Derecho Aduanero Mexicano 1 - Andres Rohde Ponce

FUNDAMINros r
RIGUUCIONIS DI U
ACflVIDADADUANIRA
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LIC. ANDRES ROHDE PONCE
Primera edicin
Febrero de 2000
Primera edicin
4a. reimpresin
Mayo de 2005
Derechos reservados conforme a la Ley.
por el Autor y por la Empresa Editorial.
Prohibida la reproduccin total o parcial
de estaobra por cualquier medio, sin autorizacin
escrita del Autor o de esta Empresa Editorial.
ISBN-97D-676-034-2
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DICIEMBRE DE 1999
LOS COMENTARIOS Y EJEMPLOS EXPUESTOS EN ESTA OBRA SON
RESPONSABILIDAD DEL AUTOR.
IMPRESOEN MEXICO
PRINTEDIN MEXICO
DATOS DEL AUTOR
Naci en Mxico D.F., el16 de diciembre de 1953, realiz sus estudios
universitarios en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Aut-
noma de Mxico (UNAM), (1972-1976) habiendo obtenido el diploma "Al
mejor estudiante" del ao 1976.
Se especializ en Derecho Fiscal y Derecho Econmico en la Universi-
dad Panamericana y realiz sus estudios de Maestra en Administracin
Pblica en el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica.
Ha desempeado diferentes cargos en la Administracin Pblica: Aboga-
do de la Procuradura Fiscal de la Federacin (1973-1979); Jefe del Depar-
tamento de Intercambio Compensado (1980-1982) y Subdirector Jurdico
del Instituto Mexicano de Comercio Exterior (1983-1985), Secretario Ejecu-
tivo de la Comisin para la Proteccin del Comercio Exterior en Mexico
(1985).
Ha sido profesor de Derecho Fiscal y de Comercio Internacional en di-
ferentes Universidades. Particip en los Consejos Directivos de ia Asocia-
cin Nacional de Importadores y Exportadores de la Repblica Mexicana
(ANIERM), y en la COMPROMEX. Fue miembro del Consejo de Presiden-
tes y Secretario de la Comisin de Honor y Justicia de la Confederacin
de Asociaciones de Agentes Aduanales de la Repblica Mexicana (CAAA-
REM). Fue Vicepresidente (1995-1997) y Presidente de la Asociacin de
Agentes Aduanales del Aeropuerto de Mxico (AAADAM) (1997-1999).
Actualmente es miembro de la Comisin de Derecho Fiscal de la
Barra de Abogados; Consejero de la Comisin de Comercio Exterior. de
la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX);
miembro de la Comisin de Aduanas de la Confederacln de Cma-
ras Industriales de Mxico (CONCAMIN); Coordinador del Comit de
Aduanas del Capitulo Mexicano de la Cmara Internacional de Comercio
(ICC-CAMECIC). Tambin fue miembro del Consejo Tcnico Cientfico y
Secretario General del Centro de Investigacin Aduanera y de Comercio
Internacional (CIACI).
Ha realizado diferentes publicaciones en Materias de Comercio Exterior
y Jurdica. Obtuvo su patente de Agente Aduanal en 1990 y desde 1985 es
socio de la firma Rohde & Weiss, S.C.
PROLOGO
Es siempre este encomienda de dos perfiles claramente delineados, el
primero de una gran distincinI agradecimiento y muestra de amistad y
el segundo una gran responsabilidad, dado que prologar o anticipar el
contenido de la obra de un distinguido jurista como lo es Andrs Rohde,
quien vierte conceptos de gran vala, en los que demuestra profundos co-
nocimientos jurdicos y una prctica manifiesta de la profesin por la que
ha discurrido a travs de la vida, ya como jurista, ya como Agente Adua-
nal, y en ambos casos como un buen amigo, tolerante y sincero lo que
nos obliga a estudiar el contenido de su obra, la que por su especialidad
dentro del contexto general del Derecho la hace siempre dificuitosa para
los noveles en la materia, pero de gran ayuda tambin por su claridad de
exposicin y de conceptos.
De la lectura de esta obra se desprende ei gran inters de Andrs por
comunicar sus conocimientos a quienes se inician en el estudio del Dere-
cho Aduanero Mexicano, por lo que se preocupa en su primer captulo, de
establecer los conceptos jurdicos fundamentales, tendientes a proporcio-
nar un conocimiento previo, que permita al lector la fcil comprensin de
las ideas que transmite al avanzar en ei estudio de lo aduanal en el resto
de su obra.
Retomo esta Idea; la de ubicar o encuadrar lo aduanal dentro del con-
texto del comercio exterior o comercio internacional, me permito tratar de
realizar el encuadre de esta etapa aduanal, la que concibo como un paso
o esiabn que conforma ese todo, no ya dentro del campo del Derecho
sino en la prctica internacional a la que todos los pases de la tierra se
han avocado y la que ha constituido el fenmeno denominado global iza-
cln, que no es otra cosa que la potencializacin del comercio en una
interrelacin con todos los pueblos de la tierra, dejando de lado anacrni-
cos conceptos de proteccionismo a ultranza, que no provocaron ms que
un subdesarrollo y deterioro de economas en perjuicio de los propios
pueblos.
Ei Comercio Exterior, bajo mi particular punto de vista, queda dividido
para su estudio en cuatro fases o etapas, que son: a) la compraventa inter-
nacional, como acto generador; b) el transporte internacional; c) la adua-
na; y d) las obligaciones del Importador o del exportador como conse-
cuencia de la operacin (en exportacin la aduana jugar el doble rol, a la
salida de la mercanca en exportacin y despus del transporte).
Esta concepcin me lleva a sostener que el Comercio Internaconal
nace del acuerdo de voluntades entre un comprador y un vendedor, con
el propsito del primero de importar su mercanca y del segundo de ex-
portarla, dando lugar dentro del contrato de compraventa de esas merca-
deras a la creacin de un Derecho Internacional Privado, representado
por el sistema sobre la compraventa internacional de mercaderas, que
contempla los derechos y obligacones de las partes surgidas de dicho
acuerdo de voluntades, establecendo mediante las disposiciones conve-
nientes la coordinacin de varios elementos mediante una caracterstica
que la distingue, siendo la primera la internacionalidad del acto, la segun-
da la integralidad de conceptos e instituciones de Derecho que la compo-
nen cuyas races adquieren esa especial connotaci6n. que dentro del
Comercio Internacional adquieren.
As encontramos, conceptos como el de la ley aplicable, jurisdiccin,
arbitraje comercial internacional, necesarios para dirimir las controversias
que surjan en el ejercicio de la actividad a la que quedan sometidas las
partes. Siendo tambin temas primordiales, como el traslado de dichas
mercancias del territorio aduanero de origen al de destino, conformado di-
cho traslado por el interesante tema que es el Trnsito Internacional de
Mercaderias por los diferentes Trficos, que son a saber: el martimo, el
areo, el terrestre ya sea por va carretera o de ferrocarril y por ltimo que
como producto e influencia dei hecho tcnico lo es el transporte mul-
timodal.
Consecuencia lgica siguiente es lo aduanal, Derecho que regula y es-
tablece procedimientos, lugares, sitios e instituciones por dnde y cmo
deber saliry entrar la mercanca en losdiversos territorios aduaneros.
Por ltimo, el eslabn que cerrara la cadena o segmento que integra
ese todo, vienen a ser todas las obligaciones que derivadas ya de los Tra-
tados internacionales y de las leyes internas de los Estados que regulan la
conducta dei importador y del que fuera exportador en el uso, disfrute o
comercializacin de las mercaderas.
Ante los conceptos vertidos, se hace necesario explicar de forma some-
ra o esquemtica cmo se crean los vnculos que relacionan a todo el pro-
ceso, de principio a fin, por io que debo sealar, que de aquel acuerdo de
voluntades primario, del cual nace el comercio internacional, se generan
documentos que vienen a tener repercusiones en todo el trnsito hasta la
ltima etapa que hemos sealado, es cierto, pues ya sea mediante un
contrato de compraventa que se concreta a travs de todo un texto formal
en donde se especifica la clase, calidad, naturaleza, descripcin, valor,
condiciones de entrega, condiciones de pago, seguros, transmisin de
riesgo y derechos de disposicin de dicha mercanca y mismos elemen-
tos que pueden constar en una simple factura autnoma o derivada del
contrato, que viene a ser el ttulo translativo de dominio para los bienes
muebles, en la que se recogern los elementos anteriormente sealados y
la aplicacin del trmino internacional de comercio o Incoterm escogido
por las partes.
Esos elementos, documentos e informacin provenientes de ese "acto-
madre", a los que nos hemos referido en el prrafo anterior, vienen a tras-
ladarse, sin duda, al contrato de transporte para el trnsito de mercanca
transfronterizo por cualquiera de los trficos ya mencionados y como
ejemplo mencionaremos: el nombre y domicilio del remitente o expedidor
que es a su vez el vendedor y que tambin generalmente es el exportador;
por otra parte el dei destinatario que es a su vez el comprador y el impor-
tador de las mercancas en cuestin. As tambin todos los datos referen-
tes a la mercancfa como es: su naturaleza, descripcin, composicin,
modelo, marca, cantidad, peso, volumen, valor, seguro y las condiciones
especiales de su cuidado y guarda, elementos todos que aparecen en ei
contrato de transporte, carta de porte, gua area, conocimiento martimo
y todo aquel trmino que se usa para la designacin de tales contratos.
El contrato de transporte en s refleja las condiciones a ias que estarn
sometidas las mercancfas durante el transporte, es decir, en tanto estn
bajo custodia del transportista o sus agentes y dependientes, del que se
derivan derechos y obligaciones, los que a su vez inciden y se interrelacio-
nJ!.n de forma compatible con los derechos y obligaciones del contrato
primo.
En la tercera etapa, lo Aduanal, lo que forma el contenido de la obra
que prologo, y que est compuesta de seis captulos a saber, la cual nos
ilustra sobre todo lo referente a esta materia que regula la actividad del Es-
tado, de las instituciones que ste ha creado, ias de los particulares que
intervienen dentro de su mbito de aplicacin, todo ello que de forma amo
plia y. clara nos presenta Andrs Rohde y cuyo mtodo de exposicin
cienticamente ordenado, me ha llevado ya a iniciar este prlogo en una
simbiosis de pensamiento a situar ese Derecho Aduanero en el contexto
general del Comercio Exterior.
Entiende el autor como Derecho Aduanero "el conjunto de instituciones
y principios que se manifiestan en normas jurdicas que regulan la activi-
dad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares
que intervienen en dicha actividad, la infraccin de esas normas, sus
correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares
frente al Estado".
Se pasa en un segundo captulo a tratar los mbitos de aplicacin del
Derecho Aduanero, que comprende diversos temas como es la naturaleza
de la obligacin jurdica aduanera, los conceptos sobre los territorios
aduaneros y la aduana como el lugar autorizado, recinto o instalacinfis-
cal y una segunda acepcin utilizada en nuestro lenguaje como el de la
autoridad aduanera; queda tambin comprendido de forma conspicua
todo lo referente al agente aduanal, institucin de la que Andrs forma
parte por ejercitar una patente otorgada por el Gobierno Federal para el
desempeo de las funciones contempladas en la ley, tema que desarrolla
demostrando su profundo conocimiento del profesional ejercicio que lo
distingue dentro del gremio.
Concibe igualmente el autor, ia estrecha relacin que existe entre el De-
recho Aduanero y la Poltica Comercial, tema al que ha consagrado su ca-
ptuio tercero, sea,lando de forma acertada las repercusiones de esta
interrelacin que vlsnen a resultar causa y efecto, mutuos, entre ambos
conceptos, es decir que ia poltica comercial del Estado Mexicano se ve
rellejada en las normas jurdicas componentes de este Derecho y de las
normas contenidas en cuerpos jurdicos incidentes y concordantes no
solo entre s, sino en los derechos y obligaciones adquiridos por el Estado
Mexicano a travs de los Tratados de los que forma parte y de ios que se
deriva la obligacin a travs del principio pacta sunt servanda, de la ade-
cuacin de las normas de derecho interno a las contempladas en dichos
Tratados Internacionales, que al fin son el jus gentium, llamado y reconoci-
do como "el derecho civil de las naciones", Derecho conformado por ia
buena fe y la buena voluntad de los pueblos.
Es a travs de los principios constitucionalesrelacionados con la mate-
ria aduanera, que el autor demuestra la conformacin jurdica y fundatoria
de esa Derecho Aduanero, lo que podemos apreciar en el contenido del
captulo cuarto de la obra y cuyo contenido, de los diversos incisos qua
Integran el captulo, fundamentan la estructura bsica de las normas jurdi-
cas integrantes de lo aduanal y reafirman como una consecuencia todo lo
que fue primariamente expuesto en los captulos anteriores.
Vienen a conformar dentro un concepto de integralidad las disposicio-
nes de aqueilas leyes incidentes y concordantes a las que me refer en
esta exposicin, consistentes en las regulaciones y restricciones no aran-
celarias, las que como ya vimos son componentes del objetivo de la adua-
na, tanto en su concepto de autoridad como de institucin que ejerce las
funciones de polica, especficamente el control y vigilancia de las normas
jurdicas aplicables a las mercancas que entran y salen de nuestro territo-
rio nacional y de los procedimientos correspondientes, por los lugares
autorizados.
Todas estas regulaciones y restricciones no arancelarias, tienen para
m dos objetivos fundamentales, los primeros de naturaleza social y los se-
gundos de naturaleza econmica, que tambin inciden en forma matizada
sobre los sociales.
Debiendo explicar ahora ambos, me referira que esos objetivos socia-
les son: el de proteccin a la poblacin que dentro del territorio nacional
usar todas las mercaderas, protegiendo su salud, regulando mediante
Normas Oflclales Mexicanas, la clase, calidad, cantidad y composicin de
las mercaderas; y el desarrollo de los individuos dentro del contexto so-
cial, an el que indudablemente tambin esa economa del individuo queda
comprendida. En cuanto a los objetivos econmicos, los que quedan dis-
tinguidos de los sociales como una forma de proteccin a las instituciones
conformadas por la industria y el comercio, asegurando una libre compe-
tencia y sancionando prcticas desleales y su desarrollo dentro de marcos
de equidad y iegalidad.
La mercanca discurre a travs de su entrada o salida del pas por los
recintos aduanales, a travs de diferentes pasos o fases, ias que en el or-
den de flujo nos describe al autor en su captuio sexto, el que termina con
tres incisos que son: "el acreditamiento legal de la estancia de las mercan-
cas"; "el sistema de control de inventarios" y "el embargo o secuestro
administrativo"; temas estos que vienen a conformar en parte la ltima eta-
pa o eslabn del comercio internacional, en la conceptualizacin que hice
del mismo al principio de este prlogo, los que se ven contemplados de
forma complementaria e incidente en los denominados impuestos inte
rieres y Leyes de Comercio.
Respecto al concepto de Aduana, debo destacar que bajo mi concepto
cumple dos funciones primordiales, que son: las de control y vigilancia y
las administrativas; en cuanto a las primeras expres anteriormente las
correspondientes como las que tienden a la aplicacin de las regulacio-
nes arancelarias, las no arancelarias y las que conjuntamente con autori-
dades sanitarias son aplicables a las mercancas; las segundas, las
administrativas son las propias de recaudacin de los impuestos de co-
mercio exterior y cuotas compensatorias derivadas de las salvaguardas y
procedimientos de combate a prcticas desleales de comercio, as como,
las resultantes de las infracciones cometidas por los sujetos pasivos del
Derecho Aduanal en la operacin del despacho y guarda o tenencia de las
mercancas, que dan origen a los procedimientos administrativos corres-
pondientes.
El proceso de apertura comercial que comprende bienes y servicios,
as como la suscripcin de diversos Tratados de Libre ComercJo condiver-
sos Estados, resultado generado por la poltica determinada conforme a
las facultades constitucionales del Ejecutivo y la homologacin de los Tra-
tados por el Senado de la Repblica, vienen a repercutir, entre otros efec-
tos, en las funciones administrativas de la aduana, debido a que es la
desgravacin arancelaria a los impuestos al comercio exterior uno de los
principaies objetivos de dichos Tratados como elemento necesario para el
fomento del comercio. La consecuencia directa es la reduccin de recau-
dacin en las aduanas, que conforme pase el tiempo se nulificar hasta
llegar a cero, aunado a sto, est la cancelacin de la aplicacin del IVA y
de los Derechos de Trmite Aduanero, por lo que quedar como funcin
de la aduana nicamente el manejo de los procedimientos derivados de
las funciones de control y vigilancia como expliqu anteriormente.
Debo ahora destacar, para complementar el concepto vertido sobre la
composicin de las diversas etapas que conforman el todo del comercio
exterior, que los documentos y datos, como el valor de la mercanca, con-
tenidos tanto en la factura o en el contrato de compraventa han servido-de
elementos fundamentales para desarrollar el despacho de mercancla en
las aduanas, a los que se incorporaron los contratos de transporte con los
datos que les son propios; la mayorfa de los mismos se integran a su vez
a la ltimaetapa o fase compuesta por los derechos y obligaciones que
en relacin con las mercadenas les son propios al importador y destinata-
rio de stas, en ntima relacin con las dems normas reguladoras conte-
nidas en las leyes del derecho intemo como son las que contemplan los
impuestos internos, es decir. las de materia tributarla y las contempladas
en las leyes de comercio, de competencia econmica y ambientales o
ecolgicas, que al fin del capitulo son las que trata el autor en los tres lnci-
sos finales de su obra ya citados.
Valga este medio para felicitar y agradecer a Andrs Rohde la creacin
del CIACI, Centro de investigacin Aduanera y de Comercio Internacional
A.C., que realiz durante su gestin como Presidente de la Asociacin de
Agentes Aduanales del Aeropuerto de la Ciudad de Mxico, ei que ya ma-
nifest su xito y justifica da a da el esfuerzo de su creacin y rnantenl-
miento, tocando ahora a todos su engrandecimiento mediante la
publicacin de obras como sta.
Por ltimo, debo agradecer la oportunidad que me dio ei amigo de
compartir de esta manera la gran satisfaccin y orgullo que implica el ser
til a nuestra Patria por medio de nuestro trabajo encaminado a su vez a
compartir los conocimientos, siendo ese compartir en la amistad, las bue-
nas y las malas, uno de los ingredientes gue nos dan el sentido de vida,
De este libro que contiene la obra de Andres, me siento motivado a citar al
gran Lope de Vega y al igual que l repetir aquello de:
Este libro es un diamante
Pequeo en la cantidad,
Pero en /0 que es calidad
No conoce semejante.
Este, que es de todos cifra,
Nos ha dado ciencia infusa,
Yaunque es cifra no es confusa:
Que slo verdades cifra.
LUISUGARTE ROMANO
Enero MM.
INDICE
PROLOGO
INTRODUCCION
ABREVIATURAS
CAPITULO l. CONCEPTOS JURIDICOS FUNDAMENTALES
1. Las nociones generales del Derecho. 39
l. La ciencia del Derecho. 39
11. Diferencias de las normas jurdicas con las normas
morales, sociales y religiosas. 41
A. La heteronoma. 41
B. La bilateralidad. 41
C. La exterioridad. 41
D. La coerciblidad. 42
111. La composicin de la norma jurdica. 42
A. El supuesto jurdico. 42
B. La consecuencia jurdica. 42
C. El deber ser. 43
IV. Las fuentes formales del Derecho. 43
~ ~ a
B. El reglamento. 44
C. La costumbre. 44
D. La jurisprudencia. 44
E. Los principios generales de Derecho. 45
V. Los sujetos de derecho. 45
A. La capacidad. 46
B. El nombre. 46
C. El domicilio. 46
D. El patrimonio. 47
E. La nacionalidad. 47
F. El estado civil. 47
VI. Las obligaciones y derechos. 47
A. Las clases de las obligaciones. 47
B. Las fuentes formales de las obligaciones. 48
C. El cumplimiento y la extincin de las obligaciones. 50
VII. La divisin del Derecho. 51
VIII. Las escuelas, los mtodos y las clases de interpreta-
cin jurdica. 51
A. Las escuelas de interpretacin jurdica. 52
B. Los mtodos de interpretacin jurdica. 52
C. Las clases de interpretacin jurdica. 53
2. El concepto de Derecho Aduanero. 55
1. Las funciones del Estado. 55
11. La actividad aduanera. 56
A. El dominio aduanero del territorio nacional. 56
B. Las obligaciones y procedimientos aduaneros. 56
C. La vigilancia aduanera. 57
111. Las definiciones de otros autores. 57
3. La autonoma del Derecho Aduanero. 58
4. Las relaciones del Derecho Aduanero con otras disciplinas
del Derecho. 59
1. Con ramas del Derecho Pblico. 59
A. El Derecho Constitucional. 60
B. El Derecho Administrativo. 60
C. El Derecho Fiscal. 60
D. El Derecho Penal. 60
E. El Derecho Internacional. 60
F. El Derecho Procesal. 60
11. Con ramas del Derecho Privado. 60
A. El Derecho Civil. 61
B. El Derecho Mercantil. 61
5. Las fuentes formales del Derecho Aduanero. 61
l. La Ley. 61
11. Los reglamentos administrativos. 64
111. Las reglas generales en materia de Comercio Exterior. 66
IV. Los tratados internacionales. 68
A. La facultad del Ejecutivo Federal. 69
B. La aprobacin del Senado de la Repblica. 69
C. La supremacia de la Constitucin. 69
D. Las referencias en la NLA a los tratados internacio-
nales. 69
E. La jerarqua de los tratados sobre las leyes en ma-
teria aduanera. 70
F. Los tratados internacionales con relacin a la activi-
dad aduanera. 76
V. Los decretos y acuerdos administrativos. 77
VI. Los principios generales del Derecho. 78
VII. La jurisprudencia. 78
6. Los efectos extraterrlloriales del Derecho Aduanero. 79
7. La vigencia de las leyes aduaneras. 79
1. Los sistemas de vigencia de las leyes. 80
11. La abrogacin o derogacin de las leyes. 80
111. La determinacin de la ley aplicable. 81
A. Las reglas generales. 81
B. Las reglas especiales. 84
C. La regla de excepcin. 87
CAPITULO 11. AMBITOS DE APLlCACION DEL DERECHO
ADUANERO
1. La obligacin aduanera. 89
1. La naturaleza de la obligacin jurdica aduanera. 89
11. El Incumplimiento de las obligaciones aduaneras. 91
2. Los territorios aduaneros. 91
l. El concepto de territorio aduanero. 92
3. La Aduana. 93
1. La Aduana como lugar autorizado. 94
11. La Aduana como recinto fiscal. 94
111. La Aduana como autoridad. 94
4. Las mercancas, los medios de transporte y las personas. 95
lo Las mercancas. 95
A. El significado juridico de los bienes. 95
Bo Los derechos de la propiedad intelectual. 96
C. El mercado internacional de capitales. 98
D. El mercado de futuros. 99
E. Los servicios. 99
F. El objeto de la Potestad Aduanera. 100
G. Las excepciones. 100
H. La nacionalidad y el origen de las mercancas. 101
11. Los medios de transporte. 103
A. El transporte. 103
B. Los transportes como mercancas. 104
C. Los transportes de mercancas. 104
111. Las personas. 10B
A. La residencia en el extranjero y la nacionalidad ex-
tranjera. 10B
B. El pasajero intemacional. 10B
5. Los sujetos pasivos del Derecho Aduanero. 109
1. Los importadores y exportadores. 109
11. Los mandatarios, apoderados y agentes aduanales. 111
111. Los transportistas. 111
IV. Los aimacenes autorizados. 111
V. Los infractores legales. 112
6. El Agente Aduana!. 112
l. El concepto. 112'
A. La nacionalidad del agente aduana!. 113
Bo La patente de agente aduanal. 113
.C. La patente es personal e intransferible. 114
D. La promocin del despacho aduanero por cuenta
ajena. 114
11. Los requisitos para la obtencin de la patente de agen-
te aduanal. 115
A. Ser mexicano por nacimiento en el pleno ejercicio
de sus derechos. 115
B. No haber sido ccndenado por sentencia ejecutoria-
da por delito doloso, ni haber sufrido la cancelacin
de su patente, en caso de haber sido agente adua-
nal. 116
C. Gozar de buena reputacin personal. 116
D. No ser servidor pblico ni militar en servicio activo. 116
E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad
con el administrador de la aduana de adscripcin
de la patente. 117
F. Tener titulo profesional o su equivalente en los tr-
minos de la ley de la materia. 117
G. Tener experiencia mayor de tres aos en materia
aduanera. 117
H. Exhibir constancia de inscripcin en el registro fe-
deral de contribuyentes. 117
l. Aprobar el examen de conocimientos y el examen
psicotcnico que practiquen las autoridades adua-
neras. 117
J. Los requisitos suprimidos. 118
111. Las obligaciones del Agente aduanal. . 119
A. Actuar con su carcter de agente aduanal. 119
B. Descargar electrnicamente las regulaciones no
arancelarias. 120
C. Rendir el dictamen tcnico que le solicite la autori-
dad. 120
D. Cumplir el encargo conferido. 120
E. No burlar la suspensin decretada a otro agente
aduanal. 128
F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datos
de la operacin de comercio exterior en que inter-
venga. 129
G. Llevar un archivo de la documentacin de sus ope-
raciones. 130
H. Presentar la garantla de precios estimados. 132
B. Los requisitos de operecin no exigibles.
175
V. Las obligaciones de los apoderados aduanales.
175
VI. La inhabilitacin. suspensin. canceiacin y revoca-
cin de la autorizacin.
176
A. La inhabilitacin de la autorizacin.
176
B. La suspensin del apoderado aduana!.
176
C. La cancelacin de la autorizacin de apoderado
aduanal.
176
D. La revocacin de la autorizacin..
.
177
VII. El procedimiento de suspensin y cancelacin de la
autorizacin.
178
8. Las Autoridades Aduaneras. 178
l. Los conceptos generales.
178
A. El concepto de autoridad.
178
B. Las facultades expresas de las autoridades. 179
C. La estructura y organizacin de la Administracin
Pblica Federal.
180
11. Las facultades del Ejecutivo Federal en materia adua-
nera.
180
A. Lasatribuciones constitucionales. 180
B. Atribuciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin.
181
C. Atribuciones en la nueva Ley Aduanera.
182
111. Las facultades de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
185
A. Atribuciones en la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal. .
185
B. Atribuciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin.
186
C. Atribuciones en la Ley Aduanera. 189
D. Atribuciones susceptibies de autorizarse a partcu-
lares.
200
IV. La organizacin de la SHCP y del SAT. 200
A. Los antecedentes de la estructura orgnica de la
SHCP.
200
B. Las atribuciones de la SHCP en materia aduanera. 202
C. Los antecedentes reglamentarios del SAT. 206
V. La participacin de otras autoridades en la actividad
aduanera.
214
VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridades
aduaneras.
VII. La colaboracin con las autoridades extranjeras.
CAPITULO 111. EL DERECHO ADUANERO Y LA POLlTICA
COMERCIAL
1. Introduccin.
2. Las teoras de la poltica comercial.
l. Las principales doctrinas econmicas.
A. El mercantilismo.
B. Los precursores del iiberalismo.
C. La fisiocracia.
D. El liberalismo clsico.
E. Las doctrinas y corrientes crticas dei liberalismo.
F. El nacionalismo econmico.
G. Apogeo y ocaso del liberalismo clsico.
H. El sociallsrno de Estado.
l. Keynes.
J. Ei neoliberalismo globalizador.
K. El neoproteceionismo.
3. Los instrumentos de la politica comercial.
l. En el proteccionismo mercantilista.
11. En el liberalismo clsico.
111. En el nacionalismo econmico.
IV. En las economas dirigidas.
V. En la poca contempornea.
4. Las repercusiones en el mbito aduanero.
l. En el sistema prohibitivo.
A. Finalidades.
B. Medidas predominantes.
C. Actividad aduanera del Estado.
D. Legislacin.
E. Infracciones y sanciones.
F. Comercio.
215
215
217
218
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220
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225
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11. En el sistema protector. 233
A. Finalidades. 233
B. Medidas predominantes. 233
C. Actividad aduanera del Estado. 234
D. Legislacin. 234
E. Infracciones y sanciones. 234
F. Comercio. 234
11I. En el sistema de libre cambio. 235
A. Finalidades. 235
B. Medidas predominantes. 235
C. Actividad aduanera del Estado. 235
D. Legislacin. 236
E. Infracciones y sanciones. 236
F. Comercio. 236
CAPITULO IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELA-
CIONADOS CON LA MATERIA ADUANERA
1. Las garantas individuales. 237
l. La garantia de libertad de profesin, industria, comer-
cio o trabajo. 238
A. Funciones de agente aduana!. 239
B. Libertad de comercio y negativa de permisos de
importacin y exportacin. 240
C. Libertad de comercio y las contribuciones a las im-
portaciones y exportaciones. 246
11. La garantia de libertad de trnsito. 247
111. La garanta de no alteracin de los preceptos constitu-
cionales por tratados. 250
IV. Las garantas de seguridad jurdica. 250
A. La garantia de audiencia. 250
B. La garantia de legalidad. 254
V. La garanta de inviolabiiidad de la correspondencia. 256
VI. La garantia de la libre concurrencia. 256
2. La organizacin constitucional de la actividad econmica
mexicana. 258
1. La rectora dei Estado. 258
11. El sistema de planeacin democrtica. 259
111. La economa mixta. 259
A. Actividades reservadas de manera exclusiva al Es-
tado. 260
B. Actividades reservadas de manera exclusiva a me-
xicanos o a sociedades mexicanas con clusula de
exclusin de extranjeros. 260
C. Actividades y empresas que admiten inversin ex-
tranjera. 261
3. El rgimen federal del comercio. 262
1. Concepto legal de aetos de comercio 262
11. Sistema constitucional de reparto de facultades entre
la Federacin y los Estados. 263
A. Las facultades excluyentes. 263
B. Las facultades concurrentes. 264
C. Las facultades implcitas. 265
D. Las facultades prohibidas. 265
E. La potestad tributaria. 265
111. La materia del comercio exterior es facultad federal. 267
IV. El fundamento constitucional del Derecho Aduanero. 266
4. Las facultades extraordinarias del Ejecutivo Federal para le-
gislar. 266
1. La divisin de poderes, la suspensin de garantas in-
dividuales y las leyes de emergencia. 266
11. La facultad legislativa del Ejecutivo Federal en materia
de comercioexterior. 269
5. La obligacin de contribuir a los gastos pblicos. 269
l. Los contribuyentes. 270
11. Requisitos constitucionales de las contribuciones. 270
111. Inconstitucionalidad de los fines extrafiscales de algu-
nas exacciones. 271
IV. La proporcionalidad y equidad de las contribuciones. 272
V. Ei principio de iegalidad en las contribuciones. 274
CAPITULO V. LAS REGULACIONES y RESTRICCIONES
NO ARANCELARIAS
1. Introduccin. 277
2. La terminoioga en la doctrina, los tratados internacionales
y las leyes mexicanas. 276
3. La clasificacin de las regulaciones no arancelarias. 280
4. Los requisitos legales de las regulaciones o restricciones
no arancelarias. 282
l. Antecedentes histrico jurdicos. 282
11. El rgimen legal vigente. 283
A. Supuestos legales de las RNA's a la exportacin. 283
B. Supuestos legales de las RNA's a la importacin. 284
C. Los requisitos de las regulaciones no arancelarias. 285
11I. La normalizacin de las mercancas. 286
A. El concepto. 286
B. El proceso de creacin de las NOM's. 286
C. Las materias reservadas a la normalizacin. 287
D. El contenido de las disposiciones de normalizacin. 287
E. Situaciones no previstas en NOM's. 288
F. Requisitos legales de las NOM's como regulacio-
nesno arancelarias. 289
IV. Epoca de cumplimiento. 289
5. Las barreras paraarancelarias. 290
l. Los ajustes tributarios en frontera. 291
11. Las sobretasas. 291
11I. Los derechos consulares. 292
IV. Los mtodos de aforo aduanero. 292
V. Los precios oficiales de importacin. 293
VI. Los aranceles especficos. 294
VII. Los depsitos previos. 295
A. Las resoluciones que establecen los precios estl-
mados de las mercancas. 295
B. La finalidad de los precios estimados. 297
C. Ambito de aplicacin de los precios estimados. 298
D. Anexos. 298
E. Formas de garantizar. 298
F. Identificacin y codificacin. 298
VIII. El manejo del tipo de cambio. 299
IX. Las restricciones para combatir prcticas desleales. 299
A. El concepto de prcticas desleales de comercio in-
ternacional. 300
B. Las medidas contra las prcticas desleales de co-
mercio internacional. 302
C. La reglamentacin internacional. 306
D. El procedimiento legal para su establecimiento. 307
E. Las resoluciones. 314
F. Los procedimientos de impugnacin. 314
G. La experiencia mexicana en materia de investiga-
ciones de prcticas desleales. 322
H. Ei rgimen de regulacin no aranceiaria de las cuo-
tas compensatorias. 325
6. Las barreras cuantitativas. 333
l. Las prohibiciones. 333
A. La prohibicin por pas. 333
B. Por clase de mercanca. 336
C. Por el tipo de trfico aduanero. 336
D. Por tipo de rgimen aduanero. 337
E. La forma jurdica del establecimiento de la prohibi-
cin. 338
11. Ei embargo. 339
111. La salvaguarda. 339
A. El concepto y su evolucin. 339
B. Las caractersticas de las medidas de salvaguarda. 342
C. El procedimiento legal para su establecimiento. 344
D. La impugnacin de los procedimientos de salva-
guarda. 345
E. La experiencia mexicana en materia de salva-
guarda. 345
F. El rgimen de regulacin no arancelaria de las sal-
vaguardas. 346
IV. Las limitaciones voluntarias. 346
A. El Convenio Internacional del Cal de 1994. 347
B. El Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de
los Textiles. 348
C. La eliminacin progresiva de estos acuerdos regu-
letones. 349
D. Los acuerdos regulatorios y la legislacin mexi-
cana. 349
V. Las cuotas. contingentes o cupos a la importacin o
exportacin. 349
A. El concepto. 350
B. Las modalidades del cupo o cuota. 351
C. El fundamento legal. 352
O. Los procedimientos de asignacin de cupo o
cuota. 354
E. El origen de las mercancas y su certificacin para
cupos o contingentes. 354
F. La administracin del cupo. 354
G. Los cupos vigentes en la tarifa mexicana. 355
VI. Los permisos o licencias previas de importacin y ex-
portacin. 361
A. El concepto. 361
B. El fundamento legal. 362
C. El trmite de los permisos. 366
O. Las caractersticas de los permisos previos. 368
E. Los criterios para la sujecin a permiso previo. 373
F. Lasexcepciones de permiso. 377
G. La identificacin y codificacin de los permisos pre-
vios. 379
VII. El control de cambios. 380
A. El fundamento legal. 381
B. El control de cambios de 19821991 , 382
VIII. Los requisitos de desempeo. 383
A. La reglamentacin jurdica. 384
B. Los requisitos de desempeo en la legislacin me-
xicana vigente. 386
C. La naturaleza jurdica de los requisitos de desem-

IX. Las compras del sector pblico. 386
B. Los tratados internacionales en materia de compras
pblicas. . 389
C. La naturaleza actual del rgimen <'le las compras
pblicas. 390
7. Las barreras cualitativas. 391
l. Los permisos para proteger la paz y la seguridad p-
blica. 391
B. Los fines del permiso previo. 391
C. Los tipos de permiso. 392
O. Las condiciones de ejercicio del permiso. 393
E. El ejercicio del permiso. 393
F. Les infracciones y sanciones. 393
G. La identificacin y codificacin. 394
11. Los permisos para proteger la salud humana. 394
A. La definicin legal de las mercancias sujetas a con-
trol sanitario. 396
B. El fundamento legal. 399
C. Los fines del permiso. 402
O. Las diversas clases de regulacin sanitaria. 402
E. Les condiciones de ejercicio de la regulacin sani-
taria. 406
F. El ejercicio de la regulacin sanitaria. 406
111. Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y
vegetal. 407
B. El rgimen legal bajo la Ley de Sanidad Fitopecua-
ria de 1974. 408
C. El rgimen legal bajo las leyes de sanidad animal y
vegetal de 1993 y 1994. 412
IV. Las autorizaciones para proteger la ecologa y los re-
cursos nacionales. 418
A. Las definiciones y principios generales. 420
B. La competencia de las autoridades federales. 421
C. Los materiales y residuos peligrosos. 422
O. Los plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas. 425
E. La flora y fauna silvestres y acuticas. 425
F. La identificacin y codificacin de las regulaciones
no arancelarias. 425
VIII. Las medidas de defensa de la propiedad intelectual.
A. Los aspectos de la propiedad Intelectual y el co-
mercio de mercancas.
B. Las caractersticas de los derechos de propiedad
intelectual.
C. Las medidas de defensa de la propiedad inteiec-
tual.
D. Las medidas de defensa y las reguiaciones no
arancelarias.
E. Los antecedentes en la legislacin mexicana.
IX. El marcado de pas de origen.
A. El marcado de pas de origen en los tratados inter-
nacionales.
B. El marcado de pas de origen en la legislacin me-
xicana.
X. Los padrones de importadores.
A. Los antecedentes.
B. La regulacin legal vigente.
XI. Los requerimientos de documentacin.
A. Los tipos de documentacin.
B. Los certificados de origen.
CAPITULO VI. LAS FASES DE LA ACTIVIDAD ADUANERA
1. Introduccin.
V.
VI.
VII.
G. Las regulaciones da los productos pesquaros.
Las autorizaciones para proteger la cultura nacional.
A. Ei fundamento legal.
B. Los fines del permiso.
C. Los tipos de permiso.
D. Las condiciones de otorgamiento del permiso.
E. La identificacin y clasicacin de las regulaciones.
Los requisitos de etiquetado, marcado e informacin
comercial y las normas obligatorias mexicanas.
A. El fundamento '1 la evolucin legal de ia obligacin
de etiquetar Jas mercancas.
B. Los tipos de NOM's.
C. Las certificaciones de cumplimiento de NOM's.
El canal oficial de comercializacin.
428
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461
2. La entrada al territorio nacional y la salida del mismo de los
transportes. 461
1. Los trficos aduaneros. 462
A. El concepto de trfico. 462
B. Los tipos de trfico. 463
11. La presentacin de avisos. 466
A. Los avisos de transportistas. 466
B. Los avisos de las autoridades. 469
111. Los lugares autorizados. 470
A. La habiiitacin temporal de lugares. 470
B. Las arribadas y aterrizajes forzosos. 471
C. Ei lugar de entrada sealado en la documentacin
de origen. 471
IV. Los dias y horas hbiles. 472
A. Los horarios hbiles para el trfico areo. 472
B. La habiiitacin por la Aduana de horarios adicio-
nales. .. 473
V. La documentacin de entrada o salida. 473
A. La documentacin en trfico martimo. 473
B. Los documentos en trfico areo. 474
C. Los documentos en trfico terrestre. 475
VI. La presentacin de la mercanca. 475
VII. Los requisitos de los bultos. 475
A. La identificacin de los bultos. 475
B. La manifestacin en envolturas de envos postales. 476
C. La colocacin de medios de seguridad. 476
O. La cuantificacin de los bultos. 479
VIII. La visita de inspeccin a los transportes. 479
IX. El rgimen de las mercancas peligrosas. 480
A. El concepto de mercancas peligrosas. 480
B. Los requisitos para el ingreso de mercancas peii-
grasas. 482
C. Las marcas y smbolos en bultos de mercancas pe-
ligrosas. 482
O. El almacenaje de mercancas peligrosas. 482
E. La venta de mercancas peligrosas. 463
F. La toma de muestres de mercancas peligrosas. 484
G. El despacho de mercancas peligrosas. 485
X. La conduccin al depsito ante la aduana. 485
3. Las maniobras de carga ydescarga. 485
1. La autorizacin de descarga. 485
11. La carga y descarga simultnea. 485
11I. La carga y descarga directa a los recintos fiscales o fis-
calizados. 486
IV. El transbordo de las mercancas. 486
A. El trnsito de los transportes por el territorio na-
cional. 486
B. El rgimen aduanero de trnsito de las mercancas
por el territorio nacional. 488
C. El concepto y regulacin del transbordo de las mer-
cancas. 488
O. Los supuestos de transbordos de mercancas de
un transporte a otro. 491
V. El lugar autorizado en da y hora hbil. 493
A. En trfico martimo y fluvial. 493
B. En trfico terrestre. 493
C. En trfico areo. 493
VI. El inicio y la terminacin de la carga y descarga. 493
VII. El aprovisionamiento de los transportes. 494
A. El abastecimiento de los medios de transporte. 494
B. Las mercancas de ranchoo de uso econmico. 495
C. El equipo especial para la carga y descarga ma-
rtima. 496
VIII. Los bultos faltantes y sobrantes. 497
A. Losrequisitos de consumacin. 497
B. Las consecuencias legales. 498
C. La supresin del rgimen de bultos faltantes y so-
brantes. 499
IX. Los daos en las maniobras. 500
4. El depsito obligatorio ante la aduana. 500
1. El concepto y su naturaleza jurdica. 500
A. El aduanamiento. 501
B. La enunciacin del concepto de depsito ante la
aduana. 503
C. El depsito ante la aduana y el almacenaje. 504
D. El depsito ante la aduana y el contrato de dep-
sito. 504
E. El depsito ante la aduana y los derechos reales. 504
F. El depsito ante la aduana y los contratos. 505
G. El depsito ante la aduana y los servicios pblicos. 505
H. El depsito ante la aduana y el rgimen aduanero. 505
1. El depsito ante la aduana y la limitacin a la pro-
piedad. 505
11. Los actos permitidos dentro del recinto fiscal o fiscali-
zado. 506
A. Los servicios de almacenaje. 506
B. Los servicios de laboratorio y vigilancia. 513
C. El examen previo. 513
D. Los actos de conservacin. 514
E. La toma de muestras. 514
F. Los actos de cumplimiento de regulaciones o res-
tricciones no arancelarias. 514
111. El extravo, destruccin, enajenacin y donacin de las
mercancias. 515
A. El extravode las mercancas. 515
B. La destruccin de las mercancas. 517
IV. El abandono de las mercancas. 519
A. El concepto y naturaleza jurdica. 519
B. Los plazos, su cmputo y su interrupcin. 521
C. Las mercanclas no abandonables. 523
D. La determinacin de propiedad federal. 523
E. La disposicin de las mercancas abandonadas. 524
5. El desaduanarniento de las mercancas. 526
6. El control y vigilancia del transporte en territorio nacional. 528
1. La documentacin exigible. 528
A. La documentacin de las mercancas de proceden.
cia extranjera. 528
B. La documentacin de las mercancas nacionales. 529
C. La documentacin para el transporte en franja o re-
gin fronteriza. 529
11. La revisin obligatoria de la transportacin. 530
A. Los puntos de revisin obligatoria. 530
B. Los lmites de introduccin fronteriza. 530
C. El transporte en los mismos contenedores de trans-
porte. 531
111. La verificacin durante el transporte. 531
IV. Los accidentes a los medios de transporte. 532
A. Los accidentes de transportes de mercancfas sin
rgimen aduanero. 532
B. Los accidentes a ios transportes de mercancas
bajo un rgimen aduanero. 533
7. El acreditamiento de la legal estancia de las mercancas. . 535
l. Las causas para exigir el acreditamiento de la legal es-
tancia. 536
A. La tenencia de ias mercancas. 536
B. La adquisicin o enajenacin de las mercancas. 537
C. Ei comercio de las mercancas. 537
11. Las excluyentes de responsabilidad. 537
111. La infraccin a los deberes de amparar y acredtar. 537
IV. Las facultades de comprobacin de las autoridades
aduaneras. 538
8. El sistema de control de inventarios. 538
9. El embargo o secuestro administrativo. 539
l. Los actos y causas de procedencia de embargo de las
mercancfas. 540
A. El embargo slo durante la ejecucin de ciertas
funciones. 540
B. Las causas de embargo de las mercancias y de ios
transportes. 541
11. La sustitucin del embargo precautorio. 542
111. La venta y destino temporal de las mercancas embar-
gadas. 542
IV. La retencin de mercancas sujetas a precios estima-
dos. 543
V. El delito de falso, indebido o ilegal embargo precau-
torio. 543
INTRODUCCION
Es patente la importancia creciente que tiene en Mxico el Derecho
Aduanero, debido entre otros factores a ia apertura comercial llevada a
cabo por nuestro pas, su integracin a losorganismos comerciales inter-
nacionales, la orientacin cada vez ms intensa de las empresas mexica-
nas a los mercados externos y el incremento de las importaciones y
exportaciones de mercancas que hansidosuconsecuencia.
Sin embargo, los copiosos, inconstantes y muchas veces cambiantes
ordenamientos aduaneros, no se hanvisto acompaados de una doctrina
juridica aduanera que fundamente y explique sus instituciones, principios
y disposiciones, generando un circulo donde es difcil determinar si la
ausenciade esa doctrina es la causade la inestable legislacin 0, si esta
ltima, es la razn que impide el florecimiento de la teora y doctrina del
DerechoAduanero en MxIco.
La poca doctrina que puede encontrar el estudioso de esta rama del
Derecho es el Derecho Aduanero del escritor r ~ n t i n o Pedro Fernndez
Lalanne (1966), el Derecho Aduanero del Dr. Maximo Carvajal Contreras
(1985) y recientemente, el Derecho Tributario Aduanero de Jorge Witker
(1996).
Por el contrario, sonnutridas laspublicaciones de compilaciones de los
ordenamientos jurdicos; la Ley Aduanera correlacionada con su regla-
mento y las reglas generales; la comparacin de los textos anteriores y
posteriores a las reformas de dichaley y algunas, concomentarios casus-
ticos de su articulado.
As pues, uno de los obstculos para el estudio, investigacin y elabo-
racin de la presente obra, es la ausencia de unadoctrina jurdica a la cual
se pueda recurrir para apoyar, complementar o abandonar las diversas hi-
ptesis cuandose discierne sobrelosprincipios, figuras e instituciones del
Derecho Aduanero. Otro obstculo que hace casi imposible este estudio
es lo numeroso, inestable y breve de losordenamientos aduaneros, carac-
tersticas que complican msla situacin si se considera que esosordena-
mientos tienen rango tanto de ley, reglamento, reglas generales y
circulares.
Si todo lo anterior no fuera poco, tambin es escasa la jurisprudencia y
las tesis de los tribunales judiciales y administrativos sobre tpicos o cues-
tiones fundamentales del Derecho qua se estudia,
Con todas estas iimitaciones y en gran parte motivado por ellas mis-
mas, se presenta ahora al foro mexicano ei producto de la investigacin y
anlisis que dur ms de cinco aos, durante los cuales fue menester co-
rregir, aumentar y actualizar esta obra aun antes de que se publicara,
la inestabilidad de la legislacin aduanera oblig de continuo a actuaii-
zar io escrito a costa de detener el desarrollo de los dems temas. Para
acabar con esta limitante se decidi publicar la parte general del estudio
del. Derecho Aduanero para as publicar en breve las operaciones y proce-
dimientos aduaneros.
la metodologa que se utiliz pretendi siempre exponer principios y
reglas generales que aportaran un sustento doctrinal y que, por lo mismo,
evitara la actualizacin o correccin de estaobracada vez que losordena-
mientos fueran reformados. Con este objetivo en la mira, las citas a prs-
ceptos legales, reglamentarios o relllas generales se hizo para reafirmar
las tesis que se exponen o para senalar que el legislador o la autoridad
administrativa sostienen lo contrario.
En esta parte general se tratan, en seis captulos, los siguientes temas:
En el capitulo primero se exponen los conceptos generales del Dere-
cho, de estudio necesario para poder adentrarse en las particularidades
dei Aduanero; el concepto de la actividad aduanera como materia del De-
recho Aduanero y fundamento de su autonoma cientlfica; las fuentes for-
males del Derecho Aduanero, con un estudio en especial de tratados en
esta materia y su jerarqua con las leyes federales; las reglas especiales
de aplicacin de las leyesaduaneras, entreotros puntos bsicos.
En el capitulo segundo se estudian con detalle los mbitos de apiica-
cin de este Derecho, como son la obligacin jurdica aduanera; los terri-
torios aduaneros; la aduana; las mercancas sujetas a la potestad
aduanera; los sujetos pasivos como el agente aduanal, el apoderado
aduanal, losalmacenes fiscalizados y las autoridades aduaneras.
En el captulo tercero se exponen las escuelas y teoras econmicas
que fundamentan la poltica comercial y el uso de sus instrumentos, que
trasciende al diseo y aplicacin de la poltica aduanera. En esta exposi-
cin se determinarn losprincipios de poltica comercial que inciden en el
contenido del Derecho Aduanero y pretende evitar que se confunda, como
es frecuente observar, conPoltica Comercial y Aduanera.
En el captulo cuarto se estudian los fundamentos constitucionales de
la actividad aduaneraas comolas basesjurdicas que regulan y condicio-
nan la naturaleza de esa actividad, sin dejar de analizarlas garantas indi-
viduales que tienen quever conla materia aduanera.
En el captulo quintose hace un estudio exhaustivo de las barreras no
arancelarias, que de siempre y tambin bajo las polticas neoliberales,
condicionan la actividad aduanera del Estado y de los particulares.
De este modo, en el captulo tercerose consignan las bases econmi-
cas y comerciales de la actividad aduanera; en el cuarto las jurdicas y en
el quintc.las regulaciones o restricciones administrativas que deben obser-
varse para el desarrollo de esa actividad.
En el captulo sexto se exponen las diversas fases que observa la activi-
dad aduanera, como son la entrada y salida de los transportes y mercan-
cas del territorio nacional; los avisos, lugares, horarios, trficos y
documentacin para hacerlo; las maniobras de carga y descarga de las
mercancas; el depsito obligatorio ante la aduana; el desaduanamiento;
el control y vigilancia del transporte en el pas; el acreditamiento de la le-
gal estancia de las mercancas de procedencia extranjera y el embargo
precautorio.
En el transcurso de la obra se hace referencia de manera abreviada a
las reformas a la Ley Aduanera, cuya fecha de publicacin en el D.O.F.
aparece entre parntesis:
Reforma para 1991 (26-dic-199D); reforma para 1992 (2D-dic-1991); re-
forma julio de 1992 (2D-jul1992); reforma julio de 1993 (26-jul-1993); refor-
ma diciembre de 1993 (22-dic-93); reforma para 1994 (29-dic-93); reforma
del 5 de agosto de 1994; NLA (15-dic-1995); reforma para 1997 (ao-dc-
1996) y reforma para 1999 (31-dic-199).
Quiero agradecer a mi esposa Claudia Aznar y a mis hijas Imgard y
Hildegard Rohde, as como a Patricia Lpez por su apoyo, que me permi-
ti tambin culminar esta empresa.
Finalmente, deseo expresar que el nico objetivo que anhelo con la pu-
blicacin de esta obra es motivar que otros brillantes estudiosos de la ma-
teria tambin publiquen sus valiosos conocimientos, convencido que es el
camino para la formacin de una doctrina que requiere nuestra legisla-
cin, y que sus obras superarn con creces los mritos de sta.
ABREVIATURAS
NLA Ley Aduanera, publicada en el O.O.F. de 15 de diciembre de
1995, en viqor desde el 10. de abril de 1996, reformada mediante
decretos publicados en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y
31 de diciembre de 1998.
ALA Ley Aduanera de 1982, abrogada con ia anterior.
CFF Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el O.O.F. de 31 de
diciembre de 1981.
L1GI Ley del Impuesto General de Importacin, publicada en el O.O.F.
de 18 de diciembre de 1995, en vigor el 10. de enero de 1996.
L1GE Ley del Impuesto General de Exportacin, publicada en el O.O.F.
de 22 de diciembre de 1995, en vigor ello. de enero de 1996.
LCE Ley de Comercio .Exterior, publicada en el O.O.F. de 27 de julio
de 1993.
NRLA Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 6 de
junio de 1996, en vigor.
ARLA Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 18 de
junio de 1982, abrogado.
RLCE Regiamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en el
O.O.F. de fecha 29 de diciembre de 1993.
RMCE Resolucin Miscelnea de Comercio Exterior.
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
SECOFI Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
TFF Tribunal Fiscal de la Federacin.
SAT Servicio de Administracin Tributaria.
PRIMERAS REGLAS GENERALES OE 1982
Las Reglas de Carcter General en Materia Aduanera, publicadas en el
O.O.F. de 18 de junio de 1982, fe de erratas de 29 de julio de 1982.
REGLASGENERALES PARA1996
Las publicadas en el O.O.F. de fecha 31 de marzo de 1996, con vigencia
para el mes de abril de 1996, expedidas en definitiva con la Tercera Reso-
lucin que las modific, publicada en el O.O.F. de 13 de junio de 1996,
con vigencia hasta el 31 de marzo de 1997.
REGLAS PARA1999
Las publicadas en el O.O.F. de 31 de marzo de 1999.
DERECHO ADUANERO MEXICANO 39
CAPITULO I
CONCEPTOS JURIDICOS FUNDAMENTALES
1. LAS NOCIONES GENERALES DEL DERECHO
Para la mejor exposicin y el cabal entendimiento de los principios e
instituciones del Derecho Aduanero es importante hacer previamente,
aunque de manera somera, algunos apuntes sobre los principios, la natu-
raleza, el mtodo y los objetivos del Derecho en general, del cual el Adua-
nero es una rama. Quiz para el jurista resulte esta parte muy amplia y
general, pues ciertamente se enuncian muy brevemente algunos princi-
pios e Instituciones jurdicas cuyo tratamiento debe ser ms profundo y
detallado que como aqu se hace, incluso se podr notar que algunos
conceptos son propios de diferentes ramas del Derecho. Sin embargo, se
considera conveniente incluir estos principios y nociones generales del
Derecho en beneficio de aquel lector que no siendo jurista requiera cono-
cer las bases jurdicas que le permitan entender las disposiciones adua-
neras.
Despus de este apartado de nociones generales del Derecho, el espe-
cialista legal tendr oportunidad de examinar con mayor detalle y profun-
didad las particularidades de los principios, figuras e instituciones del
Derecho Aduanero.
l. La ciencia del Derecho
Es comn que al Derecho se le describa ms que se le defina como un
conjunto de reglas o normas que rigen las relaciones sociales o la con-
ducta del hombre viviendo en sociedad, descripcin que no expone la ver-
dadera esencia del Derecho y tampoco el par de connotaciones que tiene
dicho trmino. En efecto, un modo de entender el Derecho es, desde el
punto de vista objetivo, como un conjunto de normas jurdicas que debi-
damente creadas y ordenadas regulan una determinada sociedad. En este
sentido, el Derecho se asocia con los conceptos de regulacin, legislacin
o reglamentacin.
En esta primera concepcin del Derecho adquieren relevancia aspec-
tos tales como la validez formal de la norma, es decir, su obligatoriedad
porque fue expedida por quien tenia poder para ello y no por su contenido
40
EDICIONESFISCALES ISEF, S.A.
o validez material; la vigencia positiva ms que la eficiencia de la norma; la
transitoriedad del hecho regulado ms que la permanencia por los valores
perseguidos, etc.
Para conformar este cuerpo o conjunto normativo existe una primeray
superior normaque establece la manera de crear normas, su jerarquaen-
tre ellas as como su vigencia. Las normas secundarias e inferiores sern
obligatorias cuando hayan sido creadas o modificadas siguiendo estos li-
neamientos y estarn destinadas a regular determinados hechos y actos
con el objetivo de promover o restringir determinadas conductas de las
personas y se mantendrn vigentes mientras no sean revocadas por un
cambio de actitud del poder pblico sobre tales conductas. Debido a su
carcter formal la validez del conjunto normativo no estar afectada por
su falta de eficiencia o grado de cumplimiento, de tal suerte que la norma
ser legislacin aunque no se aplique. El estudio del Derecho asi entendi-
do consistir en la compilacin de ios diversos ordenamientos legales, la
separacin de los vigentes de los ya derogados y la lectura y recordatorio
de todaslas normas en ellos contenidos.
En una segundaconcepcin del Derecho, stees ms que un conjunto
de normas, es una verdadera ciencia constituida de principios, institucio-
nes y mtodo cientfico propio que pretende establecer, verificar y explicar
lo permanente y universal de los derechos y obligaciones del hombre en
sus relaciones con otros hombres y con la sociedad, para la consecucin
de los elevados fines del mismo hombre y de la comunidad, es decir, del
bienestar comn. De este modo, la ciencia del Derecho estudia desde sus
iniciales planteamientos cules son esos elevados y ltimos fines a los
que pretende acceder.
Para los jurisconsultos del Derecho Romano, antecedente histrico y
fuente de gran y permanente influencia del Derecho contemporneo OCCI-
dental, el concepto de Derecho estaba ligado a esos superiores fines. As,
para Celso, citado por otro gran jurisconsulto Ulpiano, el Derecho era
JUs est ars bonJet aequi, o sea, el "Derecho es el arte de lo que es bueno y
de lo que es equitativo" y para el propio Ulpiano los tres grandes prnc-
pios del Derecho eran: honeste vivere, afterum non teeaere, suumcuique
tribuere, que ordenan vivir honestamente, no daar a otro y dar a cada
uno lo suyo, conformando como objetivo del Derecho lo que es justo o
sea a la justicia, definida como "la voluntad firme y continuada de dar a
cada uno lo suyo" justitia est constans et perpetua va/untas jus suum cui-
que tribuendi. Por lo expuesto, para los tretadistas clsicos del Derecho, la
jurisprudencia o ciencia del Derecho es el conocimiento de las cosas divi-
nas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto: jurisprudentia est dlvi-
narum atquehumanarum, rerum notitia, justiatqueinjusti sclentie.'
El Derecho entonces se constituye como todo un conjunto de princi-
pios e instituciones que pretenden alcanzar y mantener la justicia y la
equidad en las relaciones del hombre en su convivencia con otros hom-
bres y se manifiesta a travs de una multitud de normas de conducta, que
de este modo adquieren sentido para poderlas armonizar en un conjunto
coherente y homogneo.
Pero tambin es preciso sealar que el Derecho no es el nico conjun-
to de normas que intentan regular la conducta del hombre, sino que
Petit, Eugne. Tratado Elemental de Derecho Romano. Editora Nacional. Mxico,
O.F. 1924. Pgina 19.
DERECHOADUANEROMEXICANO 41
comparte este papel con las normas morales, sociales y religiosas confor-
mando lo que Rojina Villeges denomina el "mundo de la normatividad"2
En efecto, tambin existen las normas morales, las normas o conven-
cionalismos sociales y las normas reli,9iosas, todas ellas coincidentes en
su aspecto formal con las normas jundicas, en tanto que regles de con-
ducta, pero ms esencial e importante es su similitud intrnseca, en tanto
que todas estas normas crean e intentan alcanzar determinados valores
pero con diferencias especficas que permiten distinguirlas a unas de las
otras,
11. Diferencias de las normas jurdicas con las normas morales, so-
ciales y religiosas
Generalmente se acostumbra distinguir a estas normas por las caracte-
rsticas de heteronoma, bilateralidad, exterioridad y coercibilidad, todas
ellas presentes en las jurdicas a diferencia de las otras clases de reglas,
Enseguida se exponen brevemente en qu consisten estas caractersticas
y culesse encuentran presentes o ausentes en cada tipode norma.
A. La heteronoma
Consiste en que la norma es creada por un ente o sujeto diferente al
sujeto destinatario u obligado por la norma; lo contrario sera la autonoma
en donde el sujeto obligado crea l mismo la norma, Generalmente, el De-
rechoen su creacin es heternomo pues la normaes creada por el legis-
lador y aunque existen casos de autonoma en el Derecho, ya que el
propio sujeto puede crear la norma, por ejemplo en la celebraci6n de con-
tratos, sinembargose reconoce que en su vigencia es en todoslos casos
heter6nomo pues la ejecuci6n o cumplimiento no queda expuesta a la vo-
luntad dei obligado, Respecto de las normas sociales, las mismas son
creadas e impuestas por la sociedad por lo que tienen tambin la caracte-
rstica de heteronoma, al igual que las normas religiosas pues los manda-
tos de esta ndole no son creados por el creyente sino por una instancia
diferente y muy variada dependiendo de la rellqln, Por el contrario, las
normas morales son aut6nomas pues son creadas y aun derogadas por el
propio sujeto,
B. La bilateralldad
Se dice que existe bilateralidad cuando una norma crea deberes y co-
rrelativamente concede derechos o facultades, de tal suerte que ente la
existencia de una obligaci6n a cargo de un deudor habr la presencia de
un derecho para un acreedor, Para el Derecho esta caracterstica es la re-
gia eneral pues es por naturaleza un sistema normativo bilateral a dife-
rencia de las normas morales, sociales y r l i ~ i o s s que son unilaterales,
ya que establecen obligaciones que no implican al mismo tiempo dere-
chos para otros sujetos diferentes al obligado,
C. La exterioridad
Esta caracterstica se determina cuando la conducta externa del indivi-
duo se ajusta al deber establecido en la norma sin importar su intenci6n o
convicci6n de cumplir con ella, En la interioridad no s610basta la adecua-
ci6n externa a la norma sino que su valor lo adquiere por la voluntad y
2 Rojina Villegas, Rafael. Compendio de Derecho Civil. Editorial Porra. Mxico,
D,F, 1974, Tomo 1. Pgina 10.
42 EDICIONES FISCALES ISEF, S.A.
conviccin de ajustarse a ella. El Derecho y las normas sociales son exter-
nas mientras que las normas morales y religiosas son internas.
D. La coercibllldad
Todas estas clases de normas prevn sanciones para el caso de su in-
cumplimiento, pero solamente el Derecho las impone de manera coactiva
por parte de una tercera persona diferente al infractor y de manera actual,
externa y fsica.
11I. La composicin de la norma jurdica
Antes de exponer de qu elementos se compone una norma jurdica es
menester diferenciarla de una norma legal. Presente se ha de tener que en
este momento del estudio "norma jurdica" es una referencia conceptual
consstente en una genrica regla de conducta., clula de la ciencia del
Derecho, con sus debidos atributos de bilateralidad, exterioridad, hetero-
noma y coercibilidad, a la cual ahora se aaden los elementos de que se
compone y la funcin de cada uno de ellos, con el objeto de conocer los
requisitos cientficos que permitan al legislador estar en aptitud de domi-
nar la tcnica de elaborar normas concretas dentro de un sistema jurdico
dado, es decir, normas legales.
A. El supuesto Jurdico
Es un enunciado o hiptesis previsto en la norma de cuya realizacin
en la realidad se deben producir las consecuencias jurdicas. Estos enun-
ciados o hiptesis son descripciones conceptuales que eligen y describen
hechos, actos y estados jurdicos y cuyos conceptos son:
a) El hecho jurdico
Es un acontecimiento natural o del hombre que est previsto en la nor-
ma de Derecho como supuesto para producir consecuencias jurdicas
como, por ejemplo, el nacimiento o muerte de una persona.
b) El acto jurdico
Es la manifestacin de voluntad que se hace con la intencin de produ-
cir ciertas consecuencias de Derecho, como por ejemplo, la celebracin
de un convenio.
c) El estado jurdico
Es una situacin permanente de la naturaleza o del hombre, prevista en
la norma de Derecho como supuesto para producir mltiples y continuas
consecuencias de Derecho, como, por ejemplo, el estado civil.
3
B. La consecuencia jurdica
Son los efectos jurdicos concretos que se presentan por la realizacin
del supuesto jurdico y que pueden ser de diversa clase:
1. La creacin, transmisin, modificacin y extincin de derechos y
obligaciones.
2. La creacin o modificacin de sanciones, reparaciones de dao y
ejecuciones forzadas.
3 Rojina. Idem. Pgina 72.
3. La inexistencia, nulidad o rescisin de otros actosjurdicos.
Como puede apreciarse las consecuencias jurdicas se expresan siem-
pre en derechos y obligaciones que se generan, extinguen, modifican o
transmiten al sujeto obligado de la norma, pues aun en el caso de la impo-
sicin de sanciones, stas no son ms que obligaciones a cargo del in-
fractor que sufre la imposicin de la sancin.
C. El deber ser
En la construccin de la norma jurdica el deber ser, es la cpula o
unin que liga al supuesto con la consecuencia. Dentro dei campo cientrri-
ca constituye la premisa fundamental para distinguir a las leyes sociales
de las leyes naturales o exactas.
Mientras que las leyes naturales se rigen por el principio de la causali-
dad, las ciencias sociales y entre ellas el Derecho aplican el diverso del
deber ser. El primero enuncia que ante la causa "X"debe presentarse ne-
cesariamente el efecto 'Y'. Es una relacin forzosa de causa-efecto. En ei
principio del deber ser, ante la realizacin del supuesto ")(" debe presen-
tarse la consecuencia ''Y'. En virtud de la participacin de la voluntad hu-
mana es posible que esta vinculacin supuesto-consecuencia no sea
perfecta, por ejemplo: que habindose presentado ei supuesto no se pro-
duzca la consecuencia y por el contrario, que se realice la consecuencia
sin haberse presentado el supuesto, razones que explican el que se pue-
da cometer una infraccin sin que se sancione al infractor o que se impon-
ga una sancin a quien no haya cometido"la infraccin.
IV. Las fuentes formales del Derecho
La doctrina y la legislacin reconocen como fuentes o modos para
crear las normas jurdicas a la ley, el reglamento, la costumbre, la jurispru-
dencia y los principios generales del Derecho.
A. La ley
Por ley debe de entenderse, desde el punto de vista formal, a la dispo-
sicin o regla de Derecho expedida por el rgano estatal competente para
elio, que es el Poder Legislativo. En Mxico el rgano encargedo constitu-
cionalmente de expedir las ieyes es el Congreso de la Unin compuesto
por la Cmara de Diputados y por la Cmara de Senadores.
En sentido material, la ley significa el ordenamiento o disposicin de
carcter impersonal, abstracto y general. es decir, la norma Jurdica que
regula situaciones generales y no especiales ni concretas a ninguna per-
sona en particular.
En ambos sentidos la leyes el conjunto de normas generales, abstrac-
tas y obiigatorias expedidas por el Poder Legislativo.
En la Constitucin Poltica de nuestro pas se establecen los procedi-
mientos de creacin de la ley, los sujetos o entidades tacultados para pro-
mover su creacin, o sea el derecho de iniciativa, as como disposiciones
sobre su promulgacin.
Existen varios principios jurdicos que se refieren a las leyes y entre
ellos se pueden citar, a modo de ejemplo, los siguientes:
Ninguna ley se podr aplicar retroactivamente en perjuicio de persona
alguna; la ley posterior deroga la anterior; lo que no esta prohibido por ia
44 EDICIONESFISCALES ISEF, S.A.
ley est permitido; la autoridad s610 puede hacer lo que la ley le permite y
la iey debe cumplirse o dura lex sed lex.
B. El reglamento
Existen tambin disposiciones o conjuntos de normas que siendo im-
personaies, generaies y abstractas sin embargo no son expedidas por el
Poder Legislativo sino por ei Ejecutivo, como es el caso de los reglamen-
tos expedidos por el Presidente de la Repblica.
Aceptada por la doctrina y la jurisprudencia mexicana, la facultad regla-
mentaria del Ejecutivo Federai se contiene en el articulo 89 fracci6n 1cons-
titucional que faculta al Presidente a promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unl6n, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta obsetvencie.
Esta actividad de reglamentar la ley se rige por dos principios: no pue-
de haber reglamento sin ley y el reglamento debe observar la "reserva de
ley", es decir, no puede Ir ms all de la ley.
C. La costumbre
Puede definirse a la costumbre como la repetlci6n general y constante
y con la convicci6n de obligatoria de una determinada conducta o uso,
conteniendo esta definici6n los dos elementos en los que coincide la doc-
trina: la repetici6n constante de un uso o comportamiento y la conviccl6n
de que esa conducta es obiigatoria. En los diferentes sistemas jurdicos se
presentan diversas clases de costumbre dependiendo la relaci6n que
guardan respecto de la ley.
En primer lugar se habla de costumbre con arreglo a Derecho, o sea,
cuando la ley de manera expresa remite a la costumbre. Esta tipo de dis-
posiciones se encuentran por ejemplo en el Derecho Mercantil. Se discute
si es la costumbre la que crea la norma obligatoria o bien si finalmente es
la ley la fuente ltima de la obligaci6n.
La segunda clase de costumbre es aquella que es contreria a la ley y
que en el Derecho Mexicano no est permitida porque de manera expresa
el articulo 10 del C6digo Civil para el Distrito Faderal an materia comn y
para toda la Repblica en materia federal, publicado en el D.O.F. de 26 de
marzo de 1928, en vigor a partir del 10. de octubre de 1932 (CCDF), esta-
blece que en contra de la observancia de la ley no puede alegarse desu-
so, costumbre o prctica en contrario.
Finalmente se menciona a la costumbre supletoria de las "lagunas de la
ley", que no es aceptada por los juristas que niegan la existencia de di-
chas lagunas, basados en que ellas s610 son una diferencia entre el Dere-
cho existente y el Derecho deseado.
En el Derecho Mexicano ante la laguna legal se aplican los principios
generales del Derecho y no la costumbre.
D. La Jurisprudencia
Es la interpretaci6n reiterada, sostenida y no interrumpida de la ley que
hacen los tribunales al emitir fallos que resuelven los litigios o controver-
siassometidos a Su conocimiento.
El Estado no s610 expide la ley y la aplica, sino que tambin cuando
ejerce su funcin jurisdiccional interpreta la misma, fijando susalcancesy
DERECHO ADUANEROMEXICANO 45
aclarando sus disposiciones. En virtud del principio de legalidad los tribu-
nales al emitir sus fallos no pueden ir ms all de la ley, y por esta razn,
algunos tratadistas sostienen que finalmente la fuente es la ley; sin embar-
go, la jurisprudencia es obligatoria para el tribunal que la constituy y sus
inferiores de donde otros desprenden su carcter de fuente jurdica. En la
prctica jurdica la jurisprudencia es de suma importancia para determinar
con mayor precisin los derechos y obligaciones de los sujetos en con-
tienda.
La Constitucin y las leyes establecen los requisitos de creacin de la
jurisprudencia y de su observancia.
E. Los princIpios generales de Derecho
Son verdades o reglas jurdicas que han logrado superar las limitacio-
nes de tiempo y lugar rpor lo mismo, aplicables en todo ssternajurdico.
En nuestro Derecho, e artculo 14 de la Constitucin Poltica dispone que
los juicios se fallarn conforme a ia letra de la ley y, en su defecto o ausen-
cia, de su interpretacin conforme a dichos principios, lo que conduce a
citarlos como fuentes del Derecho.
Se sealan algunos ejemplos de ellos: el que es primero en tiempo es
primero en derecho; s es inocente hasta que se pruebe lo contrario; el
que puede lo ms puede lo menos; el que paga mal paga dos veces;
el que construye en predioajenoplerdelo construido.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido respecto a los
principios generales del Derecho lo siguiente:
"Por principios generales del Derecho no debe entenderse la
tradicin de lostribunales, que en unltimo anlisis no es sino
un conjunto de prcticas o costumbres sinfuerzade ley, ni la
doctrina de Jos jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza le-
gal, ni las opiniones personales del juez, sino los principios
consignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por tales
no slo las mexicanas que se hayan expedido despus de la
Constitucin Federal del pas, sino tambin las anteriores, Los
principios generales del Derecho son verdades jurdicas noto-
rias, indiscutibles, de carcter general, como su nombre Jo in-
dica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del Derecho,
de tal manera que el juez pueda dar la solucin que el legisla-
dor hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habra
establecido si hubiera previsto ei caso; siendo condicin de
los aludidos principios que no desarmonicen o estn en con-
tradiccin con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u
omisiones han de lIenar".4
V. Los sujetos de Derecho
El sujeto de Derecho es aquella entidad que puede ser titular de dere-
chos y obligaciones, de facultades y deberes, es decir, "persona jurdica".
Para la ley existen dos clases de personas: las fsicas y las entidades co-
lectivas o personas morales. Es la ley quien le otorga a determinada enti-
dad la calidad de persona o sea le da personalidad.
4 Semanario Judicial de la Federacin. Quinta Epoca. Tomo XCV. Pgina 656 y
Tomo LXV. Pgina 2641.
En el Derecho Mexicano es el artculo 25 del CCDF el que seala qui-
nes son personas morales: La Naci6n, los Estados y los municipios; las
dems corporaciones de carcter pblico; las sociedades civiles y mer-
cantiles; los sindicatos y asociaciones profesionales: las sociedades coo-
perativas y mutualistas; las asociaciones con fines polticos, cientficos,
artsticos y cualquier otra con fin lcito que no sea desconocida por la ley.
Los atributos jundicos de las personas son los siguientes;
A. La capacidad
Es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones y se puede di-
vidir en dos: la capacidad de goce y la capacidad de ejercicio.
La primeraes natural e imprescindible con la existencia del ser humano
y consiste en la posibilidad de ser considerado beneficiario de derechos y
sujeto obligado de deberes jurdicos, capacidad de goce que no es POSI-
ble suprimir sino hasta la muerte. Desde antes del nacimiento la ley otorga
derechos al ser humano, pues como ordena el artculo 22 del CCDF:
"La capacidad jurdica de las personas fsicas se adquiere por
el nacimiento y se pierde por la muerte; pero desde el mo-
mento en que un individuo es concebido, entra bajo la protec-
ci6n de la ley y se le tiene por nacido para los efectos
declarados en el presente C6digo".
La capacidad de ejercicio es la aptitud de una persona para personal-
mente ejecutar hechos y actos jurdicos, adquirir derechos y obligaciones,
exigir los unos y cumplir las otras, o sea, es la cualidad de ejercer perso-
nal y directamente su acervo de obligaciones y derechos resultado de su
capacidad de goce.
En el Derecho usualmente no se estipula quines tienen capacidad de
ejercicio sino quines tienen incapacidad de ella, entre los que aparecen:
el concebido no nacido; el menor de edad; los adultos perturbados men-
talmente. etc. Precisamente para los incapacitados de ejercer sus dere-
chospor s mismoses que existe la institucin de la representacin legal.
B. El nombre
Es el atributo que sirve para identificar ydiferenciar al individuo de cual-
quier otro. Innegablementetambin constituye un derecho subjetivo a evi-
tar que cualquier otro lo use indebidamente interfiriendo en su esfera
jurdica o en su persona. En el caso de las personas morales stas cuen-
tan con razn o denominaci6n social que viene a constituir su nombre.
C. El domicilio
Es el lugar en que reside legalmente una persona con la finalidad de
permanecer indefinidamente en l. La residencia es s610 un elemento del
domicilio y se diferencian precisamente en el tiempo y la voluntad de
arraigo. Para que exista domicilie se requiere la residencia y la voluntad
de establecerse en dicho lugar, mientras que la residencia es la simple ~
tanela temporal.
El Derecho asigna para el domicilio diversos efectos, como son: deter-
mina el lugar para recibir notificaciones; el lugar para cumplir obligacio-
nes; la competencia de los jueces, etc. En otros casos la ley tambin le
asigna ciertos efectos a la simple residencia, como es el caso de las leyes
fiscales en las cuales basta la misma para que exista el sometimiento a la
ley del tributo y gravar los ingresos del residente.
O. El patrimonio
Es el conjunto de derechos y obligaciones a favor y a cargo de la per-
sona. Se constituye por todossusbienes, corpreos o incorpreos, tangi-
bles o no tangibles pero tambin por el cmulo de sus dbitos. Al iguai
que la capacidad la doctrina sostiene que no puede haber persona sin pa-
trimonio.
E. la nacionalidad
Es la cualidad que guarda la persona en relacin con el Estado, que
puede ser calificada de nacional o extranjero. A su ve" los nacionales
cuando renen otros requisitos pueden convertirse en ciudadanos. Esta
aptitud o atributo es importante para ei goce y ejercicio de derechos y de-
beres polticos tales como votar y ser votado para la eleccin de puestos
pblicos.
F. El estad o civil
Es la cualidad de una personafsica en relacin con su familia y tiene
importancia en materias como el parentesco, el matrimonio, el divorcio y
otrosactosjurdicos familiares.
VI. las obligaciones y derechos
Debido a la bilateralidad de la norma jurdica, cuando se define una
obligacin en realidad tambin se est definiendo un derecho, dependien-
do del enfoque desde el cual se haga la definicin.
la obligacin jurdica es el vnculo o relacin por medio del cual una
persona llamadadeudor est constreida jurdicamente a prestar a favor
de otra llamada acreedor una determinada conducta, que puede ser de
dar, de hacer o de no-hacer, "obligata es! iuris vinculum, qua necessitate
Bdstringimur alicuius so/vendae re secundum nostrae civitatis iura", El De-
recho es ese mismo vnculo o relacin que faculta a una o ms personas
llamadas acreedor o acreedores a exigir del deudor o deudores el cumpli-
miento de esas prestaciones jurdicas. Como se aprecia la obligacin des-
de el lado del deudor es un Imperativo a cumplir prestaciones jurdicas en
tanto que desde el lado del acreedor es una facultad de exigir dichas pres-
taciones. As pues, siempre en donde exista una obligacin a cargo de al-
guien existir tambin un derecho a favor de otro.
La teora de las obligaciones jurdicas constituye el cimiento de todo
sistema jurdico por lo que se expondrn enseguida algunos aspectos de
gran trascendencia talescomosusclases, susfuentes y susmodosde ex-
tincin.
A. las clases de las obligaciones
Las obligaciones pueden ser reales y personales. Las primeras son
aquellas que establecen un vnculo de una personasobre una cosa y las
segundasestablecen un vnculo de una personaconotrapersona.
En las obligaciones reales, trmino que proviene del sufijo re que signi-
fica cosa. el acreedor ejerce su derechosobre una cosa mientras que los
deudores estn obligados a respetar ese derecho. Ejemplo de derecho
real es la propiedad, en donde el acreedor o propietario goza de los dere-
48 EDICIONES FISCALES 18EF, SA
chos de usar, usufructuar y disponer de la cosa y el deudor est obligado
a respetar esosderechos.
En las obligaciones personales o tambin llamadas de crdito, el vncu-
lo se establece entre personas en donde unas estn obligadas con las
otras para la prestacin de conduelas jurdicas de dar, hacer y no-hacer.
Este es el campo de las obligaciones, por ejemplo, contractuales.
B. Las fuentes formales de las obligaciones
Por fuentes formales deben entenderse los diversos modos por medio
de los cuales se crean las obligaciones y los derechos. Las principales
fuentes sonlassiguientes:
a) La ley
A las obligaciones emanadas directamente de la ley se les conoce
como ex-/ege ya que en su formacin no participa la voluntad del sujeto
obligado e incluso se pueden crear en contra de su voluntad, pues la obli-
acin emana directamente de la voluntad del legislador. Ejemplo de este
tipo de obligaciones son las tributarias en las cuales la causa de la obliga-
cin de contribuir a los gastos pblicos es solamente la ley.
b) La sentencia judicial
Es el fallo de un Juez que dirime una controversia y puede establecer
en ella obligaciones y derechos a las partes en la contienda. Al igual que
la sentencia, existen otrasclases de resoluciones judiciales que creanobli-
gaciones en las cuales la voluntad del obligado no participa en su forma-
cin, comosonloscasosde lossecuestros, adjudicaciones, remates, etc.
e) La gestin de negocios, el enriquecimiento sin causa y la res-
ponsabilidad objetiva
Estos son tres tipos de hechos jurdicos que crean obligaciones. La
gestin de negocios consiste en la intervencin voluntaria de un tercero
que sin tener mandato o la obligacin legal se encarga de los negocios de
otro. Para su configuracin se requiere que el gestor intervenga en los neo
gocios de otro: ejecute hechos o actos Jurdicos; que esa intromisin sea
voluntaria y que no tenga representacin voluntaria del dueo del negocio
o representacin conferida por la ley. Las obligaciones que genera la ges-
tin sern a cargo tanto del liJestor como del dueo del negocio. El prime-
ro estar obligado a resarcir los daos si su gestin los provoc y el
segundoa resarcir los gastos incurridos por el gestor si su intervencin le
result til.
En el enriquecimiento sincausa, que no necesariamente ser i1egftimo,
se presenta el aumento en el patrimonio de una persona en perjuicio del
patrimonio de otra sin que tenga una causa jurdica. El artcuio 1882
del CCDF dispone que:
"El que sin causa se enriquece en detrimento de otro, est
obligado a indemnizarlo de su empobrecimiento en la medida
que l se ha enriquecido".
Por su parte, la responsabilidad objetiva consiste en la obligacin de
reparacin de los daos que se ocasionen por el uso de cosas peligrosas,
aunque se hayan utilizado lcitamente. As pues, el uso, aun sin culpa, de
dichas cosas (mquinas, vehculos y sustancias) generan obligaciones a
cargode suspropietarios.
d) El testamento
La declaracin testamentaria de una persona puede ser la causa de
creacin de obligaciones a cargo de otra en el caso de que el testador fije,
como condicin de la herencia, la aceptacin y cumplimiento de obliga-
ciones establecidas en el testamento.
e) La declaracin unilateral de voluntad
En este caso la razn inmediata de la obligacin es la voluntad del su-
jeto de obligarse sin que tenga la voluntad de obligar a su vez a otra per-
sona. Los tipos de declaracin unilateral eneradores de obligaciones y
derechos que contemp'la nuestra legislacion civil son: la promesa de re-
compensa; la oferta publica; la estipulacin a favor de tercero y la expedi-
cin de documentos civiles al portador, creando en todos elios la
obligacin de otorgar lo prometido, lo ofrecido o io estipulado.
1) Los convenios o contratos
A diferencia de las anteriores fuentes en sta la causa inmediata de la
obligacin es la voluntad de dos o ms personas de obligarse. Por esta
razn, los principios de los contratos o convenios tienen que ver con la
voluntad de las partes:
La mxima ley en los contratos es la voluntad de las partes; cada quien
se obliga en los trminos que aparezca que quiso obligarse; el cumpli-
miento de un contrato no puede quedar al libre arbitrio de una de las par-
tes; los contratos slo obligan quienes lo celebraron o "res inter alias
acta"; los contratos deben de cumplirse o "pacta sunt servanda" y tos con-
tratos se cumplen mientras persisten las condiciones bajo las cuales se
celebraron o "rebus sic stantibus".
Los elementos de los contratos son de existencia y son de validez. Los
primeros le dan o niegan existencia al contrato y ios segundos le otorgan
validez o lo afectan de nulidad o invalidez. Desde luego que para hablar
de la validez o nulidad de un contrato implica necesariamente que antes
exista.
Los elementos de existencia son el consentimiento y el objeto, siendo
el primero el acuerdo de voluntades y el segundo una conducta que pue-
da ser fsica y jurdicamente posible.
Los elementos de validez son: la capacidad jurdica de las partes con-
tratantes. la ausencia de vicios del consentimiento de las partes, la licitud
en el objeto del contrato y el respeto a las formalidades exigidas por la ley.
Es importante anotar que la ausencia de estos requisitos de validez pue-
den ser subsanados por las partes por laque en la mayoria de los casos
la nulidad es relativa, salvo la ilicitud del contrato en cuyo caso ser
absoluta.
La enumeracin de los diferentes tipos de convenios y contratos es
muy extensa, pero baste para los objetivos de esta breve exposicin
anotar que entre los principales, a manera de simple ejemplo, estn los
siguientes: contratos traslativos de propiedad: la compraventa, la permuta,
la donacin, el mutuo y otros; contratos traslativos del uso de una cosa: el
arrendamiento, el comodato, el usufructo y otros; contratos de garanta: la
so EDICIONESFISCALES ISEF, S.A.
hipoteca, la prenda, la fianza y otros; contratos de hacer: de prestacin de
servicios, de trabajo, de depsito, los contratos de transporte y otros y
contratos que crean personas jurdicas: los contratos de sociedades mer-
cantiles y aqueilos de sociedades y asociaciones civiles.
C. El cumplimiento y la extincl6n de las obligaciones
As como existen mltiples y variadas formas de crear obligaciones
tambin el Derecho consagra su cumplimiento y las diversas maneras de
extinguirlas.
a) El cumplimiento o pago
Es la forma natural ~ extinguir a las ?bli!i1aciones. Dependiendo de la
naturaleza de la obliqacln el pago conslstlr en conductas de dar, hacer
y no-hacer.
En el pago rigen los principios de exactitud en cuanto al tiempo, lugar,
modo y sustancia de tal modo que el deudor slo se libera de la obliga-
cin si cumple exactamente a lo que se oblig. En materia de contratos de
compraventa internacional de mercaderas (el usado ms frecuentemente
en el comercio exterior) destacan las cuestiones sobre la exactitud de la
calidad de las mercanclas.P
b) La novacin
Consistecuando laspartes, de manera expresa, estipulan que una obli-
gacin se sustituya por una nueva y diferente obligacin. La obligacin
anterior deja de existir naciendo otradiferente.
c) La dacl6n en pago
Esta forma de extincin de obligaciones consiste cuando el deudor,
con el consentimiento del acreedor, entrega en pago una cosa diferentea
la que se obliginicialmente.
d) La compensacl6n
Consiste en la existencia de dos obligaciones en las cuales dos perso-
nas renen entre s las calidades de deudor y acreedor recprocamente,
extinguindose las dos deudas hasta por la cantidad que importe la
menor.
e) La confusi6n
Consiste en la existencia de una sola obligacin en la que la misma
persona rene las calidades de deudor y acreedor.
1) La remlsi6n o condonacl6n
Es el perdn que hace el acreedor al deudor del cumplimiento total o
parcial de la obligacin. La figura del Derecho comn es la remisin en
tanto que condonacin es un trmino usado ms en el Derecho Pblicoy
particularmente en el DerechoFiscal.
5 Rohde Ponce, Andrs. Aspectos Contractuales de la Calidad. Instituto Mexicano
de Control de Calidad. Xli Congreso Nacional de Control de Calidad. aa. Oonven-
cin Nacional de Crculos de Calidad. Guadalajara, Jal. 1984. Pgina 349.
g) La prescripcin
Es el modo de extinguir las obligaciones por el simple transcurso del
tiempo sin que el acreedor requiera iegalmente el pago o cumplimiento de
sus derechos.
VII. La divisin del Derecho
Desde los remotos tiempos del antiguo Derecho Romano se han elabo-
rado clasificaciones y divisiones del Derecho, algunas de ellas con fines
legislativos o regulatorios y otras con fines doctrinarios y didcticos.
La ms remota y conocida es aquella que divide al Derecho en dos
grandes ramas: el pblico y el privado. Dependiendo del criterio usado
para distinguir estas dos grandes ramas se formulan las definiciones de
cada una de ellas. Con el criterio del inters se dice que Derecho Pblico
es aquella rame del Derecho que atiende a los intereses pblico o colecti-
vos en tantoque el Derecho Privado atiende a las relaciones que interesan
a los individuos.
Otro criterio usado para formular la divisin es aquel que atiende a la
naturaleza de las relaciones que regulan, de tal suerte que el Derecho P-
blico regula relaciones de supra-subordinacin entre el Estado y los par-
ticulares, el primero en una posicin de superioridad respecto de los se-
gundos, mientras que el Derecho Privado atiende a relaciones de igualdad
o coordinacin entre sujetos de igual categora, divisiones de las que se
extraen lasdefiniciones de ambos.
Corresponde al Derecho Pblico regular la organizacin y funciones
del Estado, sus relaciones con los gobernados y los derechos de sto'
frente al propio Estado, la regulacin de la funcion jurisdiccional, las rela-
ciones soberanas del Estado con otros Estados y la regulacin de las in-
fracciones y sus sanciones a las disposiciones legales. Al Derecho Privado
le corresponde regular las relaciones personales, familiares, patrimoniales
y comerciales de los particulares.
El Derecho Pblico se compone de diversas ramas, tales como: el De-
recho Constitucional, el Derecho Administrativo, el Derecho Penal, el Dere-
cho Procesal, el Derecho Fiscal, el Derecho Internacional, el Derecho
Aduanero y otros ms.
El Derecho Privado tambin cuenta con ramas como ei Derecho Civil y
el Derecho Mercantil.
La existencia de estas divisiones y ramas del Derechono afectan la uni-
cidad dei mismo pues el Derecho es nico y compone un sistema arrnnl-
ca, de tal modo que no existen contradicciones entre ellas ni son
compartimentos aisiados. El Derecho de un pas debe ser aplicado de ma-
nera uniforme y armonizando sus disposiciones de modo tal que la exist-
encia y vigencia de una ramano excluya la aplicacin de lasotras.
VIII. Las escuelas, los mtodos y las clases de interpretacin
Jurdica
Las normas jurdicas son productos intelectuales del ser humano y de-
bido a su naturaleza heternoma, de ser creada por un sujeto diferente al
destinatario, requiere para su aplicacin y cumplimiento de ser conocida y
entendida. En esta tarea de comprender cabalmente el alcance de sus
disposiciones muchas vecesel textoliteral de la normaes suficientemente
explcito y claro de tal modo que no ser necesario interpretarla, bastar
su simple lectura: in claris verbis non fil interpretalio.
Sin embargo, en otras ocasiones el texto de la norma no es suficiente
ni claro para desentraar lo que quiso ordenar el legislador y se tendr la
necesidad de interpretarla. Enseguida se expondrn muy brevemente las
principales escuelas, mtodos y clases de interpretacin jurdica, temas
de suma importancia para una correcta lectura y entendimiento de los or-
denamientos jurdicos.
