía, las autorida-
des aduaneras deberán de dictar resolución de-
finitiva, en un plazo que no excederá de cuatro
meses, contados a partir del día siguiente a aquél
en que se encuentre debidamente integrado el
expediente. Se entiende que el expediente se en-
cuentra debidamente integrado cuando hayan
vencido los plazos para la presentación de todos
los escritos de pruebas y alegatos o, en caso de
resultar procedente, la autoridad encargada de
emitir la resolución haya llevado a cabo las dili-
gencias necesarias para el desahogo de las prue-
bas ofrecidas por los promoventes. De no emitirse
la resolución definitiva en el término de referen-
cia, quedarán sin efectos las actuaciones de la
autoridad que dieron inicio al procedimiento
(Art. 153, Ley Aduanera).
Continuando con la interpretación del artículo

153, tratándose de mercancías excedentes o no decla-
radas embargadas precautoriamente a maquiladoras
y empresas con programas de fomento a la exporta-
ción, cuando dentro de los diez días siguientes a la
notificación del acta el interesado presente un escrito
en el que manifieste su consentimiento con el conteni-
do de la misma, la autoridad aduanera podrá emitir
una resolución provisional en la que determine las
contribuciones y cuotas compensatorias omitidas y las

sanciones que procedan. Consecuentemente, cuando
el interesado, en un plazo de cinco días a partir de que
surta efectos la notificación de la resolución provisio-
nal, acredite el pago de las contribuciones, accesorios
y multas correspondientes y, en su caso, el cumpli-
miento de las regulaciones y restricciones no arancela-
rias, la autoridad aduanera ordenará la devolución de
las mercancías.
Notificación de la resolución definitiva
La resolución o liquidación es el documento emitido

por la autoridad competente con el cual se da fin al
PAMA. Se emite de manera formal, conteniendo:
identificación de la autoridad; identificación del com-
pareciente; designación de los testigos; número del
acta con que se inicio el PAMA; resultados; conside-
raciones y puntos resolutivos.
Ahora bien, el artículo 203 de la LA establece
que en contra de todas las resoluciones definitivas
que dicten las autoridades aduaneras procederá la
tramitación del recurso de revocación establecido en
el CFF. El recurso de revocación es, entonces, un
recurso administrativo de defensa al alcance de los
particulares para impugnar, ante los entes de la
administración pública, los actos y resoluciones por
ellos dictados en su perjuicio, por violación al orde-
namiento dado o falta de la debida aplicación de las
disposiciones establecidas.
Conclusión y actividades después

del despacho aduanero:
Retiro de las mercancías del recinto

fiscal o fiscalizado
Cuando el vehículo en que se transportan las mer-

cancías haya pasado por los mecanismos de selección
automatizados, haya concluido la práctica del pri-
mer reconocimiento y, en su caso, el segundo recono-
cimiento, y no hubiese procedido infracción alguna,
podrá abandonar los recintos fiscales o fiscalizados y
continuar hacia su destino final. Así, concluyen los
actos del despacho aduanero.
Archivo de la documentación comprobatoria
Es preciso señalar que, una vez cumplidos con los

procedimientos del despacho aduanero, siempre se
debe conservar la documentación, información y otros
medios de prueba necesarios para corroborar el valor,
origen, procedencia o destino de las mercancías y
proporcionarlos a las autoridades aduaneras cuando
éstas lo requieran. Armonizadamente, el numeral 67
del CFF establece que, las autoridades fiscales podrán
hacer uso de sus las facultades para determinar las
contribuciones o aprovechamientos omitidos, así como
para imponer sanciones por infracciones a las disposi-
ciones fiscales, hasta en un plazo de cinco años.
Caso de análisis: Identificación de los costos

de transacción asociados al despacho
aduanero de mercancías
Luego del procedimiento presentado, podemos dar-