A. Las escuelas de interpretacin jurdica
Son diversas las escuelas o teoras que se han sostenido acerca de la
interpretacin jurdica, las que desde luego llegan a conclusiones dife-
rentes.
a) La escuela absolutista
Sostiene que debe atenerse estrictamente a la letra de la ley y por lo
tanto niega la poslbilided de que la norma sea interpretada. Parece obvio
que esta postura resulta improcedente dado que en numerosas ocasiones
el texto literal de la ley no ser claro respecto de toda la universalidad de
hechos a que se podr referir, obligando entonces recurrir a constantes
reformas, ampliaciones, extensiones y explicaciones en la propianorma.
b) La escuela de 111 exgesis subjetiva
En esta escuela o corriente se sostiene que la tarea interpretativa con-
siste en buscar la intencin del legislador ya sea a travs de su psicologa
o en las exposiciones de motivos y en los diarios de debates del Poder
Legislativo.
c) La escuela objetlvlsta
En esta corriente se sostiene que la interpretacin no debe buscar la
intencin del legislador sino la de la propia ley como un ente distinto del
propio legislador.
d) La escuela de la Interpretacin libre
Sostiene que el juzgador, como un miembro ms de la comunidad,
debe buscar e incluso crear la norma adecuada a las necesidades
populares.
B. Los mtodos de Interpretacin jurdica
Los mtodoso tcnicas de interpretacin que ha creado la ciencia del
Derecho y que han sido reconocidos por nuestros ms altos tribunales
son tos siguientes:
a) El mtodo exgetlco
Consiste bsicamente en buscar el sentido de las palabras usadas por
el legislador, lo cual no plantea problemas hasta que un trmino pueda
tener dos o ms significados o acepciones. Se ha reconocido que cuando
en la normase usa una palabracomno de una cienciadiferente a la [ur-
dica entonces se debe entender que el legislador se refiri a su significa-
cincorriente o vulgar. a diferencia de cuandoen la normase emple una
palabra. trmino o expresin jurdica pues entonces se debe respetar su
significacin jurdica, dada la unicidad del Derecho.
b) El mtodo de la ratio legis
Este mtodo consiste en buscar primeramente la intencin del legisla-
dor y una vez determinada la voluntad o el fin deseado por la norma pro-
ceder a determinar el alcance del texto de la misma.
Este mtodo asigna principal importancia al estudio de los documentos
previos a la ley, tales como el texto de la iniciativa, su exposicin de moti-
vos, los diarios de los debates del rgano legislador, etc.
c) El mtodo histrIco
Consiste en el estudio de ias normas anteriores, de las leyes deroga-
das, de los antecedentes histricos y en general de la evolucin en el
tiempo de la norma a interpretar.
d) El mtodo sistemtico o de la hermenutica jurdica
Consiste en interpretar la norma en relacin con las dems que nte-
gran el ordenamiento al cual pertenece e incluso con todo el sistema jur-
dico o Derecho dentro del cual emana. toda vez que las diversas ramas
del mismono constituyen partes aisladas sinonormas debidamente armo-
nizadas.
C. Las clases de Interpretacin Jurdica
La labor de interpretar a las normas jurdicas se puede clasificar de di-
versos modos dependiendo del criterio usado:
a) Por sus resultados
Atendiendo a los resultados obtenidos por la interpretacin se puede
hablar de interpretacin declarativa o estricta, restrictiva y extensiva. La pri-
mera de ellas se limitar a declarar el sentido estricto de las palabras o
trminos usados por el legislador, sin ampliarlos o restringirlos, mientras la
s e ~ u n tiende a restringir el significado o alcances de dichos trminos y
la ultima a extender o ampliar el significado del texto de la norma.
En materia fiscal la ley establece la obligacin de interpretar las normas
de manera estricta, tipo de interpretacin que aplica para todo el Derecho
pblico en la parte de las relaciones del Estado con los particulares debi-
do al principio de legalidad que rige al primero.
La interpretacin restrictiva tiene aplicacin en materia penal ya que en
caso de duda es un principio jurdiCO que se debe interpretar a favor del
acusado: in dubio pro reo.
Por el contrario, en ei Derecho Pblico en aquella parte que establece
cargas u obligaciones a los particulares no ser admisible la interpretacin
extensiva pues en realidad dicho resultado lo que est haciendo es inte-
grar la ley por analoga, situacin que contradice el principi de legalidad
ya acotado pero en el Derecho Privado s es posible interpretar o llegar a
la integracin de la ley por su aplicacin analgica.
b) Por sus autores
Otra clasificacin de la interpretacin es aqulla basada en el sujeto in-
trprete, la cual puede ser autntica, administrativa, judicial y doctrinal.
Se dice que hay interpretacin autntica cuando es el propio legislador
quien en el cuerpo de la norma o en el propio ordenamiento precisa o
aclara los trminos, expresiones o hechos a que se refiere la norma. La
interpretacin administrativa es equella que produce la autoridad adminis-
trativa acercadel alcancede la normao de la significaci6n de los trminos
empleados y 'Jue realiza de diversos modos: cuando dicta un acto concre-
to de aplicacion de la iey; cuando resuelve consultas que ie formulan los
particulares o bien cuando los superiores emiten criterios para sus inferio-
res. La interpretacin judiciai es aquella que hacen los jueces y tribunales
al dictar sentencias, en las que aclaran y precisan el alcance de la norma y
finalmente, la interpretacin doctrinal es la que hacen los juristas en sus
obras y tratados.
Respecto de la interpretacin autntica se puede decir que realmente
no es interpretacin de la norma sino ms bien la norma misma, que in-
tenta aclarar de origen el significado de las expresiones usadas, preten-
diendo suprimir precisamente cualquier tipo de duda y por io mismo de
interpretacin. Este procedimiento que as planteado pareciera convenien-
te puede prestarse a desnaturalizar y confundir poco a poco y cada vez
ms al Derecho. Cuando el legislador aclara el trmino usado en la norma
es comn que tome una institucin o figura de otra rama del Derecho y
disponga que para efectos de esa norma dicha institucin o figura signifl'
ca otra cosa. Este fenmeno ha sido muy comn en ei Derecho Aduanero
Mexicano y juntamente con su poca estabilidad y cambios frecuentes han
impedido en gran medida el conocimiento y cumpiimiento de la ley.
En cuanto a la interpretacin administrativa no hay duda de que cuan-
do la autoridad administrativa emite un acto de aplicacin de la ley la inter-
preta, pues la autoridad no est exenta de tener dudas sobre el sentido
del texto legal. Pero tambin la autoridad tiene facuitades conferidas por la
ley para interpretar, hacia adentro y hacia afuera de ella misma, el texto de
la norma.
En el primer supuesto, hacia adentro, la autoridad emitir criterios de
observancia obligatoria para ella misma, consistentes en "circulares" o
"manuales" dirigidos por los superiores a sus inferiores a fin de uniformar
sus decisiones en la resolucin de casosconcretos. Estetipo de criterios
son necesarios cuando por virtud de la organizacin de la autoridad, di-
versas unidades administrativas gozan de facultades para conocer del
mismo tipode asuntos y es posible que la normase interprete de diferente
modo produciendo resoluciones contradictorias a pesar de la igualdad de
loshechoso lassituaciones.
En el segundo supuesto, hacia afuera, la resoiucin de consultas indu-
dablemente produce una interpretacin de la norma, misma que es obli-
gatoria para la autoridad que ia expide y le Qenera derechos al
consultante. Enel DerechoPblico Mexicano escomunencontrar la figura
de ia consulta tal como aparece en el Cdigo Fiscal de la Federacin y en
la Ley Aduanera.
Es importante sealar que la interpretacin administrativa no es una in-
terpretacin fatal y definitiva puesto que no es obligatoria para los jueces y
tribunales, loscuales pueden revocar o nuliftcar losactosde autoridad de
aplicacin de la ley; sostener la validez de la consulta cuando fue favora-
ble a ios intereses del particular y ste obro de conformidad con ella; sos-
tener la validez de la actuacin del particular cuando obr en contra del
sentido de la resolucin de la consulta o emitir sentencia en contra
del sentido de los citados criterios.
DERECHO ADUANERO MEXICANO
55
La interpretacin judicial tienevalidezjurdica para la sentencia en don-
de se estableci porque indudablemente le repara perjuicio o beneficio a
las partes, pero tambin va adquiriendo la calidad de precedente y des-
pus de jurisprudencia. En Mxico es la jurisprudencia la interpretacin
que tiene obligatoriedad, aunque en fechas recientes se le empieza a otor-
gar cierta validez al precedente.
Por ltimo, es importante resaltar que una verdadera y completa inter-
pretacin no debe omitir la que hacen los estudiosos del Derecho, pues
ellos no slo consideran los mtodos ya citados sino que tambin
recurren a los principios de la cienciajurdica, a la historia y evolucin del
precepto a interpretar y al Derecho comparado, enriqueciendo substan-
cialmente la funcin de desentraar el contenido de la ley.
2. EL CONCEPTO DE DERECHO ADUANERO
El Derecho Aduanero es el conjunto de instituciones y principios que se
manifiestan en normas jurdicas que regulan la actividad aduaneradel Es-
tado, las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen en
dicha actividad, la infraccin a esasnormas, suscorrespondientes sancio-
nes y los medios de defensa de los particulares frente al Estado.
Con el fin de acceder al concepto de actividad aduanera del Estado,
objeto del Derecho que lleva su nombre, es conveniente exponer primero
los fines, funciones y caractersticas de la actividad estatal.
1. Las funciones del Estado
En la ciencia del Estado o ciencia poltica se estudia cuales son los fi-
nes del mismo, los que dependen de las corrientes de pensamiento domi-
nantes. En las posturas liberales se sostiene la menor participacin
posible del Estado en la vida social y econmica, limitando su actuacin a
la satisfaccin de aquellas necesidades que se considera que no pueden
ser cumplidas por los individuos, como son ia proteccin del exterior, la
s8,9uridad interna y la solucin de controversias, es decir, lasfunciones de
ejercito, polica y judiciales. Este tipo de Estado es conocido en la doctrina
como el Estado-gendarme.
Con el devenir del tiempo y el crecimiento de las sociedades y con
ellas de sus necesidades, la teora poltica ha asignado al Estado nuevas y
diversas funciones hasta llegar a formas de Estado altamente intervencio-
nistas no sloen lo social sinohasta en lo econmico, creandolo que se
llama el Estado dei bienestar y el Estado-empresario, figuras propias de
posturas socialistas y estatistas.
Corresponde al Estado satisfacer las necesidades consideradas como
colectivas, definidas como antes se expuso por la ciencia poltica y el
modo de hacerlo es a travs de la prestacin de servicios pblicos. El Es-
tado prestar dichos servicios y ejercer sus atribuciones a travs de su
poder de imperium, en su posicin de autoridad y mediante actos de la
misma ndolesobresus gobernados y sobresuterritorio, actuacin que le
permitesu calidadsoberana.
Una de las caractersticas esenciales del Estadoes la soberana, misma
que puede explicarse desde dos puntos de vista: por una parte, en sus
relaciones internas significa que dentrode su territorio no existe un poder
superior a l y por otra, en susrelaciones con el exterior, implica que tiene
56 EDICIONESFISCALESISEF, S.A.
el dominio sobre su territorio y sus nacionales y que no existe un poder
extranjero que impere sobre l.
Consecuente con esta caracterstica de soberano, el Estado ejerce por
medio de actos de autoridad su poder de imperium para la salvaguarda e
intewidad de su pueblo y de su territorio. QUizsta es la tuncin primaria
y basica del Estado porque incluso tiene que ver con su propia existencia,
ya que s un poder extranjero penetrara y ejerciera dominio sobre su terri-
torio y autoridad sobre su pueblo no podra hablarse de Estado soberano.
En esa virtud, corresponde al Estado el dominio sobre las fronteras o
linderos del territorio nacional y por lo mismo, autorizar, controlar y vigilar,
conforme a loslineamientos ordenados por nuestra Constitucin Poltica y
las leyes, el ingreso al territorio nacional, su trnsito por l y la salida del
mismo de personas, bieneso cosas y medios de transporte, en una mani-
festacin de la soberana que es la soberana aduanera.
En el ejercicio de su soberana aduanera el Estado establece lugares
autorizados para poder ingresar al territorio nacional o extraer del mismo
bieneso cosas; regulalosmedios de transporte o trficos para estos afee
tos; fija das y horarios hbiles para hacerlo; establece formalidades, actos
y requisitos que deben previamente cumplirse; seala documentacin que
debe exhibirse e incluso determina prohibiciones de ingreso, trnsito o sa-
lida de bienes y medios de conduccin.
11. La actividad aduanera
La actividad aduanera es aquella que realiza o ejecuta el Estado, con-
sistente en fijar lugares autorizados para permitir el ingreso al territorio na-
cional o la salida del mismo de bienes o cosas, medios de transporte y
personas; ejecutar y verificar los actos y formalidades que deben llevar a
cabo ante la aduana todaslas personas que intervengan en esas activida-
des de ingreso, trnsito o salida del territorio nacional; exigir o verificar el
cumplimiento de las obligaciones y requisitos establecidos por las ieyes y
otros ordenamientos para permitir dichas entradas y salidas por las fronte-
ras de su territorio; establecer y ejecutar actos de control sobre losbienes
o cosasy mediosde transporte durante el tiempoque dure su estanciaen
territorio nacional o en el extranjero.
',
La actividad aduanerat i r i ~ entonces tres mbitos o aspectos diferen-
tes que se puedendistinguir:""
4' ".o'
A. El dominio aduanero del territorio nacional
Consiste en el establecimiento de lugares autorizados para poder in-
gresar o extraer del territorio tantobienesy cosascomo medios de trans-
porte. En este aspecto interesa determinar la calidad de autoridad
aduanera, sus mbitos de competencia y sus facultades. Tambin ser
objeto de la actividad aduanera estatal regular los medios de arribo, trnsi-
to o partida, as como establecer dlas y horarios para ejecutar dichos mo-
vimientos transfronterizos.
B. Las obligaciones y procedimientos aduaneros
La actividad en otro momento enfatizar sobre el conjunto de actos y
formalidades que ante la administracin pblica debern observar aque-
llos que intervengan en la introduccin o extraccin del pas de bienes o
cosas y de medios de transporte as como en el cumplimiento de obiiga-
clonas y regulaciones impuestas por la ley y otros ordenamientos jurdicos
57
a los movimientos de introducir o extraer bienes y transportes del territorio
aduanero.
C. La vigilancia aduanera
Un ulterior momento es aquella parte de la actividad aduanera que con-
siste en el establecimiento y ejecuci6n de disposiciones de control sobre
los bienes, cosas y medios de transporte durante el tiempo que dure su
estada en el territorio nacional cuando sean procedentes del extranjero.
De lo anterior se puede observar que la actividad aduanera tiene una
funci6n principal en cuanto controla, custodia y vigila la integridad de la
soberana del territorio nacional y complementaria en tanto es un medio
de vigilancia y control del cumplimiento de las regulaciones establecidas
por otras ramas del Derecho, tales como las disposiciones fiscales, sanita-
rias, comerciales, culturales, etc.
111. Las definiciones de otros autores
En la mayora de las definiciones expuestas por otros autores se detimi-
ta el Derecho Aduanero al ingreso al territorio de un pas, el trnsito por l
o la salida del mismo de mercancas en virtud de actos de comercio
exterior.P
Parecen limitadas tales definiciones porque la actividad aduanera no
est condicionada al hecho econmico o causa jurdica que motiva esos
movimientos transfronterizos, por lo que no es correcto limitar el Derecho
Aduanero a actos de comercio exterior.
El primer prrafo del artculo 10. de la NLA, modificado por la reforma
legai para 1997, seala:
"Esta ley, las de los impuestos generales de importaci6n y ex-
portacion y las dems leyes y ordenamientos aplicabies, regu-
lan la entrada al territono nacionai y la salida del mismo de
mercancas y de los medios en que se transportan o condu-
cen, el despacho aduanero y ios hechos o actos que deriven
de ste o dicha entrada o salida de mercancas. El C6digo Fis-
cai de la Federaci6n se aplicar supletoriamente a lo dispues-
to en esta ley."
Desde un enfoque econmico pareciera que el trmino mercancas res-
tringe la actividad aduanera a aquellas cosas que gozan de mercantibl-
dad, y que por lo tanto su ingreso al pas o salida del mismo provino de un
acto de comercio. Sin embargo, sto no es as porque, en estricto sentido
jurdico, cuando las disposiciones legales sealan que las cosas "estn
dentro del comercio" s610significa que sean susceptibles de posesin in-
dividual o propiedad particular, conforme a lo ordenado por los artculos
748 y 749 del CCDF.
Pero ms an, la ley tambin somete a la potestad aduanera a aquellos
bienes o cosas que estn fuera del comercio, reafirmando que la actividad
aduanera no se actualiza por actos de comercio exterior.
En efecto, el artculo 20. fracci6n 111 de la Ley Aduanera dispone:
6 Carvajal Contreras, Mximo. Derecho Aduanero. Editorial Porra. Mxico, D.F.
Terceraedicin. 1988. Pgina 3.
"Para los efectos de esta ley se considera:
111. Mercancas, los productos, artculos, efectos y cualesquier
otros bienes, aun cuandolas leyes los consideren inalienables
o irreductibles a propiedad particular" .
La soberana aduanera se ejerce sobre los hechos y actos que intentan
traspasar el territorio del pas. introduciendo o extrayendo cosas y medios
de transportes, sinconsiderar si esos hechos y actos son consecuencia o
no de actos comerciales y si los bienes o cosas estn dentro o fuera del
comercio.
A continuacin se expone la definicin de Fernando Muoz Garca, que
si bien no expone a la actividad aduanera como el elemento fundamental
de la misma, si contempla algunos de sus aspectos importantes: "es
aquelia parte del Derecho objetivo que expone los principios y normas re-
ferentes a la organizacin aduanera en general y al establecimiento de
unos territorios especiales en particular, denominados territorios aduane-
ros, que no tienen por qu coincidir con el territorio poltico de los Esta-
dos, y que, reguia la entrada, salida, permanencia y trnsito de las cosas
por dichos territorios, as como las relaciones jurdicas. que surgenen re-
lacin a dichas cosas entre el ente pblico (normalmente el Estado) titular
de la soberana (imperium) sobre ese territorio y los particulares que os-
tentan la propiedad, posesin, el simple controlo cualquier otra forma de
dominio privado (dominium) sobrelascosas que entran, saleno permane-
cenen el territorio sobreel que se ejerceesa soberana" .7
3. LA AUTONOMIA DEL DERECHO ADUANERO
Para los estudiosos del Derecho existen tres clases de autonoma: la
cientfica o dogmtica, la didctica y la legislativa.
En cuanto a la primera. se afirma que existe autonoma de una nueva
rama del Derecho cuando agrupa una serie de principios y figuras jurdi-
cas que le son propios y distintos de otras ramas del Derecho y que sirven
para explicar y regular una bien acotada realidad o hechos sociales.
En este sentido, se sostiene la autonoma del DerechoAduanerodebi-
do a la existencia de dichos principios e Instituciones que le son propios y
que no figuran en otrasramas jurdicas, comoson" lasfacultades extraor-
dinarias del ejecutivo para legislar, el impuesto aduanero con fin econmi-
co, la institucin de la aduana, la figura del vista aduanal, el contrabando,
el sistema de valor para efectos aduaneros, el abandono de mercan-
cas, el reconocimiento aduanero.....
8
Respecto de la autonoma didctica, ya hace algunos aos la materia
Derecho Aduanero forma parte de los planes de estudio de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y de otras
universidades y escuelas de Derecho, contando incluso con una produc-
cin literaria y cientfica tantoen Mxico comoen el extranjero.
Por ltimo, la materia aduanerasiempre ha tenido su propia y especial
legisiacin tales como las Ordenanzas de Aduanas, la Ley Aduanal de
7 Carvajal. Idem. Pgina 3.
8 Carvajal.lbfdem. pgina 13.
1935, el Cdigo Aduanero de 1952, la Ley Aduanera de 1982 (ALA) Y la
Ley Aduanera publicada en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995 en vigor
desde el 10. de abril de 1996 (NLA), modificada por los Decretos publica-
do en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1998.
El Derecho Aduanero se ubica como una rama del Derecho Pblico y
como convive con el Derecho Administrativo y Fiscal, los opositores a su
autonoma lo ubican como una parte de alguno de ellos ya sea que se en-
fatice en la organizacin y prestacin de losservicios pblicos administra-
tivos o en la recaudacin de las contribuciones que gravan las salidas del
territorio de un pas o los ingresos al mismo de bienes. En la actualidad, la
oposicin a su autonoma ha sido casi completamente superada, salvo
por posturas que confunden la poltica aduanera con el Derecho Aduanero
y que desaciertan al decir que, en la politica comercial liberal, la obliga-
cin de pago excluye a la obligacin "de paso"
Por una parte, no es exacto que las polticas comerciales liberales des-
mantelenlas restricciones quefueron creadas bajolos sistemas proteccio-
nistas, como se demostrar en el captulo tercero, y si en cambio. esas
polticas librecambistas disean, inventan y establecen otras diferentes,
como tambin ser objeto de estudio en el captulo quinto de esta obra.
Por otra parte, aun en el supuesto de que las polticas de libre mercado
hubieren suprimido todas las regulaciones y restricciones no arancelarias,
y ms an, que la mercanca estuviere exenta del pago de aranceles, sin
embargo seguira sujeta a todas las obligaciones "de paso" que estable-
cen las leyes aduaneras.
4. LAS RELACIONES DEL DERECHO ADUANERO CON OTRAS DISCI-
PLINAS DEL DERECHO
Como se expuso antes, las diversas ramas del Derecho no son corn-
partimentos aislados que no interacten entre s, por el contrario, el Dere-
cho es nico y forma un sistema armnico y coherente, compacto, por lo
que sus diversas ramas conviven y se retroalimentan recprocamente. La
creacin y aplicacin del Derecho es uniforme por lo que siempre deber
recurrirse a la comprensin e interpretacin hermenutica del sistema jur-
dico de un pas.
En los prximos apartados se expondrn brevemente las relaciones
que tiene el Derecho Aduanero con otras ramas del Derecho, con el fin de
ejemplificar la necesidad de contar con un panorama amplio de todo el
sistema jurdico cuando se pretenda estudiar y aplicar el primero, pues
una interpretacin literal y aislada podra conducir a conclusiones err-
neas.
l. Con ramas del Derecho Pblico
El Derecho Aduanero, que tambin forma parte del Derecho Pblico,
tiene estrechas relaciones con las otras ramas de dicho Derecho, mismas
que se exponen a continuacin.
9 Witker, Jorge. Derecho Tributario Aduanero. Instituto de Investigaciones Jurdicas.
UNAM. Mxico, D.E 1996. Pginas 22 y 24.
60 EDICIONES FISCALES ISEF, SA
A. El Derecho Constitucional
El Derecho Aduanero toma de ste los conceptos fundamentales de
competencias entre los diversos poderes del Gobierno Federal; las prohi-
biciones en materiaaduanera que impone a las Entidades federativas; las
garantas individuales que debe respetar el poder pblico en el ejercicio
de su potestad aduanera; el fundamento de la obligacin de pagar las
contribuciones a las importaciones y exportaciones; lasfacultades extraer-
dinarias del Ejecutivo Federal para legislar en materia de impuestos al co-
mercieexterior y otros ms.
B. El Derecho Administrativo
El Derecho Administrativo regula la organizacin y las atribuciones de
las diversas dependencias y entidades que conforman la Administracin
Pblica Federal as como las prescripciones sobre la prestacin de los
servicios pblicos. El Aduanero recurre a l para el conocimiento de las
atribuciones que le competen al rgano administrativo encargado de ejer-
cer lasfunciones aduaneras.
C. El Derecho Fiscal
Esta rama se compone de las normas que fijan o establecen ias contri-
buciones para sufragar el gasto pblico, entre ellas las que gravan las en-
tradasy salidas de mercancas del territorio nacional, as como los medios
de su extincin y las sanciones en caso de suincumplimiento.
D. El Derecho Penal
La tipificacin y sencin de los delitos aduaneros es materia del Dere-
cho Penal por lo que se establece una relacin indiscutible entre ambos.
E. El Derecho Internacional
Se relacionan estrechamente este Derecho y el Aduanero en virtud de
que toca al primero la regulacin de zonas comerciales internacionales
de las que el pas sea parteas como su participacin en tratados interna-
cionales, a loscuales se referir el Aduanero.
F. El Derecho Procesal
Provee al Aduanero de instituciones y figuras jurdicas que ste usar
para finespropios en losprocedimientos administrativos aduaneros, como
la representacin, notificacin, ofrecimiento, desahogo y valoracin de
probanzas y otros requisitos de susresoluciones.
11. Con ramas del Derecho Privado
El Derecho Aduanero finca relaciones con ellas para extraer el significa-
do y contenido de instituciones privadas que sonmencionadas en las nor-
mas aduaneras.
A. El Derecho Civil
El Derecho Aduanero incluye conceptos civiles en sus propias normas,
como por ejemplo, personalidad y capacidad; domicilio y residencia; patri-
monio; propiedad; creacin y transmisin de obligaciones; convenios y
contratos, etc.
61
B. El Derecho Mercantil
Al igual que en el anterior, la legislacin aduanera recoge conceptos y
figuras que crea y regula la mercantil, entre otros, como: facturas, actos de
comercio, comisin, almacenes, y compraventa lnternaclonal.U'
5. LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADUANERO
Acorde con la exposicin de las fuentes del Derecho en general se ex-
pondrn ahora cuales son en particular las del Derecho Aduanero.
1. La Ley
En virtud del principio de legalidad consagrado en los artculos 14 y 16
Constitucionales que rige en todo el Derecho Pblico mexicano, por virtud
del cual las autoridades deben ajustar su actuacin estrictamente a los
mandatos de la ley y tambin por el cual los gobernados no pueden ser
molestados o afectados en sus papeles, posesiones o derechos sino en
virtud de una ley previamente expedida con anterioridad, la leyes la fuen-
te principal que rige a la actividad aduanera.
El artculo 10. primer prrafo de la NLA, ya transcrito, dispone que son
leyes aplicables a la actividad aduanera esa ley y las leyes de los Impues-
tos Generales de Importacin y Exportacin y las dems leyes y ordena-
mientos aplicables que regulen la entrada al territorio nacional y la salida
de mercancas y de los medios en que se transportan o conducen, el des-
pacho aduanero y los hechos o actos que deriven de ste o dicha entrada
o salida de mercancias, ordenando la aplicacin supletoria del C.F.F.
Es enorme el cmulo de las leyes aplicables a la actividad aduanera,
mismas que en esta obra se citan y estudian, por lo que a continuacin
slo se enlistan las ms importantes de ellas:
1. Ley Aduanera, publicada en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995,
en vigor el 10. de abril de 1996, modificada por Decretos publicados en el
D.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1996.
2. Ley del Impuesto General de Importacin, publicada en el D.O.F. de
16 de diciembre de 1995, que abrog a su similar de 12 de febrero de
1988, reformada.
3. Ley del Impuesto General de Exportacin, publicada en el D.O.F. de
22 de diciembre de 1995, que abrog a su similar de 8 de febrero de
1966, reformada.
4. Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el D.O.F. de 31 de di-
ciembre de 1981, reformado.
5. Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio de 2000, publica-
da en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999.
6. Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicada en el D.O.F. de 29 de
diciembre de 1978, reformada.
10 Rohde Ponca, Andrs. El Contrato Internacional de Compraventa de Mercan-
cas y el Arbitraje Comercial Internacional. Banco Nacional de Comercio Exte-
rior, S.N.C. e Instituto de Formacin Tcnica para el Desarrollo del Comercio
Exterior. Nota Tcnica. Mxico, D,f. febrero de 1990,
62 EOICIONES FISCALES ISEF, S.A.
7. Ley del' Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicada
en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1980, reformada.
8. Ley Federal de Oerechos, publicada en el O.O.F. de 31 de diciembre
de 1981, reformada.
9. Ley Federal del Impuesto sobre Automviles Nuevos, publicada en
ei O.O.F. de 30 de diciembre de 1998.
10. Ley del Impuesto sobre ia Renta, publicada en el O.O.F. de 30 de
11. Ley Sobre la Celebracin de Tratados, publicada en el O.O.F. de 2
de enero de 1992.
12. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en el
O.O.F. de 4 de agosto de 1994, en vigor ello. de junio de 1995, refor-
mada.
13. Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal, publicada en el
O.O.F. de 29 de diciembre de 1976, reformada.
14. Ley dei Servicio de Administracin Tributaria, publicada en el
O.O.F. de 15 de diciembre de 1995, en vigor a partir del 10. de julio de
1997.
15. Ley de Comercio Exterior, publicada en O.O.F. de 27 de julio de
1993.
16. Ley Federal de Competencia Econmica, publicada en el O.O.F. de
17. Ley de Inversin Extranjera, publicada en el O.O.F. de fecha 27 de
18. Ley Federal de Metrologa y Normalizacin, publicada en ei O.O.F.
de 10. de julio de 1992, reformada.
19. Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, publicada en el
O.O.F. de 15 de diciembre de 1995, reformada.
20. Ley de Banco de Mxico, publicada en el O.O.F. de 23 de diciem-
bre de 1993.
21. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pbli-
co publicada en el O.O.F. de 4 de enero de 2000.
22. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, publicada en el
O.O.F. de 11 de enero de 1972, reformada.
23. Ley Reglamentaria del Artculo 27 en Materia Nuclear, pubiicada en
el O.O.F. de 4 de febrero de 1985.
24. Ley General de Salud, publicada en el O.O.F. de 7 de febrero de
1984, reformada.
25. Ley Forestal, publicada en el O.O.F. de 22 de diciembre de 1992.
26. Ley Federal de Sanidad Animal, publicada en el O.O.F. de 18 de
junio de 1993, en vigor el 18 de julio de 1993.
27. Ley Federal de Sanidad Vegetal, publicada en el O.O.F. de 5 de
enero de 1994.
OERECHO AOUANERO MEXICANO 63
28. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,
publicada en el O,O.F. de 28 de enero de 1988.
29. Ley de Pesca, publicada en el O.O.F. de 25 de junio de 1992.
30. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e
Histricos, publicada en el O.O.F. de fecha 6 de mayo de 1972, reformada.
31. Ley Federal de Proteccin ai Consumidor, publicada en el O.O.F.
de 24 de diciembre de 1992, reformada.
32. Ley de la Propiedad Industriai, inicialmente Ley de Fomento y Pro-
teccin de ia Propiedad Industrial, publicada en el O.O.F. de 27 de junio
de 1991, reformada mediante Oecreto publicado en el O.O.F. de 2 de
agosto de 1994.
33. Ley de Vas Generales de Comunicacin, publicada en el O.O.F. de
19 de febrero de 1940, reformada.
34. Ley del Servicio Postal Mexicano, publicada en el O.O.F. de 24 de
diciembre de 1986.
35. Ley de Puertos, publicada en el O.O.F. de 19 de julio de 1993.
36. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, publicada en el
D.O.F. de 22 de diciembre de 1993. .
37. Ley de Navegacin, publicada en el O.O.F. de 4 de enero de 1994.
38. Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, publicada en el O.O.F.
de 12 de mayo de 1995.
39. Ley de Aviacin Civil, publicada en el O.O.F. de 12 de mayo de
1995.
40. Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el O.O.F. de 7 de
junio de 1995.
41. Ley de Navegacin y Comercio Martimos, publicada en el D.O.F.
de 21 de noviembre de 1963. .
42. Ley General de Poblacin, publicada en el O.O.F. de 7 de enero de
1974, reformada.
Es muy importanteacotar que en lostrminos del artculo133 de nues-
tra Constitucin, las leyes federales tienen mayor jerarqula con respecto
de las leyes estatales, pero no existe jerarqua alguna entre ellas mismas,
por lo que en caso de contradiccin en sus disposiciones, slo se debe
atender a la fecha de su vigencia, es decir, a la apiicacin del principio de
que la ley posterior derogtcitamente a la ley anterior. Esta caracterstica
tambin aplica a la ley especial, en este caso la aduanera, pues ella mis-
ma no tiene ninguna supremacacon ningunaotra ley as sea que se refie-
ra incidentalmentea la materia aduanera.
La confirmacin a esta tesis se encuentra sostenida desde hace ms
de 50 aos por la jurisprudencia mexicana:
Jerarqua de Leyes. Oentro del sistema del Oerecho mexica-
no las distintas leyes que expide el iegislador mexicano no tie-
nen jerarqua unas sobre las otras; esto es, cada ley rige las
situaciones jurdicas que prev de una manera vlida, eficaz y
64 EOICIONES FISCALES ISEF, SA
autnomacon relacin a otras disposiciones de distintos cuer-
pos de leyes; y para determinar la aplicabilidad, en cada caso,
de determinada legislacin, slo se deber atender a la fe-
cha de su vigencia, por cuanto a las derogaciones que impli-
quen unas leyes respecto de las otras. Esta declaratoria es
necesaria porque es muy comn considerar que las disposi-
ciones del Cdigo Civil tienen o deben tener jerarqua y pre-
ponderancia sobre otra clase de disposiciones de distintas
leyes, creenciaque no encuentra apoyoconstitucional o racio-
nal, puesto que el artculo 133 de la Constitucin Federal slo
establece la supremacia jerrquica de dicha Constitucin,
tratados y leyes reglamentarias de la misma, sobre las consti-
tuciones y leyes locales; pero de ninguna manera establece
jerarqua entre dos leyes ordinarias federales o dos leyes
locales."
11. Los reglamentos administrativos
Ya qued anotado que el artculo 89 fraccin I de la Constitucin con-
fiere al Ejecutivo Federal la facultad reglamentaria y ios principios a los
que queda limitada tal facultad. En materia aduanera los reglamentos
constituyen una muy importante fuente, por lo que se enlistan a continua-
cin algunos de los ms importantes:
1. Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 6 de ju-
nio de 1996, en vigor el 14 de junio de 1996: reformado.
2. Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el
O.O.F. de 29 de febrero de 1984.
3. Reglamento Interior de la SHCP, publicado en el O.O.F. de 11 de
septiembre de 1996, que abrog su similar de 24 de febrero de 1992, re-
formado mediante decretos publicados en el O.O.F. de 24 de diciembre
de 1996, 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998.
4. Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado en
ei O.O.F. de 29 de febrero de 1984.
5. Regiamento de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios, publicado en el O.O.F. de 24 de febrero de 1984.
6. Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en el O.O.F.
de 29 de diciembre de 1993.
7. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Control Sani-
tario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios, publicado
en el O.O.F. de 18 de enero de 1988.
8. Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial para el Control
del Proceso 'L Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Txicas
(CICOPLAFESl), publicado en el O.O.F. de 27 de octubre de 1988.
9. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Protec-
cin ai Ambiente, en Materia de Residuos Peligrosos, publicado en el
O.O.F de 25 de noviembre de 1988.
11 Contradiccin de Sentencias 1503/40 y 2744/40 de 19 de noviembre de 1940.
Revista de Tribunal Fiscal de la Federacin. Pgina 227,
65
10. Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos
Peligrosos, publicado en el O,O,F, de 7 de abril de 1993
11. Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueo.
lgicos, Artsticos e Histricos, publicado en el O.O,F, de 8 de diciembre
de 1975,
12. Reglamento de la Ley de Propiedad Industrial, publicado en el
D.O.F. de,23 de noviembre de 1994,
13. Reglamento de la Ley General de Poblacin, publicado en el O.O.F.
de 17 de noviembre de 1976, '
14. Reglamento para el Transporte Muitimodallnternacional, publicado
en al D,O,F. de 16 de agosto de 1982.
15. Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria, pub!i-
cado en el O,O.F. el 3 de diciembre de 1999, que abrog el publicado y
modificado el 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998, respectvarnente.
Es importante sealar que ia jurisprudencia mexicana ha establecido
clara y expresamente que esta facultad de proveer la ley en la esfera admi-
nistrativa para su exacta observancia es propia y exclusiva del Presidente
de la Repblica, por lo que no es dable jurdicamente que delegue tal atrio
bucinen susinferiores.
REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. Si el Ejecutivo dicta
una disposicin de carcter legislativo, en uso de la facultad
que la Constitucin le otorga para proveer en la esfera admi-
nistrativa a la exacta observancia de las leyes, y por medio de
ella crea una obligacin de naturaleza iegal, pero dicha dispo-
sicin no tieneun carcter autnomo, ya que su finalidad es la
de evitar situaciones que condena un precepto constitucional,
es decir, es una disposicin que tiende a la exacta observan-
cia de una ley expedida por el Poder Legislativo, esto obliga a
considerar tal disposicin desde un punto legal y doctrinal,
como un acto reglamentario, sin que para ello sea bice el
que exista un reglamento sobre la misma materia, porque no
hay imposibilidad legal de que respecto de una misma ley se
expidan varios reglamentos simultneos o sucesivos; pero
conforme a nuestro rgimen constitucional, slo tiene faculta-
des para legislar el Poder Legislativo y excepcionalmente el
Ejecutivo en el caso de la facultad reglamentaria, que nica-
mente puede ser ejercitada por ei titular de ese poder, sin que
en la Constitucin exista una disposicin que Jo autorice para
delegar en alguna otra persona o entidad la referida facultad,
pues ni el Poder Legislativo puede autorizar tal delegacin;
por lo tanto, sostener que la Ley de Secretaras de Estado en
carga a la de Economa, la materia de monopolios, y que esa
Ley, fundada en el artculo 90 de la Constitucin, debe enten-
derse en el sentido de que dicha Secretara goza de cierta li-
bertad y autonoma en esta materia, es desconocer la finalidad
de aqulla, que no es otra que ta de fijar la competencia gen-
rica de cada Secretara, pero sin que por ello puedan actuar
en cada materia sin ley especial, ni mucho menos que la repe-
tida ley subvierta los principios constitucionales, dando a las
Secretaras de Estado, facultades que, conforme a la Constitu-
cin, slo corresponden al titular del Poder Ejecutivo; decir
66 EDICIONESFISCALES ISEF, SA
que conforme a los artculos 92, 93 Y 103 de la Constitucin,
los Secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozan
de ciertaautonoma en las materias de su ramo y de una gran
libertad de accin, con amplitud de criterio para resolver cada
caso concreto, sinsometerlo al juicio y voluntad del Presiden-
te de la Repblica, es destruir la unidad del poder; es olvidar
que dentro del rgimen constitucional el Presidente de la Re-
pblica es el nico titular del Ejecutivo, que tiene el uso y el
ejercicio de las facultades ejecutivas; es, finalmente, descono-
cer el alcance que el refrendo tiene, de acuerdo con el artculo
92 constitucional, ei cual, de la misma manera que los dems
textos relativos, no dan a los Secretarios de Estado mayores
facultades ejecutivas ni distintas siquiera, de las que al Presi-
dente de la Repblica corresponden,
Tomo LXXIV- Llaca Ramn. Pgina 5093.
Rodrguez Eduardo. Pgina 7482.
Tomo LXXV- Villaseca Bautista. Pgina 3219,
Gonzlez Salinas. Pgina 9379.
Fernndez Teodoro. Pgina 9379.
Quinta Epoca. Jurisprudencia. Apndice al Torno CXVIII. P-
gina 1645
' 2
En aos recientes la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP),
con la colaboracin del Poder Legislativo, abandon el uso exclusivo del
reglamento administrativo y ha venido expidiendo resoluciones que con-
tienenreglas generales en materia fiscal y aduanera, que constituyen ver-
daderas normas reglamentarias, con la finalidad de proveer en la esfera
administrativa al cumplimiento de la ley, en clara contravencin al artculo
89 fraccin I constitucional. El fundamento de tales reglas generales se
hace consistir en el mandato que hace la ley para que sea la citada Secre-
tara quien expidatales normas reglamentarias, lo que obviamente no las
convalida, pues, comoafirma lajurisprudencia citadaarriba, tampoco pue-
de el Poder Legislativo autorizar dicha dsleqacin. En realidad, cuando el
Poder Legislativo a travs de un precepto legal ordena que sea una Secre-
tara quien lo provea a su cumplimiento en la esfera administrativa est
conculcando el precepto constitucional mencionado e incluso invadiendo
la esfera de competencia del Poder Ejecutivo, puescomotambin ha que-
dado claramente sealado por la Suprema Corte de Justicia en la jurispru-
dencia transcrita, los Secretarios de Estado no pueden tener facultades
diferentes a las del Presidente de la Repblica ya que, en los trminos de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, las Secretaras
de Estado slo desahogan los asuntos por acuerdo dei Presidente de la
Repbiica.
Con esta importante observacin jurdica, se exponen adelante otros
ordenamientos generales que sinembargono sonleyesni reglamentos.
111. Las reglas generales en materia de Comercio Exterior
Desde 1982 se inici, por parte de la SHCP, la expedicin, con vigencia
anual, de resoluciones que contienen reglas generales, estableciendo dis-
posiciones reglamentarias de las leyes fiscales y de la ley aduanera, cono-
cindose por esa razncomo "miscelnea fiscal".
12 Jurisprudencia y Tesis sobresalientes de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin. 1955-1963. Segunda Sala. Compilador Francisco Barrutieta Mayo. Mayo
Ediciones. Mxico, D.F. 1965. Pgina 816.
DERECHOADUANEROMEXICANO
67
A partir de 1994 las citadas reglas generales ya se expiden y se publi-
can por separado: las reglas generales en materia de impuestos excepto
los relacionados COI"'! el comercio exterior y lasreglasgenerales relaciona-
das con impuestos sobreel comercio exterior o resolucin Miscelneade
Comercio Exterior (RMCE).
Mediante sucesivas reformas a la ALA se redujeron substancialmente
las remisiones a su reglamento y se incrementaron las referencias a di-
chas reglas generales, siendo pocos los artculos reglamentarios que no
estuvieran derogados tcitamente cuando dicho reglamento fue abrogado
en junio de 1996.
Con el fin de dar mayor seguridad a los contribuyentes, en la NLA se
pretendi revertir este proceso sin embargo persistieron en ella y en su re-
glamento las remisiones a las mencionadas reglas, que por cierto para
1996 fueron en cantidad superior a doscientas. An ms, con la reforma
legal para 1997, varios de los preceptos que haban sido modificados para
remitir al reglamento fueron reformados para volver a las citadas reglas
generales.
Las reglas vigentes al momentode escribir estaobra estn contenidas
en la RMCE para 1999, publicada en el D.O.F. de 31 de marzo de 1999,
con vigencia hasta el 31 de marzo del 2000, modificada mediante resolu-
ciones publicadas en el D.O.F. del 10. de junio, 29 de junio, 30 de julio, 31
de agosto, 29 de septiembre, 30 de septiembre, 29 de octubre, 26 de no-
viembre, 3 y 29 de diciembre de 1999.
Los anexos de las reglas generales para 1999 se publicaron los das
14, 15 Y16 de abril y 14 y17 de mayo de 1999 los que se refieren a formas
oficiales aprobadas y sus instructivos de llenados; listas y claves de adua-
nas; claves y catlogos de almacenes; horarios y otros datos que son muy
extensos de incluir en la propiaregla.
Una particularidad de las reglas generales es que la primera de ellas
estipula que cualquier reforma o adicin a las mismas deber hacerse
como reforma o adicin a la resolucin que lascontiene. Esen estadispo-
sicin donde algunos sostienen que se reconoce el origen de dichas re-
gias. En efecto, se ha dicho que tres razones son el origen de las
mencionadas reglas: expedir las reglamentaciones a las ieyes tan rpido
como los hechos lo requieran; la necesidad de que los particulares conoz-
can la diversidad de las circulares administrativas a travs de publicarlas
en el Diario Oficial de la Federacin y que cuando stas cambien se publi-
quen por ei mismo medio de publicidad.
Esas razones no justifican la existencia de las multicitadas regles por-
que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal no constituye ningn
impedimento para pronta y eficazmente proveer al cumplimiento de la ley
como se demuestra en otras reas de la Administracin Pblica y porque
no puede confundirse la emisin de verdaderas normas generales, abs-
tractas, y obligatorias con las circulares, que son meros criterios e instruc-
ciones de los superiores a los inferiores sobre la marcha de los asuntos
que le competen a ias Dependencias.
La tesis judicial que se transcribe a continuacin expresa con claridad
tal distincin:
Circulares. Las circulares no tienen el carcter de reglamen-
tos gubernativos o de polica, pues en tanto que stos contie-
68 EDICIONESFISCALESISEF, SA
nen disposiciones de observancia general que obligan a los
particulares en sus relaciones con el poder pblico, las circu-
lares, por su propia naturaleza, son expedidas por los supe-
riores jerrquicos en la esfera administrativa, dando
instrucciones a los inferiores, sobre el rgimen interior de las
oficinas, o sobresu funcionamiento con relacin al pblico, o
para aclarara losinferiores la inteligencia de disposiciones le-
gales ya existentes; pero no para declarar derechos o Imponer
restricciones al ejercicio de ellos.
Quinta Epoca, Tomo XXXII. Pgina 471, Ca. "Imperio".
Segunda Sala. Apndice de Jurisprudencia 1975. Tercera Par-
te. Pgina 585'3
IV. Los tratados internacionales
En la doctrina y la prctica internacional se reserva el nombre de trata-
dos para "aquellos acuerdos entre sujetos de Derecho Internacional (Esta-
dos, organismos internacionales o sujetos de otra naturaleza), en cuya
conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados
(cuya determinacin queda para el derecho interno del suieto de que se
trate), y estn contenidos en un instrumento formal nico"'4
El artculo 20. fraccin I de la Ley Sobre la Celebracin de Tratados,
publicada en el D.O.F. de 2 de enero de 1992, seala que se entender
por tratado: "el convenio regido por el Derecho Internacional Pblico, cele-
brado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y
uno o varios sujetos de Derecho Internacional Pblico, ya sea que para su
aplicacin requiera o no la celebracin de acuerdos en materias especfi-
cas, cualquiera que sea su denominacin, mediante el cual los Estados
Unidos Mexicanos asumen compromisos".
Con esta definicin legal se intenta solucionar la cuestin sobre la exis-
tencia o no en Derecho Mexicano del acuerdo ejecutivo, pues para esta
ley todo convenio enlostrminos descritos sertratadointernacional.
La novedad de esta legislacin es que incluye entre sus disposiciones
al "acuerdo interinstitucionat" el que define como "el convenio regidopor
el Derecho Internacional Pblico, celebrado por escrito entre cualquier de-
pendencia u organismo descentralizado de la Administracin Pblica Fe-
deral, Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales
extranjeros u organismos internacionales cualquiera que sea su denomi-
nacin, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. El mbi-
to material de los acuerdos interinstitucionales deber circunscribirse
exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organis-
mos descentralizados de tos niveles de gobierno mencionados que los
suscriben".
A pesar de que el artculo 70. de la citada ley parece insinuar que la
celebracin de esosacuerdos est sujeta al previo dictamen y a la poste-
rior inscripcin por parte de la Secretara de Relaciones Exteriores y no
obstante que dichos acuerdos se vienen suscribiendo desde hace varios
decenios, es claroque en esta materia la mencionada ley excede lo pre-
13 Jurisprudencia y tesis sobresalientes 1974-1975. IV Actualizacin Administrati-
va. Mayo Ediciones. Mxico, D.F. 1978. Pgina 665.
14 Seara vzquez, Modesto. Derecho Internacional Pblico. Editorial Porra. Cuar-
ta Edicin. Mxico, D.F. 1974. Pgina 55.
69
visto por los artculos 89 fraccin X, 124 Y 133 de la Constitucin Politica,
que ordenan que la celebracin de tratados internacionales es facultad
privativa del Presidente de la Repblica y, por eso, una materia excluida
expresamente a los Estados y Municipios.
Igualmente las disposiciones sobre los acuerdos suscritos por las de-
pendencias de la Administracin Pblica Federal adolecen del mismo vicio
pues la facultad constitucional fue conferida al Presidente de la Repblica
y es de explorado derecho que sus subalternos no pueden tener faculta-
des distintas ni aun en el supuesto de que sea el legislador quien se las
otorguecomoen el presente caso.
Toda vez que conforme al artculo 133 de la Constitucin Poltica los
tratados internacionales son fuente formal del Derecho mexicano se con-
signarn a continuacin susnotas principales.
A. La facultad del Ejecutivo Federal
En Derecho mexicano es facultad privativa del Ejecutivo Federal la con-
duccin de la poltica exterior del peis y la celebracin de los tratados in-
ternaciones, como lo sealan los artculos 89 fraccin X, 124 Y 133
constitucionales, a diferencia de otros pases en donde esta ltima atribu-
cin le compete al Poder Legislativo y slo por su deiegacin casustica,
reglada y supervisada participa el Ejecutivo's
B. La aprobacin del Senado de la Repblica
Los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la Rep-
blica requieren para su debida validez de la aprobacin, en uso de su fa-
cultad exclusiva, de la Cmara de Senadores de acuerdo con lo mandado
por el artculo 76 fraccin I constitucional.
C. La supremaca de la Constitucin
Conforme con ei artculo 133 de nuestra mxima Ley, la propia Consti-
tucin, las leyes del Congreso que de ella emanen y los tratados interna-
cionales que estn de acuerdo con la misma, son la Ley Suprema de la
Unin, por lo tanto, no puedencontravenir las disposiciones de la Consti-
tucin. Un tratado internacional que contradijera o se opusiera a las nor-
mas constitucionales sera susceptiblede impugnar por las vas judiciales
constitucionales.
D. Las referencias en la NLA a los tratados Internacionales
a) Las exenciones
El artculo 61 fraccin I de dicho ordenamiento legal establece que no
se pagarn los impuestosal comercio exterior por las mercancas exentas
conforme a los tratados internacionales.
b) La expedicin de reglas generales
En el artculo 144 fraccin XXIII de la NLA se ordena que ia SHCP podr
expedir, previa opinin de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial
(SECOFI), reglas para aplicacin de las disposiciones en materia aduane-
15 Rohde Ponca, Andrs. El Rgimen da los Acuerdos Comerciales de Estados
Unidos, Revista Comercio Exterior. Bancomext. Vol. 35, nmero 4. Mxico, D.F.
abril de 1985.Pgina 400.
ra de los tratados o acuerdos internacionales de los que Mxico sea parte.
Este dispositivo proviene de ia reforma de julio de 1993 a la ALA y con
base en l dicha Secretara ha expedido las reglas generales relacionadas
con los tratados de libre comercio yde complementacin econmica que
Mxico ha suscrito con Estados Unidos y Canad, con Chile, con elllama-
do grupo G3 que integran Coiombia y Venezuela, con Costa Rica y con
Bolivia, regulando bsicamente la determinacin y certificacin de origen
de las mercancas para la aplicacin de las preferencias contempladas en
los citados tratados.
el Las facultades de la Secretara de Hacienda y Crdito Publico
El citado artculo 144 fraccin XXV, texto tambin proveniente de la re-
forma de julio de 1993, seala que son facultades de la citada SHCP ade-
ms de las conferidas por las leyes, las eue le sean conferidas en tratados
o acuerdos internacionales en losque Mexico sea parte.
Es cuestionable la constitucionalidad de esta atribucin por cuanto que
permite que un gobierno extranjero, a travs de un convenio con el gobier-
no mexicano, pueda legalmente otorgar facultades a favor de una depen-
dencia mexicana, ya que el tratado ni es ley ni emana del Poder
Legislativo y por lo mismo, desconoce lo prescrito por el artculo 90 consti-
tucional, que dispone que sea una ley del Congreso quien determine las
atribuciones o funciones de las Secretaras de Estado que integran la Ad-
ministracin Pblica Centralizada.
d) La responsabilidad del Agente Aduanal y los certificados de
origen
El artculo 54 fraccin 111 de la NLA hace referencia a los tratados inter-
nacionales cuandosealaque el agente aduanal no ser responsable por
las contribuciones omitidas por el uso de preferencias arancelarias con-
tempiadas en dichos tratados, cuando los certificados de origen conten-
gan losrequisitos que en ese artculo se mencionan.
E. La jerarqua de los tratados sobre las leyes en materia aduanera
El artculo 10. ltimo prrafo de la NLA establece textualmente:
"Las disposiciones de las leyes sealadas en el primer prrafo
se aplicarn sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados nter-
nacionales de que Mxico sea parte".
El texto legal proviene de la reforma a la ALA publicada en el D.O.F. de
22 de diciembre de 1993, en vigor desde el 10. de enero de 1994, obligan-
do a estudiar cuestiones constitucionales de suma trascendencia, que ya
se venan planteando desde aosatrs, con motivo de la aperturacomer-
cial y econmica llevadaa cabo por Mxico y la correspondiente suscrip-
cin de tratados internacionales que en algunos casos dicha apertura
implic.
al Los antecedentes
Para la mejor explicacin de la cuestin constitucional que se plantear
es conveniente hacer un breve recuento del tipo de tratados internaciona-
les celebrados por Mxico.
En el cursode su vida independiente nuestro pas ha tenido una inten-
sa prctica internacional de la cual una parte importante consiste en su
participacin en la elaboracin de tratados internacionales bilaterales y
multilaterales, de loscuales posteriormente suscribi muchos de ellos.
Una gran cantidad de tratados crearon organizaciones internacionales
como por ejemplo, la Sociedad de Naciones, la Organizacin de Estados
Americanos, la Organizacin de las Naciones Unidas, etc.
Otra porcin importante de tratados se han celebrado para objetivos
muy particulares como son el suministro de productos naturales, tales
como el "Pacto de San Jos" para materia petrolera.
En materia de esfuerzos para unificar el Derecho se encuentran las
Convenciones de Panam y de Montevideo conocidas como "CIDIP 1" y
"CIDIP 11", relativas a algunas materias de Derecho Privado, como son los
poderes, letras de cambio, el reconocimiento de sociedades civiles, ejecu-
cin de laudos arbitrales, etc.
En asuntos de ndole comercial, Mxico ha suscrito numerosos trata-
dos bilaterales cuyas principales materias han sido la promocin y la in-
tensificacin de las relaciones comerciales, basadas en el intercambio de
informacin comercial, la apertura de oficinas de promocin comercial, la
celebracin peridica de reuniones ministeriales, el envo de misiones co-
merciales, etc.
16
Dentro de los tratados bilaterales sobresale el entendimiento en materia
de prueba del dao celebrado en el mes de mayo de 1985 con el gobier-
no de los Estados Unidos de Amrica que vino a regular una nueva mate-
ria en dichos tratados, como lo fue que dicho pas no impusiera impuestos
compensatorios a las exportaciones mexicanas acusadas de prctica des-
leal. sin haberse probado el dao a la industria de ese pas, entendimiento
que en cierto modo termin con su objeto al adherirse Mxico al GAn.
Respecto de los multilaterales se encuentra el Tratado de Montevideo
de 1960 que cre la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), por medio del cual se estableci un rgimen de preferencias
para los productos de los pases partes; el Acuerdo General de Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATI) y recientemente los tratados de libre co-
mercio antes mencionados.
Los tratados aduaneros tratan, entre otras materias, a los esfuerzos de
codificacin de mercancas; la valoracin de las mismas; la supresin
de trmites burocrticos para cierto tipo de operaciones cientficas, cultu-
rales, no comerciales o temporales; la definicin de los regmenes adua-
neros y la asistencia y cooperacin para prevenir y reprimir fraudes
aduaneros.
Los acuerdos en materia fiscal de antao han perseguido evitar la do-
ble tributacin17 y ltimamente tambin establecen obligaciones de inter-
16 Rohde Panca, Andrs. El Marco Convencional de las Relaciones Comerciales
de Mxico con losPases Socialistas. 1er. Coloquio sobre las Reraciones Eco-
nmicas de Mxico conlospases Socialistas. IMCE-BANCOMEXT-UAM. Mxi-
co, D.F. 1984.
17 Escribano Martinez, Alfredo. los Trabajos da la ONU y da la OeDE en Materia
Fiscal. XXSemana de Estudios de Derecho Financiero. Editorial de Derecho Fi
nanclero. Madrid, Espaa. 1972. Pgina 285.
cambio de informacin para la determinacin y recaudacin de contribu-
ciones como los suscritos por Mxico con los Estados Unidos de m r ~
ca y Canad publicados en el D.O.F. de 18 y 23 de enero de 1990 y 15 de
julio de 1992 en materia de intercambio de infOrmacin fiscal y el celebra-
do con el Reino de Noruega publicado en el D.O.F. de 26 de agosto de
1996 en tratndose de doble imposicin tributaria.
Pero muy pocos han sido los tratados que establezcan directamente
obligaciones a los ciudadanos mexicanos o regulen directamente su con-
ducta por la va de estipular disposiciones que se opongan, sean de
contenido diferente o supuestos no previstos por leyes mexicanas expedi-
das con anterioridad. En la prctica jurdica el cumplimiento de un tratado
y suintegracin al Derechomexicano se actualizaba por la va de reformar
la ley nacional conducente.
Con la suscripcin del GATI y del Tratado de Libre Comercio Mxico-
Estados Unidos-Canad (TLCAN), se plantearon algunas cuestiones jurdi-
casque a continuacin se exponen.
b) Lajerarqua entre la ley y el tratado Internacional
Debido a que la economa de Mxico estuvo cerrada con el exterior por
polticas proteccionistas de sustitucin de importaciones, nuestro pas
tuvo en el pasado poca actividad de tratados normativos en materia eco-
nmica que plantearan la cuestin de cul de estos dos instrumentos tie-
ne mayor jerarqua entre ellos.
La cuestin puede tener dos grandes soluciones: 1) las leyes federales
y los tratados internacionales tienen igualdad de jerarqua o 2) uno de
ellostienesuperioridad sobreel otro.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin no ha emitido jurisprudencia
sobre ia jerarqua entre los tratados y las leyes federales, pero en un crte-
rio aislado de un Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa,
se sostuvo la primera solucin:
Tratados Internacionales y Leyes del Congreso de la Unin
emanadas de la Constitucl6n Federal. Su rango constitu-
cional es de Igual jerarqua, El artculo 133 constitucional no
establece preferencia alguna entre las leyes del Congreso de
la Unin que emanen de ella y los tratados que estn
de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la Repblica, con la aprobacin del Senado,
puesto que el apuntado dispositivo no propugna la tesis de la
supremaca del Derecho internacional sobre el Derecho inter-
no, sino que adopta la regla de que el Derecho internacional
es parte del nacional. ya que si bien reconoce la fuerza obliga-
toria de los tratados, no da a stos un rango superior a las le-
yes del Congreso de la Unin emanadas de esa Constitucin,
sino que el rango que les confiere a unos y a otras es el
mismo.
Semanario Judicial de la Federacin. 7a. Epoca. Vals.
151-156. Sexta parte. Pgina 196.
Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrati-
va del Primer Circuito.
Amparo en Revisin 256/81. C.H. Bohering Shon. 9 de julio de
1981. Unanimidad de votos.
l e
Este tipo de solucin, ambos con igualdad de jerar'lua, tiene entonces
que aceptar que cualquier contradiccin entre una ley ederal y un tratado
internacional se resolver por la fechade su vigencia. es decir, que el pos-
teriorderogaral anterior.
La tesis expuesta del Tribunal Coiegiado no mesur las consecuencias
de su conclusin, pues ella lleva a concluir que una ley federal nacional
pueda ser derogada tcitamente por un gobierno extranjero cuando
acuerde en ese sentido con el Ejecutivo, hiptesis difcil de sostener en
Derecho Mexicano. Igualmente esa conclusin llevara a afirmar que el
Ejecutivo Federal tiene facultades para derogar tcitamente leyes por la
vra de la celebracin de tratados, situacin contraria a la divisin de pode-
res establecida por la Constitucin Mexicana y al postulado expreso del
inciso f) del artculo 72 constitucional que ordena que la interpretacin, re-
forma o derogacin de las leyes se har siguiendo los mismos trmites
para su formaci6n.
En la segunda solucin, existen diversas razones jurdicas para afirmar
que la ley tiene mayor jerarqua que el tratado internacional, mismas que
son las siguientes:
1. El Prasidente no puede ir ms all de la Ley
. En efecto, el Poder Ejecutivo debe ceir su actividad a los mandatos de
las leyes, pues su funcion en los trminos del artculo 89 fraccin I es eje-
cutar y hacer cumplir las mismas, no modificarlas o derogarlas por ningn
motivo ni por ningn modo, fuere decreto o tratado. Cuando la ConstItu-
cin ha querido dar al Ejecutivo la facultad de modificar leyes lo ha estpu-
lado expresamente en su propio articulado, como ocurre en tratndose de
las facultades extraordinarias legislativas conferidas en materia de comer-
cio exterior en el artculo 131 constitucional. Por esta razn, cualquier dis-
posicin en un tratado que se opusiera a una ley sera una extralimitacin
del Ejecutivo Federal y por lo mismo, invalida, no pudindose hablar de
jerarquas entre una ley y una estipulacin invlida, la del tratado, que fue
concertada en violacin de un mandato legal obligatorio para el Ejecutivo
mexicano. .
2. El tratado y la ley no tienen el mismo mbito
De conformidad con lo dispuesto por los artculos 40 y 41 de la Consti-
tucin la soberana reside en el pueblo y se ejerce, en el caso de las fun-
ciones de expedicin de leyes, por el Poder Legislativo. De lo anterior es
indiscutible que el Poder Legislativo es soberano para expedir leyes en las
materias reservadas a la Federacin sin ms limitacin que respetar los
principios consignados en la propiaConstitucin.
As pues, el Poder Ejecutivo es un administrador y ejecutor de esas le-
yes soberanas y debe acatar escrupulosamente lo ordenado por las mis-
mas, sin poder exceptuar su cumplimiento ni pretender su modificaci6n o
derogacinsino es por la nicavia constitucionalmente posible que es la
iniciativa dirigida al propio Poder Legislativo. De este modo, no est den-
18 Guerrero Lara Ezequiel y Guadarrama Lpez Enrique. La Interpretacin Ocnsti-
tuclcnal de la Suprema Corte de Justicia. 9 7 ~ 9 8 4 Universidad Nacional Au
16noma de Mxico. Segunda Edicin. Mxico, D.F. 1986.Tomo111. Pgina 2046.
tro de las atribuciones presidenciales celebrar tratados internacionales
para crear normas jurdicas generales, abstractas e impersonales obligato-
rias ni para modificar o contradecir las existentes pues implicara obvia-
mente una invasin de facultades dei Poder Legislativo. Por ei contrario, si
est dentro dei mbito de sus atribuciones suscribir tratados cuya finali-
dad sea cumplir la ley mexicana, y si en este objetivo principal y unico de
proveer al exacto cumplimiento de la ley mexicana se hace necesario con-
certar con un estado extranjero alguna conducta de ejecuci6n de la ley, lo
puede hacer pero sin que le sea dable no s6io modificar la ley mexicana
sino tampoco apartarse de ella.
Por lo anterior se puede afirmar que la ley tiene un amplio mbito que
no est ms limitado que por la propia Constituci6n, en tanto que el mbi-
to de los tratados est limitado por las disposiciones de la Constituci6n,
de las leyes y circunscrito a las facuitades expresas del Ejecutivo.
3. Los tratados no se aprueban por la Cmara de Diputados
Otra raz6n jurdica contundente para afirmar la supremaca de la ley so-
bre el tratado consiste en que la validez del tratado no se sujeta a la apro-
bacin de la Cmara de Diputados. Esta circunstancia indica sin lugar a
dudas que la voluntad del constituyente fue no homologar como legisla-
ci6n dichos tratados y que ni siquiera existiera la posibilidad de que los
tratados, al ser aprobados por el Congreso adquirieran, en los tmninos
del articulo 70 primer prrafo constitucional, la naturaleza de ley. La nica
raz6n por la cual los tratados se aprueban por el Senado de la Repblica
es que ste constituye la representaci6n de las Entidades Federativas so-
beranas, las cuales en beneficio de la unidad de la Federaci6n deben revi-
sar que se hayan ajustado a la Constituci6n y a las leyes vigentes que de
ella emanaron.
4. La ley no puede subordinarse a los tratados
Otra cuesti6n importante ser dilucidar si las propias leyes le pueden
dar a los tratados mayor jerarquia que a ellas mismas, tal y como ahora lo
hace el ltimo prrafo del artculo 10. de la NLA que antes se transcribi6.
Dispone ese precepto legal que la ley aduanera, las leyes de los im-
puestos generales de importacin y exportaci6n y las demas leyes aplica-
bles se aplicarn sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados
internacionales. Toda vez que "sin perjuicio" es un modo adverbial que
significa "dejar a salvo" se desprende que cuando las leyes y los tratados
contengan disposiciones contrarias se dejarn a salvo la de los tratados,
es decir, predominarn las de stos ltimos.
Esta disposici6n legal, que otorga superior jerarqua a los tratados so-
bre las leyes, implicaotros diversos y serios problemas constitucionales a
dilucidar.
El primero de ellos ser que la ley posterior al tratado no podr derogar
tcitamente a ste, solucin admitida por los tribunales y que es posible
ante la iguaidad de ambos, pero que no sera aplicable en el caso de que
el tratado predominara sobre la ley.
Con esta disposici6n se presentar la situaci6n que el legislador no
pueda expedir leyes contrarias a los tratados internacionales o que expi-
dindolas no surtan efectos, lo que implicar una afectacin a la soberana
nacional, debido a que la actividad legislativa se autocondicion a no rno-
dificar las disposiciones que existan en los tratados en la materia, situa-
cin insostenible con los artculos 41 y 73 constitucionales.
El segundo problema constitucional ser que la ley se ver reformada
cuando se modifique el tratado constituyendo realmente un caso de dele-
gacin de atribuciones legislativas en el Ejecutivo Federal, contraria a las
disposiciones constitucionales.
Tan falso es que las disposiciones del tratado predominen sobre las de
las leyes lo constituye el hecho indiscutible de que el Legislador tiene la
facultad y la posibilidad de reformar en cualquier momento el citado artcu-
lo 10. de la NLA disponiendo lo contrario.
Todas estas razones y fundamentos jurdicos llevan a concluir que si
bien los tratados internacionales forman parte del Derecho nacional, sin
embargo la ley tiene mayor jerarquia sobre los mismos y por lo mismo, el
citado artculo 10. de la NLA, en su ltimo prrafo, provocar, mientras
est en vigor, problemas de carcter jurdico cuando sean reformadas las
leyes en fechas posteriores a los tratados o enmendados los tratados con
fecha posterior a la vigencia de la ley.
Un ejemplo reciente de lo que aqu se expone es la adicin, mediante
Decreto publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1996, de un ltimo
prrafo al artculo 238 del CFF, que dispone:
Los rganos arbitrales o paneles binacionales, derivados de
mecanismos alternativos de solucin de controversias en ma-
teria de prcticas desleales, contenidos en tratados y conve-
nios internacionales de los que Mxico sea parte, no podrn
revisar de oficio las causales a que se refiere este artculo.
Pues bien, ya existe una contradiccin entre el artculo 1904 del TLCAN
que dispone que los paneles binacionales debern fallar los asuntos con-
forme lo hara el tribunal nacional (revisando de oficio la causal de incorn-
petencia) y una ley mexicana, posterior, que dispone lo contrario (artculo
238 del CFF reformado).
Si se atiene a io dispuesto por el artculo 10. del CFF, similar al artculo
10. de la NLA, el TLCAN deber seguirse aplicando sin observar la citada
reforma al artculo 238, puesto que, en todo caso, el CFF se aplica dejan-
do a salvo lo dispuesto por ei TLCAN, provocando la circunstancia lnadrni-
sible que la legislacin nacional posterior, que sea contraria a un tratado,
no surta efectos.
Por el contrario, sostener que Mxico se ha apartado de dicho tratado y
que los rganos o paneles deben observar lo dispuesto por la reforma
posterior al CFF, es confirmer que la ley predomina sobre los tratados y
muestra lo incorrecto de sealar que la NLA, el CFF o cualesquiera otra
ley nacional se aplicar sinperjuicio de los tratados internacionales de los
que el pas es parte.
Esta conclusin permite apreciar que el sistema jurdico mexicano no
difiere del norteamericano que se conoce como grandtather cfause, por
medio del cual la legislacin nacional previa y posterior predomina sobre
las disposidones contenidas en los tratados internacionales que se suscri-
ban, pues sostener io contrario es pasar por alto el contenido y alcance de
los artculos 40, 41, 72, 73, 89, Y133 de la Constitucin Poltica.
76 EOICIONES FISCALES ISEF, SA
F. Los tratados Internacionales con relacin a la actividad aduanera
Entre las convenciones o tratados internacionales que son, de alguna
manera, aplicables a la actividad aduanera del Estado, se pueden citar a
lassiguientes:
1. Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de los Textiles (multifi-
bras), elaborado en Ginebra el 20 de diciembre de 1973, bajo los auspi-
cios del GAn, publicado en el O.O.F. de 23 de enero de 1976.
2. Tratado de Montevideo de 1980, que instituy la Asociacin latinoa-
mericana de Integracin (ALAOI), promulgado en el O.O.F. de fecha 31 de
marzo de 1981.
3. Convencin de Proteccin Fitosanitaria, publicada en el O.O.F. de 4
de marzo de 1982.
4. Convenio de Prevencin, Investigacin y Represin de los fraudes
aduaneros por las Administraciones de Aduanas, entre Mxico y Francia,
publicado en el O.O.F. de 11 de junio de 1985.
5. Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), publi-
cado en el O.O.F. de 26 de noviembre de 1986.
6. Convenio Bilateral Mxico-Estados Unidos, en materia textil, firmado
en Mazatln el 13 de febrero de 1988.
7. Acuerdo de Obstculos Tcnicos al Comercio, del GAn, publicado
en el O.O.F. de 20 de abril de 1988.
8. Acuerdo sobre Procedimientos para el Trmite de Ucencias de im-
portacin, del GAn, publicado en el O.O.F. de 21 de abril de 1988.
9. Acuerdo de aplicacin del artculo VI del GAn (antidumping), publi-
cado en el O.O.Fde 21 de abril de 1988.
10. Acuerdo de aplicacin del artculo VII del GAn (valoracin en
aduana), publicado en el O.O.F. de 25 de abril de 1988.
11. Convenio Constitutivo del Consejo de Cooperacin Aduanera (hoy
Organizacin Mundial de Aduanas), publicado en el O.O.F. de 2 de mayo
de 1988.
12. Convencin Sobre la Proteccin Fsica de los Materiales Nucleares,
de Viena de 1980, promulgada en el O.O.F. de 14 de junio de 1988.
13. Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre
Pasesen Oesarrollo, adoptado en Belgrado, publicado en el O.O.F. de fe-
cha 21 de julio de 1989.
14. Convenio sobre Asistencia Mutua y Cooperacin entre las Adminis-
traciones de Mxico y Canad, publicado en el O.O.F. de 28 de enero de
1991.
15. Acuerdo de Complementacin Econmica con Chile, publicado en
el O.O.F. de 23 de diciembre de 1991.
16. Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenaza-
das de Fauna y Flora Silvestres, de Washington, 1973 (CITES) promulga-
da en el O.O.F. de 6 de marzo de 1992.
17. Tratado de Libre Comercio con Canad y Estados Unidos de Am-
rica (TLCAN), publicado en el O.O.F. de 20 de diciembre de 1993.
18. Acuerdo que establece la Organizacin Mundial de Comercio, pu-
blicado en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994.
19. Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multiiaterales, publicada en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994. (Contie-
ne los acuerdos del GATT/OMC 1994)
20. Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Colombia y Venezuela
(G3), publicado en el O.O.F. de 9 de enero de 1995.
21. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Costa Rica, publicado en
el O.O.F. de 10de enero de 1995.
22. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Bolivia, publicado en el
O.O.F. de 11 de enero de 1995.
23. Convenio Internacional del Caf de 1994, publicado en ei O.O.F. de
27 de agosto de 1996.
24. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Nicaragua, publicado en
el O.O.F. de 10. de julio de 1998.
25. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Chile publicado en el
O.O.F de 28 de julio de 1999.
V. Los decretos y acuerdos administrativos
La Administracin Pblica en el cumplimiento de sus funciones ejecuta
una intensa actividad, en el centro de la cual, se haya el acto administrati-
vo, objeto de estudio del Derecho Administrativo y al cual el Derecho
Aduanero debe recurrir para la explicacin del mismo.
El acto administrativo tiene para la doctrina las siguientes caractersti-
cas:
1. Es un acto jurdico que emana de la Administracin Pblica.
2. Es un acto sin naturaleza normativa, que se distingue de los regla-
mentos.
3. Es una decisin ejecutoria y no contenciosa.
4. Es una declaracin de la autoridad administrativa en el ejercicio de la
funcin administrativa.
5. Es unilateral, oportuno y crea unasituacin jurdica concreta.
6. Se propone la satisfaccin de un inters genera!.'
La clasificacin de los actos administrativos es nutrida y variada ya que
atiende a diversos criterios, sin embargo, la clsica, debida a la doctrina
francesa, es distinguirlos por su objetivo:
19 Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Sptima Edicin. Editorial Porra.
Mxico, D.F. Tomo1. Pgina 225.
1. El acto-regla es el creador de situaciones generales e impersonales,
como las formadas por los reglamentos o por decretos y acuerdos ge-
nerales.
2. El acto-condicin es aquel que condiciona la aplicacin de una ley a
un casoconcreto.
3. El acto-resolucin es el creador de situaciones jurdicas individuales.
4. Ei acto-sentencia es el que resuelve una situacin individual contro-
vertida y que emana de los tribunales adrninistratlvos.?
En materia aduanera se producen todos los tipos de actos administrati-
vos a que se refieren los cuatro incisos anteriores pero, como fuentes de
Derecho, en tanto normas generales e impersonales, existen una cantidad
considerable de actos-regla y actos-condicin que se manifiestan en for-
ma de decretos presidenciales y acuerdos de diversas dependencias que
detallan y organizan diversas materias, tales como: franjas y regiones fron-
terizas, mercancas sujetas a las diversas regulaciones y restricciones no
arancelarias, procedimientos de autorizaciones, etc. y que reviste suma
importancia su conocimiento, pues muchos de ellosregulan y especifican
a nivel de determinada mercanca los requisitos legales para su introduc-
cinal territorio nacional o suextraccin del mismo.
En el transcurso de esta obra Se har un recuento de los decretos y
acuerdos administrativos que sonaplicables a la actividad aduanera, estu-
dindose cada tema en particular.
VI. Los principios generales del Derecho
Estas verdades jurdicas notorias estnvigentes en todo el Derechopor
lo cual tambin son fuente formal del Derecho Aduanero, destacando
aquellos que se refieren a las garantas de los particulares frente al Estado
como el principio de legalidad.
VII. La Jurisprudencia
La jurisprudencia slo obliga a los tribunales que la establecieron y a
sus inferiores y en estricto sentido no es obligatoria para las autoridades
administrativas, sinembargo es una sana poltica de las autoridades ajus-
tar sus actos futuros a lo interpretado por la jurisprudencia, toda vez que
carecera de sentido que aplicara la ley de manera diferente sabiendo
que sus actos, al ser impugnados, sern nulificados por los tribunales en
aplicacin de dicha jurisprudencia.
En materiaaduanera, lastesis jurisprudenciales han versado sobre pOP
cas materias ya que lasemitidas slohantratadode losdelitos aduaneros
de contrabando y tenencia ilegal de mercanca extranjera; la carga de la
prueba de retorno al extranjero de vehculos y la correspondiente exigen-
cia de la fianza que losgarantiza y alguna otrasobre clasificacin arance-
lariade ciertas mercancas.
En el desarrollo de los temas en esta obra se expondrn las tesis de los
tribunales en aquellos casos en que existan.
20 Serra. ldem. Pgina 237. Citando a Len Duguit y Gastn Jze.
6. LOS EFECTOS EXTRATERRITORIALES DEL DERECHO ADUANERO
El mbito espacial natural de aplicacin de las leyes lo determina el
propio territorio donde el Estado ejerce su soberana el cual, en el caso de
Mxico, lo determina claramente el artculo 42 de la Constitucin: las par-
tes integrantes de la Federacin; las islas. incluyendo arrecifes y cayos en
los mares adyacentes; las Islas de Guadalupe y de Revillagigedo; la plata-
forma continental y los zcalos submarinos; las aguas de los mares territo-
riales en la extensin que fije el Derecho internacional; las aguas
martimas y el espacio situado sobre el territorio nacional. Debido a que
las leyes aduaneras regulan la entrada al territorio nacional y salida del
mismode personas, mercancas y mediosde transporte y que estos movi-
mientos se generan o culminan en el territorio de otro pas, produce que
las disposiciones aduaneras nacionales tengan algunas veces efectos en
territorio extranjero.
El que la ley nacional produzca efectos en territorio extranjero no debe
confundirse con que la ley nacional pretenda tener vigencia en el extranje-
ro o sobre residentes en el extranjero. El mbito espacial sobre el que rige
la ley ser el territorio nacional y se aplicar a los residentes, habitantes y
cualquier otra persona que se introduzca a territorio nacional. El artculo
52 de la NlA dispone que son sujetos obligados al pago de los impues-
tos al comercio exterior y cuotas compensatorias quienes realicen la intro-
duccin al pas o la extraccin del mismo de mercancas estableciendo
implcitamente que el responsable se encuentra en territorio nacional, me-
dida que brinda seguridad de la eficiencia de la norma, es decir, de su
aplicacin coactiva en casode desacato.
Los efectos extraterritoriales se producirn cuando la ley fije requisitos
a las importaciones, que si bien se deben cumplir por los importadores
debern producirse o cumplimentarse en el extranjero, como la inspec-
cin, desinfeccin, etiquetacin o documentacin de las mercancas; ex-
pedicin de facturas y otros documentos con elementos o requisitos
diferentes a los exigidos por las leyes del lugar donde se expidieron; sus-
cripcin de certificados de origen con requisitos diferentes o adicionales a
los fijados en la legislacin local, etc.
Respecto de las exportaciones tambin la legislacin aduanera del pas
de destino podr tener esos efectos cuando requiera el cumplimiento de
requisitos a cargo de las mercancas que no exija la ley nacional, como
visados, facturas e inspecciones.
Estos efectos en terceros territorios sonpropios de la legislacin adua-
nera de todos los p'ases y los mismos tienen trascendencia dependiendo
del volumen del trafico que exista entre losmismos. Por lo mismo, losinte-
resados en exportar mercancas a otros pases deben conocer las regula-
cionesde las importaciones en el pas de destino, ya que algunos de sus
requisitos se deben producir en el pas de orillen y si bien ellos deben ser
cumplidos por el importador, ste los solicitara al exportador.
7. LA VIGENCIA DE LAS LEYES ADUANERAS
El mbito temporal de las leyes aduaneras es aquel que demarca a
partir de que momento son obligatorias y cuando dejan de serlo.
l. Los sistemas de vigencia de las leyes
Existen dos grandes sistemas para que las leyes, reglamentos y dispo-
siciones gubernamentales generales entren en vigor y con fuerza obligato-
ria, El primero de ellos es recogido por los articulas 30, del CCDF y 70, del
CFF y consiste en que el ordenamiento entrar en vigor 3 15 das des-
pus de su publicacin en el rgano oficial correspondiente, respectiva-
mente, con la observacin que en ambos casos se trata de das naturales
o de calendario.
El trmino civil es aplicable a cualquier ordenamiento que no sea fiscal
y estatuye que adems habr de transcurrir un plazo de un da por cada
cuarenta kilmetros que exista de distancia entre el lugar de publicacin
de dicho rgano oficial y el domicilio del obligado.
Ei otro sistema tambin llamado de la vacatio legis, consiste en que el
propio ordenamiento seala cuando empezar a regir, con tal de que la
publicacin sea anterior, sistema que tambin contemplan ambos cdigos
en susartculos 40. y 70. respectivamente.
De conformidad con el artculo 10. del CFF, a los ordenamientos adua-
neros les son aplicables los trminos de dicho cdigo cuando no establez-
can fecha de entrada en vigor, es decir, entrarn en vigor 15 das despus
de supublicacin.
Si el ordenamiento tiene fecha de entrada en vigor tendr fuerza obliga-
toria desde esa fecha con tal de que se haya publicado con anterioridad.
En Mxico, es una prctica reiterada que losordenamientos aduaneros,
tanto leyes como reglamentos y decretos, tengan una fecha expresa de
entrada en vigor, contenida en sus artculos transitorios, disponiendo que
esa fecha sea el dla siguiente de la publicacin; determinados dias des-
pus o cierta fecha determinada.
11. La abrogacin o derogactn de las leyes
Si bien es importante determinar cuando entran en vigor los ordena-
mientas jurdicos tambin lo es cuando dejan de tener fuerza obligatoria.
El articulo 72 inciso f) de la Constitucin Federal consagra el principio
que las leyesse interpretan, se reforman o derogan siguiendo los mismos
procedimientos para expedirlas, es decir, que una ley slo puede ser re-
formada o derogada por otra ley.
En la doctrina y en una buena tcnica legislativa se habla de abroga-
cin cuando todo el ordenamiento o ley queda sin efecto o sin vigencia,
en tanto que existe derogacin cuando slo parte de l queda sin
vigencia.
La reforma, abrogacin o derogacin puede ser expresa o tcita. El pri-
mer caso es cuando de manera literal o textual el legisiador a travs de los
preceptos de una ley dispone que determinada ley o algunos de sus pre-
ceptos quedan derogados. Ejemplo de esta manera expresa de abroar
leyes lo constituye el articulo segundo transitorio de la NLA que abrogo la
Ley Aduanera de 30 de diciembre de 1981 en vigor desde el 10. de julio
de 1982.
En la derogacin o abrogacin tcita no existe un pronunciamiento ex-
preso del legislador sobre la prdida de vigencia de un precepto en par-
61
ticular o de todo un determinado ordenamiento, pero la nueva ley u orde-
namiento contradice en todo o en parte a la ley precedente, trayendo con-
sigo la reforma o abrogacin de esta ltima, constituyendo el principio ya
antes comentado de gue "la ley posterior deroga la anterior", Para la mo-
dificacin o abrogacion tcita se requiere demostrar que efectivamente
existe tal contradiccin. circunstancia que no es fcil de identificar con la
simple lectura del ordenamiento, ya que requiere un profundo conoci-
miento del Derecho y de los hechos regulados por el mismo, para estar en
aptitud de calificar tal derogacin tcita,
Un ejemplo de derogacin tcita en materia aduanera lo constituy la
reforma de julio de 1993 al artculo 46 de la ALA, que al cambiar la base
gravable de los impuestos al comercio exterior de "valor normal" a "valor
en aduana" derogo tcitamente el Captulo Tercero del Ttulo Tercero de
su reglamento que regulaba el mencionado "valor normal",
111. La determinacin de la ley aplicable
Toda vez que para la doctrina y la legislacin aduanera importar y ex-
portar no sonactossinoverdaderos procedimientos y en virtud de que la
introduccin y extraccin de mercancas puedenconstituirse en actos de
tracto sucesivo durante los cuales las leyes y dems ordenamientos apli-
cables sufran cambios o reformas que losafecten, es necesario que la ley
contemple un precepto de naturaleza conflictual, es decir, que pretenda
resolver cualquier conflicto de apiicacln de leyes en el tiernpc, tal como
en materia tributaria lo hace el artculo 17 del CFF ai disponer que la obli-
gacin fiscal nace cuando se reaiizan las situaciones jundicas o de hecho
previstas en las leyes y se determinar y iiquidar conforme a las leyes vi-
gentes en el momento de su nacimiento, aunque a las cuestiones de pro-
cedimiento le sean aplicables las normas expedidas con posterioridad.
En materia aduanera los artculos 56, 58, 63, 93, 109 Y 110 de la NLA
contienen esas reglas conflictuales: unas generales, otras especiales y
otra ms de excepcin, que tienen el objetivo de precisar la aplicacin de
las leyes en el tiempo.
A, Las reglas generales
Previstas en el artculo 56 de la NLA determinan las normas aplicables
en una fecha cierta, al disponer que las cuotas, bases gravables, tipos de
cambio de moneda, cuotas compensatorias, regulaciones y restricciones
no arancelarias, precios estimados y prohibiciones aplicables, llamados
en adelante "elementos esenciales de la obligacin aduanera", sern los
que rijan en los momentos o fechas que ah mismo se sealan. Es bien
importante resaltar que las reglas consagradas en este precepto constitu-
yen las reglas generales de aplicacin a todos los casos y salvo aquellas
especiales, slo pueden dejarse de aplicar cuando el Interesado las exclu-
ya por haber optado por la regla de excepcin del artculo 63 da la misma
ley,
Estos "elementos esenciales" deben estar contemplados en la ley y
otros ordenamientos que de ella deriven porque son los que determinan
las obligaciones aduaneras a cargo de los sujetos pasivos, a diferencia de
otros elementos que slo sirven para precisar cuestiones de procedimien-
to, formalidades u otras cuestiones secundarias.
Aplicando supletoriamente las estipulaciones del CFF sern aplicables
a las actividades aduaneras en cuestiones de mero procedimiento, torrna-
tos y otras formalidades, las normas legales vigentes aunque se hayan ex-
pedido con posterioridad a dichas fechas.
Los criterios usados para estructurar las reglas generales del articulo 56
son los tipos de operacin aduanera, como son las actividades de impor-
tacin, de exportacin, entradas y salidas de mercancias por tuberlas o
cables y los casos de infracciones a la ley.
a) En la Importacin
En las actividades de importacin los elementos esenciales de las obli-
gaciones aduaneras sern aquellos que estn en vigor en las siguientes
fechas:
1, En trfico martimo
Cuando las mercancas s introduzcan a territorio nacional por los lite-
rales ser la de fondeo y en su ausencia, la de amarre o atraque de la em-
barcacin que las transporte al puerto al que las mercancas vengan
destinadas.
2. En trfico terrestre
Si las mercancas se introducen a territorio mexicano por las fronteras
entonces ser aqulla en que las mismas crucenla lnea divisoria interna-
cional. Esta regla aplicar, como es obvio, tanto al transporte carretero
comoal ferroviario.
3, En trfico areo
En el supuesto de que las mercancas se introduzcan a Mxico por aire
ser la de arribo de la aeronave al primer aeropuerto nacional. Ntese que
a diferencia de la regla para el arribo martimo, aqu no se seala la de
arribo al aeropuerto de destino sino el arribo al primer aeropuerto nacio-
nal.
4. En va postal
En el caso de que las mercancas entren al pas por correo o servicio
postal, sern las fechas sealadas en los puntos anteriores, segn que la
introduccin del correo haya sidopor loslitorales, fronteras o aire.
Es importante resaltar que las cuatro reglas anteriores tienen sus ante-
cedentes en la Ley Aduanal de 1935, en los artculos 30. y 11 del Cdigo
Aduanero de 1952 y 38 de la ALA por lo que constituyen reglas uniformes
y constantes en el Derecho Aduanero mexicano, a diferencia de las reglas
que se describen enseguida, que han sido objeto de modificaciones e in-
cluso algunas ya han sido derogadas.
5. Lasmercancas abandonadas
El legislador incluy una regla para aquellos casos de mercandas pre-
viamente declaradas como "abandonadas", ordenando que los elementos
esenciales de la obligacin aduanera sern aqullos vigentes en la fecha
en las que las mercancas pasen a ser propiedad del Fisco Federal.
Esta disposicin se explica en razn del artculo 32 de la NLA en mate-
ria de abandono, misma que proviene desde la reforma de julio de 1993 al
artculo 21 de la ALA.
Las empresas autorizadas para prestar los servicios de almacnen re-
cintos fiscalizados tienen el deber de enajenar, por cuenta y orden del fIs-
co federal, en aduana, las mercancas declaradas como abandonadas y el
adquirente tiene la opcin de retornar al extranjero la mercanca adquirida
o destinarla a cualquiera de los regmenes aduaneros, previo el pago de
las contribuciones respectivas. En este segundo supuesto, cuandoel ad-
quirente destina la mercanca a un rgimen aduanero, es que resultar
aplicable la regla en comento,
Debe distinguirse que para efectos de la declaratoria de abandono las
normas aplicables sern las de los puntos 1 a 4, mientras que para
las mercancas abandonadas, que hayan pasado a ser propiedad del Fis-
co Federal, adquiridas por terceros y destinadas a un rgimen aduanero
ser aplicable la regla de este punto.
6. Las reglas derogadas
Adems de las reglas generales ya estudiadas, se citan algunas ms
que en el pasado contempl la ALA y que fueron derogadas incluso antes
de su abrogacin.
(1) Para las zonas libres
El texto original del inciso e) del articulo 38 de la ALA dispona que tra-
tndose de mercancas que debieran pagar impuestos a la importacin en
dichas zonas, ya sea que vinieran destinadas a esas zonas o al resto del
pas, aplicaran las reglas de los puntos anteriores, dependiendo del modo
de entrada. en una reglaque pareci desdesiempreinnecesaria.
(11) No retornos de temporales
Mediante la reforma legal para 1990 se adicion un inciso h) al citado
artculo 38 para sealar que sera el dia siguiente al en que se cumplieran
cuatro meses del vencimiento del plazo concedido o de sus prrrogas, si
la mercancaimportada temporalmente an no retornaba al extranjero, sal-
va para la base gravable que sera la de la fecha de introduccin al pas,
actualizada.
Esta regla tuvo vida efmera de un ao porque fue derogada desde la
reforma para 1991, por lo cual si la mercanca no retorna se estar en el
supuestode infraccin y ser procedente aplicar las reglas contenidas en
el inciso d) que adelante se mencionan,
b) En la exportacin
En la fraccin 11 del artculo 56 de la NLA se seala que sern los que
rijan en la fecha de presentacin de las mercancas ante la autoridad
aduanera, disposicin que concuerda con el texto original y el texto final
del artculo 38 fraccin 11 de la ALA, Sin embargo este precepto tuvo diver-
sasreformas, que sonimportantes no omitir para su constancia histrica.
Mediante la reforma para 1986 a la ALA, la regla anterior pas a ser el
inciso a) y se cre otra hiptesis ms: el inciso b) que contemplaba la fe-
cha de autorizacin en el cambio de rgimen de exportacin temporal a
definitiva, misma que se modific, con la reforma para 1990, para excep-
tuar a la base gravable, la cual sera la vigente en la fecha de presentacion
ante la aduana pero actualizada en los trminos del CFF. Con la reforma
para 1990 se aadi un inciso c) estableciendo una regla para las exporta-
ciones temporales no retornadas, consistente en que la fecha sera la del
84
EDICION'OS FISCALES ISEF, S.A.
da siguiente a los cuatro meses siguientes al vencimiento del plazo con'
cedido o de sus prrrogas, salvo para la base gravable, a la cual se le apli-
caria la fecha del inciso a) actualizada.
Finalmente, con la reforma para 1991 la citada fraccin 11 fue reformada,
suprimiendo los incisos y volviendo a su redaccin original, con la cual
pas a la NLA.
Respecto a estas hiptesis, tampoco contempladas por la NLA, proce-
den lossiguientes comentarios:
El primer prrafo del artculo 114 de la NLA permite el cambio de rgi-
men de exportacin temporal a exportacin definitiva, sin embargo el lti-
mo prrafo del artculo 93 de la misma ley slo dispone que las
regulaciones y restricciones no arancelarias, cuotas compensatorias y pre-
cios estimados sern los exigibles en la fecha del cambio de rgimen,
omitiendo los dems elementos necesarios para la determinacin de las
contribuciones, como la tasa, tipo de cambio y base gravable, generando
la duda sobre la aplicacin de los exigibles en la fecha de la exportacin
temporal o la de cambio de rgimen.
Respecto de las exportaciones temporales no retornadas la solucin la
otorga el segundo prrafo del articulo 114 citado, al sealar que en la fe-
cha en que venza el plazo de su retorno ipso jure se convierten en expor-
taciones definitivas, debiendo actualizar el impuesto general de
exportacin hasta la fecha en que se pague.
c) Las entradas o salidas por tuberas y cables
Esta regla seala que sern los que rijan en la fecha en la que las mer-
cancas entren o salgan del pas por medio de tuberas o cables o en la
que se practique la lectura de los medidores si stos no cuentan con indi-
cador de fecha.
d) Los casos de Infracciones
Las reglas contenidas en ia fraccin IV del artculo 56 de la NLA con-
templan a tres diferentes supuestos, mismos que son de aplicacin exclu-
yentey sucesiva.
1. Los exigibles en la fecha de comisin de la infraccin.
2. Los exigibles en la fecha del embargo precautorio de las mercancas
cuandono pueda determinarse la de comisiono
3. Los vigentes en la fecha de descubrimiento de la infraccin por la
autoridad, cuando las mercancas no sean embargadas precautoriamente
ni se pueda determinar la de comisin.
En la NLA fue sustituido el trmino "aprehensin" por el de embargo
precautorio, modificacin que provocar la aplicacin invariable de los su-
puestos 1 y 3 cuando las mercancas sean aprehendidas por autoridades
diferentes a la SHCP, pues ellas no tienen facultades legales para decretar
el "embargo precautorio" que contempla la ley aduanera.
B. Las reglas especiales
Se encuentran previstas en los artculos 58, 93, 109 Y 110 de la NLA
que se refieren a dos supuestos, de los cuales se da cuenta enseguida.
a) Las reexpediciones
Las normas para determinar los elementos esenciales de las reexpedi-
ciones se encuentran previstas en el artculo 58 de la NLA.
Los antecedentes de este precepto se encuentran en los artculos 38
inciso Dy 110 de la ALA, que establecan que cuando las mercancas se
hubieran importado a las zonas libres sin el pago de los impuestos a la
importacin y posteriormente se enviaran al resto del territorio nacional,
seran tos que rigieran en la fecha en que se presentaran ante la autoridad
aduaneray se practicara su clasificacin arancelaria, es decir, los vigentes
en el momento de la reexpedicin.
Con la reforma a dicha ley para 1992, se derog el inciso Dasi como el
artculo 110 Yse adicion el artculo 38-A estableciendo un esquema com-
puesto pero incompleto, mismo que pas a ser el actual artculo 58 de la
NLA, modificado para 1997, y que consiste en lo siguiente:
1. En relacin con las contribuciones se establecen dos tratamientos
diferentes:
(i) Actualizando las contribuciones en los trminos del articulo 17-A del
CFF, que se aplicar a:
Lasmercancas que se reexpidan en sumismo estado.
Lasmercancas que hayansidoelaboradas o transformadas y el pro-
ductoterminado nohaya sufrido cambiode fraccin arancelaria.
Las mercancas que hayan sido elaboradas o transformadas y el pro-
ducto terminado cambie de fraccin arancelaria, pero sus compo-
nentes puedan ser identificados (opcional).
(11) Determinando las contribuciones al momento de la reexpedicin,
que se aplicar a:
Las mercancas elaboradas o transformadas y el producto terminado
haya cambiado de fraccin arancelaria.
Las mercancas elaboradas o transformadas, que sin cambiar de
fraccin arancelaria, puedan ser identificadas las importadas (op-
cional).
2. En relacin con las regulaciones y restricciones no arancelarias tam-
bin existen dostratamientos:
(1) Las vigentes en la fecha de reexpedicin.
(11) Las cuotas compensatorias sern las vigentes en fecha de entrada
al pas, segn ahora dispone la NLA.
La actualizacin de las contribuciones se calcular desde la fecha en
que se hayan presentado los supuestos de la fraccin I del artculo 56 has-
ta la fecha en que se realice ia reexpedicin, lo cual hace suponer que la
tasa y tipo de cambio sern los vigentes en el momento en que la mercan-
ca ingresa la franjao regin fronteriza. Esta omisin le9al requiri la ex-
pedicin de un criterio administrativo que sealque seran losvigentes el
momento de la causacin, entendiendo por tal la introduccin de las mer-
cancas a lafranja o regin fronteriza.
21
Consecuentemente, la frase determinar las contribuciones al momento
de la reexpedicin, permite que se interprete que los elementos como
tasa, tipo de cambio y base gravable sean los exigibles a esa fecha.
Cuandose seala"momento de la reexpedicin" deberentenderse en
los trminos del artculo 138 de la NLA, la fecha en que las mercancas se
internen al resto del pas, excluyendo cualquier otra fecha como la de
pago de las contribuciones. presentacin de las mercancas ante la adua-
na, etc.
Por ltimo, mediante la reforma legal para 1997, se adicion al artculo
58 una modalidad especial para las regulaciones no arancelarias, consis-
tentes en permiso, aplicables a las reexpediciones, que ya se contempla-
ba en la ALAy que fue omitida en la NLA:
Tratndose de mercancas usadas que se reexpidan al resto
del territorio nacional que hubieran sido importadas como
nuevas a la franja o regin fronteriza, no requerirn permiso
para su reexpedicin, siempre que se pueda comprobar dicha
circunstancia. Lo dispuesto en este prrafo no ser aplicable a
la reexpedicin de mercancas usadas cuyaimportacin como
nueva a la franja o regin fronteriza no requiera de permiso y
s lo requiera para su importacin al resto del territorio na-
clonal.
La redaccin de esta disposicin ciertamente pudo ser ms clara, pero
bien se puede resumir de la siguiente manera:
1. Las mercancas usadas sujetas a permiso, no lo requerirn cuando
hubieren sido importadas a la franja o regin fronteriza como nuevas.
2. Las mercancas nuevas sujetas a permiso, lo requerirn aunque se
hayan usado en dicha franja o regin.
b) Los cambios de rgimen
En el texto original del artculo 38 de la ALA slo se prevea en ei inciso
g) la fecha de autorizacin de cambio al rgimen de importacin definitiva
de los productos resultantes del proceso industrial y de los desperdi-
cies, de las importaciones temporales para transformacin, elaboracin,
reparacin, o para depsito industrial, pero con la reforma para 1986, el
precepto se ampli para contemplar todos los casos de cambio de rgi-
men de temporal a definitiva, ordenando para 1990, la actualizacin de la
base gravable hasta la fecha de cambio de rgimen.
Con la reforma para 1991 se derog el citado inciso debido a que se
suprimi la posibilidad abierta y general de hacer importaciones tempora-
les para retornar en el misme estado; se establecieron casos expresos y
limitados para tal fin y se limit la importacin temporal para transforma-
cin, elaboracin o reparacin a solamente aquellas empresas que cuen-
21 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Subsecretara de Ingresos. Comit de
Normatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretacin en Materia Adua-
nera y de Comercio Exterior. Versin 6. Enero de 1996. Pgina 110.
ten con la autorizacin para operar como maqui/adoras o empresas con
programas de exportacion autorizados (PITEX).
Hasta la abrogacin de la ALA, las reglas especiales para el caso de
cambio de rgimen de importacin temporal a importacin definitiva se
encontraban en sus articulas 66, 81 Y 85, mismos que establecieron tam-
bin un esquema complejo que se traslad ntegro a los artculos 93, 109
Y 110 de la NLA y que consiste en:
1. En relacin conlascontribuciones:
(i) Si se trata del cambio de rgimen de insumas y materias primas, el
tratamiento obligatorio es:
Se actualizar el impuesto general de importacin en los trminos
del CFF.
Se deber pegar una cantidad equivalente de recarIJos desde la im-
portacin temporai hasta la fecha de cambio de rgimen, obligacin
a partir del 10. de enero de 1999.
(ii) Si se trata dei cambio de rgimen de activos fijos el tratamiento op-
tativo es:
Se actualizar el impuesto de importacin, sobre base gravable de-
preciada, y se pagarn recargos desde la fecha de ia importacin
temporal.
Se determinar el impuesto de importacin, sobre base gravable de-
preciada, con la tasa y tipo de cambio vigente en la fecha del cambio
de rgimen.
2. En relacin con las regulaciones y restricciones no arancelarias
sern:
(i) Las exigibles en la fecha de cambio de rgimen.
Del anterior anlisis se puede apreciar que las reglas para determinar
las normasexigibles a loscasosde cambio de rgimen han sidoexcluioas
de ias reglas generales del artculo 56 y tienen limitaciones serias, como
son: en el caso de cambio de rgimen a la exportacin son omisas en
cuanto a los elementos para determinar las contribuciones, como ya antes
se comento, y en los casos de cambio de rgimen a las importaciones, se
carece de reglas para cambiar el rgimen de las importaciones temporales
que deban retornar en el mismo estado, que si bien actualmente no est
permitido, cuando as lo autorice la ley ser necesario establecer las re-
gias conforme se deba hacer dicho cambio.
En cuanto a las reglas actuales para el cambio de rgimen de las im-
portaciones temporales de las maquiladoras y PITEX, de la redaccin se
infiere que en los supuestos donde se actualice el impuesto general de
importacin la tasa, tipo de cambio y base gravable sern las que se ha-
yan estipulado en la importacin temporal, a diferencia del supuesto en
donde se ordena la determinacin del citado impuesto en cuyo caso sern
los exigibles en el momento del referido cambio de rgimen.
C. Le regla de excepcin
Esta regla excepta la aplicacin de todas las regias generales, no as
de las reglas especiales, y su singularidad consiste en que el propio im-
portador o exportador tiene la posibilidad de fijar las normas exigibles a la
obligacin aduanera.
Sus antecedentes se remontan a las reformas para 1990 al segundo
prrafo del artculo 61 de la ALA, que dispuso:
"Tratndose de los supuestos previstos por el artculo 38 frac-
ciones 1, inciso a) a f) y 11, inciso a), el pago podr efectuarse
en una fecha anterior a las sealadas por dicho precepto. En
este caso, las cuotas, bases gravables, tipos de cambio de
moneda, restricciones, requisitos especiales y prohibiciones
aplicables, sern las que rijan en la fecha de pago, slo cuan-
do las mercancasse presenten ante la aduana y se accione el
mecanismo de seleccin aleatoria dentro de los diez das s-
guientes a aqul en que el pago se realice".
Con la reforma para 1991 Se traslad del artculo 61 al artculo 58 con
las siguientes modificaciones: se refiri a la importacin y exportacin; el
plazo para presentar la mercanca y activar el mecanismo aleatorio se re-
dujo a tres das y se ampli a veinte das para importaciones y exportacio-
nes porferrocarril.
Se contempla actualmente en el artculo 83 de la NLA mismo que
aadi el rgimen de depsito fiscal a los supuestos de importacin y ex-
portacin.
Las caractersticas de esta reglade excepcinson:
1. Su aplicacin opera nicamente con el pago de las contribuciones y
las cuotas compensatorias a que estn sujetas las mercancas, realizado
antes de que se verifiquen los supuestos y fechas previstos en el artculo
56 de la ley.
2. Las tasas, cuotas, tipos de cambio, regulaciones no arancelarias y
otros elementos esenciales sern los vigentes en la fecha de pago de las
contribuciones y cuotas compensatorias.
3. Tienen que presentarse dos supuestos adicionales para su definitlvl-
dad: la presentacin de la rnercancra ante la aduana y la activacin del
mecanismo de seieccin aleatoria, dentro del plazo improrrogable de tres
das o, de veinte das, si se trata de importacin o exportacin por
ferrocarril.
4. En el caso de embarques areos o martimos voluminosos, con la
presentacin y activacin del primer embarque parcial se tendrn por con-
sumados los supuestos que se citan en el punto 3 siempre que dicha pre-
sentacin se realice dentro del plazo anterior y las mercancas hayan
arribado al mismo tiempo y en eH mismo medio de transporte. tal y como
lo dispone la regla 3.13.2 para 1999.
5. En el caso de depsito fiscal, la excepcin operar cuando las con-
tribuciones y las cuotas compensatorias se hayan determinado antes de
los supuestos del artculo 56 fraccin I de la ley y se haya activado el me-
canismo aleatorio en los plazos mencionados, segn lo dispone la refor-
ma para 1997, debido a que cuando las mercancas se destinan a ese
r8gimen esas exacciones no se pagan sino s610 se determinan, cubrin-
dose hasta la extraccin de dicho depsito fiscal.
DERECHOADUANERO MEXICANO
89
CAPITULO 11
AMBITOS DE APLlCACION
DEL DERECHO ADUANERO
1. LA OBLIGACION ADUANERA
El fundamento y causa inmediata de la obligacin aduanera es la activl-
dad aduaneraque realiza el Estadoen ejercicio de las atribuciones que le
confiere la ley para cumplir con susobjetivos de salvaguardar y ejercersu
dominio sobre el territorio nacional, vigilando que se cumplan todos los
requisitos que fijan las leyes para permitir el ingreso al territorio nacional,
la salida del mismo o su trnsito por l de personas, bienes y transportes,
impidiendodichos movimientos cuando no se renan los citados requisi-
tos o cuando la ley los prohiba.
La actividad aduanera se manifiesta para la autoridad administrativa
como un conjunto de facultades y atribuciones legales, que ya ejercitadas
adquieren la forma de actos administrativos de la ms diversa ndole, ha-
clendo cumplir o estableciendo obligaciones a cargo de ios adrninlstra-
dos. As pues, las obligaciones aduaneras que constituyen el mbito
material dei Derecho Aduanero, se pueden encontrar de tres maneras: de
forma expresa en las leyes o reglamentos; en forma de facultades a las
autoridades o bienen losactos administrativos emitidos con base en esas
facultades.
En las siguientes lneas se tratar acerca de la existencia de dicha obli-
gacin, su naturaleza jurdica y sus diferencias con otras obligaciones po
blicas.
1. La naturaleza de la obligacin jurdica aduanera
Para la Administracin Pblica Federal la actividad aduanera se man-
fiesta en el establecimiento de instituciones, en la aplicacin de medidas
de control y en la operacin de mecanismos de supervisin y vigilancia de
susfronteras, litorales y espacio areo (estableciendo aduanas; sealando
lugares autorizados; fijando horarios y das hbiles, etc.): en el exigir que
ante ella se lleven a cabo los actos y formalidades establecidos por la ley
para ingresar al territorio nacional o extraer del mismo bienes y transportes
(presentando las mercancas; practicando el despacho aduanero; revisan-
do las mercancas, etc.); el requerir la comprobacin de las y
restricciones exigidas por las leyespara permitir esa lntroduccin o extrae-
cin (verificando la existencia de permisos, constancias, inspecciones,
etc.) yen ejercer los actos de vigilancia y fiscalizacin (verificando las mer-
canelas durante su transporte; practicando visitas domiciliarias; embar-
gando las mercancas que no demuestren su legal estancia en el pas,
etc).
Para los particulares la actividad aduanera se manifiesta como un con-
junto de obligaciones que se deben cumplir, bajo pena de sancin, y que
consisten en conductas de hacer, no-hacer y de tolerar que se debern
satisfacer frente al Estado y que son todas ellas correlativas con las facul-
tades de las autoridades aduaneras.
Entre las obligaciones de hacer estn aqullas consistentes en introdu-
cir mercancas al territorio nacional o extraerlas del mismo slopor lugares
autorizados; realizar esos actos en das y horas declarados hbiles por la
autoridad; presentar las mercancas ante la autoridad en el momento de
su ingreso o salida; cumplir con las formalidades exigidas para el despa-
cho aduanero de dichas mercancas; obtener y exhibir los permisos re-
queridos por otras leyes; amparar la mercanca en todo tiempo durante su
transporte, etc.
Las obligaciones que regulan conductas de no-hacer las consignan las
leyes algunas veces de manera expresa y otras en forma de conductas
constitutivas de infracciones que ameritan la irnposicin de sanciones, por
ejemplo: el artculo 63 de la NLA establece expresamente una obligacin
de no-hacer al seaiar que las mercancas importadas al amparo de algu-
na franquicia, exencin o estmulo fiscal no podrn ser enajenadas ni
tinadas a propsitos distintos de los que motivaron el beneficio, mientras
que el artculo 190 de la misma ley consigna una obligacin de no-hacer ai
tipificar como infraccin usar un Qafete de identificacin del que no se sea
titular, lo cual implica la obligacion de no usar gafetes expedidos a terce
ras personas.
Entre las obligaciones de tolerar estn aquelias que consisten en per-
mitir a las autoridades los actos de verificacin y comprobacin del cum-
plimiento de tas anteriores obligaciones, tales como el recibir visitas
domiciliarias; permitir la verificacin de mercancas durante su transpor-
te, etc.
En las obligaciones aduaneras corno en todas obligaciones pblicas se
puede fcilmente apreciar que las relaciones entre la autoridad y los par-
ticulares son de supre-subordinacin, en cuanto que todas las obligacio-
nes se imponen de manera unilateral por la primera a los segundos, en.un
plano de jerarqua, a diferencia de las obligaciones privadas en donde las
partes tienen un nivel de igualdad.
Igualmente se puede apreciar que las citadas obliqaciones aduaneras
nacen de la ley o de un acto de la autoridad en ejerciCIOde sus facultades
legales y no nacen de la voluntad del particular.
Por su contenido, la obligacin aduanera es adjetiva o formal, pues
atiende a garantizar la integridad del territorio nacional; la aplicacin de las
leyes nacionales que regulan la entrada o salida del pas de bienes o
transportes y su eficacia mientras los efectos permanezcan en el pas.
,
91
La soberana aduanera, que jerarquiza la aplicacin de la ley nacional y
su observancia en Jos actos y bienesque traspasan lasfronteras naciona-
les, ser el bien jurdicamente tutelado de la obligacin aduanera.
Despus de estos breves comentarios es posible apreciar que la obli-
gacinaduanerano consiste en el pago de lascontribuciones a las impor-
taciones y exportaciones (materia de la obligacin tributaria) ni tampoco
consiste en el establecimiento de los diversos permisos administrativos a
que se sujetan dichas operaciones (materia de la obligacin administrati
va) sino en establecer y hacer cumplir diversas conductas de hacer, no-
hacer y tolerar que permitan proveer al exacto cumplimiento de las leyes
nacionales, es decir, la obligacin aduanera es adjetiva de esas otras le-
yes sustantivas, pero sin que se pueda llegar a confundirse con ellas.
11. El incumplimiento de las obligaciones aduaneras
En virtud del tipo de las conductas que estatuyen, en la mayora de los
casosde infraccion, el cumplimiento forzoso de esas obligaciones resulta
imposible fsica como jurdicamente. Por lo tanto, sus incumplimientos se
tipificarn comoinfracciones administrativas sancionadas conmultas o pa-
nas pecuniarias y los ms graves se calificarn como delitos y se sancio-
narn con penas privativas de la libertad o prisin, previendo en ambos
casos, bajociertos supuestos, el decomiso de las mercancas.
Adems de las facultades sancionatorias otorgadas a las autoridades
para castigar las infracciones administrativas, la ley tambin les concede
la facultad de ejercitar medios de apremio a fin de hacer cumplir sus re-
querimientos, como por ejemplo, la multa y el arresto.
2. LOS TERRITORIOS ADUANEROS
El mbito espacial del Derecho Aduanero lo constituye el propio territo-
rio del Estado, que tratndose del mexicano ya se expuso cmo se corn-
pone,
En virtud del sistema federal mexicano compuesto por entidades esta-
tales soberanas es importante adelantaren este apartado, sin perjuicio de
estudiar la cuestin de la distribucin constitucional de competencias ms
adelante, que la materia aduaneraes de competencia federal y por lotan-
to, las leyes aduaneras se aplican en todo el territorio de la Repblica sin
hacer distingo alguno por entidad federativa.
Las leyes mexicanas en general adoptan el principio de territorialidad
que consagrado en el artculo 12 del CCDF dispone que "las leyes mexi
canas, incluyendo las que se refieran al estado y capacidad de las perso-
nas, se aplican a todos los habitantes de la Repblica, ya sean nacionales
o extranjeros, estn domiciliados en ella o sean transentes",
Esta posicin territorialista se reafirma en el artculo 13 del citado orde-
namientocivil que seala:
"Los efectos de actos y contratos celebrados en el extranjero
que deban ser ejecutados en el territorio de la Repblica, se
regirn por las disposiciones de este Cdigo".
Existen, sinembargo, casosdonde la ley mexicana abandonael criterio
territorial y adopta el de nacionalidad, como es el caso de ia ley fiscal que
somete a sus disposiciones a todos los mexicanos aun siendo residentes
en el extranjero,
92 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A.
Las leyes aduaneras han recogido el principio territorial para disponer,
como lo haca expresamente el artculo 30. del Cdigo Aduanero de 1952,
que desde el momento en que las mercancas entren en las aguas terrto-
riales, en el territorio o en el espacioareo de la Nacin, quedan sujetas a
sus disposiciones, a sus tarifas y a las leyes federales que las afecten
ya lo que estipulen los tratados vigentes sobre comercio y navegacin.
La NLA dispone de forma parecida en su artculo 10, que dicha ley, las
de los impuestos generales de importacin y exportacin y las dems le-
yes aplicables regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo
de las mercancas y de los medios en que se transportan y que estn obli-
gados a cumplirlas todas las personas que tengan intervencin en dichos
actos.
Ya se haban expuesto los efectos extraterritoriales que suelen producir
las leyes aduaneras cuando establecen ciertos requisitos o documentos
que debindose expedir en el extranjero, deben observar formalida-
des que no son exigibles o bien son diferentes en el lugar de expedicin.
Lo anterior no significa que la ley nacional predomine sobre la extranjera
sino solamente que el importador que pretendaintroducir las mercancas
al territorio nacional debercumplir conla ley mexicana.
l. El concepto de territorio aduanero
En las convenciones o tratados internacionales que regulan aspectos
aduaneros y de comercio exterior y an en las definiciones de Derecho
Aduanero de algunos autores es comnencontrar el usodel trminoterri-
torio aduanero para referirse al espacio sobre el cual se aplican las leyes y
disposiciones aduaneras.
La delimitacin de ese territorio aduanero es necesaria porque en el
Derecho Internacional y en la prctica exterior de las naciones existen di-
versas formas de relaciones que se establecen entre dos o ms Estados,
por medio de las cuales la legislacin de uno de ellos se aplica en el terri-
torio del otro. En virtud de la sumisin de un pueblo a otro que implican
estas fijJuras, actualmente tienden a desaparecer del plano intemacional,
exponiendose a continuacin algunas de ellas.
El protectorado era la relacin establecida en un tratado por medio de
la cual el Estado protegido cede al Estado protector el ejercicio de ciertas
competencias generalmente en materia de relaciones internacionales.
Ejemplos de protectorados son el Principado de Andorra bajo la protec-
cin de Francia; San Marino protectorado de Italia; Brunei protectorado de
Gran Bretaa y Bhutn bajo la proteccin de la India.
Otra situacin especial de los Estados eran los mandatos que permita
establecer la Sociedad de Naciones y que se mantuvieron hasta la desa-
paricin de la misma.
Algunos mandatos autorizados y vigilados por dicha sociedad fueron
aquilos sobre pases con un buen desarrollo pero que para reconocer su
independencia fueron sujetos a la condicin de aceptar y seguir los con-
sejos de administracin de algunas potencias, tales como el mandato de
Francia sobre Siria y Lbano. Otros mandatos fueron sobre pueblos muy
subdesarrollados del Africa Central en donde el Estado mandatario asu-
ma la administracin directade esas naciones bajo ciertas obligaciones,
por ejemplo: prohibir la trata de esclavos; no construir bases militares y
establecer condiciones de libertad de comercio hacia terceros pases.
93
E/emplos de estos mendetos fueron los de Blgica sobre Ruanda-Urundi y
e de Francia sobreCamern.
Hubo mandatos que por las adversas condiciones geogrficas y eco-
nmicas de ciertos territorios se consider que la mejor administracin era
someter estosterritorios a las leyesde la potencia mandataria, como parte
integrante de su territorio, como fue el caso de Africa del Sur y ciertas islas
del Pacfico Austral. Las Islas Carolinas, Marianas y Marshall se sometieron
a ias leyes japonesas; la Samoa Occidentai a las leyes de Nueva Zelanda;
el Sudoeste africano al mandato de la Unin Sudafricana.
Finalmente el de la Afrlca Sudoccidentai (Namibia), hoy independiente,
que persisti al nacimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas.
La figura de tuteia de territorios creada por la O.N.U. fue la de Adminis-
tracin Fiduciaria a la cual se sometieron los territorios bajo mandato; los
territorios separados de las potencias vencidas en la segunda guerra mun-
dial y aquellos que voluntariamente se sometieron a la administracin fidu-
ciaria.
Actualmente slo persiste la administracin de los Estados Unidos so-
bre las islas del Pacfico.
Otros tipos de relacin entre Estados lo constituyen el caso de Puerto
Rico y los Estados Unidos y el dominio de los Estados Unidos sobre el
Canal de Panam en el Continente Americano, existiendo otros casos en
otraspartes del mundoen donde lospases estn en proceso de adquirir
su independencia o su propia gestin en el plano de las relaciones inter-
nacionales.
La breve exposicin anteriorI a manera ejemplificativa, pretende mos-
trar que en la prctica internacional existieron en el pasado y existen en el
presente casos en donde las leyes de un pas se aplican en otros territo-
rios que no son precisamente sus propios territorios polticos y por ende,
el concepto de territorio aduanero sera aqul en donde aplican su potes-
tad aduanera o sus leyesaduaneras y comerciales, aunque no sea su te-
rritorio poltico.
Para el artculo XXIV prrafo 2 del GATI, territorio aduanero es todo te-
rritorio que aplique un arancel distinto u otras reglament,aciones comercia-
les distintas a una parte substancial de su comercio con los dems
territorios, de donde tambin se puede desprender, a contrario sensu, que
ser un s610 territorio aduaneroaquel que aplique a su comercio los mis-
mosaranceles y otras reglamentaciones comerciales.
3. LA ADUANA
Como es fcil de entender, este trmino constituye UnO de los ejes so-
bre los cuales gira el Derecho Aduanero y sin embargo en la ley tiene
acepciones diversas y diferentes como las de lugar autorizado, recinto o
instalacin fiscal y tambin la de autoridad aduanera.
A pesar de que en el artculo 10 de la NLA se define al lugar autorizado;
en los artculos 14 y 23 a los recintos fiscaies y fiscalizados y en ei artculo
20. fraccin 11 a lasautoridades aduaneras, sinembargoen varlos artculos
de la misma ley se utiliza el trmino aduana para referirse a ellos, lo que
provocaque se tenga que interpretar en cada caso qu significacin utili-
z el legislador.
1, La Aduana como lugar autorizado
En el lenguaje comn se suele emplear la palabra aduana pera referirse
a los lugares de entrada al territorio nacional o salida del mismo. Esta
acepcin tiene su fundamento en que la primera manifestacin fctica de
la potestad aduanera del Estado es precisamente la obligacin de entrar
al territorio nacional o salir del mismo slo por lugar autorizado, adems
de que el origen de la palabra, segn algunos autores, entre otros proba-
bles significados que pudo haber tenido es el de "puerta o lugar de entra-
da". En el Informe Razonado de la Ley Aduanera de 1982 (comentando la
fraccin I del artculo 115 sobre la facultad del Ejecutivo Federal para esta-
blecer o suprimir aduanas) se usa el trmino aduana con la significacin
de lugar autorizado, al decir: "...Ia determinacin de crear o suprimir un si-
tio para el paso de mercancas y pasajeros hacia el extranjero o del extran-
jerohaciaMxico..."22
La NLA se refiere a la aduana como lugar autorizado en los artculos
120, 128, 149, 184 Y de manera expresa en el artculo 70. fraccin I del
NRLA se dispone que las aduanas son lugares autorizados para introducir
al paso extraer del mismo mercancas.
11. La Aduana como recinto fiscal
No obstante io anterior, persisten en la NLA disposiciones que se refie-
ren a la aduana como el recinto fiscal o las instalaciones de la autoridad
aduanera en el lugar de entrada, Como por ejemplo los artculos 90.; 15
fracciones V y VII; 32; 35; 93, 11-9 Y recientemente en el artculo 105 frac-
cin IXdei CFF, reformado el 30 de diciembre de 1996.
Esta significacin se usa en la prctica cotidiana cuandose hace refer-
enciaa los recintos fiscales y se recoge en losdiccionarios como la oficina
pblca para el registro, en el trfico internacional, de gneros y mercade-
ras que se importan y exportan, y para el cobro de los derechos que se
adeudan", como lo haca el artculo 22 fraccin 11 del Cdigo de 1952.
111. La Aduana como autoridad
A pesar de que en la NLA se puede apreciar la intencin del legislador
de suprimirle a le palabra aduana la acepcin de autoridad aduanera (por
ejemplo en el artculo 9o.) en diversos de sus artculos todava se utiliza
con esa significacin, como por ejemplo, en los artculos 10 segundo
prrafo; 14 primer prrafo; 26 fraccin 1; 32 primer prrafo, reformado para
1997; 36 primer parrafo; 37 primer prrafo; 38 primer prrafo; 39; 125; 143
fraccin 1; 144 fraccin I y 153, adems de que para los articulas 20. y 22
del Reglamento Interior del SAT las aduanas son unidades administrativas
que forman parte de la citada dependencia, es decir, son autoridades
aduaneras.
Esta significacin de autoridad tiene fundamento, adems del regla-
mento mencionado, en el artculo 89 fraccin XIII constitucional que con-
cede atribuciones al Ejecutivo Federal para habilitar puertos, establecer
aduanas martimasy fronterizas y designar su ubicacin.
22 Ley Aduanera. Informe razonado. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Ta-
lleres Grficos de la Nacin. Mxico, D,F. 1982. Pgina 92.
23 Palomar de i ~ u e l Juan. Diccionario para Juristas. Mayo Ediciones, S. de R.L
Mxico, D.F. Primera Edicin. 1981. Pgina 52.
95
Con este breve recorrido se permite corroborar que para los ordena-
mientos legales vigentes el trmino aduana tiene los tres significados ya
comentados, por lo que ser menester desentraar en cada precepto cul
de ellos se us.
4, LAS MERCANCIAS, Los MEDIOS DE TRANSPORTE Y LAS PER-
SONAS
Ya en el captulo anterior se mencion a las mercancas y medios de
transporte como elementos materiales de la actividad aduanera cuando se
expuso acerca del concepto del Derecho Aduanero. En los siguientes
prrafos se estudiar con detalle el alcance jurdico que otorga a esos
conceptos el Derecho Aduanero.
l. Las mercancas
Con la exposicin del concepto de Derecho Aduanero ya se formularon
algunas consideraciones acerca de que el trmino mercanca resultaba li-
mitado para abarcar todas las cosas o bienes que son objeto de la potes-
tad aduanera del Estado. En este apartado se tiene la oportunidad de
explorar ms sobre el tema.
A, El significado jurdico de los bienes
Cuando la fraccin 111 del artculo 20. de la NLA menciona que son mer-
cancas aun aquellos bienes inalienables o irreductibles a propiedad par-
ticular, est usando conceptos jurdicos que requieren ser explicados con
el fin de desentraar el verdadero alcance de tal afirmacin legal.
El artculo 747 del CCDF dispone que para que los bienes puedan ser
objeto de propiedad privada se requiere que no estn fuera del comercio,
mientras que el artculo 749 del mismo ordenamiento civil seala que los
bienes o las cosas que estn fuera del comercio son los que no pueden
ser posedos por algn individuo exclusivamente y los que la ley declara
irreductibles a propiedad particular. Entre los primeros se puede mencio-
nar a los mares, ocanos y el espacio areo y entre los segundos a ciertos
bienes del Estado que la ley prohbe su enajenacin, como los monumen-
tos arquaolqicos inmuebles, ambos bajo el rgimen de bienes del domi-
nio pblico de la Federacin y que son objeto de una ley especifica como
lo es la Ley de Bienes Nacionales.
Cuando el citado artculo 20. fraccin 111 de la NLA dispone que se con-
sideran mercancas aun aquellas que las leyes consideren inalienables o
irreductibles a propiedad particular, lo que ordena es que an los bienes
del dominio pblico del Estado estn sujetos a sus disposiciones, por lo
que cualquier cosa, pblica o privada, se encontrar sujeta a la potestad
aduanera cuando ingrese al pais o salga del mismo.
Sin embargo, el artculo en comento se limita a hacer una lista de sin-
nimos o equivalencias de la palabra mercancas (productos, artculos,
efectos y cualesquier otros bienes) y no resuelve si ciertas actividades y
otros bienes que no son productos o efectos (que tambin son materia del
comercio internacional) son objeto de la actividad aduanera, y por ende, s
se ubican dentro del concepto de mercancas, tales como la propiedad in-
telectual, los capitales y los servicios.
En los siguientes apartados se analiza si el comercio internacional de
estos bienes o servicios son objeto de la potestad aduanera del Estado y
se presentarn algunas conclusiones sobre el tema.
B. Los derechos de la propiedad Intelectual
La llamada "tecnologa" no es otra cosa que los derechos que las leyes
y los tratados internacionales conceden a favor de losautores e inventores
sobresusobrasintelectuales e invenciones. Estos derechosgeneralmente
consisten en la proteccin contra alteraciones o invasiones no autorizadas
de terceros; el derecho a su explotacin econmica exclusiva y el derecho
a las remuneraciones o "ragallas" por la concesin de su uso o explota-
cin comercial a terceras personas, reconocindose en cer-
tificados, registros, patentes u otros documentos expedidos por la
autoridad competente.
Conforme a ios artlculos 754 y 758 del CCDF estos derechos de pro-
piedad intelectual son bienes muebles, es decir, son cosas que pueden
moverse de un lugar a otro, caracterstica que podrainducira pensar que
siendo muebles que pueden ser objeto de traslado y por lo mismo de mo-
vimiento transfronterizo, bien pudieran ser objeto del Derecho Aduanero al
ubicarse en la designacin genrica de "cualesquier otros bienes" em-
pleada por la legislacin aduanera. Sin embargo, para resolver esta cues-
tines necesario considerar lassiguientes premisas.
Los bienes tambin se pueden clasificar jurdicamente en tangibles e
intangibles. Los primeros son los que se pueden tocar, pesar o medir, es
decir, tienen un cuerpo fsico, en tanto que los segundos carecen de estas
condiciones fsicas ya que son incorpreos.
Los derechos de propiedad intelectual o industrial son intangibles o in-
corpreos por cuanto que no son susceptibles de tocarse, pesarse o me-
dirse pues como ya se anot en pginas anteriores, los derechos y
obligaciones son vnculos o relaciones jurdicas creadas o producidas por
el Derecho, es decir, son relaciones personales que no tienen una natura-
leza corprea fsica. Aqu debe precisarse que los diversos documentos
que se elaboran o expiden en las relaciones jurdicas son solamente me-
dios acreditantes o probatorios de la existencia del derecho o de la obliga-
cin, pero no son ni el derecho ni la obligacin misma, de tal manera que
si se destruyen dichos documentos no se destruye ni deja de existir el de-
recho o la obligacin, sino que solamente habr que llevar a cabo los pro-
cedimientos legales para su reposicin o probarlo con otras evidencias
suficientes y pertinentes.
La propiedad intelectual en sentido amplio (intelectual e industrial) tiene
diversas manifestaciones que es preciso estudiar y distinguir en este co-
metido de determinar si la misma cae en el concepto de mercancfa a que
se refiere la ley de la materia.
En una primera manifestacin estos derechos se traducen en un docu-
mento pblico expedido por las autoridades competentes que reconoce u
otorga dicho derecho. En una segunda manifestacin son contratos o
convenios por medio de los cuales el autor o Inventor concede el uso
o explotacin comercial o industrial de sus obras a terceros a cambio de
las regalas respectivas y, en tercer lugar, se manifiestan fsicamente en las
obras materiales que reproducen o llevan a cabo dichas obras o inven-
ciones.
Respecto de sus primeras dos manifestaciones (la patente y ei contrato
de uso o explotacin) ambas pertenecen al mundo de los derechos intan-
gibles, incorpreos, con valor jurdico, pero que carecen de una manifes-
tacin material, dado que todava no se realizan o aplican en una obra
tctica, conservndose simplemente como ideas o conceptos intelectua-
les. Hasta este momento, la ley protege la novedad u originalidad de la
idea o concepto perodichainvencin. idea o concepto carecede una pre-
sencia o consistencia fsica, por lo que no se puede pensar que dichos
conceptos intelectuales puedan ser objeto de un control en aduana.
Por el contrario, cuando estas ideas, inventos u obras se materializan,
como es el caso de los derechos autorales a travs de libros, discos, pin-
turas, planos, esculturas, medios magnticos conteniendo programas
(software) o como en el caso de las patentes de invencin cuando se fa-
brican industrialmente productos y artculos, es cuando estos derechos
adquieren una manifestacin material o tangible. En conclusin, los dere-
chos intelectuales tienen una naturaleza intangible y solamente cuando se
materializan en productos es que tienen una presencia tangible que pue-
de ser objeto de la actividad aduanera.
Si se estudia detenidamente la tarifa del impuesto general de importa-
cin se podrapreciar que en ninguna de sus fracciones arancelarias apa-
recen llamados los registros o patentes as como tampoco los contratos
de ninguna ndole. Por el contrario si aparecen las correspondientes a los
medios de reproduccin comercial o industrial como son os libros, dis-
cos, cintas, planos y desde luego toda la gama de productos en que se
pueden manifestar las invenciones o mejoras objeto de las patentes.
El artculo 65 fraccin 111 de la NLA confirma la tesis de que los dere-
chos intelectuales son objeto de las disposiciones aduaneras slo de ma-
nera indirecta, es decir, en la medida en que se manifiestan en productos
tangbles, al disponer que el valor de transaccin o base gravable de los
productos importados comprender, adems del precio pagado, el impor-
te de las regalas y derechos de licencia relacionados con la mercanca
objeto de valoracin que el importador tenga que paQar directa o indirec-
tamente como condicin de venta de dichasmercancras, en la medida en
que dichas regalias y derechos no estn incluidos en el precio pagado.
24
lllualmente ilustrativo resulta el citado precepto pues ordena que se de-
beran sumar los derechos y regalas solamente en el caso de que no es-
tn incluidos en el precio del producto, confirmando que estas
prestaciones o beneficios de losautores e inventores se incluyen general-
mente en el precio de los artculos o efectos.
En conclusin, los derechos intelectuales son objeto de la actividad
aduanerasloen el caso de que los mismos se manifiesten en artculos o
productos tangibles y se gravan indirectamente junto con dichos artculos
al aadir a su precio las regalas, en la medida en que los pague el impor-
tador y no estuvieren ya incluidos en l, y por el contrario, en tanto se
mantengan como derechos intangibles (como la patente o el contrato) no
sern objeto de la potestad aduanera.
Por lo tanto, la expresn "y cualesquier otros bienes" que contiene el
artculo 20. fraccin 111 de la NLA no abarca a estos derechos intelectuales
intangibles, por lo que fue desacertado que el informe razonado de la Ley
Aduanera de 1982 (de donde proviene) expresara que se aadi para in-
cluir a 19s intangibles.
25
24 Regalas y tecnologfa. Definiciones fiscales. Vese losartculos 15-8 del CFF y
27 de la lISR, respectivamente, modificados por Decreto publicado enel O.O.F.
de 30 de diciembre de 1996.
25 LeyAduanera. Informe razonado. Pgina 14.
C. El mercado Internacional de capitales
Bajo esta denominacin se incluye la entrada al pas y la salida del mis-
mo de signos monetarios consistentes en billetes de banco, ttulos que los
representan o moneda acuada, con dos grandes finalidades: Ser objeto
de prstamo (inversin indirecta) o para comprar acciones u otros ttu-
los de participacin en el capital de ias empresas nacionales (inversin
directa). 26
La tarifa del impuesto general de importacin contempla fracciones
arancelarias tanto para las monedas como para los billetes de banco, pero
en el primer caso solamente aplica a aquellas monedas de coleccin don-
de Su valor es por su antigedad o rareza y no por su valor de cambio, y
en caso de los billetes de banco slo aplica, segn las Notas Explicativas
a dicha tarifa cuando se presentan en volumen comercial y por el propio
Banco Central emisor, o sea por su naturaleza de producto editorial, de
donde se desprende que el dinero o numerario si bien lo contempla la tari-
fa aduanera. sin. embarqo no lo sujeta a sus disposiciones como instru-
mento de cambio o medida de valor.
El artculo 90. de la NLA dispone que las personas que al entrar al pas
lleven consigo efectivo o cheques, o una combinacin de ambos, en canti-
dades superiores a veinte mil dlares de los Estados Unidos, estarn obli-
gadas a declararlo a las autoridades aduaneras en las aduanas,
disposicin que proviene de la reforma para 1993 a la ALA (artculo 5-C) y
vienea ratificar que el capital, expresado en susdiversas manifestaciones
de numerario o dinero, billetes o ttulos, no es objeto de la potestad adua-
nera puesto que la ley slo obliga a una simple declaracin y adems limi-
tada a los siguientes supuestos:
1. Slo en el caso de introduccin al pas, sin mencionar la salida del
mismo.
2. Cuandose trate de efectivo o cheques, sinmencionar a medios ms
comunes y masivos comosonlastransferencias electrnicas o bancarias.
3. Cuando se introduzca fsicamente por personas, sin mencionar las
realizadas por bancos u otrasentidades financieras.
4. Cuandosea en montos superiores al equivalente a veinte mil dlares
americanos.
Si para los economistas el valor del dinerose fijacomo el de cualquier
mercanca, por su oferta y demanda, tambin es cierto que es el medio
moderno de pago de todos los bienes y servicios y, por lo tanto, razones
de poltica econmica obligan a no obstaculizar o encarecer el ingreso de
divisas necesarias para el pas, por lo que la legislacin aduanera no regu-
la su entrada o salida del territorio nacional, es decir, el dinero no es una
mercanca. 27
26 Organizacin Mundial de Comercio. El Comercio y la Inversin extranjera Direc-
ta. Ginebra, Suiza. Octubre de 1996. Pgina6. Se hablade inversin extranjera
directa (lEO) cuando uninversor radicado en un pas(el pasde origen) adquie-
re un activo en otro pas (el pas receptor) con la intencin de administrar ese
activo. El elemento de administracin es lo que diferencia la IED de una inver-
sin de cartera de acciones, obligaciones y dems instrumentos financieros ex-
tranjeros.
27 Cortina, Alfonso. Curso de Politica de Finanzas Pblicas de Mxico. Editorial
Porra, S.A. Primera Edicin. Mxico, D.F. 1977. Pgina 278.
Generalmente el ingreso o salida de capitales es materia de la ley fis-
cal, como la ley del Impuesto Sobre la Renta que grava la obtencin, ren-
dimianto y traslado de dichos capitales sean de nacionales o extranjeros
residentes en el pas.
D. El mercado de futuros
Se conoce bajo esta denominacin a las operaciones que se realizan
en las "bolsas" de compra y venta de tltulos representativos de productos
generalmente primarios tales como el caf, algodn, naranja, azcar y
otros ms, con la modalidad de que se trata de cosechas futuras y no de
productos fsicos. Las ganancias o prdidas de la operacin depender
de que el precio del producto suba o baje en vsperas de la cosecha.
El adquirente recibir un ttulo que representa un derecho sobre cierta
cantidad de producto en cierta fecha o poca, lo que lo coloca en un dere-
cho intangible y por lo mismo, tal ttulo no puede ser objeto de la actividad
aduanera hastaen tantono se materialice en el producto fsico mismo.
E. los servicios
Mucho se ha discutido si losservicios sonmateriade la actividad adua-
nera y en que sentido loson. En lasprximas lneas se tendroportunidad
de disertar algunos puntos sobre el tema tratando de llegar a algunas con-
clusiones sobreel mismo.
Para los especialistas en el sector externo de la economa, con el rubro
de comercio internacional de servicios se encuadran una seriede actlvlda-
des que trascienden las fronteras del pas, como los servicios de adminis-
tracin, contables y jurdicos: los servicios financieros como la banca,
seguros. bolsa y fianzas; los servicios de ingeniera y construccin; los
servicios profesionales como los mdicos y otros; los servicios de trans-
porte de personas y carga, etc.
Dentro del marco regulatorio del GATT no se contemplaba el comercio
internacional de estos servicios, circunscribindose nicamente al inter-
cambio de bienes o goods y es hasta la Ronda Uruguay de 1986-1994
que los pases desarrollados, exportadores netos de servicios, se propo-
nen y logran que este acuerdo regule dichos servicios, aunque slo los
relacionados con el comercio exterior de mercaderas.
La descripcin bsicade losservicios internacionales se hace consistir
en la prestacin de los mismos en territorio nacional por parte de empre-
sas o personas extranjeras, por lo que es fcil apreciar que en pocos ca-
sos existe una introducci6n o extraccin de cosas o bienes tangibles a
travs de las fronteras, salvo el caso de los servicios de transportacin, en
donde s se producen esos movimientos fronterizos de los medios de
transporte.
Con lo anterior es posible observar que el servicio por s mismo no im-
plica un movimiento tangible fronterizo que amerite su control aduanero y
que ste slo se actualiza cuando, para la prestacin del servicio, la ern-
presa extranjera prestataria requiere importar o exportar diversos bienes,
pero sin confundir que estas importaciones o exportaciones no constitu-
yen los servicios, por lo que siguen el rgimen general de cualquier mer-
canca, salvocomoya se dijo, losde transportaci6n internacional de carga
y de personas, que se analizarn con detalle en el transcurso de la pre-
sente obra.
Uno de los servicios internacionales que sl implican movimientos fron-
terizos son los financieros pero ya se expuso cmo la legislacin extrae de
la potestad aduanera a las transferencias financieras sujetndolas a otra
clase de controles sobre todo de ndoie tributaria y financiera, dado que
en esta materia son ms eficientes estasmedidasque las aduaneras.
F. El objeto de la Potestad Aduanera
De lo expuesto se puede concluir que la potestad o actividad aduanera
recae sobre bienes o cosas, pblicas o privadas, que tengan las caracte-
rsticas de ser fsicas. presentes. muebles, corpreas y tangibles, por io
que la descripcin contenida en el artculo 20. fraccin 111 de la ley de la
materia es limitada y casulstica, y no recoge la naturaleza de los bienes o
cosas que se sujetan al Derecho Aduanero.
Las caractersticas anotadas han sido recogidas del estudio de todos
los bienes que son objeto de comercio internacional. apreciando que la
presencia de dichas cualidades es el motivo o condicin para su sujecin
a la soberana aduanera del Estado.
Cuando en el desarrollo de esta obra se haga mencin a mercancas
deber entenderse que son aquellos bienes o cosas. pblicas o privadas,
presentes, fsicas. corpreas. muebles y tangibles.
G. Las excepciones
Sin embargo existen cosas o bienes que reuniendo las caractersticas
anteriores el legislador ha querido privarles de la calidad de mercancas
con el objetivode no sujetarlas a las disposiciones aduaneras.
De conformidad con la Regla 9a. de las Reglas Complementarias para
la aplicacin de la Tarifa de Importacin contenidas en el artculo 20. frac-
cin 11 de la Ley del Impuesto General de Importacin (L1GI). no son mer-
cancas las siguientes:
a) Los atades y las urnas que contengan cadveres o sus restos
Cuando los atades y urnasse presenten sin cadveres o restos ante
la aduana 51 constituirn mercancas y por lo tanto estarn sujetos a los
aranceles y dems regulaciones no arancelarias que sealen los ordena-
mientos legales.
b) La correspondencia
Se conoce as a las piezas postalesobliteradas que los conveniospos-
tales internacionales comprenden bajo esa denominacin. ,
e) Las muestras y muestrarios
La regla 3.30.2 para 1999 dispone que las muestras son las mercancfas
que por su cantidad, peso, volumenu otras condiciones de presentacin,
indiquen, sin lugar a dudas, que slo pueden servir para demostracin o
levantamiento de pedidos, y que se encuentran en este supuesto, las que
renanlos siguientes requisitos:
1. Las que tengan un valor unitario no mayor a un dlar americano.
2. Que se encuentren marcadas, rotas, perforadas o tratadas que las
descaliflque para su venta.
3. Que no se encuentren contenidas en empaques para comerciali-
zaci6n.
En todos estos casosse exigir que la documentacin comercial, ban-
caria, consular o aduanera pueda comprobar inequvocamente que se tra-
ta de muestras sin valor, salvo desde luego, el valor de un dlar.
La regla 3.30.2 para 1999, cambi las bases que se venan utilizando
en esta materia, desde la regla 163 para 1994, y desde luego, se aprecia
que excede la definicin legal pues los requisitos no se contemplan en la
regla 9".
Por cierto, la tarifa contiene una posicin arancelaria expresamente lla-
mada para clasificar en ellas a dichas muestras o muestrarios, que es la
9801.00.01 exenta del impuesto general de importacin.
H, La nacionalidad y el origen de las mercancas
El artculo 90. del Cdigo Aduanero de 1952 calificaba a las mercancas
de tres maneras: nacionales, extranjeras y nacionalizadas, clasificacin
que se suprimi desde la ALA de 1982 y en la actualidad solamente apare-
cen esos trminos en los artculos 103 Y 115 de la NLA. Sin embargo, es
muy comn que en la prctica, en la doctrina yaun en resoluciones par-
ticulares de las autoridades se utilicen estos terminas, por lo que resulta
importante hacer algunas precisiones al respecto.
a) La nacionalidad
Como se ha expuesto en el captulo anterior, entre los atributos jurdi-
cos de las personas se encuentra el de nacionalidad, mismo que fincauna
serie de relaciones entre el individuo y el Estado como son la sujecin a
sus leyes y el derecho a su proteccin y a la ciudadana.
Por esta razn es impropio que las leyes y la prctica se refieran a la
nacionalidad de las mercancas o cosas, pues stas no pueden tener un
atributo propio de la personaiidad jurdica de la cual carecen.
En realidad, lostrminos nacional, extranjera y nacionalizada sonadje-
tivos usados para caracterizar y distinguir a una mercanca que fue produ-
cida en Mxico de la que fue producida en el extranjero y que no ha
cubierto los requisitos para poder ser legalmente internada a Mxico y de
aquella otra procedente del extranjero que ya cubri todos los requisitos
legales para su legal.internacin y libre circulacin en territorio nacional,
respectivamente.
Para el Derecho Aduanero es importante distinguir estas tres condicio-
nes legales que puede tener alguna mercanca respecto de su introduc-
cin y estancia en el pas, pero dicha condicin legal no puede ser
calificada de nacionalidad por las razones ya anotadas. En este sentido la
doctrina y la legislacin actual se inclinan a hablar de origen, procedencia
y legalizacin.
La mercanca producida en Mxico se califica como mercanca origina-
ria de Mxicoen tanto que la mercanca de origen extranjero ser "legali-
zada" cuando haya cubierto los requisitos legales para que pueda entrar
al territorio mexicano y libremente estar y circular por l.
b) La procedencia
En virtud de la existencia de grandes centros de produccin, de com-
plicados canales de distribucin y del incremento del comercio entre to-
das las naciones del mundo, en la actualidad es comn que las
mercancas provengan de pases diferentes a aqullos en donde fueron
producidas.
A fin de evitar que los acuerdos de preferencias celebrados entre los
pases produzcan beneficios a terceros pases no participantes de dichos
acuerdos o con el objetivo de evitar fraudes a la ley que impone ciertas
restricciones a los productos de determinados pases (como en materia
de prcticas desleales), es que la ley regula adems del origen tambin la
procedencia de las mercaderas.
La procedencia de una mercanca est demarcada por el ltimo punto
o lugar de partida hacia el pas de destino. Para algunos tratados como la
ALADI y el TLCAN es importante la expedicin directa o que no exista
la expedicin desde un tercer pas diferente al de origen, pues ello hace
improcedente la preferencia otorgada a la mercanca, pues se trata de evi-
tar que la mercanca sufra elaboracin, maquila o transformacin fuera de
la zona, trasladando trabajos y beneficios a paises fuera de los contratan-
tes, circunstancias contrarias al espritu y objetivos del tratado y de las
preferencias, admitiendo algunas excepciones como el simple transbordo
o consolidacin.
e) El origen
Durante muchos aos careci de gran importancia para la legislacin
nacional el concepto origen de las mercancas llegndose incluso a con-
fundir el mismocon el de la nacionalidad.
En este contexto S9 puede ubicar la declaracin del artculo 10. del C-
digo Aduanero de 1952 (ya no contemplada en la legislacin vigente) que
rezaba "las aduanas martimas, las fronterizas, las interiores y los aero-
puertos internacionales, se hayan abiertos al comercio de todas las nacio-
nes".
Era tal la simplicidad de dicho Cdigo que el artculo 213 ordenaba que
el pas de origen de las mercancas se comprobaba con las facturas y las
inscripciones en los bultos, y el artculo 237 sealaba que dicho origen se
ra aquel en que las mercancas se hayan producido o manufacturado.
A partir de 1986 Mxico Intensific la celebracin de tratados en mate-
ria de preferencias arancelarias as como tambin empez a aplicar los
mecanismos para combatir prcticas desleales bajo las instituciones y
principios del GATI (como el antidumping). adquiriendo importancia el
concepto de pas de origen, las reglas y criterios para determinarlo y los
procedimientos para certificarlo.
El mbito de aplicacin de las reglas de origen son todas las materias y
efectos que se puedan producir en materia aduanera y en general de co-
mercio exterior, en donde el origen de los productos o mercaderas sea
factor condicionante de consecuencias de ley. En efecto, de conformidad
con el articulo 90. de la Ley de Comercio Exterior de 1993 (LCE) el origen
de las mercancas se podr determinar para efectos de preferencias aran-
celarias, marcados de pas de origen, la aplicacin de cuotas compensa-
torias, cupos y otras medidas que al efecto se establezcan. Como se
aprecia a simple vista, el legislador previ una hiptesis genrica de cuya
actualizacin slo depende que la SECOFI expida el acuerdo que fije so-
bre qu medida tambin se aplicarn las reglas expedidas o bien que ex-
pida otras particulares para tal fin.
Dispone el artculo citado que las reglas de origen las estabiecer la
mencionada SECOFI, mientras aquellas que tengan efectos para tratados
internacionales se fijarn conforme a esos tratados, previa opinin de la
Comisin de Comercio Exterior (COCEX) y posterior publicacion en el Dia-
rio Oficial de la Federacin.
En cuanto a los criterios de origen que puede utilizar la SECOFI en la
determinacin de las mencionadas reglas, el articulo 10 de la LCE seala
que pueden ser:
1. Cambio de clasificacin aranceiaria, debiendo sealar las partidas y
subpartidas respectivas.
2. Contenido nacional o regional, debiendo precisar el mtodo y el por-
centaje requerido.
3. Produccin, fabricacin o elaboracin, para lo cual se deber citar la
operacin o el proceso que le confiere origen.
4. Criterios adicionales que utilice la propia SECOFI.
De los criterios anteriores, se desprende que el pago de las contribu-
ciones y el cumplimiento de las regulaciones no arancelarias a que est
sujeta la importacin de las mercancias, o sea su "legalizacin", son he-
chos o actos que no le confieren origen a las mercancias importadas, por
lo tanto, una mercanca legalmente importada seguir siendo de origen
extranjero mientras no se ubique en alguno de los criterios legales ya
transcritos.
11. Los medios de transporte
Dispone el artculo 10. de la NLA que adems de regular ia entrada al
territorio nacional y salidadel mismode mercancas tambin hace lo mis-
mo con los medios en que se transportan o conducen, por lo cual resulta
importante estudiar algunas consideraciones fundamentales sobre el
transporte y su mbito de sumisin al Derecho Aduanero.
A. El transporte
Con la expansin de los dominios del hombre, la colonizacin de regio-
nes y lugares distantes, el incremento de la poblacin y la especializacin
de sus actividades y productos, surge desde los tiempos remotos la nece-
sidad del hombre de trasladarse de un IUllar a otro y llevar sus productos
entre diversas poblaciones, regiones y paises. Para satisfacer esta necesi-
dad de traslado de personas y cosas el hombre inventa los medios y reci-
pientes o contenedores de transporte y tambin desarrolla una actividad
habitual y profesional de transportacin, la actividad transportista.
Estos transportes son de diversos tipos y clases, depandiendo del me-
dio que usen para su desplazamiento y de la fuerza que utilicen para su
movimiento.
Atendiendo al medio por el que se desplazan se pueden identificar a
los areos, a los martimos, a los fluviales ya los terrestres, mismos que
se desplazan a travs del espacio areo, del agua y por la tierra, respecti-
vamente.
Respecto de los medios consistentes en cables y tuberas es preciso
decir que si bientambin conducen cosaso mercaderas, tambines cier-
to que no consisten en transportes puesto que lo que se desplaza es la
mercanca o fluido y no propiamente los cables ytuberas, io que los dis-
tingue de los transportes propiamente dichos. Cierta circunstancia excep-
cional tambin ocurre cuando se utilizan las corrientes fluviales para
transportar mercancas (como los troncos) en donde el rio se convierte en
s mismo en el mediotransportador.
Por su parte los transportes terrestres pueden ser de diversas clases
. dependiendo del tipo de fuerza que los mueva, como por ejemplo, las
carretas y carrozas que son jalados por animales; los ferrocarriles que se
mueven ya sea por vapor, electricidad o combustin interna; los vehculos
automotores que se clasifican por su capacidad de pasajeros o de tonela-
je de carga, etc.
Los transportes fluviales y martimos pueden ser de diversas clases y
capacidades; dedicados a actvidades pesqueras, de carga, de pasajeros
y mixtos, conocidos con nombres tales como buques, cargueros, bar-
cos, etc.
En tanto que las aeronaves pueden ser de motor, de turbopropulsin,
de hlce, etc. Igualmente existen aquellos que se construyen exclusiva-
mente con fines militares, de transportacin de carga, de pasajeros, etc.
En la NLA, como se estudiar ms adelante, se estabiece la figura de
"trfico" para determinar con precisin el tipo de transporte y las obliga-
ciones derivadas de la particularidad de su desplazamiento y las posibili-
dadesfcticas de su introduccin al territorio nacional o salidadel mismo.
Sin embargo los transportes pueden ser analizados desde diversos
puntos de vista, dependiendo de su propia naturaleza, el uso al que se les
destine y como actividad. A continuacion se exponen algunas considera-
ciones sobreestetema.
B. Los transportes como mercancas
La primera caracterstice de los vehculos y dems medios de transpor-
tacin es la de constituir mercancas o cosasque se producen y son obje-
to de actos de enajenacin y uso por parte de sus propietarios o legtmos
poseedores. En este contexto, dichos transportes son objeto de la potes-
tad aduanera como cualquier otra cosa y deben de sujetarse a las disposi-
ciones aduaneras aplicables a todaslasdems mercaderas.
Estos transportes tienen sus propias fracciones arancelarias ubicadas
en los capitules 87 y 88 de la tarife. de ios impuestos de importacin y ex-
portacin, que sealan los aranceles que gravan su entrada al territorio.
mexicano o su salida del mismo y deben cumplir adems con las regula-
ciones no arancelarias cuando las disposiciones legales correspondientes
las establezcan.
C. Los transportes de mercancfas
Los transportes y sus equipos auxiliares tambin tienen otro mbito de
sujecin al Derecho Aduanero, cuando en ellos se introducen al territorio
nacional se extraen del mismo bienes mercancas. En este caso, las
105
normasaduaneras regulan y someten a lostransportes no como cosas en
s mismas sino como los conductos que sirven para importar o exportar
otras cosas diversas, es decir, como medios de conduccin o transporta-
cin.
Existen en materia aduanera cuatro grandes principios aplicables a los
vehculos, aeronaves, buques y otros medios de transportecin cuando se
utilizan para introducir o extraer mercancas del territorio aduaneromexica-
no, mismosque sonimportantes desdeahoraenunciar:
a) El sometimiento a la potestad aduanera
La regia general consiste en que los medios de transporte o conduc-
cin de mercancas se encuentran tambin sometidos a la potestad adua-
nera del Estado cuando se utilizan para introducir mercancas al territorio
nacional o para extraerlas del mismo.
Este principio esta consignado de manera expresa en el prrafo prime-
ro del multicitado artculo 10. de la NLA que ordena: "Esta ley, las de los
Impuestos Generales de Importacin y Exportacin y las demas leyes y or-
denamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida
del mismo...de los medios en que se transportan o conducen..."
Ei prrafo segundo reitera dicha sujecin -de los medios de transporte
al establecer quines son los sujetos que deben cumplir las obligaciones
que establecen las mencionadas disposiciones: "Estn obligados al cum-
plimiento de las citadas disposiciones quienes Introducen mercancas al
territorio nacional ...o cualesquiera personas que tengan intetvenctan en la
introduccin..."
Como todas las regias generales, la anterior tambin tiene sus excep-
ciones, que se encuentran consignadas en el artculo 80. de la propia ley,
que seala los transportes que no quedan sujetos a la potestad aduanera:
1. Las naves militares.
2. Las naves de los gobiernos extranjeros de conformidad con los trata-
dos internacionales de los que Mxico sea parte y que no se utilicen para
alguna operacin comercial.
La redaccin del precepto en comento merece algunas crticas puesto
que limitael trmino transporte sloa las naves; no precisa que las naves
militares sean mexicanas y porque en el caso de las naves de los g o i r ~
nos extranjeros falt condicionar a la reciprocidad internacional.
b) El rgimen especial a la transportacin Internacional
De conformidad con el principio anterior, las disposiciones aduaneras
someten a sus regulaciones a los medios de transporte cuando introdu-
cen al pas o extraen-del mismo mercancas, pero ste sometimiento es
con el propsito de controlar y de vigilar las mercancas por ellos conduci-
das y no para gravar, limitar o restringir la actividad transportista o impedir
el comercio exterior de la Nacin.
Por estas razones la ley establece tres tratamientos legales de excep-
cin para los transportes internacionales y sus equipos auxiliares:
1. La ampliacin del plazo de abandono.
106 EDICIONESFISCALES ISEF, S,A,
El artculo 31 de la NLA ampla el plazo general para el abandono del
equipo especial de las embarcaciones que utilicen en las maniobras de
carga, descarga y que dejen en tierra despus de haber salido del puerto.
Mientras no se configure el plazode tres meses para consumar el abando-
no, dicho equipo puede permanecer en el puerto y utilizarse por otras em-
barcaciones del transportista sin el pago de los impuestos al comercio
exterior.
Mediante la regla general 3.4.2 para 1999, se ejemplifica algunos de los
equipos a los que se refiere la ley sealando a las gras, montacargas,
portacargas, portacontenedores, palas mecnicas, garfios de presin,
planchas, cadenas, redes, paletas, rejas, estrobos, cabos y otros de fun-
ciones semejantes, de los cuales se deber presentar ante la aduana, an-
tes de salir la embarcacin, una relacin detallada, conforme el ltimo
prrafo del artculo 20 de la NLA, adicionado por la reforma legal para
1997.
2. La exencin de impuestos al comercio exterior.
Acorde con el artculo 61 fracciones 111, IV Y V de la Ley de la materia,
no se pagarn los impuestos al comercio exterior por la entrada al terrIto-
rio nacional o la salida del mismo de vehculos destinados a servicios in-
ternacionales para el transporte de carga o de personas, as como sus
equipos propios e indispensables; las mercancas nacionales que sean in-
dispensables para el abastecimiento de dichos vehculos o medios de
transporte; las de rancho, excepto combustibles y las destinadas al mante-
nimiento de aeronaves propiedad de lasempresas nacionales de aviacin
que presten servicios internacionales.
Es importante resaltar que en esta exencin no estn comprendidos los
vehculos que en territorio nacional sean objeto de explotacin comercial,
aquellos que se destinen para uso o consumo en el pas ni los que se ad-
quieran para consumo o uso en el extranjero.
3. La internacin y la Importacin temporal.
El tercer prrafo de la fraccin III del artculo 61 de la Ley seala que su
reglamento establecer los requisitos, perodos y distancias mximas en
que podrn internarse los vehculos de servicios internacionales dentro de
la franja o regin fronteriza.
El articulo 96 del NRLA dispone (como lo hacan anteriormente las re-
gias generales 49 y 58 para 1994 y 1995) que los vehculos que efecten
servicios internacionales de transporte de carga, conocidos como
trensiers, autorizados por autoridad competente, podrn internarse a
territorio mexicano sin pagar los impuestos al comercio exterior dentro de
una franja de 20 kilmetros paralela a la lnea divisoria internacional, inde-
pendientemente de la nacionalidad del conductor. Esta autorizacin se
contempla en el Acuerdo por el que se establece la modalidad del servicio
de autotransporte federal de carga en los cruces fronterizos y en la
franjas de veinte kilmetros paralela a la lnea divisoria internacional, en
los estados del norte de la Repblica Mexicana, publicado en el D.O.F. de
Por otra parte, el artculo 97 del mismo NRLA permite (como lo hacan
las reglas generales 51 y 106 para 1994 y 1995), la Internacin temporal a
esa regin o franja fronteriza de vehculos extranjeros que efecten servi-
cios de transporte internacional de personas. hasta por un ao para entra-
das y salidas mltiples, sujeta a diversos requisitos de previo cumplimien-
to, entre los que destacan que se trate de residentes extranjeros sin esta-
blecimiento permanente en Mxico; haber obtenido autorizacin de la
Secretarade Comunicaciones y Transportes para internarse al pasy otor-
gar una fianza por un monto igual al valor del vehculo.
Adems, el artcuio 106 de la NLA permite en su fraccin I la importa-
cin temporal hasta por un mes de remolques y semiremolques, incluyen-
do aqullos dseados y utilizados exclusivamente para el transporte de
contenedores, siempre que transporten en territorio nacional las mercan-
cas que en ellosse hubieren introducido al paso lasque conduzcan para
su exportacin, y adems, en la fraccin V permite la importacin temporal
hasta por diez aos de contenedores; aviones y helicpteros; vehculos de
transporte pblico de pasajeros; embarcaciones que cumplan los re-
quisitos que fije el reglamento; casas rodantes; carros de ferrocarrii y las
mercancas destinadas para su mantenimiento y reparacin, En cuantoa
los avionesy helicpteros se requiere ser lnea area con concesin para
operar en el pas, o ser transporte pblico de pasajeros, en el casode los
vehculos destinados a ese servicio pblico.
e) La responsabilidad solidaria de los transportistas
En virtud de ia importante participacin que tienen ios transportistas en
la introduccin al pars y la extraccin del mismode mercancas, dispone el
artculo 53 fraccin 111 de la NLA que son responsables solidarios del pago
de los impuestos al comercio exterior y de las dems contribuciones as
como de las cuotas compensatorias que se causen con motivo de la intro-
duccinde mercancas al territorio nacional o de su extraccin del mismo,
los propietarios y empresarios de medios de transporte, los pilotos, capita-
nes y en general los conductores de los mismos, por los que causen las
mercancas que transporten, cuandodichaspersonas no cumplan las obli-
gaciones que ies imponen las leyes a que se refiere el artculo 10. de di-
cha ley.
Del precepto legal citado se desprende que los transportistas sio se-
rn responsables solidarios de las contribuciones cuando introduzcan al
pas o saquendel mismo mercancas en violacin de las obligaciones que
le impone la ley, como son, por ejemplo: introducirse al territorio nacional
slo por lugar autorizado; presentar las mercancas a la autoridad aduane-
ra a su entrada o salida del pas; expedir y conservar en el trayecto del
transporte la carta de porte que ampare las mercancas, etc.
d) Afectacin de los transportes al cumplimiento de las contribucio-
nes
Dispone el artculo 60 de la NLA que las mercancas estn afectas di-
recta y preferentemente al pago de los crditos fiscales generados por su
entrada o salida del territorio nacional y el prrafo tercero de ese propio
artculo extiende tambin la afectacin de los medios de transporte al
pago de las contribuciones y de las cuotas compensatorias si suspropie-
tarios, empresarios o conductores no dan cumplimiento a las disposicio-
nes mencionadas en el artculo 10. de la propiaNLA.
Como se observa, al igual que en la responsabilidad solidaria, ia afec-
tacin de los transportes slo proceder cuando el transportista incumpla
con las obligaciones legales a su cargo.
108 EDICIONES FISCALESISEF, S.A.
111. Las personas
Debido a que el Derecho es un conjunto de principios, instituciones y
normas elaboradas por el hombre y sus organizaciones que se dirigen a
regular precisamente la conducta tanto.del hombre como de sus organiza-
ciones. parece obvio mencionar a las personas como mbito de aplica-
cin del Derecho Aduanero, sin embargo, son necesarias las
consideraciones que se anotanen esteapartado.
En virtud de que las regulaciones no aranceiarias, los aranceles y las
dems contribuciones a las importaciones y exportaciones estn referidos
a las mercancas, se habla comnmente de obligaciones objetivas o rea-
les, mismas que se manifiestan con expresiones tales como: "los autos
usados requieren permiso de importacin"; "los juguetes paan 20% de
impuesto de Importacin"; etc. en donde la obligacin pareciera que re-
cae sobrelascosasy no sobrepersonas.
Sin embargo, no es exacto considerar que en las obligaciones objeti-
vas las cosas son las deudoras por que ellas no tienen capacidad jurdica
al no ser sujetos de Derecho, lo que ocurre es que por facilidad de estruc-
turar la ley y para fines de claridad de las tablas que establecen los aran-
celes, atendiendo al tipo. de mercanca, se usa a sta como objeto de la
obligacin legal pero detrs de toda obligacin real existe siempre
una obligacin personal a cargo de un sujeto determinado, y por lo tanto,
ser el importador quien pague el 20% de impuesto si importa juguetes o
quien deber obtener y exhibir el permiso de importacin si pretende im-
portar un auto usado.
Las disposiciones aduaneras, por regla general, se estructuran con
base en las caractersticas de las mercancas sin considerar los atributos
de las personas que intervienen en los actos de introduccin al territorio
nacional o extraccin del mismo de dichas mercancas, tales como el
nombre, estado civil, domicilio, nacionalidad y patrimonio.
No obstante, en la legislacin aduanera hay dos clases de disposicio-
nes que alteran las condiciones jurdicas de los actos aduaneros o que
permiten la realizacin de ciertos regmenes dependiendo de los atributos
de las personas.
A. La residencia en el extranJero y la nacionalidad eXtranjera
El artculo 106 fraccin 11 inciso a) de la NLA permite la importacin
temporal hastapor seismesesde mercancas cuandose trate de aquellas
que pretendan realizar residentes en el extranjero y adems la fraccin IV
incisos a) y b) del mismo artculo permite la importacin temporal de
vehculos y menajes de casa en tratndose de visitantes, visitantes locales
y distinguidos, estudiantes, inmigrantes rentistas y otras calidades de ex-
tranjeros por el tiempo de su calidad migratoria. Para estos efectos y otros
ms, el artculo 20. fraccin IV de la NLA define al residente en territorio
nacional con lo cual, a contrario sensu, se define al residente en el extran-
jero.
B. El pasajero Internacional
Cuando las personas mismas son ias portadoras de las mercancias y
son quienes consigo las introducen al pas o las extraen del mismo, ad-
quieren entonces la calidad de "pasajero internacional", o el de "transen-
te", trmino suprimido en la ley vigente y que usaba el Cdigo Aduanero
de 1952 en tratndose de la regin y franja fronteriza.
En ei caso de los pasajeros internacionales las formalidades aduane-
ras, las contribuciones e incluso su exencin parcial o total; las infraccio-
nes y sanciones seran diferentes a aquellas que se aplican en trminos
!:lenerales a las importaciones y exportaciones, como lo establecen los ar-
tcutos 50 y 88 de la ley multicttada.
5. LOS SUJETOS PASIVOS DEL DERECHO ADUANERO
Sujeto pasivo de una relacin jurdica es aquella persona 'jue esta
constreida u obligada a prestar una determinada conducta en avor de
otra personapor lo que consecuentemente con esteconceptojurdico ge-
neral, el sujeto pasivo de las obligaciones aduaneras es aquella persona a
la cual la ley le establece el deber de cumplirlas o acatarlas. prestando
frente al Estado, el sujeto activo, las diversas conductas jurdicas previstas
en la propia ley.
Toda vez que en una mismaoperacin aduanera intervienen varias per-
sonas con diferentes conductas y objetivos, se analizar la calidad jurdica
de cada una de ellas para determinar con exactitud si tienen o no la cali-
dad de sujetos pasivos y, en caso afirmativo, el tipo o clase de obligacio-
nes a su cargo.
l. Los Importadores y exportadores
Numerosos artculos de la NLA se refieren como sujetos principales a
los "importadores" y a los "exportadores", por ejemplo: 15 fraccin VI; 36;
40; 41; 63; 64; 83; 86; Y 144 fracci6n XXVII. Sin embargo, no hay ningn
precepto que defina estos trminos, por lo que es menester estudiar her-
meneticamente todos los preceptos de la ley con el fin de desentraar
quines son importadores o exportadores.
Los artculos 10. y 52 de la Ley Aduanera disponen que estn obliga-
dos a cumplir sus disposiciones y a pagar los impuestos al comercio exte-
rior, respectivamente, quienes introduzcan mercancas al territorio
nacional o las extraigan del mismo, pero para ser considerado importador
o exportador no parece suficiente ser el simple introductor o extractor de
las mercancas, sino que tambin se requiere que el introductor o extractor
cuente con cierta calidad jurdica o tenga cierto ttulo jurdico sobre las
mercancas.
El artculo 10. tambin seala que los introductores o extractores de las
mercancas pueden ser sus propietarios, poseedores, destinatarios, remi-
tentes o cualesquiera personas que tenga intervencin en la extraccin,
custodia, almacenaje, manejoy tenenciade las mercancas de las mismas
y el artculo 52 presume que los introductores o extractores sern dichos
sujetos, utilizando la denominacin de tenedor en lugar de poseedor.
Por su parte, el artculo 35 de la misma ley, al disponer qu se entiende
por despacho aduanero, establece que ste ser realizado en la importa-
cin por los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tene-
dores y en la exportacin por los remitentes, trminos que ya aparecen en
el preceptoanterior, salvo el de consignatario que se menciona por prime-
ra vez.
Por otra parte, el artculo 162 fraccin VI de la NLA seala que es obli-
gacin del agente aduanal declarar, bajo protesta de decr verdad, el nom-
bre, domicilio y registro federal de contribuyentes de los destinatarios o de
losremitentes.
Para los preceptos legales comentados ser importador aquel introduc-
tor de mercancas a territorio nacional que a su vez sea el propietario, po-
seedor, tenedor, consignatario o destinatario de las mismas, terminas que
salvo el de destinatario son explicados con bastante precisin por el Dere-
chocomn.
El propietario es aquel que tiene la propiedad sobre una cosa, ttulo
que le otorga los derechos de tener, usar, disfrutar y disponer de dicha
cosa; el poseedor es aquel que tiene ei derecho de tener y conservar di-
cha cosa aunque no sea su propietario; el tenedor es aquel que sin acre-
ditar ningn ttulo jurdico sobre una cosa sin embargo la detenta
fsicamente; mientras que el consignatario es aquel que en un contrato de
transporte aparece como el sujeto a quien habr de entregarse el envo y
por lo mismo, tiene el derechode exigir y recibir las mercancas transpor-
tadas.
Por el contrario, el trmino "destinatario" no se encuentra en el Dere-
cho comny el Diccionario no proporciona una connotacin que sea clara
y aceptable al decir que "es aquella persona a quien va dirigida o destina-
da alguna cosa, sobre todo la correspondencia". 28
Luego, para encontrar el significado de esa calidad de destinatario que
se utiliza por nuestro Derecho Aduanero se debe acudir a sus propias
fuentes histricas y as se encontrar que ei artculo 41 del Cdigo Adua-
nero de 1952 puede arrojar alguna luz acerca del porqu la ley viene
usandoel trmino de destinatario.
Dicho artculo dispona:
"Para los efectos de este Cdigo se entende:
l. Por destinatario:
a) Al interesado directo en la importacin, ya sea que gestione
sta por si mismo, o por conducto de agente aduanal, o por
medio de apoderado.
b) Al que adquiere mercancas directamente de casa extranje-
ra sin domiciiio en el pas, aunque la importacin sea tramita-
da por la casa vendedora o por encargo de sta;
c) A la persona a quien vengan dirigidas piezas de correspon-
dencia que contengan mercancas, y
d) A la persona que aparezca con ese carcter en los ma-
nifiestos de trfico areo."
Adems de asimilar en los incisos b), c) y d) como destinatario al pro-
pietario, al que recibe piezas postales y al consignatario, que ya se co-
mentaron, se puede observar que para el CdigoAduanero el destinatario
era aquellapersona coninters directoen la importacin, es decir, que tie-
ne un inters jurdico no slo sobre las mercancas sino tambin en la
operacin de importacin.
28 Palomar de Miguel, Juan. Diccionario para Juristas. Op. Cit. Pgina 447.
Este concepto resulta ms amplio ya que las figuras de propietario, po-
seedor, tenedor y consignatario reflejan una relaci6n jurdica entre una
persona y las mercancas, mientras que tener inters jurdico sobre la im-
portacin o introduccin permite que pueda ser importador aquella perso-
na que sintener inters sobrelas mercancas s lotienesobrela operacin
de importacin, como es el caso de terceros que por razones comerciales
y contractuales introducen por cuenta de sus propietarios o legtimos po-
seedoresmercancas al territorio nacional.
En conclusin, importador es aquella persona fsica o moral que intro-
duce mercancas al territorio nacional ya en virtud de un inters jurdico
sobre las mercancas o de un inters jurdico sobre la operacin de su im-
portacin.
En relacin a los exportadores la ley cambia el trmino de destinatario
por el de remitente y al igual que ese trmino, lo deja carente de una defi-
nicin jurdica. S se aplican las mismas razones jurdicas para determinar
al importador se podra decir que el exportador es aquella persona que ex-
I trae mercancas del territorionacional en virtud de un inters jurdico sobre
las mercancas o sobre la operacin de exportacin misma.
11. Los mandatarios, apoderados y agentes aduarlales
Cuando el artculo 10. de la Ley Aduanera dispone que estas personas
estn obligadas a cumplir sus disposiciones, debe entenderse slo en la
medida que dispongan las disposiciones aplicables a dichos sujetos.
Respecto de los mandatarios la ley nicamente los contempla con el fin
de atribuirles responsabilidad solidaria por los actos que personalmente
realicen conforme al mandato, como lo dispone el artculo 53 de la citada
ley.
Los agentes y los apoderados aduanales son sujetos que la ley permite
que intervengan en las operaciones aduaneras siempre en su calidad de
representantes de los importadores y exportadores, para ejecutar los ac-
tos del despacho aduanero por cuenta de ellos, sin inters jurdico propio
sobre las mercancas o sobre la operacin misma, por lo cual slo tienen
responsabilidad solidarla en los trminos de los artculos 53 y 54 de la ley
vigente, razones por las cuales no se puede afirmar que estas personas
sean sujetos pasivos directos o principales de la obligacin aduanera.
111. Los transportistas
Como se expuso en pginas anteriores, cuando estas empresas o per-
sonas actan como prestadores del servicio pblico de transporte slo tie-
nen obligaciones de vigilancia, colaboracin y control y su incumplimiento
les generar responsabilidad solidaria en los trminos del sealado artcu-
lo 53, por lo que no se puede hablar de que sean sujetos pasivos directos
o principales.
IV. Los almacenes autorizados
Dispone el citado artculo 10. de la ley que estn obligados a cumplir
sus disposiciones cualesquiera personas que tengan intervencin en la
custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancas, es decir, las
empresas autorizadas para prestar dichos servicios en los trminos de los
artculos 14 y 15 de la misma ley.
A diferencia de los sujetos anteriores, los almacenistas autorizados s
constituyen sujetos pasivos principales de las obligaciones aduaneras,
pues el artculo 28 tercer prrafo de la NLA ordena que responden directa-
mente ante el fisco federal por el importe de los creditos fiscales que co-
rresponda pagar por las mercancas extraviadas, debiendo garantizar el
inters fiscal y adems cubrir el valor de dichas mercancas a los interesa-
dos.
V. Los Infractores legales
Con el fin de poder fincar reSponsabilidades legales a quienes infrinjan
las disposiciones de la ley, su artculo 10. establece un sujeto genrico,
sealando que deber cumplirla cualquier persona que intervenga en la
introduccin, extraccin, custodia, almacenaje y tenencia de las mercan-
cas, independientemente del ttuio jurdico de su participacin. Bsica-
mente es un enunciado que da sustento al captulo de Infracciones y
sanciones para aquellos infractores no especificados de manera especial
en otra parte de la ley.
6. EL AGENTE ADUANAL
En la actividad aduanera adems de los importadores y exportadores
participan terceras personas cuyafuncin es representar a los mismos en
el despacho aduanero de las mercancas, como son los agentes aduana-
les y los apoderados aduanales. Este apartado se ocupar del estudio de
los primeros y el siguiente de los segundos.
l. El concepto
Para la doctrina aduanerael agenteaduanal "es la personafsica que a
travs de una patente, personal e intransferible, otorgada por la autoridad
hacendaria, interviene ante una aduana para despachar mercancas en
cualesquiera de los r ~ n s aduaneros, en virtud de los servicios profe-
sionales que presta",2
Este concepto es prcticamente el mismo que sealaban los artculos
690 dei Cdigo de 1952 y 143 de la ALA, y que actualmente contempla el
artculo 159 de la NLA al disponer lo siguiente:
"Agente aduanal es la persona fsica autorizada por la Secreta-
ra, mediante una patente, para promover por cuenta ajena el
despacho de las mercancas, en los diferentes reqimenes
aduaneros previstos en estaLey,"
Penltimo prrafo: "v.La patente es personal e intransferible".
Las razones por las cuales la definicin legal no establece la limitacin
de actuar ante una aduana es porque, conforme al artculo 161 de la NLA
(disposicin proveniente de la reforma para 1990 a la ALA), el agente
aduanal puede ser autorizado por la autoridad aduanera para operar en
dos o mas aduanas, regulando lo que se conoce como las "patentes na-
cionales" y porque los agentes aduanales pueden despachar, en otra
aduanadiferente a la de suadscripcin, los embarques bajo el rgimen de
trnsito.
Algunos comentarios adicionales que se pueden hacer al precepto le-
gal son:
29 Carvajal Oontreras. Mxlrno, Op. Cito Pgina 340.
DERECHOADUANERO MEXICANO 113
A. La nacionalidad del agente aduanal
La definicin legal era omisa en uno de sus elementos ms importan-
tes. De conformidad oon lo que dispona el prrafo segundo del artculo
32 de la Constitucin General se requera ser mexicano por nacimiento
para poder ejercer todas las funciones de agente aduanal, debido a que el
agente aduanal es un auxiliar en la salvaguarda de la soberana nacional.
Con la reforma constitucionel publicada en el D.O.F. de 20 de marzo de
1997 se suprimi esa estipulacin, pero no obstante. sera conveniente
que en la definicin legal la nacionalidad mexicana por nacimiento conti-
ne apareciendo como requisito en la fraccin I del artculo 159 de ia ley.
B. La patente de agente aduanal
Dispone la definicin legal en comento que el agente aduanal ser au-
torizado por la autoridad mediante una patente, misma que segn el Dic-
cionario s i g n ~ i el "documento librado por autoridad competente, que
permite el desempeo de un empleo, el ejercicio de una profesin o el dis-
frute de un privilegio". 30
Estas acepciones del Diccionario son, en efecto, los diferentes tipos de
patente que recoge el Derecho, por lo tanto, es necesario distinguir a cul
de ellas se refiere el legislador aduanero cuando ordena que el agente
aduanal promueve el despacho de mercancas mediante una patente.
a) La patente de invencin
Se conoce de este modo a las patentes que se otorgan a los autores e
inventores para proteger y explotar sus obras e invenciones, tanto intelec-
tuales como industriales y cuyo fundamento constitucional se encuentra
en el artculo 28 de nuestra mxima Ley. La patente aduanal a la que se
refiere la ley de la materia no es de este tipo de patentes, pues con su
expedicin si bien se consideran los mritos personales y profesionales
de su titular no se reconoce ninguna obra intelectual o industrial a su be-
neficiario.
b) La patente para desempear un empleo
En este tipo de autorizaciones la funcin para la cual se otorga requiere
que el postulante rena diversos e importantes requisitos que garanticen
la eficiente, oportuna y honesta prestacin del servicio, pues no slo se
atiende al inters personal del solicitante sino que tambin se procura pro-
teger los intereses colectivos de la sociedad o del Estado. Entre los requi-
sitos personales del postulante de la patente generalmente se exigen
aqullos relacionados con su conducta, su reputacin, su nacionalidad y
otros ms. En cuanto a los profesionalesse eXigen requisitos relacionados
con su preparacin acadmica tales como la obtencin de grados tcni-
cos o universitarios y el acreditamiento de experiencia profesional en el
ramo de la funcin de que se trate.
e) La patente para el ejercicio de una profesin
De conformidad con la Ley General de Profesiones para el ejercicio de
una profesin se requiere adems de obtener un ttulo de una institucin
30 Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Editorial Heliasta, S.R.L.
Buenos Aires, Argentina. Octava Edicin. 1974.Tomo 111. Pgina 244.
de enseanza superior la expedicin de una "cdula" con efectos de pa-
tente.
Los requisitos para su expedicin son el haber cursado y aprobado el
plan de estudios de la carrera correspondiente, obtener el ttulo respectivo
y ser de nacionalidad mexicana.
La patente aduanal parece tener caractersticas que pudieran encua-
drarla como una patente para ejercer un empleo pero tambin parece go-
zar de las condiciones y cualidades de una patente para ejercer una
profesin.
Para su expedicin la ley requiere que el solicitante acredite requisitos
de conducta personal y de experiencia laboral en la funcin, propios de
una patente de empleo, pero tambin exige comprobar el haber cursa-
do una profesin y obtenido el ttulo correspondiente, requisitos de una
patente de profesion. Otra particularidad de la patente aduanal, propia de
las patentes de profesin, es que otorjla a las opiniones de sus titulares el
carcter de dictamen tcnico en los termines de losartculos 144 fraccin
XIVprrafo segundo y 162 fraccin 111 de la NLA.
C. La patente es personal e Intransferible
Esta cualidad de la patente de agente aduanal est prevista en el pe-
nltimo prrafo del articulo 159 de la NLA y consiste en que slo la puede
ejercitar su titular y no puede ser objeto de transmisin ni por causa de
muerte.
Sus antecedentes se remontan a los artculos 716 del Cdigo Aduanero
de 1952 y 144 de la ley de 1982.
D, La promocin del despacho aduanero por cuenta ajena
Acorde con lo preceptuado por el dispositivo legal comentado, el obje-
to y alcance de la patente aduanal es para promover el despacho aduane-
ro de las mercancas, por lo que es importante remarcar cules son los
actos, formalidades y procedimientos que lo constituyen, pues ellos slo
los podr ejecutar la persona que sea titular de una patente de esta ndo-
le. Por el contrario, alrededor de la actividad aduanera y del despacho
aduanero existen una serie de actividades y servicios conexos que no se
encuentran dentro del mbito de la patente, como son los de transporta-
ci6n de personas y mercancas; los servicios de almacn y maniobras; de
laboratorio de pesas y medidas, para los cuales no existe impedimento le-
gai que tambin el agente aduanal preste estos servicios y otros ms.