nos cuenta que el despacho aduanero de mercancías
suele convertirse en un proceso verdaderamente lio-
so, no sólo por la cantidad de actores que de él
podamos extraer, sino también por el tiempo y los
costos que se deben asumir para su cumplimiento.
Empero, es oportuno señalar que estos últimos varían
conforme a la experiencia de la empresa en las tran-
sacciones de comercio exterior; las características de
la mercancías; la confiabilidad y reconocimiento del
agente o apoderado aduanal; el grado de integración
de los servicios de transporte; la capacitación y dis-
cernimiento del personal de la aduana; la infraes-
tructura, información y tecnología disponible y, en
fin, del grado de honradez y transparencia con los
que los diversos actores involucrados participan para
evitar comportamientos oportunistas, como la co-
rrupción y la obtusa burocratización, que elevan
considerablemente los costos de transacción.
Para establecer los parámetros de nuestro estu-
dio de caso, en la siguiente Tabla 4, agruparemos las
actividades anteriores identificando sus principales
repercusiones sobre los costos de transacción, ya sea
en trámites, tiempo o costo, y el por qué de su consi-
deración sobre los mismos.
Tabla 4
Consideración de los costos de transacción asociados
al despacho aduanero de mercancías de exportación
e importación, según trámites, tiempo y costo
del procedimiento
ANTES DEL DESPACHO Trámites Tiempo Costo
Registro Federal de Contribuyentes y en padrón 9 9
Selección y contratación del agente aduanal 9 9 9
Elaboración y entrega de la carta de encomienda 9 9
Depósito ante la aduana 9 9 9
Reconocimiento previo de las mercancías a/ 9 9
Clasificación arancelaria de la mercancía a/ 9 9
Preparación de la documentación a/ 9 9
Elaboración del pedimento a/ 9 9
Prevalidación, validación e impresión del pedimento b/ 9 9 9
Pago de las contribuciones y aprovechamientos en módulo bancario c/ 9 9 9
Conducción del medio de transporte hacia el despacho aduanero d/ 9 9 9
DURANTE EL DESPACHO* Trámites Tiempo Costo
Arribo del transporte para la presentación de la mercancía ante la aduana 9 9
Presentación ante el primer módulo 9 9 9
Primer reconocimiento de la mercancía 9 9 9
Presentación ante el segundo módulo 9 9 9
Segundo reconocimiento 9 9 9
Infracciones y sanciones e/ 9 9 9
DESPÚES DEL DESPACHO Trámites Tiempo Costo
Retiro de las mercancías del recinto fiscal o fiscalizado 9 9
Archivo de la documentación comprobatoria 9
a
/ Su costo se incluye dentro de los honorarios y gastos complementarios del agente aduanal. No
obstante, requieren de trámite y tiempo.
b
/ Conforme a Ley Aduanera.
c
/ Dentro de las contribuciones se incluyen el pago del impuesto al valor agregado, impuesto
general de importación o exportación, impuesto sobre automóviles nuevos, impuesto especial
sobre producción y servicios (en caso de que apliquen estos dos últimos) y el derecho de trámite
aduanero (DTA). Las cuotas compensatorias se reconocen como aprovechamientos. Todos los
anteriores, salvo el DTA, no se contemplan dentro del campo de los costos de transacción puesto
que se consideran como obligaciones fiscales inherentes a un bien o servicio. No obstante, si
requieren de trámites y tiempo para su liquidación. El DTA es un derecho por las operaciones
aduaneras que se efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero.
d
/ La contratación del transportista requiere de trámites y tiempo. Si bien el costo del transporte
no se considera propiamente como costo de transacción, para fines de este estudio, y con motivo
de la importancia que representa para cumplir con el despacho aduanero de las mercancías, se
tomará el costo promedio por hora para cumplir con este requisito.
e
/ Los costos que se deriven de una infracción o sanción van desde el pago de una multa hasta
la pérdida del 100% de la mercancía.
* Nota: Los costos que se señalan durante los procedimientos del despacho aduanero, así como
en el retiro de las mercancías del recinto fiscal o fiscalizado, se refieren a los costos del transporte.
Es decir, las horas que dure el despacho y el retiro de las mercancías se utilizarán en el cálculo del
costo promedio por hora del transporte, a fin de calcular los costos de transacción atribuibles.
Fuente: Elaboración propia, con base a los principales procedimientos

del despacho aduanero de mercancías.
Tomando en cuenta la información presentada

en la tabla anterior, el personal de una agencia aduanal
y un verificador de mercancías, circunscritos en la
Aduana de La Paz, coincidieron en que los posibles
cuellos de botella que pueden elevar los costos de
transacción de las empresas antes, durante y después
del despacho, son los siguientes:
1. En la clasificación arancelaria de las mer-

cancías: de eta actividad derivan el correcto
pago de contribuciones y aprovechamientos,
así como el cumplimiento de regulaciones y
restricciones no arancelarias. Si bien los trá-
mites y los costos para cumplir con menciona-
das obligaciones pueden ser minúsculos en
ciertas ocasiones, las consecuencias que de
ellos pueden provenir en el despacho son
mayores.
2. Durante el primer y segundo reconocimien-
to: si las autoridades durante el primer y
segundo reconocimiento detectan una irregu-
laridad, incluyendo la inexacta clasificación
de las mercancías, y la posible lesión al fisco
por el incorrecto pago de contribuciones y
aprovechamientos e incumplimiento de regu-
laciones y restricciones no arancelarias, pue-
den derivar procedimientos tan lamentables
como el levantamiento del PAMA. Así, pre-
sentaremos el siguiente diagrama del despa-
cho aduanero, en el cual se resumen los pro-
cedimientos mencionados con anterioridad,
teniendo por objeto rescatar los elementos
necesarios para nuestro estudio de caso.
Gráfica 7
Principales procedimientos para el despacho aduanero en la importación
de mercancías
Fuente: Elaboración propia con base en Trejo Vargas, Pedro, Jorge A. Moreno
Castellanos y Hadar Moreno Valdez (2004). Comercio Exterior sin Barreras 2004.
4ª ed. México: Ediciones Fiscales ISEF. Págs. 42 - 44. Se complementa con apego
a la legislación aduanera e información proporcionada por un verificador de
mercancías y un gestor de trámites ante la aduana.
135
Gráfica 8
136
Principales procedimientos para el despacho aduanero en la importación

de mercancías
Fuente: Elaboración propia con base en Trejo Vargas, Pedro, Jorge A. Moreno
Castellanos y Hadar Moreno Valdez (2004). Comercio Exterior sin Barreras 2004.
4ª ed. México: Ediciones Fiscales ISEF. Págs. 42 - 44. Se complementa con apego
a la legislación aduanera e información proporcionada por un verificador de
mercancías y un gestor de trámites ante la aduana.
Capítulo VIII
FODA del Sistema Aduanero Mexicano
Una vez contextualizados los elementos principales