Otra de las caractersticas de la definicin legal consiste en que el
agente aduanal realizar el despacho aduanero de las mercancas siem-
pre por cuenta ajena, estableciendo as su naturaleza de ser un repre-
sentante legal aduanero, como lo vienen a confirmar los artculos 40 y 41
de la ley de la materia. Estos preceptos establecen la regla general de que
nicamente los agentes aduanales, actuando como representante leal de
un determinado importador o exportador, podrn ilevar a cabo los tramites
relacionados con el despacho de las mercancas de dichos importadores
y exportadores y que incluso esa representacin legal no puede cesar
sino pasados ciertos eventos talescomoel actao escrito a que se refieren
los articulos 150 y 152 de la ley de la materia.
Dada la certeza y seguridad que los agentes aduanales brindan a sus
clientes y al fisco federal; a la economaen la recaudacin de las contri bu-
ciones federales y la vala de ia asesoraque otorgan a los importadores y
exportadores en el cumplimiento de leyes cada vez ms complicadas, la
ley establece, como regla general, la representacin legal obligatoria del
agente aduanal no permitiendo la participacin directa de los interesados
en ei despacho aduanero. En la actualidad el despacho aduanero ejecuta-
do por las autoridades directamente con el interesado se refiere a las im-
portaciones de pasajeros internacionales de mercancas de bajo valor y
ciertas importaciones temporales y susretornos, en loscualesse usanfor-
matosoficiales.
Finalmente, uno de los puntos importantes de la definicin legal es si la
frase "por cuenta ajena" limita al ~ n t aduanal a despachar mercancias
sobre las cuaies l tenga un interes personal es decir, a ttulo de dueo,
destinatario o remitente. Sobre este aspecto no existe en la ley ningn pre-
cepto que establezca prohibicin expresa en ese sentido, por lo que es
procedente concluir que los agentes aduanales pueden tener en un des-
pacho la citada calidad ms las de importador o exportador. Confirma esta
postura lo que disponla el prrafo segundo del articulo 702 del Cdigo
Aduanero de 1952 al sealar que:
"En todo caso obrarn siempre' al amparo de su patente, aun
cuando despachen mercanclas por las que tengan personali-
dad de destinatarios o remitentes."
11. Los requisitos para la obtencin de la patente de agente aduanal
Como se dijocon motivo del estudio de lascaractersticas de la patente
aduanal, sta se expide a favor del solicitante que cumpla determinados
requisitos relacionados con su conducta y antecedentes personales y
compruebe sus aptitudes en materia aduanera, en razn de sus estudios
superiores y su experiencia en el ramo. Como se describir a continua-
cn, con el tiempo estos requisitos se han incrementado y otros se han
modificado para hacerlos mas rgidos, con la intencin de asegurar efi-
ciencia para el cliente en la prestacin del servicio y seguridad y certeza
en el cumplimiento de la ley para el fisco federal. En los prximos aparta-
dos se expondrn los requisitos que contempla actualmente el artculo
159 de la NLA y las evoluciones que han sufrido en el transcurso del
tiempo.
A. Ser mexicano por nacimiento en el pleno ejercicio de sus de-
rechos
A pesar de la modificacin del segundo prrafo del artculo 32 constitu-
cional, la ley exige este requisito, que est previsto en la fraccin 1 del
mencionado artculo 159, cuyo contenido proviene desde el artculo 691
del Cdigo de 1952, mantenindose en la ALA de 1982, ordenamiento
que le aadi la parte final que dice "en pleno ejercicio de sus derechos".
Un error de redaccin muy comentado por la doctrina era que el pre-
cepto hablaba de "ciudadano por nacimiento", lo cual jurdicamente era
incorrecto debido a que la ciudadana se adquiere por mayoria de edad y
no por el simple nacimiento, por lo que el trmino de ciudadano fue supri-
mido con la reforma legal para 1997, quedando implicita ya que el ejerci-
cio pleno de derechos supone la mayora de edad y sta, generalmente,
otorga esa calidad a los mexicanos.
116 EDICIONES FISCALESISEF. SA
B. No haber sido condenado por sentencia ejecutoriada por delito
doloso, ni haber sufrido la cancelacin de su patente, en caso de ha-
ber sido agente aduanal
Este requisito est previsto en la fraccin 11 del artculo 159, el cual nace
en la ley de 1982 pero en su redaccin original adems de sealar el no
haber sido condenado por delito intencional estableca el no haber sido
responsabilizado en resolucin firme por algunade las infracciones previs-
tas en los artculos 127 y 130 de esa ley (actuales 176 y 179), requisito
que se suprimi desde la reforma para 1990 a la anterior ley. Con la refor-
ma de 1997 se sustituy el calificativo de delito intencional por el de delito
doloso.
C. Gozar de buena reputacin personal
Este requisito ya se contemplaba en el Cdigo de 1952 bajo la redac-
cin de "ser de honorabilidad notoria" y se ha mantenido sin modificacin
hasta la actualidad, en la fraccin 111 del comentado articulo 159 de-la ley.
A esta clase de requisitos de conductas y reputaciones buenas u hono-
rables se le pueden hacer las crticas que en otras ramas del Derecho se
les hacen cuando los consignan las leyes, consistentes en la falta de un
criterio objetivo y general para calificar las citadas conductas o reputacio-
nes, pues se tratade valores morales o subjetivos, adems de que es dif
cil que una persona pueda ser objeto de conocimiento y reconocimiento
por toda la sociedad. No obstante, en la prctica se pretenden cumplir
con cartas de recomendacin; certificaciones sobrela faltade anteceden-
tes penales; constancias de antecedentes profesionales, laborales, reco-
mendaciones comerciales y de otra ndole.
D. No ser servidor pblico ni militar en servicio activo
Este requisito esteblecido en la fraccin iV ha sido objeto de algunas
reformas desde su inclusin en el Cdigo de 1952, transformando con di-
chos cambios en gran medida el sentido del mismo.
En el Cdigo de 1952 se dispona no ser funcionario o empleado de la
Federacin o de los Estados, militar en servicio activo, ni representante,
empleado o agente de alguna empresa de transportes de nacionalidad ex-
tranjera o en la que la mayora del capital o de los socios tengan ese ca-
rcter. La ley de 1982 recogi este requisito hacindole algunas
modificaciones como cambiar funcionarios o empleados de la Federacin
o de los Estados por funcionarios o empleados pblicos; aadi la cate-
gora de socio a las de representante, empleado o agente de una empresa
de transporte y tinalmente suprimi la distincin de empresa de transporte
extranjera o Con capital de esa naturaleza, abarcando a cualquier empresa
de transporte con independencia de su nacionalidad.
Posteriormente, con la reforma para 1990 se adicion "no haber presta-
do sus servicios en la administracin aduanera durante los dos aos ante-
riores a la solicitud", mismo que tuvo una vida efmera ya que con la
reforma para 1992 fue suprimido. Es tambin en este ao que se suprimi
el requisito de no ser socio, representante, empleado o agente de alguna
empresa de transportes, para quedar en la redaccin que tiene en la ley
vigente.
La reforma legal para 1997, exceptu de este impedimento a los cargos
de eleccin popular.
E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad con el admi-
nistrador de la aduana de adscripcin de la patente
Este requisito previsto en la fraccin V se explica por s slo, ya que el
legislador pretende evitar la presencia de condiciones que puedan afectar
la imparcial, fiel y correcta aplicacin de la ley por parte de las autoridades
y de los agentes aduanales.
F. Tener ttulo profesional o su equivalente en los trminos de la ley
de la materia
Este requisito que se contempla en la fraccin VI se refiere a la prepara-
cin acadmica que debe tener el aspirante a agente aduanal, mismo que
ha sufrido la siguiente evoiucin.
Bajo el Cdigo de 1952 no se requiri6 comprobar ningn grado de es-
colaridad y fue hasta la ALA de 1982 cuando se exigi el haber obtenido el
bachillerato (equivalente a preparatoria) de institucin educativa con reco-
nocimiento de validez oficial de estudios.
Desde la reforma legal para 1986 ya se requiri tener ttulo profesional
de instituciones del Estado, descentralizadas o de particulares que tengan
reconocimiento de validez oficial de estudios, en las siguientes carreras:
Derecho, Economa, Administracin de Empresas, Contador Pblico, vista
Aduanal y otras ramas que seale el reglamento de ia Ley.
Es importante mencionar que por disposici6n del artculo Quinto frac-
cin I Transitorio del Decreto que reform6 dicha ley, los agentes aduana-
les que al 10. de enero de 1986 ya contaban con patente aduanal no
requirieron acreditar dicho ttulo profesional, disposici6n que fue aplicable
tambin a los sustitutos autorizados.
Esta especializaci6n de profesi6n dur poco tiempo pues con la refor-
ma de 26 de julio de 1993 fue suprimida para exigir, como lo hace actual-
mente, un ttulo profesional sinespecificar ninguna carreraen particular.
G. Tener experiencia mayor de tres aos en materia aduanera
Este requisito ordenado en la fracci6n VII se establece por primera vez
en la ley de 1982 y se ha mantenido sin cambios hasta la NLA.
H. Exhibir constancia de Inscripcin en el registro federal de contri-
buyentes
Sealado en la fraccin VIII es un requisito que proviene de la reforma
legal para 1990 a la ALA y no merece mayor comentario.
l. Aprobar el examen de conocimientos y el examen psicotcnico
que practiquen las autoridades aduaneras
El requisito consignado en la fracci6n IX del artculo 159 de la NLA de-
viene del artculo 691 fracci6n IVdel Cdigo de 1952 que ordenaba la obli-
gaci6n de:
"Sustentar un examen en la ciudad de Mxico para demostrar
sus conocimientos yaplicaci6n del C6digo Aduanero y de las
tarifas de importacion y exportaci6n, ante un jurado que estar
inte\lrado por represententes del Secretario de Hacienda y de
la Direccin de Aduanas."
118
EDICIONES FISCALES ISEF, S.A.
Este examen era diferente e independiente de los exmenes de eficien-
cia que peridicamente se les deban aplicar a los agentes aduanales, que
se analizarn en ei apartado de sus obligaciones.
Este examen de conocimientos pas a ia ley de 1982, mismo que dis-
puso que fuera su Reglamento quien estableciera la forma y los trminos
de llevarlo a cabo, el que orden en su artculo 189 que la SHCP integrara
un jurado con personas de reconocida capacidad profesional en la mate-
ria, sujetndose en todo caso a un programa temtico que previamente
deba formularse.
Mediante la reforma legal para 1990 se suprimi ei requisito de aprobar
el examen de conocimientos, restablecindose ocho meses despues con
la reforma para 1991, pero ya bajo la forma de examen "psicotcnico".
Con la reforma. para 1999 se vuelveaadir el examen de conocimientos al
examenpsicotecntco.
J. Los requisitos suprimidos
A continuacin se expondrn aquellos requisitos que fueron exigibles
en el pasado y que en virtud de reformas legales han sido suprimidos y no
aparecen en el texto vigente del artculo 159 de ia NLA.
al Tener capacidad legal con arreglo al Cdigo de Comercio
Contenido en la fraccin 11 del artculo 691 del Cdigo de 1952 ya no se
contempl desde la ley de 1982, aunque se podra considerar incluido en
la fraccin I del artculo 159, cuando sta seala ser mexicano en el pleno
ejercicio de sus derechos, puestoque la capacidad jurdicaconsiste en la
calidad de la persona de ser titular de derechos y obligaciones y poderlos
ejercer.
La supresin de la referencia al Cdigo de Comercio es correcta ya
que los servicios profesionales que presta un agente aduanal tienen natu-
ralezacivil, por lo que resultaba Impropia la remlsln al ordenamientomer-
cantil, resultando aplicables las disposiciones sobre incapacidad dei
CCDF.
b) Las garantias
El artculo 701 del Cdigo de 1952 estableca la obligacin de los agen-
tes aduanales de constituir fianza de compaa autorizada por la cantidad
de $ 250,000.00, la que estara en vigor durante todo el tiempo en que se
ejerciera la patente.
Para dicho Cdigo, esta garanta no constitua legalmente un requisito
~ expedicin de la patente sino ms bien era una obligacin de opera-
cron de los citados profesionistas.
Con la expedicin de la ley de 1982, tambin se incluy esta garanta
como una obligacin del agente aduanal y no como requisito del solicitan-
te a la patente, disponiendo el artcuio 145 fraccin 111 que era obligacin
del agente aduanal: "Otorgar garanta anual, en la cuanta que establezca
la SHCP en las disposiciones de carcter general".
Las primeras Reglas de Carcter General en Materia Aduanera (reglas
generales de 1982) fueron publicadas en el D.O.F. de 18 de junio de 1982,
fe de erratas de 29 de julio de 1982, en donde la Regla Dcima Quinta es-
tableci que la mencionada garanta anual debera ser otorgada median-
te fianza de institucin legalmente autorizada y cuyo monto sera de
$ 5'000,000.00 por ei ejercicio de inicio de operaciones y del equivalente a
2500 veces el salario mnimo vigente para el Distrito Federal para los sub-
siguientes.
Con la reforma para 1990 a la fraccin IXdel artculo 143 y a la fraccin
111 del artculo 145 de la ALA se transform la naturaleza jurdica de esta
garanta. cambiando de requisito de operacin a requisito de expedicin
de la patente. Igualmente esa reforma legal sustituy la forma de la garan-
ta de fianza por depsito en dinero ante Nacional Financiera a favor de la
Tesorera de la Federacin. Es importante resear que mediante esta mo-
dificacin legal se increment el monto de la gerantla de 2500 a 25000 sa-
larios diarios mnimos.
Dos anotaciones histricas adicionales merece esta reforma legal de
1990:
Por una parte, los depsitos en garanta deban ser destinados a un
fondo de inversin que producira rendimientos y seran devueltos -princi-
pal y rendimientos- cuando el agente aduanal falleciera, se incapacitara o
se retirara voluntariamente, y por otra parte, se exoner de constituir dicho
depsito a los agentes aduanales que ya estuvieran operando al 10. de
enero de 1990, acorde con lo dispuesto por el articulo Octavo Transitorio
del Decreto de dicha reforma.
Mediante la reforma legal para 1991 el monto del depsito se fij en
$ 360'764,000.00, sujeto a actualizacin, y se incluy la posibilidad de sus-
tituir, sin previa autorizacin de la autoridad, el depsito por una fianza.
Finalmente con la reforma de 26 de julio de 1993 se derog este requi-
sito ordenando la devolucin de las fianzas y depsitos constituidos.
c) No ser socio, representante, empleado o agente de alguna ern-
presa de transportes.
Este requisito fue suprimido en el ao de 1992 para facilitar los servi-
cios de las empresas transportistas y de mensajera en vsperas del
TLCAN, como puede comprobarse con la reforma de 26 de julio de 1993
al artculo 143-A de la ALA, por medio de la cual se autoriz a empresas
de mensajeria y paqueterla, ligadas o propiedad de empresas de transpor-
te, a despachar las mercancas por elias trasladadas.
111. Las obligaciones del Agente aduanal
Una vez que el agente aduanal obtiene su patente adquiere una serie
de obligaciones que debe cumplir de manera fiel y oportuna, pues de lo
contrario estar sujeto a sanciones como pueden ser la suspensin tem-
paral e incluso la cancelacin de la patente. A continuacin se exponen
todas obligaciones que se encuentran consignadas en las diversas frac-
ciones del artculo 162 de la NLA.
A. Actuar con su carcter de agente aduanal
Procedente desde el artculo 702 del Cdigo Aduanero de 1952 que
instrua que los agentes aduanales obraran en todo caso bajo el amparo
de su patente, pas a la ley de 1982 y de sta a la fraccin I del citado
artculo 162 de la nueva Ley Aduanera, que dispone que es obligacin del
agente aduanal, en los tramites o gestiones aduanales, actuar siempre
con su carcter de agente aduanal, disposicin con la cual se presume
que su participacin en el despacho fue con esa calidad y aplicar las con-
secuencias legales que sean procedentes.
B. Descargar electrnicamente las regulaciones no arancelarias
Esta obligacin que est prevista en ia fracci6n 11 del artculo 162 de la
NLA fue creada con la reforma legal de 26 de julio de 1993, pero se limit
slo a los descargos electrnicos de los permisos de importacin y expor-
tacin. Su texto vigente abarca ya a todas las regulaciones y restncciones
no arancelarias que en el futuro establezca la SECOFI se cumplan me-
diante esos medios. El texto legal es el siguiente:
"Realizar el descargo total o parcial en el medio' magntico, en
los casos de las mercancas sujetas a regulaciones y restric-
ciones no arancelarias, cuyocumplimiento se realice mediante
dicho medio, en los trminos que establezca la Secretara de
Comercio y Fomento Industrial, y anotar en el pedimento res-
pectivo la firma electrnica que demuestre dicho descargo."
Esta obligacin se enmarca dentro de aquellas que en el ltimo dece-
nio se han modificado para ajustarlas a los nuevos y modemos instrumen-
tos o equipos creados por los avances de la electronica, la computacin y
las comunicaciones, ya que sustituye el uso del papel por tarjetas magne-
ticas que contienen la regulacin no arancelaria y losdatoscon loscuales
se expidi. Cada vez que se usa no slo afecta la cantidad dispuesta y el
saldo disponible sino que tambin proporciona una clave o firma electrni-
ca que constituye el "descargo" y la prueba de la existencia y uso del per-
misoo de la regulacin no arancelaria.
Forma parte de esta obligacin que el agente aduanal anote dicha cla-
ve o firma electrnica en el pedimento respectivo antes de realizar cual-
quier trmite del despacho aduanero de que se trate, por lo cual tambin
con la reforma de julio de 1993 se modific el artculo 127 fraccin 11 de la
ALA para tipificar como infraccin grave no anotar en el pedimento la firma
electrnica que demuestre el descargo total o parcial del permiso antes de
realizar los trmites del despacho aduanero, infraccin que se mantiene
en el actual artculo 176 fraccin 11 de la nueva Ley Aduanera de 1996.
C. Rendir el dictamen tcnico que le solicite la autoridad
Igualmente, con la reforma de 26 de julio de 1993 se adicion esta obli-
gacin que se mantiene en la fraccin 111 del artculo 162 de la NLA, corres-
pondiente a la facultad de la SHCP prevista en la fraccin XIV del artculo
144 de la misma ley de solicitar el dictamen, o mejor dicho, peritaje del
agente aduana! sobre la naturaleza, caracterfsticas, clasificacin arancela-
ria, origen y valor de las mercancas de importacin y exportacin.
La obligacin de emitir dictmenes cuando lo requiera la autoridad
acerca ms al agente aduanal a la naturaleza de un profesionista o perito
y constituye un reconocimiento a su especializacin, pues un dictamen
s610 puede rendirlo un experto.
Los dictmenes que formule el agente aduanal deben estar razonados,
ya que los dictmenes dogmticos pierden su valor de elemento de con-
vlccin, pero en todo caso se formularn conforme al leal saber y entender
dei agente aduanal y, por lo tanto, no pueden ser impugnados ni cuestio-
nados.
D. Cumplir el encargo conferido
La fraccin IV del artculo 162 de la NLA estipula otra obligacin a car-
go del agente aduanal consistente en:
"Cumplir con el encargo que se le hubiere conferido, por lo
que no podr transferirlo ni endosar documentos que estn a
sufavoro a sunombre, sinla autorizacin expresay por escri-
to de quien lo otorg."
Para desentraar el verdadero contenido de esta obligacin es necesa-
rio que previamente se estudie la causa jurdica por la cual el agente adua-
nal acta en el despacho aduanero, pues una vez identificada conducir al
tipo de relacin [uridlca que surge entre el agente aduanal y el importador
o exportador en cuyo nombre y cuenta efecta dicho despacho. Para es-
tos efectos, primeramente se expondrn los conceptos jurdlcos generales
que aplican en la materia y despus se ventilar la cuestin conforme a
esos institutos jurdicos.
a) La capacidad, la representacin, la legitimacin y la personali-
dad
En pginas anteriores se tuvo oportunidad de exponer que la capaci-
dad jurdica es un atributo de las personas y que se divide en capacidad
de goce y capacidad de ejercicio. Tambin se anot que la capacidad de
goce es la aptitud de ser titular de derechos y obligaciones mientras que
la capacidad de ejercicio es la aptitud para ejercer personalmente esos
derechos y obligaciones o "la aptitud de participar directamente en la vida
jurdica, es decir, de hacerlo personalmente"'
Esa capacidad de ejercicio permite a la persona ejecutar personalmen-
te actos jurdicos, contratos y cuaiquier otra forma jurdica para crear y ex-
tinguir derechos y obligaciones aSI como tambin le permite comparecer
ante ei Estado para exigir la satisfaccin de sus derechos o el cumplimien-
to de sus obligaciones. Cuando la satisfaccin a sus derechos o el cumpli-
miento de sus obligaciones se debe realizar a travs de un proceso
judicial o de un procedimiento pblico entonces a esa capacidad de ejer-
cicio se conoce, en la milenaria cultura del Derecho Procesal Civil, como
capacidad procesal.
I
En principio todas las personas tienen capacidad de ejercicio y por lo
tanto capacidad procesal, pero en ciertos casos y por diversas razones la
ley priva a cierta clase de personas de dicha capacidad, es decir, estable-
ce ia incapacidad legal, cuyos efectos son tan importantes para la persona
que "no puede imponerse por contrato o por acto jurdico; nicamente la
ley puede decretarla"32 ya que producir que las personas declaradas in-
capaces "carezcan de aptitud para actuar por s mismos en el proceso" y
que "para que acten han de valerse de otrapersona"'
Como el Derecho no puede otorgar a una persona derechos y obliga-
ciones para luego impedir que los exija o las cumpla, en todo caso que la
ley estipule una incapacidad l ~ l tambin estipular una representacin
legal, es decir, que ser la propia ley la que ordenar que sea otra perso-
na quien ejercite esos derechos y obligaciones por cuenta y orden del in-
capaz, con lo cual "la representacin legal se convierte en una institucin
auxiliar y necesaria de la incapacidad de ejercicio",34
3' Roiina Villegas, Rafael. Op. en. Pgina 164
32 ROlina.ld.m.Pgina '66.
33 Briseo Sierra, Humberto. Derecho Procesal. crdenas Editor y Distribuidor. Vo
lumenIV. Mxico, D.F. 1970. Pginas 61 y 62.
34 Rojina Viilegas.lbidem. Pgina 168.
As pues, la representacin legal se diferenca de la representacin vo-
luntaria porque en sta ltima el sujeto representado s tiene capacidad de
ejercicio y s puede ilbre, directa y personalmente ejecutar el acto y tam-
bin tiene la potestad o libertad de pedir que otra persona lo realice por su
cuenta. En la representacin legal la ley mpide que la persona ejecute
personalmente el acto o intervenga en el proceso o procedimiento, por lo
que necesariamente otra persona diferente, designada conforme a la iey,
tendr que ejecutarlo en su nombre y cuenta.
Son mltiples y variadas las formas de representacin legal que reco-
noce la ley, por ejemplo: la patria potestad; la curatela; la tutora; los sndi-
cos de la quiebra; los administradores de las personas morales; el
Ministerio Pblico en los procesos penales, etc.
Ahora bien, en el caso de que la persona pretenda ser parte de un pro-
ceso o procedimiento tiene la opcin de hacerlo por s mismo o por con-
ducto de un representante voluntario (si tiene capacidad de ejercicio y la
ley no lo impide). pero lo tendr que hacer necesariamente, por conducto
de representante legal si la ley le ha privado de capacidad de ejercicio ge-
neral o si tenindola, le impide que en cierto tipo de proceso o procedi-
miento lo haga personalmente, es decir, le establece una incapacidad
legal especfica para ese proceso o procedimiento.
Cuando una tercera persona (representante). acta en un proceso o
procedimiento pblico por cuenta de otra persona surge la figura de la le-
gitimacin, la que permite distinguir jurdicamente a la parte del procedi-
miento (el titular de los derechos y obligaciones). del legitimado que est
actuando en dicho proceso o procedimiento y "...por todos los rumbos del
Derecho aparece un sujeto que, sin ser titular de la pretensin sustantiva,
unas veces porque no sea el dueo del derecho en conflicto, otras porque
la solucin del mismo no le perjudique ni le beneficie, y otras porque la ley
ha establecido que nicamente l pueda accionar y pretender procesal-
mente... su nombre debe ser legltimado"3' o sea, que es "la persona que
puede actuar en un proceso, es decir, que tiene la legitimatia ad pro-
cessum".36
Consecuentemente, las personas que pretendan participar en un pro-
ceso o tramitar un procedimiento pblico debern demostrar el carcter
con que lo hacen, es decir, deben acreditar su personalidad que es el acto
de demostrar el ttulo de la legitimacin. De este modo, el titular de los de-
rechos y obligaciones lo har como parte y lo acreditar por su propio
derecho, con su identidad y con los ttulos jurdicos que justifican su ac-
cin; el representante voluntarIo lo har como legitimado por tercero con
los ttulos que demuestren la representacin (mandato, depsito, contrato
de transporte, etc.) y por ltimo, ei representante legal acreditar su desig-
nacin conforme a la ley, ya que la incapacidad legal y la participacin del
representante legal provienen de la misma ley.
Resumiendo, la falta de capacidad de ejercicio o impedimento iegal
para intervenir en un proceso o procedimiento pblico crea una incapaci-
dad legal que se complementa con una representacin legal establecida
por ley. En virtud de esa representacin legal, el representante recibe por
ley la legitimacin para intervenir en dicho procedimiento y acredita su
35 BriseoSierra, Humberto. Op. en. Pgina 71.
36 Becerra Bautista, Jos. El Proceso Civil en Mxico. Editorial Porra, S.A. Cuarta
Edicin. Mxico. D.F. 1974. Pgina 19.
personalidad conforme a la ley que ordena la incapacidad, la repre-
sentacin y su designacin. Por lo tanto, ser un absurdo jurdico mencio-
nar la representacin voluntaria o convencional ah donde la leyestablece
la incapacidad general o la especifica para cierto tipo de procedimiento.
b) La causa jurdica de la Intervencin del agente aduanal en el
despacho aduanero
El Derecho Aduanero mexicano contemporneo ha establecido dos
causas jurdicas que conviene exponer para un mejor entendimiento de la
que se estipula actualmente.
1. En el Cdigo Aduanero de 1952.
Ese ordenamiento iegal dispona en su artculo 33 lo siguiente:
"El despacho de mercancas en operaciones aduaneras pue-
de ser gestionado y atendido libre y personalmente por los
mismos interesados en dichas operaciones. Sin embargo, po-
drn utilizar los servicios de agente aduana!. Tratndose de
personas morales se entender que gestionan por s, cuando
lo haga quien tenga la representacin general de ellas, confor-
me -a la ley que rija su funcionamiento."
Del texto transcrito se aprecia ntidamente que ese Cdigo no estable-
ci ninguna incapacidad general ni especifica para que el titular de la im-
portacin o exportacin de mercancias pudiera llevar a cabo libre y
personalmente el despacho aduanero de las mismas y tambin, si as lo
decida, hacerlo por conducto de otra persona, otorgando una repre-
sentacin convencional a un agenteaduana!.
Resulta entonces que la causa jurdica de la intervencin del agente
aduanal en el despacho aduanero era una representacin voluntaria.
Por su parte, el artculo 32 del mismo Cdigo contena reglas para acre-
ditar el inters jurdico de los participantes en el despacho aduanero. As,
el titular de la operacin acreditaba su personalidad demostrando que era:
a) el destinatario o remitente de las mercancas, b) el consignatario de las
mismas, e) el consignatario terrestre, d) el capitn del buque, e) las em-
presas de express y transporte areo, f) las empresas de montaje, g) el
destinatario postal y h) los pasajeros internacionales.
En cuanto al agente aduanal, ste acreditaba su personalidad actuando
como mandatario o consignatario, es decir, el Cdigo ordenaba que la
representacin voluntaria se acreditara con un mandatoo bien con el con-
trato de transporte en el que apareciera designado el agente aduanal
corno consignatario, considerando que la consignacin no slootorgalas
facultades de representacin sinotambin lasde dispcslcln.F
Por esto, la relacin jurdica entre al agente aduanal y el importador o
exportador slo poda ser un mandato o la derivada de un contrato de
transporte.
La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin adems
de precisar que se entiende por consignatario, lo distingui de la figura del
mandatario:
37 U;arte Romano, Luis. Ley, Convenios, Tratados y otros Temas de Aeronutica
Civil. AAADAM. Primera Edicin. Mxico, D.F. 1995. Pgina 28.
CONSIGNATARIO DE MERCANCIAS. Por consignatario de
una mercanca se entiende, segnlo dispuesto por el artculo
107 de la Ordenanza General de Aduanas, al individuo desig-
nadoen el conocimiento de embarque; estoes, a la personaa
cuyo favor est ordenada la entrega de la mercanca; pero
esto no quiere decir que por "consignatario de mercanca",
deba entenderse, de una maneranecesaria, fatal e indiscutible
al representante o mandatario de alguien.
Quinta poca;
Tomo XXI. Sansores Alfonso. Pgina 140
Tomo XXXI. Marcos Juiio. Pgina 116
Tomo XXXIV. Canavati Hermanos. Pgina 1551
Tomo XXXVI. Marcos Saiim. Pgina 31O
Tomo XXXVI. Garza Hermanos y Ca. Pgina 2176
Jurisprudencia 266. Apndice del Semanario Judicial de la Fe-
deracin. 1917-1954. Pgina511.
Jurisprudencia 140. Apndice de 1917-1975. Pgina 265.
2. En la Ley Aduanera de 1962.
Este ordenamiento legal realiz algunos cambios en la materia, pero
bsicamente descendi su regulacin a nivel de reglamento. En efecto, el
artculo 26 dispona:
"La legitimacin para actuar en el trmite de despacho ante
lasautoridades aduaneras, se acreditar en loscasos, formas,
requisitos y limitaciones que determine el reglamento."
Se apreciaque esta ley introdujo correctamente el trminolegitimacin
aunque defectuosamente seal que sta se acreditar, pues ella no se
acredita sino que es la ley la que la otorga o la reconoce.
Por su parte, el articulo 93 del RLA de 1962, vino slo a disponer lo que
antes contemplaba el Cdigo de 1952:
"El despacho aduanero podr ser personalmente tramitado y
atendidopor el destinatario o remitente conforme a la fraccin
I del articulo 91 o mediante apoderado o utilizando los servi-
cios de algn agente aduanal."
El artculo 91 sealaba, confundiendo legitimacin con personaiidad,
que se reconoca legitimacin para actuar en el despacho al a) destinata-
rio o remitente, b) consignatario areo o martimo, e) al agente aduanal
que acte como mandatario o consignatario y d) al capitn de buque.
Como puede apreciarse, la ALA mantuvo la capacidad legal para que el
importador o exportador pudiera llevar a cabo libre y personalmente
el d e s ~ h o aduanero de las mercancas. por lo cual reiter6 la repre-
sentacin voluntaria o convencional comola causajurdica de la actuacin
del agente aduanal, limitndola de nueva cuenta al mandato y a la consig-
nacin.
Percatndose del error de reducir a reglamento tan importante materia,
la reforma legal para 1965 mantuvo este sistema pero modific el texto del
artculo 26, derogando tcitamente los artculos 91 y 93 del reglamento,
para quedar como sigue:
"La lagitimacin para toda clase da trmites y gestiones rela-
cionados con el despacho de mercancas ante las autoridades
aduaneras se reconoce a:
l. Destinatarios y remitentes.
11. Agentes aduanales actuando como mandatarios o consig-
natarios.
111. Capitanes de buque."
3. La reforma a la ley aduanera para 1991.
El gran cambio en materia de capacidad y legitimacin para actuar en
el despacho aduanero se present con la reforma legal para 1991. En
efecto. se reform el citado artculo 26 para quedar como sigue:
"Unicamente los agentes aduanales que acten como consig-
natarios o mandatarios de un determinado importador o expor-
tador, as como los apoderados aduanales podrn llevar a
cabo los trmites relacionados con el despacho de las mer-
cancas de dicho importador o exportador."
Del texto legal se desprende sin lugar a dudas, que la ley impidi que
el importador o exportador personalmente efectuaran el despacho adua-
nero, es decir, estableci una incapacidad legal especfica, en virtud de la
cual dicho importador o exportador carecen de la aptitud jurdica para ac-
tuar por s mismos en dicho despacho.
Siendo cierto lo anterior, la causa jurdica por la cual el agente aduanal
intervena en el despacho ya no era ms la representacin voluntaria (por
cuanto no estaba en el importador o exportador hacerlo por s o por el
agente aduanal) sino que la causa jurdica fue por la representacin legal.
Tan resulta cierto lo anterior, que un ao despus, con la reforma legal
para 1992, el legislador se percat que habiendo establecido una incapa-
cidad legal falt la consecuente representacin legal y adicion el artculo
26-A disponiendo que:
"Los agentes aduanales sern representantes legales de los
importadores y exportadores para todos los actos y notifica-
ciones que deriven del despachoaduanero de las mercancas
en que acten, siempre que se celebrendentro del recinto fis-
cal o se !,rate de la resolucin provisional o del acta de
embargo...
La referencia a la actuacin de los agentes aduanales como mandata-
rioso consignatarios ya result unainjustificada reminiscencia de losante-
riores ordenamientos, puesto que esas calidades son formas de la
representacin voluntaria o convencional y no de la representacin legal,
ya que el representante legal no requiere de mandato alguno al provenlrle
la representacin de la ley.
4. En la nueva ley Aduanera de 1996.
La incapacidad y la representacin legal persisten en los artculos 40 y
41 de este ordenamiento, por lo que la causa jurdica de la participacin
del agente aduanal en el despacho aduanero es el ejercicio de una repre-
sentacin legal, persistiendo la obsoleta referencia a que acte como
mandatarios o consignatarios.
No obstante, a fin de precisar y extender la representaci6n legal a las
notificaciones que deriven del despacho aduanero sin limitarlas a que se
realicen dentro del recinto fiscal, Iimitaci6n que haba confirmado el Tribu-
nal Fiscal de la Federaci6n,' el artculo 41 fue objeto de modificaci6n en
la reforma para 1997, para quedar como sigue:
Los agentes y apoderados aduanales sern representantes le-
gales de los importadores y exportadores, en los siguientes
casos:
l. Tratndose de las actuaciones que deriven del despacho
aduanero de las mercancas, siempreque se celebren dentro
del recinto fiscal.
11. Tratndose de las notificaciones que deriven del despacho
aduanero de lasmercancas.
111. Cuando se trate del acta de embargo a que se refiere el
articulo 150 o del escrito a que se refiere el artculo 152 de
esta ley.
Los importadores y exportadores podrn manifestar por escri-
to a las autoridades aduaneras que ha cesado dicha repre-
sentacin, siempre que la misma se presente una vez
notificadas el actao el escrito correspondiente.
Con la reforma para 1999 se aadi un ltimo prrafo para obligar a las
autoridades aduaneras a notificar a los importadores y exportadores ade-
msdel representante de cualquier procedimiento que se inicie con poste-
rioridad al despacho aduanero.
el La relael6n juridiea entre el agente aduanal y el Importador o ex-
portador
Si se admiteque el importador o exportador tiene una incapacidad im-
puesta por la ley, que el agente aduanal tiene su representacl6n legal y
que la referencia a mandatario o consignatario sonexpresiones obsoletas
y rezagadas (comoformas de representacin voluntaria), entonces el tr-
mino "encargo" empleado por la leyes incorrecto siendo ms adecuado
el de "designacin".
La designacin no implica la existencia de un mandato, mismoque no
se requiere en el presente caso porque la representacin legal viene de la
ley y porque debe evitarse confundir representacin con mandato, ya que
"el mandato no implica necesariamente la representaci6n legal" y la repre-
sentacin noimplica necesariamente el mandato.
39
De todo lo anterior, se desprende que la relacin jurdica puede ser una
relaci6n de dependencia como el contrato de trabajo (no prohibida por la
ley) u otra independiente, y en este ltimo caso, inconexa a otros nego-
ciosjurdicos, como por ejemplo, prestacin de servicios slopara el des-
,
38 Agentes Aduanales. Unlcamente pueden recibir notificaciones como represen-
tantes legales de los importadores, cuando se den los casos establecidos por el
artculo 26-A de la Ley Aduanera. Juicio 217/95. Sentencia de 12 de junio de
1995. Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. 3a. Epoca. Ao VIII. Agosto
de 1995. Pgina 40.
39 RajinaVillegas. Op. Gil. Tomo IV. Pgina 263.
pacho, o conexa como la consignacin, representacin o distribucin co-
mercial, comisin, transporte, etc.
d) La forma de la designaci6n
De conformidad con el artculo 162 fraccin VII inciso g), ia designacin
debe revestir la forma escrita, cuando menciona "el documento", pero
ste puede ser de una gran variedad atendiendo ai tipo de relacin habida
entre el agente aduanal y ei importador o exportador.
En la prctica, cuando Ia nica relacin entre e agente aduanal y el im-
portador o exportador es la prestacin de servicios para el despacho
aduanero, se acostumbra una carta simple de designacin a la que se le
denomina carla de encomienda que no debe reunir nin!luna formaiidad y
no requiere registro ante ninguna autoridad. Esta carta ae encomienda no
est formalizada en ninguna disposicin legal por io que no es procedente
pretender que ei "documento" a que se refiere ia ley tenga que ser esta
carta necesariamente.
e) Los servicios complementarios del agente aduanal
En muchos casos, los agentes aduanales, adems de ejecutar la repre-
sentacin legal para el despacho aduanero prestan servicios relacionados
con la transportacin, almacenaje, custodia y documentacin de la mer-
canca objeto del despacho, de piena naturaleza mercantli atendiendo a la
simple enumeracin del artculo 75 del Cdigo de Comercio de 1889, en
vigor. La prestacin de estos servicios independientes, conexos a los
aduanaies, no es fundamento para incluir a la representacin legal adua-
nera en la comisin mercantil. Cuando en un slo documento se hace la
designacin para el despacho aduanero y la comisin para contratar
transportes, seguros y otros actos comerciales por cuenta del importador
o exportador, ese acto tendr tanto naturaleza de acto administrativo y de
comisin mercantil, en sus partes conducentes. La doctrina del Derecho
Mercantil aprecia esta cuestin del mismo modo que aqu se expone:
"El carcter de los agentes aduanales es muy similar al de los'
comisionistas, en cuanto se dedican a realizar los mandatos
especiales que el pblico les confiere; sin embargo, en cuanto
las gestiones ante las aduanas no son actos de comercio, no
quedan incluidos en el concepto de comisionistas. Por el con-
trario. s quedan dentro de la denotacin de tal concepto, en
cuanto contratan, como es frecuente, el transportad el seguro,
etc., de las mercancas importadas o exportadas."
f) Comentarios al texto legal
Hechas las consideraciones jurdicas de la designacin que regula las
relaciones jurdicas entre agente aduanal y los importadores y exportado-
res que solicitan sus servicios, se pueden hacer los siguientes comenta-
rios a 'la obligacin que se analiza.
1. Cumplir con el encargo que se le hubiere conferido
Aunque la ley no lo seala, el agente aduanal tiene el derecho de re-
chazar la designacin o encargo, ya que es una garanta individual de
todo gobernado no ser obligado a trabajar sin su pleno consentimiento.
40 Mantilla Molina, Roberto. L. Derecho Mercantil. Decimocuarta Edicin. Editorial
Porra, S.A. Mxico, D.F. 1974. Pgina 158.
128
EDICIONES FISCALES ISEF, SA
Entonces, esta obligacin requiere que el citado profesionista hubiere
aceptado previamente la encomienda.
2. No podr transferirlo o endosar documentos a su favor o a su nom-
bre sin autorizacin expresa y por escrito del importador o exportador
La ley establece la necesidad de obtener la autorizacin expresa y por
escrito para sustituir el encargo o designacin pero no contempla la hip-
tesis de su rechazo o renuncia por parte del agente aduanal, derecho que
tienetodo profesionista cuandola ejecucin no es acordecon su prctica
profesional, es contra la ley o no existe acuerdo con el importador o ex-
portador sobre como ejecutarlo, como s lo prevela el artculo 92 del ARLA
de 1982, que lo sujetaba a que se hiciera antes de la presentacin del pe-
dimento ante la Aduana.
En la prctica, la sustitucin de la designacin se materializa por medio
de una carta en la cual el importador o exportador le instruye al agente
aduanal que entregue los documentos que tenga en su poder, "endosan-
do" los documentos de transporte a nombre de otro agente aduanal. De-
bido a que en los trficos aereos y martimos se requiere que las guas
areas y los conocimientos martimos se encuentren revalidados a favor
de un agente aduanal, en el caso de su cambio, se requiere que dichos
documentos sean endosados por el primer agente a nombre del segundo.
E. No burlar la suspensin decretada a otro agente aduanal
Esta obligacin est establecida en la fraccin V del citado artculo 162
y fue prevista por primera ocasin con la reforma de julio de 1993 a la
ALA. Su redaccin textual vigente es la siguiente:
Abstenerse de retribuir de cualquier forma, directa o indirecta-
mente, a un agente aduanal suspendido en el ejercicio de sus
funciones o a alguna persona moral en que ste sea socio o
accionista o est relacionado de cualquier otra forma, por la
transferencia de clientes que le haga el agente aduanal sus-
pendido; as como recibir pagos directa o indirectamente de
un agente aduanal suspendido en susfunciones o de una per-
sona moral en la que ste sea socio o accionista o est rela-
cionado de cualquier otra forma, por realizar trmites
relacionados con la importacin o exportacin de mercancas
propiedad de personas distintas del agente aduanal suspend-
do o de la persona moral aludida.
El objetivo que persigue esta obligacin legal es evitar que el agente
aduanal suspendido evada, durante la suspensin, los efectos de la mis-
ma, al seguir involucrado en operaciones de comercio exterior valindose
de la patente de otro agente aduanal en activo, quien suscribir los pedi-
mentos de los clientes del agente suspendido, recibir de ste ltimo los
anticipos de las operaciones para posteriormente hacerle pagos por con-
ceptode honorarios.
Con esta obligacin la ley impide que el agente aduanal suspendido no
slo efecte los trmites del despacho aduanero sino que de manera ab-
soluta intervenga en operaciones de comercio exterior, evitando tambin
que pueda encargar a otros agentes aduanales el despacho de las mer-
cancas de susclientes, privndolo de cualquier actividad relacionada con
la materia, y por lo tanto, de cualquier ingreso durante la suspensin y la
ausenciade clientes cuando se levante la misma.
Es claro que el dispositivo iegal excede las conductas propias de ia pa-
tente aduanal, y por lo mismo, cuando prohibe que cualquier agente
aduanal en activo reciba a los ciientes del suspendido a cambio de una
remuneracin, est impidiendo que ste se dedique a una actividad lcita
diferente al despacho aduanero, en franca infraccin al artculo 50. Consti-
tucional.
En cuanto hace al agente aduanal que recibe y despacha los embar-
ques de los clientes del agente suspendido, el precepto legal trasciende
en su perjuicio la sancin impuesta al ~ n t suspendido. En efecto, de
conformidad con el artculo 22 Constitucional estn prohibidas ias penas
trascendentales que son aquellas que trascienden del sujeto infractor a
otro que no lo fue. En el presente asunto, es indiscutible que ios importa-
dores y exportadores deben despachar sus mercancias y los agentes
aduanares estnpara esos fines y no les es permitido a stos ltimos jur
dicamente negar el servicio, porque dichos importadores o exportadores
hayan entrado en contacto por conducto del suspendido, por lo que se
priva al agente en operacin de un ingreso y una utilidad legitima y por lo
mismo trasciende a su esfera jurdica la sancin impuesta al agente sus-
pendido.
En la misma fraccin V del artculo 162 de la NlJ\ se seala que no ser
aplicable est obiigacin en los casos en que ambos (agente aduanal sus-
pendido y agente aduanal en activo) sean socios de una empresa dedica-
da a prestar servicios de comercio exterior, "conanterioridad a la fechaen
que se estabieci la obligacin a que se refiere el prrafo anterior".
Con una psima tcnica legislativa, el legislador pretendi limitar esta
excepcin a las sociedades de agentes aduanaies formadas legalmente
con anterioridad a la reforma legal por medio de la cual se estableci esta
obligacin (26 de julio de 1993) y de ste modo pas a la NlJ\, provocan-
do la exigencia de interpretar la ley.
El resultado ser que la excepcin ser aplicable a las sociedades de
agentes aduanales que se hayan formado antes del 10. de abril de 1996,
ya que a esa fecha se estableci, con la nueva ley, la obligacin que se
comenta, pues debe recordarse que el anterior ordenamiento fue abroga-
do y la base y fundamento de dicha obligacin es la nueva legislacin.
Este resultado sera inconstitucional, por cuanto que otorga un trato de-
sigual a las sociedades de agentes aduanales formadas posteriormente a
la fecha indicaday que, al momento de su formacin, ninguno de susso-
cios se encontraba sujeto a suspensin, ya que en ese caso, ambas
sociedades teniendo las mismas condiciones, recibirn un tratamiento di-
ferente por la nica razn de su fecha de constitucin o nacimiento legal.
F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datos de la opera-
cin de comercio exterior en que Intervenga
Esta obligacin se encontraba en la Ley Aduanal de 1935; en el artculo
704 del Cdigo Aduanero de 1952; en el articulo 145 de la AlJ\ y pas a la
fraccin VI del artculo 162 de la NlJ\, protesto que tambin se contempla
en el artculo 81 de la misma ley.
Esta obligacin inicialmente no estaba orientada a que se declararan
determinados datos sino que su finalidad principal era consignar que el
agente aduanal lo hiciera bajo la protesta de decir verdad.
130
EDICIONES FISCALESISEF, SA
El primer prrafo del artculo 704 del Cdigo de 1952 ordenaba:
"Enlos documentosen que sea obligatorio manifestar el nom-
bre, domicilio y registro federal de causantes del destinatario o
del remitente de las mercancas, el agente aduanal lo har
bajo protesta de decir verdad."
En la ley de 1982, a pesar de que invirti la redaccin del precepto, la
protesta de decir verdad sigui siendo el principal elemento de esa decla-
racin. La redaccin original de la leyera la siguiente:
"Declarar, bajo protesta de decir verdad, el nombre y domicilio
del destinatario o del remitente de las mercancas, en los do-
cumentos en que se requieran estos datos, as como el regis-
tro federal de contribuyentes de aqullos y del propio,"
Mediante las reformas para 1986 y 1990 se precis que el domicilio a
declarar es el fiscal y se adicionaron otrosdatos como la naturaleza y ca-
ractersticas de las mercancasy los dems datos- relativos a la operacin
de comercio exterior en que intervenga. en las formas oficiales y docu-
mentosen que se requieran 0, en su caso, en el sistemamecanizado. Con
estas reformas, la obligacin cambi de sentido, es decir, lo principal ya
fue declarar esos datos y lo secundario fue hacerio con la protesta de de-
cir verdad y as pas a la NLA.
De io dispuesto por el artculo 81 y la fraccin VI del artculo 162 de la
NLA se desprenden los datos que se deben declarar bajo protesta de de-
cirverdad:
1. Nombre, domicilio fiscal y registro federal de contribuyentes del des-
tinatario o del remitente.
2. Registro federal de contribuyentes del agente aduanal,
3. Naturalezay caractersticas de las mercancas.
4. Los dems datos relativos de la operacin de comercio exterior.
5. El origende las mercancas.
6. El valor en aduana, ei mtodo de vaioracln utilizado y la existencia
de vinculaciones.
7. Laclasificacin arancelaria que les corresponda a las mercancas.
8. El montode las contribuciones y cuotascompensatorias causadas.
G. Llevar un archivo de la documentacin de sus operaciones
Con el transcurso del tiempo y la aparicin de nuevos instrumentos,
mquinasde oficina y medios de conservacin de documentos, sta obli-
gacin ha venido adaptndose a esos cambios tecnolgicos, para consig-
nar expresamente que ciertos documentos se contengan en dicho archivo
o apndice,
De conformidad con la fraccin VII del artculo 162 de la NLA, el archivo
o apndice debe reunir las siguientes condiciones:
a) La forma del apndice
La ley prev tanto la forma manual como electrnica:
1. Se debe formar con la copia de cada uno de los pedimentos trami-
tados.
2. Grabar dichos pedimentos en losmedios magnticos que autorice la
SHCP.
b) Los anexos al apndice
Tambinse deben archivar los siguientes documentos:
1. Copia de la factura comercial.
2. El conocimiento de embarque o gua area revalidados, en su caso.
3. Los documentos que comprueben el cumplimiento de las obligacio-
nes en materiade regulaciones y restricciones no arancelarias.
4. La comprobacin del origen y de la procedencia de las mercancas,
cuandocorresponda.
5. La manifestacin de valor a que se refiere el artculo 59 fraccin 11I de
la ley.
6. El documento en que conste la garanta a que se refiere el artculo 36
fraccin I inciso e) de la ley cuandose tratede mercancas: con precio esti-
mado establecido por la SHCP.
7. El documento que compruebe el encarqo que se le hubiera conferi-
do para realizar el despacho de las mercancras (adicionado con la nueva
ley).
8. La manifestacin de losdatosen el casode la revisin en origen (ar-
tculo 98 fraccin 11).
c) El plazo de conservacin
Dispone el mencionado precepto que ios citados documentos deben
conservarse durante cincoaos en la oficina principal de la agenciaa dis-
posicin de las autoridades aduaneras, no siendo aplicable los articulas
30 y 67 del CFF debido a que la ley especial contiene disposicin expresa
sobre el tema y dicho archivo no constituye contabilidad.
La ley tambin autoriza que loscitados documentos puedan conservar-
se microfilmados o grabados en cualquier otro medio que autorice la cita-
daSHCP.
Obviamente no ser obligatorio que los documentos listados estn en
el archivo cuando no fueron necesarios legalmente para el despacho,
como es el caso de las facturas comerciales en operaciones menores a
300.00 dlares de los Estados Unidos y cuando se trate de exportaciones,
pues en este caso la operacin se puede amparar con cualquier docu-
mento comercial; o de los documentos de transporte en tratndose de tr-
ficos que no sean martimos o areos; o los documentos que comprueben
el cumplimiento de regulaciones no arancelarias cuando las mercancas
no estan sujetas a ias mismas; o la comprobacin de origen y la proce-
dencia de las mercancas cuando la mercanca de que se trate no est su-
jeta a cuotas compensatorias__o cuando no se hayan disfrutado las
preferencias arancelarias previstas en un tratado comercial de que el pas
sea parte.
Por cuanto toca a la manifestacin de valor de las mercancas, este do-
cumento debe anexarse al archivo por las operaciones realizadas poste-
riormente al da 10. de septiembre de 1992, conforme lo dispuesto por el
artculo Sptimo de medidas transitorias de la Ley que Armoniza Diversas
Disposiciones con el Acuerdo General de Aranceles y Comerco, los Trata-
dos para Evitar la Doble Tributacin y para Simplificacin Fiscal publicada
en el D.O.F. de 20 de julio de 1992.
En la prctica aduanera se conoce a este archivo con el nombre de
apndice como reminiscencia de la terminologa empleada por las dispo-
siciones del Cdigo de 1952, que en sus artculos 710 fracciones IV, V Y
VI, 711 Y712 ordenaban llevar un libro de registro de todas las operacio-
nes en que hubieran intervenido los agentes aduanales as como formar,
con todos los documentos relativos a cada operacin, un legajo especial
como "apndice al libro de registro", los cuales se deban conservar en
formaconstante en susoficinas y no tener atraso mayor de 3 das.
Este libro de registro fue suprimido desde la promulgacin de la ALA
de 1982 pues en las propias palabras del Informe razonado de dicha ley
"...se introduce la posibilidad de que el allente aduanal registre sus opera-
ciones mediante el uso de los procedmientos ms modernos, como las
computadoras, y no constreirlo a llevar un 'libro' en el que forzosamente
deba efectuar los asientos respectivos...", ms sin embargo el ARLA, en
su artculo 192, conserv el termino de "apndice" al disponer que "los
agentes aduanales por cada registro de despacho formaran un apndice
constituido por todos los documentos relativos al mismo". Con la NLA y el
NRLA desaparece finalmente el trmino de apndice para designar el
archivo que se comenta.
H. Presentar la garanta de precios estimados
Con la reforma a la ALA de julio de 1993 se cre la figura del "precio
estimado", que si se aceptara que su naturaleza jurdica no es un pre-
cio oficial a la importacin, entonces no tendra antecedentes en el Dere-
cho mexicano. Esta medida repercute en el despacho aduanero por la
exigencia de anexar al pedimento, en los trminos del artculo 36 fraccin I
inciso e) de la NLA, una garanta cuando el valor de la mercanca declara-
do sea inferior al precio estimado establecido por la SHCP.
Consecuentemente con esta disposicin, en la fraccin VIII del artculo
162 que se viene estudiando, se establece la obligacin del agente adua-
nal de presentar la garanta por cuenta de los importadores de la posible
diferencia de contribuciones y sus accesorios, en los trminos previstos
en ia ley, a que pudiera dar lugar por declarar en el pedimento un valor
inferior al precio estimado que establezca la SHCP para mercancas que
sean objeto de subvaluacin.
La obiigacin de anexar dichas garantas al pedimento entr en vigor el
da 27 de septiembre de 1993 de conformidad con el artculo Primero frac-
cin I Transitorio de la ley de 26 de julio de 1993, por lo que tambin a
partir de esa fecha se debe anexar al apndice la citada garanta, si la mer-
canca se ubic en el supuesto de su exigencia.
1. Aceptar las visitas que ordene la autoridad aduanera
La fraccin IX del artculo 162 de la NLA establece la obligacin del
agente aduanal de aceptar las visitas que ordene la autoridad aduanera
para comprobar que cumple con Sus obligaciones o para investigaciones
determinadas, en un texto que proviene desde los articulas 710 fraccin
VII y 713 del Cdigo de 1952.
J. Solicitar autorizacin para suspender actividades
Esta es una nueva obligacin a cargo de los agentes aduanales esta-
blecida en la fraccin X del artculo 162 de la NLA, aunque ya apareca
como un requisito de operacin en virtud de la reforma de 20 de julio de
1992 al articulo 143-6 fraccin V de la ALA.
Es importante observar que la obligacin comentada tambin constitu-
ye un requisito de operacin (artculo 160 fraccin V) e igualmente se con-
signa como un derecho del agente aduanal (artculo 163 fraccin VI).
Respecto de la autorizacin, el artculo 160 fraccin V seala en su se-
gundo prrafo, que las autoridades aduaneras "podrn" autorizar. previa
solicitud por escrito en el que se sealen las causas y el plazo, la suspen-
sin de actividades del agente aduanal, En virtud de que la ley lo censa-
gra como un derecho del agente aduanal y marca tres requisitos de
manera expresay casustica, cumplidos Jos cuales el trmino "podrn" no
deber interpretarse como una facultad discrecional sino reglada de la
autoridad aduanera.
K. Anotar el nmero de candado oficial
Para la reforma legal de 1999 se adicion la fraccin XI del artculo 162
de la Ley, creando la obligacin de anotar en el pedimento o en la factura
el nmero de candado oficial utilizado en los vehculos.
L. Las obligaciones suprimidas
Con las reformas a losordenamientos legales aduaneros, diversas obli-
gaciones a cargo de los agentes aduanales han sido suprimidas y otras
han sido transferidas a requisitos de expedicin de la patente o a requisi-
tos de operacin de dichos agentes.
a) Las obligaciones suprimidas por la Ley de 1982
A continuacin se exponen las obligaciones que contemplaba el Cdi-
go de 1952 y que ya no fueron contempladas por la ALA ni por la vigente
NLA.
1. Agrupar todaslasdependencias de susoficinas en unsloedificio.
Con esta disposicin ms aquella '. que estableca que las agencias
aduanales deban desarrollar todas sus labores y formular toda documen-
tacin necesaria para el despacho en sus propias oficinas, fijando un
anuncio con los datos del agente aduanal en la fachada del edificio, se
procurabatener mayor control sobrelas actividades y archivos del agente
aduanal, as como evitar que personas sin tener la calidad de agen-
te aduanal se ostentarn como talo bien que algn agente aduanal permi-
tieraactuar a untercero al amparode supatente.
2. Mostrar el apndice a susclientes.
La obligacin textualmente era: "mostrar a sus comitentes, cuando lo
deseen, los asientos del libro de registro y los documentos relativos, refe-
rentes a los encargos que les hubieren conferido", mismaque no sobrevi-
vi a la ley de 1982, porque el apndice del agente aduanal no es un
archivo pblico abierto a la libre consulta, sino que es documentacin prl-
134 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A,
vada para cuya exhibicin deben seguirse las reglas generales del Dere-
cho comn, Confirmando estos comentarios el propio Cdigo ordenaba
en su articulo 705 que "el fisco federal ser siempre ajeno a las cuestiones
que se susciten entrelosagentes aduanales y suscomitentes...", enuncia-
do que al desaparecer desde la ley de 1982, significa la confirmacin de
que no compete al Estado interferir en ias relaciones entre particulares,
3, Comparecer y declarar ante las autoridades aduaneras,
Esta obligacin se actualizaba cuando el agente aduanal era citado
para declarar respecto de los asuntos que hubiera manejado y no admita
la excusa, Esla disposicin no era necesaria pues de conformidad con el
CFF el agente aduanal, como cualquier contribuyente, tiene la obligacin
de comparecer ante las autoridades aduaneras o fiscales y proporcionar
losinformes y documentos que le seanrequeridos en relacin con susac-
tividades, como lo establece el artculo 48 del CFF en vigor, similar al vi-
gente en aquella poca,
b) Las obligaciones suprimidas de la ley de 1982
Algunas de las reformas que sufri esa ley en los casi 14 aos que es-
luvo en vigor fue la supresin de ciertas obligaciones de los agentes adua-
nales y la transferencia de otras a requisitos de operacin,
1, Rendir las cuentas de gastos en plazo perentorio,
Esta obligacin estaba contenida en la fraccin IX del artculo 145 de la
ALA, fue derogada con la reforma de julio de 1992, pues no compele al
Estado interferir en las relaciones entre los particulares, Su redaccin dis-
pona que el agente aduanal debera rendir a sus clientes las cuentas de
gastos respectivas y entregarles los comprobantes de pago y dems do-
cumentos correspondientes en un plazo de 30 das naturales. Con la su-
presin de esta disposicin los importadores y exportadores no quedan
impedidos de recibir la rendicin de cuentas y losdocumentos y compro-
bantes respectivos puesto que aplicarn las normas conducentes del De-
recho comn.
2. Someterse a losexmenes de eficiencia.
Esta obligacin debla cumplirse cuando la SHCP convocar para ello,
debindose aclarar que stos eran exmenes diferentes a los practicados
para obtener la patente, Fueron suprimidos con la reforma para 1990 en
que se derog la fraccin X del artculo 145,
3. Proporcionar mensualmente informacin sobresushonorarios.
Esta es una obligacin que fue Incluida con la reforma de julio de 1993,
la cual consisti en que el agenteaduanal informara cada mes a las autori-
dades aduaneras el montomnimo y mximo de loscobros que haya efec-
tuado por cada concepto en ei mes inmediato anterior, obligacin que por
s sola se explica y que tuvouna vida efmera al derogarsecon la reforma
de diciembre de ese mismo ao,
4. Lasobligaciones transferidas comorequisitos de operacin.
Mediante la reforma para 1990 se adicion a la ALA el artculo 143-8is
(despus 143-8) para crear los "requisitos para operar" y en las subsi-
guientes reformas se trasladaron algunas obligaciones al citado precepto.
Lasobligaciones transferidas fueron:
1. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de suadscripcin.
2. Otorgar garanta.
3. Ocuparse habitualmente de las actividades propias de la funcin y
no suspenderlas por acuerdo o coalicin.
4. Dar a conocer a la Aduana los nombres de empleados y dependien-
tes autorizados.
e) Las obligaciones suprimidas por la nueva ley de' 1996
La NLA no suprimi ninguna obligacin de los agentes aduanaies de
aquellas que contemplaba la ALA a la fecha de su abrogacin.
IV. Requisitos de operacin del agente aduanal
Estos requisitos se establecen en el artculo 160 de la NLAy, como ya
se dijo, provienen de la reforma para 1990 a ia ALA, mismos que son:
A. Despachar por cuenta de cinco empresarios como mnimo al
mes
Este requisito es exigible en losprimeros 24 mesesen que opere como
agente aduanal y debido a que ia ley se refiere ai despacho de personas
que realicen actividades empresariales, para su cumplimiento no contarn
los efectuados por cuenta de pasajeros, turistas, amas de casa, etc. Es im-
portante destacar que ste requisito ser exigible a partir de que el agente
aduanal inicie su operacin y no de la expedicin de la patente.
Con t ~ requisito de operacin la ley pretende la explotacin de la pa-
tente por ms de un importador o exportador con el fin de que las empre-
sas no evadan su responsabilidad legal, usando de la institucin del
agente aduanal cuando en realidad se trate de apoderado aduanal.
B. Proporcionar la Informacin estadsllca de los pedimentos que
formule en medios magnticos
La fraccin 11 del artculo 160 de la NLA seala como requisito de ope-
racin el proporcionar a las autoridades aduaneras, en la terma y periodi-
cidad que stas determinen, la informacin estadstica de los pedimentos
que formuie grabada en un medio magntico.
Este requisito naci con la reforma para 1990 y fue implementado con
el Acuerdo de la Direccin General de Aduanas publicado en el D.O.F. el
da 8 de enero de 1990, que fij las bases para cumplir con este requisito
y constituy los orgenes del Sistema de Captura Automtica de Pedimen-
tos Aduaneros (CADEPA).
La reglamentacin se hizoconsistir de:
a) La forma
La informacin debera remitirse en disquetes de computadoras perso-
nales de medida 5 1/4 de doble intensidad.
b) La descripcin de los campos
Se precisaron 51 campos del pedimento que deban capturarse y pro-
porcionarse a la citada autoridad.
136 EDICIONES FISCALES ISEF. SA
c) La periodicidad
La informacin se presentaba semanalmente, los dias martes, y deba
contener la informacin de lasoperaciones tramitadas de lunesa o m n ~ o
de la semana anterior. El disquete se entregaba a la aduana de operacion
y deba acompaarse de un listado debidamente firmado por el agente
aduanal.
d) La autorizacin del programa
El acuerdo en mencin estableci que el programa de captura y gene-
racin de la informacin deba ser previamente certificado y validado (pro-
bado y autorizado) por la Unidad de Informtica, Contabilidad y Glosa
(UICG) de la citada Direccin General de Aduanas.
Este requisito cay en desuso cuando en 1992 se inici la operacin
del Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) que implica la transmi-
sin de la informacin estadstica de los pedimentos, va los medios elec-
trnicos de comunicacin, tales como el mdem, el radio o los cables
directos.
C. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscrip-
cin
Consignado en la fraccin 111 del citado artculo 160 de la NLA, su finali-
dad es procurar qua el agente aduanal siempre est disponible para la
atencin de sus operaciones y vigilando personalmente las actuaciones
ante la aduana y la buena marcha de su agencia aduanal, lo ,\ue remarca
la naturaleza personal de la patente.
El precepto prev la excepcin cuando el agente aduanal tenga autori-
zacin para ejercer o despachar en aduanas diferentes a la de su adscrip-
cin, salvedad que le permite residir y mantener su oficina principal en
cualquier ciudad en donde exista aduana para la cual tenga autorizacin
para despachar.
D. Manifestar el domicilio de su oficina principal y, en su caso, de
su cambio
La fraccin IVdel mismo precepto seala que es un requisito de opera-
cinmanifestar a las autoridades aduaneras el domicilio de la oficina y de
sucambio.
La NLA adicion a este requisito la obligacin de manifestar un domici-
lio por cada aduana y precis que el domicilio fiscal debe estar dentro de
la circunscripcin de la aduana de adscripcin, as como la obligacin
de manifestar el cambiode domicilio anen suspensin voluntaria de acti-
vidades.
El artculo 186 del NRLA dispone que mientras no se presente el aviso
de cambio de domicilio las autoridades aduaneras podrn seguir practi-
cando las notificaciones en el domicilio manifestado, pero no seala plazo
alguno para presentar el aviso respectivo. Aplicando supletoriamente el ar-
ticulo 30. del Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin publicado en
el D.O.F. de 29 de febrero de 1984 (RCFF), este aviso se podr presentar
conjuntamente con la declaracin anual del impuesto sobre la renta. co-
rrespondiente al ejercicio en que ocurrael cambio.
E. Ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias
de su funcin
Este requisito contenido en la fraccin V dei artculo 160 est ligado a la
naturaleza personal de la patente pues implica que sea el agente aduanal
quien se encuentre al frente de su agencia y dirija estrechamente a sus
empleados y dependientes. Este requisito, que antes fue obligacin, pro-
viene desde el Cdigo de 1952.
F. No suspender actividades en caso alguno
Este requisito est previsto en ei primer prrafo de la fraccin V dei ar-
tculo 160 de la NLA.
Ei tercer prrafo de la fraccin I dei artculo 710 del Cdigo de 1952 re-
gulaba como prohibicin que dos o ms agentes aduanales de un mismo
lugar suspendieran susactividades comoresultado de un acuerdo o coali-
cin expreso o tcito, siendo que en la actualidad slo se puede suspen-
der actividades, por cualquier causa que fuere, cuando lo autorice la
autoridad aduanera.
G. Firmar el 35% de los pedimentos despachados mensualmente
Con el fin de mantener al agente aduana! al frente de su agencia. la ley
establece este requisito en el tercer prrafo de la fraccin V del articulo
160 de la NLA, que se debe cumplir en la aduana de adscripcin y en
cada una de las aduanas en que despache, cuando tenga autorizacin
para hacerlo en aduanas distintas a las de su adscripcin.
H. Dar a conocer el nombre de sus mandatarios, dependientes y
empleados
El objeto de este requisito contenido en la fraccin VI del mencionado
artculo 160 es formalizar la legal designacin de las personas que pueden
ilevar a cabo ios trmites del despacho aduanal por cuenta del agente
aduana! y por medio de los cuales se puede notificar legalmente a ste
ltimo por actuaciones derivadas de dicho despacho.
El tercer prrafo de esa fraccin VI dispone que se entender que el
agente aduanai es notificado personalmente cuando la diligencia se en-
tienda con cualquiera de las personas sealadas, de actos derivados dei
reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, elevando a rango
de ley esta precisin que fue motivo de las reglas generales 335, 35 Y 43
para 1993, 1994 Y1995, respectivamente.
1. Usar el gafete de Identificacin en los recintos fiscales en que
acte
Este requisito contenido en el prrafo cuarto de la fraccin VI del artcu-
lo 160 de la NLA tiene doble finalidad, pues por una parte permite que las
autoridades aduaneras controlen el accesoal recinto fiscal y por otraparte
sirve para acreditar la personalidad e identidad del agente aduanal.
J. Realizar el despacho empleando el sistema electrnico
Prevista en la fraccin VII del artculo 160 se debe cumplir a partir de
que la SHCP lo determine mediante reglas de carcter general y le asigne
al agente aduanal su nmero confidencial personal.
Debido a la importancia que tiene actualmente este requisito se consl-
dera conveniente exponer sus antecedentes que incluso son anteriores al
requisito de proporcionar la informacin de los pedimentos en medios
magnticos.
Con la reforma a la ALA para 1986 se adicionaron al artculo 25 el se-
gundo y el tercer prrafos siguientes al inciso b) de la fraccin 11, que dis-
pusieron que:
"El despacho aduanero de mercancas podr efectuarse me-
diante el empleo de un sistema mecanizado en el que partici-
pen las autoridades fiscales, otras autoridades administrativas,
as como los destinatarios en las importaciones y los remiten-
tes en las exportaciones a travs de los agentes aduanales,
suministrando la informacin pertinente respecto de los actos
y formaiidades que deban realizar en ei propio despa-
cho...Cuando la SHCP lo determine mediante disposiciones
de carcter general. ..el agente aduanal deber realizar los ac-
tos que le correspondan conforme a esta ley en el despacho
de las mercancas empleando el sistema mecanizado."
Esta reforma sirvi de fundamento para que la Direccin General de
Aduanas emitiera el Acuerdo publicado en el D.O.F. de fecha 24 de julio
de 1990, por medio del cual se adicion la regla Decimosptima a las re-
gias generales de 1982 estableciendo las formas oficiales corresfondien-
tes a los pedimentos de importacin, exportacin y trnsito en e sistema
mecanizado, susclaves e instructivos de llenado as como para dar a co-
nocer, en su anexo "O", las especificaciones tcnicas de dicho sistema
mecanizado. Es conveniente recordar que este acuerdo se suma al diver-
so publicado el 8 de enero de 1990 que contena las instrucciones para
entregarla informacin estadstica generada por ese sistema.
Dicho anexo "D" estableca que antes de usarse se deba obtener la
"validacin" del mismo, o mejor dicho, la autorizacin del programa de ge-
neracin y transmisin de archivos. Una vez obtenido el programa, los
archivos generadosdebansertransmitidos a la autoridad aduanerava te-
ieproceso (por la va telefnica) del equipo de cmputo del agente adua-
nal al equipo de la autoridad aduanera, marcando los antecedentes del
sistemaconocido como SAAI, con el que actualmente se realizan los ac-
tos del despacho aduanal.
Con la reforma para 1991 se derogaron los dos prrafos citados para
adicionar un artculo 25-A a la ALA, mismo que cambia la denominacin
de sistema mecanizado a sistema electrnico, al disponer en su prrafo
primero:
"El despacho aduanero de mercancas deber efectuarse me-
diante el empleo de un sistema electrnico, cuando la SHCP
lo determine mediante reglas de carcter general".
Con reforma para 1992 se aadi a la fraccin 11 del artculo 143-8, ya
como requisito de operacin del agente aduanal, realizar los actos que le
correspondan conforme a esta ley en el despachode las mercancas ern-
pleando el sistema electrnico a partir de que la citada SHCP lo determine
en reglas generales y le asigne el nmeroconfidencial personal.
Por un error, la reforma de julio de 1992 adicion a la fraccin VII del
artfculo 143-8 lo mismo que dispona la fraccin 11, es decir, realizar losac-
tos del despacho aduanero empleando el sistema electrnico cuando lo
determine la SHCP, duplicando el contenido del precepto legal.
Las reglas generales 267, 33 Y40 para 1993, 1994 Y 1995, respectiva-
mente, sealaron que los agentes aduanales que promovieran el despa-
cho de mercancas deberan hacerlo mediante el sistema electrnico
cuando se trate de las aduanas listadas en los anexos de dichas reglas.
Para el ao de 1995 ya aparecieron listadas en el anexo 9 la totalidad
de las aduanas del pas y finalmente en las reglas para 1996 ya no apare-
cen las citadas reglas, pues conforme con la ley todas las 47 aduanas de-
ben estar operando mediante el sistema electrnico.
K. Contar Con el equipo necesario para el despacho electrnico
Si constituye un requisito realizar los actos del despacho aduanero me-
diante un sistema electrnico es lgicoque tambin constituya un requisi-
to el contar con el equipo de cmputo, electrnico y de comunicaciones
necesario paraoperardichosistema.
L. Ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valor
El objeto de esta disposicin es procurar que los pequeos importado-
res reciban los servicios de los agentes aduanales a pesar de que por el
monto de susoperaciones no sean redituables para stos ltimos. La frac-
cin IX del artculo 160 de la NLA dispone que dichas operaciones sern
aquellas cuyo valor no rebase el que sea determinado por la SHCP me-
diante reglas generales, la que se ha venido determinando en la regla
3.27,1, fijando la cantidad de 1,000.00 dlares de los Estados Unidos o
hasta 5,000.00 si se trata de importadores bajo el rgimen de transicin de
la regin fronteriza y franja fronteriza norte del pas, siempre que en este
ltimo caso se usepedimento simplificado y no se clasifiquen arancelaria-
mente las mercancas.
Este requisito se debe cumplir por cada una de las aduanas en que
despache el agenteaduana! y es el casode excepcin en dondela misma
ley fija la retribucin del agente aduanar, sealando una contraprestacin
de $ 80.00 M.N. por cada operacin.
Es importante asentar que el precepto permite que los agentes aduana-
ies adscritos a la aduana de que se trate soliciten a la mencionada SHCP
y sta autorice a que dichos servicios se presten por el total de las opera-
ciones de manera rotatoria o por uno o varios de los agentes aduanales
del lugarI conformando lo que en la prctica se conocecomo losmdulos
de fa pequea importacin.
M. Utilizar los candados o sellos oficiales
Ei ltimo de los requisitos de operacin contemplado en la fraccin X
del artculo 160 de la NLA, se hace consistir en usar los candados oficiaies
en los vehculos y contenedores que transporten las mercancas cuyodes-
pacho promueva, de conformidad con las reglas fiscales, las que dispo-
nen en las reglas 3.28.2 y 3.28.3 para 1999 lo siguiente:
1. Se utilizarn nicamente en las operaciones de comercio exterior
que promuevan, sinque se puedantransferir a otroagente aduanal.
2. Se llevar un r ~ s t r o que contendr el nmero de candado, su fecha
de adquisicin y el numero de pedimento en el cual se utiliz.
3, Se colocarn para mantener cerrados los accesos y puertas del
compartimento de carga del vehculo o contenedor, antes de que se intro-
duzca a territorio nacional o antes de que se presente al sistemaautoma-
tizado si se trata de trnsito interno que se inicie en aduanas martimas,
areas o interiores.
4. Los candados sern color rojo para trnsitos (internos e lntemacio-
nales) y para depsito fiscal y color verde para los dems reglmenes
aduaneros.
5. Se anotarn los nmeros de los candados en el pedimento, en la
partesuperior derechadel anverso del mismo.
V. Los derechos del agente aduanal
Expuestos ya los requisitos para obtener la patente, las obligaciones a
cargo de los agentes aduanales y sus requisitos de operacin toca ahora
exponer sus derechos derivados de la patente, Es conveniente precisar
que los derechos de que goza el agente aduanal estn en las divarsas
fracciones del artculo 163 de la NLA en vigor, por lo que cualquier refe-
rencia a unafraccin deberentenderse de dichoprecepto.
A. El eJerC!clode la patente
De conformidad con la fraccin 1, el ejercer la patente constituye el prin-
cipal derecho del agenta aduanal, constituyendo as un derecho que si
biencarecede una valoracin o expresin econmica per se, si ingresa al
acervo jurdico de su titular, consideracin de suma importancia para da-
terminar que dicho ejercicio est protegido por las garantas individuales
como cualquier otro derecho de los gobernados, el cual no puede ser
afectado por ias autoridades sino en virtud de una ley previamente expedi-
da al hecho imputado y mediante juicio en el que se observen las formali-
dades esenciales del procedimiento.
Es interesante dilucidar si el agente aduanal es un auxiliar de la Admi-
nistracin Pblica Aduanera o si slose tratade unprofesionista que lleva
a cabo actos de representacin legal de los importadores y exportadores
ante dicha administracin estatal. La cuestin se inclina en el sentido de
que, en estricto sentido jurdico, el agente aduanal no es un auxiliar de la
Administracin Pblica puesto que no existe en la ley ningn precepto que
le otorgue esa cualidad y lasfunciones que realiza no competen a dichas
autoridades, No obstante, es importante resaltar que esta cuestin se re-
fiere estrictamente al concepto jurdico, porque en el campo de la prctica
existe una gran colaboracin recproca entrelosagentesaduanales (a tra-
vs de las asociaciones que ios agrupan) y las autoridades aduaneras que
ha permitido llevara cabo con xito la modernizacin del sistemaaduane-
ra mexicano.
Entre las particularidades a que est sujeto el ejercicio de la patente
aduanal se pueden citar:
a) El ejercicio personal de la patente
Siendo que la patente es personal e intransferible, entonces el ejercicio
de la misma tambin tiene esa condici6n, es decir, debe ser ejercitada
personal ment por ei agente aduanal tai y como lo confirma la fraccin V
del artculo 160 de la NLA, infraccin que puede llegar a constituir una
causal de cancelacin de la patente acorde con el artculo 165 fraccin VI,
puestoque su no ejercicio personal se traducir en que lo hace un terce-
141
ro, configurando la conducta consistente en permitir que un tercero, cual-
quieraque sea sucarcter, acte al amparo de supatente.
Debe precisarse que el agente aduanal tiene el derecho de contratar a
mandatarios, dependientes y empleados para que lo auxilien en todas las
actividades propias de su funcin y que stas personas llevarn a cabo
sus tareas en representacin del agente aduanal, por lo que la existencia y
actuacin de este personal no significa que el agente aduanal no se ocu-
pe personalmente de sus funciones ni tampoco que un tercero acte al
amparo de su patente.
b) El ejercicio no oficioso
El derecho de ejercer la patente no es oficioso, ya que en el despacho
aduanerono se admite la gestin de negocios y ese ejercicio debe ser en
virtud de la designacin dei agente aduanai por parte del importador o ex-
portador, pues hacerlo sin el encargo respectivo dar lugar a la suspen-
sin de la patente hasta por 90 das acorde con ia fraccion 111 del artcuo
164 o de la cancelacin de la patente en los trminos del artculo 165 frac-
cin 111 ambos de la NLA. Adelante se estudia como para esta misma con-
ductala citadaleycontempla dos sanciones diferentes y excluyentes entre
s como sonla suspensin y la cancelacin.
e) El ejercicio local
La regla general es que el ejercicio de la patente slo se puede efec-
tuar ante la aduana para la que se expidi o aduana de adscripcin, confi-
gurando as que su ejercicio es por esencia local y tiene su excepcin en
la facultad de trarnitar en aduana diferente en los casos de los regmenes
de trnsito interno.
d) El ejercicio nacional
A pesar de lo comentado, el artculo 161 de la ley autoriza las pafentes
nacionales (disposicin que proviene desde la reforma para 1990), que en
realidad no tienen esa naturaleza, sino que dicho precepto permite que la
SHCP pueda autorizar al agente aduanal a actuar en aduanas distintas a
la aduana de su adscripcin. siempre que constituya una sociedad de las
previstas en ia fraccin 11 del artculo 163, que se analiza ms adelante.
e) El ejercicio no especializado
El ejercicio de la patente, por regla general, no est limitado a ninguna
clase de mercanca, rgimen o importador o exportador, por lo que cual-
quier agente aduanal puede tramitar el despacho aduanero de cualquier
clase de operacin.
Sin embargo, el articulo 159 ltimo prrafo de la NLA (medida prove-
niente de la reforma legal para 1992) autoriza a la SHCP para expedir pa-
tentes de tracciones arancelarias especficas o que legitiman a su titular
para promover nicamente el despacho de mercancas cuyas fracciones
arancelarias se autoricen de maneraexpresa. En estecaso, s existe limita-
cin para el agente aduanal titular de esa clase de patentes, ya que slo
puede realizar operaciones respecto de las mercancas o fracciones aran-
celarias autorizadas.
Ejemplo de estos ejercicios especializados o patentes para fracciones
arancelarias especficas son aquellas que se han expedido para vehculos
automotores usados que se clasifican en las fracciones arancelarias del
captulo 87 de la tarifa del impuesto de importaci6n, con adscripci6n en
las aduanas ubicadas en la franja fronteriza norte del pas, para tramitar
los operaciones de importaci6n a esa ZOna de vehculos usados por co-
merciantes establecidos y dedicados a su reventa.
Conforme con las reglas generales 266, 68 Y78 para los aos de 1993,
1994 Y 1995 respectivamente, tanto la patente por fracci6n arancelaria
como cualquier patente en general, podan tramitar esas operaciones so-
bre vehculos usados, siendo la nica diferencia entre ellas el mtodo de
su valoraci6n para efectos del pago de las contribuciones, pues la primera
determinaba el valor consignado en la factura comercial mientras que la
segunda lo determinaba con base en los precios promedio de venta publi-
cados en el tabulador de comerciantes extranjeros. conocidos como libro
amarillo o libro azul, resultando una base gravable ms alta en el segundo
de los mtodos.
Con la modificaci6n a la regla 78 publicada en el D.O.F. de 31 de mayo
de 1995, en vigor a partir de 10. de junio de 1995 s610 las importaclo-
nes de autos usados efectuadas por empresas que cuenten con el re!;Jis-
tro como empresa comercial en los trminos del Decreto gue establecio el
esquema de transici6n de la franja fronteriza norte del pars, podan deter-
minar el valor en aduana utilizando el valor que aparece en la factura si el
trmite aduanal se efectuaba por agente o apoderado aduanal para pro-
moverel despacho por fracciones arancelarias especficas. Con la reforma
a dicha regla publicada en el D.O.F. de 22 de enero de 1996 se dispuso
que esas operaciones deberan efectuarse nicamente por esosagenteso
apoderados aduanales por fraccin arancelaria, disposicin que se mantu-
vo hasta la regla general 3.10.6 para 1997 publicada el 10 de febrero de
1998, en la cual se dispone. hasta la actualidad, que esas operaciones se
pueden hacer por cualquier agente o apoderado aduanal.
f) El ejercicio por corresponsalas
Las corresponsalas son una modalidad reconocida por la ley y consti-
tuyen otra manera del ejercicio de la patente, pues permite que dos o ms
agentes aduanales lleven asuntos de inters comn, aunque ciertamente
el despacho lo har s610 uno de ellos.
El artculo 195 del ARLAde 1982 prescriba:
"Los ~ n t s aduanales podrn establecer, entre s, corres-
ponsalras para la atencin de los asuntos que comnmente
puedan interesarles".
Si bien la NLAy el NRLAde 1996 no regulan directamente a las corres-
ponsalas en la prctica, se hacen consistir en el acuerdo por el cual un
agente aduanal lleva a cabo el despacho aduanero ante la aduana de su
adscripcin por instrucciones de otro agente adscrito en diferente aduana,
respecto de operaciones de importadores o exportadores representados
por ste ltimo. Este es ei medio por el cual un agente aduanal puede
atender a los importadores o exportadores que represente por los embar-
ques que ingresen o salgan del pas por aduanas diferentes a la de su
adscripcin y no tenga autorizacin para despachar en ellas. Los agentes
involucrados en acuerdos de esta ndole comparten los honorarios profe-
sionales devengados de acuerdo con las bases que ellos mismos hayan
pactado y sus relaciones se regirn por el convenio respectivo y, en su
ausencia u omisin, por las normas del Derecho comn.
g) La extensin de su ejercicio
La muerte, la incapacidad fsica permanente o total y el retiro voluntario
son causas, entre otras ms, de cancelacin de la patente que impide
continuar ejercitando la misma.
Sin embargo, el artculo 144 de la ALA permita que en esos casos el
ejercicio de la patente pudiera extenderse por tres meses si hubiere susti-
tuto autorizado, para cuyos efectos el artculo 194 del ARLA dispona que
el agente aduanal poda proponer ante la SHCP a ese sustituto. Dicho pre-
cepto aada que en caso de fallecimiento del titular de la patente, la cita-
da SHCP podrta otorgar la patente al sustituto autorizado.
Aun antes de la abrogacin de la ALA se derog la figura del sustituto
autorizado, pues en realidad se opona al espritu y letra de la propia ley,
que establece la calidad de intransferible de la patente. razn por la cual la
extensin del ejercicio ya no se prev en la NLA.
B. Constituir sociedades para la prestacin de sus servicios
La fraccin II del artculo 163 concede al agente aduanal el derecho de
constituir sociedades integradas por mexicanos para facilitar la prestacin
de sus servicios, previniendo que ni la propia sociedad ni los socios dite-
rentes al agente aduanal adquirirn derecho alguno sobre la patente ni
disfrutarn de los derechos que a ste ltimo concede la ley, disposicin
que reafirma la naturaleza personal e intransferible de la patente.
El texto inicial de la ALA limitaba las sociedades que poda constituir el
agente aduanal a aquellas sociedades o asociaciones "de personas", mis-
mas que el informe razonado de esa ley aclaraba que eran las de carcter
civil, en contraposicin al Cdigo de 1952, que permita sociedades de
cualquier naturaleza. Por reforma legal, desde 1990 no es relevante que la
sociedad sea civil o mercantil, circunstancia que depender de la voluntad
del agente aduanal y sus socios o asociados.
Por otra parte, las escrituras constitutivas y sus modificaciones, de di-
chas sociedades actualmente no deben ser previamente aprobadas por la
autoridad aduanera, pues la NLA y el NRLA omitieron la disposicin que
se contena en ese sentido en el artculo 198 del ARLA. Igualmente, se su-
primi que los socios sean mexicanos por nacimiento.
C. Solicitar el cambio de adscripcin a aduana distinta
El cambio de aduana de adscripcin constituye actualmente un dere-
cho del agente aduanal y puede ejercerse por dos causas: a solicitud del
propio agente o por supresin de la aduana.
a) El cambio de adscripcin por solicitud
La fraccin 111 del artculo 163 concede al agente aduanal el derecho de
solicitar y obtener el cambio de adscripcin a aduana distinta, siempre
que tenga dos aos de ejercicio ininterrumpido y concluya el trmite de
los despachos iniciados.
Con la reforma legal para 1990 se transform substancialmente esta
disposicin, que provena del Cdigo de 1952, y llen una laguna que
existi los primeros ocho aos de vigencia de la ALA
El artculo 715 del Cdigo de 1952 estableca que las patentes no po-
dan ser "trasladadas" a aduana distinta para aquella que fueron expedi-
das ni tampoco podan ser canceladas para ser expedidas en otra adua-
na, pues aun en este supuesto, el aspirante debera sujetarse de nueva
cuenta a las reglas para el otorgamiento de la patente, dicho de otro
modo, no se permita bajo ningn concepto el cambiode adscripcin sino
era solicitando nuevamente la expedicin de una patente, previa renun-
cia de la anterior.
La ley de 1982 fue omisa en esta materia hasta 1990 en que se adicio-
n el derecho que se comenta, el cual, como se aprecia, est sujeto a la
condicin de tener dos aosde ejercicio sininterrupcin. En virtud de que
la figura de la "interrupcin" no est contemplada en la ley, slo se puede
interpretar ese trmino como la suspensin voluntaria de actividades por
parte del agente aduanal.
b) El cambio de adscripcin por supresin de la aduana
La evolucin histrica de este derecho es bien interesante, por lo que
se expondrn algunas breves consideraciones en ese sentido,
El texto inicial del ltimo prrafo del artculo 144 de la ALA dispona que
en el caso de supresin de alguna aduana se "podre" expedir una nueva
patente a los agentes aduanales a ella adscritos, con asignacin a otra
aduana segn las necesidades del servicio, redaccin que plante incerti-
dumbre en los agentes aduanales afectados por la supresin de alguna
aduana.
En primer lugar, el trmino "podr" permita interpretarla como una fa-
cultad discrecional de la autoridad y no comoun deber a su cargo; en se-
gundolugar mencionaba "expedir una nuevapatente" cuando en realidad
era simplemente un cambio de adscripcin de la misma patente y, final-
mente, se condicionaba todo lo anterior a "las necesidades del servicio",
que sometadichocambiode aduanaa la evaluacin subjetiva de la auto-
ridad sobredichasnecesidades.
Con la reforma legal para 1990 se modilic este precepto eliminando
las condiciones anteriores y consign, en el caso de la supresin de una
aduana, un derechoverdaderamente automtico a favor del agente adua-
nal, puestiene el derechode elegir la aduanade su nuevaadscripcin sin
necesidad de expedir una nueva patente y sin estar condicionado a las
necesidades del servicio, pasando as a lanuevalegislacin en la materia.
El artculo 161 ltimo prrafo de la NLA dispone:
"En los casos de supresin de alguna aduana, los agentes y
apoderados aduanales a ella adscritos eligirn la aduana de
su nuevaadscripcin".
D. La designacin de mandatarios
Este derecho establecido en la fraccin IVdel artculo 163 no se contra-
pone con la naturaleza personal del ejercicio de la patente y permite que
el agente aduanal se auxilie en la ejecuci6n de susactividades con perso-
na/ que contrate para este efecto, el cual puede ser de dos categoras:
aquellos que desarrollan actividades administrativas y aquellos otros que
ejecutan actividades en la operacin aduanera. Respecto del personal ad-
ministrativo tales como contadores, secretarias y otros auxiliares, ste no
se encuentra sujeto a las disposiciones aduaneras mientras no intervenga
en el despacho aduanero. Por el contrario, el personal que desarrolia tr-
mites del despacho aduanero si tiene la reglamentacin legal que se co-
menta.
a) Los tipos de auxiliares del agente aduanal
Este personal auxiliar se compone tanto de mandatarios o repre-
sentantes, de dapendientes y de empleados de servicio o apoyo.
Los "mandatarios o representantes" son aquellos que tienen poderes
conferidos por el agente aduanal para suscribir pedimentos. y encargarse
de todos los trmites del despacho aduanero. En la jerarqula de las ofici-
nas del agente aduanal generalmente tienen la calidad de gerentes y el
personal de apoyo se encuentra bajo sus ordenes, puesto que dichos re-
presentantes o mandatarios responden legalmente ante el agente aduanal
de los daos y 'perjuicios que le causen por su actuacin. El rgimen legal
entre el agente aduana! y el mandatario o representante se rige por las
disposiciones del Cdigo Civil de la Entidad Federativa en el que se en-
cuentre la agenciay constituye un empleado de confianza con todas las
consecuencias legales que de dichacategora sedesprenden.