del SAM vigente, es preciso concluir su evaluación
con la elaboración del análisis de Fortalezas, Oportu-
nidades, Debilidades y Amenazas (F.O.D.A.). Este
análisis permite diagnosticar la situación actual del
SAM, ayudándonos a distinguir, mediante una obje-
tiva retroalimentación, las estrategias para mejorar
la facilitación comercial en nuestro país, con la con-
secuente reducción de los costos de transacción aso-
ciados al despacho aduanero de las empresas
mexicanas, PyMES en particular.45
4 5 . La construcción de la matriz con base en el análisis se presentarán

en las recomendaciones de este trabajo.
Factores Internos
Fortalezas
• Sistema orientado a la atención y solución de

las demandas de los usuarios. El sistema ha
adoptado un papel que va más allá del de
recaudador fiscal y controlador del tráfico in-
ternacional de mercancías. Las tareas de
facilitación y promoción comercial se hacen
evidentes en las reformas institucionales, mo-
dernización e implementación de programas
para hacer más eficiente el servicio aduanero a
los usuarios. En el 2007, con el lanzamiento del
“Plan de Modernización Aduanera para la
Competitividad”, el SAT informó la inversión
de 2,500 millones de dólares para modernizar
a las 49 aduanas del país, lo que ratifica su
compromiso con la competitividad nacional.
• Aduanas estratégicamente distribuidas en la
República Mexicana. Las 49 aduanas, si bien
no están ubicadas centralmente en cada uno de
los estados del país, tienen un área de circuns-
cripción que abarca las principales ciudades y
puntos de acceso y salida al y del territorio
nacional.
• Estructura orgánica bien definida. La es-
tructura administrativa de la AGA se encuen-
tra bien definida, mediante ordenamientos
institucionales establecidas, lo que posibilita
la especialización de funciones, relación con
los actores públicos y privados, así como la
atención oportuna a los usuarios.
• Implementación de programas para el mejora-

miento de los servidores públicos de la adua-
na. Las cartas compromisos al ciudadano, el
código de conducta de los servidores públicos de
la AGA, la rotación del personal y la implemen-
tación de programas internos de capacitación,
son instrumentos para alcanzar los compromi-
sos de transparencia y profesionalización en los
servicios públicos brindados por las aduanas. El
servicio fiscal de carrera se encuentra ya en vías
de consolidación, lo que permitirá ofrecer en el
mediano plazo servidores públicos calificados en
la operatividad aduanera.
• Uso de tecnología informática en la operati-
vidad aduanera. Se busca eliminar la buro-
cracia. La agilización aduanera se hace posible
mediante el uso de sistemas sofisticados como el
SAAI en los procedimientos de fiscalización y
aforo de mercancías, reduciendo considerable-
mente la extensa y costosa tramitología.
• Ampliación y renovación de infraestructu-
ra. La AGA, como dependiente del SAT (ór-
gano desconcentrado de la SHCP), cuenta
con una estructura de ingresos propios a tra-
vés de los fideicomisos constituidos para el
mejoramiento de infraestructura, como el
FIDEMICA y el FACLA, que cimientan las
bases para su continua modernización.
Debilidades
• Complejo marco institucional del SAM. La

LA se encuentra correlacionada con una
amplia gama de instituciones, lo que hace

confuso y complicado el correcto desempeño
de los actores del SAM, dando cabida a prác-
ticas indeseables como los actos de corrup-
ción y/o la extorsión de servidores públicos.
Adicionalmente, las constantes necesidades
operativas y comerciales han conformado la
existencia de una parchada e inconsistente
LA, que no favorece el mejoramiento de la
competitividad nacional.
• Percepción negativa de la ciudadanía res-
pecto a la operatividad aduanera. Según
resultados de la “Encuesta de Gobernabilidad
y Desarrollo Empresarial 2005”, a nivel fede-
ral, el sistema de aduanas es una de las insti-
tuciones gubernamentales de menor honesti-
dad, junto con Petróleos Mexicanos (PEMEX),
el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
y la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
• Células corrompidas dentro de las estructuras
del SAM. Pese a los programas implementados
para el mejoramiento del personal, la corrupción
es un vicio difícil de erradicar. Transparencia
Mexicana reveló que, en su estudio denominado
“Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobier-
no”, el trámite para pasar cosas en alguna adua-
na, retén, garita o puerto fronterizo aumentó su
índice desfavorablemente en el 2005, ocupando
el lugar 32 de 35 trámites, siendo éste último el de
más alta corrupción. El índice pasó de 25.8
(2003) a 31.3 (2005). Invariablemente, esto re-
percute en la generación de altos costos de tran-
sacción para las empresas.
• Falta de transparencia en la concesión de

servicios aduaneros y constitución de fidei-
comisos. En el mediano plazo es necesario
hacer más claro, democrático y transparente
los procesos de licitación y adjudicación de
concesiones. En abril de 2007, la Junta de
Coordinación Política de la Cámara de Dipu-
tados acordó la constitución una comisión es-
pecial para investigar el funcionamiento y ope-
ración de la empresa “Integradora de Servicios
Operativos S.A. de C.V. (ISOSA)”, cuya auto-
rización para la prestación de servicios adua-
neros se enraíza al Fideicomiso Aduana I,
establecido en 1993. Eficientar los recursos y
transparentar su asignación es una tarea prio-
ritaria para la AGA, a fin de mejorar los servi-
cios y sus niveles de confianza y credibilidad.
Factores Externos
Oportunidades
• Activa participación en convenios y trata-