Los "dependientes" son auxiliares del agente aduanal que tienen facul-
tades para ingresar al recinto fiscal y llevar a cabo en su representacin
los diversos trmites de losque se componeel despacho aduanero, tales
como hacer los pagos de contribuciones; presentar la mercanca ante el
sistema aleatorio; estar presente durante el reconocimiento aduanero y re-
cibir notificaciones derivadas de dicho reconocimiento. Se distinguen de
los apoderados o representantes ya que carecen de facultades para sus-
cribir los pedimentos y sus relaciones jurdicas con el agente aduanal son
laborales y por lo mismo, se regulan por la Ley Federal de Trabajo.
Los dems empleados generalmente hacen labores de servicie y apo-
yo tales como carga, descarga, transporte de las mercancas y otras labo-
res conexas dentro y fuera del recinto fiscal, pero sin facultades para
intervenir en los diversos trmites del despacho aduanero ni mucho me-
nos para suscribir pedimentos. Sus relaciones son laborales con aquellos
que contraten sus labores.
b) La designacin
La fraccin IV del citado artculo 163 consigna expresamente el dere-
cho del agente aduanal para designar representantes pero con un lmite
de tres cuando realice hasta trescientas operaciones al mes y si excede
de ese nmero hastapor un mximo de cinco representantes.
La ley no se refiere al casode que el agenteaduanal tenga autorizacin
para despachar en aduanas distintas a la de su adscripcin. pero una co-
rrecta interpretacin conduce a que la limitacin se refiere a cada aduana
en la que se despache.
En cuanto a la formalidad que deben observar las designaciones, el ar-
tculo 188 del NRLAseala que el nombramiento debe hacerse del conoci-
miento de la autoridad aduanera, a diferencia del artculo 196 del ARLA
que exigatambin la ratificacin ante la aduanade su adscripcin.
En la prctica, las designaciones de mandatarios, dependientes y em-
pleados se realizan en formatos oficiales, los cuales se ratifican ante la
aduana en la cual actuarn y que se acompaan de los poderes notariales
(para el caso de los representantes o apoderados) y los comprobantes
que demuestren que dicho personal efectivamente forma parte de la agen-
cia aduanal, tales como avisos de alta ante el Instituto Mexicano del Segu-
ro Social. Esta prctica se apoya en el Manual de Operacin Aduanera
(MOA) que emite la SHCP y que es de observancia obligatoria para las
autoridades aduaneras.
el Los requisitos
Actualmente los dependientes y dems empleados de apoyo no deben
cumplir con requisito alguno para poder ser designados por el agente
aduanal, puesto que ni la NLA ni tampoco el NRLAconservaron las dispo-
siciones de los articulas 196 y 197 del anterior reglamento, que exigan
acreditar notoria buena conducta y aprobar un examen de conocimientos
en materia aduanera y que otorgaban a la autoridad aduanera la facultad
de oponerse en cualquier tiempo, por causas justificadas, a que dichos
auxiliares actuaran ante lasoficinas a su cargo.
Sin embargo, por reforma para 1999 al artculo 160 fraccin VI segundo
prrafo, en vigor el 10. de agosto de 1999, se someti a los mandatarios
del agente aduanal a exmenes de conocimiento y psicotcnico. contar
con dos aos de experiencia en materia aduaneray contar con poder no-
tarial, disposicin pospuesta por la RMCE.
d) La responsabilidad legal de los representantes
Dispone el artculo 160, fraccin VI, primer prrafo de la NLA, que el
agente aduanal ser ilimitadamente responsable por los actos de sus de-
pendientes y apoderados. Como se puede apreciar, dicho sealamiento
no slo se encuentra mal ubicado ya que a todas luces no se trata de un
requisito de operacin sino de una responsabilidad legal asignada al
agente aduanal, que debiera estar ubicada en los artculos 53 o 54 de la
ley, sinoque es ambiguo y genrico.
La designacin de dicho personal es con el fin de que ejecute los actos
y trmites del despacho que le instruya directamente el agente aduanal,
por los cuales efectivamente ste ser responsable ilimitadamente, como
si los hubiese realizado personalmente. Sin embargo, es incuestionable
que por los actos o trmites que realice el empleado, dependiente o repre-
sentante sininstrucciones o en contra de ellas; por actos propios dentroo
fuera de despacho o por actos que excedan el mandato conferido en el
caso de los representantes, no debe operar la responsabilidad ilimitada
que menciona la ley, debiendo dicho personal responder por los daos y
perjuicios que ocasione y siendo objetode lassanciones que ameriten los
actos que ejecute, si llegaren a constituir infracciones a las disposiciones
legales.
Cabe aqu distinguir a losapoderados de losagentes aduanales de los
apoderados aduanales, ya que los primeros sonrepresentantes del agen-
te aduanal en tanto que los segundos sonrepresentantes de las empresas
importadoras o exportadoras, con loscuales tienen una relacin de traba-
jo y que adelante se estudian.
E. Cobrar sus honorarios
Este derecho se encuentra establecido en la fraccin V del artculo 163
y susantecedentes en lalegislaci6n mexicana sonlossiguientes:
El artculo 146 fraccin 11 de la ALA, texto de 1982. sealaba que eran
derechos del agenteaduanal cobrarpor losservicios que presteconforme
a la tarifa correspondiente, aadiendo el artculo 193 del ARLA que sera la
SHCP quien, mediante reglas de carcter general, sealara la tarifa para
el cobrode loscitados honorarios.
Mediante la regla general Decimacuarta de 1982 se estableci esa tari-
fa de honorarios fijando las bases sobre las cuales se aplicara, los cuotas
mnimas, las reducciones a favor de las entidades publicas que ah se
mencionaban y una tarifa especial cuando se tratar de exportaciones.
Con la reforma legal para 1990 se suprimi de la fraccin 11 esa disposi
cin, trayendo la derogacin tcita del precepto reglamentario y de la re-
gia general citados, dejando que la materia de los honorarios fuera
convenida libremente por las partes con plena aplicacin del Derecho co-
mn.
Con la reforma legal de 26 de julio de 1993 se adicion la fraccin VI al
artculo 146 de la ALA estableciendo de manera expresa el derecho del
agente aduanal a cobrar los honorarios, pero ahora haciendo explcito que
su monto se deja a la voluntad de las partes al sealar "que pacte con su
cliente" por los servicios prestados, incluso por el dictamen tcnico que
rinda cuando sea requerido por la autoridad aduanera para ello, disposi-
cin que asi pas textualmente a la fraccin V del artculo 163 de la Ley
Aduaneravigente.
F. Suspender actividades
El artculo 163 fraccin VI hace ya explcito el derecho del agente adua-
nal de solicitar la suspensin voluntaria de susactividades, puesya se en-
contraba implcito en la fraccin V del artculo 143-8 de la ALA. No
obstante, se mantienen mal ubicadas las premisas que se refieren a dicho
derecho, pues se adicionaron en el segundoprrafo de la fraccin V del
artculo 160 de la ley, que se refiere a los requisitos de operacin.
Como se aprecia de la lectura de la ley, el derecho slo est condicio-
nado al nicorequisito de que se solicite por escrito en el cual se sealen
las causas de dicha suspensin. En todo caso, el agente aduanal conser-
va el derecho de reanudar sus actividades en cualquier momento, para lo
cual deber presentar un aviso por escrito.
Por reforma para 1999, el plazo de la suspensin ser de 3 meses pro-
rrogables por causa justificada.
VI. La Inhabilitacin, la suspensin, la cancelacin y la extincin de
la patente aduanal
Ya se expusieron los requisitos para obtener la patente; los requisitos
de operacin; las obligaciones y los derechos de los agentes aduanales,
toca ahora exponer cules sonlas causas que pueden afectar el ejercicio
y la vigencia de la patente de agente aduanal.
A. La inhabilitacin del agente aduanal
Nacida desde 1990, esta figura se contempla en el artculo 160 de la
NLA. y se aplicacomo una sancin por la inobservancia a los requisitos de
operacin previstos en el mismo dispositivo legal. No obstante que la ley
es omisa en definirla, la inhabilitacin es la declaratoria de incapacidad o
la prohibicin de ejercer determinada actividad o empleo, por lo que es
dable afirmar que en virtud de esa inhabilitacin el agente aduanal estar
impedido o tendr prohibido ejercer la patente, afectando su ejercicio y no
suvigencia o existencia.
Acorde con los dos ltimos prrafos del articulo citado, la inhabilitacin
no es permanente sino temporal y puede ser de dos tipos: por cierto plazo
determinado y por tiempoindeterminado.
a) La Inhabilitacin por cIerto plazo determinado
En este caso durar hasta un mes y se aplicar por la inobservancia de
los reguisitos de operacin previstos en las fracciones 1, V, IX YX del pro-
pio arttculo 160, que se resumen:
1. No hacer el despacho de cinco empresarios diferentes al mes, du-
rantelos primeros dos aos de operacin.
2. No ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias de
sufuncin-.
3. Suspender sus actividades por cualquier causa, sin autorizacin de
laSHCP.
4. No firmar el 35% de los pedimentos que tramite en el mes, durante
11 meses al ao. -
5. No ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valor, que determi-
ne la SHCP.
6. No utilizar los candados oficiales que aseguren los medios de trans-
porte en que se conduzcan las mercancas que despache o permitir que
se usen en otrosque no haya despachado.
b) La InhabilitacIn por tiempo Indeterminado
En este caso' la inhabilitacin durarhastaen tanto no se cumpla con el
requisito correspondiente, por lo que, en cierto modo, la duracin depen-
der del propio agente aduanal inhabilitado. Se aplicar cuando no se
cumplan los requisitos previstos en la fracciones 11, 111, IV, VI, VII Y VIII del
dispositivo legal mencionado, que consisten en:
1. No proporcionar a la autoridad aduanera la informacin estadstica
en medios magnticos.
2. No residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscrip-
cin o en algn lugar en que se ubiquen las aduanas donde despache,
cuandotenga autorizacin para actuaren otrasaduanas.
3. No manifestar a la autoridad aduanera el domiciliode sus oficinas o
suscambios.
4. No dar a conocer a la aduana los nombre de los dependientes y re-
presentantes que lo auxilien.
5. No usar el gafete de identificacin personal en los recintos fiscales
en que acte.
6. No realizar el despacho de las mercancas empleando el sistema
electrnico a partir de que la SHCP le asigne su nmero personal confi-
dencial.
7. No contar con el equiponecesario para el despacho electrnico o no
utilizarlo en las actividades propias de su funcin.
--
Algunas causales de inhabilitacin se pueden subsanar aun antes de
que se expida la declaratoria da inhabilitacin, como no portar el gafete,
ya que bastar que el agente aduanal se coloque el mismo; o aquella otra
consistente en no manifestar el domicilio de sus oficinas en las aduanas
donde despache, pues esto se puede corregir presentando el aviso res-
pectivo. Una causal que puede implicar ms tiempo subsanarla y levantar
la inhabilitacin es no contar con el equipo necesario para el despacho
electrnico, sin embargo quedar sin efecto tan pronto el agente eduanal
demuestre que ya cuentacon ese equipo.
La inhabilitacin por plazo indeterminado es por regla general una san-
cin de duracin muy breve, que en la mayora de loscasos tiene una du-
racin menora un mes.
La NLA Y el NRLA no consignan el procedimiento de inhabilitacin lo
cual implica que en todo caso y previamente a su declaracin se cumplan
fielmente las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, que se
notifique al agente aduanal el inicio de un procedimiento formal para tal
fin; que se le otorgue la oportunidad de ser escuchado en su defensa; de
ofrecer y desahogar las pruebas que ofrezca y que le recaiga una resolu-
cin escrita debidamente fundada y motivada.
B. La suspensin del agente aduanal
La suspensin de actividades puede ser originada por dos razones; 1)
voluntaria, como un derecho del agente aduanal y 2) obligatoria, como
unasancin impuesta al agenteaduanal. Lavoluntaria ya fue objetode es-
tudio, procediendo ahora al anlisis la suspensin que se impone como
sancin a ciertas infracciones legales.
Cuando el agente aduanal incurre en alguno de los supuestos previs-
tos en las diversas fracciones del articulo 164 de la ley proceda la suspen-
sin en el ejercicio de sus funciones, por lo que esta sancin afecta el
ejercicio de la patente y no as su vigencia o existencia.
Al igual que la inhabilitacin, se pueden distinguir tambin dos clases
de suspensin dependiendo de su duracin, como son; 1) por cierto pla-
zo determinable y 2) por plazo indeterminado.
a) La suspensin por cierto plazo determinable
A excepcin de las causales sealadas en el inciso siguiente, las cau-
sales que contempla el artculo 164 se sancionan con suspensin por cier-
to plazo que puede ser hasta de noventa das.
Es determinable porque le corresponde a las autoridades aduaneras fi-
jar, en cada caso concreto, el nmero de das que ser suspendido el
agente aduanal, es decir, graduar la sancin.
En virtud de que la ley establece un lmite mximo de noventa das es
indiscutible que la autoridad aduanera estar obligada a fundar y motivar
en cada caso el nmero de das aplicados, y por lo mismo, deber anali-
zar casusticamente las circunstancias que se presentaron, las particulari-
dades en que se llevaron a cabo los hechos y las condiciones de cada
agente aduanal en particular.
Las causales bajo esta clase de suspensin son las siguientes:
1. Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sus-
tituirlo sin autorizacin de surepresentado.
No deber aplicarse esta causal cuando el agente aduanal no haya
aceptado de manera expresa dicho encargo o lo haya renunciado legal-
mente antes de la presentacin del pedimento o cuando la delegacin del
encargo se deba a acuerdos de corresponsala entre dos o ms agentes
aduanales. Es inexplicable que el NRLA haya omitido la disposicin conte-
nida en el artculo 92 del reglamento de 1982, abrogado, que estableca la
renuncia dl encargo en los trminos mencionados, pues con su omisin
no puede confundirse el dejar de cumplir conel renunciar un encargo.
2. Intervenir en algn despacho aduanero sin autorizacin de quien
pueda otorgar el encargo.
Se encuentra establecida en la fraccin 111 del artculo 164 y se encuen-
tra superpuesta con la causal de cancelacin que se contempla en la frac-
cin 111 del artculo 165 por sealar en el pedimento el nombre, domicilio
fiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna persona
que na hubiere solicitado la operacin al agente aduanal.
En efecto, el despacho aduanero se activa y se desahoga por medio
del pedimento aduanal, por lo que la intervencin en dicho despacho sin
la autorizacin de la persona que puede otorgar el encargo implicar ne-
cesaria y forzosamente que en el pedimento se asienten los datos de esa
persona, razn que provoca la inconstitucionalidad de estas dos disposi-
clones, por cuanto rompen con la garanta de legalidad y seguridad jurdi-
ca ya que quedar a discrecin de la autoridad aduanera aplicar una u
otra medida.
3. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el inters fiscal.
Para la configuracin de sta causal de suspensin se requiere la pre-
senciasimultnea de varios elementos:
Debe existir en el pedimento algn dato inexacto.
Debe existir omisin de impuestos al comercio exterior, derechos y
cuotas compensatorias, pero;
Esa omisin no debe exceder de $ 100,000.00.
Si la omisin excede de $ 100,000.00 no deber representar ms
del 10%de las que debieron pagarse.
No se haya omitido permiso de autoridad competente u omitido su
descargo sobre el permiso.
No se trate de mercanca prohibida.
La ley establece dos excluyentes de la aplicacin de esta suspensin, a
saber:
No se suspender al agente aduanal por el primer error que cometa
durante el ao de calendario. Siendo claro el contenido de la excep-
cin, basta anotar que la ley contiene un defecto de redaccin por-
que seala que el error no exceda del monto y porcentaje requerido
para la cancelacin, lo cual es intil mencionar, porque si excedieran
se estara en la causal de cancelacin y no de suspensin y no ten-
dra aplicacin la excluyente de suspensin mencionada.
No proceder la suspensin cuando la omisin de contribuciones y
cuotas compensatorias se deba a inexacta clasificacin arancelaria
por diferencia de criterios en la interpretacin de lastarifas de impor-
tacin o exportacin, siempre que la descripcin, naturaleza y dems
caractersticas necesarias para la clasificacin de las mercancas ha-
yan sidocorrectamente manifestadas a la autoridad.
4. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el inters fiscal
en regmenes suspensivos.
Loselementos que configuran estacausal de suspensin son:
Que se tratede unaoperacin destinada a regmenes temporales, de
depsito fiscal o trnsito.
Que existan en el pedimento datos inexactos.
Que si se hubiera tratado de importacin definitiva la omisin no ex-
cediera de $ 70.000.00
Que tratndose del rgimen de trnsito, previamente se excluya la
determinacin provisional requerida para ese rgimen en los artcu-
los 127 fraccin 11 y 131 fraccin 11 de la NLA, para determinar si la
omisin excedi la sumasealada.
A diferencia de la anterior causal de suspensin en sta no existen las
excluyentes de suspensin comentadas. pero es obvio que ie son aplica-
bles puesto que la misma ley remite a las bases aplicables de haberse
destinadolasmercancas al regimen de importacin definitiva.
b) La suspensin por plazo indeterminado
La suspensin durar todo el tiempo que subsistan las causas que la
motivaron. mismas que estn previstas en las fracciones 1, IV, V Y VIII del
citadoartculo 164. Estas causales consisten en:
1. Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la
comisin de delitos fiscales o estar privado de su libertad personal por un
procedimiento penal por la comisin de otro delito que ameritepena cor-
poral.
En este supuesto, la suspensin durar todo el tiempo que el agente
aduanai est sujeto al procedimiento penal fiscel o privado de su libertad
personal.
Respecto de esta causal de suspensin la NLA estableci los importan-
tes cambios que se comentan:
Bajo la ley vigente ser causal de suspensin estar detenido por un
procedimiento penal aun cuando se refiera a delitos cometidos
lmprudencialmente, como aqullos relacionados con el trnsito de
vehculos, pues se elimin el trmino "intencional", previsto en la
ALA.
La ALA sealaba que, en cualquier caso, la suspensin durara el
tiempo que el agente aduanal estuviera privado de la libertad y no
durante el tiempo que durara el procedimiento. Bajo la NLA y en tra-
tndose de procedimientos penales por delitos fiscales la suspensin
durar todo el tiempo que dure el procedimiento, por lo que en caso
r
de obtener su libertad provisional o bajo caucin ya no podr levan-
tarse inmediatamente la suspensin.
2. Estar sujeto a un procedimiento de cancelacin de patente
En este caso la suspensin durar todo el tiempo en que se desarrolla
el procedimiento y hastaque se dictela resolucin correspondiente.
3. Asumir un cargo pblico o convertirse en militar en servicio activo
En este caso la suspensin durar mientras el agente aduanal Conser-
ve el cargo o ei militar se mantenga en servicio activo. La NLA aadi una
excepcin a esta causal consistente en que no proceder la suspensin
cuando se haya obtenido con anterioridad la autorizacin de suspen-
sin de actividades y la reforma legal para 1997 al artculo 159 fraccion IV
except los cargos de eleccin popular.
4. Carecer de bienes para el pago de crditos fiscales.
Nace en la fraccin VIII del artculo 164 de la NLA y proceder cuando
se ejecute el procedimiento econmico-coactivo para el cobro de crditos
fiscaies firmes y el agente aduanal carezca de bienes suficientes para su
pago.
Es desafortunado que a pesar de la importancia y gravedad de la medi-
da que establecesea psimasuredaccin, al quedar ambiguos los princl-
pales elementos de losque secomponeesta causal.
As, no llega a precisarse a qu crditos fiscales se refiere, pero en todo
caso sern los causados con posterioridad al 10. de abril de 1996 fecha
que entr en vigor esta disposicin legal.
Por la frase "por primera y segunda ocasin" deber entenderse que
operar esta causal cuando se trate de un segundo crdito fiscal para el
cual se carezca de bienes y se haya seguido el procedimiento administra-
tivo de ejecucin, pues de haber el legislador pretendido otra cosa hubie-
re dispuesto simplemente carecer de bienes sin hacer alusin a las
ocasiones en que ello ocurriera.
Igualmente es omisa la nueva iey en cuanto a ia posibilidad jurdica de
garantizar el crdito y al pago en parcialidades y otras modalidades de di-
ferimiento de las contribuciones disponibles en beneficio de todos los
contribuyentes.
Finalmente, como la ley dispone que la suspensin ser por el tiempo
que subsista la causa que la motiv, dicha suspensin deber levantarse
tan pronto el agente aduanal avise y seale a la SHCP que tiene bienes
que sean de valor igualo superior al monto del crdito y no hasta el mo-
mento en que ste sea cubierto.
el El procedimiento de suspensin
El articulo 167 de la NLA establece por primera ocasin a nivel legisla-
cin un procedimiento para tramitar y ordenar la suspensin de activida-
des del agente aduanal, aunque es fcil reconocer sus orgenes en el
artculo 199 del ARLAde 1982.
Este procedimiento tiene dos modalidades principales: 1) con suspen-
sin provisional 2) sin suspensin provisional.
1. El procedimiento con suspensin provisional.
Conforme con el primer prrafo del artculo 167 citado, una vez com-
probados los hechos establecidos en las fracciones 1, V, Viii del artculo
164 y en cualquiera de las fracciones del artcuio 165 (conforme al cuarto
prrafo del primer precepto), las autoridades aduaneras ordenarn la sus-
pensin provisional, que estar en efecto en tanto se dicte la resolucin
correspondiente. Las causales correspondientes a esas fracciones son
aqullas por las cuales, de ser procedente, la suspensin ser por un pla-
zo indeterminado y que recin se estudiaron:
o Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la co-
misin de delitos fiscales o privado de su libertad personal cuando
est sujeto a un procedimiento penal por la comisin de otro delito
que amerite pena corporal.
o Estar sujeto a un procedimiento de canceiacin de patente .
Asumir un cargo pblico o convertirse en militar en servicio activo.
Carecer de bienes para el pago de crditos fiscales.
Salvo en el caso de suspensin por procedimiento de cancelacin, en
todos ios dems casos el agente aduanal suspendido podr desvirtuar
en cualquier momento los hechos causales de la suspensin o demostrar
que la causa que la motiv ya no subsiste.
Las defensas del agente aduanal se deben presentar, sin fijar plazo
para ello, por escrito por medio del cual adems se exhibirn las pruebas
documentales, salvo en el caso de la primera causal arriba anotada, en la
que bastar la simple comparencia dei agente aduanal suspendido ante
la autoridad aduanera que orden la suspensin, para que esta se levan-
te. Es fcil notar que el precepto no distingui que en esa causal se en-
cuentran dos hiptesis diferentes.
La ley ordena que la autoridad deber resolver en definitiva en un piazo
no mayor de quince das hbiles posteriores a ia presentacin de los es-
critos y pruebas, calificativo que resulta incorrecto ya que esta suspensin
perdura hasta que subsisten las causas que la motivaron, por lo tanto, el
agente aduanal suspendido tendr derecho a presentar tantas excepcio-
nes. y escritos como circunstancias ocurran que vengan a demostrar que
la causal ya no subsiste ms.
Con motivo de los juicios de amparo interpuestos en contra de los
acuerdos que han ordenado esta suspensin, los tribunales de amparo
sostuvieron durante algn tiempo tesis contradictorias sobre la suspen-
sin provisional del acto reclamado (la suspensin provisional del agente
aduanal), algunas en el sentido de que era procedente concederla para el
efecto de permitir actuar al agente aduanal durante el tiempo en que se
tramitase el procedimiento de suspensin o en su caso de cancelacin.
Entre las tesis que otorgaban la "suspensin de la suspensin" se en-
cuentran las siguientes:
AGENTE ADUANAL, ORDEN DE SUSPENDER EN SUS
FUNCIONES LA PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION
CONTRA SUS EFECTOS. Si no existen pruebas de que se
haya ejecutado la orden de suspender a un Agenta Aduanal,
al otorgarse contra las consecuencias de la propia orden, el
154 EDICIONESFISCALESISEF, S,A,
beneficio cautelar, sloestmanteniendo la situacin que pre-
valeca cuando se promovi el amparo, y es inexacto que se
estn restituyendo las cosas al estado que guardaban antes
de la violacin de garantias, Si la responsable goza o no de
facultades para suspender en sus funciones al Agente Adua-
nal, y si se aplicaron correctamente o no las normas relativas,
son lemas referentes al fondo del negocio, que no deben, por
tanto, examinarse en la interlocutoria suspensional. Al conce-
der en el caso la suspensin definitiva, no se sigue perjuicio al
inters social, ni se contravienen disposiciones de ordenpbli-
co, ya que el propio C6digo Aduanero (artculo 719) permite
que, ejecutada la orden de suspender al Agente Aduanal, con-
cluya ste las operaciones que ya hubiera iniciado, Por otra
parte, an decretada la medida cautelar en el amparo, no se
afectan irremediablemente los intereses fiscales, pues el
Agente se haya sometido (artculos 698, fraccin VI, 701 Y 706
del Cdigo de la materia) a un rgimen que-garantiza satisfac-
toriamente las responsabilidades en que pudiera incurrir.
Incidente en revisin 450/73. Teodoro Filidor Mendoza. 28 de
septiembre de 1973. Sptima Epoca. Vol. 83, Sexta Parte, P-
gina 15, y Vol. 84, Sexta Parte, Pgina 43 (2 asuntos),
Incidente en revisin 86/71, Aurelio Briones Acosta, 16 de
abril de 1971,
Incidente en revisin 158/72, Jos A. Luna Guarneros. 7 de ju-
lio de 1972, Vol. 88, Sexta Parte, Pgina 16,
Incidente de suspensin 188/76, Javier Serrano Moreno, 22 de
abril de 1976,
Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la
Federacin, Sptima Epoca, Vol. 90, Sexta Parte, Pgina 91,
La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia al resolver dicha con-
tradiccin adopt la tesis contraria estableciendo que en contra del acuer-
do de suspensin de un agente aduanal no proceder conceder la
suspensin provisional en el juicio de garantas:
AGENTES ADUANALES. SUSPENSION IMPROCEDENTE
CONTRA EL ACTO QUE ACUERDE SUSPENDERLOS EN
SUS FUNCIONES, Contra ei acto en que Se acuerde la sus-
pensin de un agente aduanal en sus funciones es improce-
dente conceder la suspensin provisional, ya que afectara el
inters social y se contravendran disposiciones de orden p-
blico, pues dicho agente estara en posibilidad de continuar
realizando sus actividades en los nuevos trmites aduanales,
ejerciendo as una actividad que legalmente requiere autoriza-
cin en proteccin de los intereses de la sociedad; autoriza-
cin sta que, por efectos de la suspensin de sus funciones,
le ha sido retirada, as sea tan slo mientras dure el procedi-
miento de cancelacin de la patente.
Contradicci6n de Tesis 21/92 y Tesis de Jurisprudencia 21/93,
24 de noviembre de 1993,
Segunda Sala, Ponente: Jos Manuel Villagordoa Lozano,
Semanario Judicial de ia Federacin. Octava Epoca. Tomo
XIII. Mayo. Pgina 530.
2. El procedimiento sinsuspensin provisional.
Conforme con el prrafo tercero del artculo 167 de la NLA, las causales
que provocan la suspensin hastapor noventa dassonlassiguientes:
Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sus-
tituirlo sinautorizacin de surepresentado.
Intervenir en algn despacho aduanero sin autorizacin de quien
pueda otorgar el encar.Q0 o sea, del destinatario en importacin o del
remitente en exportacin,
Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el inters fiscal
en montos inferiores a losde cancelacin, siempre que no operen al-
gunasde las excluyentes ya mencionadas.
Declarar con inexactitud en los regmenes suspensivos y lesionar el
inters fiscal en montos inferiores a losde la cancelacin.
d) Las fases del procedimiento
Con apoyoen el artculo que se expone, stas fases son:
1. Conocidos los hechos u omisiones, la autoridad aduaneradeber le
vantar un actacircunstanciada.
2. Se deber notificar al agente aduanal dicha acta, concedindole diez
das hbiles para que ofrezca pruebas y exponga lo que a su derecho
convenga.
3. El desahogo de pruebas deber verificarse dentro del plazo de trein-
ta das hbiles siguientes al de su ofrecimiento, mismo que podr ampliar-
se segn la naturaleza del asunto.
4. La autoridad debe dictar resolucin dentro de un plazo que no exce-
der de tres meses contados a partir de la notificacin del inicio del proce-
dimiento.
5. Transcurrido el plazo de tres mesessinque se haya notificado la re-
solucin expresa se entender caducado el procedimiento respectivo, sin
perjuicio del ejercicio posterior de las facultades de la autoridad aduanera,
observando lasformalidades anteriores.
El efecto de la caducidad ser dar por concluido dicho procedimiento,
sin que la ley hubiere otorgado al silencio de la autoridad la calidad de
negativa o afirmativa fleta, con las consecuencias que ello ocasiona. Esa
caducidad dejar las cosas en que se encontraban antes del inicio dei
procedimiento en el cual, por cierto, no ordenla suspensin provisional.
6. Tanto el acto de inicio del procedimiento como la resolucin que le
ponga fin se notificarn por conducto de la aduana de adscripcin del
agente aduana! interesado.
e) Las leyes supletorias del procedimiento
Recin se discute sobre la supletoriedad de la Ley Federai de Procedi-
miento Administrativo publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1994, en
vigor desde el 10. de junio de 1995 (LFPA) a los procedimientos de sus-
pensin del agente aduanal y de cancelacin de su patente.
1. La supletoriedad de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
La premisa principal de quienes sostienen su aplicacin es que dichos
pcedimientos no se refieren a las materias excluidas de su aplicacin, en-
tre ellas la fiscal, que por lo dems slo quedar excluida de esa ley tra-
tndose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente
de aqullas, segn lo ordena su articulo 10. segundo prrafo. Entre las te-
sis judiciales que respaldan esa postura se encuentran las siguientes:
AGENTES ADUANALES, PATENTES DE. No puede decirse
que lo relativo al otorgamiento de patentes de agentes adua-
nales y su cancelacin, constituya propiamente materia fiscal,
puesto que dichos agentes no son ms que gestores habitua-
les en operaciones aduaneras, segn lo previene el artculo
690 del Cdigo Aduanal, quienes para ejercer sus actividades-
ante las oficinas aduanales necesitan estar autorizados por la
Secretaria de Hacienda; por lo que, del hecho de que inter-
vengan por cuenta de particulares en el desarrollo de gestio-
nes, liquidacin y pago de los derechos aduanales, no puede
inferirse que, en loque respecta al otorgamiento y cancelacin
de sus patentes, se implique materia fiscal, como lo es por
ejemplo el nombramiento y remocin de un empleado de las
oficinas hacendarias; de todo lo cual se deduce que no tratn-
dose de la materia fiscal, segn la define la jurisprudencia de
ia Suprema Corte, o sea de impuestos o sanciones aplicadas
por infraccin a las leyes que establecen aqullos, no cabe
considerar que la cancelacin de una patente de agente
aduanal implique o signifique propiamente una sancin fiscal.
A. R. 2413/53. Martnez, Manuel G. 9 de diciembre de 1954.
Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federacin. Quinta
Epoca. Tomo CXXII. Pgina 1791. Unanimidad. Ponente: Fran-
co Carrea.
AGENTE ADUANAL. SUSPENSION O CANCELACION DE
PATENTE. NO SON ACTOS DE MATERIA FISCAL. El Cdi-
go Aduanero, aunque en la mayora de sus normas es de na-
turaleza fiscal, contiene preceptos que no son de ndole
tributaria. Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la
determinacin, la liquidacin, el pago, la devolucin, la exen-
cin, la prescripcn o el control de los crditos fiscales, o lo
referente a las sanciones que se impongan con motivo de ha-
berse infringido las leyes tributarias. No son de naturaleza fis-
cal losacuerdos que ordenanla suspensin en las actividades
del agente aduanal, o la cancelacin de la patente respectiva.
Por ellose estima que contra el actoque decide la suspensin
en las funciones de un agente aduanal, el agraviado no tiene
obligacin de agotar, previamente a la interposicin del juicio
de garantias, el recurso que concede el articulo 160 fraccin
IVdel Cdigo Fiscal.
Amparo en revisin 1710/52. American International Fuel and
Petroleum Co. 5 de diciembre de 1961. Ponente: Mariano
Azuela. Sexta Epoca. Vol. XL. Tercera Parte. Pgina 37.
Amparo en revisin 3683/73. Petrleos Mexicanos. 6 de sep-
tiembre de 1974. Ponente: Jorge larritu. Segunda Sala.
Unanimidad.
Semanario Judicial de la Federacin. Sptima Epoca. Vol. 69
Tercera Parte. Pgina 51.
Lajurisprudencia que se menciona en lasejecutorias antes transcritas y
que ha sido un pilar en el estudio y prctica del Derecho Fiscal mexicano
es la siguiente:
MATERIA FISCAL, QUE DEBE ENTENDERSE POR. Por rna-
teria fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o san-
ciones aplicadas con motivo de la infraccin a las leyes que
determinan dichos impuestos.
Quinta Epoca:
Tomo XLI. Limantour Jos Ives.
Tomo L111. Pineda Vda. de Arenas Alberta.
Tomo L1V. Rivera Pascual y Coags.
Tomo LV. Ca. Minera Kildn y Anexas.
Tomo LXI. Madrazo Jos Antonio.
Jurisprudencia 674. Apndice 1917-1954. Pgina 1211.
2. La supletoriedad del Cdigo Fiscal de la Federacin.
La postura contraria se apoyaba en el artculo 10. del Cdigo Fiscal de
la Federacin y ahora adems en el artculo 10. de la NLA, reformado para
1997, al sostener que dicho Cdigo ser aplicable supletoriamente cuan'
do exista defecto u omisin en la ley especial, o sea, en la Ley Aduanera.
A reserva de la futura interpretacin judicial que hagan los tribunales fe
derales, la solucin en todo caso tendr que distinguir los diferentes rnbi-
tos en los cuales puede operar la supletoriedad de dichos ordenamientos
legales, loscualespuedenversar sobrelassiguientes materias:
Los requisitos legales de emisin de cualquier acto o resolucin de
las autoridades.
Las formalidades esenciales a que debe sujetarse el procedimiento.
Las causas que afectan a la validez de los actos. resoluciones o del
procedimiento.
Las sanciones y multas impuestas por infracciones diferentes a la
omisin de contribuciones.
Los medios de impugnacin de dichos actos, resoluciones o proce-
dimientos.
En el primer y segundo mbito, el CFF contiene disposiciones procedl-
mentales sobre la fase oficiosa y la fase contenciosa, pero en ambos ca-
sos aplican para la determinacin de crditos fiscales. y por lo mismo, no
son aplicables a los procedimientos de suspensin y cancelacin de
agentes aduanales que carecen de esa naturaleza, segn lo ha determina-
do el Poder Judicial Federal, motivos que hacen aplicable supletoriamente
la LFPA cuando la Ley Aduanera sea omisa. Siendo de esta manera que la
LFPA es aplicable de manera supletoria, las mismas razones tambin lle-
van a concluir su aplicacin en cuanto al tercer mbito.
No ser de aplicacin supletoria la LFPA en las sanciones impuestas
por aquellas infracciones previstas en la Ley Aduanera por conductas dife-
rentes a la omisin de contribuciones, ya que el CFF tambin establece
"infracciones formales", para las cuales tambin ordena requisitos de mo-
tivacin y fundamentacin.
Finalmente, ya no existe duda en la cuestin de los medios de impug-
nacin, pues sta se resolvi por el ltimo prrafo del artculo 203 de la
NLA que expresamente dispona que en contra de ias resoluciones que
pusieran fin a los procedimientos de suspensin o cancelacin procedera
el recurso de revocacin estabiecido en el CFF.
Con la reforma para 1997, este precepto se modific para suprimir ese
ltimo prrafo y aadir en el primero que en conlra de todas las resolucio-
nes definitivas que dicten las autoridades aduaneras proceder el recurso
de revocacin estabiecido en el CFF, lo que de paso resolvi la cuestin si
la interposicin de ese recurso era o no optativo, ya que ahora es claro
que el agente aduanal puede, a su eleccin, agotarlo previamente o pre-
sentar la demanda de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin
(TFF).
C. La cancelacin
En el artculo 165 de la NLA se establecen las conductas u omisiones
que de consumarse darn lugar a la cancelacin de la patente, provocan-
do en este caso no slo la perdida del derecho de ejercerla sino privndo-
la de susefectos jurdicos, o sea, declarando surevocacin o cancelacin.
En este caso, la cancelacin de la patente es permanente, definitiva y no
es jurdicamente reversible e impide, en los trminos del articulo 159 frac-
cin 11 de la propia ley, obtener una nueva patente aduanal.
a) La aplicacin mlliple de sanciones
Establece el artculo 165 que la cancelacin de la patente ser inde-
pendiente de la aplicacin de las sanciones que procedan por las infrac-
ciones cometidas, mientras los articulos 70 y 94 del CFF disponen que la
aplicacin de las sanciones administrativas ser independientemente de
las penas que impongan las autoridades judiciales cuando se incurra en
responsabilidad penal. La imposicin de diversas sanciones administrati-
vas y de la pena judicial por la misma conducta ha sido de antao con-
templada en la legislacin, sin que se encuentren tesis judiciales que las
objeten.
b) Las causales de cancelacin de patente
Estas son las que contemplan las diversas fracciones del artculo 165
de ia NLA y que se estudian a continuacin:
1. La constitucin de sociedades en contravencin a lo dispuesto por el
artculo 163 fraccin 11.
Esta hiptesis est establecida en la fraccin I y se refiere a las socie-
dades que tienen derecho a constituir losagentes aduanales para la facili-
tacin de la explotacin de sus patentes y la prestacin de sus servicios.
Esedispositivo legal se pudieracontravenir con los siguientes hechos:
(i) El permitir que extranjeros participen, en cualquier proporcin, en el
capital social de la sociedad.
Siendo muy clara la conductatipificada, es interesante dilucidar si este
dispositivo se adeca con la garanta constitucionel de igualdad, ya que el
articulo 172 fraccin I de la NLA faculta a las empresas de mensajera a
efectuar el despacho aduanero de las mercancas por ellas transportadas
y la mayorade dichasempresaso couriers sonempresas con capital par-
cial o totalmente extranjero,
(ii) El otorgar jurdicamente a la sociedad o los socios derechos sobre
la patente,
Este supuesto se impeda en gran medida con el artculo 198 del RLA
abrogado, que exigala previa aprobacin de las escrituras constitutivas o
sus modificaciones por parte de las autoridades aduaneras, disposicin
que ya no se contempl en el NRLA de 1996. Sin embargo, los artculos
159 y 162 fraccin 11 de la NLA son disposiciones de orden pblico, y por
lo tanto, cualquier estipulacin en contrario que el agente aduanal y sus
socios pacten en los convenios que celebren, aun en escrituras pblicas,
es nula de pleno derecho y no produce efecto legal alguno, por lo que el
otorgamiento de dichos derechos no llegarjurdicamente a consumarse.
2. La omisin grave de contribuciones o de permisode autoridad com-
petente,
Esta causal se configura por declarar con inexactitud en el pedimentoo
en la factura, tratndose de pedimentoconsolidado, siempre que existale-
sinfiscal y la omisin en el pago de los impuestos al comercio exterior,
derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000,00 Y dicha
omisin represente ms del 10%del total de las que debieron pagarse; se
efecten trmites del despacho sin el permiso de la autoridad competen-
te o sin descargarlos sobre dicho permisoantes de activar el sistemaauto-
matizado o s se trata de mercanca cuya importacin o exportacin
prohibida.
Esta causal est prevista en la fraccin 11 del artculo en estudio y debe
relacionarse con agulla de suspensin por ornisin de contribuciones
que ya se analizo, En efecto, cuando la lesin fiscal no supere los
$ 100,000,00 o cuando excediendo a esa suma no represente ms del
10% del total que debi pagarse se aplicarn las disposiciones sobre la
suspensin,
Los elementos cuya presencia son indispensables para ubicarse en
esta causal de cancelacion son:
(i) Que la omisin en el pago de impuestos al comercioexterior, dere-
chos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000.00.
Para la configuracin de esta hiptesis solamente se cuantifican los
montos de las contribuciones y aprovechamientos que especficamente
seala la ley, sin considerar otro tipo de contribuciones, tales como el im-
puesto al valor agregado; el impuesto sobre automviles nuevos; el
impuesto especial sobreproduccin y servicios, etc,
(ti) Oue la omisin represente ms del 10%de los impuestos al comer-
cio exterior, derechosy cuotascompensatorias que debieronpagarse.
Este elemento es adicional al anterior, es decir, se requiere no slo que
la omisin exceda de la suma mencionada sino que tambin represente
ms del 10% de lo que debi pagarse, ya que en caso contrario no se tipi-
ficar la causal de cancelacin. En tal virtud, la autoridad deber sealar el
monto que debi cubrirse; el monto pagado; el monto omitido; y el por-
centaje que represente dicho monto omitido respecto del pagable, que
deber ser mayor al 10%.
Esta causal de cancelacin admite, al igual que en la suspensin, una
excluyente consistente en que no proceder la cancelacin cuando la
omisin de contribuciones y cuotascompensatorias se haya debido a na
xacta clasificacin arancelaria de la mercancapor diferencia de criterio en
la aplicacin de las tarifas de importacin o exportacin, siempre y cuan-
do la descripcin, naturaleza y dems caractersticas de las mercancasse
hayan correctamente manifestado a la autoridad.
A diferencia de la causal de suspensin, en este caso no se contempla
la excluyente consistente en no sancionar el primererror del. ao de calen-
dario.
(m) Que se efecten trmites sin el permiso de autoridad competente o
no se realiceel descargo sobre dicho permisoantes de activar el rnecanls-
mo de seleccin automatizado.
Este elemento es independiente de los dos anteriores, de tal suerte que
su sola presencia, aun sinexistir omisin fiscal, dar lugar a la cancelacin
de la patente. La ley precisa que la causal ser nicamente por la
omisin de un s610 tipo de regulacin o restriccin no arancelariaque son
los permisos de autoridad competente, que en la actualidad son los de im-
portacin y exportacin que expide la SECOFI, pero es claro que no abar-
ca a otras regulaciones y restricciones no arancelarias tales como NOM's;
etiquetas; certificados; inspecciones; cuotas compensatorias; registros;
avisos; etc.
La omisin de dichas regulaciones y restricciones no arancelarias se
ubica en lo dispuesto por el artculo 176 fraccin Ii de la NLA y procede la
sancin gravsima contemplada en la fraccin IVdel artculo 178 de la mis-
ma ley consistentes en multa equivalente del 70% al 100% del valor co-
mercial de las mercancas adems de que, si no se cumplen o subsanan
esas regulaciones en un plazo de 30 das, pasarn a ser propiedad del fIs-
co federal, pero no constituyen causal de cancelacin de patente ni aun
indirectamente por ia va del delito fiscal, puesto que el artculo 102 del
CFF tambin se refiere limitativamente a la omisin de los permisos de
autoridad competente.
(Iv) Se trate de mercanca de importacin o exportacin prohibida.
Esta hiptesis legal es tambin Independiente y separada de las ante-
riores y su consumacin tipificar la causal de cancelacin.
3. Sealar en el pedimento el nombre, domicilio fiscal o la ciave del re-
gistro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solici-
tado la operacinal agente aduanal o cuando estos datos resulten falsos
o inexistentes.
Esta causal se encuentra establecida en la fraccin 111 del citado artculo
165 de la NLA, modificada para 1997, y merece que sobre ella se expre-
sen algunoscomentarios.
En pginas anteriores ya qued expuesto que desde 1990 la represen-
tacin legal del agente aduanal proviene de la ley y no de mandato, por lo
que la causa legal de su actuacin se fundamenta en la simple designa-
cin que de l hubiere hecho el importador o exportador para tramitar el
despacho aduanero de las mercancas. Dado que no se regula la "desig-
nacin" en la ley de la materia y toda vez que no existen razones juridicas
para asimilarla y s para excluirla del mandato, entonces aplicarn las nor-
mas del Derecho Comn sobre los actos jurdicos en general.
Hasta el 31 de marzo de 1996, fecha de su abrogacin, la ALA no tuvo
norma alguna que regulara la formalidad de esta designacin, lo mismo
poda ser expresa o tcita e incluso contenida en otros actos que as la
Implicarn comola consignacin, la destinacin, la entregade las mercan-
cas, el pago de susservicios, etc.
La NLA tambin es omisa en regular esa designacin del agente adua-
nal y slo por la obligacin que ste tiene de formar un archivo que con-
tenga "el documento" que compruebe el encarqo que se le hubiere
conferido para realizar el despacho de las rnercancras, se puede presumir
que dichadesignacin sea escrita. No obstante lo anterior, la ley no sea-
la ningn requisito o naturaleza a ese documento escrito, con lo cual tal
designacin bien puede estar contenida en la consignacin; en la factura
de la mercanca o en cualquier otro documento que el interesado expida u
ordene que otro expida, del cual se desprenda su intencin que el agente
aduanal realice la operacin y, finalmente, en un documento ex profeso
para tal designacin o encargo.
An ms, bien se puede apreciar que esta causal no remite al artculo
162 fraccin VII inciso g), ni tampoco hace referencia al documento que
menciona dicho precepto, por lo que no existe fundamento legal, dado el
principio de aplicacin estricta, para exigir que el agente aduanal com-
pruebe que se le solicit la operacin nicarr.ente con ese documento. En
todo caso, la infraccin de no contar en su archivo con el referido docu-
mento no est tipificada como la causal que se comenta, hiptesis diversa
a la de no probar que le fue solicitada la operacin, para la cual en ningu-
na parte de la ley se limitan las probanzas que demuestren tal circunstan-
cia.
Por ltimo, cabe recordar aqu el comentario sobre la superposicin de
esta causal de cancelacin ya comentada con la causal de suspensi6n
prevista en la fraccin 111 del artculo 146 de la NLA.
4. Burlar la suspensin de otro agente aduanal.
Esta causal est establecida en la fraccin IV del artculo 165 y se rela-
ciona con la obligacin del agente aduanal de abstenerse de retribuir o re-
cibir pagos de un agente aduanar suspendido por la transmisin de
clientes de ste ltimo. Los comentarlos sobre esta disposicin se hicieron
u ~ n o se estudi dicha obligacin, debiendo remitirse a ellos.
5. Ser condenado en sentencia definitiva por haber participado en la
comisin de delitos fiscales o de otros delitos intencionales que ameriten
pena corporal.
Seaiada en la fraccin V del citado artculo 165, merece algunas con-
sideraciones particulares, pues como se recordar, ser causa de suspen-
sin estar sujeto a un procedimiento penal por delito fiscal o estar privado
de la libertad por cualquier otro proceso penal, pero si esos procesos cu-
minaran en sentencia definitiva y ejecutoriada que condenara al agente
aduanal, entonces la causal de suspensi6n se convertira en supuesto de
cancelacin,
Los elementos y particularidades de este supuesto de cancelacin son
los siguientes:
(1) Las sentencias de procesos penales por delitos no intencionales.
Del texto de la ley se desprende que cualquier sentencia recada a un
proceso penal que no sea por delito intencional no configurar la causal
que se estudia, tales como aqullos cometidos con motivo del trnsito de
vehculos y, en general, cualquier fallo judicial que establezca una conde-
na basada en que el deiito fue imprudenciaf.
(11) Las sentencias conmutativas de delitos intencionales no fiscales.
Tratndose de otros delitos intencionales, diferentes a los fiscales, la
ley configura esta causal cuando ameriten pena corporal, y por lo mismo,
cuando la sentencia imponga una sancin pecuniaria o bien conmutativa
por la de prisin y el agente aduanal elija la primera no llegar a consu-
marsela causal de cancelacin.
(m) La impugnacin de las sentencias,
La causal no se configurar hasta en tanto la sentencia no haya sido
ejecutoriada, es decir, que sea definitiva y no admitarecurso en su contra,
incluso las instancias de amparocorrespondiente.
(Iv) El sobreseimiento de los procesos penales.
La causal tampoco se consumar cuando exista desistimiento, sobre-
seimiento o cualquier otra resolucin judicial que ponga fin al procedi-
miento penal sin que se dicte sentencia sobre el fondo del asunto.
(v) La sentencia absolutoria o de reparacin del dao.
Tampoco operar la causal, obviamente, cuando el agente aduanar re-
ciba sentencia absolutoria o slo por la reparacin del dao, pues esta cir-
cunstancia no consiste en pena corporal.
6. Permitir que un tercero, cualquiera que sea su carcter, acte al am-
paro de su patente.
Est consignada en la fraccin VI y es una causal de cancelacin deri-
vada del principio establecido en el artculo 159 de la ley, de que la paten-
te y su ejercicio son personales e intransferibles.
1. La omisin grave de contribuciones o la omisin de permiso en regf-
menes suspensivos.
Se consuma esta causal por declarar con inexactitud en los regmenes
temporales, de depsito fiscal y de trnsito algn dato, si de haberse des-
tinado la mercancra al rgimen de importacin definitiva, se hubiera incu-
rrido en alguno de los siguientes supuestos: ( artculo 165 fraccin VII ) .
Omisin que exceda de $ 100,000,00 Ydel 10% de los impuestos al
comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias causados.
Efectuar los trmites del despacho sin el permiso de autoridad com-
petente o no hacer su descargo antes de activar el mecanismo de
seleccin aleatoria.
Se tratede mercancas de importacin o exportacin prohibida.
Cuando se estudiaron las causas de suspensin, se precis este tipo
de causal pero en aquel caso la omisin debe ser menor de $ 100,000.00
pues si es superior a esa suma y representa ms del 10%, entonces ya
ser causal de cancelacin.
En cuanto a la omisin de permisos o sus descargos y a mercanca
prohibida, en la suspensin no se incluyen estas hiptesis, por lo que en
caso de que se omitan los mismos proceder la causal de cancelacin y
no de suspensin,
e) El procedimiento de cancelacin
Para este procedimiento aplican muchas de las disposiciones del pro-
cedimiento de suspensin, como la resolucin o acta de inicio; la notifica-
cin de dicho inicio; la fase de diez das para exponer alegatos y defensas
as como para ofrecer pruebas; treinta das para desahogar las mismas;
notificacin de las resoluciones de inicio y final por conducto de la aduana
de adscripcin y procedencia optativa del recurso del revocacin o del jui-
cio de nulidad, ambos establecidos en el CFF en contra de la resolucin
final.
Las disposiciones especficas aplicables a este procedimiento son: al
momento del inicio se ordenar la suspensin provisional del agente
aduanal; la resolucin debe dictarse en un plazo que no exceda de cuatro
meses, en caso contrario, la ley prev la cancelacin ticte de la patente,
mandato legal que pretende dejar al agente aduanal expedita las vias de
impugnacin del procedimiento y evitar que ste se demore indefinida-
mente en su perjuicio.
Consumada la cancelacin ficta, por el simple transcurso del plazo, el
agente aduanal afectado podr, a su eleccin, esperar hasta que le notifi-
quen la resolucin expresa o interponer los medios de defensa que antes
se mencionaron.
O. La extincin
Prevista en el artculo 166 de la NLA, se aplicar cuando se deje de sa-
tisfacer por ms de noventa das hbiles, sin causajustificada, alguno de
los requisitos que para la obtencin de la patente exige el artculo 159
de la misma ley.
Resulta inexacto que la ley mencione que el derecho de ejercer la pa-
tente se extinguir ya que esta afirmacin implica que la patente quede vi-
gente e incluso los restantes derechos que menciona el artculo 163 de la
ley, cuando en realidad con la extincin se priva de efectos jurdicos a
la patente, dando por terminada su vida jurdica.
al Las causales de extincin
A continuacin se exponen cules requisitos para obtener la patente
son susceptibles de dejarse de satisfacer, o dicho de otro modo, cu-
les son aquellos que requieren una satisfaccin continua y cules son fa-
tales o definitivos y que no pueden ser causa de extincin de la patente.
1. Perder el pleno ejercicio de sus derechos.
En Derecho mexicano es posible perder la capacidad de ejercicio, por
lo que este requisito se acreditada conda y es, por lo tanto, de satisfac-
cincontinua, ya que de lo contrario, puede generar la extincin de la pa-
tente.
Despus de la reforma para 1997, el requisito tambin es ser mexicano
por nacimiento, condicin que no se perdera ni aunen el caso de renun-
cia de la nacionalidad, por lo que nopuede ser causade la extincin estu-
diada.
2. Haber sidocondenado por sentencia ejecutoriada o sufrido la cance-
lacin de su patente.
Este requisito solamente se puede acreditar fatalmente cuando se solio
cita la patente, por io que no es de satisfaccin continua, ya que si el
agenteaduanal posterior-mente a la obtencin de la patentees condenado
por un delito intencional se estar en presencia de cancelacin y no- de
extincin de patente. Por lo que respecta a la cancelacin previa de paten-
te, no es un requisito que se tengaque acreditar continuamente por lo que
ambos casos no pueden ser objeto de extincin de patente.
3. No gozar de buena reputacin personal.
Si el agente aduanal realizara un cambio en su comportamiento de tal
manera que afectara objetiva y gravemente su reputacin, se dejara de
satisfacer este requisito, lo que implica que dicho profesionista debe cu-
dar continuamente su comportamiento y la opinin que de l tenga la so-
ciedad, de lo contrario dar lugara la extincin de la patente.
No se pasa por alto que esta causa de extincin es muy subjetiva y que
su pruebatendra en todos los casos un carcter bien limitado y circuns-
tancial.
4. No ser servidor pblico ni militar activo.
En este supuesto la ley contiene una particularidad puesto que el aro
tculo 164 fraccin V de maneraexpresa seala que asumir dichos cargos
sercausade suspensin que durarpor el tiempo que subsista la causa,
o sea el desempeo del cargo pblico, mientras que el 166 ordena la ex-
tincin cuando se prolongue por ms de noventa das hbiles sin causa
justificada.
De cualquier modo, este requisito si es susceptible de ser causa de ex-
tincin de la patente.
5. Tener parentesco con el administrador de la aduana de adscripcin.
El cumplimiento de este requisito depende del agente aduanal en el
momento de la solicitud de patente, ya que puede solicitar otra aduana d-
ferente a aquelladondesu pariente sea el administrador, pero es indiscut-
ble que posteriormente estar fuera de su voluntad, en virtud de que el
pariente llegar a ser administrador de la aduana por determinacin de la
autoridad competente y en ningn caso por voluntad del agente aduanal.
Debido a que no constituye un requisito que est sujeto a la voluntad del
agente aduanal, en todo caso resultara procedente concederle oportuni-
dad para cambiarde aduanade adscripcin.
6. No tener titulo profesional.
Este requisito se cumple fatalmente una vez y no requiere satisfaccin
continua en virtud de que los ttulos profesionales no sonsusceptibles de
cancelarse o perderse despus de expedidos, por lo que no puede pre-
sentarse comocausade extincin de patente.
7. No tener experiencia en materia aduanera mayor de tresaos.
Este requisito igualmente se cumple fatalmente pues es imposible fsi-
camenteque la experiencia se pierdaconel transcurso del tiempo.
8. Exhibir constancia de su inscripcin en el registro federal de contri-
buyentes.
Este requisito es tambin de satisfaccin nica, por lo que no puede
ser causa posterior de extincin de patente.
9. Aprobar el examenpsicotcnico y el examen de conocimientos.
Este requisito al igual que el anterior se acredita una sola vez, por lo
que no puedeser posteriormente causade extincin de la patente.
Resumiendo, solamente los requisitos de capacidad de ejercicio; bue-
na reputacin; ocupacin de un puesto pblico o ser militar en activo y el
parentesco con el administrador de la aduana son requisitos de satistac-
cin continua y suinterrupcin, por msde 90 dashbiles sincausajusti-
ficada, podra dar lugar a la extincin de la patente.
b) La causa justificada
Para que proceda la extincin de la patente la falta de satisfaccin con-
tinua de algun requisito deber ser sin causa justificada, lo que significa
que, en todos los casos, se debern admitir las excepciones o razo-
nes que se fundamenten en causas de fuerza mayor, hechos fortuitos o
cualquier otra razn que est fuera de la voluntad del agente aduana!.
e) El procedimiento de extincin
Carece la NLA y el NRLA de contemplar el procedimiento para la extin-
cin de la patente, pero en todo caso, la autoridad deber respetar las for-
malidades esenciales de todo procedimiento, es decir, otorgar la
oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas as como para exponer los
aiegatos del agente aduanal interesado.
d) El fallecimiento, incapacidad y retiro voluntario
Cuando ocurren estos eventos deber resolverse si procede la extin-
cin o la canceiacin de la patente y el artculo 166 de la iey no ayuda en
este cometido, peroexisten consideraciones jurdicas que conducen a ar-
mar que se tratade la extincin.
Primero, debe considerarse que la cancelacin tiene naturaleza jurdica
de una sancin consistente en la privacin de la patente por conductas
graves del agenteaduanal que implican la violacin a las disposiciones le
gales, por lo mismo, ya que estos eventos no constituyen infracciones a
dichasdisposiciones su consecuencia no se adecaa la cancelacin.
Segundo, debe considerarse que el agente aduanal que hubiese solici-
tado y obtenido la aprobacin de su retiro voluntario estaria impedido de
obtener otra patente pues la fraccin 11 del artculo 159 exige como requisi-
to no haber sufrido la cancelacin de la patente.
Tercero, que expresamente la incapacidad si estprevista comocausal
de extincin pues el no estar en el plenoejercicio de susderechos (requi-
sito de obtencin de patente) por ms de noventa das sin causa justfica-
da constituir motivo de dichaextincin.
La reforma para 1999, adicion un segundo prrafo al articulo 166 de la
ley, en el cual contempla el fallecimiento en los casos de extincin, sin
ms trascedencia que la presentacin de un aviso por partedel mandata-
rio del agente aduanal fallecido.
E. La posesin del archivo por la autoridad aduanera
Establece el artculo 189 del NRLA, texto que proviene del artculo 201
del ARLA, que en todo caso de cancelacin la autoridad aduanera entrar
en posesin de los libros y documentos que constituyen el archivo del
agente aduanal, a fin de que se conserven a disposicin de losclientes y
de propio ex-agente aduanal para la consulta de sus constancias. Esta
documentacin se mantendr en los archivos de la aduana de adscrip-
cin.
VII. La responsabilidad del agente aduanal
Acorde con los artculos 53 fraccin II y 54 de la NLA, este profesionista
es responsable ante las autoridades aduaneras de que las operaciones
aduaneras que tramite por sus representados se ajusten fielmente a las
disposiciones legales aplicables para cada rgimen en particular, respon-
sabilidad que califica el primer precepto de solidaria, ya que la responsa-
bilidad directa es del importador o exportador, como la ha confirmado el
TFF en la siguiente tesis que se reproduce:
IMPORTADOR. Es el sujeto directo de la obligacin del pago
de los impuestos que se generenpor los trmites de importa-
cin de mercanca extranjera y no el agente aduana! quien
realiza los trmites respectivos.- De acuerdo con el artculo 58
de la Ley Aduanera, la responsabilidad directa del pago de las
contribuciones relativas a la importacin de mercancas ex-
tranjaras son dei importador y no del agente aduanal, ya que
de acuerdo con el precepto legal en comento en l se prev
que el pago de los impuestos al comercio exterior y los dere-
chos correspondientes serncubiertos por los importadores y
exportadores al presentar el pedimento parasutramite, por tal
consecuencia si el importador de las mercancas extranjeras
no acredit ante la autoridad fiscal que haya realizado los pa-
gos del impuesto al comercio exterior, estotrae consigo la ac-
tuacin legal de ia autoridad demandada para exigir el pago
respectivo de los impuestos al comercio exterior al importador
de la mercanca extranjera.
Juicio 1356/94. Sentencia de 3 de noviembre de 1995. Magis-
trada Instructora: DoraLuzCamposCastaeda.
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. 3a. Epoca. Ao
IX. Abril de 1996. Pgina 18.
La responsabilidad del agente aduanal versar sobrelassiguientes ma-
terias:
A. La veracidad y exactitud de los datos e informacin suministra-
dos
Conforme con los articulas 81 y 162 fraccin VI de la NLA esos datos e
informacin son los que debe anotar en el pedimento que presente ante la
aduana para el despacho de las mercancas. Si el agente aduanal llegare
a omitir o presentar datos falsos o inexactos en el pedimento, estar suje-
to a la aplicacin de sanciones administrativas, razn que de hecho le
obliga a verificar que los datos y la informacin proporcionados por el im-
portador o exportador seanverdicos y exactos.
B. La determinacin del rgimen aduanero de las mercancas
Tomando en cuenta que el rgimen aduanero determina el conjunto de
obligaciones legales que deber satisfacer la mercanca para su intro-
ducccin al pas o su salidadel mismo; el tipo y duracinde su estadaen
el territorio nacional o fuera de l, es el propio agente aduanal quien sea-
ia qu tipos y montos de contribuciones debe cubrir la operacin; las re-
gulaciones y restricciones no arancelarias que se deben cumplir por las
mercancas y las formalidades y procedimientos que debe agotar. Por
esas razones, conformeal artculo 54 de la NLA, responder sotldariarnen-
te ante las autoridades aduaneras de la correcta determinacin de dicho
rgimen.
C. La correcta clasificacin arancelaria de las mercancas
El artculo 81 de la NLA establece que ias contribuciones sern determi-
nadas en cantidad lquida por el agente aduanal, por cuenta de los impor-
tadores o exportadores, En esa determinacin tributaria la clasificacin
arancelariatiene una importancia singular y la eleccinde la fraccin aran-
celaria debe anotarse en el pedimento segn ordena la fraccin 111 del ar-
ticulo antes citado. La consecuencia de una inexacta clasificacin puede
derivar en una omisin fiscal de la cual al agente aduanal ser responsa-
bla solidario como se ordena en el artculo 53 de la ley de la materia.
D. El cumplimiento de las regulaciones no arancelarias que rijan
para las mercancas
Significa que el agente aduana! es el responsable de verificar gue las
mercancas que pretenda despachar cuya importacin o exportacion est
sujeta a regulaciones y restricciones de esta ndole hayan cumplido con
las mismas y se anexen al pedimento o se anoten en l o en otrosmedios
exigidospor la ley, loscomprobantes correspondientes,
E. La veracidad y exaclltud del valor declarado de las mercancas
Cuando la ley recoga como base gravable de las contribuciones el va-
lor normal o precio usual de competencia (valor terico) de las mercancas
era sumamente dificil para el agente aduanal conocer el valor de todas las
mercancasen todos los pases de donde puedan provenir, ya que el pre-
cio intetnecionet de las mercancas es verdaderamente una ficcin econ-
mica.
Actualmente que la ley adopta el valor en aduana o valor de transac-
cin o precio realmente pagado o por pagar, es imposible que el citado
profesionista est en posibilidad de verificar si efectivamente el precio se-
alado en la factura es la cantidad que realmente pag o pagara el impor-
tador sin practicarle una auditora financiera y contable, para lo cual no
tiene las facultades ni el consentimiento del interesadoy SI excede en mu-
cho su funcin. No obstante lo anterior, para la ley el agente aduanal ser
responsable de la veracidad y exactitud del precio pagado por las mercan-
cas, salvo que acredite que est en la excluyente de responsabilidad que
se anota en el siguiente apartado.
F. Las excluyentes de responsabilidad del agente aduanal
La ley exime de responsabilidad al agente aduanal, siempre que no uti-
lice un RFC de un importador o exportador que no le hubiera encargado el
despacho de las mercancias, por las causas consignadas en el artculo 54
de la NLA y que consisten en:
al Por las mercancas de dlfcllldentlflcacin
Dispone la fraccin I que el agente aduanal no ser responsable por el
pago de diferencias de contribuciones, cuotas compensatorias, multas, re-
cargos y el incumplimiento de regulaciones o restricciones no arancelarias
si provienen de 1) inexactitud o falsedad de los datos o documentos que
el contribuyente le hubiere proporcionado 2) siempre que no hubieran po-
dido conocer de ellas a/ examinar la mercanca 3) por no ser apreciable a
la vista 4) por requerir para su identificacin de anlisis qumico 5) de
anlss de laboratoro, tratndose de la mercanca que mediante reglas
generales establezca la SHCP.
Esta excepcin de responsabilidad reconoce sus antecedentes en los
artculos 42 de la ALA y 187 del ARLA.
b) Por el valor de las mercancas
La fraccin II libera al agente aduanal de esta responsabilidad cuando
cumplacondos condiciones:
1. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior al valor de
transaccin de mercancas idnticas o similares en menos de 40%. excep-
cin que a partir de 1999, sustituy la de conservar en su archivo la mani-
festacin de valor que le debe entregar el importador, en los trminos del
artculo 59 fraccin 111 de la NLA.
2. Cuando se haya declarado unvalor igualo superior al precioestima-
do o se haya otorgado la garanta, excepciones que a partir de 1999, susti-
tuyeron la consistente en conservar copia de la garantapara mercancas
sujetas a precios estimados, cuandoel preciodeclarado sea inferior a di-
cho precio.
el Por el uso de aranceles preferenciales establecidos en un trata-
do Internacional
Esta excluyente la contiene la fraccin lit y libera al agente aduanal de
las contribuciones omitidas que se deriven de la aplicacin de un arancel
preferencial 'cuando, de conformidad con un tratado o acuerdo internacio-
nal del que Mxico sea parte, se requiera un certificado de origen para go-
zar de ese tratopreferencial de carcter arancelario.
Esta excluyente se sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones a car-
go del agente aduanal, mismas que se describen:
1. Que conserve copia del certificado de origen que ampare las mer-
cancas.
2. Se asegure que el certificado se encuentra en el formato oficial apro-
bado para tales efectos.
3. Se asegure que el certificado ha sido llenado en su totalidad confor-
me a su instructivo.
4. Se asegure que el certificado se encuentra vigente a la fecha de la
importacin.
5. Se asegure que el criterio para el trato arancelario preferencial que
fue anotado en el pedimento corresponde a la regla de origen aplicable a
las mercancas de que se trate.
d) Por las cuotas compensatorias
La fraccin IV releva al agente aduanal de la responsabilidad de las
cuotas compensatorias omitidas cuandose importen mercancas idnticas
o similares a aquellas que se encuentran sujetas a dichas cuotas, siempre
que:
1. Conserve copia del certificado de pas de origen vlido (llenado, fe
chado y firmado).
2. Haya sido expedido de conformidad con las disposiciones aplicables
(acuerdo de 30/08/94).
3. Cumpla con lo que establezca el reglamento. El articulo 68 del NRLA
adems de reconocer que el origen de las mercancas se puede compro-
bar con otros documentos que establezcan las disposiciones aplicables
(constancia de origen). seala que para quedar relevado de la responsa-
bilidad, el agente aduanal deber verificar que:
Las marcas y etiquetas de las mercancas y empaques, correspon-
dan a las mercancas descritas en los documentos comprobatorios
del origen (certificado o constancia, segn corresponda).
Los documentos comprobatorios del origen hayan sido expedidos
por la persona o entidad que corresponda de conformidad con las
disposiciones aplicables en la materia.
Los documentos contengan la informacin requerida por dichasdis-
posiciones y estn llenados de conformidad con los instructivos res-
pectivos.
La clasificacin arancelaria anotadaen el pedimento respectivo, a ni-
vel de subpartida, sea la que les corresponda a las mercancas
amparadas por dichos documentos.
Las mercancas sean susceptibles de ser consideradas como origi-
narias del pas que se sealaen losrespectivos documentos, confor-
me a las reglas de origen y criterios manifestados en losmismos.
Los datos asentados en los documentos comprobatorios del origen
de la mercanca correspondan con lossealados en la factura, orden
de ambarque, gua area, pedimento de importacin o cualquier
otrodocumento utilizado para ampararla importacin.
Los sellos y los datos anotados en' el propio certificado de origen co-
rrespondan razonablemente a los autorizados, de acuerdo a los que
estn a su disposicin para su consulta en la SECOFI.
No se requiere hacer un anlisis muy profundo para observar que esta
excluyente se encuentra sujeta a condiciones mltiples, ambiguas y, alqu-
nas veces, de cumplimiento prcticamente imposible por parte del agente
aduanal.
el Por el despacho mediante procedimiento de revisin en origen
Este procedimiento se materializ en las reformas legales de julio y di-
ciembre de 1993 a los artculos 72 y 72-A de la ALA y se recoge actual-
mente en los artculos 98, 99 Y100 de la NLA,
En este tipo de despacho, el agente aduanal quedar liberado de cual-
quier responsabilidad cuando:
1. Asiente fielmente en el pedimento los datos que le fueron proporcio-
nados por el importador.
2. Conserve a disposicin de las autoridades aduaneras el documento
por medio del cual le fueron manifestados dichos datos.
Esta excluyente de responsabilidad es total, pues abarca a las contribu-
ciones, cuotas compensatorias, regulaciones y restricciones no arancela-
rias y tambin cualquier tipo de sancin, y si se compara con lo limitativo y
condicionado de las otras excluyentes de responsabilidad del agente
aduanal, es claro que la legislacin pretende alentar la utilizacin de este
tipo de procedimiento de despacho.
f) Por las multas
Dispone el artculo 53 ltimo prrafo de la NLA que la responsabilidad
solidaria del agente aduanal comprender los accesorios (actualizacin y
recargos), con excepcin de las multas. En virtud de esta disposicin, en
Jos casos de omisin de contribuciones y cuotas compensatorias ser al
importador a quien se impongan lassanciones respectivas.
7. EL APODERADO ADUANAL.
Este es otro de los participantes de la actividad aduanera que la legisla-
cin permite intervenga en el despacho aduanero y, no obstante que es
aejasu regulacin, recientemente ha sidoms utilizada por lasempresas
importadoras y exportadoras como una opcin para el despacho de sus
mercancfas.
1. El concepto
El artculo 168 de la NLA dispone que es "la persona fsica desl!;lnada
por otrapersonafsica o moral paragua en su nombre y representacin se
encargue del despacho de rnsrcancras, siempre que obtenga la autoriza-
cin de la SHCP".
El citado artculo aade que el apoderado aduanal promover el despa-
cho ante una solaaduana, en representacin de una sola persona, quien
ser ilimitadamente por los actos de aqul.
Los antecedentes en la legislacin mexicana del apoderadoaduanal se
encuentran expresamente en el artculo 33 tercer prrafo del Cdigo Adua-
nero de 1952, que a diferencia de la ley v i ~ n t limitaba su actuacin a un
sloejercicio. La ALA recogi estalimitacion mismaque fue suprimidaaun
antes de que fuera abrogada por la NLA en vigor.
11. Las clases de apoderado aduana!
Sin embargo, el concepto anterior no refleja a las diferentes clases o
modalidades de apoderado aduanal que permite la ley y que son:
A. El apoderado aduanal unlempresa
Este es caso general a que se refiere el concepto legal y al cual estn
dirigidas la mayora de las disposiciones legales. Su mbito de actuacin
se limita a representar a una sola empresa por los despachos ante una
sola aduana.
Mediante la reforma legal para 1997 al articuio 168 fraccin VII de la
NLA, se permite que las empresas pertenecientes a una misma corpora-
cin en el extranjero, puedan en cualquier momento, llevara cabo la trans-
ferencia de autorizaciones de sus apoderados aduanales entre las
empresas del mismo grupo, sin que sea necesario cumplir nuevamente
con el trmitede autorizacin respectiva.
B. El apoderado aduanat unlempresa nacional
Como modalidad del apoderado aduanal uniempresa, el artculo 170
de a NLA establece que las autoridades aduaneras podrn autorizar que
el apoderado aduanai pueda actuar en aduanas distintas a la que le co-
rresponda o para que el poderdante pueda nombrar apoderados aduana-
les que acten ante dos o ms aduanas, para lo cual debern cumplircon
los requisitos que establezcael reglamento.
El artculo 192 dei NRLA dispuso que, para obtener esa previa autoriza-
cin, el apoderado aduanal deber presentar ante la autoridad aduanera
promocin por escrito que contenga: a) la firma de poderdante y del apo-
derado aduana! y b) seale "el domicilio para oir y recibir notificaciones de
las aduanas (sic) en que el apoderado aduanai pretenda operar", es decir,
para que el apoderado aduanal obtenga esa autorizacin basta que lo so-
licite por escrito.
C. El apoderado aduanal comn
Esta clase de apoderado aduanal se aparta del concepto legal ya que
ser representante no de una empresasinode varias. El artculo 171 de la
NLAdispone que podrn solicitar la autorizacin de uno o varios apodera-
dos aduanales comunes las siguientes personas:
1. Las sociedades mercantiles que en el impuestosobre la renta opten
por determinar su resultado fiscal consolidado, disposicin que ya prove-
na del artculo 143-A de la ALA.
2. Los organismos pblicos descentralizados y sus organismos subsi-
diarios de carcter tcnico, industrial y comercial, que tengan personali-
dad jurdica propia, siempre y cuando las empresas solicitantes sean
subsidiarias de una empresa corporativa.
3. Las empresasde servicios que tengansubsidiarias, cuando la prime-
ra sea accionista con derecho a voto en todas las empresas y tengan una
administracin comn.
4. Las empresas maquiladoras y PITEX pertenecientes a una misma
corporacin en el extranjero ycon un mismorepresentante legal.
D. El apoderado aduanal colectivo
Del mismo modo, esta clase se aparta del concepto general de apode-
rado aduanal ya que puede despachar las mercancas en representacin
de mltiples empresas.
El artculo 172 de la NLA establece que las personas morales que se
indican podrn encargarse del despacho de mercancas, a travs de apo-
deradoaduanal, en loscasos que se sealan a continuacin:
1. Las empresas de mensajera y paquetera por las mercancas por
ellas transportadas, siempre que el valor de las mismas no exceda de la
cantidad que establezca el reglamento.
El artculo 193 del NRLA dispuso dicho valor en una cantidad equIva-
lente a cinco mil dlares por consignatario y adems limitado a las unida-
des d mercanca que seale la SHCP mediante reglas generales. En el
casode exportaciones no existen-limitaciones de ningn tipo.
2. Los almacenes generales de depsito por las mercancas qua se
destinen al rgimen de depsito fiscal, as como para retirarlas dei mismo.
3. Las asociaciones que cumplan con los requisitos que establezca el
reglamento, las cmaras de comercio e industria y las confederaciones
que las agrupen, para las mercancas de exportacin de sus integrantes.
El artculo 194 del NRLAestableci asas requisitos consistentes en:
Que se encuentren legalmente constituidas.
Que se encuentren inscritas en el registro federal de contribu-
yentes.
Que otorguen poder a la persona que ser el apoderado aduanal.
Este apoderado aduanal se incluy en la ley debido a las peticiones y
gestiones de esas agrupaciones de empresarios con el fin de incrementar
los servicios que prestan a sus integrantes, en un mbito donde los tribu-
nales federales han establecido jurisprudencia sobre la no obligatoriedad
de pertenecer a lascitadas Cmaras.
4. El servicio postal mexicano.
Despus del plazo transitorio previsto con la expedicin en 1996 de la
NLA, el SPM no lleg a tener la posibilidad de hacer el despacho aduane-
ro. Por esta razn, a partir de 1999 se suprimi este tipo de apoderado y
se modificaron de nueva cuenta los artculos 21 y 82 para disponer que
las autoridades harn la determinacin de lascontribuciones.
111. Los requisitos de autorizacin
Para que la autoridad aduanera otorgue la autorizacin de apoderado
aduanal se requiere cumplir con diversos requisitos a cargo de distintas
personas.
A. Los requisitos a cargo del importador o exportador
El artculo 191 del NRLAestablece los requisitos que sern a cargo de
la empresa que pretenda despachar por conducto de apoderado aduanal:
al Acreditar haber realizado, durante un ao, operacIones de co-
mercio exterior
A pesar de que este texto es ambiguo, bien se puede interpretar que
ese ao sea el inmediato anterior a aqul en que se presenta la solicitud y
que las operaciones de comercio exterior son importaciones o exportacio-
nes. Por cierto, se eximede este requisito a las empresas con programas
autorizados por la SECOFI (maquiladoras y pitex).
b) Estar Inscrita en el padrn de Importadores
Si la empresaviene realizando importaciones desde 1993, este requisi-
to ya lo viene cumpliendo desde ese entonces, en que se implement di-
cho padrn. Aunque el reglamento no lo seala expresamente, tambin
estn exceptuadas ias maquilas y las empresas pltex, pues no se inscri-
ben en dicho padrn.
el Otorgar poder a la persona que haya satisfecho los requisitos le-
gales
Este requisito es repetitivo tanto en la ley como en el reglamento, te-
niendo por finalidad asegurar que la empresa sea responsable ilimitada-
mente por los actos del apoderado, aunque ste sige sujeto a una
relacin laboral.
B. los requisitos comunes del importador o exportador y el apode-
rado aduanal
Conforme a la fraccin 11 del artculo 168 de ia NLA, estos requisitos es-
tarn a cargo del importador o exportador y del apoderado aduanal, es
decir, se trata de requisitos de cumplimiento comn:
al Tener relacin laboral con el poderdante
Para su cumplimiento el importador o exportador y el apoderado adua-
nal debern previamente celebrar un contrato de trabajo que ser ei que
rija la relacin entre ellos, con todos los derechos y obligaciones que de l
se desprendan. En esa virtud, el apoderado aduanal es un trabajador del
importador o exportador.
b) Que el Importador o exportador le otorgue poder notarial
Quiz la finalidad de este requisito sea fincar ms contundentemente
que el importador o exportador ser ilimitadamente responsable por los
actos del apoderado aduanal, aunque parezca redundante, porque la res
ponsabilidad total le proviene de la ley (artculo 168 primer prrafo). En
todo caso, le otorgara mayor certeza a la designacin, ms que darle al-
guna finalidad jurdica especfica al poder.
C. los requisitos a cargo del apoderado aduanal
El artculo 168 de la NLA distingue los requisitos segn la clase de apo-
derado aduanal:
al los requisitos para apoderados aduanale. unlempresa, naciona-
les y comunes
Estosrequisitos son:
1. No haber sido condenado por sentencia por delito doloso ni haber
sufrido la cancelacin de unaautorizacin de apoderadoaduanal.
174 EDICIONES FISCALES ISEF. SA
2. Gozar de buena reputacin personal.
3. No ser servidor pblico ni militar en activo. salvo que el poderdante
sea una entidad pblica.
4. No tener parentesco con el administrador de la aduana de adscrip-
cin de la aduana.
5. Exhibir constancia de inscripcin en el R.F.C.
6. Aprobar el examen psicotcnico y de conocimientos que practiquen
las autoridades aduaneras, salvoen los casos de transferencia de autori-
zaciones introducida por la reforma para 1997.
Se observa que estos apoderados aduanales no estn sujetos a los
requisitos que para los agentes aduanales establece la ley consistentes
en:
Ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos. Por esta razn
esteapoderadoaduanal puede ser un extranjero.
Tenerttulo profesional.
Tener experiencia en materia aduanera mayor de tres aos. La au-
senda de este requisito tiene que evaluarla la empresa poderdante,
pues ella ser en todo caso responsable de los actos que realice el
apoderado aduanal.
b) Los requisitos del apoderado colectivo
Adicionalmente a los requisitos exigibles para obtener la autorizacin
de apoderadouniempresa, en estecaso, se requieren:
1. Tener ttulo profesional.
2. Tener experiencia en materia aduanera mayorde tresaos.
De este modo, para esta clase de apoderado aduanal persiste la omi-
sin del requisito de ser mexicano en el pleno ejercicio de sus derechos,
con lasconsecuencias que ellotraeaparejadas.
Por otra parte. el artculo 190 del NRLA dspone que la SHCP enviar
los oficios de autorizacin a la aduana de adscripcin y a la empresa po-
derdante en unplazo no mayora unmesdespues de conocidos los resu-
tadosde tos examenes psicotcnicos.
IV. Los requisitos de operacin
Al igual que a los agentes aduanales, el artculo 169 de la NLA estable-
ce requisitos que deberncubrir losapoderados aduanales para operar:
A. Los requisitos a cargo de los apoderados aduanales
1. Proporcionar en medios magnticos la informacin estadstica de los
pedimentos queformulen.
2. Ocuparse personai y habitualmente de las actividades propias de su
funcin.
3. Realizar los actos del despacho aduanero empleando el sistema
electrnico y el nmero personal confidencial que le asigne la SHCP.
4. Utilizar los candados oficiales en los vehculos que transporten las
mercancas que despache y evitar que los que adquiera se utilicen en
vehculos que no hayapromovido.
S. Firmar la totalidad de los pedimentos que despache. De este requisi-
to se desprende que los apoderados aduanales no pueden autorizar re-
presentantes ni mandatarios para la firma de los pedimentos que formule.
6. Dar a conocer a la aduana losnombres de empleados o dependien-
tes autorizados.
Se trata de dependientes o empleados para auxiliar al apoderado en
los trmites de todos los actos del despacho.
7. Usar el gafete de identificacin.
Se adicion para la reforma de 1999 pues sin razn se haba omitido.
B. Los requisitos de operacin no exigibles
A diferencia de los agentes aduanales, los apoderados aduanales no
estn obligados a cumplir con los siguientes requisitos:
a) Efectuar el despacho, los primeros dos aos, por cinco empre-
sarios en el mes
La ausencia de este requisito es lgica, puesel apoderadorepresenta,
por regla general, a una sola empresa, pero bien pudiera la ley haber exi-
gido ese requisito a los apoderados aduanales colectivos.
b) Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscrip-
cin
En este caso no se aprecia razn alguna por la cual la ley haya omitido
su exigencia, puesal hacerlo propicia que el apoderado realice a distancia
el despacho aduanero, se valga de. terceras personas o propicie que el
apoderado aduanal no ponga la atencin personal que requiere su pre-
senciaen el despacho aduanero.
e) Manifestar a la autoridad aduanera el domicilio de su oficina y de
los cambios que ocurran
Del mismo modo no se observa ninguna raznpara la omisin de este
requisito.
d) Contar con el equipo necesario para el despacho electrnico
La ley omite este requisito basada en que dicho equipo as como los
dems instrumentos, vehculos, mobiliario, ediciones y tarifas que se re-
quieran sern adquiridos por el importador o exportador que designe al
apoderado aduanal.
e) Ocuparse del1S% de operaciones de bajo valor
La ausenciade este requisito es congruente con el rgimen de loscita-
dos apoderados, en virtud de que trabajan para un solo representado.
V. Las obligaciones de los apoderados aduanales
El ltimo prrafo del artculo 169 de la NLA hace aplicable las obligacio-
nes de los agentes aduanales a los apoderados aduanares. salvo las si-
guientes:
1. En los trmites del despachoaduanero actuar siempre en su carc-
ter de apoderado aduanal.
2. Rendir dictamen en los casos en que se lo solicite la autoridad
aduanera.
3. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.
4. Suspender actividades sin previa solicitud.
VI. La inhabilitacin, suspensin, cancelacin y revocacin de la
autorizacin
Las causas que pueden afectar el ejercicio o lavigenciade la autoriza-
cin de apoderado aduanal son las que tambin afectan a las patentes de
agente aduana1.
A. La inhabilitacin de la autorizacin
Se encuentra tambin prevista en el penltimo prrafo del artculo 169
de ia ley y se aplicar por el incumplimiento a los requisitos de operacin.
Al igual que la inhabilitacin de los agentes aduanales se puede ordenar
por cierto plazoo hastaque se subsane el requisito omitido.
B. La suspensin del apoderado aduanal
No est prevista la suspensin de actividades para los apoderados
aduanales uniempresa y comunes, aplicndose en los trminos del ante-
penltimo prrafo del artculo 173 slo a los apoderados aduanales colec-
tivos cuando se ubiquen en las causales que la ley seala para los
agentesaduanales, salvo lassiguientes:
a) Dejar de cumplir con sus funciones
Es correcto que no sea causal de suspensin ya que en todo caso le
corresponder a la representada imponer los correctivos conducentes,
como la revocacin del poder y por ende, de la autorizacin respectiva.
b) Carecer de bienes para cubrir crditos fiscales
Del mismo modo, es correcto que no aplique esta causal, debido a que
el importador o exportador representado tiene una absoluta responsabili-
dad de la actuacin del apoderado aduanal y, en todo caso, ser el patri-
monio del importador o exportador quien-responder de dichos crditos
fiscales.
Sin embargo. no aparecenargumentos slidos con fundamento en los
cuales se haya excluido a losapoderados aduanales uniempresa o cornu-
nes de ser suspendidos en los mismos supuestos en que son suspendi-
dos losagentes aduanales y apoderados aduanales colectivos.
C. La cancelacin de la autorizacin de apoderado aduanal
El artculo 173 de la NLA establece las causas por las que ser cancela-
da la autorizacin de todaslas clases de dichos apoderados.
De la enumeracin de las causales que hace dichodispositivo legal se
desprendeque sonlas mismas aplicables para losagentes aduanalescon
ciertas salvedades.
al Las causales de cancelacin no aplicables
Las causales de cancelacin de los ~ n t s aduanales, que no lo son
para losapoderados aduanales, son las siguientes:
1. Constituir sociedades en contravencin a la ley aduanera.- Es con-
gruente que no sea causal para los apoderados aduanales, porque ellos
no tienenel derechode constituirlas.
2. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.- Es igualmente co-
rrectoque no aparezca porque un apoderadosuspendidono puede trans-
mitira su representado a otroapoderado.
3. Carecer de bienes por tercera ocasin para cubrir crditos fiscales.
Ya se coment, con motivo de la suspensin, la razn que justifica que no
se sealecomocausal de suspensin o cancelacin.
b) La causal de cancelacin propia del apoderado aduanal
Est establecida en la fraccin VI del artculo 173 de la NLA y se confi-
gura cuando dicho apoderado cometa alguna de las infracciones previstas
en el articulo 176 de la misma ley, o sea, cuando omila parcial o totalmen-
te los impuestos al comercio exterior o cuotas compensatorias (en cual-
quier monto), se omita alguna regulacin no arancelaria o introduzca
mercancasde importacin o exportacin prohibida.
A partir de 1999 se limit la causal, a que exceda de $ 70,000 Ydel 10%
de las contribuciones que debieron pagarse.
D. La revocacin de la autorizacin
La ley no regula la extincin de la autorizacin del apoderado aduanal,
circunstancia que privar de consecuencias legales cuando la empresa
poderdante o el apoderado dejen de satisfacer los requisitos que exige
para obtener la autorizacin.
En su lugar, el artculo 168 de la NLA prev la revocacin de la autoriza-
cin cuando ocurraalgunode lossiguientes eventos:
1. Termine la relacin laboral con el poderdante.
2. El poderdante revoque el poder notarial.
3. El poderdante solicite la revocacin a ia SHCP.
Ciertamente, algunas causas de la extincin quedan ubicadas como
supuestos de terminacin de la relacin laboral o del poder como es el
fallecimiento, incapacidad o retiro voluntario del apoderado aduanal, ya
que esos eventosson tambin causas de terminacin del contratode tra
bajo.
El ltimo prrafo del artculo 168 de la NLA dispcne que la revocacin
surtir efectos a partir de la fecha en que el poderdante solicite la revoca-
cin a la autoridad aduanera y el artculo 195 del NRLA establece que
cuando se revoque la autorizacin para actuar medianteapoderado adua-
nal, la persona que requiera de una nueva autorizacin deber cumplir
nuevamente los requisitos legales, es decir, la autorizacin se otorga en
funcin del importador o exportador y no en funcin del apoderado.
VII. El procedimiento de suspensin y cancelacin de la autoriza-
cin
Por sealamiento del penltimo prrafo del artculo 173 de la NLA las
suspensiones o cancelaciones se substanciarn, en lo aplicable, por el
procedimiento previsto en el artculo 167 de la misma ley para los agentes
aduanales, el cual ya se describi en el apartado correspondiente. .
Finalmente, el mismo artculo 173 ordena que la persona fsica o moral
a quien la autoridad aduanera haya cancelado la autorizacin de tres de
sus apoderados aduanales no podr designar uno nuevo en un plazo
de dos aos.
8. LAS AUTORIDADES ADUANERAS
Toca ahora estudiar al sujeto activo de la relacin jurdica aduanera o
las entidades del Estado encargadas de aplicar la ley, verificar su cumpli-
miento y exigir que ante ellas se cumplan las diversas obligaciones que
establece la iey a cargo de los particulares.
1. Los conceptos generales
El artculo 30. primer prrafo de la NLA establece que las funciones ad-
ministrativas relativas a la entrada de mercancas al territorio nacional o la
salida del mismo se realizarn por las autoridades aduaneras, mientras
que el artculo 20. fraccin 11 precisa que se consideran autoridades adua-
neras las que de acuerdo con el Reglamento Interior de la SHCP y dems
disposiciones aplicables tengan competencia para ejercer las facultades
que esa ley establece.
A. El concepto de autoridad
Esta materia ya ha sido ya objeto de estudio desde hace tiempo por
nuestros tribunales cuando, con motivo del juicio de amparo, han emitido
fallos o sentencias.