dos internacionales. La participación de
México en la OMC y la OMA permite la
homologación de los procedimientos aduane-
ros y el combate a prácticas desleales. Suma-
do a lo anterior, el fortalecimiento de relacio-
nes internacionales, mediante los tratados de
libre comercio signados por nuestro país, son
una importante opción para el establecimien-
to de programas de facilitación, reglas de
origen, combate al contrabando, reducción
de trámites aduaneros y la constante transfe-

rencia de información sobre las mercancías
objeto de transacción y las empresas que par-
ticipan en el comercio internacional.
• Establecimiento de redes de vinculación con
entidades públicas y privadas. El Pacto Secto-
rial Aduanero establecido en el 2003 y el Plan de
Modernización Aduanera para la Competi-
tividad lanzado en el 2007, constituyen autén-
ticos ejes de cooperación con entidades públicas
y privadas, cuyo objeto es fomentar la transpa-
rencia y la facilitación aduanera y comercial,
con la concomitante reducción de actos ilícitos
y costos de transacción. Ambos proyectos rela-
cionan a otras entidades del sector público como
la SE, la SFP, SCT y la PGR. Mientras que por el
sector privado, la participación de la CAAAREM
destaca favorablemente.
• Conexión entre aduanas y escuelas superio-
res. La formación de recursos humanos califica-
dos en materia aduanera se puede incentivar y
adquirir fortaleza mediante la estrecha comuni-
cación entre la Aduana México y las universida-
des del país, de tal forma que la preparación de
los futuros profesionistas en materia de comercio
exterior, fiscal, aduanera, legal, administrativa,
contable y de manejo de sistemas computacio-
nales, en concordancia con los planteamientos
del “Plan de Modernización Aduanera para la
Competitividad”, coadyuve a la consecución de
la línea estratégica sobre el robustecimiento y
profesionalización del personal, particularmen-
te en lo que se refiere al diseño e instrumentación

de un esquema riguroso de reclutamiento y selec-
ción de personal, así como la incorporación al
Servicio Fiscal de Carrera, bajo un esquema
objetivo de evaluación del desempeño que ase-
gure la permanencia del servidor público ínte-
gro, capaz y profesional.
• Avances tecnológicos. Aunado a la participa-
ción en convenios internacionales y a la continua
cooperación con entidades públicas y privadas,
se encuentra el acceso y transferencia de tecno-
logía para la automatización de los procesos. El
uso de tecnología de punta como los rayos Gamma
y sistemas informáticos como el ValuNet TM, el
SOIA y el SAAI se constituyen como verdaderos
cimientos para el futuro robustecimiento tecno-
lógico de las aduanas a fin de sistematizar los
trámites mediante el intercambio de información
con otras instancias públicas y privadas, sean
nacionales o internacionales.
Amenazas
• Acelerado crecimiento del comercio interna-

cional. El acelerado crecimiento de importacio-
nes y exportaciones eleva la demanda de
agilización de trámites aduaneros. Los
congestionamientos en los puntos de revisión y
la burocracia son problemas que se deben de
resolver en el mediano plazo, con el objeto de
responder eficientemente a las exigencias del
comercio internacional y a la generación de
ventajas competitivas.
• Propagación de actos ilícitos. El terrorismo, el

narcotráfico, el contrabando y la piratería cre-
cen a un ritmo similar o superior al comercio
internacional, incentivado por problemas de
seguridad y corrupción. A raíz del 11 de sep-
tiembre de 2001, con los atentados en las Torres
Gemelas de Nueva York (Estados Unidos), la
mayor parte de los países permanece alerta ante
el riesgo latente de ataques terroristas. Por otro
lado, el combate al narcotráfico en nuestro país,
a principios del 2007, es una muestra de lo
penetrante que es esta actividad para la seguri-
dad y salud pública. En lo que respecta al
contrabando y la piratería se reconoce que estas
actividades afectan al fisco federal, cierre de
empresas y pérdida de empleos. De acuerdo a
datos del Instituto para la Protección Privada
de la Propiedad Intelectual, sólo por citar algu-
nas cifras, tres de cada diez aparatos electrodo-
mésticos vendidos en México son piratas, oca-
sionando pérdidas por 640 millones de pesos al
año y afectando 2 mil empleos; en el cine, ocho
de cada 10 películas son piratas; en la industria
del vestido, cinco de cada 10 son de procedencia
ilícita, pirata o de contrabando y, finalmente, en
el calzado, dos de cada tres pares de tenis son
piratas, al igual que seis de cada 10 pares de
zapatos. Según el Reporte Especial 301 emitido
en 2007 por la “International Intellectual
Property Alliance” (Alianza Internacional de la
Propiedad Intelectual), México ocupa la nove-
na posición de la lista de observancia prioritaria
(Priority Watch List) por las pérdidas que gene-

ra la piratería.
• Aumento de la participación de empresas
extranjeras en los servicios aduaneros. Pese
a que la concesión de servicios inherentes a la
operatividad aduanera se encuentran legali-
zados, la exposición a firmas extranjeras gene-
ran riesgos para la seguridad y soberanía na-
cional. A/S Baltin Control LTD, Bivac Interna-
cional, Cotecna Inspection e Intertek Interna-
cional, así como Societé Generale de Surveillan-
ce (SGS), a través de filiales en México, fueron
autorizadas para desempeñar funciones du-
rante el segundo reconocimiento del despacho
aduanero, lo que destaca la escasa participa-
ción de empresas de origen nacional.
• Desconocimiento de las colectividades
institucionales y vulnerabilidad ante las ac-
ciones de empresas, transportistas y agentes
aduanales. Los servidores públicos de las adua-
nas son vulnerables a quedar a merced de
dádivas o extorsiones por parte de otros acto-
res involucrados en la operatividad aduanera,
debido principalmente a la omisión de institu-
ciones formales, sea por el desconocimiento o
con el objeto de acelerar los de trámites. Sólo
por mencionar, la “Encuesta de Gobernabilidad
y Desarrollo Empresarial 2005” reveló que,
respecto a la corrupción burocrático-adminis-
trativa, el 13% de las empresas realizó pagos a
funcionarios federales con el fin de influir en
sus decisiones o modificar la aplicación pres-
crita de las leyes, políticas o regulaciones para
adquirir beneficios, contratos, concesiones, de-

cisiones judiciales, o simplemente ahorrar tiem-
po. Este mismo estudio resalta que el 34% de
las empresas asigna un 6% de sus ingresos
para este tipo de corrupción.
• Falta de coordinación con otras instancias.
La falta de coordinación entre la aduana y
otras instancias gubernamentales, sobre todo
las relacionadas al cumplimiento del despa-
cho aduanero, propicia vacíos de informa-
ción, excesiva burocratización y existencia de
actos ilícitos, provocando verdaderos cuellos
de botella en los procedimientos.
Capítulo IX
Conclusiones y recomendaciones
A partir de la década de 1980, la apertura comercial con

sustentos neoliberales, estableció el nuevo entorno donde
la mayor parte de las empresas mexicanas se desarrollan.
De esta manera, el SAM ha tenido un cambio significa-
tivo en los últimos veinte años pasando de ser una
herramienta rígida e inflexible, utilizada por el gobierno
para impedir las importaciones, a un sistema acondicio-
nado a las circunstancias actuales del comercio interna-
cional, buscando constituirse como el conjunto de insti-
tuciones de comercio exterior en pro del fortalecimiento
y la competitividad de las empresas mexicanas.
Hoy en día, las 49 aduanas del país se encuen-
tran en proceso de modernización tecnológica y de
infraestructura tendiente a la eficiencia operativa. El
uso de sistemas computacionales de inspección, vigi-
lancia y manejo de la información, así como el robus-
tecimiento del equipamiento e instalaciones, van
acompañados de programas estratégicos para el
mejoramiento del personal y agilización de los trámi-

tes. En este sentido, la facilitación comercial es un fin
común que persigue el SAM para la mejora de la
competitividad internacional. No obstante, y pese a
la modernización del SAM, existen aún ciertas irre-
gularidades y acciones que van en detrimento de la
competitividad. Conductas oportunistas como el con-
trabando, la corrupción y la piratería, son problemas
que se deben combatir cada vez con mayor intensi-
dad. A estos problemas hay que agregarle uno más,
el de los costos de transacción, entendidos como los
costos de una empresa, en tiempo y dinero, atribui-
dos a la realización de una transacción y que, en el
caso del SAM, se relacionan directamente con el
despacho aduanero de mercancías.
Estableciéndose como el conjunto de actos y for-
malidades necesarios para introducir o extraer mer-
cancías al o del territorio de un país, el despacho
aduanero refleja, en mucho, la eficiencia del SA res-
pecto a la operación competitiva de las empresas que
efectúen relaciones con el exterior. Despachos lentos,
altamente burocratizados y con sistemas deficientes,
elevan los costos de transacción. Despachos ágiles,
coordinados, con empresas e instituciones leales, lle-
gan a reducir los costos de transacción, incluso a nivel
cero, permitiendo el desarrollo de ventajas competiti-
vas. En otras palabras, para impulsar la competitividad
de la empresas mexicanas –sean micro, pequeñas,
medianas o grandes– se requiere reducir los costos de
transacción, haciendo más eficientes los trámites
institucionales a los que éstas deben apegarse para
realizar operaciones de comercio exterior, incluyendo
los del despacho aduanero.
Sin dejar de lado otras acciones gubernamenta-

les para la inserción exitosa de las empresas en los
mercados internacionales, como el financiamiento
para la modernización productiva, la conformación
de tratados de libre comercio y el establecimiento de
programas de fomento, es evidente la necesidad de
llevar a cabo el perfeccionamiento del SAM. Aseve-
rando que las instituciones coordinan y regulan el
funcionamiento de una nación, repercutiendo indu-
dablemente en el bienestar de los individuos, éstas
deben transformarse para que las empresas logren
cumplir con las exigencias de competitividad y, por
ende, trascender favorablemente en el crecimiento y
desarrollo de una economía, dejando de lado prácti-
cas onerosas y excesivas. La existencia de un comple-
jo marco institucional que, sumado a la mala percep-
ción de la ciudadanía y prácticas de corrupción,
impiden la agilización y eficiencia de los trámites,
implicando la generación de altos costos de transac-
ción. Estudios del Banco Mundial (en el contexto
internacional) y la Secretaría de Economía (en el
contexto nacional) así lo confirman.
Condensando los puntos principales de la eva-
luación realizada del SAM en el Capítulo II de este
trabajo, y manteniendo el enfoque de la Nueva Eco-
nomía Institucional expuesto en el Capítulo I, se
detectan las siguientes estrategias para impulsar su
perfeccionamiento, buscando potenciar la maximiza-
ción de las fortalezas y oportunidades y, de la misma
manera, minimizar o apaciguar los puntos frágiles
ocasionados por las debilidades y amenazas, a favor
del establecimiento de un marco jurídico competitivo
y la integración de actores (Tabla 5).
150
Matriz FODA del SAM
Tabla 5
Matriz aduana moderna
Marco jurídico Competitivo
Integración de actores
Participación constante y palpable en eventos, ac-