AUTORIDADES. QUIENES LO SON. Se reputa como autori-
dad a aquel rgano del Gobierno del Estado que es suscepti-
ble jurdicamente de producir una alteracin. creacin o
extensin en una o varias situaciones, concretas o abstractas,
particulares o generales, pblicas o privadas, que pueden pre-
sentarse dentro del Estado; alteracin, creacin o extincin
que se lleva a cabo imperativamente, bien por una dec-
sin aisladamente considerada, o por la ejecucin de esa de-
cisin o bien por ambas conjunta o separadamente; que por
autoridad responsable, para los efectos del amparo, se entien-
de aquel rgano estatal, de hecho o de derecho, investidos
con facultades de decisin o de ejecucin, cuyo ejercicio en-
gendra una creacin o una extincin de situaciones, en gene-
ral, de hecho o jurdicos, con trascendencia particular y
determinada, de una manera imperativa; y cuando la Ley que
rija a un organismo descentralizado le d atribuciones consti-
tutivas de actos de autoridad, los que se distinguen por sus
caractersticas de imperatividad, unilateralidad, y, sobre todo,
de coercitivldad.
Revisin 53/68. Improcedencia Administrativa. Margarita LI-
mn Vda. de Hernndez.
DERECHO ADUANEROMEXICANO
179
17 de enero de 1969. Por unanimidad. Ponente: Carlos Hidal-
go Riestra.
Informe 1969. Tribunal Colegiado del Octavo Circuito. pago 37.
AUTORIDADES. QUIENES LO SON. El trmino "autoridades"
para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas per-
sonas que disponen de la fuerza pbiica, en virtud de circuns-
tancias, ya legaies, ya de hecho, y que, por lo mismo, estn
en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan
actos pblicos, por el hecho de ser pblica la fuerza de que
disponen.
Quinta Epoca: Tomos IV, XXIX, XXXIII, LXVYLXX41
De las anteriores tesis se puede desprender que autoridad es aquel r-
gano del gobierno con facultades de decisin o de ejecucin, para ia emi
sin de actos imperativos, unilaterales y coercitivos, en tanto que si no se
cumplen voluntariamente sonsusceptibles de imponerse por "el uso de la
fuerza pblica, por lo que resulta conveniente distinguirlas de aquellas en-
tidades del gobierno o de ia admmstracln pbiica que son dependencias
del sector pblico pero no ilegan a ser en estricto sentido autoridades por
carecer de losatributos mencionados.
B. Las facultades expresas de las autoridades
Sin perjuicio del estudio pormenorizado que aparece en el captulo re-
lativo a los principios constitucionales en materia aduanera, es convenien-
te citar aqui que, en los Estados de Derecho las autoridades slo pueden
hacer aquello que las leyes expresamente les permiten, de tal suerte que
para ejecutardeterminado actojurdico se requiere que una ley les confie-
ra esa atribucin o facultad de maneraexpresa y no implcita. La jurispru-
dencia as lo ha reiterado en innumerables ocasiones.
AUTORIDADES. Las autoridades slo pueden hacer lo que la
ley les permite.
Apndice de Jurisprudencia de 1917 a 1965 del Semanario
Judicial de la Federacin.
Tomo Xii. Ca de Luz y Fuerza de Puebla, SA pgina 928
Tomo XIII Velasco W. Mara Flix. pgina 44
Tomo XIii Caraveo Guadalupe pgina 514
Tomo XIVParra Lorenzo y coags. pgina 555
Tomo XVCrdenas Francisco V. pgina 249
Quinta Epoca. Juri1Prudencia Comn al Pleno y a las Salas.
Num. 47. pag.106
4
Las facultades de las autoridades aduaneras provienen en unos casos
directamente de la Constitucin Poltica y en otros casos de diversas le-
yes, como son la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el
CFF y obviamente la NLA.
41 Jurisprudencia Mexicana 19171971. Tomo Administrativo. Primera Edicin.
Crdenas Editor y distribuidor. Mxico, D.F. 1984. Pgina 364.
42 Jurisprudencia Mexicana 1917-1971. Pgina 358.
C. La estructura y organizacin de la Administracin Pblica Fe-
deral
Conforme con la divisin de poderes consignada en nuestra Constitu-
cin Poltica, toca al Poder Legislativo la funcin bsica de emitir la. leyes
en tanto que al Ejecutivo aplicarlas y al Judicial resolver las controversias
derivadas de dicha aplicacin.
Ahora bien, acorde con lo dispuesto por los artculos 80 y 90 de la M-
xima Ley, el Poder Ejecutivo Federal reside en una sola persona que se
denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conformando la
administracin pblica centralizada y paraestatal una ley que expida el
Congreso, la que distribuir los negocios del orden administrativo de la
Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departa-
mentos Administrativos, o sea, la Ley Orgnica de la Administracin Pbli-
ca Federal publicada en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1976.
A su vez, esta ley en sus artculos 14, 16 Y 18 dispone que los Secreta-
rios Estado se auxiliarn y podrn delegar facultades, excepto cuando
la ley' disponga que son indelegables, en los funcionarios que seale el
Reglamento Interior de cada Secretara, el que establecer las unidades
administrativas y sus atribuciones que la conforman y que ser expedido
por el Presidente de la Repblica.
Asi pues, el Derecho Administrativo establece un sistema de distribu-
cin de competencias basadoen lossiguientes principios:
1. Compete al Presidente de la Repblica el ejercicio de las facultades
conferidas al Poder Ejecutivo Federal por la propia Constitucin y por las
diversas leyes.
2. Compete al Congreso, a travs de una ley, establecer el nmero y
funciones de las Secretaras de Estado que se encargarn del despacho
de losasuntos administrativos.
3. Compete al Presidente de la Repblica establecer las dependencias
y susfunciones que integran cada unade lasSecretaras mencionadas.
Oe este modo, la exposicin de las facultades de las autoridades en
materia aduanerase harsiguiendo estos principios, de tal manera que se
consignarn en primer trmino lasatribuciones del Presidente de la Rep-
blica consignadas en nuestra Constitucin, posteriormente en otras leyes
y por ltimo en la NLA. Despus se describirn las facultades conferidas a
la SHCP en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en el
CFF y en la NLA y finalmente, se har una exposicin, con base en el Re-
glamento Interior del SAT, de las Unidades y Dependencias de esta ltima
autoridad que intervienen en materia aduanera.
11. Las facultades del Ejecutivo Federal en materia aduanera
Las facultades que el Presidente tiene en materia aduanera son de la
ms altaenvergadura. mismas que se expondrn a continuacin.
A. Las atribuciones constitucionales
Las facultades presidenciales conferidas directamente por la Constitu-
cinson:
a) Promulgar, ejecutar y r,eglamentar las leyes
Consignada en ia fraccin I del artculo 89 constitucional, contiene no
s610la de ejecutar la ley sino tambin la facultad reglamentaria a la cual se
hizo referencia en pginas anteriores. En materia aduaneraeste es el fun-
damento constitucional del Reglamento de la Ley Aduanera publicado en
el D,O.F. de 6 de junio de 1996, en vigor.
Otra de las atribuciones que contiene este precepto es la facultad presi-
dencial de promulgar e implcitamente la de vetar una ley del Congreso,
atribucin sta ltima que es de suma importancia pero que en la historia
del Derecho Mexicano no se ha ejercido por el Presidente,
b) Celebrar tratados Internacionales
De conformidad con el artculo 89 fracci6n X constitucional correspon-
de al Presidente de la Repblica dirigir las negociaciones diplomticas y
celebrar tratados con "potencias extranjeras" I sometindolos a la aproba-
cin del Senado. En materia aduanera, existen tratados que regulan diver-
sos aspectos tales como facilidades a ciertas operaciones temporales o
de turistas, de valoracin aduanera, de codificacin y designacin de mer-
cancas, asistencia y cooperacin mutua, etc.
e) Establecer o suprimir aduanas
La fracci6n Xiii del citado artculo 89 constitucionai concede la facultad
ai Presidente de la Repblica de habilitar toda clase de puertos, establecer
aduanas martimas y fronterizas y designar su ubicacin. No es necesario
comentar la trascendencia de la facultad puesse aprecia de susimple lec-
tura que solamente el Presidente de la Repbiica puede abrir o cerrar lu-
gares autorizados para ingresar al territorio nacional o extraer del mismo
mercancas y medios de transporte.
d) Facultades legislativas extraordinarias
De conformidad con el segundo prrafo del artculo 131 de nuestra
Constitucin, el Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para au-
mentar, modificar o suprimir las cuotas establecidas en las tarifas de im-
portacin y exportacin y para crear otras, as como para restringir y
prohibir la importacin, exportacin y trnsito de mercencras, dando cuen-
ta al Congreso dei uso que hubiese hecho de esta facultad cuando enve
el presupuesto fiscal del ao siguiente. En virtud de que estos cambios a
las tasasarancelarias implican modificaciones a las leyesexpedidas por el
Congreso, dicha facultad en realidad es una atribucion legislativa extraor-
dinaria, misma que se ha justificado porque la velocidad de los cambios
en el comercio internacional requiere acciones rpidas y urgentes en be
M
neficio de la estabiiidad de ia producci6n nacional o de cualquier otro pro-
p6sito en beneficio del pas,
B. Atribuciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin
El artculo 39 de dicho C6digo confiere al Ejecutivo Federal facultades,
indelegables, que si biense refieren a la materia fiscal tambin tienenapli-
cacin en materia aduanera. Estas facultades son las que a continuacin
se exponen, mismas que tienen por requisito que se ejerzan a travs de
resoluciones de carcter general, es decir, que se apliquen a todoslos su-
jetos que se ubiquen en esas condiciones generales y que no se dirijan
sloa ciertas y determinadas personas.
a) Condonar contribuciones y accesorios
El Presidente puede ejercer esta facultad cuando se haya afectado o se
pretenda impedir que se afecte la situacin de algn lugar o regin del
pas, una rama de actividad, la produccin o venta de productos o la reali-
zaci6nde una actividad, as como en casos de catstrofes sufridas por fe-
nmenos meteorolgicos, plagaso epidemias.
Un ejemplo lejano del uso de esta facultad discrecional fue la condona-
cin de Impuestos que se otorg a la ciudad de Irapuato con motivo de la
inundacin que sufri en el ao de 1973 y un caso ms cercano fue
la condonacion parcial de contribuciones, accesorios y cuotas compensa-
torias causadas con motivo de importaciones de mercancas realizadas
entre los das finales de diciembre de 1994 y los primeros das de marzo
de 1995, contenida en el Decreto publicado en el D.O.F. de 7 de julio de
1995,
b) Dictar medidas sobre administracin, control, forma y procedi-
mientos de pago de contribuciones
La fraccin II del precepto citado en relacin con los artculos 50. y 60.
del mismo Cdigoconfirman losprincipios de que a lascontribuciones les
son aplicables las leyes vigentes en el momento de su causacin y que
las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa son de apli-
cacin estricta. pero que les sern aplicables las normas sobre procedi-
miento que se expidan con posterioridad.
De la facultad anotada se desprende vlidamente que el Ejecutivo pue-
de, mediante reglas generales, dictar medidas sobre las formas de pago
de las contribuciones; sobre su administracin y control y tambin sobre
procedimientos para efectuar dicho pago, aun tratndose de contribuclo-
nes que ya se hubiesen causado con anterioridad. En materia aduanera
esta facultad tiene importancia debido a que con base en ella se pueden
dictar medidas sobre contribuciones al comercio exterior que habindose
causado, estn pendientes de pago, como el caso de las importaciones
por trfico areoo martimo.
c) Conceder subsidios o estimulas fiscales
Esta facultad est contemplada en la fraccin 111 del artculo menciona-
do y en ei artculo 17 de la Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejerci-
cio de 2000, publicada en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999, que
establece los estmulos y subsidios que durante ese ejercicio podr con-
eder el Ejecutivo Federal a las Importaciones y exportaciones de mercan-
cas.
Ejemplos recientes del uso de esta facultad son los decretos presiden-
ciaies publicados en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1996, por medio de
los cuales se otorgaron estmulos fiscales al autotransporte federal de per-
sonas y carga y en diversas contribuciones a loscontribuyentes en gene-
ral.
C. Atribuciones en la nueva Ley Aduanera
Por su parte, el artculo 143 de la NLA establece cules son las faculta-
des del Poder Ejecutivo Federal en materia aduanera:
al Establecer o suprl(l1ir aduanas fronterizas, Interiores y de trfico
areo y martimo as como designar su ubicacin y funciones
Esta facultad la consigna el precepto constitucional por lo que simple-
mente es una reiteracin del mismo, con la observacin de que incluye a
las aduanas interiores que no se prevean cuando en 1917 se redact
nuestra mxima ley.
Actualmente existen 47 aduanas de las cuales 21 son aduanas fronteri-
zas, 8 son aduanas interiores, 16 son aduanas martimas y 2 areas, mis-
mas que se encuentran localizadas por todo el territorio nacional y se
distribuyen en las siguientes entidades federativas:
Aguascalientes: (1). Interior de Aguascalientes.
Baja Caiifornia: (2). Fronteriza de Mexicali (3). Fronteriza de Ti-
juana (4). Fronteriza de Tecate (5). Maritima de Ensenada
Baja California Sur: (6). Martima de La paz
Campeche: (7). Martima de Ciudad del Carmen
Coahulla: (8). lnterior de Torren (9). Fronteriza de Piedras Ne-
gras (10). Fronteriza de Ciudad Acua
Colima: (11). Maritima de Manzanillo
Chiapas: (12). Fronteriza de Ciudad Hidalgo
Chihuahua: (13). Fronteriza de Puerto Palomas (14). Fronteriza
de Ojinaga (15). Fronteriza de Ciudad Jurez (16). Interior de
Chihuahua
Guerrero: (17). Martima de Acapulco
Jalisco: (18), Area de Guadalajara
Estado de Mxico: (19). Interior de Toluca
Michoacn: (20). Martima de Lzaro Crdenas
Nuevo Len: (21). Interior de Monterrey (22). Fronteriza de Co-
lombia
Oaxaca: (23). Martima de Salina Cruz
Puebla: (24). Interior de Puebla
Quertaro: (25). Interior de Quertaro
Quintana Roo: (26). Martima de Cancn (27), Fronteriza de
Subteniente Lpez
Sinaloa: (28). Maritima de Mazatln
Sonora: (29). Fronteriza de Nogales (30). Fronteriza de Agua
Prieta (31 l. Fronteriza de Naco (32). Fronteriza de San Luis Ro
Coiorado (33). Fronteriza de Sonoyta (34). Martima de Guay-
mas
Tamaulipas: (35). Fronteriza de Matamoros (36). Fronteriza de
Nuevo Laredo (37). Fronteriza de Ciudad Reynosa (38). Fron-
tsrza de Ciudad Miguel Alemn (39). Martima de Tampico
(40). Martima de Altamira (41). Cd. Camargo
Veracruz: (42). Martima de Coatzacoalcos (43). Martima de
Tuxpan (44). Martimade Veracruz
Yucatn: (45). Martimade Progreso
Distrito Federal: (46). Interior de Mxico (47). Aeropuerto Inter-
nacional de la Ciudad de Mxico.'
3
b) Suspender los servicios de las oficinas aduaneras por el tiempo
que juzgue conveniente, cuando as lo exija el inters de la Nacin
Siendo las aduanas lugares autorizados para la entrada o salida de bie-
nes, personas y medios de transporte, ejercen control sobre la integridad
del terrtorio nacional y por lo tanto, el Ejecutivo Federal tiene facultades
para suspender susservicios cuandolo considere procedente y en benefi-
ciode ta Nacin.
e) Autorizar que el despacho de mercancas por las aduanas fron-
terizas nacionales, pueda hacerse conjuntamente con las oficinas
aduaneras de pases vecinos
Hasta el momento, se realizan esfuerzos por lasautoridades mexicanas
y americanas para llevar a cabo el "despacho conjunto", mismos que se
iniciaron a partir de la entrada en vigor del TLCAN. Entre los obstculos a
superar se encuentran, entre otros, ios procedimientos y las pocas de
pago de las contribuciones, que difieren de manera considerable en las
leyes de los pases partes.
d) Establecer o suprimir regiones fronterizas y determinar sus l-
mites
Las regiones fronterizas, al igual que la franja fronterza, es el territorio
en donde se podr desgravar parcial o totalmente ia introduccin de mer-
cancas en beneficio de suspobladores pero, bastaaqu precisarI como lo
hace la iey, que su establecimiento o supresin constituyen facuitades ex-
presas e indelegables del Presdente de la Repblica.
Finalmente, todaslasfacultades anteriores sonde naturaleza discrecio-
nal en tanto que las leyes no establecen regias o condiciones a las cuales
se deba someter el Presidente cuando pretenda ejercitar las mismas, ni
existe plazo legal dentro del cual est obligado a ejercerlas. A continua-
cin se transcribe la tesis de jurisprudencia nmero 165 del Tribunal Fiscal
de la Federacin, que ayuda a distinguir las facultades discrecionales de
las facultades regladas.
FACULTADES REGLADAS Y FACULTADES DISCRECIONA-
LES. SU DISTINCION. Cuando las facultades o poderes de
que se encuentra investido el rgano administrativo se hayan
establecido en ley, no slo sealando la autoridad competente
para obrar, sino tambin su obligacin de obrar y cmohacer-
lo, en forma de que no deja margen alguno para la aprecia-
ci6n subjetiva del funcionario sobre las circunstancias del
43 Artculo 22 Apartado B del Reglamento Interior del SAT, publicado en el O.O.F.
del 3 de diciembre de 1999.
185
acto, se est en presencia de facultades o poderes totalmente
reglados, vinculando su ejercicio por completo a la ley. En
cambio, cuando el rganoadministrativo se encuentra investl-
do de facultades o poderes para actuar cuando lo crea oportu-
no, o para obrar segn su prudente juicio, buscando la mejor
satisfaccin de las necesidades colectivas que constituyen el
fin de su actuacin, por cuanto que la ley otorga cualquiera de
esas posibilidades en forma expresa o tcita y con mayor o
menor margen de libertad, entonces se habla del ejercicio de
facultades discrecionales.
Revisin No. 363/80. 20 de mayo de 1982.
Revisin No. 440/82. 25 de enero de 1983.
Revisin No. 2267/82. 29 de abril de 1983.
Es importante distinguir entre estos dos tipos de facultades conferidas
por las leyes a las autoridades, en virtud de que su ejercicio estar sujeto
a diferentes controles cuando afecten la esfera jurdica de los particulares
y ser diversa la posibilidad de impugnacin legal en contra del resultado
de dicho ejercercio, pues en el caso de las facultades discrecionales slo
se admite la oposicin basada en el desvo de poder en tanto que en el
caso de las facultades regladas siempre se tendr la defensa basada en la
falta de fundamentacin y motivacin a que obliga ia Constitucin Federel.
111. Las facultades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Siguiendo el mismomtodo, se enunciarn primeramente las atribucio-
nes que le confieren a la citada SHCP otras leyes, para despus anotar las
que consigna la NLA, en el entendido que la Constitucin Poltica no le
otorga athbucones de manera directa, pues a quien se las concede es al
Ejecutivo Federal, del cual depende.
Posteriormente se analizar la organizacin de la SHCP y se anotar la
desconcentracin da muchas de sus funciones al SAT.
A. Atribuciones en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal
En la distribucin de competencias que de los asuntos administrativos
hace entre las diversas Dependencias del Poder Ejecutivo, esta ley le con-
fiere en el artculo 31 fracciones XI, XII Y XIII la materia aduanera a la
SHCP.
a) Cobrar las contribuciones, productos y aprovechamientos fede-
rales
En los trminos de la fraccin XI citada, corresponde a la SHCP.recau-
dar dichos ingresos pblicos, muchos de los cualesse causan por la acti-
vidad aduanera. Igualmente, con fundamento en esa fraccin compete a
la misma SHCP vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones le-
gales que establezcan esas cargas tributarias, disposicin que le otorga
competencia para llevar a cabo las funciones de inspeccin y comproba-
cin establecidasen losdiversos ordenamientos fiscales.
b) Dirigir los servicios aduanales y de Inspeccin y la polica fiscal
de la Federacin
La fraccin XII del artculo 31 contiene esta atribucin que es realmente
la substancial para afirmar que la materia aduanerase encuentra asignada
a la SHCP.
e) Representar el inters de la Federacin en controversias fiscales
Acorde con las atribuciones que se mencionan en los dos prrafos an-
teriores, la fraccin XIII dispone que ser esta Secretara la encargada de
defender y representar los intereses fiscales de la Federacin en las con-
troversias en donde sea parte, por lo tanto, en controversias de carcter
aduanero corresponde a la misma defender los intereses del Estado.
B. Atribuciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin
En este ordenamiento legal, de aplicacin supletoria por mandato del
artculo 10. de la NLA, se establecen cuatro grandes grupos de atribucio-
nes conferidas a la SHCP: 1) de verilicacin o comprobacin 2) de deter-
minacin y liquidacin de crditos fiscales 3) de imposicin de sanciones
y 4) de defensa jurdica de los intereses fiscales.
a) Facultades de verificacin y comprobacin
De conformidad con lo dispuesto por diversas fracciones del artculo 42
del citado cdigo tributario federal, la SHCP tiene facultad para:
1. Rectificar loserrores aritmticos que descubran.
Esta facultad se ejerce en las declaraciones presentadas por los cau-
santes, que comose apreciaes claramente aplicable en materiaaduanera
slo que en este caso, la principal declaracion presentada por los contri-
buyentes se denomina pedimento.
2. Requerir a loscontribuyentes, responsables solidarios y terceros con
ellosrelacionados.
Los efectos de este requerimiento son para que exhiban en su domici-
lio, establecimientos u oficinas de lasJ'ropias autoridades, a efecto de lle-
var a cabo su revisin, la contabilida ,otros documentos e informes que
se les requieran.
Esimportante destacarde estaatribucin susprincipales elementos:
(1) Los sujetos que pueden ser requeridos.
Esta facultad no est limitada a los contribuyentes sino que tambin la
autoridad puede requerir a los responsables solidarios y aun a terceros,
aunqueen ste casosloa aquellos que estn relacionados con el contri-
buyente.
(ii) El lugar de desahogo de requerimiento.
La disposicin legai permite que la autoridad ordene que la exhibicin
de la documentacin se realice tanto en el domicilio o en los estableci-
mientos del requerido o bien en las oficinas de la autoridad, a donde ha-
-br de trasladarse el sujeto requerido.
(111) El objeto de la exhibicin.
La finalidad establecida por la leyes la de revisar la contabilidad, los
documentos y los informes exhibidos, por lo que cualquier objetivo que se
aleje del anterior rebasa la facultad concedida.
(iv) El lugar de notificacin del requerimiento.
El artculo 48 del CFF seala que ser en el domicilio manifestado ante
el registro federal de contribuyentes y, en su defecto, si se tratare de per-
sonas fsicas, sucasa habitacin o el lugar donde se encuentren.
(v) El plazo de exhibicin.
De conformidad con lo mandado por el artculo 53 del mismo CFF, los
plazos varan dependiendo si el requerimiento se formula dentro o fuera
de visitadomiciliaria.
Si el requerimiento se hace dentrode visita domiciliaria y se tratade los
librosy registros contablesla exhibicin debe ser inmediata, perosi se tra-
ta de cualquier otrodocumentose contar con un plazo de seis das con-
tados a partir del da siguiente de notificado el requerimiento respectivo.
Si el requerimiento se formulafuera del desarrollo de una visita domici-
liaria entonces el plazo ser de quince das contados a partir del da si-
guiente de la notificacin del mencionado requerimiento. En este caso, la
autoridad podr ampliar el plazo a peticin del interesado por diez das
ms cuando la documentacin o informes sean difciles de obtener o pro-
porcionar.
Es conveniente expresar que todos los plazos en das que establece el
CFF slo se deben de computar los das habiles.
3. Practicar visitas domiciliarias.
Son visitas domiciliarias fiscales "el conjunto de hechos, actos y forma-
lidades que llevan a cabo las autoridades administrativas, en el domicilio,
papeles y otros bienes de los gobernados, con el fin de investigar, vigilar y
comprobar el cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones tributa-
rlas."44
Esta atribucin de la autoridad hacendaria est sujeta a un rgido siste-
ma constitucional y legal que busca garantizar y proteger el domicilio del
contribuyente.
En efecto, los artculos 16 Constitucional y 43, 44, 45, 46, 46A Y 47 del
Cdigo Fiscal Federal regulan detalladamente todos los pormenores de
dichas visitas. como son: los requisitos de la orden de visita; lugar en que
habr de practicarse; identificacin de visitadores; designacin de testi-
gos; obligaciones de los visitados; levantamientos de actas parciales, lti-
ma parcial y final; los requisitos constitucionales y legales que deben
reunir dichas actas; el plazo de nueve meses para concluir dichasvisitas y
las causas de suterminacin anticipada.
Es importante mencionar que conforme con esos preceptos legales los
hechos asentados en las actas se tendrn por consentidos si el visitado
no presenta laspruebasque losdesvirten antes del cierredel acta final.
44 Rulz Prez, Toms. Aspectos Legales de las Visitas Domiciliarias Fiscales. Re-
vista del Tribunal Fiscal del Estado de Mxico. Primer Nmero Extraordinario.
Toruca, Estado de Mxico 1978. Pgina 421.
4. Practicar avalos de toda clase de bienes.
Establecida en le fraccin VI del artculo 42 del cdigo citado, la atribu-
cin sealada es de vital importancia para verificar que se cumpla la dis-
posicin fiscal, puesto que la bese gravable del tributo se mide, en
muchos casos, por el valor de losbienes.
Es importante adelantar que en materia aduanera el valor de las pro-
ductos o mercancas para efectos de determinar la base gravable de las
contribuciones a las importaciones y exportaciones, se rige por los artcu-
ios 64 a 78 dei captulo tercero del Ttulo Tercero de la NLA, mismos que
establecen diferentes tipos o clases de valor as como los procedimientos
y elementos para determinar cada uno de ellos.
5. Verificacin tsica de bienesdurante sutransporte.
Este facultad se encuentra adems reglamentada, en matera aduane-
ra, en los artculos 144 fraccin XI, 146 Y 147 de la NLA, preceptos que
ordenan que las mercancasde importacin y las nacionales debern arn-
parase durante sutransporte.
6. Recabar de funcionarios y empleados pblicos informes y datos rela-
cionados o conocidos con motivo del ejercicio de susfunciones.
De esta atribucin nace la obligacin de los dems servidores pblicos
de proporcionar a la SHCP los documentose informes que posean o co-
nozcan cuandoellalo solicite.
b) Facultades de determlnacl6n, IIquldacl6n y notlflcacl6n de con-
tribuciones omitidas
Conforme con los artculos 42, 48 fraccin VIII y 51 del CFF, cuando la
SHCP conozca de hechos y omisiones que constituyan incumplimiento a
las ieyes fiscales tiene facultades para determinar y liquidar las contribu-
ciones omitidas, determinacin que debe estar contenida en una resolu-
cin que debe ser notificada al contribuyente para su cumplimiento
voluntario o para su ejecucin forzosa por la va del procedimientoadmi-
nistrativo de ejecucin.
c) Facultades de Imposlcl6n de sanciones
Acorde con ios artculos 70 y 94 del CFF, la SHCP tiene atribuciones
para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones de las leyes
que establezcan contribuciones, entre las que se encuentra la Ley Adua-
nera, sinperjuicio de hacer efectivas las contribuciones y sus accesorios.
d) Facultades de defensa Jurdica
Corresponde a la SHCP la defensa del Inters del fisco federal en los
juiciosque ante los tribunales administrativos y judiciales se instauren en
contra de susactoso resoluciones.
En materia de delitos fiscales laSHCP tiene aqullas conferidas por los
artculos 42 fraccin VIII y 92 del CFF consistentes en allegarse las prue-
bas necesarias para formular las denuncias, querellas y declaratorias de
perjuicio y actuar como coadyuvante del Minsterio Pblico Federal, toda
vez que la aplicacin de las penas por los delitos fiscales compete slo a
tos tribunales judiciales.
C. Atribuciones en la Ley Aduanera
Realizar el examen de las facultades conferidas por la NLA a la SHCP
no es taraa fcil, si se atiende a dos circunstancias: 1) la falta de orden en
que aparecen sealadas en el artculo 144 y 2) su dispersin, ya que
en diversos artculos de la misma ley se consignan importantas facultades
que no se mencionan en el citado artculo, razones por las cualeses nece-
sario analizar todo el articulado de la lay para encontrar las referidas facul-
tades. Para los afectos de su exposicin se han agrupado aqu atendiendo
al tipo de facultad.
a) Facultades relacionadas con la organizacin y competencia de
sus dependencias
En la fraccin I del citado artculo 144 se establecen facultades para fi-
jar mbitos de competencia de las aduanas as como para crear las sec-
ciones aduaneras y establecer las bases de coordinacin con otras
dependencias y organismos de la administracin pblica.
Las atribuciones son las siguientes:
1. Sealar la circunscripcin territorial de las aduanas as como estable-
cer y suprimir secciones aduaneras.
Anteriormente le corresponda al Presidente de la Repblica fijar la
circunscripcin territorial de las aduanas, facultad que fue conferida a
la SHCP mediante la reforma para 1991 a la ALA, trasladndose as a la
NLA.
En la actualidad, esa circunscripcin territorial est sealada en el
Acuerdo por el que se seala el nombre, sede y circunscripcin territorial
de las unidades administrativas de la SHCP, que se mencionan, publicado
en el D.O.F. de 18 de diciembre de 1996, que derog su similar publica-
do el 29 de enero de 1993, reformado por diversos acuerdos publicados
en el D.O.F. de 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, mismo que segui-
r en vigor mientras se expide otro, acorde al artculo quintotransitorio del
Reglamento Interior del SAT, publicado en el D.O.F de 3 de diciembre
de 1999.
La facultad de establecer y suprimir secciones aduaneras desborda el
mandato constitucional que reserva al Ejecutivo Federal establecer o su-
primir aduanas, cuando esas secciones aduaneras se localicen en puntos
limtrofes con otros estados extranjeros y tengan facultades para permitir
la entrada al territorio nacional o salida del mismode mercancas y recau-
den las contribuciones que se causen.
2. Sealar dentro de los recintos fiscales el lugar donde se ubicarn las
oficinas administrativas de la aduana y sus instalaciones complementarias.
Teniendo el control y dominio del recinto fiscal, toca a la SHCP determi-
nar la de las instalaciones del mismo, con el finde hacer una
localizacin ptima de sus propias oficinas y la de las denis dependen-
cias que tienen que ver con la entrada o salida del terrltorio nacional de
personas, mercancas y mediosde transporte.
3. Establecer la coordinacin con otras dependencias y organismos
pblicos que apliquen medidas de seguridad y control en los recintos
fiscales.
En el sequndo prrafo del artculo 30. de la NLA se ordena que:
"Las autoridades aduaneras, migratorias, sanitarias, de comu-
nicaciones, de marina y otras ejercern sus atribuciones en
forma coordinaday colaborarn recprocamente en el desem-
peo de las mismas."
A pesar de este dispositivo legal, en la prctica es comn que dicha
coordinacin sea insuficiente o deficiente, entorpeciendo el flujo de las
mercancas y medios de transporte, razn por la cual la fraccn 1del ar-
tculo 144 ordena (desde la reforma legal de 26 de julio de 1993) que:
"...La propia Secretara...establecer la coordinacin con otras
dependencias y organismos que lleven a cabo sus funciones
en los aeropuertos. puertos martimos y crucesfronterizos au-
torizados para el trfico internacional, en relacin con las me-
didas de seguridad y control que deban aplicarse en los
mismos..."
Por lo tanto, ser la SHCP quien establecer la coordinacin con otras
dependencias y organismos de la administracin pblica, disposicin que
se confirma por la fraccin VIII del artculo 144 para darle a dicha Secreta-
ra de manera exclusiva el control y vigilancia en dichoslugares, buscando
asegurar la intervencin coordnada de las diversas dependencias en esta
materia.
4. Sealar, mediante reglas de carcter general, las aduanas por las
cuales se deber practicar el despacho de determinado tipo de mer-
cancas.
Facultad apenas conferida por la reforma de 26 de julio de 1993 a la
ALA, se ejercit por primera vez por la SHCP mediante la Cuarta Resolu-
cin que reformo y adicion la que estableci las reglas generales para
1994, adicionando la regla 149-0 que dispuso que en el caso de importa-
ciones de cerveza y cigarros que excedan de 50 dlares nicamente se
pueden presentar para su despacho en las aduanas sealadas en el ane-
xo 23 de esa misma resolucin. La medida persiste para 1999 en la regla
general 3.26.1 y las aduanas ahora se listan en el anexo 21.
Ausente de una exposicin de motivos que explique las razones de
esta novedosamedida, restringir el trficointernacional de ciertasmercan-
cas a entrar nicamente por ciertas aduanas, se puede inferir solamente
que se deba para combatir la evasin fiscal por el posible contrabando de
losproductos mencionados.
5. Manejar, almacenar y custodiar las mercancas en los recintos fis-
cales.
Una de las facultades que no se encuentra enumerada en el artculo
144 de la leyes aquella que se contempla en el primer prrafo del artcu-
lo 14 de la misma. En efecto, ordena dicho dispositivo legal que las men-
cionadas actividades competen a las aduanas y aade el segundo prrafo
del artculo 25 que mientras las mercancas permanezcan en dep6sito
ante la aduana se prestarn, entre otros, los servicios de almacenaje, para
los cuales la Ley Federal de Derechos establece una tarifa.
b) Facultades de verificacin y comprobacin
A continuacin se agrupan y exponen aquellas facultades que consis-
ten en verificar el cumplimiento de la ley por parte de las personas obliga-
das por las disposiciones legales.
1. Comprobar que las importaciones y exportaciones de mercancas y'
el pago de las contribuciones, cuotas compensatorias y derechos causa-
dos se realicen conforme a la ley.
Esta facultad de fiscalizacin, que se encuentra en la fraccin 11 del ar-
tculo 144, se puede ejercitar aplicando tambin supletoriamente las medi-
das permitidas por los artculos 42 y 48 del CFF, para lo cual la SHCP
podre revisar pedimentos o glosa; rectificar los errores aritmticos que en
ellos advierte; requerir la exhibicin de documentos y la rendicin de infor-
mes; practicar visitas domiciliarias y verificar fsicamente bienes de impor-
tacino exportacin.
2. Comprobar la exactitud de los datos contenidos en los pedimentos o
declaraciones que presenten loscontribuyentes.
Estafacultad consignada tambin en la fraccin 11 se puede realizar por
los mediosya comentados en el puntoanterior comoa travs de lasfacul-
tades que mencionan lossiguientes.
3. Requerir a loscontribuyentes, responsables solidarios y terceros, los
documentos e informes sobre mercancas de importacin o exportacin, y
en su caso, sobreel uso que se haya dado a las mismas.
En la fraccin 111 se establece esta atribucin que aparece supletoria-
mente en el citado artculo 42 del CFF, pero aqui se limita a las mercan-
cias de importacin y exportacin.
Los documentos e informes a que se refiere esta facultad pueden ser
para verificar el usoque se les haya dado a las mencionadas mercancas,
para vigilar el cumplimiento al artculo 63 de la propia ley, que dispone
que las mercancas importadas al amparo de alguna franquicia, exencin
o estmulo no podrn ser enajenadas ni destinadas a usosdistintos de los
que motivaron el beneficio.
4. Recabar de los funcionarios pblicos, fedatarios y autoridades ex-
tranjeras, los datos y documentos que posean con motivo de susfuncio-
nes o actividades relacionadas con la importacin, exportacin o uso de
mercancas.
Iguales comentarios se pueden hacer respecto de esta atribucin con-
templada en la fraccin IV del articulo 144 de la ley y 42 del CFF, con la
observacin que tambin incluye a las autoridades extranjeras comosuie-
tos que pueden legalmente aportar informes y documentos para compro-
bar el cumplimiento de lasobligaciones aduaneras.
En este punto es necesario hacer dos consideraciones. La primera de
ellas consiste en que acordecon el artculo 30. de la NLAlas autoridades
aduanerascolaborarn conlasextranjeras en loscasosy trminos que se-
alen las leyesy lostratados internacionales de los que Mxico sea parte
y, la segunda, en que la SHCP tendr por ciertos los hechos u omisiones
conocidos por lasautoridades fiscales extranjeras, salvo pruebaen contra-
rio, segn lo prescrito por el artculo 54 del Cdigo Fiscal Federal.
La cuestin se centraen dilucidar el valor y alcance jurdicos de los in-
formes de datos y la entrega de documentos hechos por las autoridades
extranjeras fuera de tratados internacionales o en aspectos o materias no
contemplados por los mismos, es decir, la obtenci6n de pruebas por me-
dios que no estn expresamente autorizados por la ley o por algn tratado
en particular, lo cual produce que los hechos afirmados en documentos
pblicos extranjeros no produzcan valor probatorio alguno.
En cuanto a lo dispuesto por el artculo 54 del C6digo Fiscal, se debe
tener presente que si se trata de actas de visita domiciliaria, la autoridad
extranjera debe conceder al mexicano afectado las mismas garantas con-
sagradas en el artculo 16 constitucional en lo que se refiere a levantar
acta circunstanciada y otorgar la oportunidad de desvirtuar con pruebas
los hechos asentados en ellas, pues de otra suerte sera contradictorio
que la autoridad fiscal mexicana tenga que observar esos requisitos cons-
titucionales para poder tener por ciertos los hechos asentados en actas y
los comunicados por las extranjeras no cumplieran con los mismos, sin
que sea bicepara lo anterior que se admitapruebaen contrario.
5. Cerciorarse de que los agentes y apoderados aduanales cumplan en
los despachos los requisitos respecto del equipo y medios magnticos.
La fracci6n V establece la facultad de revisar que los agentes aduana-
les cumplan los requisitos de operacin previstos en las fracciones 11, VII Y
VIII del artculo 160 de la misma ley. No es necesario destacar la deficiente
redacci6n del precepto pues es obvio que los equipos son electrnicos y
no magnticos.
6. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancas en los recin-
tosfiscales o fiscalizados.
Le corresponde a la SHCP de conformidad con la fracci6n VI del citado
artculo 144, realizar dentro del procedimiento administrativo denominado
despacho aduanero, el examen de las mercancas para verificar que los
contribuyentes hayandeclarado correctamente su descripcin, naturaleza,
origen y demscaractersticas.
De conformidad con esta disposicin, el reconocimiento se puede lle-
var a cabo en los recintos fiscales o a peticin del contribuyente en su do-
mi cilio, instalaciones o bodegasque seale, siempre que se satisfagan los
requisitos que seala el reglamento. Esta medida se complementa por lo
dispuesto en el artculo 19 de la ley que ordena que la autoridad aduanera
podr autorizar, a peticin de parte interesada, que los servicios del des-
pacho se presten en lugar distinto del autorizado, si se cumplen los requl-
sitos que establezca el reglamento.
Ei artcuio 101 del ARLA permita el despacho en domicilio si se cum-
plan los requisitos consistentes en que: la empresa interesada estuviera
inscrita en el registro nacional de importadores y exportadores; la mercan-
ca fuera conducida en contenedores o en vehculos cerrados y la mer-
canca fuera transportada por ferrocarril o por empresas de servicio
pblico de transporte.
Por el contrario, la regla ganeral 21 para 1995 (similar a la de ejercicios
anteriores) estableca como requisitos que el recinto fiscal o fiscalizado
para tales efectos fuera insuficiente y que no se tratara de instalaciones
propiedad de particulares, suprimiendo prcticamente el despacho en do-
micilio, salvo en loscasosde exportaciones en donde s procedera su au-
torizacin.
Consecuente con lo dispuesto por la citada regla, desde el anexo 1 de
la regla general 4 para 1994 se consider por la SHCP que el artculo 101
del ARLA se encontraba "derogado tcitamente", porque seguramente
consider slo el cambio de texto del artculo 90. de la ALA que remita a
las reglas generales pero omiti considerar que el artculo 116 fraccin VI
de la ALA todava remita al reglamento.
Actualmente, el artculo 10 del NRLA slo permite el despacho aduane-
ro a domicilio cuandose tratede exportaciones, siempre y cuandoexistan
causas justificadas para ello.
7. Verificar y supervisar el segundo reconocimiento y revisar los dict-
menesemitidos en el mismo.
La misma fraccin VI contempla estas facultades que surgen cuando a
partir de la reforma de julio de 1992 a la ALA se establece el segundo re-
conocimiento de las mercancas.
A reserva de estudiar con detenimiento estafigura, se puede adelantar
que el segundoreconocimiento consiste en el mismo examen de las mer-
cancas que hace el primer reconocimiento y que tiene sus antecedentes
en el segundo reconocimiento que contemplaban los artculos 223 y 224
del Cdigo Aduanero de 1952, con la diferencia que el actual se practica
aleatoriamente por determinacin de un sistema de cmputoy se lleva a
cabo por empresas particulares autorizadas, en tanto que el anterior se
determinaba discrecionalmente por el Administrador de la Aduana y
se practicaba por el personal de la propia aduana.
S. Verificar el uso o destino de las mercancas exentas, con estmulo o
franquicia.
Comoya se dijoantes, las mercancas cuyaimportacin no hubiere pa-
gado contribuciones en virtud de alguna exencin, franquicia, reduccin o
estmulo no pueden ser enajenadas ni destinadas a otras finalidades que
aquellas que motivaron el beneficio. Por lo tanto, la fraccin VII concede
atribuciones a la SHCP para cerciorarse que estn destinadas al propsito
para el que se otorg dichobeneficio, se encuentren en los lugares sea-
ladosal efectoy seanusados por las personas a quienes fue concedido.
En la NLA se adicion a esta disposicin la facultad para verificar las
mercancas por cuyaimportacin se haya eximido el cumplimiento de una
regulacin o restriccin no arancelaria. Esta adicin es consecuente con
los acuerdos que establecen dichas regulaciones, pues algunos de ellos
prevncasosen losque por ciertas circunstancias, usoso destinos se ex-
cepta de su observancia.
9. Corregir y determinar el valor en aduanade las mercancas decla-
radas.
El ejercicio de estaatribucin, consignada en la fraccin XII, estcondi-
cionada a la presencia de alguno de los siguientes supuestos: 1) que el
importador no determine correctamente el valor en los trminos de la sec-
cion primera del Captulo 111 del Ttulo Tercero de la NLA 2) el importador
no proporcione a la autoridad, previo requerimiento, los elementos que
haya tenido en consideracin para determinar dicho valor 3) lo determi-
ne con base en documentacin o informacin falsa o inexacta.
e) Facultades de inspeccin y vigilancia
A continuacin se agrupan las diversas facultades que sealael artcu-
lo 144 en estasmaterias.
1. Fijar los lineamientos de las operaciones de carga, descarga, mane-
je y circulacin de mercancas de comercio exterior dentrode los recintos
fiscales y fiscalizados.
Considerando que dichos recintos son reas extensas en donde con-
curren al mismo tiempo diversas personas para realizar operaciones de di-
versa ndole como son importaciones, exportaciones, trnsitos y otras
clases de regmenes aduaneros, as como la existencia de almacenes fis-
cales como fiscalizados y la participacin de prestadores de servicios
conexos como transportistas, montacarguistas, alijadores, resulta necesa-
rio que la autoridad goce de esta atribucin, mencionada en la fraccin
VIII, para fijar loslineamientos que deben ser observados para mantener
el orden y control sobre las actividades en dichos recintos y realizar las
actividades aduaneras de maneraeficiente y fluida.
2. Ejercer de forma exclusiva el control y vigilancia sobre la entrada y
salida de mercancas y personas en los aeropuertos, puertos y aduanas
fronterizas.
La fraccin VIII tambin consigna de manera clara y expresa esta atri-
bucin, a fin de precisar sinlugar a dudas, que es a la SHCP a quiencom-
pete el control y la vigilancia en tales lugares. En dichos lugares concurre
la actividad de diversas entidades pblicas, mismas que para ejercitar sus
actividades requieren ceirse a las medidasde control que establezca la
SHCP, como antes ya se anot.
3. Inspeccionar y vigilar permanentemente ia tenencia, el transporte y el
manejode mercancas.
En la fraccin IX se establece esta atribucin, que puede ser ejercitada
por las autoridades aduaneras en los recintos fiscales y fiscalizados as
como en cualquier parte del territorio nacional. Por su trascendencia es
conveniente anotar sus antecedentes histricos que tambin explican la
desaparicin de la zonade vigilancia permanente.
De conformidad con los artculos 118, 119, 121, 122 Y 123 de la ALA
(textos vigentes hasta 1991) existan dos regmenes legales para la com-
probacin de la tenencia, el transporte y el manejo de mercancas: 1) en la
"zona de inspeccin y vigilancia permanente" y 2) en el resto del pas.
La zona de inspeccin y vigilancia permanente se formaba por las
aguas territoriales y playas martimas; la zona econmica exclusiva adya-
cente al mar territorial; los aeropuertos; una franja de doscientos kilme-
tros de ancho paralela y adyacente a las fronteras y otra de cincuenta
kilmetros de ancho, paralela y adyacente a dichas playas y en la cual:
La mercanca deba ampararse en todo tiempo con la documenta-
cin e que se referan los articulas 117 de ALA y 106 fraccin 11 del
CFF.
Dichadocumentacin deba ser exhibida a la autoridad de manera in-
mediataa surequerimiento.
No se requera ordenescrita de autoridad competente.
En caso de no acompaarse y mostrarse esa documentacin se se-
cuestrabala mercanca.
En el resto del pas, o sea fuera de esa zona, las regulaciones estable-
canque:
No era obligatorio acompaar la documentacin citada durante el
transporte de la mercanca.
Si la autoridad requera la documentacin sta poda presentarse en
el plazo de un mes.
El requerimiento de la documentacin deba formularse mediante or-
den escrita.
En caso de no exhibirse la documentacin y existir presuncin fun-
dada de comisin de infraccin se revisaba fsicamente la mercanca,
siempre en el recinto fisca el cual deba conducirse dicha mercan-
ca.
Si no se acreditaba la legal estancia se decretaba el embargo sobre
las mercancas.
Con la reforma para 1992 a la ALA se modific ei texto de ios artculos
117,121,122 Y 123, se derogaron el118 y 119 Yse adicionaron los artcu-
los 146, 147, 150, 153 Y el 29-S del CFF, estableciendo la obligacin de
amparar con la documentacin legal respectiva, en todo tiempo, sin distin-
cin de zona o lugar, en todoel pas, las mercancas durantesu transpor-
tacin. Se suprimieron todas las disposiciones sobre verificaciones fuera
de las zonas mencionadas y por lo tanto, los requisitos de orden escrita:
plazo y circunscripcin de prctica de dichas verificaciones; plazo para
exhibir la documentacin respectiva; el recinto fiscal como nicolugar de
practicar la revisin fsica de las mercancas; el trmino de secuestro y
contemplcausales nicas de embargo que calific de precautorio.
No obstante que todo el pas se convirti en zona de inspeccin y vgi-
lanca permanente, persisti hastasu abrogacin la distincin en las frac-
ciones IX y XI del artculo 116 de la ALA. En efecto, en la fraccin IX del
artculo 144 de la NLAse suprimi la referencia a esa zona y se consign
de modo expreso "as comoen cualquier otrapartedel territorio nacional",
aunque ahora resulta innecesaria y redundante la fraccin Xl del mismo
artculo.
As pues, el ejercicio de esta facuitad est sujeto a las siguientes regu-
laciones:
La mercanca debe ampararse en todo tiempocon la siguiente docu-
mentacin:
* Las mercancas de procedencia extranjera con la que seala el ar-
tculo 146 de la NLA y 106 fraccin 11 del CFF.
* Las mercancas nacionales que se transporten en la franja o regin
fronteriza con la que ordena el artculo 147 del mismoordena-
miento.
Se requiere orden escrita de autoridad competente, en cumplimiento
del mandato constitucional, sin que sea legal que la autoridad suscri-
ba formatos en blanco, cuyos datos sean llenados por los inspecto-
res o verificadores, segn lo ha sostenido el TFF.45
La documentaci6n debe ser exhibida a la autoridad de manera inme-
diata a surequerimiento.
En caso de no acompaarse y mostrarse esa documentacin se em-
bargar precautoriamente la mercanca, en los trminos del artculo
151 de la NLA, disposicin expresa que evita la aplicacin supletoria
del artculo 53 del CFF que dispone un plazo de 15 das hbiles.
El interesadodeber por escrito ofrecer pruebas de su legal tenencia
o estancia en un plazo de 10 das siguientes al levantamiento del
acta.
Cuando el interesado acredite con pruebas documentales la legal te-
nencia o estanciaen el pas de las mercancas, la autoridad de inme-
d ~ o ordenar su devolucin ~ i n in:poner sanciones ni. se est
obligado al pago de gastos de eeCUCIOn, acorde con el articulo 153
de la misma ley.
4. Verificar durante su transporte la legal importacin o tenencia de
mercancas de procedencia extranjera.
Esta atribucin establecida en la fraccin XI del artculo 144 que se ana-
liza, carece ya de contenido debido a su duplicidad con la descrita en el
apartado anterior. El Informe Razonado de la ley de 1982 confirma esta si-
tuacin ya que expresa que se contempl para distinguirla de la anterior,
cuando existala estudiadazona de vigilancia permanente.
5. Establecer marbetes o sellos especiales para las mercancas o sus
envases, destinadosa la franja o regin fronteriza, as como para determi-
nar elorlqen de las mercancas.
Esta facultad consignada en la fraccin XXdel artculo 144 tiene por ob-
jetivodistinguir las mercancas destinadas a esa regino franjade las que
son enviadas al resto del pas, como una medida de control debido a
que en muchos casos las primeras cubrieron contribuciones en menor
cantidad que las segundas. En cuanto a sellos para determinar el origen
de dichas mercancas, esta atribucin es aplicable en cuanto a las re-
gias de marcado para identificar aquellas que puedan ser objeto de prefe-
45 ORDEN DE INSPECCION. Tal y como lo establece el artculo 16 Constitucional
dentro de su contexto legal, nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de un mandamiento escrito de
autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, por
lo que de acuerdo con dicho precepto la orden de inspeccion mediante la cual
los inspectores proceden a revisar vehculos de procedencia extranjera en trn-
sito, debe emitirse en su totalidad por la autoridad competente, por lo que es
ilegal que sta se limite a firmarlaconteniendo la misma espacios en blanco, ya
que esto trae como consecuencia que las personas que la portan decidan en
forma unilateral a quin se le va a practicar la revisin correspondiente, por lo
que dicha orden es ilegal si dichos espacios en blanco son llenados en forma
manuscrita por los inspectoresactuantes.
Juicio 158/95. Sentencia de 3 de agosto de 1995. Sala Regional del Golfo
Centro.
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin 3a. Epoca. Ao VIII. Octubre de
1995. Pgina 43.
197
rencias en materiade tratados que impliquen una desgravacin arancela-
ria y otros beneficios comerciales.
d) Facultades reglamentarias o para la emisin de reglas generales
de observancia obligatoria
A continuacin se exponen y agrupan las atribuciones que contempla
el artculo 144 de la NLAde naturaleza normativa.
1. Establecer los precios estimadospara mercancasque se importeny
retenerlas hastaque se presente la garanta.
Prevista en la fraccin XIII esta atribucin se crea con la reforma de 26
de julio de 1993 a la ALA y la SHCP la ejercit por primera vez con la reso-
lucin publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993. La NLA mantiene
esta atribucin, habiendo suprimido la reforma para 1999, la condicin
de obtener previamente la opinin de la SECOFI.
2. Dictarmedidasadministrativas de emergencia.
La atribucin podr ser ejercitada, conforme con la fraccin XIX, por la
SHCP en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa que
impida el cumplimiento de alguna de las prevenciones de la Ley Aduanera
con el objetode subsanarla situacin.
3. Expedir, previa opinin de la SECOFI, reglas para la aplicacin de
las disposiciones en materia aduanera de los tratados internacionales de
los que Mxico sea parte.
Establecida en la fraccin XXIII se ejercit por primera ocasin con las
reglas aduaneras del TLCAN publicadas en el D.O.F. de 31 de diciembre
de 1993.
4. Establecer unidades de medida diferentes, para etectos de la infor-
macin que deben manifestar los importadores y exportadores en los pe-
dimentos, a las sealadas en las leyes.
Esta facultad prevista en la fraccin XXVII, implicar una modificacin
legislativa por dicho rgano administrativo, ya que si la autoridad cambia
la unidad de medida prevista en la ley, est modificando la base gravable
de los tributos y el valor unitario de las mercancas, circunstancia que pro-
vocar la inconstitucionalidad de la atribucin en comentoy de su ejer-
cicio.
5. Dictar las reglas del despacho conjunto.
La facultad est establecidaen la fraccin XXII y proveeradministrati-
vamente a dicho despacho conjunto cuando el Ejecutivo Federal lo autori-
ce en los trminos del artculo 143 de la NLA. Esta facultad tendr
necesariamente que estar acompaada de un tratado que se celebre con
el pas vecinoque establezca dicho despacho, sin que se pueda autorizar
la actuacin de autoridades extranjeras dentro del territorio nacional e rn-
plicar necesariamente una reforma a la definicin del despacho aduane-
ro, contenida en el artculo 35 de la NLA, que ordena que dicho despacho
se lleve a cabo ante la aduana, entendiendocomo es obvio a la mexicana
nicamente.
6. Remisin constante a reglas generales.
En adicin a las anteriores atribuciones normativas, la ley continua-
mente y a travs de todo su articulado remite a las reglas que emita la
SHCP, en algunos casos para que se sealen por parte de la misma deter-
minados supuestos concretos relacionados con un precepto, tales como
almacenes, formatos, horarios, etc. pero en otros casos para establecer
.verdaderas normas generales, mismas que sern objetode estudio en el
desarrollo de esta obra.
e) Facultades para la determinacin y liquidacin de crditos fis-
cales
Contenidas en las fracciones XIV y XV que disponen que la SHCP po-
dr determinar en cantidad lquidalos impuestos al comercio exterior, las
cuotas compensatorias y los derechos omitidos, paralo cual tambin est
facultada para establecer la naturaleza, caractensticas. clasificacin aran-
celaria, origen y valor de las mercancas de importacin y exportacin.
El proceso de la determinacin de contribuciones omitidas consistir
en demostrar que se consumaron los hechos previstos por las leyes como
generadores de obligaciones tributarias; que habindose causado las
contribuciones stas fueron cubiertas en cantidades menores a las debi-
das o no fueron pagadas en lo absoluto, para lo cual tendr que determi-
nar la identidad de las mercancas; la base gravable o valor en aduana de
las mismas; las tasas arancelarias aplicables a ese valor y cualquier otro
elemento para llegar a una cantidad liquida a cargo del contribuyente.
f) Facultades sancionatorias
La fraccin XVI establece que la SHCP comprobar la comisin de in-
fracciones e impondr las sanciones que correspondan. En la propia ley
se establecen cules son los hechoso actos que se consideran infraccio-
nes as comotambin las sanciones pecuniarias aplicables a cada tipo de
infraccin.
g) Facultades de ejecucin
En las siguientes fracciones se establecen a favor de la SHCP diversas
facultades de esta naturaleza.
1. Aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin, prevista en la
fraccin XVII.
2. Determinar el destino de las mercancas que hayan pasado a propie-
dad del fisco federal y mantenerla custodia de lasmismas, sealada en la
fraccin XVIII.
3. Practicar el embargoprecautorio en loscasos sealados en el artcu-
lo 151 de la misma ley, contemplada en la fraccin X, modificada por la
reforma legal para 1997.
h) Otras facultades
Finalmente, tambin se le conceden a la SHCP una serie de facultades
ms especficas como las contenidas en las fracciones XXi, XXiV, XXV,
XXVI, XXVIII, XXIX YXXXque se describen.
1. Otorgar, suspender y cancelar las patentes de agentes aduanales y
las autorizaciones de apoderados y dictaminadores aduanales.
Esta funcin ya fue estudiada en el apartado de los agentes aduanales
faltando quiz determinar si dicha facultad es de naturaleza discrecional o
regiada. Del texto de la ley se desprende que se trata de una facultad re-
glada en tanto que cumplidos los requisitos legales la autoridad debe emi-
tir la patente. Ahora bien, el artculo 159 de la ley establece un plazo no
mayor de cuatro meses para su expedicin, pero de ese mandato no se
desprende ninguna resolucin ficta (ni negativa ni positiva) por lo que los
efectos de esa disposicin sonlimitados.
2. Cancelar las garantas de precios estimados.
Esta atribucin es complementada con disposiciones reglamentarias
que se estudiarn en su lugar, que ordenan el tipo de garanta, su monto y
las consecuencias de su omisin.
3. Las que le sean conferidas en tratados o acuerdos internacionales
de los que Mxico sea parte.
En este punto debe remitirse a lo comentado respecto de s un tratado
puede jurdicamente oponerse o apartarse a lo dispuesto por una ley fede-
ral, en este caso, la Ley Orgnca de la Admnistracin Pblica Federal.
4. Dar a conocer la informacin contenida en lospedimentos de impor-
tacin que mediante reglas de carcter general establezca la propia
SHCP.
Dichas reglas han establecido que las agrupciones de contribuyentes
sealarn el medio "procesable" en el cual desean recibir la citada inor-
rnacin, para lo cual deben celebrar un convenio con un fideicomiso en
NAFINSA para cubrir los gastos que de dicho convenio se deriven (regla
3.26.3 para 1999). Ciertamente de esta norma no se desprende con certe-
za el costo del servicio ni el destino de los recursos recaudados y de los
bienes fideicomitidos. Siendo un servicio de Derecho Pblico, no existe ra-
zn alguna por la cual no se incluya este concepto en la Ley Federal de
Derechos.
En todo caso, el ejercicio de esta atribucin est supeditada a o dis-
puesto por el articulo 69 del CFF consistente en la obligacin de la autori-
dad de guardar la reserva del secreto fiscal, cuando se proporcione la
informacin a las agrupaciones de contribuyentes.
5, Suspender el despacho aduanero.
Esta novedosa atribucin est prevista en la NLA en la fraccin XXVIII
del citado artculo 144 y se ejercer por la autoridad cuando las mercan-
cas sean presentadas ante el mecanismo de seleccin automatizada.
6. Microfilmar o grabar en medios magnticos la documentacin que
se le haya proporcionado.
De nuevo cuo en la NLA se estipula en la fraccin XXIXy recoge los
instrumentos y medios que la tecnologa ha introducido en la vida mo-
derna.
7. Las dems que sean necesarias para hacer efectivas las facultades
anteriores a que se refiere este precepto.
Es una facultad residual que ciertamente carece de precisin y resuta-
ra cuestionable que un acto de autoridad se apoyara nica y exclusiva-
mente en esta atribucin, es decir, por su propia naturaleza el ejercicio de
esta facultad requiere necesariamente sea acompaada de cualquiera
de las anteriormentecitadas.
D. Atribuciones susceptibles de autorizarse a particulares
Los artculos 14, 15 Y 16 de la NLA establecen que es competencia de
las aduanas el manejo, custodia y almacenaje de las mercancas de co-
mercio exterior y que la SHCP podr autorizar que se presten estos servi-
cios por los particulares dentro del recinto fiscal, as como tambin
aquellos servicios de procesamiento electrnico de datos y otros relacio-
nados con el despacho aduanero, tales como el segundo reconocimiento
de las mercancas. Los preceptos citados establecen los requisitos para
licitar por dichas autorizaciones as como algunos requisitosde operacin,
mismos que se complementan por las reglas generales, que para
1999 son las nmeros 3.2.2 a 3.2.7, similares a las dictadas para aos an-
teriores.
IV. La organizacin de la SHCP y del SAT
A. Los antecedentes de la estructura orgnica de la SHCP
La historia de esta dependencia es una de las ms aejas del gobierno
federal mexicano pues sus antecedentes se remontan incluso al nacimien-
to de la vida independiente del pas
4 6
No obstante, para los efectos de este estudio slo se exponen los orde-
namientos jurdicosde la ltimadcada que regulan su estructura orgni-
ca y sus atribuciones, como son los siguientes:
1. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 24 de febrero de
1992, reformado mediante decretos publicados los das 25 de enero y 20
de agosto de 1993.
Con base en ese reglamento, el Secretario de Hacienda y Crdito P-
blico emiti el Acuerdo de Adscripcin de las unidades de la SHCP, publi-
cado el D.o.F. de 25 de enero de 1993, reformado mediante Acuerdo
publicado el 20 de agosto de 1993.
Tambin expidi el Acuerdo por el que se fija el Nmero, Nombre,
Sede y Circunscripcin Territorial de las Unidades Administrativas, publi-
cado el 29 de enero de 1993 y reformado mediante acuerdos publicados
los das 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, este ltimo creando las Ad-
ministracionesRegionalesde Aduanas.
2. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 11 de septiembre
de 1996, reformado con decreto publicado el 24 de diciembre de 1996.
Con base en este ordenamiento, el C. Secretario emiti el Acuerdo de
Adscripcin publicado el dia 11 de septiembre de 1996, que derog el pu-
blicado el 29 de enero de 1993.
Tambin el C. Secretario de Hacienda y Crdito Pblico expidi el
Acuerdo por el que se seala el Nombre, Sede y Circunscripcin Territorial
de las Unidades Administrativas, publicado el 18 de diciembre de 1996,
mismo que se sigue aplicando transitoriamente, como se expondr en el
lugar correspondiente.
46 Manual de Organizacin General de la SHCP, publicado en el O.O.F. de 30 de
diciembre de 1996. Contiene la evolucinhlstrica de esta Secretara.
3. El Reglamento Interior publicado en ei D.O.F. de 30 de junio de
1997, reformado mediante decreto publicado el 10 de junio de 1998, en
vigor.
Derivado de este ordenamiento, el C. Secretario emiti el Acuerdo de
Adscripcin publicado en la misma fecha.
En virtud de la desconcentracin tributaria ordenada por el artculo pri-
mero del "Decreto por el que se Expiden Nuevas Leyes Fiscales y se Mo-
difican Otras" publicado en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995, vigente
a partir del 10. de julio de 1997, se promuig la Ley del Servicio de Admi-
nistracin Tributaria (LSAn y se creo el Servicio de Administracin Tributa-
ria (SAn como un rgano desconcentrado de la SHCP.
El artculo 20. de la LSAT dispone que el SAT tiene por objeto la realiza-
cin de una actividad estratgica del Estado consistente en la deter-
minacin, liquidacin y recaudacin de impuestos, contribuciones de
mejoras, derechos. productos y aprovechamientos federales y de sus ac-
cesorios para el financiamiento del gastopblico, y que en la consecucin
de este objetivo, deberobservar y asegurar la aplicacin correcta, eficaz,
equitativa y oportuna de la legislacin fiscal y aduanera, promoviendo la
eficiencia de la administracin tributaria y el cumplimiento voluntario por
parte del contribuyente en lasobligaciones derivadas de esa legislacin.
Dispone su ley orgnica, que el SAT tiene como atribuciones determi-
nar, liquidar y recaudar las contribuciones, productos, aprovechamientos
federales y sus accesorios, dirigir los servicios aduanales y de inspeccin
as como la Polica Fiscal de la Federacin, representar el inters de la Fe
deracin en controversias fiscales, vigilar y asegurar el debido cumpli-
mientode las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, ejercerlas
facultades de comprobacin previstas en dichas disposiciones y, en gene-
ral, conforme a su artculo Tercero Transitorio, ejecutar las atribuciones
que otorgan otras leyes, reglamentos y dems disposiciones a la SHCP o
a cualquiera de susunidades administrativas, cuandose tratede atrlbucio-
nas vinculadas con la materia de esa ley, su reglamento interior o cual-
quier disposicin que de ellos emane.
Por lo tanto, todas las atribuciones establecidas en las leyes, reQiamen-
tos y dems disposiciones en materia de determinacin, liquidacion y re-
caudacin de contribuciones, productos, aprovechamientos y. accesorios
federales as como la vigilancia y aseguramiento del debido cumplimiento
de las disposiciones fiscales y aduaneras y el ejercicio de las faculta-
des de comprobacin previstas en dichasdisposiciones fueron "transferi-
das" de la SHCP al SAT, circunstancia que motiv la expedicin de este
nuevo y vigente Reglamento Interior.
Este Reglamento, en comparacin con el anterior de 1996, tuvo entre
otras, lassiguientes modificaciones:
Desapareci la Subsecretara de Ingresos, cuyas reas fueron trans-
feridas al SAT.
Mantuvo la Direccin General de Poltica de Ingresos, que el Acuerdo
de Adscripcin hizo depender de la Subsecretara del Ramo,
Adicion la Direccin General del Destino de los Bienes de Comercio
Exterior propiedad del Rsco Federal, adscrita a ia Oficiala Mayor.
Transfiri al SAT la Direccin General de Interventora.
202 EDICIONES FISCALES \SEF, SA
Posteriormente, mediante reforma contenida en decreto publicado en
el D.O.F. de 10 de junio de 1998 se reform el Reglamento Interior, deriva-
do de la decisin de que la SHCP conserve las atribuciones de poltica y
planeacin fiscal, introduciendo los siguientes cambios:
o Reapareci formalmente la Subsecretaria de Ingresos.
o Adicion la Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coor-
dinacin Fiscal, a la cual se adscriben algunas funciones y unidades
que se haban transferido al SAT:
o Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coor-
dinacin Fiscal.
Direccin General Tcnicay de Negociaciones Internacionales.
o Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y
la Prestacin de Servicios Pblicos.
o Direccin General de Coordinacin con Entidades Federativas.
B. Las atribuciones de la SHCP en materia aduanera
Una vez anotada la desconcentracin de la SHCP en materia de liqui-
dacin y recaudacin de contribuciones, productos, aprovechamientos y
accesorios federales as como del cumplimiento de las disposiciones fis-
cales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobacin previs-
tas en dichas disposiciones, se anotarn las facultades que en materia
aduanera conserv la SHCP, en el entendido que los preceptos citados
corresponden a su Reglamento Interior vigente.
a) Atribuciones del Secretario en materia aduanera
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 40., corresponde origi-
nalmente al Secretario la representacin de la SHCP, el trmite y la resolu-
cin de los asuntos de su competencia, y aun en el caso de delegacin de
facultades, conservar la atribucin de ejercer directamente las facultades
que delegue.
As pues, el Secretario puede ejercer directamente cada una de las fa-
cultades que se otorgan a la citada SHCP en materia aduanera.
Entre las facultades expresamente sealadas como indelegables por el
artculo 60. hay una que trasciende a la materia aduanera y est prevista
en la fraccin XXXIV, que se refiere a aquellas facultades que las leyes y
dems disposiciones legales confieren a la SHCP para dietar reglas gene-
rales en materias de su competencia, como las reglas generales en mate-
ria 'de comercio exterior o Resolucin Miscelnea de Comercio Exterior
(RMCE); las reglas generales para la aplicacin de las disposiciones en
materia aduanera de los tratados internacionales de los que el pas sea
parte; las reglas generales para el despacho conjunto y otras que en el
futuro las leyes dispongan que las emita la SHCP.
A pesar de la importancia que revisten, desde hace muchos aos y
hasta la fecha, ininterrumpidamente, las reglas generales han sido suscri-
tas por el C. Subsecretario de Ingresos, por ausencia del Secretario, cir-
cunstancia que sugiere que en la prctica se est delegando esta facultad
a travs de la figura de la ausencia y de la respectiva suplencia que prev
el artculo 105.
b) Atribuciones del Subsecretario de Ingresos en materia aduanera
Las facultades de este servidor pblico de la SHCP son las que esta-
blece el artculo 70.:
1. Recibir en acuerdo a los titulares de las unidades administrativas de
su adscripcin y resolver los asuntos que sean competencia de las mis-
mas.
2. Someter al Secretario los anteproyectos de leyes, reglamentos, de-
cretos, acuerdos y rdenes en los asuntos de su competencia.
3. Coordinarse con losSubsecretarios, Oficial Mayor, Procurador Fiscal
de la Federacin y el Tesorero de la Federacin.
4. Someter al Secretario los anteproyectos de tratados internacionales
en materias de su competencia y celebrar los acuerdos que en base a
aquellos no requieran la firma del Secretario.
5. Programar, dirigir. organizar y evaluar las unidades a l adscritas;
formular su anteproyecto de presupuesto; asignar y cambiar de adscrip-
cin a su personal as como cesar al de confianza; proporcionar la infor-
macin y la cooperacin tcnica que le sean solicitadas por otras
Dependencias del Ejecutivo Federal y las dems que le confiera directa-
mente el Secretario.
Se puede apreciar que la competencia del Subsecretario depende de
la competencia de las unidades administrativas que queden a l adscritas,
por 10 que su competencia deriva del acuerdo de adscripcin que emita el
Secretario y no directamente del reglamento interior.
e) Atribuciones del Procurador Fiscal de la Federacin.
Corresponde a este funcionario, de acuerdo con el articulo 10 del Re-
giamento Interior, principalmente, entre otras, las siguientes facultades:
1. Ser el Consejero juridico de la Secretara.
2. Formular ios proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y
rdenes que el Secretario proponga al Presidente de ia Repblica y de las
dems disposiciones de observancia general en las materias competencia
de la SHCP, as como preparar los proyectos de convenciones sobre
asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacional, interviniendo en
las negociaciones respectivas.
3. Realizar estudios comparados de los sistemas de otros pases en
materia haeendaria, administrativa y de justicia administrativa, para apoyar
la modernizacin haeendaria.
4. Establecer el criterio de la SHCP cuando las unidades administrati-
vas de la misma emitan opiniones contradictorias en aspectos legales; ac-
tuar como el rgano de consulta interna de la SHCP; establecer la
interpretacin de las leyes y disposiciones en las materias competencia de
la propia Secretara y los criterios generales para su aplicacin, obligato-
rios para dichas unidades administrativas.
5. Opinar acerca de la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin
de las disposiciones de carcter general relativas a la materia competan-
cia de la Secretaria y compilar la legislacin y ia jurisprudencia en dichas
materias.
6. Representar el inters de la Federacin en controversias fiscales y a
la SHCP y a las autoridades dependientes de la misma en toda clase de
juicios, investigaciones o procedimientos administrativos ante los Tribuna-
les de la Repblica y ante otras autoridades competentes; ejercitar las ac-
ciones, excepciones y defensas de las que sean titulares e interponer los
recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades, siempre
que dicha representacin no corresponda a otra unidad administrativa de
la propia SHCP o al Ministerio Pblico Federal y, en su caso, proporcio-
narleloselementos que seannecesarios.
7. Proponer los trminos de los informes previos y justificados que en
juicios de amparo, deban rendir el Presidente de la Repblica, el Secreta-
rio y los dems funcionarios de la SHCP en los asuntos de la competencia
de sta as como de las autoridades fiscales de las entidades federativas
coordinadas.
8. Resolver los recursos administrativos en materiafiscal que sean de
su competencia as como allanarse y transiqir en losjuicios en los que re-
presente al titular del ramo o a otras autoridades de la SHCP.
9. Ejercer en materia de infracciones o delitos fiscales las atribuciones
sealadas a la SHCP en el CFF y en las dems leyes e imponer las san-
ciones, as como condonar multas, exceptocuando las hayan impuestos
las unidades adscritas al SAT y las autoridades fiscales de las entidades
federativas coordinadas.
d) Atribuciones de la Coordinacin General de PoliUca de Ingresos
y de Coordinacin Fiscal
En el artculo 38 aparecen las facultades de esta Coordinacin General,
que entre otras muchas ms, en materia de poltica y planeacin aduanera
sonlas siguientes:
1. Proponer la poltica fiscal, incluyendo la politica aduanera y la de es-
tmulos fiscales para el desarrollo de la economa nacional.
2. Participar, con otras autoridades competentes en los trminos de la
legslacin aplicable, en el estudio y formulacin de los proyectos de aran-
celes, cuotas compensatorias y dems medidas de regulacin y restric-
cinal comercio exterior.
3. Analizar y coordinar las medidas necesarias para que la poltica
aduanera y la industria maquiladora sea acorde con la poltica de comer-
cio exterior, proponiendo, en los trminos de la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, las medidas procedentes para la promocin
del comercio exterior mexicano. previo estudio de las propuestas de otras
autoridades competentes.
4. Proponer las disposiciones relativas a las operaciones fronterizas; fo-
mento de la industria maquiladora y el desarrollo de la franja y regin fron-
teriza del pas en el rea de su competencia, as como lo relativo a
desarrollos portuarios y aeroportuarios, fomento a las industrias de expor-
tacin, regmenes temporales de importacin y exportacin y a importa-
ciones para montaje y acabadoautomotriz, escuchando al SAT.
5. Proponer los anteproyectos de leyes, reglamentos y reglas genera-
les en materia fiscal federal.
6. Participar con el SAT en los grupos de trabajo que se establezcan
para lograr la adecuada interpretacin y aplicacin de la legislacin fiscal
y aduanera y en los que se establezcan para el anlisis de las resolucio-
nes relativas a losprecios o prestaciones entrepartes vinculadas.
? Participar con el SAT en ei diseo de las formas oficiales requeridas
por las disposiciones fiscales.
B. Participar con el SAT en el desarrollo de medidas vinculadas con las
funciones sustantivas de esteltimo.
9. Proponer, para aprobacin superior, la poltica tributaria en materia
internacional y de negociacin con otros pases de convenciones y trata-
dos en materia fiscal y aduanera.
10. Proponer los precios estimados de mercancas de comercio exte-
riorque sean objetode subvaluacin, previa opinin del SAT.
11. Servir de enlace entre las entidades federativas y las unidades de la
SHCP y del SAT.
Este cmulo de importantes atribuciones se ejercen por las diversas
dependenciasque se encuentran adscritas a esa Coordinacin:
o Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordi-
nacin Fiscal. Artculo 39.
o Direccin General Adjunta de Anlisis Econmico y Estadstica de ln-
gresos. Artculo 40.
o Direccin General Adjunta de Poltica Impositiva I y de Promocin
Fiscal. Artculo 41.
o Direccin General Adjunta de Poltica lrnpositiva ll, Aduanera y de
Coordinacin Fiscal. Artculo 42.
o Direccin General Adjunta de Estudios Especiales. Artculo 43.
Direccin General Tcnica y de Negociaciones Internacionales.
Artculo 44.
o Direccin General Adjunta de Proyectos Jurdicos Fiscales. Artculo
45.
o Direccin General Adjunta de Proyectos Jurdicos Aduaneros.
Artculo 46.
o Direccin General Adjunta de Negociacin de Tratados y Proyectos
Especiales. Artculo 47.
o Direccin General Adjunta de Apoyo Tcnico Contable. Artculo 48.
Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y la
Prestacin de Servicios. Artculo 49.
o Direccin General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovecha-
mientas. Artculo 50.
o Direccin General Adjunta de Precios y Tarifas. Artculo 51.
o Direccin General Adjunta de Proyectos Especiales. Artculo 52.
e) Atribuciones de la Direccin General del Destino de los Bienes
de Comercio Exterior propiedad del Fisco Federal
Se encuentran previstas en el artculo 69-A, que consisten en identifi-
car, recibir, trasladar, maniobrar, entregar, custodiar, almacenar adminis-
trar, asignar, donar, vender o destruir tanto las mercancas de comercio
exterior que pasaron a propiedad del fisco federal como aquellas a que se
refiere el articulo 157 de la Ley Aduanera.
C, Los antecedentes reglamentarios del SAl
A pesar de su juventud, ya han existido dos Reglamentos Interiores del
SAT, cuyascaractersticas se puedendescribir de la siguiente manera:
1. El Regiamento Interior publicado en el D.O.F. de 30 de junio de
1997,
El articulo cuarto transitorio dispuso que continuara siendo aplicable,
en lo conducente, el Acuerdo por el que se Seala el Nombre, Sede y Cir-
cunscripcin Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18
de diciembre de 1996.
Las caractersticas de este reglamento fueron:
Transfiri al SAT las unidades centrales y regionales de la Subsecre-
tara de Ingresos.
Cre la Unidad de Comunicacin Social, la Comisin del Servicio Fis-
cal de Carrera y la Contraloria Interna del SAT.
2. Las reformas de 10 de junio de 1998 al reglamento de 1997.
Conjuntamente con las reformas al Reglamento Interior de la SHCP de
la mismafecha, se expidieron lossiguientes cambios:
Se suprimi la Direccin General de Interventora.
Se transfirieron del SAT a la SHCP las siguientes unidades centrales:
- La Direccin General de Planeacin Tributaria.
- La Direccin General de Asuntos Fiscales Internacionales.
- La Direccin General de Coordinacin con Entidades Federativas.
3. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 3 de diciembre de
1999.
Por mandato de su artculo quinto transitorio continuar siendo aplica-
ble, en lo conducente, el Acuerdo por el que se Seala el Nombre, Sede y
Circunscripcin Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18
de diciembre de 1996, que como ya se estudi se emiti para el Regla-
mento Interior de la SHCP de 11 de septiembre de 1996, previamente a la
desconcentracin del SAT.
El SAT tendr una Junta de Gobierno compuesta por seis miembros: el
Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, quien la presidir; dos repre-
sentantes designados por l: el Presidente del SAT (que ser designado
por el Presidente de la Repblica) y dos miembros del SAT (inmediata-
mente Inferiores del Presidente del SAT). Podr tambin asistir a las sesio-
nes el Contralor Interno del Servicio quien tendrvoz pero no voto.
La Junta de Gobierno aprobar el anteproyecto de Reglamento Interior
del SAT, el cual ser expedido por el Presidente de la Repblica.
La estructura orgnica que contempla el Reglamento en vigor es la si-
guiente:
El Presidente del SAT.
- Contralora Interna
- Unidades Administrativas Centrales:
* SecretariadoTcnicode la Comisindel Servicio Fiscal de Carrera.
'* Administracin General de Tecnologade la Informacin.
Administracin General de Grandes Contribuyentes
'* Administracin General de Recaudacin
* Administracin General de Auditora Fiscal Federal
'* Administracin General de Jurdica de Ingresos
'* Administracin General de Aduanas
'* Administracin General de Recursos
* Administracin General de Coordinacin y Evaluacin Tributaria
UnidadesAdministrativas Regionales:
- Administraciones Estatales y Metropolitana
- Administraciones Locales
- Aduanas
Una rpida revisin permite apreciar la desaparicin de la Unidad de
Comunicacin Social, las Administraciones y Coordinaciones e g i o n ~
les; la inclusin de las Administraciones Generales de Coordinacin y Eva-
luacin Tributaria y de Grandes Contribuyentes y el cambio de
Coordinacin General por Administracin General de Recursos, entre
otras modificaciones.
A continuacin se presente un brevsimo apunte de las principales atrl-
buciones en materia aduanera de algunas de esas dependencias, que
pretende ser solamente una gua en el reparto de las competencias y en la
estructura funcional del SAl.
Un estudio exhaustivo sobre la materia escapa a la finalidad de la obra
y se ajusta ms al mbito del Derecho Administrativo Mexicano.
a) Atribuciones de la Administracin General de Grandes Contribu-
yentes
Se crea formalmente en el artculo 13 y su competencia se contempla
en su apartado A, que se compone de facultades de otras adrninistraco-
nes centrales y regionales, agrupadas en una sola dependencia para aten-
der a los grandes contribuyentes que se mencionan en su apartado B,
entre los que figuran la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, los
municipios, los organismos descentralizados, las instituciones y organiza-
ciones de crdito, los partidos polticos, las sociedades mercantiles con-
208
EDICIONES FISCALES ISEF, S.A.
troladoras y controladas, las personas morales contribuyentes con dtersn-
cia de IVA del ejercicio e acreditable de 10.5 millones de pesos, impuesto
sobre la renta del ejercicio de 7 millones de pesos, diferencia entre im-
puesto sobre la renta y el impuesto al activo de 2.5 millones de pesos, re-
tenciones de impuesto sobre la renta de 8 millones y otros criterios ms,
que permiten apreciar que efectivamente se trata de grandes contribuyen-
tes.
b) Atribuciones de la Administracin General de Recaudacin
El articulo 14 consigna las atribuciones de esta Unidad Central, entre
lascuales figuran lasque a continuacin se mencionan:
1. Establecer la poltica y los p r o ~ r s que deben seguir las unidades
adscritas en materia de: recaudacin de contribuciones, aprovechamien-
tos, accesorios y productos; otorgamiento de estmulos fiscales; devolu-
cin de contribuciones; verificacin aritmtica de saldos a favor a
compensar; cobro de cantidades compensadas indebidamente; registro
federal de contribuyentes; procedimiento ejecutivo de crditos fiscales y
garantas; multas por infracciones al registro federal de contribuyentes,
por la omisin de presentacin de declaraciones y avisos; condonacin
de lasmultas anteriores y prestar servicios de asistencia al contribuyente.
2. Integrar y mantener actualizado el registro federal de contribuyentes.
a. Participar en el diseo de los sistemas de recaudacin de ingresos
por las entidades u oficinas de recaudacin autorizadas, as como disear
y aprobar las formas oficiales de avisos, pedimentos, declaraciones, manl-
festaciones y dems documentos requeridos por las disposiciones fiscales
y dar instrucciones para su formulacin por parte de los contribuyentes.
e) Atribuciones de la Admfnistracln General de Auditorla Fiscal Fe
deral
En cuanto toca a las atribuciones de esta unidad central, aparecen en
el articulo 15 y son entre otras;
1. Establecer la politica y los programas que deben de seguir las unida-
des adscritas en materia de: revisin de las declaraciones de los contribu-
yentes; revisin de los dictmenes de contador pblico registrado; visitas
domiciliarias, auditoras, inspecciones, vigilancia, de reconocimiento adua-
nero derivado del mecanismo de seleccin automatizado; comprobacin
del cumplimiento de las obligaciones fiscales, inclusive de las aduaneras
y de aquellas a cargo de los beneficiarios de estmulos fiscales; embargo
precautorio de mercancas extranjeras respecto de las cuales no se acre-
dite la leQal estancia en el pas; procedimientos aduaneros que se deriven
del ejercicio de facultades de comprobacin; determinacion de las ba-
ses de los impuestos generales de importacin o exportacin conforme a
la Ley Aduanera y destruccin de inventarios.
2. Ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditoras, inspecciones, vi-
gilancia, reconocimiento aduanero y los dems actos de comprobacin
que establezcan las disposiciones fiscales; ordenar y practicar la verifica-
cin de mercancas de comercio exterior en transporte; declarar que pa-
san a propiedad federal vehculos y aeronaves de procedencia extranjera;
tramitar y resolver los procedimientos aduaneros que se deriven del ejerci-
cio de sus facultades de comprobacin.
209
3. Autorizar a los AGD para que presten el servicio de depsito fiscel;
autorizar a los contribuyentes a adherir tos marbetes a los envases que
contengan bebidas alcohiicas de importacin en las instalaciones de los
almacenes generales de depsito; practicar embargo de mercancas de
comercio exterior cuando no se acredite su legal estancia en el pas;
determinar el valor en aduana de mercancas de importacin y el valor co-
marcial en mercancas de exportacin.
4. Determinar los impuestos y sus accesorios de carcter federal; apli-
car las cuotas compensatorias y determinar en cantidad iiquida el monto
correspondiente, que resulten a cargo de los contribuyentes, responsa-
bies solidarios y dems obligados que no estn sealados como de la
competencia de otra unidad del SAT.
5. Dar a conocer al visitado la determinacin de las consecuencias le-
gales de los hechos u omisiones imputables a ste, conocidos con motivo
de la visita domiciliaria que practique o con motivo de la revisin de gabi-
nete.
6. Autorizar el pago en parciaiidades de los crditos fiscales determina-
dos por la misma, mediante la garanta de su importe y de sus accesorios.
d) Atribuciones de la Administracin General Jurldlca de Ingresos
En el artculo 16 se establecen las atribuciones de esta Unidad, entre
las que figuran las siguientes:
1. Establecer la poltica y los programas que deben seguir las unidades
adscritas en matena de: normas de operacin; otorgamiento de franqui-
cias y exenciones; regmenes temporales de importacin y exportacin;
criterios arancelarios; consultas; autorizaciones y pr6rrogas; cobro coacti-
vo de crditos fiscales en materia contenciosa; en la formulacin de de-
nuncias y querellas para el ejercicio de la accin penal en materia de
delitos fiscales; en materia de condonacin de sanciones; de prescripcin
y caducidad de las facultades de las autoridades fiscales; de recursos ad-
ministrativos y de asistencia y sindicatura de los contribuyentes.
2. Establecer el criterio que las unidades adscritas al SAT debern se-
guir en cuanto a la aplicacin de las disposiciones fiscales.
3. Resolver las consultas que formulen los interesados en situaciones
reales y concretas sobre la aplicacin de las disposiciones fiscales, inclu-
yendo la emisi6n de resoluciones de clasificacin arancelaria.
4. Ordenar el pago del valor de las mercancas que depositadas en los
recintos fiscales y bajo la custodia de las autoridades .aduanaras se extra-
ven.
5. Imponer multas por infracciones en las materias de su competencia
y condonar las mismas.
6. Declarar la prescripcin de los crditos fiscales y ia extincin de las
facultades de la autoridad para comprobar el cumplimiento de las disposi-
ciones fiscales, para determinar las contribuciones omitidas y' sus acceso-
rios y para imponer multas.
7. Tramitar y resolver los recursos administrativos en contra de actos y
resoluciones de las unidades del SAT.
210 EDICIONES FISCALES ISEF, S.A,
8. Representar al Secretario y a las unidades adscritas al SAT en toda
clase de juicios que ante el Tribunal Fiscal de la Federacin se ventilen
contra resoluciones o actos de las mismas, interponer el recurso de revi-
sin contra las sentencias y resoluciones del mismo Tribunal y compare-
cer en losjuicios de amparoque interpongan losparticulares en contrade
sentencias del citado Tribunal.
9. Representar al SAT en los juicios laborales, mercantiles, civiles y
otros en que la misma sea parte, por actos de las unidades del SAT; de-
signar a los abogados hacendarios; allanarse y transigir en los juicios fis-
cales y laborales y abstenerse de interponer los recursos en toda clase de
juicios.
1Q. Cancelar, suspender o declarar la extincin de patentes de agente
aduanal y las autorizaciones de apoderadoaduanal, cuandoproceda.
e) Atribuciones de la Administracin General de Aduanas
El artculo 17 fija aquellas atribuciones a cargo de esta Unidad, las que
obviamente todassonen materia aduanera:
1, Establecer la poltica y los programas que deben seguir las unidades
adscritas y lasAduanas, tantoen normasde operacin como en la aplica-
cinde las disposiciones fiscales.
2. Participar en el estudio y elaboracin de polticas y programas relati-
vos al desarrollo de ia franja y regin fronteriza, fomento a las industrias de
exportacin, regmenes temporales de importacin y exportacin e impor-
taciones y de depsito fiscal para ei ensamble y fabricacin de vehculos
de la industria terminal automotriz, entre otras msde opinin y estudio.
3. Representar al 8AT en los organismos internacionales en materia
aduaneray proponer el establecimiento o supresin de aduanas, garitas y
secciones aduaneras.
4. Emitir los acuerdos de expedicin de patente de agente aduanal y
de autorizacin de apoderado aduanal; llevar su registro y comprobar el
cumplimiento de sus obligaciones; determinar la lesin del inters fiscal,
inclusive por inexactitud en la clasificacin arancelaria o en la declaracin
del valor normal o comercial y la violacin al permiso de autoridad compe-
tente, cuando constituyan causal de cancelacin de patente de agente
aduanal o de autorizacin de apoderadoaduanal e informar a la Adminis-
tracin General Jurdica de Ingresos. .
S. Integrar la informacin estadstica sobreel comercio exterior.
6. Realizar actos de prevencin de delitos fiscales y apoyar a las autori-
dades fiscales en la ejecucin de sus facultades de inspeccin, supervi-
sin y vigilancia; ejercer las facultades en materia de abandono de
mercancfas; ordenary practicar la verificacin de mercancas de comercio
exterior en transporte; vigilar y custodiar los recintos fiscales y los bienes
depositados en ellos; realizar la inspeccin y vigilancia permanente en el
manejo, transporte y tenencia de las mercancas en los IU!iJares y en las
zonassealadas legalmente para ello, incluyendo la vigilancia area.
7. Requerir de los contribuyentes informes, declaraciones y datos; or-
denar y practicar la retencin y el embargode las mercancas de comercio
exterior y de losvehculos o mediosde transporte; comunicar el resultado
de sus actuaciones a las autoridades competentes para determinarcrdi-
tosfiscales y para imponer lassanciones correspondientes.
8. Dictar en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra cau-
sa que impida el cumplimiento de algunas de las prevenciones legales en
materia aduanera, las medidasadministrativas que se requieran para sub-
sanar la situacin. .
9. Intervenir en la recuperaci6n o entrega de vehculos o aeronaves ro-
bados o dispuestos ilcitamente.
. 10; Dictaminar mediante el anlisis de carcter cientfico y tcnico, las
caractersticas, naturalezay funciones de las mercancasde comercioex-
terior, practicar el examen pericial de otros productos y materias primas o
proceder a la valuacin de toda clase de bienes cuando le sea solicitado
por las autoridades competentes para determinarcontribuciones.
11. Ordenar y practicar inspecciones, vigilancias y dems actos de
comprobacin a las disposiciones fiscales; clausurar los establecimientos
de depsito fiscal para la exposicin y venta de mercancas extranjeras y
naclonaes libres de impuestos; revisar lospedimentosy demsdocurnen-
tos presentados por los contribuyentes para importar o exportar mercan-
cas y determinar en cantidad liquida las contribuciones, multas y cuotas
compensatorias.