ciones y proyectos en materia aduanera, para el
perfeccionamiento operativo e institucional
Considerando que las instituciones tienen un efecto

sobre el comportamiento racional del individuo, re-
sulta imprescindible que los principales actores del
SAM logren intercambiar significativamente percep-
ciones a fin de cimentar las bases para la coopera-
ción. Para ello, es necesario institucionalizar más
eventos y acciones que establezcan vínculos más
estrechos con la sociedad, las universidades, las em-
presas privadas, entidades públicas y organismos
internacionales para consolidar proyectos y estrate-
gias que satisfagan las demandas del creciente co-
mercio internacional, provean el acceso a la informa-
ción, faciliten el desarrollo de negociaciones y el
cumplimiento de contratos y, también, garanticen la
protección de los derechos de propiedad.
Vinculación a programas nacionales e internacio-

nales para la mejora en infraestructura y tecnolo-
gía, coadyuvada por la formación integra de recur-
sos humanos
Las instituciones tienen una clara influencia sobre los

costos de transacción, por lo que repercuten sobre el
crecimiento y el desarrollo económico. En este senti-
do, resulta indispensable fomentar, bajo reformas
institucionales transparentes, la vinculación a pro-
gramas nacionales e internacionales para el acceso a
recursos financieros que contribuyan al perfecciona-
miento de la modernización del SAM, mediante la
mejora de la infraestructura y acceso a tecnología

sofisticada que simplifiquen y agilicen los procedi-
mientos del despacho y mermen los actos burocráti-
cos, con la concomitante reducción de los costos de
transacción. Así mismo, es necesario promover in-
tensamente la capacitación del personal, llevando la
especialización como estandarte. No se puede permi-
tir que el “boom” de las carreras universitarias afines
a la operatividad aduanera descuide la preparación
profesional. A su vez, la comunicación entre las
diversas áreas debe prosperar con el propósito de
actualizar y avanzar hacia la integración uniforme
del conocimiento merceológico, uso de sistemas
informáticos y procedimientos aduaneros, auxilia-
dos con la promoción de instituciones que garanticen
la seguridad de los funcionarios y que, también,
contribuyan a la formación de valores éticos y mora-
les inhibidores de actos ilícitos como la corrupción.
Modernización institucional con principios de le-

galidad, equidad y legibilidad, con bases correlacio-
nadas a instituciones nacionales e internacionales
Las instituciones delinean el ejercicio de las estructu-

ras gubernamentales y los demás actores sociales,
constituyendo las reglas del juego para su operati-
vidad. Por tanto, se hace necesario la creación de
instituciones planeadas con visión de largo plazo
que, sin descuidar las funciones de conservación de la
seguridad nacional y fiscalización de mercancías, se
correlacionen con otras entidades del sector público
con el objeto de brindar un entorno legal, equitativo
y legible, donde se promueva la facilitación del co-
mercio exterior, propiciando el flujo dinámico de la

actividad económica. De esta manera, se requiere dar
seguimiento a los programas, pactos y proyectos de
cooperación ya establecidos, e incluso institucionalizar
nuevos, con el objeto de aprovechar la coordinación
de los actores del comercio exterior: entidades guber-
namentales, confederaciones, asociaciones, cámaras,
industrias, empresas, prestadores de servicios
logísticos, tanto nacionales como internacionales.
Difusión extensa y masiva de la normatividad

y uniformidad de criterios
Conforme a la teoría neoinstitucional, el sistema legal

influye decisivamente en la estructura de los costos
de operación de la empresa, especialmente en lo que
se refiere a los costos de transacción. Los costos de
transacción se elevan considerablemente por la falta
de información relativa a las instituciones vigentes, al
no dar espacio para una actuación racionalizada. En
este sentido, cuando la información es poco com-
prensible, o escasa, se da lugar a conductas oportu-
nistas derivadas de la unificación de criterios y la
mala interpretación institucional, como la corrup-
ción. Por tal motivo, no se puede concebir que la falta
de información y consensos edifiquen verdaderas
barreras al comercio exterior que, al no brindar in-
centivos para un ejercicio transparente, eleven los
costos de transacción provocando el deterioro de la
competitividad y la desaceleración del desarrollo
económico. Por tanto, el SAM debe tener como obje-
tivo prioritario, no sólo la intensiva participación de
los actores en la formulación de instituciones, sino
que también debe contemplar extensas campañas de

publicación y difusión de las instituciones, en los
distintos medios de información (televisivos, impre-
sos, electrónicos, etc.) buscando su comprensión.
Si bien, el despacho aduanero de mercancías no es
el único elemento exógeno para que las empresas de un
país desarrollen ventajas competitivas, en un mundo
donde las transacciones internacionales muestran un
exagerado dinamismo, las instituciones en la materia
deben ser legibles y en la medida de lo posible homogé-
neas (entre países y para cualquier tipo de empresas),
buscando siempre reducir los costos de transacción.
Las estrategias expuestas para el perfecciona-
miento y aprovechamiento del SAM se basan en la
importancia que tiene el conocimiento de las institu-
ciones en la práctica del comercio exterior. En el caso
concreto de las operaciones relacionadas al despacho
aduanero, los avances en infraestructura, tecnología
y la experiencia del personal de las aduanas, de las
empresas importadoras y exportadoras, de las em-
presas transportistas, de las agencias aduanales y, en
fin, de las demás instancias que en algún momento
participan en los procesos de entrada y salida de
mercancías al territorio nacional, serán más eficien-
tes a medida que se tengan claras las reglas del juego
y no se presenten comportamientos oportunistas,
minimizando con ello los costos de transacción.
Finalmente, una vez realizado un análisis del
SAM, y contemplando las estrategias expuestas, po-
demos resumir su evolución a partir de la década de
1980 en la siguiente Gráfica 9.
Gráfica 9:
Evolución del nuevo Sistema Aduanero
Mexicano
Fuente: Elaboración propia con base en análisis realizado.

Anexos
Anexo I:
Formato de inscripción al programa ALTEX.
Anexo II
Solicitud de inscripción al padrón
de importadores
Anexo III
Formato de encargo conferido
Anexo IV
Formato de pedimento
Anexo V
Formato de certificado de origen TLCAN
Anexo VI
Formato del Certificado Fitosanitario
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toria, pasado y futuro”. México: Administra-
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TREJO VARGAS, Pedro, Jorge A. Moreno Castella-
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WITKER, Jorge y Laura Hernández (2002). Régimen
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dicas de la UNAM. disponible en Internet: http:/
/www.bibliojuridica.org/libros/
libro.htm?l=179, ISBN 968-36-9773-9, pp. 635.
ZUBIRÍA MAQUEO, José María (2007). “Plan de Mo-
dernización Aduanera para la Competitividad”.
México: Servicio de Administración Tributaria,
marzo. Página en Internet: ftp://ftp2.sat.gob.mx/
asistencia_servicio_ftp/publicaciones/boletines/
ConPreModAdu.ppt Fecha de consulta: 12 de
marzo de 2007.
Índice
Siglas y abreviaturas .......................................... 7

Introducción .......................................................... 9
Capítulo I
El Sistema Aduanero Mexicano ........................ 11
Transformación del Sistema Aduanero
Mexicano contemporáneo ...................................... 15
Concepto y definición del SAM ............................ 19
Capítulo II
Marco jurídico del comercio exterior
y la operatividad aduanera en México .......... 23
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos ................................................... 24
Ley Aduanera y su Reglamento ............................ 25
Ley de los Impuestos Generales
de Importación y de Exportación ......................... 30
Ley de Comercio Exterior
y su Reglamento ...................................................... 31
Código Fiscal de la Federación

y su reglamento ........................................................ 32
Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior ............................................... 33
Ley del Servicio de Administración
Tributaria… ............................................................... 33
Reglamento Interior del Servicio
de Administración Tributaria ............................... 34
Otras leyes ................................................................. 34
Capítulo III
Actores del Sistema Aduanero Mexicano .... 41
Autoridades aduaneras ......................................... 42
Ejecutivo Federal ................................................. 42
SHCP - SAT - AGA ............................................... 44
Secretaria de Hacienda y Crédito
Público ............................................................. 44
Servicio de Administración Tributaria ..... 45
Administración General de Aduanas ...... 47
Dependencias Federales de apoyo
a las autoridades aduaneras ............................. 49
Importadores y exportadores ................................ 53
Agentes y apoderados aduanales ........................ 54
Empresas transportistas ........................................ 58
Capítulo IV
Conversión de la aduana mexicana:
1986 - 2010 .................................................................... 63
Aduana: concepto y definición . ........................... 64
Aduana: organización ............................................ 69
Aduanas fronterizas ............................................ 70
Aduanas marítimas ............................................. 72
Aduanas interiores .............................................. 72
Aduana: funciones .................................................. 73
Capítulo V
SAM: modernización en infraestructura
y tecnología en las aduanas ................................ 77
Modernización tecnológica ................................... 80
Equipos ................................................................... 82
Sistemas informáticos ........................................ 82
Modernización de infraestructura: el programa
“Aduana Modelo” ................................................... 85
Programas aduanales: empresas certificadas
y carriles exclusivos ................................................ 86
Capítulo VI
La privatización de los servicios
aduanales ...................................................................... 95
Capítulo VII
El despacho aduanero de mercancías ............ 101
El despacho aduanero en México ..................... 101
Procedimientos para el despacho aduanero
de mercancías ....................................................... 108
Actividades antes del despacho
aduanero ........................................................... 108
Actividades durante del despacho
aduanero ........................................................... 119
Primer reconocimiento .......................... 119
Segundo reconocimiento ....................... 122
Sobre las infracciones ............................. 122
Conclusión y actividades después
del despacho aduanero ................................. 130
Caso de análisis: Identificación de los costos
aduanero de mercancías ..................................... 131
Capítulo VIII
FODA del Sistema Aduanero Mexicano ...... 137
Factores internos ................................................... 138
Fortalezas .............................................................. 138
Debilidades ........................................................... 139
Factores externos ................................................... 141
Oportunidades ...................................................... 141
Amenazas ............................................................... 143
Capítulo IX
Conclusiones y recomendaciones .................... 147
Matriz FODA del SAM ................................................... 150
Anexos .............................................................................. 157
Bibliografía y fuentes de información ........................ 165
Índice de Gráficas y Tablas
Gráficas
Gráfica 1: Conceptos básicos del Sistema