12. Sealar dentro del recinto fiscal la ubicacin de las oficinas admi-
nistrativas y sus instalaciones complementarias, las zonas restringidas y
las zonas de circulacin de vehculos; autorizar a las personas que pue-
dan permanecer dentro de dicho recinto y llevar el registro del Despacho
de mercancfas de la Industria a que se refiere el artculo 98 de la NLA.
13. Autorizar ei uso de tuberas, cables u otros medios susceptibles
de conducir mercancas de importacin o exportacin y el despacho de-o
las mercancas de importacin en el domicilio de los interesados y en las
plantas de montaje o de depsito fiscal.
f) Atribuciones de las Unidades Administrativas Regionales.
El SAT cuenta adems con unidades administrativas regionales, que
son: las administraciones estatales y metropolitanas, las administraciones
locales y las aduanas, cuyas atribuciones fijan los preceptos que se con-
signana continuacin.
1. Las Administraciones Estatales y Metropolitanas.
Estas Administraciones Estatales y Metropolitanas vienen a sustituir el
esquema de las Administraciones Regionales que se contempl desde
hace algunos aos. En virtud de estas reformas, la estructura desconcen-
trada por territorio de la SHCP y particularmente del SAT crece de 8 unida-
des regionales a 35 unidades estatales, que corresponden 31 a las
entidades federativas y 4 al Distrito federal.
Las atribuciones de estas unidades estn contempladas en el artculo
20, que ejercern respecto de todas las administraciones locales que se
encuentren en la entidad federativa o, en el caso, de las metropolitanas,
en la circunscripcin territorial del Distrito Federal que corresponda.
Por cuanto hace a las Aduanas, esas atribuciones se ejercernrespec-
to de las que determine el Presidente del SAT.
212
2. Atribuciones de las Administraciones Locales.
En el artculo 21 se consignan las clases de administraciones locales.
con su nombre y competencia, de la siguiente manera:
o Administracin Locel de Grandes Contribuyentes.
Solamente se contemplan 11 administraciones locales en todo el
pas, cuyonombre y sedesonlossiguientes:
- De Tijuana, de Torren, de Chihuahua, de Guadalajara, de Naucal-
pan, de Guadalupe, de Puebla, de Mrida, de Veracruz, de Norte
del Distrito Federal y de Oriente del Distrito Federal.
o Administracin Local de Recaudacin.
o Administracin Local de Auditora Fiscal.
o Administracin Local de Jurdica de Ingresos.
o Administracin Local de Recursos.
En el mismo artculo 21 apartado F se establecen las administraciones
locales, sumando 322 unidades desconcentradas:
11 administraciones locales de grandes contribuyentes, 264 administra-
ciones locales y 47 aduanas.
En cuanto a la sede y la circunscripcin territorial. el mismo primer p-
rrafo del artculo 21 citado dispone que tendrn la que se determine me-
diante acuerdo del Presidente del SAT, y mientras ese acuerdo se expide,
el artculo quinto transitorio, ordenaque continuar aplicndose en lo con-
ducente, el Acuerdo por el que se Seala el Nombre, Sede y Circunscrip-
cin territorial de las Unidades Administrativas de la SHCP, publicado el
18 de diciembre, ya antes mencionado.
3. Atribuciones de las Aduanas.
En cuanto a estas unidades administrativas, en el apartado A del artcu-
lo 22 se establecen las facultades a su cargo, entre las cuales, sobresalen
las siguientes:
1. Aplicar los programas, sistemas, procedimientos y mtodos estable-
cidos por la Administracin General de Aduanas, y las reglas generales y
los criterios establecidos por la Administracin General Jurdica de Ingre
sos o por ias Unidades competentes de la SHCP.
2. Recibir de losparticulares y en sucaso, requerir los avisos, pedimen-
tos, declaraciones, manifestaciones y dems documentos que deban pre-
sentarse ante la misma, as como certificar la declaracin para el
movimiento de cuentasaduaneras.
3. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen el comercio
exterior; resolver las solicitudes de autorizacin que conforme a la ley de-
ban formularse durante el despacho; efectuar el almacenamiento y contro-
lar las mercancas de comercioexterior as como ejercer las facultades de
las autoridadesaduanerasen materiade abandono de las mismas.
4. Habilitar horas de entrada, salida. maniobras y almacenamiento de
mercancas y medios de transporte; aplicar las autorizaciones previas.
franquicias, exenciones, estmulos fiscales y subsidios que sean otorga-
dos en materia aduanera; constatar los requisitos y lmites de ias exencio-
nes de impuestos al comercio exterior a favor de pasajeros y de menajes y
resolver las solicitudes de abastecimiento de medios de transporte.
5. Ordenar y practicar la verificacin de mercancas entransporte; la re-
tenci6n, persecucin, embargo o secuestro de mercancas y medios de
transporte; embargar precautoramente las mercancas de los cuales no
se acredite su legal estancia en el pas; remitir de inmediato las actas res-
pectivas a la Administracin Local de Auditora Fiscal de su circunscrip-
cin; resolver el procedimiento de determinacin provisional as como
notificarla; realizar la inspeccin y vigilancia permanente en las zonas le-
galmente sealadas.
6. Sancionar las infracciones que conozca al ejercer las facuitades
mencionadas; aceptarlas garantas que se otorguen para garantizar el in-
ters fiscal, remitiendo la garanta a la Administracin Local de Recauda-
cin de su circunscripcin; entregar a los interesados las mercancas
objeto de una infraccin a la Ley Aduanera y dems disposiciones fisca-
les, cuando dichas mercancas no estn suietas a otras prohibiciones o
restricciones as como inhabilitar a los agentes aduanales en los casos
previstos por la ley.
7. Ordenar y practicar actos de comprobacin del cumplimiento a las
disposiciones fiscales tales como: inspecciones, vigilancias, verificacin
de aeronaves y embarcaciones, revisar los pedimentos y dems docu-
mentos presentados por los interesados para importar o exportar mercan-
cas; clausurar los establecimientos de depsito fiscal para la exposicin y
venta de mercancas extranjeras y nacionales libres de impuestos.
8. Determinar en cantidad lquida las contribuciones, multas y en su
caso, cuotascompensatorias con motivo de la revisin practicada; dirigir y
operar la Sala de Servicios Aduanales en aeropuertos internacionales.
9. Llevar el registro de despacho de mercancas de la industria a que
se refiere el artculo 100 de la Ley Aduanera; sealar dentro de los recintos
fiscales la ubicacin de las oficinas administrativas y sus instalaciones
complementarias, las zonas restringidas y las de circulacin de vehculos
as como autorizar a las personas que pueden permanecer dentro de di-
chos recintos.
10. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancas en los re-
cintos fiscales y fiscalizados; conocer de los hechos derivados del segun-
do reconocimiento; verificarlo y supervisarlo y determinar conforme a la
ley citada ei valor en aduana de las mercancas de importacin y el valor
comercial de lasmercancas de exportacin.
11. Autorizar el programa de mejoramiento a las instalaciones de las
aduanas.
En el apartado B del propio artculo 22 se establecen las 47 aduanas
que existen en el pas, con su nombre y ubicacin, pero la circunscripcin
territorial ser la que determine un acuerdo del Presidente de SAT, mismo
que en su ausencia se aplicar por disposicin del artculo quinto transito-
no el Acuerdo Secretarial de 18 de diciembre de 1996, ya citado, en el
cual tambinaparecen lasmismas denominaciones.
V. La participacin de otras autoridades en la actividad aduanera
De conformidad con las leyes que regulan ciertas materias como las
comerciales, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, ecolgicas, nu-
cleares, de armas de fuella y explosivos, de proteccin al patrimonio his-
trico del pas y otras mas, las autoridades encargadas de su aplicacin
tienen facultades para establecer requisitos o prohibiciones a la entrada al
territorio nacional o salida del mismo de personas, mercancas o de los
medios de transporte en que se conducen. En la mayora de los casos,
estasatribuciones se manifiestan en la previa expedicion de registros, per-
misos o autorizaciones, cuya vigilancia sobre su obtencin y el cumpli-
miento de las condiciones a que se sujet su empleo. se encomienda
generalmente a las autoridades aduaneras en el momento del despacho
aduanero. Cuando dichas autoridades administrativas reciben las solicitu-
des de los interesados y expiden, condicionan o niegan las citadas autorl-
zeciones o permisos no estn desarrollando actividad aduanera alguna,
sino ms bien estn ejecutando la actividad sustantiva que regulan las ci-
tadas leyes de la materia, es decir, llevan a cabo la actividad sanitaria,
ecolgica, migratoria, etc.
Por el contrario, en otros casos las leyes y reglamentos de esas mate-
rias facultan a las mencionadas autoridades administrativas no slo para
expedir las referidas autorizaciones o permisos, sino tambin para que
ellas mismas vigilen su cumplimiento en el momento de la introduccin al
territorio nacional o extraccion del mismode las personas, bienes o trans-
portes y tambin para que ejecuten otras medidas de control tales como
inspecciones, certificaciones, fumigaciones. muestreos y otras ms.
Ejemplos de actividades de otras autoridades administrativas que se
ejercen en el momento en que las personas, las mercancas y los trans-
portes se introducen a territorio nacional o se extraen del mismo, es decir,
conjunta o simultneamente con la actividad aduanera, son aquellas que
ejercen la Secretara de Gobernacin (SEGaS) en relacin con la calidad
migratoria de las personas; la Secretara de Salud en cuanto a la inspec-
cin y control de productos farmacuticos; la Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural por lo que hace a las Inspecciones y fumiga-
ciones de animales y vegetales y sus productos: el Instituto de Investi-
gaciones Nucleares en cuanto al control y aseguramiento de los
materiales de esas caractersticas; las Secretaras de Marina y de Comuni-
caciones y Transportes en loque se refiere a lospermisos y matrculas ne-
cesarios para introducir vehculos, aeronaves y embarcacionesextranjeros
a territorio nacional y otroscasosms.
Es en estos casos en donde el mismo hecho (entrada o salida de pero
sonas, mercancas y transportes) est sujetoa la inspeccin y otras medi-
das de control y verificacion por parte de diversas autoridades adems de
las aduaneras, concurrencia que adems se presentaen los mismos luga-
res como son losaeropuertos, puertosmartimos, crucesy puentes fronte-
rizos, razn que obliga a que la ejecucin de todas estas actividades
pblicas se desarrollen de manera coordinada con el fin de evitar que el
flujonormal de dichaspersonas y bienesse afecte injustificadamente.
Por esta razn el articulo 30. segundo prrafo de la NLA, establece que
las autoridades deben ejercer sus atribuciones de forma coordinada y co-
laborarn recprocamente en el desempeo de las mismas, es decir, que
todas ellas se auxiliarn entre s. Sin embargo, en la prctica persiste la
emisin de procedimIentos establecidos de maneraunilateral por algunas
autoridades que entorpecen dicho flujo normal y eficiente. El ejemplo ms
sencillo de esta circunstancia es la diferencia de horarios de atencin al
pblicode lasdiversas dependencias que ejecutan susfunciones en el re-
cintofiscal,
Un caso ms de concurrencia en la actividad aduanera es el control y
vigilancia de la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mer-
cancas y personas, pues se presenta una multiplicidad en las labores de
los cuerpos de vigilancia de las diversas autoridades. Esta situacin se
pretende remediar con el artculo 144 fraccin VIII de la NLA, que otorga a
la SHCP la facultad de ejercer en forma exclusiva el control y vigilancia en
los aeropuertos, puertos y cruces fronterizos sobre dicha entrada o salida
de personas y efectos. Sin embargo, la superposicin de actividades de
vigilancia y policiacas por diversas autoridades en esos lugares no ha lo-
grado solucionarse, por lo que deben hacerse todava esfuerzos adiciona-
les de coordinacin.
VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridades adua-
neras
En ios prrafos que anteceden se estudi la coordinacin y colabora-
cin recproca que debe existir entre las diversas autoridades que ejercen
determinado tipo de funcin por y en el momento de introducir al pas o
extraer del mismo mercancas y transportes, as como sobre las personas
cuando salen o entran al territorio nacional, circunstancias que son total-
mente diferentes del auxilio que cualquier autoridad nacional debe brindar
a las autoridades aduaneras.
De conformidad con lo dispuesto por el mismo artculo 30. de la NLA,
los funcionarios, as como los empleados pblicos federales o locales, en
la esfera de sus respectivas competencias, deben auxiliar a las autorida-
des aduaneras en el desempeo de sus funciones, cuando stas as lo so-
liciten. De este mandato legal se pueden fcilmente extraer las principales
caractersticas de dicho auxilio:
1. La obligacin recaa tanto en autoridadas federales como estatales y
municipales.
2. El auxilio debe consistir en actos de la competancia de la autoridad a
la que se solicita, por ejemplo: a las instituciones policiacas se les puede
solicitar el uso de la fuerza pblica; a las autoridades encargadas de reci-
bir documentacin de los particulares el proporcionar informes sobre da-
tos que obren en sus archivos, etc.
3. El auxilio debe ser para el ejercicio de facultades de las autoridades
aduaneras y no para otros fines diversos.
4. El auxilio debe prestarse slo en caso de peticin formal de las auto-
ridades aduaneras, de tal suerte que no es procedente ejecutar actos ofi-
ciosos sin la previa solicitud mencionada.
VII. La colaboracin con las autoridades extranjeras
El prrafo tercero del artculo 30. de la NLA dispone que las autorida-
des de la SHCP colaborarn con ias extranjeras en los casos y en los tr-
minos que dispongan las leyes y los tratados internacionales de que
Mxico sea parte, precepto del cual se puede observar que en tratndose
de asuntos de colaboracin internacional la autoridad aduanera mexicana
est obligada a respetar el principio de legalidad, es decir, slo podr eje-
cutar losactosexpresamente permitidos por la ley y siemprebajo las con-
diciones o trminos legalmente establecidos. Por lo tanto, resulta total-
mente aplicabie ei ltimo prrafo del artculo 69 del CFF que ordena que
slo mediante acuerdo de intercambio recproco de informacin suscrito
por el Secretario de Hacienda y Crdto Pblico se podr suministrar infor-
macin a las autoridades fiscales de palses extranjeros ysiempre que se
estipuie que dicha Informacin se utilizar para efectos fiscales y se guar-
dar el secreto fiscal correspondiente por el pas de que se trate.
Diversos han sidolos acuerdos con otros pases en tos que se estable-
ce la obligacin de proporcionar informacin fiscai, entre los cuales se
pueden citar. de modo ejemplificetivo, los suscritos con los Gobiernos de
los Estados Unidos de Amrica y Canad, publicados en el D.O.F. de fe-
chas 18 y 23 de enero de 1990 y 15 de julio de 1992, respectivamente.
En el caso de estos convenios, la informacin se restringe a aquellos
datos que sean necesarios para determinar y recaudar el impuesto sobre
la renta, impuesto sobre el trabajo y el impuesto al activo y estipulan pro-
cedimientos, formalidades y costos para proveer o requerir la informacin
conducente, as comolimitaciones o excepciones para rehusar el envode
dichainformacin.
Los actos o informacin que el gobierno extranjero solicite a las autori-
dades aduaneras mexicanas debern reunir ciertos requisitos mnimos
que se contienen en la Constitucin General y en las leyes aplicables,
como por ejemplo:
1. Debernser actos o informes que cumplan con las disposiciones de
ordenpblico mexicanas.
2. Debernser actos o informes previstos expresamente en lostratados
correspondientes.
3. Si implican afectacin a los derechos de residentes en el pas. tanto
en el acto de colaboracin comoen losactos que se deriven de esa cola-
boracin deber otorgarse la debida oportunidad de defensa a los particu-
laresafectados.
4. Debe existir la debida reciprocidad del Estado solicitante.
Con motivo de la reforma fiscal para el ao 2000, se adicion el artculo
69-A del CFF, por medio del cual se autoriza para que las autoridades fis-
cales mexicanas asistan a lasextranjeras en el cobroy recaudaci6n de los
impuestos y accesorios exigibles por los Estados extranjeros, contra
los cuales los artculos 124 y 202 del CFF no admite defensa.
Aparece bieninteresante el estudio de estacolaboracin puesse tradu-
ce en una actividad exactora de contribuciones extranjeras, pero quedan
puntos importantes, como: zproceoer tambin el procedimiento coact-
vo?o slo la recaudacin voluntaria?
Estas y otrascuestiones sernseguramente motivo de interesantes es-
tudios.
CAPITULO 111
EL DERECHO ADUANERO Y LA
POLITICA COMERCIAL
1. INTRODUCCION
El objeto de la actividad aduanera es la entrada al territorio nacional y la
salida del mismo de mercancas y transportes, hechos que estn sujetos a
la potestad aduanera del Estado independientemente de si tienen o no na-
turalezacomercial.
Sin' embargo, la potestad aduanera permite al Estado viflllar el cumpli-
miento de las medidas que dicte en concordancia con la pohtica comercial
que adopte, que podr tener una inclinacin liberal o bien proteccionista,
por lo que es claro que el contenido del Derecho Aduanero contendr ns-
tituciones y procedimientos diferentes y congruentes con dicha poltica co-
mercial, entendida sta como "el conjunto de medidas gubernamentales
que afectan la direccin y el volumen del comercio internacional con el fin
de reasignar el consumo y la produccin, captar recursos para el erario
pblico y/o influir en los resultados de la balanza de pagos del pas".47
Por esta razn es importante estudiar, aunque brevemente, las princi-
pales teoras sobre el comercio internacional que se han elaborado en el
devenir del tiempo y que han sido adoptadas por la poltica comercial de
las naciones en algn momento de su historia. Corresponde de este
modo a la.cienca econmica verificar y comprobar la veracidad y exacti-
tud de dichasteorfas mientras que le competea la poltica econmica y en
particular a la comercial, el determinar la oportunidad y los fines de su
aplicacin, por lo que las cuestiones mencionadas escapan al objeto del
Derecho para quiendichas teoras slo sonde su conocimiento en la me-
dida en que sus postulados se conviertan en normas jurdicas a travs de
instituciones, principios y procedimientos legales.
47 Cavazos Lerma, Manuel. Evolucin del Proteccionismo en Mxico. El Comercio
Exterior de Mxico. Siglo XXI Editores-Academia de Arbitraje y Comercio lntar-
nacional-IMCE: Mxico, D.F. 1982. Pgina 405.
218 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A.
Las teoras y polticas de comercio internacional llegan a ser tan dife-
rentes unas de las otras que de manera importante trascienden al Dere-
cho, pues la adopcin de una de ellas implican muchas veces la
prohibicin, moderacin o supresin legal de las principales herramientas
o instituciones de lasotras.
En virtud de que en el captulo quinto se estudiern ios principales ins-
trumentos de la poltica comercial, materia de la actividad aduanera en Su
calidad de regulaciones y restricciones no arancelarias para llevarla a
cabo, se considera conveniente estudiar en estecaptulo susfundamentos
terico-econmicos mientras que en el captulo cuarto se estudiarn los
jurdico-constitucionales, con el fin de exponer un tii basamento doctrina-
rio de dichos instrumentos.
2. LAS lEORIAS DE LA POLlllCA COMERCIAL
En esta materia no cabe aquella frase de que el hombre desde sus or-
genes se preocup de encontrar la esencia de la misma, sino como ar-
man algunos autores, su estudio empieza ya bien entrada ia historia del
mundo, en el sigloXV, pues "las ideas econmicas no encuentran am-
biente propicio en ia Edad Media, ,orque an no se separan de una tica
que est supeditada a la teologa". 8
Adems de la anterior condicin religiosa, la situacin de laEcropa Oc-
cidentai hasta los aos 1500 no haba permitido el nacimiento de ia cien-
cia econmica puesto que se trataba de una sociedad agraria en donde la
mayor parte de la gente se ganaba la vida pobremente trabajando la tierra,
ya como siervos o como labradores independientes y l resto como ten-
deros, artesanos o criados de un nmero pequeo de nobles, miembros
del clero o mercaderes; slo cuatro ciudades tenan una poblacin aproxi-
mada a las 200 mil personas: Londres, Pars, Npoies y Miln; no exista la
industria Y, como excepcin, los procesos manufactureros tenan lugar en
el taller del maestro artesano que empleaba a unos cuantos aprendices o
trabajadores predominando la produccin domstica; ei comercio se limi-
taba a las zonas rurales prximas y el comercio de mayores distancias se
restringa a los mares bltico y del norte para cereales, madera y pescado
salado y el de oriente para artcuios de lujo como sedas, especias, tintes,
frutos y perfumes; la ausencia de una ciase capitalista empresaria y de
modo Importante las constantes guerras y conflictos entre incontables rei
nos y senores feudales.
49
. Hasta esa poca ias palabras "inglaterra", "Francia", "Espaa", "Holn-
da", tenan un significado principalmente geogrfico y linqsttco y poco o
casi nada de significado poltico, manteniendo una permanente lucha en-
tre los seores feudales y sus siervos; otra de los seores feudales entre
s; adems de otras de los seores feudales con otro de eHos llamado rey;
las luchas de stos con el poder militar en las ciudades y finalmente la
aiianza de ios reyes y grupos de las ciudades en contra de los feudaies,
de donde surgi el Estado Nacional. 50
48 RanQel Cauto, Hugo. Gua para el Estudio de la Historia del Pensamiento Eco-
nmico. Editorial Porra, S.A. Segunda Edicin. Mxico, D.F. 1979 pgina 23.
49 Ellsworth, P.T. y J. Clark Leith. Comercio InternaCionaL Fondo de Cultura Eco-
nmica. Tercera Edicin. 1978 Mxico. Pginas 17 a 21.
50 Rangal Couto, Hugo. Op. ei!. Pgina 24.
219
Precisamente con el surgimiento del Estado Nacional y otros factores
se empiezan a producir algunas prcticas, teoras y doctrinas que sin lle-
gar a ser una ciencia econmica, s permiten ya apreciar el inters en las
cuestiones econmicas y la existencia de un ambiente para sudesarrollo.
Ahora sa presentar una sencilla exposicin de las principales teoras
econmicas, en su aspecto de las relaciones de intercambio comercial
conel extranjero, haciendo la anotacin de que las mismas no nacieron
en el tiempo de manera excluyente, una detrs de otra, sino como toda
obra intelectual humanasu concepcin y aplicacin se fue superponiendo
a la anterior, o comodira un autor "ni la Edad Mediatermin en 1500 ni la
poca del/aissez faire empez con Adam Smith".
l. Las principales doctrinas econmicas
En las siguientes pginas se exponen las principales corrientes del
pensamiento econmico que tambin se ocupandel comercio internacio-
nal.
A. El mercantilismo
Conocido tambin como colbertismo o cameralismo, para la mayora
de los autores no consisti en ninguna "escuela" sinosloenun conjun-
to de prcticas, teoras y creencias sin estructura cientfica, que propugn
el enrrquecimiento de las naciones mediante la acumulacin de metales
preciosos, conla finalidad de conseguir la unificacin poltica y el podero
nacional.
Sus principales ideas fueron la expresin de mercaderes, abogados,
hombresde negocios y consejeros financieros de reyes que se ocupaban
de problemas prcticos del comercio, de la manufactura, de la industria
naviera y del papel del gobierno en estas materias y que si bien dichas
ideas no eransistemticas, s contenan los principios y las arqurnentaclo-
nes fundamentales de estacorriente.
Al mercantilismo se le ubica entre los aos de 1450 a 1750 y entre sus
principales exponentes se menciona: en Espaa a Juan de Marianay Je-
rnimo de Uztriz; en Inglaterra a Thomas Mun y William Pelty; en Francia
aJean Bodin y Jean Colbert y en Italia a Juan Botero y Antonio Serra,
siendo importante anotar que, para los estudiosos, existen diferencias
esenciales entre las ideas que en cada passe sostuvieron.
El mercantilismo se puede resumir con los siguientes postulados: bus-
ca la unificacin poltica y el enriquecimiento y podero de la nacin, por lo
que se puede calificar de ser la primera escuela econmica nacionalista;
busca la acumulacin de losmetales preciosos, corriente que serconoci-
da como el "metalismo"; en materia de comercio exterior propugnala teo-
ra de la balanza comercial favorable mediante la proteccin a la industria,
la regulacin del comercio y la promocin de la intervencin del Estado.
Entrelas aportaciones que hicieron losautores mercantilistas a la cien-
cia econmica contempornea, se pueden citar las referencias de Thomas
Mun a lo que hoy se conoce como balanza de pagos:
"Para nuestra importacin de artculos extranjeros, los libros
de las aduanas sirven solamente para guiarnos en lo que con-
ciernea la cantidad, puesno debemosvaluarlos comosones-
timados aqu, sino por lo que nos cuestan con todas las
cargas agregadas a nuestros barcos en los diferentes lugares
donde son comprados, por las ganancias del comerciante, las
cuotas del seguro, los fletes de las naves, las aduanas ...el in-
ters del dinero..51
B. Los precursores del liberalismo
La doctrina menciona con ese carcter a Thomas Hobbes y a David
Hume, quienes escribieron sus obras a mediados dei siglo XViii. Al prime-
ro, autor del "Leviatn" y de la frase Horno Homini Lupus, se le considera
precursor porque entre otras de sus ideas seala que el Estado deba de
jar de intervenir en los asuntos de orden econmico, y al segundo de
ellos, autorde "Discursos Polticos", por sostener lateoradel equilibrio en
la balanzacomercial basadoen que una balanzano necesariamente debe
ser favorable o desfavorabie, por el efecto de la cantidad de moneda en
un pas sobre los precios internos y sobre las importaciones y exportacio-
nesconotras naciones.
C. La flslocracla
Ya dentrode la corriente del individualismo como base de la conviven-
cia social, surge el liberalismo econmico del cual la fisiocracia es una
rama. Sus principales exponentes son los autores franceses Francois
Quesnay, Robert J. Turgot y Esteban B. Condiiiac.
Se presenta dentro de un perodo que abarca aproximadamente de
1750 a 1800 y entre sus ms Importantes postulados se encuentran los
siguientes: el origen de la riqueza se encuentra en la tierra por lo que es la
agricultura la actividad que aade valor a lascosas; al comercio interior se
le considera una actividad intil y al exterior comounmal necesario; el Es
tado debe dejar de intervenir en las actividades econmicas y por lo mis-
mo sostienen lasteoras del libre cambio.
Segn algunos autores, corresponde a esta corriente doctrinaria y no al
liberalismo clsico la expresin /81sser nousfaire- Jaissez passer que signi-
fica "dejar hacer-dejar pasar" y que resume su actitud frente al Estado de
nointervenir en losprocesos econ6micos y comerciales.
D. El liberalismo clsico
Estaes una de las doctrinas ms importantes que se han elaboradoen
la historia del pensamiento econ6mico, pues incluso se ha llegado a sos-
tener que con las obrasde algunos de susexponentes se dio nacimiento
a la cienciaeconmica.
Sus principales exponentes fueron Adam Smith, Jean Baptiste Say, Ro-
bert Malthus y David Ricardo, y para algunos autores, tambin Richard
Cantillon. Todos excepto Say, fueron ingleses y la corriente se produjo en
ia segunda mitad del siglo XVIII y primera del XIX, sin olvidar que el libro
de Adam Smith vio la luz en el ao de 1776.
51 Mun. Thomas. La riqueza de Inglaterra por el Comercio Exterior. Fondode Cul-
tura Econmica. Primera ReimpresIn de la primera edicin en espaol. 1978.
Mxico, D.F. Pginas 147, 148 Y 149.
La doctrina dal liberalismo se apoya en el individualismo liberal como
sustento de la sociedad y en la actitud espontnea de los hombres para
reaccionar a las necesidades de la colectividad; muchas de susteoras se
obtienen por el camino de refutar aqullas predominantes del mercantilis
mo; advierten que la proteccin comercial desva el trabajo y los capitales
de actividades ms productivas; sostienen la supresin de la participacin
estatal y aunque postulan el librecambismo aceptan la proteccin en algu-
nos casos. Cada uno de ellos adems de propugnar la doctrina liberal tie
nen aportaciones individuales a la ciencia econmica.
Adam Smith, El Administrador de la Aduana de Edimburgo, crea la teo-
ra de las ventajas absolutas del comercio que se puede resumir con su
propia frase:
"Siempre ser mxima constante de cualquier prudente padre
de familia no hacer en casa lo que cuesta ms caro que corn-
prarlo...Lo que es prudencia en el gobierno de una familia par-
ticular, raras veces deja de serlo en la conducta de un gran
reino. Cuando un pas extranjero nos puede ofrecer una rner-
canda en condiciones ms baratas que nosotros podemos
hacerla, ser mejor comprarla que producirla, dando por ella
parte del producto de nuestra propia actividad econmica, y
dejando a sta emplearse en aquellos ramos en que saque
ventajaal extranjero" .52
A pesar de que al francs Jean B. Say se le conoce ms como el expo-
sitor de la doctrina liberal y de las ideas de Smith, por la gran metodologa
y claridad de sus obras,53 tambin tuvo importantes aportaciones propias
como su famosa ley de Jos mercados, la cual se puede enunciar de la si-
guiente manera: "Los productos se cambian por otros productos".S4
Robert Malthus expone su teora sobre poblacin y produccin
ss
opo-
nindose al equilibrio permanente y armnico sostenido por Smith, ar-
mando que los alimentos crecen en una proporcin aritmtica mientras
que la poblacin lo hace de forma geomtrica. Sin embar!il0' tambin es-
cribe en materia de teora econmica y particularmente refirindose al co-
mercio exterior sostiene que ste incrementa no slo la cantidad de
mercancas sinotambin la cantidad del valor de cambio. 56
En cuanto a David Ricardo, un rico corredor de bolsa y autor de Princi-
pios de Economia Poltica y Tributacin, publicado en 1817, se afirma que
fue el propulsor de la ciencia econmica'pues desarroll las teoras del va
tor, de la renta, de la distribucin y la de los costos comparativos y perieco
cionla leyde losrendimientos menosque proporcionales. Fue partidario
absoluto del individualismo y del librecambio, y enunci su principio:
52 Smith, Adam. Investigacin sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las
Naciones. Fondo de Cultura Econmica. Primera Reimpresin de la Primera
Edicin del FCE. Mxico, D.F. 1979. Pginas 402 y 403.
53 Tratadode Economa Poltica 1803 yCurso de Economa Poltica (1828).
54 Gmez Granillo, Moiss. Breve Historia de las Doctrinas Econmicas. Editorial
Esfinge, S.A. Tercera Edicin. Mxico, D.F. Pgina 78.
55 Malthus, Thomas Robert. Ensayo Sobreel Principio de la Poblacin. Fondode
Cultura Econmica. Mxico, D.F. 1951.
56 Malthus. Principios de Economla Poltica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico,
D.F. 1977. Pgina 328.
"Enun sistema de comercio absolutamente libre, cada pas tn-
vertir naturalmente su capital y su trabajo en empleos tales
que sean 10 ms beneficioso para ambos. La persecucin del
provecho individual est admirablemente relacionada con el
bienestar universal."s7
Este autor desarroll la teorla monetaria del comercio internacional por
la cual la abundancia o escasez de moneda, producto de balanzas favora-
bles o desfavorables, respectivamente, ajustarn automticamente los pre-
cios internos y por ende, los cambios en los flujos internacionales y por lo
mismo, haciendo innecesaria la regulacin del comercio por partedel Es-
tado.
Richard Cantillon, quien escribi antes que Smith, expone que el estu-
dio y regulacin del comercio debe ser hechopor sectores y no de mane-
ra general, as como tambin ya plantea lo que hoy se conoce como las
relaciones de intercambio:
"Examinando los efectos de cada sectorcomercial en particu-
lar, se puede regular tilmente el comercio conlos extranjeros,
cosa que no se lograra con precisin a base de simples razo-
namientos generales. Examinando las particularidades de
cada sector advertiremos siempre que la exportacin de cual-
quier manufactura es ventajosa al Estado, porque en este
caso el extranjero paga y sustenta siempre obreros tiles del
nuestro, que los mejores rendimientos o pagos obtenidos
del exterior son las especias, y a falta de ellas, el producto de
lastierras del extranjero donde menos interviene el trabajo. "58
E. Las doctrinas y corrientes crticas del liberalismo
Muy rpido aparecieron a la luz las corrientes de pensamiento que se
oponana losresultados de lasteoras liberales, puesya se hacenpresen-
te en la misma primera mitad dei siglo XIX. Agrupadas bajo diversos nom-
bres, casi todas ellas se dirigan a impugnar losabusos que se producan
en la distribucin de la renta en el rgimen liberal, el empobrecimiento de
obreros y campesinos, la creciente separacin de las clases sociales y
postula la asociacin de lostrabajadores.
Con el autor suizo Jean Charles Leonard Sismonde de Sismondi,S9 se
inici la escuela crtica que impugn a la liberal de ser crematstica o sea,
interesarle nicamente la riqueza; pidi la intervencin del Estado para li-
mitar sus abusos y sostiene el derecho del trabajador de formar coalicio-
nes, hastaentonces prohibidas legalmente.
El precolectivismo se inicia con Henri de SaintSimnque argumentala
transformacin de la propiedad privada y la desaparicin del Estado, por
una administracin de losmscapaces.
57 Ricardo, David. Principios de Economa Poltica y Tributacin. Primera Edicin
en espaol. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, D.F. Pgina 102.
58 Cantln. Richard. Ensayo Sobre la Naturaleza del Comercio en General. Fondo
de Cultura Econmica. Primera Edicin en Francs 1755. Primera Reimpresin
del Fondo 1978. Pgina 147.
59 Nuevos Principios de Economa Poltca (1819).
El socialismo utpico o asociacionista aparece con las obras de Robert
Owen y Charles Fourier motivadas principalmente por la miseria reinante
en la poca y la psima distribucin de la riqueza. La explotacin obrera
los conduce a idear y pretender fundar nuevas comunidades o aldeas co-
operativas en las cualesla propiedadser comunitaria y el trabajoser re-
tribuido ms justamente, fracasando en los intentos por lograr la
realizacin de dichasutopas.
Pierre J. Proudhon crtlca al liberalismo pero tambin al socialismo, ya
que afirma la propiedad privada por ser un estmulo al trabajo, impugnan.
do soarnents aqulla consistente en la renta sin trabajo de la propiedad,
con lo que se desprende que critica la renta de los terratenientes y los r
ditos de los capitalistas. A este autor se le considera el fundador del pen-
samientodel anarquismo.
Como se puede observarI estascorrientes del pensamiento se concen-
tran principalmente en los graves males sociales reinantes en su poca
por la pobre situacin de losobrerosy no aparecen seriospronunciamien-
tos en materia de comercio exterior, a diferencia del nacionalismo alemn
que s se dedica a estudiarsobre estamateriaen especial.
F. El nacionalismo econmico
En Alemania surge la doctrina del nacionalismo econmico, cuando en
1841 se publica el libro "Sistema Nacional de Economa Poltica" de Fede-
ric List que impugna de manera frontal el librecambismo de la escuela cl-
sica.
Entre las aportaciones de este autor que resultan interesantes citar
aqu, estn las diversas etapas de crecimiento o desarrollo de un pas, de
las que tanto se habla en la economacontempornea;60 que ellibrecam-
bio es favorable en ciertas etapas y que al contrario, el proteccionismo es
ms recomendable en otras; el gradualismo para pasar de un sistema li-
brecambista a otro proteccionista y viceversa y que el podero de las na-
ciones industriales se ciment en un proteccionismo que despus
desconocen:
"Es una regla de prudencia vulgar cuando se alcanza el poda-
ro, rechazar la escalera con que se alcanz, a fin de privar a
los otrosdel medio de imitarnos, ste es el secreto de la doc-
trina de Adam Smithysussucesores. Una nacinque por me-
dio del proteccionismo ha perfeccionado su industria
manufacturera, no tiene mejor partido que tomar el de predi-
car B los pases el advenimiento de la libertad de comercio y
expresar su arrepentimiento de haber marchado hasta enton-
ces por el camino del error v de haber llegado tardamente al
conocimiento de la verdad."s1
Igualmente afirma que la finalidad del proteccionismo no es obtener
una balanza comercial favorable sinoacceder a la educacin industrial de
la nacin y formula otras objeciones a los mercantilistas como el gravar
los productos agrcolas e impedirla exportacin de materias primas.
60 Rostow, W.W. Las Etapas del Crecimiento Econmico. 1960. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico, D.F. 1974.
61 Rangel Cauto, Hugo. Op. Cit. Pgina 87.
Alemania surge tarde (en relacin con los otros Estados europeos)
como gran estado nacional con la agrupacin en 1834 de los numerosos
y pequeos estados alemanes a travs de la Unin Aduanera Alemana lla-
mada Zollverein, que refleja el gran sentimiento nacionalista que se empe-
zaba a generar en el viejo continente y la obra de List publicada siete aos
despus viene a convertirse en la doctrina que recoge, impulsa y funda-
menta tericamente dicho movimiento.
List le otorgaba a la energa nacional manufacturera la mayor importan-
cia para alcanzar xito en las actividades de comercio exterior, y por lo
tanto, consideraba que si una industria a pesar de la proteccin recibida
no prosperaba, entonces careca de las condiciones fundamentales de la
energa manufacturera, cuyas causas podan ser fciles o difciles de re-
mover:
"Entre las que ms fcilmente se eliminan figura la falta de ele-
mentos de transporte, la carencia de conocimientos tcnicos,
de obreros expertos y de espritu industrial de empresa; entre
las ms difciles de suprimir figuran la carencia de laboriosi-
dad, cultura, Instruccin, moralidad y sentido jurdico en el
pueblo, la falta de una clase agrcola, as como la de capital
material, pero, especialmente, las instituciones polticas defec-
tuosas y la falta de libertad civil y seguridad jundica; finalmen-
te la carencia de un territorio bien delimitado, en el cual resulta
imposible impedir el comercio de contrabando" .62
Como se aprecia, List se opuso a la poltica comercial liberal introdu-
ciendo los elementos politicos, sociales y jurdicos que afectan las condi-
ciones del comercio internacional de un pas, contradiciendo as a la
escuela clsica de que es la ley de la oferta y la demanda quien ajusta de
manera "invisible" dichas condiciones, rechazando anticipadamente a las
teoras matemticas y economtricas que despus aparecern y prevale-
cern.
G. Apogeo y ocaso del liberalismo clsico
Se conoce as a la segunda mitad del siglo XIX y la historia de la cen-
cia econmica lo distingue para darle un lugar especial a John Stuart Mili,
el creador del horno oeconomcus, liberalista que precis y sistemati-
z el pensamiento de Smith y Ricardo, estableciendo las siete grandes le-
yes del liberalismo econmico entre las 'que mencion a la libre
competencia y al cambio internacional basado en la ley de la oferta y la
demanda.
En cuanto al comercio exterior, sostiene que la gran utilidad directa del
mismo es que "es en realidad un modo de abaratar la produccin, y en
todos los casos la persona que en definitiva se beneficia es el consumi-
dor; en ltimo trmino, el comerciante obtendr seguramente sus ganan-
cias, lo mismo si el comprador obtiene mucho por su dinero que si
obtiene poco. "63
62 List, Federico. Sistema Nacional de Econmia Poltica. Fondo de Cultura Econ-
mica. Primera Edicin Primera Reimpresin. Mxico, D.F. 1979. Pgina 296.
63 Stuart Mili, John. Principios de Economfa Poltica. 1848. Fondo da Cultura Eco-
nmica. Primera Reimpresin de la segunda edicin en espaol. 1978 Mxico,
D.F. Pgina 502.
225
Impugnaal proteccionismo de la mismamaneraque la escuela clsica,
es decir, se endereza en contra del mercantilismo y su balanzafavorable,
pero nada dice respecto de aquel derivado del nacionalismo de Ust, mis-
mo que ya deba haber conocido, si se considera que sus Principios se
publicaron siete aos despus del Sistema Nacional. Admite la proteccin
sloen el casode lasnuevas industrias:
"El nico caso en el cual pueden defenderse los derechos
protectores basndose en principios de la economa poltica,
es cuando se imponen temporalmente (sobre todo en una na-
cin joven y progresista) esperando poder naturalizar una in-
dustria extranjera gue es de por s adaptable a las
circunstancias del pars."64
H. El socialismo de Estado
Durante la segunda parte del siglo XIX se gestaron las doctrinas socia-
listas cientficas y de estado, sobresaliendo autores como Lassalle, Marx y
Engels, que a diferencia de las teoras utpicas explican los fenmenos
econmicos y sociales basados en principios cientficos ms que preten-
der organizar comunidades ideales.
Sus principios ms conocidos son la explotacin del obrero, la supre-
sin de la propiedad privada y la autodestruccin del sistema capitalista.
Respecto del comercio exterior susposturas sonde unaclaraintervencin
del Estado al que tambin le dan un carcter de agente econmico, por lo
que no slo ser proteccionista sino participante del comercio internaclo-
nal.
l. Keynes
En la primera mitad del siglo xx: unade lasescuelas que msinfluencia
tuvo en el mundo es la de este autor ingls, Director del Banco de Inglate-
rra, que como el ttulo de su obra sugiere "Teora General de la Ocupa-
cin, el Inters y el Dinero", se interes fundamentalmente por los
problemas de empleo y monetarios.
Inicialmente partidario del librecambio, cambiade idea y sostiene la va-
lidez del proteccionismo con el fin de controlar los factores del desarrollo
econmicoy buscar y mantener el pleno empleo, con lo' que se inicia una
nuevapoca de intervencin estatal en la economa.
En este tiempo surgen las escuelas de las economlas del bienestar y la
economa dirigida que tambin provocan una creciente intervencin esta-
tal ya no slocomo autoridad reguladora del comercio exterior sino. tarn-
bin fundamentan la participacin del Estado como un actor ms de la
actividad econmica, es decir, como el Estado-Empresario, dueo de fa-
bricas y comercios y prestador de servicios. Estagran actividad estatal en
la economa influye en el comercio exterior puestoque en el presente si-
glo es comn encontrar que el gran exportador o importador no son las
empresassinoel gobierno.
64 Stuart Mili,John. Op. Gil. Pgina 788.
226
J. El neollberallsmo globallzador
A principios de los aos ochenta del siglo XXsurgen las corrientes neo-
liberales que enfatizan la interdependencia comercial y econmica de las
naciones y se acompaa de grandes cambios politicos en el mundo,
como la cada del comunismo en la Unin Sovitica, la unin alemana y
una serie de movimientos nacionales en Europa que hacen regresar a la
geografa.politica al siglo pasado.
En lo comercial avanzan los esfuerzos del comercio multilateral con la
ceiebracin de grande. rondas de negociaciones y la creacin de la Orga-
nizacin Mundial de Comercio (OMC), pero que se ven acompaados de
la puesta en marcha o aceleracin de importantes bloques de comercio
regional, como son los asiticos, europeos y el propio TLCAN para Amri-
ca del Norte"5
Mxico ejecut en este entorno, desde principios de esos aos ochen-
ta, una poltica comercial liberal que termin COn otra de naturaleza pro-
teccionista emprendida desde losaos cuarenta y que fue conocidacomo
de sustitucin de importaciones. Unilateralmente suprimi barreras al co-
mercio y redujo los aranceles a las importaciones; posteriormente suscri-
bi al Acuerdo General de Aranceies y Comercio (GATI) que implic una
nueva desgravacn y supresin de medidas a las importaciones; luego
suscribi el TLCAN que fue una apertura adicional con las potencias eco-
nmicas con las cuales el pas sostiene aproximadamente el 80% de sus
intercambios comerciales y contina con un proceso de apertura deriva-
do, entre otros factores, de los compromisos de la Ronda Uruguay del
GATI.
K. El neoprotecclonlsmo
Sin embargo, el neoliberalismo no ha caminado slo en estos aos
sino que lo ha hecho acompaado de su contrincante natural, el neopro-
teccionismo.
El GATI, los convenios multilaterales y regionales que han suscrito la
mayoria de los pases del orbe recogen principios librecambistas que
prohben a los gobiernos poner en vigor permisos que limiten las importa-
ciones y los obligan a reducir los aranceles a las importaciones en los ni-
veles y plazos negociados, sin que les sea dable volver a elevarlos ms
arriba de dichos niveles.
En virtud de 10anterior y ante la presin de sus nacionales por obtener
proteccin, los gobiernos han diseado mecanismos y artificios conocidos
como barreras no arancelarias (BNA), que no consisten en permisos ni en
aranceles aduaneros, con lo cual se cumple con la letra pero no con el
espritu de los principios de libre comercio contenidos en las convencio-
nes internacionales mencionadas, dando lugar a lo que se conoce como
neoproteccionismo.
65 Organizacin Mundial de Comercio. Focus. Mayo-Junio de 1995. La OMe anota
que desde 1947 se han notificado al GATT/OMC msde 98 acuerdos regiona-
lesy 11 en virtud de lasclusulas de habilitacin. Para 1995 se hablannotifica-
do 25 acuerdos de integracin regional recprocos.
227
Estas barreras no arancelarias son de la ms variada naturaleza y se
instituyen en defensade ciertos intereses nacionales, obviamente diferen-
tes a loscomerciales, talescomo la proteccin al consumidor, a la salubri-
dad, tanto humana como de la fauna y flora del pas, etc. Se dice que el
GATI desde mediados de los aos setenta ha encontrado ms de 800 for-
mas o tipos de estas barreras, con lo que se puede medir la intensidad de
estanuevacorriente proteccionista.
3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA COMERCIAL
Las medidas, restricciones o regulaciones al comercio exterior que se
han creado, establecido o suprimido por los gobiernos siguiendo alguna
de las distintas corrientes del pensamiento econ6mico antes descritas,
son las que se enuncian a continuacin. Es interesante mencionar que el
conocimiento histrico de las medidas implantadas bajo alguna escuela o
doctrina se encuentran, en las obras de los autores de la
corriente posterior, por ejemplo, las medidas comerciales del mercantilis-
mo aparecen narradas en los libros de los expositores liberales; las regu-
laciones del librecambismo las describe la obra del nacionalismo y las de
ste, los autores del neoliberalismo.
l. En el proteccionismo mercantilista
En el captulo l del Libro Cuarto de su famosa obra La riqueza de las
naciones, Adam Smith hace una sntesis de las medldas y regulaciones
comerciales internacionales vigentes durante el sistema mercantil o mer-
cantilismo;
"Las restricciones sobre la introduccin de mercancas extran-
jeras en un pas son de dos especies. La primera consiste en
las restricciones que se establecen, sin reparar en el pas de
procedencia, sobre gneros extranjeros, para el consumo do-
mstico que se pueden producir en el interior. La segunda lm-
plica las que se imponen sobre la mayor parte de los
productos extranjeros de ciertas naciones, con las que se su-
pone que es desfavorable la balanza de comercio.
Todas estas restricciones unas veces consisten en derechos
elevados sobre la importacin, y otras veces en prohibiciones
absolutas.
La exportacin se fomenta, a veces, con la devolucin de de-
rechos, y otras, con primas a la exportacin. Tambin por me-
dio de tratados de comercio ventajosos con Estados
extranjeros, y mediante el establecimiento de colonias en pa-
ses distantes.
La devolucin de derechos suele tener lugar en dos ocasio-
nes: cuando las manufacturas domsticas estaban sujetas a
ciertos impuestos, los cuales se devuelven, en todo o en per-
te, a quien los pag, si dichos productos se exportan; o cuan-
do se importan gneros extranjeros sujetos al pago de
derechos, para reexportarlos, en cuyo caso se devuelve total o
parcialmente la suma satisfecha.
Las primas a la exportacin se conceden pera fomentar las
manufacturas nuevas o cualquier otra especie de industria que
se considere digna de favor.
228 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A,
Por mediode los tratados de comercio ventajosos se procura
conseguir de un pas extranjero algunos privileqios para los
comerciantes y las mercancas del propio, ademas de los que
aquellanacin concede a otros pases.
En las colonias que se establecen en pases distantes, no slo
se pretende gozar de privilegios particulares, sino general-
mente de un monopolio absoluto para los efectos y comer-
ciantes de la metrpoli.
Las dos especies de restricciones sobre la importacin, ece-
ms de los otros cuatro procedimientos que hemos citado pa-
ra fomentar la exportacin, constituyen los seis resortes
principales conque el sistema comercial se proponeaumentar
la cantidad de oro y plata en cualquier nacin, atrayendo hacia
ella todos los efectos favorables de la balanza de comercio."
Esta lista de las medidas mercantilistas es sumamente descriptiva pero
incompleta, pues el autor, parece que deliberadamente, omiti las medI-
das del sistema naviero nacionalista, quiz por ser la raznde la fortaleza
martima inglesa de su poca. Debe recordarse que cuandoeste persona-
je hace la enumeracin de dichas medidas es porque destinar cada uno
de los siguientes captulos del libro mencionado a impugnar la eficiencia
econmica de cada unade ellas.
En cuanto a la importacin, la historia ya exhibe dos instrumentos: los
aranceles y las prohibiciones, que aplicndose a todo gnero o manufac-
tura se exceptuaba de losmismos a las materias primas y a los instrumen-
tos y equipos para la produccin.
En lo que toca a la exportacin, la misma tena una doble y opuesta
reglamentacin: por una parte se prohiba la de materias primas y activos
para la produccin y desde luego los metales preciosos en barra, y por
aira parte, se fomentabe la de manufacturas
5 7
Otras clases de medidas comerciales aplicables a la exportacin, que
el mundo ya deba cuenta eran los subsidios o primas y las devoluciones
de impuestos, procediendo en este ltimo caso tanto de los tributos inter-
nos por la exportacin de productos nacionales como la de gravmenes a
la importacin por la reexportacin de productos extranjeros que se hubie-
ren previamente importado, constituyendo as el antecedente remoto de
medidascontemporneas comoel drawback.
Podra parecercontradictorio, a primera vista, que un liberal considera-
ra un tratado de comercio por medio del cual se otorgan concesiones a
otropas como una medidaproteccionista, peroanalizando el contenido y
el objetivo en esa poca de dichos tratados no resulta as. En efecto, por
mediode loscitados convenios dos pases establecan ventajas a sus res-
pectivos productos excluyendo de las mismas a los mismos productos
procedentes de terceros paises, con lo cual se creaban verdaderas des-
ventajas en perjuicio de las mercancas de dichas terceras naciones. Sin
embargo,parecera ms exacto decir que la medida no es el tratadoen s
mismo sino[apreferencia discriminatoria en l contenida, pues se pueden
conceder dichas preferencias discriminatorias unilateralmente aun sin la
existencia de tratado alguno.
66 Smith, Adam. Op. Cit. Pgina 397.
67 Stuart Mili, John. Ibidem. Pgina 765.
Finalmente, el escritor mencionado cita como medida mercantilista la
existencia de las colonias que dominaban las potencias, por ei rgimen de
monopolio comercial que habian establecido sobre ellas, al no permitir
que comerciaran directamente con terceras naciones; al autorizar pocos,
sino es que un slo puerto abierto al trfico entre ellas y la metrpoli y la
operacin de casas de comercio que eran las nicas para tratar con los
mercaderes de lascolonias.
Como ya se dijo, a todas estas medidas hay que aadir una ms que
escapa la enumeracin anterior peroque es igualmente importante: la re-
glamentacin nacional naviera, que permiti no slocrear la gran flota in-
glesa sino competir y desplazar a la holandesa que "por razones de
defensanacional, el objetivo merece el sacrificio.."
Las Leyes de Navegacin inglesas de 1651 a 1660 excluyeron a los
barcos extranjeros del trfico ingls de cabotaje, del trfico entre las colo-
nias inglesas e Inglaterra y del trfico del resto del mundo a ese Reino o a
suscolonias. Los barcos tenan que ser construidos y tripulados por ingle-
ses y con el fin de no favorecer el negocio de almacenaje de los holande-
ses, las mercancas tenan que provenir en forma directa del pas de
origen.
59
11. En el liberalismo clsico
Las doctrinas econmicas han surgido y predominado gradual y simul-
tneamente a la prdida de fuerza de la doctrina anterior, por lo que las
medidas y regulaciones tambin han seguido esa suerte, de modo que
durante el esplendor terico del liberalismo perduraron las medidas pro-
teccionistas mercantilistas, como los altos aranceles para ciertos produc-
tos, prohibiciones para otros, subsidios a las exportaciones, tratados
discriminatorios, existencia de monopolios internos, el comercio monpoli-
ce con las colonias y la reglamentacin naviera.
Considrese que Smith publica su libro en 1776 y la reglamentacin
mercantilista segua casi intacta hasta 1815, por lo que las medidas libera-
les se implantaron tiempo despus, "la estructura mercantilista qued to-
talmente desmantelada.i.desde aproximadamente 1860 hasta el estallido
de la primera guerra mundial, se podra decir que ei mundo de la realidad
se acercaba bastante al mundode nuestro modelo
En esta cronologa se encuentran en Inglaterra dos grandes medidas
liberales producidas en los aos de 1799 y 1809, que fueron la Ley contra
Coalisiones y la revocacin del Estatuto de Artesanos, por medio de las
cuales se declarilegal toda asociacin de trabajadores y se aboli la re-
glanlentacin del aprendizaje y de lossalarios, respectivamente.
En 1842 se derogan las leyes inglesas que restringan la exportacin de
mquinas, modelos y planos; en 1846 se derogan las famosas leyes
de cerealeso granos; en 1850 Holanday Blgica reducen sustarifas aran-
celarias a niveles liberales moderados, siguindoles en este proceso de
desgravacin Estados Unidos en 1857 y Francia, Inglaterra y Alemania a
partir de 1860.
68 StuartMili,John. Ibidem. Pgina 786.
69 Ellsworth, P,T, Op, Gil. Pgina 31,
70 Ellsworth, P.T.lbidem. Pgina 214.
Entre las medidas o regulaciones sobresalen la supresin de la prohibi-
cin por el uso del arancel estable y general; el retiro del arancel elevado
proteccionista por un arancel moderado recaudatorio; la sustituci6n de un
arancel de tipo especifico por un arancel ad-va/orem; la independencia de
las colonias y por lo mismo, el fin del comercio monopolstico con ellas y
la Inclusin en los tratados comerciales de la clusula de la nacin ms
favorecida (NMF), con lo que se pretende acabar con el otorgamiento dis-
criminatorio de beneficios, ventajas o preferencias a losproductos origina-
rios de ciertos pases en perjuicio de otras naciones.
111. En el nacionalismo econmico
La ejecucin tarda de las medidas gubernamentales, en relacin con la
aparicin y predominio de las ideas econmicas, fue un fenmeno que
tambin le ocurri al nacionalismo. En efecto, como se recordar List pu-
blica su obra en 1841 y sin embargo las medidas nacionaiistas se inician
por los gobiernos europeos, con excepcin de Inglaterra, a partir de los
aos ochenta del siglo XIX y alcanzan una fuerte intensidad y predominio
en el cuarto decenio del siglo XX,
Las razones del surgimiento del nacionalismo fueron tanto politicas
como econmicas, debiendo tener presente que si Alemania surgi tarde
a la vida del gran Estado nacional, ascendi de forma rpida a la calidad
de nacin industrializada y se integr competitiva y complementariamente
al comercio internacional en detrimento de la participacin inglesa. Tarn-
poco debe olvidarse el estallamlento de la Primera Guerra Mundial que
vinoa constituir una barrera comercial entre lospases beligerantes.
Bsicamente las medidas consistieron en el aumento desmedido de los
aranceles; el uso de prohibiciones y la denuncia de tratados que conce-
danpreferencias a productos extranjeros.
IV. En las economlas dirigidas
En las economas estatizadas destaca el uso del presupuesto guberna-
mental, la autorizacin central y la asignacin de pedido por parte del ente
estatal encargadoen exclusiva para llevar a cabo operaciones de comer-
cio exterior.
Para los particulares o nacionales de los pases con economas planifi-
cadas, en muchos casos el rgimen se constituye en una prohibicin ab-
sol uta tanto a la importacin como a la exportacin, por lo que el uso del
arancel o de primas carecede significacin.
V. En la poca contempornea
Entre las ms importantes medidas de las que se vale la poltica comer-
cial moderna "se pueden distinguir las que se refieren al precio y las aje-
nas a l (llamadas tambin restricciones cualitativas y cuantitativas
respectivamente). Las referidas al precio incluyen los aranceles ad-valo-
rem y los especificas, recargos a las importaciones, depsitos previos por
el mismo concepto y tipos da cambio mltiples. Las medidas ajenas al
preciocomprenden cuotas, licencias y controles de cambio".71
71 Cndano Fierro, Diego. La Influencia del Proteccionismo y la Estructura Do-
mstica del Mercado Sobre el Margen de Ganancias en la Industria Manufactu-
rera en Mxico: El Comercio Exteriorde Mxico. Op. Cit. Pgina 457.
Despus de mediados de la pasada centuria (el GATr de 1947 no las
prevea) el mundo ha visto la aparicin o conclsntlzado el uso restriccio-
rusta de una serie de medidas que parecieran interminables, que vienena
afectarla direccin y el volumen del comercio internacional y cuyouso es
generalizado en todos los paises, a les que se conoce con la denomina-
cin genrica de barreras no arancelarias, y entrelas que se puedencitar,
a modo de brevsimo ejemplo, a "las disposiciones sobrelas etiquetas, sa-
lud, seguridad sanitaria y embarque.."72 adems de muchas otras, tales
como certificados de origen, normas obligatorias, medidas antidumping
con indebidos fines proteccionistas, etc.
4. LAS REPERCUSIONES EN EL AMBITO ADUANERO
El conjunto de todas estas medidas es lo que Federico List denomina
Sistema aduanero,73 mientras que la combinacin y la intensidad con que
se usen atribuye al sistema las calidades de prohibitivo, proteccionista o
de libre cambio. 74
En los siguientes apartados se anotan las principales caractersticas de
la actividad aduanera bajocada unode estos sistemas, haciendo obser-
vacin que estaenumeracin no es exhaustiva, pues slose pretende re-
flejar de manera general las condiciones en que se desarrolla dicha
actividad.
/. En el sistema prohibitivo
En este.sistema de una casi completa intervencin estatal, se puede
apreciar la presencia de lassiguientes condiciones:
A. Finalidades
Entrelas diversas razones de su establecimiento, generalmente sonde
mayor peso las de carcter poltico que las de naturaleza econmica. En
efecto, las primeras se refieren en la mayora de los casos a razones de
seguridad e integridad nacional cuando se trata de Estados recin crea-
dos o gobiernos surgidos de una cambio interno; a cuestiones de la na-
cionalidad y la cultura en el caso de Estados jovenes o recin
independizados; a graves problemas sociales y polticos en el caso de Es-
tados con situaciones de miseria y atraso y por supuesto a la adopcin de
filosofas polticas estetistas, tales como la comunista, marxista, etc.
La adopcin de formas polticas que propugnan el control del Estado
produce que sea l mismo quientambin ejerza el dominio en la econo-
ma, y por ende, del comercio exterior. En este caso, se impide que la pro-
duccin agrcola e industrial de otras naciones ingrese al pas y se evita
tambin que los particulares hagan negocios con el extranjero, es decir,
se crea una "economa cerrada",
72 EIIsworth, Ibidem pa1na259.
73 List, Federico. Op. CIl. Pgina 41.
74 De Viti de Marco, A. Pnnclplos Fundamentales de Economa Financiera. Edito-
rial Revista de Derecho Privado. Madrid, Espaa. 1934. Pgina 320.
B, Medidas predominantes
En virtud de que el objetivo principal es mantener cerrado el mercado
interno, el instrumento mas usado es la prohibicin absoluta de importa-
cin establecida incluso por la va de la disposicin legal, de tal suerte que
no admite el otorgamiento a particulares de permisos por ninguna autori-
dad. Sin embargo, en este sistema las disposiciones y reglamentaciones
no aplican para el aparato estatal, de tal suerte que ste si puede realizar
operaciones de importacin y exportacin cuando lo desee.
C. Actividad aduanera del Estado
Principalmente es de naturaleza policiaca y persecutoria, pues por una
parte, al no estar permitidoque los particulares lleven a cabo operaciones
de comercioexterior existe una mnima actividad de formalidades y trmi-
tes ante la Aduana, y por otra parte, el Estado tiene que vigilar las Infrac-
ciones al sistema que es el nico modo en que dichos particulares
pueden obtener los bienes del extranjero.
Cuando se someten las importaciones o exportaciones a la tramitacin
aduanera, el procedimiento es en todos loscasos de revisin pblica y es
el propio Estado quien determina el rgimen jurdico de dichas operacio-
nes y finca las condiciones a que se sujetarn las mismas.
Por otra parte, la recaudacin de aranceles no tiene una gran significa-
cin pues predomina la prohibicin de importar o exportar por parte de los
particulares y la no causacin o exencin de losgravmenespara las ope-
raciones del Estado, con lo cual las aduanas se ocupan primordialmente
en funciones de vigilancia y no de recaudacin.
D. Legislacin
En virtud de que este sistemaevitala entradageneralizadade bienes o
mercancias al territorio del Estado, el establecimiento de prohibiciones ab-
solutas requiere de pocos ordenamientos y cuerposlegales que las con-
signen, bastando con esos ordenamientos para cerrar el mercado
nacional. En esa escasa legislacin se otorga al Estado una gran amplitud
de poderes y facultades, tanto de carcter fiscalizador como de inspec-
ciny policiaco.
E. Infracciones y sanciones
Las infracciones tipo de este sistemason el contrabando por parte de
los particulares, as como la corrupcin de malos agentes gubernamenta-
les, quienes pueden permitir el contrabando, o bien ejecutarlo, haciendo
aparecer como operacionespblicas lo que sonoperaciones propias. De-
bido a los valores que persigue este sistema prohibitivo, las infracciones
se castigan severamente con la confisca obligatoria de las mercancas y
adems con sanciones penales graves, generalmente privativas de la li-
bertad. Los bienes confiscados suelen ser objeto de destruccin o de uso
exclusivo del Estado, evitando que dichos bienes se integren al mercado
interno.
F. Comercio
Se hace presente el monopolio estatal sobre las actividades econmi-
cas y entre ellas el comercio exterior, por 10 que los principales actores,
tales como el importador o exportador, el transportista, el almacenista y
otrosserntambin entidadesde gobierno.
El Estado no slo participa en su calidad de autoridad reguladora e ins-
pectora del comercio exterior, sinoque tambin lo hace en su calidad de
Importador o exportador, con lo cual ejerce una influencia enorme en las
compras del sector pblico.
11. En el sistema protector
Este sistema procura el desarrollo de la economa nacional establecien-
do una proteccin estatal que de origen se supone temporal, gradual y
por sectores, en un proceso que se conoce de "crecimiento hacia aden-
tro".
A. Finalidades
Con este tipo de regulaciones se busca crear industrias, proteger a las
recin nacidas y aqullas en proceso de consolidacin, para las cuales el
Estado considera que existen condiciones para su competitividad a me-
diano plazo. Igualmente se opera este sistema para los productos agrco-
las sobre las bases de asegurar el abastointerno de alimentos y materias
primas, as como cuidar el ingreso de Jos agricultores y evitar el encareci-
miento de dichos bienes.
En virtud de que se trata de proteger slo ciertas actividades y produc-
tos, el proteccionismo se fincasobre bases temporaJes y en forma no ge-
neralizada. es decir, por tipode productos, por sectores y por actividades
productivas.
El proteccionismo que escapa a estas razones, por las cuales la doctri-
na lo justifica, busca combatir males como problemas crticos de divisas;
reservar el mercado a las industrias nacionales sin dar lugar a la compe-
tencia extranjera; fomentar actitudes nacionalistas; procurar la creacin de
una clase capitalista o mejorar la posicin del comercio local, etc.
B. Medidas predominantes
La naturaleza de las medidas predominantes son diversas pues se en-
cuentran prohibiciones, regulaciones no arancelarias y altos aranceles a
las importaciones y, en algunas ocasiones, a lasexportaciones.
Las regulaciones no arancelarias que se aplican son bsicamente las
licencias, cuotas y permisos, mismos que se otorgan de manera casusti-
ca y hasta para ciertos volmenes, con lo cual se genera un costoso apa-
ratoestatal encargado de estudiar, otorgar o negar dichas autorizaciones,
en cuyo procedimiento participan en algunas ocasiones los repre-
sentantes de lasindustrias involucradas.
Lasexcepciones a estesistemageneralmente se hacenconsistir en las
importaciones y exportaciones del sector pblico que no siguen el rgi-
men general, as como aquellas operaciones por las cuales se otorganlas
licencias de importacin bajo el criterio de que no existe produccin na-
cional o sta es insuficiente para cubrir la demanda nacional, productos
que suelen estar gravados con reducidos aranceles. Por el contrario, por
regla general, los productos terminados ylos bienes de consumo se en-
cuentran restringidos y estn sujetos a altsimos gravmenes.
En estos sistemas la funcin estatal tiene diversos matices, pues parti-
cipa en esta actividad tanto de manera reguladora como fiscalizadora y re-
caudadora.
En el primer caso, emitiendo las ilcencias o permisos a los particulares
ya las entidades pblicas para poder llevar a cabo las operaciones de im-
portacin y exportacin, en el segundo para que dichas operaciones se
realicen acorde con dichos permisos y las dems disposiciones iegales y
finalmente, en el tercero, recaudando las contribuciones que causan las
mencionadas importaciones y exportaciones, que por cierto son en canti-
dades considerables.
De este modo, en las instalaciones de los recintos fiscales se encuen-
tran las oficinas y agentes de muy diversas dependencias estatales que
tienen atribuciones diferentes, como son aquellas que vigilan el cumpli-
miento de esas regulaciones' no' arancelarias, otras que -se- encargan del
despacho aduanero y otras ms que recaudan las contribuciones.
Tambin bajo este sistema se ejercen intensas labores de fiscalizacin
para combatir el contrabando, que no slo quebranta las barreras al mer-
cado interno sino que provoca una lesin fiscal importante, por la elevada
participacin que tienen las contribuciones al comercio exterior en los in-
gresos totaies del sector pblico.
En el sistema protector es comn que sea la autoridad quien en todos
los casos examine la mercanca y determine las condiciones a las cuales
se sujeta su importacin o exportacin, las regulaciones que debe cumplir
y los gravmenes que debe pagar, notificndolos al interesado para su
cumplimiento.
D. Legislacin
Cada uno de los productos de cada uno de los sectores de la actividad
econmica es examinado para determinar cul o cules requieren protac-
cin y en qu medida, de lo que resulta un numeroso, variado y disperso
grupo de ordenamientos y reglamentaciones legales, ausentes de una co-
dificacin, que provoca incertidumbre sobre el rgimen al que se sujeta al-
gun producto en especial.
Este gran grupo de regulaciones y reglamentaciones otorgan, sin em-
bargo, un extenso campo de facultades al Estado para regular y sancionar
las actividades de comercio exterior, por lo que es comn que se produz-
can continuamente normas de segundo nivel emitidas por el gobierno que
es necesario conocer y acatar, tales como reglas, decretos, circulares, etc.
Las infracciones tpicas de este sistema por parte de los particulares
son las de contrabando y la defraudacin fiscal que se sancionan en am-
bos casos severamente con el decomiso de las mercancas y la imposi-
cin de sanciones pecuniarias elevadas y penales.
F. Comercio
El volumen de comercio internacional que se presenta tiene una fuerte
participacin gubernamental, debido al control estatal sobre la produccin
y comercializacin de algunos bienes primarios estratgicos, tales como
el petrleo, granos. etc,
Debido a que en muchos casos la proteccin no se diluyecomo se te-
na planeado, con el tiempo se produce una situacin adversa al consumi-
dorI por el constante aumento de precios y poco o nulo aumento en la
calidad del producto nacional, situacin que presiona la falta de competiti-
vidad internacional de la produccin domstica y una propensin al con-
sumo de artculos del exterior, estimulndose su contrabando,
111. En el sistema de libre cambio
Cuando se implanta, despus de la aplicacin de un sistema protector,
se argumenta a su favor que el incremento de las importaciones y los de-
sajustes en la balanzade divisas consecuente, se subsanar con la impor-
tacin de insumos a precios internacionales competitivos que otorgarn
competitividad a la produccin local y, por ende, se podr exportar una
mayor cantidad de esa produccin, es decir, la importacin propulsar la
exportacin. Este esquema es el fundamento que recomienda combatir a
losdesajustes financieros de la apertura con una mayor apertura.
A. Finalidades
Entre las finalidades que se argumentan para pasar de un sistema pro-
tector a un sistema de libre mercadose encuentran aqullasconsistentes
en reducir la inflacin; el combatir monopolios internos; acceder a tecnolo-
gas y procesos productivos modernos; recibir inversin del exterior corn-
plementaria de la nacional; creacin de fuentes de empleos y otros ms,
B. Medidas predominantes
Las principales medidas son la reduccin de los aranceles hasta nive-
les moderados con fines exclusivamente fiscales; la supresin de regula-
ciones no arancelarias, tales como permisos o licencias; la eliminacin de
las prohibiciones; la apertura de los procedimientos de compras del sector
pblico sin distingos a favor de la produccin domstica y en general el
desmantelamiento de lasmedidas de tipoproteccionista.
En el sistema neoliberal se puede apreciar que existen ciertos sectores
de la actividad econmica para los cuales los pases mantienen la protec-
cin como es la agricultura, los productos lcteos y, en algunos casos y
condiciones, la industria textil y del vestido y por otro lado, surgen o se
intensifican las barreras no arancelarias, de las cualesya se han hechoal-
gunoscomentarios.
En este sistema existe una gran preocupacin para que los procesos
aduaneros de importacin y exportacin se hagan de maneraeficiente, r-
pida y sin recargar de costos innecesarios a las mercancas, pues ello re-
dunda de manera negativa en su productividad y competitividad tanto en
el mercado local como internacional, por lo cual se reducen sustanclel-
mente los requisitos y trmites ante la autoridad aduanera, El Estado tiene
como funciones principales la recaudacin de las contribuciones, que en
economas subdesarrolladas se constituyen como una de las principales
fuentes de los ingresos pblicos, y las funciones de fiscalizacin y estads-
tica, pero se incrementan de maneranotable lasfunciones de autorizacin
y viqllancia en aduana de requisitos de orden pblico a que se someten
las mercaderas.
D. Legislacin
En trminos generales los sistemas liberales dasmanteian toda esa
urdimbre de leyes, reglamentos y dems ordenamientos jurdicos que es-
tablecan restricciones a las actividades de comercio exterior, dejando vi-
gentes aquellos que establecen las contribuciones ya reducidas y las que
otorgan facultades a las autoridades para verificar que las operaciones se
realicen conforme a lo dispuesto por las leyes y hayan cubierto las contri-
buciones causadas.
Sin embargo, se produce una amplsima gama de nuevas disposicio-
nes de la ms diversa indole, que establecen las mencionadas BNA, que
nutren al liberalismo contemporneo, provocando, a final de cuentas, la
mismamaraa de disposiciones reglamentarias existentes bajo el protec-
cionismo y un cmulo de actividades y requisitos que deben cumplirse
frente al Estado.
Las infracciones tipo son la defraudacin fiscal por la subvaluacin de
las mercancas o su indebida cuantificacin y las infracciones por la falta
de cumplimiento de las multicitadas regulaciones no arancelarias. Las
sanciones se imponen como una proporcin de las contribuciones omiti-
das y solamente en casosverdaderamente graves se estableceel decorni-
so de las mercancas.
F. Comercio
En estos sistemas, el Estado afirma ser un instrumento desregulador
de las actividades econmicas y del comercio con el exterior; se despren-
de de las empresas industriales, comerciales y de servicios que controla-
ba; financia la apertura de servicios colectivos con licitaciones pblicas de
las concesiones o autorizaciones y permite, promueve y desregula la in-
versin extranjera.
En materia aduaneraautoriza la prsstacln de losservicios de almacn,
transporte, manejo y custodia de las mercancas e incluso algunos actos
relacionados con el despacho aduanero.
CAPITULO IV
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONA-
DOS CON LA MATERIA ADUANERA
1. LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
En los programas de estudio de las escuelas y facultades de Derecho
se destina una materia especfica al estudio de estas garantas adems de
que son analizadas por los tratadistas en obras particulares por constituir
una institucin jurdica conprincipios propios. Su estudio se realiza de ma-
nera previa a aqul destinado al juicio de amparo, que es el medioo ins-
trumento constitucional para remediar las violaciones a las mencionadas
garantas, constituyendo otra asignatura obligatoria en la carrera universi-
taria de los abogados y otro tema de especial estudio por parte de los tra-
tadistas.
Sin embargo, el estudio intel)ral del Derecho Aduanero no estara com-
pleto si no se consignaran aqut aquellas garantas que tienen que ver di
recta o indirectamente con la materia aduanera, pues ellas consisten en
derechos pblicos a favor de los particulares que las leyes u otros ordena-
mientos legales no pueden desconocer o quebrantar al pretender regular
la actividad aduanera, ni tampoco el Estado o sus autoridades pueden
desconocercuandolleven a cabo la mencionada actividad.
La participacin de las autoridades en la actividad aduanera implica
que stas dicten o ejecuten una serie de actos, procedimientos y resolu-
ciones que en la mayora de los casosconsisten o se traducen en moles-
tias, obligaciones, responsabilidades y privaciones a las propiedades,
posesiones o derechos de los gobernados, por lo que cobra especial im-
portancia estudiar en esteapartado las basesy lmites constitucionales de
tal actividad estatal.
Antes de pasar a exponer las garantas individuales que tienen relacin
con la materia aduanera, es conveniente exponer su concepto, que para el
maestro Ignacio Burgoa se forma por la concurrencia de los siguientes
elementos:
238 EDIC[ONES FISCALES ISEF, S.A.
1. La relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado (su-
jeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos).
2. El derecho pblico subjetivo que emana de dicha reiacin a favor del
gobernado (objeto).
3. La obligacin correlativa a cargo del Estado y sus autoridades, con-
sistente en respetar el consabido derechoy en observar o cumplir las con-
diciones de seguridad juridica del mismo (objeto).
4. La previsin y regulacin de la citada relacin por la Ley Fundamen-
tal (fuente).75
De ios elementos anteriores se puede definir a las garantas individua-
les como los derechos pblicos subjetivos estabiecidos en la Constitucin
Politica a favor de los gobernados en las relaciones de autoridad o poder
con el Estado, que deben ser no slo respetados y observados por el pro-
pio Estado y sus autoridades, sino que tambin deben ejecutar ias condi-
ciones necesarias parala segur.idad de su acatamiento.
Estos derechos pblicos subjetivos no estn sujetos a renuncia y no
tienen ms limitaciones que [as que establezca el precepto constitucional
que [os consagra, por lo que e[ Estado debe observarlos irrestrictamente
en cualquiera de susdiversas funciones, ya sea en su potestad legislativa,
ejecutiva o jurisdiccional, es decir, al expedir leyes, al aplicarlas o al dirimir
lascontroversias para aplicar las leyesal casoconcreto.
Es claro entonces que resulta necesario revisar cules de esos dsre-
chos pblicos subjetivos protegen o tutelan, en la actividad aduanera, al
gobernado frente al Estado y sus autoridades, pues son principios de ob-
servancia obligatoria en las leyes, en los actos y en los procedimientos
aduaneros.
l. La garanta de libertad de prolesln, Industria, comercio o trabajo
Esta es una garanta de las diversas de libertad que establece nuestra
Constitucin y que se puede denominar genricamente como libertad de
trabejo u ocupacin y que se encuentra contenida en ei articuio 50. (antes
40.) de nuestra mxima Ley de [a siguiente manera:
"A ninguna persona podr impedirse que se dedique a la pro-
fesin, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo
lcitos."
"Nadie podr ser obligado a prestar trabajos personales sin la
justaretribucin y sinsuplenoconsentimiento..."
"Tampoco puede admitirse convenio en que la persona... re-
nuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada
profesi6n, industria o comercio."
Se puede apreciar a esta garanta de dos maneras diferentes: por una
parte, el Estado no puede impedir que ios individuos, aun con su volun-
tad, se dediquen e [a actividad que ms les acomode o convenga y, por [a
otra, nadiepuede ser obligado a trabajar sinsuplenoconsentimiento y sin
unajustaretribuci6n.
75 Burgoa Ignacio. Las Garantas Individuales. Editorial Porra. S.A. Octava Edi-
cin. Mxico, D.F. 1973. Pgina 179.
239
La libertad de eleccin y ejercicio de ocupacin slo tiene las siguien-.
tes limitaciones constitucionales:
1. Toda actividad profesional, comercial o industrial debe tener objeto
lcito, es decir, no contravenir a lasnormas de ordenpblico.
2. Se requiere ser mexicano por nacimiento para dedicarse a capitn,
piloto, patrn, maquinista, mecnico y, en general, para cualquier perso-
nal que tripule cualquier embarcacin o aeronave gua se ampare con la
bandera o insignia mexicana, conforme con el articulo 32 de la misma
Constitucin General de la Repblica.
3. Se requiere ser mexicano por nacimiento para desempear los traba-
jes de capitn de puerto, comandante de aerodromo o para servir en las
fuerzas armadas, de policia y seguridad pblica.
4. La libertad de ocupacin estaba tambin limitada por el precepto
constitucional citado para todas las funciones de agente aduanal en la Re-
pblica Mexicana, pues comoen loscasos anteriores, se requera tener la
calidad de mexicano por nacimiento, requisito que ahora slo conserva
la ley.
5. Entre las limitaciones constitucionales de nacionalidad mexicana se
encontraba la consignada en el texto de la fraccin VIII del artculo 130,
que la requera para ejercer el ministerio de cualquier culto religioso y que
fue suprimida en el recin reformado texto de ese precepto.
6. Otra limitacin contenida en el mismo artculo 50. es que el ejercicio
de la libertad de ocupacin slo podr vedarse por resolucin judicial
cuando se ataquen los derechos de tercero o por resolucin gubernamen-
tal, en los trminos de ley, cuando se ofendan los derechos de la socie-
dad.
7. Una limitacin importante contenida en el mismo artculo se refiere a
la prohibicin impuesta a los individuos que no tengan ttulo profesional
para dedicarse a las profesiones que lo requieran en los trminos de la ley
de la materia, teniendo el Estado las facultades para determinar esas pro-
fesiones.
En cuanto toca a la garanta de libertad de ocupacin, en el sentido de
que nadie puede ser obligado a trabajar sin su consentimiento y sin una
justa remuneracin, las excepciones son aquellas que se consignan en el
dicho artculo constitucional, a saber: el trabajo impuesto como pena por
la autoridad judicial y los servicios pblicos obligatorios; el de armas; jura-
dos; los de eleccin popular y concejiles; los censales; electorales y los
servicios profesionales de ndole social.
Esta garanta de libertad de ocupacin o trabajo tiene aplicaciones di-
rectas en la materia aduanera en los siguientes casos:
A. Funciones de agente aduanar
El artculo 32 de la Constitucin ordenaba hasta el 20 de marzo de
1997, que para el ejercicio de todas estas funciones se requiere ser mexi-
cano por nacimiento, siendo por esta razn que el artculo 159 fraccin I
de NLA establece como requisito para obtener la patente de agente adua-
nal ser mexicano por nacimiento.
B. libertad de comercio y negativa de permisos de Importacin y
exportacin
En los casos en que la SECOFI niega las solicitudes de permiso de im-
portacin y exportacin de mercancas sujetas a dicho permiso, se ha
cuestionado si con dicha negativa se impide o desconoce la libertad de
comercio u ocupacin.
Para resolver esta cuestin, se exponen las premisas constitucionales y
jurisprudenciales que versan sobre la misma.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido en mltiples
ejecutorias que el artculo 40. Constitucional (actual 50.), que establece la
garanta de trabajo o comercio, slo puede vedarse por resolucin guber-
namental, dictada en los trminos que marque la ley. cuando se ofendan
los derechos de la sociedad, de donde se desprende, sin lugar a dudas,
que solamente una ley del Congreso puede restringir dicha libertad de
ocupacin, industria o comercio.
ARTICULO 40. CONSTITUCIONAL. La facultad para regla-
mentario, es exclusiva de los Poderes Legislativos de los Esta-
dos o del de la Unin, y la reglamentacin que hagan las
autoridades administrativas, es anticonstitucional.
Quinta Epoca:
Tomo VIII Pgina 253 Ambriz Carlos y coagraviados.
Tomo VIII Pgina 1158 Patio Pedro.
Tomo VIII Pgina 1158 Trejo Aureliano.
Tomo X Pgina 356 Acosta Mara del Rosario.
Tomo X Pgina 1172 Beltrn Judith.
7
En otra tesis, el Poder Judicial Federal ha sido ms explcito para deter-

minar que las autoridades administrativas slo pueden restringir la libertad
de ocupacin dictando resoluciones que se funden en leyes y que cuando
lo hacen en requisitos establecidos en reglamentos, dichas restricciones
son inconstitucionales.
DISTANCIA, REQUISITO DE. ES VIOLATORIO DE LA GA
RANTIA DE LA LIBERTAD DE TRABAJO, CUANDO LO FIJA
UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR EL ORGA
NO LEGISLATIVO. De acuerdo con lo dispuesto por el artcu-
lo 40. Constitucional, la garanta individual que consigna,
consistente en la libertad que tiene una persona a dedicarse a
la profesin, industria, comercio o trabajo que le acomode,
siendo lcitos, nicamente puede ser vedada en su ejercicio
cuando se ataquen derechos de tercero, caso en que la res-
triccin de la garanta corresponde a la autoridad judicial, y
76 Apndice de Jurisprudencia de 1917-1965 del Seminario Judicial de la Federa-
cin. Tercera Parte. Segunda Sala. Pgina 44. Tomado de Jurisprudencia Mexi-
cana 1917-1971. Crdenas Editor y Distribuidor. MxIco, D.F. primera edicin
1984. Tomo UAdministrativo. Pgina 335.
cuando se ofendan los derechos de la sociedad, hiptesis en
que la restriccin del ejercicio de la garanta individual corres-
ponde a una resolucin gubernativa, "dictadaen los trminos
que marque la Ley". Loanterior significa que si se est en pre-
senda de una resolucin que niega al quejoso la licencia que
solicita con fundamento en que el estableclmlento que preten-
de abrir no satisface el requisito de distancia que seala un re-
glamento, tal resolucin debe estimarse iiegal, porque se basa
en una disposicin inconstitucional, puesto que la misma se
basa en un reglamento y no en una ley, como lo exige el pre-
cepto constitucional, segn se entiende de su texto literal, ei
que se corrobora si se tiene en cuenta que ni siquiera la ley
puede obrar arbitraria ni aun discrecionalmente al imponer
taxativas al ejercicio de la garanta individual de que se trata,
sino que debe hacerlo "cuando se ofendan los derechos de la
sociedad". Apreciacin tan delicada y trascendental, de cun-
do se ofenden los derechos de la sociedad, para el efecto de
tasar el ejercicio de una garantaindividual que la Constitucin
otorga, no quiso confiarla la Ley Suprema, sino a la ley ema-
nada como tal del rgano legislativo.
Sexta poca, Tercera parte:
Vol. XCVI, pgina 54 AA. 59/65. Arnulfo Martnez.
Vol. XCVi, pgina 54 AA. 823/65. Modesta Peregrina Linares.
Vol. XCVI, pgina 54 AA. 9490/64. Teresa Ramos Garcia.
Vol. XCVI, pgina 54 AA. 7230/64. Antonio Garca Garca.
Vol. XCIX, pgina 32 AA. 3536/65. Froiin Hernndez M-
jica.
77
De las tesis precedentes, se concluye que siempre que el Estado pre-
tenda limitar o impedir la libertad de comercio u ocupacin deber ha-
cerlo:
1. Mediante una ley formal, del Congreso de la Unin, que:
Precise los derechos de la sociedad que no se desean ofender o
daar.
Seale las ocupaciones que losofendeno daan.
Establezcalas medidas especficas para evitar esa ofensa o dao.
2. Por una resolucin gubernativa, "en los trminos que marque
esa ley".
As, las autoridades administrativas al regiamentar la ley, no podrn in-
cluir otras ocupaciones o restricciones diferentes a las previstas por el pro-
pio legislador, debindose nicamente circunscribir a establecer
procedimientos que proveana su aplicacin, pues de lo contrario, estarn
conculcandola garantamencionada.
77 Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 19171975, Tercera Parte, Se-
gunda Saja, Tesis 376. Pgina 625.
De igual modo, cuando aplique o ejecute la ley, la autoridad adminis-
trativa deber limitarse a los casos que ordene la legisiacin, sin que el
legislador pueda conceder a la autoridad administrativa facultades discre-
cionales para la determinacin de los derechos de la sociedad a proteger,
las ocupaciones que los ofenden y las limitaciones a esas ocupaciones,
pues esas facultades implicaran que fuera la autoridad administrativa
quien, en realidad, estableciera la limitacin a dicha garanta, contravinien-
do el texto constitucional y las tesis juriprudenciales citadas, que expresa-
mente ordenan que sea el Poder Legislativo quien aprecie cundo se
ofenden los derechos de ia sociedad.
Ya concretamente, en cuanto a la cuestin consistente en determinar si
la autoridad administrativa al establecer para luego negar un permiso de
importacin o exportacin restringe o no la iibertad de comercio u ocupa-
cin, es un hecho inobjetable que importar o exportar mercancas consti-
tuye una actividad comercial lcita, por loque si la autoridad administrativa
sujeta esos productos al requisito de permiso previo y luego io niega
cuando alguna persona se Jo solicita, es incuestionable que para dicha
persona se est restringiendo la libertad de comercio.
Procede entonces determinar si esa negativa ser o no inconstitucio-
nal, para lo cual es menester exponer los fundamentos constitucionaies y
legales que rigen las atribuciones del Estado para regular el comercio ex-
terior del pas, y para ello, prohibir y restringir las importaciones, exporta-
ciones y el trnsito de mercancas por el territorio nacional.
Ese marco legal se compone de dos grandes fundamentos: 1) la r6\lu-
lacin dei comercio exterior por medio de legislacin ordinaria expedida
por el Congreso de la Unin y 2) la regulacin del comercio exterior por
medio de legislacin extraordinaria expedida por el Presidente de la Rep-
blica.
a) La regulacin del comercio exterior por legislacin ordinaria
Desde su redaccin inicial de 1917, el artculo 73 fraccin X Constitu-
cional estableci que le compete al Congreso de la Unin la facultad para
iegisiar en toda la Repblica sobre comercio, es decir, que es al Poder Le-
gisiativo de la Federacin a quien corresponde regular el comercio (inte-
rior y exterior) y por lo tanto, estabiecer en una ley formal las restricciones
y prohibiciones sobre las mercancas de importacin, exportacin o que
transiten por territorio nacional.
En uso de esa facultad, el Congreso de la Unin expidi la LCE, publi-
cada en O.O.F. de 27 de julio de 1993, que dispone en sus artculos 40.
fraccin 111, 50. fraccin V y 21, que compete a la SECOFI sujetar a las
mercancas a permisos de importacin y exportacin, asf como tambin
expedirlos.
Haciendo ei anlisis de esa ley, se llega a la conclusin que la citada
ley rene los requisitos que la Constitucin General de la Repblica y la
jurisprudencia establecen para limitar la libertad de comercio u ocupacin.
En efecto, las limitaciones a las importaciones y exportaciones estn
previstas en esa ley (LCE); los derechos de la sociedad que se tutelan es-
tn previstos en su artculo 10. \regUlar y promover el comercio exterior,
incrementar la competitividad de a economa nacional, propiciar el usoefi-
ciente de los recursos productivos del pas, integrar adecuadamente la
economa mexicana con la internacional y contribuir a la elevacin del bie-
OERECHO ADUANERO MEXICANO 243
nestar de la poblacin); las ocupaciones o causas que "los ofenden" es-
tn previstos en el artculo 15 tratndose de la exportacin de mercancas
y en el 16 en cuanto a la importacin de las mismas, y las medidas de
restriccin, entre otras, el legislador las hace consistir en permisos de im-
portacin y exportacin, en los trminos de los artculos 40. fraccin 111, 50.
fraccin V y 21.
Por todas estas razones, se puede apreciar que la ley, en s misma, res-
peta los principios enunciados por el artculo 50. Constitucional y la juris-
prudencia, pues en el supuesto que los referidos permisos vedaran la
garanta de ocupacin conforme a esa ley, lo haran con observancia de
losmencionados principios.
Sin embargo, ios reglamentos de esa ley y de las anteriores han esta-
biecido a favor de ia SECOFI el uso de facultades discrecionales para
otorgar o negar los permisos de importacin o exportacin, trasladando
entonces la cuestin a otra diversa, consistente en si el establecimiento y
uso de tales facultades es violatoria o no de ia garanta en estudio.
Efectivamente, los artculos 10.,20. Y50. del Reglamento para la Expe-
dicin de Permisos de Importacin, publicado en el O.O.F. de fecha 28 de
noviembre de 1956, dispuso que los permisos se otorgaran si a juicio
de la Secretaria la concurrencia de los bienes importados no perjudicaba
la economadel pas; lospermisos que se otorgaran seran, para importar
solamente la cantidad y ciase de productos que a juicio de Ja Secrefara
requiriera cada solicitante y la Secrefara reso/verJa discrecionalmente, si
eran de concederse o nolospermisos solicitados.