Aduanero Mexicano ................................................ 21
Gráfica 2: Estructuración del marco institucional
del SAM ..................................................................... 39
Gráfica 3: Principales actores del SAM
que participan en el despacho aduanero
de mercancías ........................................................... 62
Gráfica 4: Distribución de las 49 Aduanas
en México, al 2009 ................................................... 70
Gráfica 5: Mapa del comercio exterior de la aduana
mexicana, conforme al "Plan de Modernización
Aduanera para la Competitividad" ..................... 93
Gráfica 6: Ejes de Modernización del Sistema
Aduanero Mexicano contemporáneo .................. 100
Gráfica 7: Principales procedimientos para

el despacho aduanero en la importación
de mercancías ........................................................... 135
Gráfica 8: Principales procedimientos para
el despacho aduanero en la exportación
de mercancías ........................................................... 136
Gráfica 9: Evolución del nuevo Sistema Aduanero
Mexicano ................................................................... 155
Tablas
Tabla 1: Comercio Exterior de México (1982 - 2006),

cifras en millones dólares ...................................... 66
Tabla 2: Aduanas del país, según nombre, entidad
federativa a la que pertenecen y división
reconocida por la Administración General
de Aduanas, al 2009 ............................................... 71
Tabla 3: Clasificación arancelaria
de las mercancías conforme a la TIGIE,
por producto seleccionado .................................... 113
Tabla 4: Consideración de los costos
aduanero de mercancías de exportación
e importación, según trámites, tiempo
y costo del procedimiento ...................................... 133
Tabla 5: Matriz Aduana Moderna - Marco Jurídico
Competitivo - Integración de Actores .................. 150
Esta primera edición de El Sistema Aduanero Mexica-
no en la primera década del siglo XXI fue impresa en
los talleres de Editorial Praxis, Vértiz 185-000, Col.
Doctores, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06720, Méxi-
co, D.F., en agosto de 2012. La composición tipográ-
fica se hizo en Book Antiqua de 14, 11, 10 y 8 pun-
tos. El tiro, sobre ahuesado de 44.5 Kg, es de mil
ejemplares. El cuidado de la edición estuvo a cargo
de Keith Ross.

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ALBERTO FRANCISCO

El Sistema Aduanero Mexicano

El Sistema Aduanero Mexicano

1.Aduanas - México. 2.Exportaciones - Política guberna-

D.R. © ALBERTO F RANCISCO TORRES GARCÍA

Primera edición, 2012

ISBN UABCS: 978-607-7777-28-1

Diseño de forros: Ecatl López Jiménez

Formación electrónica: Juan Burciaga Córdova

Impreso y hecho en México

M.C. GUSTAVO RODOLFO CRUZ CHÁVEZ

DR. DANTE ARTURO SALGADO GONZÁLEZ

M.C. MAGDA DINORAH VALDEZ CESEÑA

LIC. LUIS CHIHUAHUA LUJÁN

AGA Administración Gene- DTA Derecho de Trámite

IGI Impuesto General de RCGMCE Reglas de Carácter Ge-

Con la adopción de políticas neoliberales a partir de la

bién como verdaderos instrumentos de apoyo,

Luego de casi cuatro décadas de subsistencia, el

1. Sólo por mencionar algunos datos, con la caída de los petroprecios

A partir de 1983, se emprendió una reforma

2. Creada en 1952, el CCA hoy opera bajo el nombre de Organización

años, permeó no sólo la estructura de las entidades

3. Como se mencionó anteriormente, los costos de transacción forman

Mucho se ha estudiado la importancia que tienen

4. Sólo por mencionar un par de ejemplos, no entraremos en la

Transformación del Sistema Aduanero

Desde los ochenta México ha sufrido modifica-

Entonces, no es difícil entender que, al encontrar

En 1986, con el ingreso al GATT (hoy OMC), Méxi-

1. Numerosos, complicados y costosos procedi-

5. Acuerdos sobre la agricultura; sobre la aplicación de las medidas

3. Los horarios de trabajo poco flexibles hacían

10. Reducido número de agentes aduanales, con

Ante el escenario expuesto, México requería redu-

6. Estos últimos han venido otorgando facilidades a las empresas

Más aún, en materia aduanera, se reorganizó la ubica-

Concepto y definición del SAM

De lo anterior, podemos deducir que el SAM es el

ción), no sin antes explicar su relación. Cada uno de los

Fuente: Elaboración propia

El SAM moderno se encuentra regido por una amplia

7. Al usar el concepto de colectividades institucionales nos estamos

refiere al SAM, nos parecen importantes por las

Constitución Política de los Estados

Entendida como el principal ordenamiento jurídico

8. Lapso en el cual ha sido objeto de un sin número de modificaciones.

versas como la orientación del SAM a las condiciones

— Sobre los tratados y acuerdos internacionales,

Ley Aduanera y su Reglamento

La Ley Aduanera (LA) vigente fue publicada en el

9. Ley que abrogó al Código Aduanero vigente desde 1951.

mos de promoción y fomento al comercio internacio-

a Proporcionar seguridad jurídica, al evitar la

De esta forma, la LA regula y tutela los actos,

Esta Ley, las de los Impuestos Generales de Im-

tracción, custodia, almacenaje, manejo y tenen-

Para tal efecto, la LA contiene 203 artículos

— Título Primero: Disposiciones Generales, del ar-

prenden y no comprenden el valor de las

1 0 . El régimen de Recinto Fiscalizado Estratégico, tiene por objeto

— Título Sexto: Atribuciones del Poder Ejecutivo

Ley de los Impuestos Generales

La nueva Ley de los Impuestos Generales de Importación