El Reglamento Sobre Permisos de Importacin o Exportacin de Mer-
cancas Sujetas a Restricciones, publicado en el O.O.F. de 14 de septiem-
bre de 1977, tambin establecio en su artculo 13 ei uso de facultades
discrecionales al disponer que los permisos de importacin se expediran
siempreque la concurrencia al mercado nacional de los productos de que
se tratara beneficiaran el desarrollo del pas, a juicio de Ja Secretara, y
que no procedera la expedicin del permiso de importacin en ningn
caso de tos sealados en ei artculo 14, salvo por razones de inters gene-
ral, a juicio de /a Secretara.
El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE), pubiicado en el
O.O.F. de 29 de diciembre de 1993, en vigor, a pesar de que su artculo 14
seala que sus disposiciones reglamentan la facultad de la SECOFI para
otorgar permisos previos, no sealaen qu casos proceder o no su otor-
gamiento, ni tampocoloscriterios con loscules resolver las solicitudes,
permitiendo la discrecionalidad que siempre ha campeadoen la materia.
Bien se puede notarque no son las disposiciones de la ley sinolas de
los reglamentos, las que deben ser objeto de las siguientes observacio-
nes:
La discrecionaJidad que conceden a la SECOFI para otorgar o negar
los permisos, no est prevista en la ley, razn por la cual, bien podra
considerarse que el reglamento no observa el principio de "reserva
de ley" .
La ley no podratampoco consagrar expresamente esa discrecionali-
dad en el reglamento, pues el legislador entonces dejara a la autori-
dad administrativa calificar "cundo se ofenden los derechos de la
sociedad". Es procedente anotar que, en un criterio no compartido,
la tesis que se reproduce ms abajo, considera que la facultad dis-
crecional no contrara el artculo 50. Constitucional, sin perjuicio de
que procedaimpugnar, en cada caso, suusodesorbitado.
Las negativas de permiso entonces resultarn inconstitucionales por
la violacin a la garanta de iegalidad consawadas en los artculos 14
y 16 de la Constitucin General de la Republica, porque se apoyan
en reglamentos ilegales y por no estar fundadas y motivadas.
b) La regulacin del comercio exterior por legislacin extraordi-
naria
En la regulacin del comercio exterior del pas, juntamente con las fa-
cultades del Poder Legislativo Federal concurren las facultades extraordi-
narias del Ejecutivo Federal, que se establecieron mediante la reforma
constitucional publicada en el D.O.F. de 28 de marzo de 1951, por medio
de la cual se adicion el segundo prrafo al articulo 131 de la Constitucin
Politica, que dispone:
El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin
para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de lastarifas de
exportacin e importacin expedidas por el propio Congreso,
y para crear otras, as como para restringir y para prohibir las
importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, ar-
tculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la
produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en
beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el
presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin
el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
En esa misma fecha tambin se reform el artculo 49 de la Constitu-
cinPoltica, disponiendo:
No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola
persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un indi-
viduo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo
de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En nin-
\ln otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del ar-
ticulo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para
legislar.
Los artculos constitucionales citados permiten que, de manera extraor-
dinaria, el Ejecutivo Federal "legisle" estableciendo, modificando o supri-
miendo gravmenes, restricciones y prohibiciones a las citadas
importaciones o exportaciones, como una excepcin prevista por el propio
artculo 49 Constitucional, tambin reformado.
Estas facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo Federal para
regular el comercio exterior por la va de reducir, aumentar o suprimir aran-
celes, as como para restringir o prohibir las importaciones, exportaciones
e incluso el trnsito de marcancras, tienen, segn el texto constitucional,
las siguientes caractersticas:
1. Que sea el Congreso de la Unin quien conceda esas facultades.
2. Que se las conceda al titular del Ejecutivo Federal.
3. Que sea el titular del Ejecutivo Federal quien ejerza las facultades
concedidas cuando lo estime urgente.
4. Que el Ejecutivo Federal someta a aprobacin del Congreso el uso
de las facultades concedidas.
El otorgamiento de esas facultades por parte del Congreso se encuen-
tra prevista en el artculo 40. fraccin 11 de la LCE, para que las ejerza el
Ejecutivo Federal cuando lo estime urgente, mediante decretos publica-
dos en el Diario Oficial de la Federacin.
Dado que dichos decretos son expedidos en uso de facultades extraer-
dlnarias, su naturaleza jurdica es la de "leyes" I que tutelan los derechos
que cita el propio artculo 131 Constitucional y establecen las restricciones
necesarias para protegerlos, observando aSI los requisitos para vedar la
garantade comercio u ocupacin.
Es decir, losdecretos, en s mismos, observan lascondiciones constitu-
cionales exigibles para vedar la citada garanta, pero si ellos remiten al r-
gimen general previsto en la LCE para el otorgamiento de los permisos
(discrecionalidad de la autoridad), entonces las resoluciones particulares
adolecern de las mismas circunstancias comentadas en relacin con los
reglamentos.
No es comnque en la prctica mexicana las negativas de permisos de
importacin o exportacin se impugnen por mediodel juicio de amparo,
haciendo valer la violacin a la garanta de libertad de comercio u ocupa-
cin, pues "losimportadores no recurren al amparo, ya que enderezar su
accin por la va jurisdiccional podra resultarles contraproducente; ade-
ms del tiempo que se emplearla. que tambin est en su contra dada la
agilidad o dinamismo con que se mueve el comercio; por ello prefieren
usar la vieja figura del "cabildeo" en beneficio de sus futuros trmites."78
Dentro de los pocos casos de juicio de amparo que han planteado los
importadores, existe una tesis aislada que rechaza que una negativa impli-
que y trascienda en violacin a la libertad de comercio y ocupacin.
NEGATIVA DE PERMISO DE IMPORTACION. La libertad de
comercio, conforme al artculo 40. Constitucional, no es abso-
luta, sinoque se sujeta a reglamentaciones que tienden a evi-
tar que se ataquenderechos de terceros o se ofendan los de
la sociedad, y de ello se ocupa la Ley de Atribuciones del Eje-
cutivo Federal, gue tiene entre otros fines, el de mantener el
sistema econmico del pas sosteniendo el equilibrio entre la
produccin y la distribucin de bienes, de modo que no lesio-
ne la actividad industrial y comercial, la produccin y distribu-
cin que de esos bienes compete al pas frente a la misma
actividad de pases extranjeros; de modo que las restriccio-
nes, que puedeno no ser temporales o transitorias, tienen su
apoyo en la voluntad del legislador, expresamente consignada
en las disposiciones de la citada ley a las que aqul dio el ca-
rcter de ser de orden pblico y su cumplimiento de inters
general, y para su eficiencia decret la aplicacin de sancio-
nes y_tales restricciones se sealan en los reglamentos que
78 Quintana Adriano, Elvia Arcelia. El Comercio Exterior de Mxico. MarcoJurdico,
Estructura y Politica. de Jurdicas, de la Universidad
conal Autonoma de MXICO y Editorial Porra. S.A. Mexico, D.F. 1989. Pagi-
na 280.
emanan de la ley de atribuciones, y tienen igual carcter de
ser de orden pblico y de inters general; de ah que la facul-
tad discrecional conferida a la Secretara de Economa en el
artculo 50. del Reglamento de Permisos de Importacin, tlen-
da a regular una rama de la actvidad comercial, y no es con-
traria al artculo 40. Constltucional. porque no la prohbe, sino
que la restringe, la sujeta al inters de la economa nacional y
al inters de la sociedad, sin que el uso desorbitado de la fa-
cultad discrecional prive a los interesados, en cada caso, de
usar, en su defensa, los recursos legales que correspondan,
que es en su caso jurdicamente distinto a aqul en que no se
reclame una negativa de acceder a otorgar un permiso de im-
portacin, ni se impide a la parte quejosa que, sujetndose a
los requisitos legales, contine en su actividad comercial, sino
que se tratede aplicarle sanciones por la introduccin de rner-
cancias al pas sin haberse sujetado a requisitos reqlamente-
riosprevios.
Sala Administrativa. Vol. L11l, Sexta poca. Pgina 42.
A.A. 675/59 Casa Puig, S.A. y Coags.
9 de Noviembre de 1961. Unanimidad de votos. Ponente:
Franco Carrea.
Para terminar este anlisis es importante sealar que la falta de funda-
mentacin y motivacin en las resoluciones que nie;uen el otorgamiento
de permisos constituyen una infraccin a la garantl8 de legalidad pues
"ante la negativa de permiso de importacin y la imposibilidad de comba-
tirla jurdicamente por no estar fundamentada y desconocer cules fueron
los criterios legales que sirvieron de apoyo a los funcionarios de SE-
COFI, los importadores se encuentran en estado de indefensin jurdica,
violando as, los funcionarios de la Secretara, la garanta de libertad de los
importadores de dedicarse al comercio, que no tienen ms facultades que
las que expresamente les otorgan las leyes" y "cuando su negativa se fun-
damenta en criterios subjetivos y generalidades, este acto es violatorio de
la garanta." 79
C. Libertad de comercio y las contribuciones a las Importaciones y
exportaciones
Se ha planteado, en la va constitucional, si el establecimiento de grao
vmenes excesivos a la importacin o exportacin de mercancas se tra-
duce realmente en la prohibicin de dedicarse al comercio de dichas
mercancas. En jurisprudencia definida ha quedado establecido que el co-
bro de los impuestos no viola la libertad de comercio o trabajo.
IMPUESTOS, EL COBRO DE LOS. AJUSTADOS A LA
CONSTlTUCION, NO VIOLA EL ARTICULO 40. CONSTITU
CIONAL. El cobro de un impuesto no puede afectar la libertad
de trabajo consignada en el artculo 40. de la Carta Funda-
mental de la Nacin, como tampoco la libertad y seguridad re-
querida para que una persona fsica o moral se dedique a la
industria o comercio que le acomode, siempre que la actividad
desarrollada sea lcita.
79 Quintana.ldem. Pginas280 y 281.
La obligacin de satisfacer los impuestos para cubrir los gas
tos pblicos de la Federacin nace y est contenida en la frac-
cin IV del artculo 31 de la Constitucin General de la
Repblica, y esta obligacin, en su mismaaplicacin constitu-
cional, no puede interterir ni la libertad de trabajo, ni ia de in-
dustria, ni la de comercio, si la personafsica o moral se ajusta
a los trminos de las disposiciones legales de carcter fiscal
no declaradas contrarias a la propiaconstitucin.
De otro lado, el cobro de los mismos impuestos, mediante el
eoerCicio de la facultad econmico-coactiva, est instituida en
e segundo prrafo del artculo 22 de la Constitucin en cita,
no pudiendo concluirse que la aplicacin de esa facultad vede
las libertades prescritas en el artculo 40. de aquella Constitu-
cin, ni que sea con menoscabode esa garantl8individual, si
se tiene en cuenta que el prrafo final del artculo 16 de la Car-
ta Politica de Mxico, permite a la autoridad administrativa exi-
gir la exhibicin de libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, y en
la especie, est instituida en el articulo 80. de la ley en estu-
dio, la facultad de la Secretara de Comunicaciones y Obras
Pblicas, ahora de Comunicaciones y Transportes, para vigilar
que todos los vehculos que consumen "diessel" o gas licuado
de petrleo estn al corriente en el pago del impuesto respec-
tivo, lo que se comprobar con el recibo oficial que debera es-
tar siempre a bordo de tales vehculos.
Amparo en Revisin 1553/61. Autotransportes Orendain, S.A
de C.v. 10 de abril de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Ca-
nudas Orezza. Secretario: Delfina Solano Yez.
Amparo en Revisin 5136/58. Mariano Lpez Vargas. 18 de
abril de 1969. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Luis Felipe
Canudas Orezza. Secretario: Jos Chanes Nieto.
Amparo en Revisin 5673/65. Transportes del Noroeste, S. de
RL de C.v. 6 de junio de 1969. Unanimidad de 4 votos. Po-
nente: Luis F. Canudas O. Secretario: Delfina Solano.
Amparo en Revisin 470/59. Juan Maldonado Rojas. 10 de
junio de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza.
Secretario: Ignacio Magaa Crdenas.
Amparo en Revisin 7661/66. Zeferino Gonzlez Sosa. 10 de
junio de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza.
Secretario: Ignacio Magaa Crdenas.
Informe 1969. Sala Auxiliar. pagina 44 .
.De la anterior tesis, se desprende que los gravmenes excesivos o rui-
nosos sobre las operaciones de importacin o exportacin son suscepti-
bies de impugnarse por su falta de proporcionalidad y equidad y no como
impedimentos a la libertad de comercio.
11. La garanta de libertad de trnsito
De indudable vigencia y aplicacin en la actividad aduanera, esta liber-
tad de todo hombre se encuentra establecida en el artculo 11 de la Cons-
titucin Federal en lossiguientes trminos:
Todo hombre tiene derecho para entrar en la Repblica, salir
de ella, viajar por su territorio y mudarde residencia, sinnece-
sidad de carta de-seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros
requisitos sernelantes. El ejercicio de este derecho estar su-
bordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los ca-
sos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad
administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impon-
gan las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad ge-
neral de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos
residentes en el pas.
Esta garanta comprende cuatro libertades: a) la de entrar al territorio
nacional b) la de salir del mismo c) la de viajar dentro del pas y d) la de
mudar de residencia o domicilio. Actualmente, es un derecho sobre el cual
no se repara suficientemente en su importancia, dado el rgimen de lber-
tad de movimiento que existe en los Estados modernos y los pocos casos
de pases en donde no se respeta, sin embargo en la historia se pueden
encontrar diversos ejemplos de su inobservancia, incluyendo nuestra his-
toria colonial, cuando por cdulas reales de 1528, 1543 Y 1556 no se per-
mita a los indios trasladarse o ser trasladados a Espaa y a los que por
cualquier motivo se encontrasen en la pennsula deban ser retornados a
la Nueva Espaa.
Las limitaciones a esta garanta individual se establecen por la propia
Constitucin, consistiendo en aquellas que impongan los jueces por res-
ponsabilidad criminal o civil (arraigo o aprisionamiento) y las que impon-
gan las autoridades administrativas en cumplimiento de las leyes
migratorias, de salubridad general del pas y extranjeros perniciosos, tales
como visas, permisos, inspecciones y prohibiciones para evitar la propa-
gacin de epidemias y enfermedades.
El textoconstitucional slo menciona la movilizacin o desplazamiento
fsico del individuo pero no a los mediosde transportacin en que lo ha-
gan ni los bienes que porten, como expresamente si lo dispona el artculo
90. de las Bases Orgnicas de 1843 que se transcribe:
"A ningn mexicano se le podr impedir la traslacin de su
personay sus bienes a otro pas, con tal que no deje descu-
, bierta en la Repblica responsabilidad de ningn gnero, y sa-
tisfaga por la extraccin de sus intereses los derechos que
establecen las leyes:'
Por lo tanto, sta garanta no ampara la libre introducci6n al territorio
nacional y la extraccin del mismo de bienes y en cuantoa la circulacin y
traslacin de los bienes dentro del pas, el artculo 131 primer prrafo
Constitucional faculta a la Federacin para reglamentar en todo tiempo, y
aun para prohibir, por motivos de seguridad y polica, la circulacin de bie-
nes o efectos cualquiera que sea su procedencia, de donde se desprende
que la libre traslacin de los bienes del gobernado no constituye un dere-
chopblico subjetivo o garanta individual, comosi lo es de su persona.
Esta libertad de trnsito tiene diversas implicaciones en materia adua-
nera, comosonlassiguientes:
1. Las leyes aduaneras' no pueden establecer reglamentaciones o re-
quisitos que impidan la entrada o salida del pas de los individuos, su.viaje
dentro de la nacin o su cambio de residencia, por lo que toca nica y
exclusivamente a suspersonas, mssi a losmedios en que se transporten
y los bienes que lleven consigo.
2. Las leyes aduaneras pueden establecer requisitos, obligaciones y
aun prohibiciones a cargo de las personas. cuandoal entrarI saliro trans-
tar por el territorio nacional lo hagan portando bienes. En el caso de las
leyes de salud o sanitarias, stas tambin pueden establecer prohibiclo-
nes que impidan que las personas porten bienes a su entrada o salida del
territorio nacional, y en todo caso, incluso llegara impedirel traslado de la
persona misma por portar dicho bien, limitacin que s admite expresa-
mente nuestra mximaLey.
3. La libertad de movimiento de las personas no significa de modo al-
guno la exencin fiscal de los medios de transporte en que lo hacen, as
como tampoco de los bienes que portan, salvo en el caso de residentes
mexicanos por sus viajes por el territorio nacional y su cambiode domici-
lio dentro de l, debido a que la propia Constitucin Impide a las Entida-
des Federativas de acuerdo con los artculos 117 fracciones IV, V, VI YVII
Y 131 establecer contribuciones que graven el trnsito de personas o co-
sas que atraviesen su territorio; prohibir o gravar, directa o indirectamente,
la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
extranjera; gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o ex-
tranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por adua-
nas locales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exija
documentacin que acompae la mercanca; ni expedir, ni mantener en
vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos
o requisitos por raz6n de la procedencia de mercancas nacionales o ex-
tranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la pro-
duccin similar de la localidad o ya entre producciones semejantes de
distinta procedencia.
4. De lo anterior se desprende que las leyes aduaneras s pueden regu-
lar a las personas que porten bienes cuando entren o salgan del pas, as
como sujetar las mercancas a las disposiciones legales de importaciones
de pasajeros, es decir a los procedimientos y formalidades para el pago
de los gravmenes y cumplimiento de regulaciones y restricciones no
arancelarias.
Por otra parte, en el caso de equipajes de pasajeros yefectos persona-
les se puede apreciar que no existe obligacin constitucional para exentar-
los de contribuciones, por lo que si la ley fiscal establece la exencin es
por razones de poltica tributaria y no por mandato obligatorio de la Carta
Magna.
Por lo que toca al menaie de casa de las personas que entran o salen
del territorio nacional, se puede hacer la misma observacin que para los
efectos personales, por cuanto su exencin tributaria es una medida de
poltica fiscal que por lo dems no exime de agotar las formalidades que
dispongan las leyes.
Finalmente, el trnsito por el territorionacional de residentes en Mxico
y sus bienes, as como el cambio de su domicilio que generalmente es la
causa de los hechos anteriores, no pueden estar gravados ni sujetos a
inspeccin por autoridad estatal alguna, pero s a las reglamentaciones y
prohibiciones federales. No se debe confundir lo anterior con el trnsito in-
terno o internacional de mercancas deprocedencia extranjera, que ingre-
san al pas en su camino a un tercer pais o para ser despachadas por una
aduana interior, pues en estos casos, las mismas s pueden ser objeto de
las contribuciones, regulaciones, formalidades e inspecciones que esta-
blezcan las leyes federales, particularmente la Ley Aduanera.
11I. La garanta de no alteracin de los preceptos constitucionales
por tratados
Esta garanta se encuentra consignada en el artculo 15 de la Constitu-
cinGeneral que seala:
"No se autoriza la celebracin.... de convenios o tratados en
virtud de los que se alteren las garantas y derechos estableci-
das por esta Constitucin para el hombre y el ciudadano".
La supremaca de la Constitucin sobre los tratados internacionales
contenida en su artculo 133 ya fue materia de estudio en pginas anterio-
res, pero aqu se desea resaltar que el objeto de este artculo es dejar
plasmado de manera expresa el principio de rigidez para la vigencia del
textoconstitucional, que nopuede ser alterado 0- modificado por convenio
o tratado internacional alguno.
Ser interesante estudiar si en lostratados comerciales suscritos por el
Gobierno de Mxico en este decenio se ha dado cabal cumplimiento a
esta garanta individual, es decir, si dichos convenios no han alterado los
derechos del ciudadano establecidos por la Constitucin, pues en caso
afirmativo, las estipulaciones del tratado sern nulas de pleno derecho y
no podrnser hechas valeranteningn tribunal mexicano.
En este momento solamente se debe notar que el texto constitucional
no menciona suprimir, reducir o menoscabar los derechos, sino simple-
mente alterarlos, sobresaliendo los del apartado siguiente, que en opinin
de los tratadistas, implican el respeto de todo el articulado constitucional.
IV. Las garantas de seguridad jurdica
En virtud de las caractersticas casusticas de losordenamientos adua-
neros, intensos creadores de obligaciones a cargode los sujetos que par-
ticipan en la actividad aduanera y pretendiendo siempre su cumplimiento
por conducto de severas sanciones, es importante incluir el estudio de los
derechos que los gobernados tienen para defenderse de los actos de la
administracin aduanera.
En este mbito destacan sobremanera dos tipos especficos de estas
garantas de seguridad jurdica, que son la garanta de audiencia y la ga-
ranta de legalidad, las cuales se exponen brevemente en las prximas l-
neas.
A. La garanta de audiencia
Contiene la principal defensa que pueden oponer los particulares frente
a los actos del poder pblico y sus autoridades que busquen o pretendan
privarlos de sus ms importantes intereses, como son la vida, la libertad,
posesiones, propiedades y en general, derechos.
Se encuentra contenida en el segundo prrafo del artculo 14 Constitu-
cional que dispone:
Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus pro-
piedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio segui-
do ante los tribunales previamente establecidos, en el que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y con-
forme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
El maestro Burgoa observa que esta garanta est integrada por cuatro
garantas especficas de seguridad jurdica y que son: "a) la de que en
contra de la persona, a quien se pretenda privar de alguno de los bienes
jurdicos tutelados por dicha disposicin constitucional, se siga un juicio;
b) que tal juicio se substancie ante tribunales previamente establecidos; c)
que en el mismo se observen las formalidades esenciales del procedi-
miento y d) que el fallo respectivo se diete conforme a las leyes existentes
con antelacion al hecho o circunstancia que hubiere dado motivo al jui
CiO."SD
Esta amplsima garanta se ha venido aclarando en sus alcances por la
va jurisprudencial, pues ha sido la Suprema Corte quien en sus senten-
cias de amparo ha definido sus elementos. As, el trmino juicio se extien-
de a todos los procedimientos incluso a los de naturaleza administrativa y
no slo jurisdiccional, y por lo tanto, ia palabra tribunal no debe limitarse a
los rganos del Poder Judicial o jueces, sino a todo tipo de autoridad p-
blica que pretendaejecutar un actode privacin de losbieneso derechos
del gobernado; la obligacin por parte del poder pblico de acatar las for-
malidades esenciales del procedimiento evolucion de cumplir las previs-
tas en la ley a sostener que si la ley no contempla dichas formalidades
entonces resulta inconstitucional, y por lo mismo impugnable en el juicio
de amparo y, finalmente, se extendi an ms, para concluir que la autori-
dad deber respetar esas formalidades aunque la ley no las estipule, pues
es una obligacin a su cargo establecida en la propia Constitucin, la cual
tienen que aplicar por encima de lo dispuesto por cualquier ley.
Respecto a que debe entenderse por formalidades esenciales del pro-
cedimiento, la Suprema Corte de Justicia ha precisado que se trata de
cuatro oportunidades, consistentes en a) la seguridad de conocer oportu-
namente que existe un procedimiento en su contra para defenderse, que
se manifiesta en una notificacin b) la oportunidad de exponer sus argu-
mentos para oponerse al acto de privacion o sea los alegatos c) la oportu-
nidad de probar su oposicin al acto de privacin, es decir, la de ofrecer y
desahogar sus pruebas y d) la exigenc'la de que a la defensa le recaiga
una resolucin fundada y motivada.
Estas oportunidades o etapas se plasman en las leyes en disposicio-
nes procesales obligatorias como las que se refieren a la forma de las noti-
ficaciones, emplazamientos, plazos para oponer defensas, recepcin y
estudio de defensas y alegatos, a la audiencia, reglas sobre ofrecimiento,
desahogo y valoracin probatoria y formalidades y requisitos de fondo de
las resoluciones.
La garanta tambin prohbe los tribunales especiales o a comisin, o
sea aqullos establecidos para juzgar determinado hecho ya ocurrido, y
adems obliga a que el acto de privacin se sustente en una ley previa-
mente expedida al hecho que motiva dicho acto prlvatoro, corroborando
el principio de no aplicacin retroactiva de la ley.
80 Burgoa, Ignacio. Op. Cito Pgina 521.
A continuacin se transcriben algunos precedentes, tesis y criterios ju-
risprudenciales que contienen losprincipios anotados.
AUDIENCIA, GARANTIA DE OBLIGACIONES DEL PODER
LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Supre-
ma Corte ha resuelto que la garanta de audiencia debe cons-
tituir un derecho de los particulares, no slo frente a las
autoridades administrativas y judiciales, sino tambin frente a
la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en
sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a
los interesados y se les d oportunidad de defensa en
aquellos casos en que resulten afectados sus derechos.
Amparo en Revisin 3386/1976. Ranver Compaa Mexicana
de Estacionamientos, S.A.
16 de Febrero de 1982. Unanimidad de 20 votos.
Amparo en Revsin 6408/1976. Marta Fortes de Lama",
18 de Marzo de 1980. Unanmidad de 16 votos.
Ampare en Revisin 3957/1976. Estacionamientos San Fran-
cisco, S.A.
18 de Noviembre de 1980. Unanimidad de 19 votos.
Amparo en Revisin 798/1977. Ranver Compaa Mexicana de
Estacionamientos. S.A.
17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.
Amparo en Revisin 3221/1976. Estacionamientos Gante, S.
de R. L. de C. V.
17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.
Jurisprudencia del Pleno. Informe de 1982. Primera Parte. Te-
sis 1. Pgina 333.
AUDIENCIA, GARANTIA DE, REQUISITOS QUE DEBEN
CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPECTO A
LA. De acuerdo con el espritu que animaal artculo 14 Consti-
tucional, a fin de que la Ley que establece un procedimiento
administrativo, satisfaga la garanta de audiencia, debe darse
oportunidad a los afectados para que sean odos en defensa,
antesde ser privados de suspropiedades, posesiones o dere-
chos, con la nicacondicin de que se respeten lasformalida-
des esenciales de todo procedimiento. Este debe contener
"etapas procesales" I las que pueden reducirse a cuatro: una
etapa primaria, en la cual se entere al afectado sobre la mate-
ria que versar el propio procedimiento, que se traduce slem-
pre en un acto de notificacin, que tiene por finalidad que
conozca de la existencia del procedimiento mismo y dejarlo
en aptitud de preparar su defensa; una segunda. que es la re-
lativa a la dilacin probatoria, en que pueda aportar los rns-
dios convictivos que estime pertinentes; la subsecuente es la
relativa a los alegatos en que se d oportunidad de exponer
las razones y consideraciones legales correspondientes y, por
ltimo, debe dictarse resolucin que decidasobreel asunto.
Amparo en Revisin 849/1978. Osear Fernndez Garza.
14 de Noviembre de 1978. Unanimidad de 18 votos.
Sptima poca. Vals. 115-120, Primera Parte. Pgina 15.
AUDIENCIA, LA GARANTIA DE, PROTEGE CONTRA AC-
TOS DE CUALQUIER AUTORIDAD Y NO SOLO DE LAS JU-
DICIALES. El artculo 14 Constitucional no establece la
garanta de audiencia slo para los "juicios seguidos ante los
Tribunales", sino contra cualquier acto de cualquier eutoridad
que pueda ser privativo de la vida, libertad, propiedades, po-
sesionesy derechos, derive o no de juiciosequido ante tribu-
naleso de un procedimiento ante autoridad diversa.
Amparo en Revisin 2732/1952. Guiliermina Vergara de Eli-
zondo.
27 de Febrero de 1973. Unanimidad de 20 votos. Ponente:
Mtro. Ramn Canedo Aldrete.
Pleno. informe de 1973. Pgina 285
AUDIENCIA, GARANTIA DE. Debe considerarse que en prin-
cipio I: garanta de audiencia previa que consagra el articulo
14 Constitucional, que cuando se trata de actos de autorida-
des administrativas que puedan afectar a los particulares en
su vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos, implica
la exigencia constitucional de que dichas autoridades, antes
de dictar la resolucin que pueda causar esa afectacin, de-
ben dar al posible afectado oportunidad de alegar y probar lo
que a su derecho convenga, independientemente de que la
ley secundaria prevea o no esa oportunidad, ya que esta Ley
no puede prevalecer sobre el mandato constitucional.
Amparo en Revisin 597/1973. Cmara Nacional de la Indus-
tria de la Transformacin.
11 de Febrero de 1974. Unanimidad de votos.
Primer Tribunal Coleqiado de Circuito en Materia Administrati-
va del PrimerCircuito.
Sptima poca. Vol. 62. Sexta Parte. Pgina 25.
AUDIENCIA, GARANTlA DE. EN MATERIA IMPOSITIVA NO
ES NECESARIO QUE SEA PREVIA. Teniendo un gravamen
el carcter de impuesto, por definicin de la Ley, no es nece-
sario cumplir con la garanta de previa audiencia establecida
en el artculo 14 Constitucional, ya que el impuesto es una
prestacin unilateral y obligatoria y la audiencia que se puede
otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicacin
del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los
interesados impugnen, ante las propiasautoridades, el monto
y cobro correspondiente, y basta que la Ley otorgue a los cau-
santes el derecho a combatir la fijacin del gravamen, una vez
que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se
cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado
por el artculo 14 Constitucional, precepto que no requiere ne-
253
cesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que,
de acuerdo con su espritu, es bastante que los afectados
sean odos en defensa antes de ser privados de suspropieda-
des, posesiones o derechos.
AR. 5032/69. Fbrica de Aceite "La Rosa", SA Vol. 53
Pgina 37
A.R. 250/58. Guadalupe Landa Escandn. Vol. 55 Pgina 39
AR. 6714/57. Ma. Teresa Chvez Campomanes. Vol. 55
Pgina 39
AA. 6194/57. Ana Shapiro de Zundelevich. Vol. 58 Pgina 37
AR. 1229/59. Jos Martinez Maure. Vol. 66 Pgina 49
Jurisprudencia. Apndice 1917-1975. Primera Parte. Pleno. Te
sis 20. Pgina 62.
B. La garanta de legalidad
La importancia de esta garanta reside en que mantiene y protege todo
el sistema de Derecho objetivo mexicano adems de que recoge el princi-
pio consistente en que las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les
permite.
Contenida en el primer prrafo del articulo 16 Constitucionai, se en-
cuentra redactada de la siguiente forma:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito
de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal
del procedimiento.
Como puede fcilmente observarse esta garanta protege al gobernado
de cualquier acto de molestia a diferencia de la garanta de audiencia que
amparasolamente contra actos de privacin.
Otras observaciones importantes sonque en todos losactos de moles-
tia las autoridades deben cumplir con la formalidad de constar por escrito,
es decir, estar sustentados en una resolucin escrita, y que tambin dl-
chas autoridades deben tener competencia para esa resolucin o acto, es
decir, ser competentes.
En cuanto a la competencia, es importante acotar que la garanta slo
ampara la constitucionai, ms no la que se conoce corno competencia de
origen o legitimidad, o sea, ampara en contra de actos de autoridades que
exceden las facultades que les otorga la ley o bien, sin dichas facultades,
pero no as en contra de la legalidad del proceso o acto por medio del
cual las autoridades hayan sido designadas o nombradas, cuestiones que
han sido analizadas desde el siglo pasado con las discusiones de los ju-
ristas Jos Maria Iglesias e Ignacio L. Vallarta, el primero en pro de com-
batir la legitimidad de la autoridad por medio del amparo y el. segundo en
contra de esa postura, que es la que actualmente sostlene la Supre-
ma Corte
S 1
81 Burgoa, Ignacio. ldem. pginas 591 a 595.
El contenido y aicance de esta garanta se expresa con la frase "que
funde y motive la causa legal de! procedimiento". que recoge los concep-
tos tcnico-jurdicos fundamentacin y motivacin, que han sido explica-
dos de manerasencilla por nuestro Maximo Tribunal.
FUNDAMENTACION y MOTIVACION. De acuerdo con el ar-
tculo 16 de la Constitucin Federal, todo acto de autoridad
debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado.
entendindose por lo primero que ha de expresarse con preci-
sin el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que
tambin deben sealarse, con precisin, lascircunstancias es-
peciales, razones particulares o causas inmediatas que se ha-
yan tenido en consideracin para la emisin del acto; siendo
necesario, adems, que exista adecuacin entre los motivos
aducidos y las normas aplicables, es decir. que en el caso
concreto se configuren las hiptesis normativas.
A.A. 8280/1967. Augusto Vallejo Olivo.
Sexta poca. Vol. CXXXII. Tercera Parte. Pgina 49.
A.A. 3713/1969. Elas Chahn
Sptima poca. Vol. 14. Tercera Parte. Pgina 37
A.A. 4115/1968. Emeterio Rodrguez Romero y Coaqs.
Sptima poca. Vol. 28. Tercera Parte. Pgina 111
A.A. 2478/1975. Mara del Socorro Castrsjn C. y otros.
Sptima poca. Vol. 97-102. Tercera Parte. Pqina 61
A.A. 5724/1976. Ramiro Tarango A. y otros
Sptima poca. Vol. 97-102. Tercera Parte. Pgina 61
Jurisprudencia de la Segunda Sala. Informe 1978. Segunda
Parte. Tesis 3, pgina 7.
FUNDAMENTACION, CONCEPTO DE. El requisito de funda-
mentacin que x ~ el artculo 16 Constitucional, no se satis-
face con la citacion de la Ley de la materia, en que se ha
apoyado la autoridad responsable, sino que es indispensable,
para que el acto pueda reputarse fundado, que precise, en
concreto, el precepto legal en que pretenda sustentarse.
A.R. 1645/1960. Humberto Avils Rocha.,
Segunda Sala. Ponente: Felipe Tena Ramrez.
Sexta epoca. Tomo U. Pgina 9.
MOTIVACION, CONCEPTO DE LA. La motivacin exigida por
el artculo 16 Constitucional consiste en el razonamiento, con-
tenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, se-
gn el cual quien lo emiti lleg a la conclusin de que el acto
concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las preven-
ciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar
un acto es externar las consideraciones relativas las circuns-
tancias de hecho que se formul la autoridad para establecer
la adecuacin del caso concreto a la hiptesis legal.
Apndice de Jurisprudencia 1975. Tercera Parte. Segunda
Sala. Pgina 668.
De estas tesis jurisprudenciales se desprende ntidamente que una
adecuada fundamentacin exige que en el propioacto de molestiase
cten de manera casustica, individual y concreta los preceptos legales que
otorgan facultades a las autoridades para la ejecucin de dicho acto,
mientras que una suficiente motivacin obliga a que se expongan, en el
propio acto de molestia y no en otro diferente, todos los razonamientos y
consideraciones particulares para demostrar que el casoconcreto se ada-
ca a la hiptesis o conducta prevista en la ley que se pretende aplicar
con ese acto.
Esta garantia protege tanto por actos de las autoridades administrativas
como de las legislativas y judiciales, puesto que estas dos ltimas tambin
deben fundar y motivar sus actuaciones. Por lo mismo, los actos de mo-
lestia pueden ser leyes yreglamentos autoaplicativos; leyes y reglamentos
en susactos de apllcacln: actos sinapoyoen ninguna normalegal; actos
violatorios d,s normas legales y actos sinfundar y motivar.
V. La garanta de Inviolabilidad de la correspondencia
Establecida originalmente por el Constituyente de 1917 en el artculo
25, actualmente se encuentra en el penltimo prrafo del 16 que ordena:
"La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafe-
tas, estar libre de todo registro. y su violacin ser penada
por la Ley."
Esta disposicin se reitera y sanciona por la Ley del Servicio Postal Me-
xicano, publicada en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1986, actualizando
el trmino estafeta por correo, refirindose al servicio pblico de correo
ordinario.
Esta garanta no contiene limitacin alguna y tiene trascendencia en
materia aduanera en virtud de que la misma prohbe y sanciona el registro
de la correspondencia, por lo que la Ley Aduanera no deber contener
disposicin alguna que lo ordene. Consecuentemente, los ordenamientos
aduaneros disponen que la correspondencia no es mercanca y, por ende,
no est sujeta a la potestad aduanera.
VI. La garanta de la libre concurrencia
El articulo 28 de la Constitucin ha sido la base para sustentar que ahi
se contiene la garanta que permite a cualquier individuo dedicarse a la ac-
tividad que le plazca sin que pueda ser impedido para ello, como una
corroboracin de la libertad de comercio, ocupacin o trabajo, es decir,
que prohbe que slo algunos individuos se dediquen a una misma activi-
dad.
Segn este modo de entender el citado precepto, recoge ste la posi-
cin liberal de la economa y constituye un dique a la intervencin del Es-
tado, cuyas nicas excepciones tambin se senalan de manera limitativa.
Sin embargo, visto desde otro ngulo, el precepto pudiera interpretarse
como una limitacin a la libre voluntad del mercado, pues al prohibir el
monopolio, los estancos y las prohibiciones a la industria, tiende a evitar
los excesos y los males de la libertad irrestricta de los agentes econmi-
cos. En efecto, no debe olvidarse que una situacin de libre mercado
acompaada de una concentracin de capitales es muy fcil que produz-
ca situaciones monoplicas. Los monopolios se producen por un acto del
gobierno o por la absoluta e ilimitada libertad de las empresas, quienes
aprovechando las condiciones imperfectas de la economa. producen
acuerdos, situaciones y negociaciones que les permiten formar dichos
monopolios. Por esta razn, las prohibiciones contenidasen el artculo 28
Constitucional se pueden entendercomo un derecho a la libreconcurren-
cia pero tambin como una limitacin a la irrestricta libertad econmica,
como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la si-
guiente tesis:
COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECER
LIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA. Para estable-
cer si el Estado puede, de acuerdo con la Constitucin, poner
limitaciones a la libre concurrencia, hay que estudiar si dicha
Constitucin autoriza al Estado para dirigir la economa del
pas y defender los derechos de la sociedad, en contra de las
maniobras de los industriales y comerciantes, o si est obliga-
do a permanecer inactivo en estos casos, de acuerdo con el
principio de la libre concurrencia. El lema de la doctrina eco-
nmica sostenida por la escuela liberal de "dejar hacer",
prohbe al Estado toda intervencin en la industria y en el co-
mercio, y a eso se llama libreconcurrencia; esta extremada li-
bertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absoluto
de los grandes capitales, en perjuicio de los pequeos indus-
triales, de los trabajadores y del pblico en general, lo cual ha
trado como consecuencia el enorme desnivel econmico y el
desproporcionado reparto de la riquezaque se nota en las so-
ciedades actuales. La Constitucin de 1917 vino a destruir los
principios bsicos de la escuelaliberal y a sostener doctrinas
contrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artculos
27 y 123; as pues, no es lgico ni congruente sostener que el
mismo cuerpo de leyes que niega y destruye los postulados
de la doctrina liberal, acepte, en su artculo 28, en toda su ex-
tensin, el ms individualista de todos los principios liberales,
o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido de
prohibicin absoluta al Estado, para intervenir en la vida eco-
nmica del Pas. El origen netamente liberal de los derechos
que garantiza el artculo 28 Constitucional. puede conducir
errneamente a la conclusin de que en materia de comercio,
la Constitucin sostiene el principio de "dejar hacer"; pero
por la forma en que est redactado dicho precepto, se entien-
de que ms que garantizar a los individuos en particular, trata
de proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad y
que en vez de Impedir la intervencin del Estado, la exige.
S.J.F. Tomo XLV. Pgina 1978. A.A. 3847/33 Aguilln Vda. de
Daz Natividad. 31 de julio de 1935.
En este tenor, el precepto contiene limitaciones que expresamente se-
ala y que se refieren a las reas y actividades estratgicas de las que se
hablarn en el punto siguiente, como los hidrocarburos.
Este mandato constitucional tiene aplicacin en materia aduanera en
virtud de que el Estado tiene ia obligacin de combatir prcticas monop-
licas y stastambin puedenpresentarse en el comercio internacional, en
forma de prcticas desleales como el dumping y subvenciones a ias ex
portaciones.
La Ley reglamentaria de este precepto constitucional es la Ley Federai
de Competencia Econmica que fue publicada en el D.O.F. de 24 de di-
ciembre de 1992 que abrog la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucio-
nal en materia de Monopolios publicada en el D.O.F. de 31 de agosto de
1934, la Ley de Atribuciones dei Ejecutivo Federai en Materia Econmica,
la Ley de Industrias de Transformacin de 13 de Mayo de 1941 y la Ley de
Asociaciones de Productores para la Distribucin y Venta de sus Produc-
tos de 25 de junio de 1937.
2. LA ORGANIZACION CONSTITUCIONAL DELA ACTIVIDAD ECONO-
MICA MEXICANA
Un factor que contribuye a condicionar la naturaleza, no su existencia,
de las instituciones del Derecho Aduanero de cada pas, es ei rgimen
econmico que adopte, por lo que es conveniente apuntar, someramente.
las disposiciones constitucionales que establecen el elegido por el pro-
yecto nacional de Mxico.
1. La rectora del Estado
El articulo 25 Constitucional, reformado, dispone a travs de sus diver-
sos prrafos, que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional
para que ste sea integral y que mediante el fomento del crecimiento eco-
nmico, el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales.
Aade, que el Estado llevar a cabo la regulacin y fomento de las acti-
vidades que demande el inters general en el marco de libertades que
otorga la Constitucin, adems de que, bajo criterios de equidad social y
productividad, se impulsar a las empresas de los sectores social y priva-
do de la economa, sujetndolos a las modaiidades que dicte el inters
pblico y al uso, en beneficio general, de losrecursos productivos.
Dispone el precepto citado que la ley establecer ios mecanismos para
facilitar la expansin de ia actividad econmica dei sector social y alentar
y protegerla actividad econmica que realicen los particulares y provee-
r las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contri-
buyaal desarrollo econmico nacional.
De lo anterior se desprende que la rectora econmica del Estado se
manifiesta mediante funciones constitucionalmente permitidas de fomento
y de regulacin de la actividad econmica, consistiendo las primeras en
promover la creacin y expansin de las empresas del sector social (de
ejidos; de comunidades; cooperativas; empresas de trabajadores; etc.) y
alentar y proteger las empresas del sector privado; mientras que las se-
gundas establecern normas y regulaciones a cargo de ambos sectores.
conforme al inters pblico y a la conservacin de los recursos producti-
vos del pas.
Se aprecia claramente que conforme a las normas de nuestra mxima
Ley, el Estadotiene facultades para intervenir en la economa, tanto para
promoverlacomopara regularla, en beneficio del inters general, de don-
de se desprende que nuestro sistema poltico y econmico no recoge la
frmula del liberalismo del/asser laire o de la no intervencin estatal, pero
tampoco adopta frmulas estatistas, pues contundentemente ordena que
se alient
7
y.proteja la participacin del sector social y privado en ei proce-
so econorruco.
11. El sistema de planeacln democrtica
Para la realizacin de sus funciones y la consecucin de sus fines de
promover, alentar y regular las actividades econmicas, el Estado planea-
r. conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, para
lo cual en los trminos de los artculos 25 segundo prrafo y 26 de ia
Constitucin, organizar un sistema de planeacin del desarrollo nacional
que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento
de la economa, cuyos objetivos sern los contenidos en la Constitucin y
en el que participarn los diversos sectores sociales mediante proced-
mientos de consulta popular, confirmando la intervencin estatal en la re
gulacin de la economa.
Adems, el artculo 73 fracciones XXIXD y XXIXEconceden facultades
al Congreso Federal para dictar leyes sobre planeacin del desarrollo eco-
nmico y para la programacin, concertacion y la ejecucin de acciones
de orden econmico.
111, La economia mixta
Con las anotaciones anteriores se fundamenta la facultad del Estado
para promover y regular las actividades econmicas as tambin, la pro-
teccion constitucional a la participacin privada y social en las mismas,
pero, adicionalmente, el prrefo tercero del artculo 25 Constitucional dis-
pone que al desarrollo econmico nacional concurrir tambin el sector
pblico junto con los otros sectores, sin menoscabo de otras formas de
actividad econmica, consagrando as constitucionalmente el rgimen de
economamixta.
La Constitucin Federal no estipula cuan intensa deber ser la partlc-
pacin del sector pblico en las actividades econmicas, pero no lo debe-
r ser en tal magnitud que limite o perjudique a los otros sectores, pues
estaracontrariando el textoconstitucional. En cambio si reserva al sector
pblico de manera exclusiva, las reas estratgicas que seala el prrafo
cuarto del artculo 28 y al Gobierno Federal le asigna la propiedad y el
control de los organismos que al efecto se establezcan. Estas reas son:
correos; telgrafos; radiotelegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos;
petroqumica bsica; minerales radioactivos; f]eneracin de energa nu-
clear; electricidad; acuacin de monedas; emisin de billetes de banco y
las actividades que expresamente sealen las leyes del Congreso de la
Unin.
El artculo 27 Constitucional reserva a la Nacin la propiedad y el dorni-
nio directo de los siguientes bienes: todos los recursos naturales de la pla
taformacontinental y zcalos submarinos de las islas; todos losminerales
y sustancias distintos de loscomponentes de los terrenos, talescomo los
minerales de los que se extraigan los metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, sal de gema, salinas de
aguas marinas; productos derivados de la descomposicin de las rocas,
cuando su explotacin requiera trabajos subterrneos; yacimientos mine-
rales u orgnicos de materias fertilizantes; combustibles minerales slidos;
el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseo-
sos; el espacio areo situado sobre el territorio nacional, as como las
aguas de mares, lagunas, estaros, ros y manantiales en los trminos del
propio artculo citado.
La misma Constitucin prev que estos bienes del dominio pblico
puedan ser objeto de explotacin por medio de concesiones otorgadas
por el Ejecutivo Federal a favor de los particulares, salvo los casos del pe-
trleo y los carburos de hidrgeno slidos, lquidos y gaseosos, minerales
radioactivos, la energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de ser-
vicio pblico y la energla y los combustibles nucleares, casos en los cua-
les no habr concesiones y la explotacin la llevar a cabo la Nacin de
manera exclusiva,
La participacin del sectorprivado puede consistir de inversin mexica-
na y de inversin extranjera, para lo cual la Constitucin otorga en el ar-
tculo 73 fraccin XXIX-F (reformado por Decreto de 28 de diciembre de
1982) la facultad al Congreso de la Unin para expedir leyes tendientes a
la promocin de la inversin mexicana; la regulacin de la inversin ex-
tranjera; la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplica-
cin de los conocimientos cientfficos y tecnolgicos que requiere el
desarrollo nacional.
La Ley de Inversin Extranjera (L1E), publicada en el D.O.F. de fecha 27
de diciembre de 1993, modificada el 24 de diciembre de 1996, resume las
anteriores disposiciones en sus artculos 50., 60., 70. Y 80., precisando
cules actividades estnreservadas de maneraexclusiva al Estado, cules
de manera exclusiva a los mexicanos y en cules se admite la inversin
extranjera y hasta qu porcentajes.
A. Actividades reservadas de manera exclusiva al Estado
Son las reiacionadas con el petrleo y los dems hidrocarburos; la pe-
troqumica bsica; la electricidad; la generacin de energa nuclear; los
minerales radioactivos; el control, la supervisin y la vigilancia de puertos,
aeropuertos y helipuertos; los correos; la acuacin de moneda y la emi-
sin de billetes; las comunicaciones telegrficas y radiotelegrficas y las
dems que fijen las leyes especficas.
El rgimen constitucional descrito trasciende a la actividad aduanera.
ya que los productos que resulten de dichas actividades sio pueden ser
objeto de actos de importacin y exportacin por parte del Estado, de sus
o r ~ n s m o s descentralizados o de empresas bajo su control, con exclu-
sion de la participacin de los particulares y, por lo tanto, es comn que
para evitar su intromisin se sujeten al rgimen de permiso previoae im-
portacin o exportacin, el que s610 se conceder a las entidades pbli-
cas autorizadas.
B. Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o a so-
ciedades mexicanas con clusula de exclusIn de extranjeros
Conforme con el artculo 60. de la L1E estas actividades son el transpor-
te terrestre nacional de pasajeros, turismo y carga; el comercio al por me-
nor de gasolina y distribucin de gas licuado de petrleo; servicios de
rediodifusin y otros de radio y televisin distintos de televisin por cable;
uniones de crdito, instituciones de banca de desarrollo y servicios profe-
sionales y tcnicos que sealen las disposiciones legales.
C. Actividades y empresas que admiten Inversin extranjera
El proceso de apertura econmica que se implant en Mxico tambin
abarc esta materia para permitir que algunas actividades reservadas al
Estado pasaran a ser reas prioritarias que admiten la inversin privada
(nacional y extranjera); que otras actividades reservadas a mexicanos tam-
bin admitieran la inversin fornea y se sumaron ms actividades a las
que se permitir hasta en un 100% la Inversin extranjera.
Este proceso de apertura a la inversin extranjera empez de manera
formal con el Reglamento de la Ley para Promover la Inversin Mexicana y
Regular la Inversin Extranjera publicado en el D.O.F. de 16 de mayo de
1989 y su apndice la "Regulacin especfica y General para la lEO con
Base en la Clasificacin Mexicana de Actividades Econmicas y Produc-
tos",
El articulo 50. de este Reglamento estableci que la inversin extranje-
ra podra partcipar en cualquier proporcin, incluso hasta el 100%, sin la
previa autorizacin de la SECOFI, en las actividades no contempladas en
dicha "Regulacin" y que no excedieran el monto mximo de inversin; lu-
gar de establecimiento, etc., procedimiento llamado de "autorizacin auto-
mtca" que fue cuestionado por el foro en su constltucionalldad.R
Posteriormente a este reglamento, se promulg la nueva llE estructu-
rando el rgimen de la inversin extranjera de la siguiente manera:
a) La regla general de la no sujecin a la Inversin extranjera
De conformidad con el articulo 40. la inversin extranjera podr partici-
par en cualquier proporcin en el capital social de las sociedades mexica-
nas, inviertiendo el principio del rgimen anterior, que ordenaba la
autorizacin, salvo en los casos que se exceptuaban. De este modo, la in-
versin extranjera no tiene ms limitacin que aquellos casos que taxativa-
mente seala la ley.
b) La proporcin de Inversin extranjera que no requiere autoriza-
cin
Se prev en los artculos 70. y 80. de la ley y son:
1. En sociedades cooperativas de produccin, hasta el1 0%.
2. En el transporte areo nacional, aerotaxi y especial, hasta el 25%
(actividad antes reservada solamente a los mexicanos).
3. En organizaciones auxiliares de crdito; ferrocarriles y comunlcacio-
nes va satellte, hasta el 49% (actividades stas dos ltimas reservadas an-
tes al Estado y en pleno proceso de apertura). B3
Con la reforma publicada el 24 de diciembre de 1996, las actividades
que estaban limitadas a una inversin extranjera mxima de 30% ya pue-
den admitir inversin de esa naturaleza hasta por un 49%, siguiendo as
con el proceso de apertura de la actividad econmica mexicana.
82 A1varez Soberanis, Jaime. El Rgimen Jurdico y la Poltica en Materia de Inver-
siones Extranjeras en Mxico. Primera Edicin. Editorial Themis. Mxico, D.F.
1990. Pginas 192-196
83 Lineamientos Generales para la Apertura a la Inversin en el Sistema Ferroviario
Mexicano. O.O.F. de 13 de noviembre de 1995.
e) Las actividades que requieren previa autorizacin
Conforme con el articulo 80. de la L1E la inversin extranjera, para po-
der participar en las siguientes actividades, en una proporcin superior al
49%, se requiere la resolucin favorable de la Comisin de Inversin Ex-
tranjera: servicios portuarios: de navegacin interior; sociedades navieras
en trfico de altura; servicios legales y educativos; agentes de seguros;
concesionarios de aerdromos de servicio al pblico; telefona celular y
otras.
La figura de la autorizacin automtica se recogi en el artculo 90. y
proceder cuando el valor de los activos no rebase el monto que determi-
ne anualmente la SECOFi, mismo que inicialmente se fij por la ley, en su
articulo Dcimo Transitorio, en 85 millones de pesos.
3. EL REGIMEN FEDERAL DEL COMERCIO
Ya se adelantaron algunos apuntes sobre esta cuesti6n, pero es aqu
donde se tendr oportunidad de dilucidar que el comercio es materia fe-
deral, dicho de otro modo, que es competencia de la Federacin legislar y
aplicar las leyes en materia de comercio en general, y de comercio exte-
rior, en lo particular.
Acorde con lo dispuesto por el articulo 40 de la Constitucin Federal,
nuestro pais es una repblica federal compuesta de Estados Ubres y So-
beranos en todo lo concerniente a su r ~ m n interior pero unidos en una
Federacin segn los principios de la misma Ley Fundamental, de donde
surge la convivencia de entidades soberanas y por lo mismo, ia necesidad
de establecer reglas gue repartan entre ellas las materias sobre las cuales
ejerzan esa soberana, cuyo conocimiento es el propsito de este
apartado.
Con este objetivo se fijar el concepto legal de comercio; se analizar
el sistema general que eligi la Constitucin para distribuir las facultades
entre la Federacin y.los Estados; se abordar a quien se atribuyeron las
facuitades en materia de comercio exterior y la existencia de prohibiciones
especiales en esta materia a los Estados.
l. Concepto legal de actos de comercio
La enumeracin o catlogo de los actos de comercio se encuentra
principalmente en el artculo 75 del Cdigo de Comercio, a los cuales hay
que aadir otros previstos en diversas leyes, tales como las reglamenta-
rias de los artculos 27 y 28 en materia de petrleo y recursos minerales,
respectivamente; la Ley de Ttulos y Operaciones de Crdito y la Ley de
Instituciones de Fianzas, etc.
Los tratadistas. en su esfuerzo de agrupar esos tipos de actos de co-
mercio bajo una definicin comn, han buscado el criterio que los defina,
tales como el de propsito de especulaci6n o lucro; la funcion de interme-
diacin; la idea de circulacin; la realizacin o facilitacin de la interposi-
cin en el cambio e incluso alguna parte de la doctrina considera que
"resulta claramente que no es posible, en el estado actual de la ciencia
jurdica, un concepto unitario del acto de comercio."
84
84 Mantilla Melina, Roberto L. Op. Cit. Pgina 76.
Sin embargo, del texto de la fraccin I del citado artculo 75 se puede
extraer que para la mexicana ser acto de comercio toda ad-
quisicin Con el propsito de lucrar con la enajenacin o alquiler de la
cosa adquirida, de donde se desprende que los actos de intercambio o
interposicin en el cambiode bienes, artculos o mercaderas sonactivida-
des comerciales, sin Importar la naturaleza de la persona que celebre di-
chas actividades, pues la mercantibilidad se detennina por la presencia
del fin de lucro, siendo indiferente la calidad jurdica de las personas que
intervienen.
La intencin de lucrar o traficar debe estar presente en el acto mismo,
por sus circunstancias, por la cantidad de la mercanca, por sus trminos
de entrega y por la intencin de obtener ganancias.
En virtud de que la intencin de traficar es el elemento que condiciona
la naturaleza comercial del acto, se presenta la relatividad del mismo, es
decir, que un mismo acto puede ser civil para una de las partes mientras
que comercial para la otra, dependiendo de la intencin de cada una de
ellas para su celebracin.
La ley no distingue que esas adquisiciones para revender o alquilar con
el fin de lucrar, se limiten exclusivamente a actos realizados y actualizados
exclusivamente en territorio nacional, por lo que el concepto de acto de
comercio aplica tambin a las adquisiciones o reventas que tengan lugar
o efectos ms all de las fronteras, es decir, a las importaciones y exporta-
ciones propiasdel comercio exterior.
As pues, adems de los casos que expresamente sealanlos ordena-
mientos mencionados, sern actos mercantiles los intercambios de mer-
cancas con el nimo de lucro, ya sea que las adquisiciones o las reventas
o alquileres se lleven a cabo en el pais o en el extranjero, de donde se
concluye que tantolas importaciones comoexportaciones sonactividades
comerciales siempre que exista en ellas la voluntad de traficar, es decir,
constituyen tambin "comercio", para los efectos de determinar si su regu-
lacin es federal o estatal.
11. Sistema constitucional de reparto de facultades entre la Federa-
cin y los Estados
Cinco tipos diferentes de facultades integran y estructuran este siste-
ma: facultades excluyentes, facultades concurrentes, facultades implcitas,
facultades prohibidas y el reparto de la potestad tributaria.
A, las facultades excluyentes
Son aquellas que otorgadas expresamente a uno de esos poderes, fe-
deral o estatal, no pueden ser ejercidas por el otro, de tal modo que aque-
llas que la Constitucin concede a las entidades federativas no pueden
ser ejecutadas por la Federacin y viceversa, aqullas concedidas a la Fe-
deracin escapan de la jurisdiccin de los Estados, bien entendido que
las referidas con las relaciones Internacionales y la defensa del exterior
siempre se concedern a la Federacin, pues de otro modo se tratara de
una confederacin y no de unafederacin.
la historia de como acceden las naciones a la forma federal explica el
tipo de redaccin del precepto constitucional que distribuye las competen-
cias entre el gobierno federal y las entidades federadas. As por ejemplo,
Estados Unidos llega a la Federacin producto de la unin de Estados
preexistentes y unitarios, de tal manera que el rgano federal se alimenta
de las atribuciones que dichos Estados le han cedido, por lo tanto, el pre-
cepto constitucional establecer facultades expresas a favor de la Federa-
cion, fuera de las cuales las dems se entendern reservadas a los
Estados. En cambio, Canad accede a la Federacin en sentido inverso,
es decir, nace primero un Estado unitario y de l surgen posteriormente
las provincias o entidades federativas con las facultades que le cede ese
Estado unitario, por lo que su precepto constitucional federal dispone fa-
cultades expresas a dichas entidades estatales y por lo mismo, las que no
les fueron otorgadas de maneraexpresa se entienden reservadas a la Fe
deracin.
85
Nuestra Constitucin de 1917 recoge en el articulo 124 el principio de
las facultades expresas y, por lo mismo, excluyentes, al disponer:
"Las facultades que no estn expresamente concedidas por
esta Constitucin a los funcionarios federales. se entendern
reservadas a losEstados."
Conforme a este dispositivo todas las facultades que en el texto de la
Ley Fundamental se otorguen a favor expresa y concretamente de los po-
deres de la Unin escapan de la esfera de las autoridades locales.
Son facultades concreta y expresamente federales las contenidas y
agrupadas en el articulo 73 a favor del Legislativo Federal; en el 89 a favor
del Ejecutivo Federal yen el 103 al 108 a favor del Poder Judicial Federal,
adems de las que a favor de los mismos poderes se encuentran esparci-
das por toda la Constitucin.
B. Las facultades concurrentes
Son aquellas que son ejercidas tanto por la Federacin como por las
Entidades Federativas, ya sea porque aSI lo disponga la propia Constitu-
cin o porque constituyan una manifestacin directa de calidad soberana.
Ejemplo de estas facultades concurrentes por disposicin constitucional
sonlas referentes a salubridad y derechos humanos.
Por lo que hace a las facultades concurrentes por virtud de la calidad
soberanade ambos niveles de gobierno, se encuentran las de establecer
las contribuciones que cubran su presupuesto, pues aunqueen el artculo
73 fraccin VII se establece esta facultad de manera expresa al Congreso
de la Unin, no puede concluirse que lasentidades soberanas se vean ex-
c1uidas de establecer suspropios ingresos fiscales que cubran susgastos
pblicos, puesfinalmente se negara susoberana y su existencia.
La justificacin de la concurrencia local y federal en materia tributaria
no presenta problemas pues finalmente la doctrina y la jurisprudencia con-
cluyen que el artculo 73 fraccin VII se refiere al presupuesto federal, y
por lo mismo, no excluye las facultades estatales para cubrir el presupues-
to local. El problema se presenta en determinar cules son las materias
imponibles, loshechos o fuentes de riquezaque pueden gravarlas contri-
buciones federales "y cules las locales, mismo que ya fue resuelto por ju-
risprudencia firme emitida por la Suprema Corte y conforma un rgimen
complejoen materia de potestad tributaria.
85 Tena Ramrez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porra, S,A.
Mxico, D.F. 1944. Pgina 106.
C. Las facultades Implcitas
Son aquellas que son necesarias para hacer efectivas las expresas o
explcitas. La Constitucin Federal de 1917 las prev en la fraccin XXX
del artculo 73, cuando dispone que el Congreso de la Unin tiene facu-
tad "para expedir todas ias leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas las facultades anteriores, y todas ias otras concedidas por esta
Constitucin a los Poderes de la Unin."
La doctrina nacional ha criticado extensamente estas facultades implci-
tas porque, se argumenta, son un medio para federalizar atribuciones, o
sea, extender las atribuciones dei poder federai, creando facultades nue-
vas ligadas artificiosamente con las explcitas, constituyendo una "puerta
de escape, por donde los poderes federales estn en posibilidad de
salir de su encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema
del artculo 124, deben pertenecer en trminos generales a los Estados."86
A pesar de estas objeciones si se pueden encontrar en la Constitucin
algunasfacultades expresas que para ejercitarlas eficazmente se requiere
la expedicin de leyes, como por ejempio, la contenida en la fraccin IX
del artculo 73, que dispone que el Congreso tiene la facultad expresa de
impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restriccio-
nes, objetivo que no podra lograrse sin la presencia de otras facultades
implcitas, como lo es dictar una ley que regule acciones que se dirijan a
esa finalidad.
D. Las facultades prohibidas
Son aquellas que de modo expreso y concreto la Constitucin impide
que las ejerciten los Estados, comoson las prohibiciones establecidas en
los articulas 117 y 118 de la Carta Magna.
E. La potestad tributaria
En ia distribucin del poder tributario entre la Federacin y los Estados
se encuentran todas estas clases de facultades, que la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin ha resuelto que constituyen un sistema complejo. A
continuacin se transcribe la tesis que por s mismaes suficientemente ex-
plcita:
IMPUESTOS, SISTEMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA
DE IMPUESTOS. La Constitucin General no opta por una de-
limitacin de la competencia federal y la estatal para estable-
cer impuestos, sino que sigue un sistema complejo cuyas
premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia
contributiva de la Federacin, y los Estados en la mayora de
las fuentes de ingreso (articulas 73, fraccin VII y 124) b) limi-
taciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la
reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Fe-
deracin (articulo 73, fracciones X y XXIX) Ye) restricciones ex-
presas a la potestad tributaria de los Estados (artculos 117,
fracciones IV, V, VI YVII Y118).
86 Tena Ramrez, Op. Cit. Pgina 113.
310/953/2a. Construcciones Alpha, S.A. y Coags. 3 de junio
de 1954.
346/954/2a. Sindicato de Trabajadores de ia Concepcin. 10.
de julio de 1954.
4828/953/2a. Fernando Rangel y Coags. 5 de julio de 1954.
5883/950/2a. Guzn Rene y Coags. 16 de agosto de 1954.
2736/953/2a. Reynaldo Schega y Coags. 27 de agosto de
1954.
Jurisprudencia. Apndice al tomo CXVIII. Pgna 1026
Tesis jurisprudencial 11. Apndice 1917-1965. Primera Parte.
Pleno. Pgina 42.
De la tesis transcrita se desprende claramente el sistema de distribu-
cinconstitucional en materiatributaria:
al Poder tributario concurrente
Cualquier manifestacin de riqueza, actividad o fuente de ingreso pue-
de ser objeto tanto de contribuciones federales como estatales, salvo
aqullas a las que se refieren losdos incisos siguientes, que son materias
reservadas expresamente a favor del poder federal o son restricciones ex-
presas a los Estados.
Sobre las materias imponibles no reservadas a la Federacin o no res-
tringidas a los Estados, es claro que ambos poderes pueden establecer
contribuciones sinque las mismas puedansertildadas de vicios de consti-
tucionalidad por el hecho de gravar doblemente la misma fuente de rique-
za o el mismo hecho. El' emplos de esta concurrencia tributaria se
encuentran actualmente en os impuestos sobre las remuneraciones al tra-
bajo subordinado que son gravados por la Federacin y por los Estados.
b) Poder tributario federal por facultades expresas y excluyentes
Es el caso de las contribuciones cuyoobjetoreserva expresay concre-
tamente la Constitucin a favor de la Federacin y que por virtud de las
reformas de 24 de octubre de 1942, en vigor desde el 10. de enero de
1943y la de 1949, se encuentran en la fraccl6n XXIX del articulo 73:
1. Comercio Exterior (contenida originalmente en la fraccin IX, con la
reforma de 1943 se traslad a este lugar).
2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales
comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27.
3. Sobre Instituciones de crdito y sociedades de seguros.
4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente
por la Federacin.
5. Especiales sobre:
* energfa elctrica.
* produccin y consumo de tabacos labrados.
gasolina y otros productos derivados del petrleo.
* cerillos y fsforos.
'* aguamiel y productos de su fermentacin.
* explotacin forestal.
'" produccin y consumo de cerveza.
Es indudable que adems de la fraccin transcrita se debe citar como
fundamento de facultades expresamente reservadas a la Federacin, por
cuanto hace a las contribuciones al comercio exterior, el prrafo primero
del artcuio 131 ya que textualmente ordena que es facultad privativa de la
Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten o que pa-
sen de trnsito por el territorio nacional.
Los Estados no pueden imponer gravmenes sobre las materias que
se enumeran, pues de hacerlo as, estaran invadiendo el campo de las fa-
cultades federales.
Sin embargo, porque la Federacin tenga facultades expresas para re-
gular una materia genrica no significa que tambin tenga reservada la fa
cultad exclusiva de gravar esa materia, como actualmente lo sostiene la
Suprema Corte en sus diversas ejecutorias, abandonando una jurispru-
dencia que afirmaba lo contrario.
87
e) Poder tributario federal por restricciones expresas a la potestad
tributaria de los Estados
Ya que la Constitucin establece esas tecuneaee prohibidas a los Esta-
dos, debe entonces interpretarse, siguiendo el artculo 124, que corres-
ponden a la Federacin, conclusin que se corrobora con otros preceptos
que tambin se las conceden expresamente.
Estas prohibiciones o restricciones a las entidades federativas estn
previstas en las fracciones IV, V, VI Y VII del artculo 117 y fraccin I del
118 de la mxima Ley, que ordenan que los Estados no pueden: gravar el
trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir ni ~
var, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de el, a
ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar la circulacin ni el consu-
mo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya
exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de
bultos, o exija documentacin que acompae la mercanca; expedir, ni
mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias
de impuesto o requisitos por razn de la procedencia de mercancas na-
cionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan res-
pecto de la produccin simiiar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distinta procedencia; ni establecer derechos de tonelaje ni
otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre im-
portaciones o exportaciones.
111. la materia del comercio exterior es facultad federal
De conformidad con lo dispuesto por los artculos 73 fracciones IX y X,
89 fraccin XIII y 131 Constitucionales, todos ya transcritos, el comercio
exterior es materia federal por la va de facultades expresas a la Federa-
cin y excluyentes para los Estados y tambin de acuerdo con el articulo
117 fraccin V por la va de prohibiciones a los Estados.
87 A.A. 6136/54. Juan Gonzlez Noriega y Coags. Informe 1969, Pleno. Primera
Parte. Pgina 168.
Ahora bien, el poder tributario sobre el comercio exterior es propio y
exclusivo de la Federacin de acuerdo con los artculos 31 fraccion IV, 73
fracciones VII y XXIX Y131 por efecto de facultades expresas y por los aro
tculos 117 fracciones IV, VI YVII Y 118 fraccin I por efecto de prohibicio-
nes a las entidades federativas.
IV. El fundamento constitucional del Derecho Aduanero
Congruentes conla postura que reconoce autonoma al DerechoAdua-
nero respecto del Derecho Tributario, se puede sostener que el fundamen-
to constitucional se encuentra en los artculos 89 fraccin XIII y 73 fraccin
XXX de nuestra Ley Suprema, mismos que sealan que es facultad del
Ejecutivo Federal habilitar puertos y establecer aduanas y facultad del Le-
gislativo Federal expedir leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas las facultades concedidas por la Constitucin a los Poderes de la
Unin.
s8
Como se expuso en el Captulo Primero, el mbito material del Derecho
Aduanero no es otro que la actividad aduanera, entendida como la que
desarrolla el Ejecutivo Federal para establecer aduanas; para ejecutar y
verificar los actos y formalidades que ante ellas deban celebrar todas las
personas participantes; verificar el cumplimiento de regulaciones y requisi-
tos establecidos por las leyes y verificar e inspeccionar a las personas,
mercancas y medios de transporte durante su circulacin en el territorio
nacional.
Como fcilmente se aprecia, el establecimiento de aduanas por parte
del Ejecutivo Federal es el acto jurdico que genera y actualiza toda la acti-
vidad aduanera, con finalidades propias y bien distintas de las fiscales y
de las comerciales, a las cuales apoya en sus propios objetivos pero que
nollegana confundirse.
4. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL EJECUTIVO FEDERAL
PARA LEGISLAR
En el transcurso de esta obra ya se abord con cierta profundidad este
tema (cuando se trat de la libertad de comercio y los permisos de Impar.
tacin o exportacin) y por esta razn aqu slo se expondrn las bases
constitucionales que permiten que el Ejecutivo Federal emita leyes de
emergencia y sus diferencias con los decretos presidenciales derivados
del artculo 131.
l. La divisin de poderes, la suspensin de garantas Individuales y
las leyes de emergencia
De acuerdo con los artculos 29 y 49 Constitucionales, el Supremo Po-
der de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo. Ejecutivo y
Judicial, mismos que no podrn reunirse en una sola persona o corpora-
cin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de faculta-
des extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, en los casos de invasin,
perturbacin grave de la paz pblica o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto.
88 Carvajal Contreras, Mximo. Op. Cito Pgina 17. Sostiene tambin que el funda-
mento de la LeyAduanera eslafraccin XXXcitada.
En estos casos graves, solamente el Presidente de la Repblica de
acuerdo con los Secreterios de Estado, Jefes de Departamento Adminis-
trativo y el Procurador General de la Repblica y con le aprobacin del
Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente de ste, en su caso,
podr suspender las garantias individuales que fueren obstculo para ha-
cer frente a la situacin.
A las disposiciones generales emitidas por el Ejecutivo Federal se les
conoce corno leyes de emergencia, las cuales tienen su fundamento en
las prevenciones expedidas por el Congreso cuando aprob la suspen-
sin de garantas individuales.
n. La facultad legIslativa del Ejecutivo Federal en materia de comer-
cio exterior
El mismo artculo 49 Constitucional prev las facultades extraordinarias
del Ejecutivo, pero a diferencia de las fundadas en el artculo 29 las corres-
pondientes al artculo 131 no se refieren a las mismas causas, no implican
la suspensin de garantas individuales y s requieren la aprobacin por
parte del Congreso del uso que se haya hecho de ellas,
En efecto, las leyes de emergencia se deben a casos de invasin, per-
turbacin grave de la paz pblica y cualquier otro que ponga en grave pe-
ligro o conflicto a la sociedad, mientras que los motivos de los Decretos
del Ejecutivo Federal en los trminos del 131 son regular el comercio exte-
rior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o de
realizar cualquier otropropsito en beneficio del pas, cuandolo estime Uf-
gente.
Estos Decretos en materia de comercio exterior del Ejecutivo Federal
no implican la suspensin de garantas, sino al contrario, deben cumplirlas
y respetarlas bajo pena de su inconstitucionalidad y de sus actos de apli-
cacin,
Por ltimo, las leyes de emergencia, en caso de suspensin de garan-
tas no requieren la posterior aprobacin del Congreso mientras que en el
caso del artculo 131 es obligatorio someter anuamente el uso que se
haya hecho de la facultad conferida.
5. LA OBLIGACION DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PUBLlCOS
Toda vez que el comercio exterior constituye una de las materias impo-
nibles ms eficientes en la tarea de proveer al Estado de los recursos fi-
nancieros para sufragar los \lastos pblicos, se asigna a la actividad
aduanera una intensa verificacin y control del cumplimiento de las leyes
fiscales, circunstancia que en el pasado provoc que algunos autores sos-
tuvieran que la actividad aduanera era parte del Derecho Tributario.
La eficiencia de los gravmenes a las importaciones y exportaciones se
puede verificar fcilmente ya que siguen Integramente los principios de
neutralidad y eficacia econ6mica, pues tienen las cualidades de oportuni-
dad, economa, certeza y equidad. Son oportunos por cuanto que su re-
caudacin se lleva a cabo en el momento en que el contribuyente tiene los
recursos para cubrirlos, es decir, cuando se ejecuta la importacin o ex-
portacin, lo cual le evita al Estado el financiamiento a cargo de sus recur-
sos; son econmicos ya que su determinacin, recoleccin y pago se
puede encomendar, sin costo para el Estado, a una actividad controlable
como es la funcin de agente aduanal; son certeros puesto que los irnpor-
tadores y exportadores conocen Conprecisin el monto de la deuda fiscal
que generar su actividad y son justos porque todos los importadores de
la misma mercanca pagarn la contribucin en una proporcin del valor
de la misma.
1. Los contribuyentes
Acorde con lo dispuesto por el artculo 31 fraccin IV de la Ley Funda-
mental, es obligacin de los mexicanos contribuir para los gastos pbli-
cos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y
Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dis-
pongan las leyes.
A pesar de que la Constitucin solamente menciona a los mexicanos
como sujetos pasivos obligados a pagar contribuciones, la jurisprudencia
y la doctrina son unnimes acerca de que esta obligacin tambin se ex-
tiende a los extranjeros. mxime que "si los mexicanos o extranjeros go-
zan de los derechos bsicos del hombre, tambin deben estar colocados
en el mismo nivel en cuanto a sus obligaciones pblicas, y entre elias, la
del pago de impuestos.8.
11. Requisitos constitucionales de las contribuciones
En el propio texto constitucional figura la obligatoriedad de que toda
contribucin rena los requisitos de legalidad, equidad y finalidad. El pri-
mero se expresa ordenando que dispongan las leyes, en virtud del cual
solamente el Poder Legislativo por medio de una ley puede establecer
contribuciones; el segundo se hace presente con la expresin de la mane-
ra proporcional y equitativa, cuya conceptualizacin ha costado ms traba-
jo definir a nuestros tribunales, pero que lo han traducido en la iguaidad
contributiva y en impedir el cobro de impuestos exorbitantes y ruinosos
que consuman el ingreso o el patrimonio del causante. En cuantoa la fina-
Iidad, la Constitucin condiciona la obligacin tributaria a contribuir a los
gastos pblicos, de tal suerte que las contribuciones slo podrn tener por
objetivo sufragar los gastos que realice el Estado en la atencin de las ne-
cesidades colectivas y sociales, excluyendo las exacciones al patrimonio
de los particulares que tengan un fin diferente al fiscal o recaudatorio. La
Suprema Corte ha definido los gastos pblicos del siguiente modo:
GASTOS PUBLICaS. Por gastos pblicos no deben enten-
derse todos los que pueda hacer el Estado, sino aqullos des-
tinados a satisfacer lasfunciones y servicios pblicos.
Tomo LXV. Arrigunaga Pon Manuel de. Pgina 2723.
Tomo LXIV. Cabewt Alberto M. y Coags. Pgina 398.
Tomo LXIV. Cabezut Alberto M. y Coags. Pgina 5417.
Tomo LXXV. Mora Manuel F. Pgina 3603.
Tomo LXXVI. Domnguez Pon Alvaro. Pgina 648.
Jurisprudencia 118. Quinta Epoca. Pgina 155. Seccin Pnrns-
ra. Volumen Segunda Sala. S.J.F.
Apndice de Jurisprudencia de 1917-1965.
89 Cortina, Alfonso. Curso de Poltlca de Finanzas Pblicas de Mxico. Primera
Edicin. Editorial Porra. S.A. Mxico, D.F. 1977. Pgina26.
111. Inconstltuclonalidad de los fines extraflscales de algunas exac-
ciones
En trminos constitucionales. las exacciones tributarias o contribucio-
nes deben buscar solamente la recaudacin de recursos financieros para
atender los gastos del Estado, sin embargo no es algo nuevo que la po-
testadtributaria sea usadacomouna herramienta importante y eficiente en
la consecucin de objetivos econmicos, sociales y polticos, como la re-
distribucin del ingreso, la desconcentracin economice, la proteccin n-
dustrial, etc.
Se afirma que los tributos pueden clasificarse, en cuanto a su finalidad,
en contribuciones con fines fiscales, simultneamente fiscales y extrafisca-
les y meramente extrafiscales, dependiendo si buscan la recaudacin de
recursos solamente, la recaudacin ms otro fin social o econmico, o
bien, slo pretenden un objetivo diferente al recaudatorio. La doctrina pa-
rece estar de acuerdo en que las contribuciones con fines fiscales y
aqullas con fines simultneamente fiscales y extrafiscales se ajustan a las
disposiciones constitucionales, y por el contrario, los tributos meramente
extrafiscales adolecen de vicios de constitucionalidad, tal comoya ha sido
sustentado por jurisprudencia de la Suprema Corte cuando se han impug-
nado impuestos confines diferentes a losfiscales.
Ejemplode la contribucin con fin exclusivamente fiscal es el impuesto
al valor agregado: de la que tiene fines al mismo tiempo fiscales y extrafis-
cales es el impuesto general de importacin que adems de buscar la re-
caudacin persigue proteger la industria nacional de la competencia
extranjera y de la extrafiscal es aquel impuesto que haba sido establecido
en la anterior Ley de Hacienda del Distrito Federal que gravaba la extrac-
cin de agua del subsuelo por medio de pozos artesianos, cuya finalidad
era evitar la extraccin de agua del subsuelo de la Ciudad de Mxico e
impedir suhundimiento.
90
No se debe confundir la prohibicin de fines extrafiscales que deben
observar las contribuciones con la posibilidad legal de que la totalidad o
parte del producto de la recaudacin de cierto gravamen se destine a su-
fragar un determinado gasto o actividad pblica, situacin que no contra-
ra disposicin constitucional alguna.
En nuestra materia, las cuotas compensatorias que establece la Ley de
Comercio Exterior en contra de prcticas desleales de comercio exterior
tienen slo finalidad extrafiscal (persiguen desalentar las importaciones y
entre menos se recauden ms cumplen con su objetivo legal) y por lo mis-
mo, son anticonstitucionales, pues no obstante el nombre de cuota que
eligiel legislador, su real naturaleza jurdica es la de ser contribuciones y
ms especficamente impuestos. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia
ha resuelto que el estudio de los tributos debe atender a su naturaleza y
no a su nombre:
90 Semanario Judicial de la Federacin. Sptima poca. Vol. XXX Primera Parte.
Pgina 45 A.R. 2247/55. LaPerfeccionada, S.A. 29 de junio de 1971.
TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUER
DO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURIDICA, INDE-
PENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACION QUE LE DEN
LAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley ataca-
da de inconstitucional llame al tributo controvertido "derecho",
en tanto que las autoridades responsables lo concepten
como "derecho de cooperacin" y el quejoso sostenga que es
un "impuesto especial", lo cierto es que este Supremo Tribu-
nal debe analizar el gravamen motivo de amparo de acuerdo
con su verdadera naturaleza jurdica, independientemente de
la denominacin que le den las partes o incluso la ley."
A.A. 1864/1972. Ca. Operadora de Teatros, S.A. 22 de octu-
bre de 1972.
A.R. 916/1972. Buenaventura Leal Martnez. 27 de febrero de
1973.
A.A. Armando Antonio Snchez Chvez. 24 de julio de 1973.
Semanario Judicial de la Federacin. Pleno. Volmenes 50, 55
Y70. Pginas 73, 49 Y35.
91
IV. La proporcionalidad y equidad de las contribuciones
Los estudios fiscales sobre estos dos conceptos son prolijos y bien
profundos, sin embargo, todava no se ha llegado a consensos doctrina-
rios y legales sobre sus ms estrictos significados, traspasando incluso
esta cuestin al terreno judicial, en donde la Suprema Corte, con mayor
sentido prctico, ha fallado en el sentido de que se traducen en principios
de justicia fiscal que evitan que las contribuciones sean exorbitantes y rui-
nosas y respecto de la equidad que se respete el principio de igualdad, o
sea, tratar por igual a los iguales.
Sin embargo, esta postura actual no siempre la sostuvo la Corte, pues
durante mucho tiempo declar improcedentes los juicios de amparo en
contra de contribuciones ausentes de proporcionalidad y equidad, argu-
mentando que eran actos del Poder Legislativo y que su remedio estaba
en la libertad electoral.
En 1879 se demand el amparo en contra de una ley federal a la cual
se le estimaba inequitativa y de fata de proporcionalidad, excediendo los
poderes tributarios constitucionales, demandaque recibi y resolvi la Su-
prema Corte de Justicia, bajo la Presidencia del jurista Ignacio L. Vallarta,
de gran inclinacin al estudio de los fallos de la Corte de los Estados Uni-
dos de Amrica. Se neg el amparo y se estableci jurisprudencia bajo los
siguientescriterios:
91 Jurisprudencia y Tesis Sobresalientes de la Suprema Corte de Justicia. 1974
1975. Actualizacin IV Administrativa. Segunda Sala. Mayo Ediciones. 1978. P-
gina 1440. En el mismo sentido: Lltls en el jucio constitucional, al delimitarla, el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin est facultado para analizar
la naturaleza jurdica de una institucin. S.J.F. Novena poca. Tomo 111; Pleno.
Marzo de 1996. Pgina 457.
CONTRIBUCIONES, NO PROCEDE AMPARO POR SUS
ABUSOS. No toca a los tribunales corregir los abusos que el
Congreso puede cometer decretando contribuciones; el reme-
dio de esos abusos est en la libertad electoral; slo cuando
el Poder Legislativo comete fiagrantes r. palpables atentados
contra la propiedad. pueden los tribuna es intervenir en nego-
cios de impuestos para hacer los derechos individuales....En
la iibertad de sufragio. segn la estructura de nuestras institu-
ciones. est. pues, el remedio de los abusos del Poder Legis-
lativo.
92
Esta Tesis predomin en el criterio de la Corte hasta el ao de 1926, en
que dict una sentencia que se apart de ella y sobrevivi hasta 1944, ao
en que finalmente se sustituy por la que actualmente se observa por los
tribunales y que por suimportancia se transcribe a continuacin:
IMPUESTOS, EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS.
Aunque la jurisprudencia sentada por la Suprema Corte, en
ejecutorias anteriores, estableci que la falta de proporcionali-
dad y equidad del impuesto no puede remediarse por medio
del juicio de amparo, es conveniente modificar dicha jurispru-
dencia, estableciendo que si est el Poder Judicial capacitado
para revisar los decretos o actos del Poder Legislativo, en
cada caso especial, cuando aparezca que el impuesto es
exorbitante y ruinoso, o que el legislativo se ha excedido en
sus facultades constitucionales. Aun cuando el artculo 31 de
la Constitucin, que establece los requisitos de proporcionali-
dad del impuesto, como derecho de todo contribur.ente, no
est en el captulo relativo a las garantas individuaes, la le-
sin de este derecho s es una violacin de garantas, por lo
que, si se demanda ante el Poder Judicial contra una Ley que
establezca un impuesto exorbitante y ruinoso, no puede ne-
garse la proteccion federel, diciendo que el Poder Judicial no
es el capacitado para remediar dichaviolacin, y que el reme-
dio contra de ella se encuentra en el sufragio popular, pues,
en tal caso, se hara nugatoria la fraccin I del articulo 103 de
la Constitucin, y la mismaraznpodrainvocarse para negar
todos los amparos que se enderezaran contra leyes o actos
del Poder Legislativo.
Tomo XVII. MaldonadoAurelio. Pgina 1013.
Tomo XCVIII. Refrescos Pascual, S.A. Pgina 861.
Tomo CIX. Montemayor M. Jess. Pgina 545.
Acabados Textiles Lourdes, S.A. Pgina 3176.
Hilaturas El Molino, S.A. Pgina 3176.
Jurisprudencia 543. Apndice al Tomo CXVIII. Pgina 1004.
Jurisprudencia 11. Apndice 1917-1965. Primera Parte. Pgi-
na 42.
92 De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Sptima Edicin.
Editorial Porra, S.A. Mxico, D.F. 1976. Pgina227.
V. El principio de legalidad en las contribuciones
Este principio y su importancia ya fue motivo de estudio en pginas an-
teriores, cuando se trat de las garantas de seguridad jurdica, asl como
su aplicacin en el principio de que la autoridad slo puede hacer lo que
la ley le permite.
Como se expuso, este principio se recoge con la expresin "que dis-
pongan las leyes", y para entender la magnitud y trascendencia del requi-
sito de legalidad tributaria, se reproduce a continuacin la jurisprudencia
de la Suprema Corte que la explica de inigualable forma:
IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE DEBEN
SALVAGUARDAR A LOS. Al disponer el artculo 31, fraccin
IV, de la Constitucin Federal, que son obligaciones de los
mexicanos "contribuir para los gastos pblicos, as de la Fede-
racin como del Estado y Municipio en que residan, de la ma-
nera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", no
slo establece que para la validez constitucional de un tributo
es necesario que, primero est establecido por ley, segundo,
sea proporcional y equitativo y tercero, sea destinado al pago
de los gastos pblicos, sino que tambin exige que los ele-
mentos esenciales del mismo, como puedenser el sujeto, ob-
jeto, base, tasa y poca de pago, estn consignados de
manera expresa en la ley, para que as no quede margenpara
la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para ei pago
de impuestos imprevisibles o a ttulo particular, sino que a la
autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones
generales de observancia obligatoria dictadas con anterior-
dad al casoconcreto de cada causante y el sujeto pasivo de la
relacin tributaria pueda en todo momento conocer la forma
cierta de contribuir para los gastos pblicos de la Federacin,
del Estado o Municipio en que resida. Es decir, el principio de
legalidad significa que la ley que establece el tributo debe de-
finir cules son los elementos y supuestos de la obligacin tri-
butaria; esto es, los hechos imponibles, los sujetos pasivos de
la obligacin que va a nacer, as como el objeto, la base y la
cantidad de la prestacin; por lo que todos esos elementos no
deben quedar al arbitrio o discrecin de la autoridad adminis-
trativa. En resumen, el principio de legalidad en materia tribu-
taria puede enunciarse mediante el aforismo, adoptado por
analoga del derecho penal, "nulfum tributum sine lege".
A.A. 331/1976. Mara de los Angeles Prendes de Vera. 31 de
agosto de 1976.
A.A. 5332/1975. Blanca Meyerberg de Gonzlez. 31 de agosto
de 1976.
A.A. 5464/1975. Ignacio Rodrguez Trevio. 31 de agosto de
1976.
A.A. 5888/1975. Inmobiliaria Havre, SA 31 de agosto de 1976.
A.A. 1008/1976. Antonio Hernndez Abarca. 31 de agosto de
1976.
Jurisprudencia del Pleno. Informe 1976. Primera Parte. Tesis 1.
Pgina 481.
La importancia de esta jurisprudencia es que viene a recoger judicial-
mente lo que se conocecomo loselementos esenciales de la contribucin
o tributo, a los cuales hizo obligatorio el principio de legalidad para darle
un cabal cumplimiento al precepto constitucional. Por lo tanto, para
que una contribucin se considere legalmente establecida se requiere que
sea una ley la que establezca:
1. El sujeto pasivo u obligado al pago.
2. El objeto del tributo.
3. La base gravable.
4. La tasa o cuota aplicable a esa base.
5. La poca de pago de la contribucin.
Por lo tanto, la Constitucin no permite que sea la autoridad administra-
tiva quien pueda hacer esas determinaciones y por lo mismo, si la leyes
omisa en esos elementos esenciales no habra cumplido con el principio
de legalidad ordenado en ia fraccin IVdel artculo 31 de nuestra Constitu-
cin Politica.
CAPITULO V
LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONES
NO ARANCELARIAS
1. INTRODUCCION
Desde el Captulo Primero qued explicado que la actividad aduanera
es de naturaleza compleja pues se constituye de diversos actos, procedi-
mientos y formalidades que son ejecutados tanto por las autoridades,
como por los particulares que intervienen en la introduccin al pas o ex-
traccin del mismo de bienes y medios de transporte.
Al formar parte de la actividad aduanera la verificacin y comprobacin
de las regulaciones y restricciones no arancelarias que establece el Esta-
do para permitir la importacin, exportacin o trnsito de los indicados
bienes, en el presente captulo se expone el concepto general, naturaleza
jurdica y evolucin reglamentaria de cada una de ellas. El estudio de to-
das estas regulaciones se ha titulado aqu bajo ia denominacin genrica
de "regulaciones o restricciones no arancelarias", por cuantoque esta ~
presin es la que recogen las disposiciones legales vigentes, aunque no
refleje cabalmente su caracterstica principal consistente en que para po-
der llevar a cabo legalmente la importacin o exportacin se requiere, de
modo directoo indirecto, 18 previa aprobacin estatal.
Por lo tanto, cuando los ordenamientos legales exijan las citadas regu-
laciones no arancelarias (RNA), el cumplimiento de ellas constituir el pre-
supuesto jurdico indispensable para que los interesados desplieguen
vlidamente los actos que les correspondan dentro del despacho aduane-
ra y por Jo mismo, se considera conveniente que se analicen al inicio del
estudio de las diversas facetas de la referida actividad aduanera, mismo
que inicia con el presente captulo.
En un inicio losprincipales instrumentos regulatorios del comercio exte-
rior eran el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una poltica
de aperturacomercial la nica barrera era la arancelaria, es decir, las con-
tribuciones a las importaciones y a lasexportaciones.
Con el devenir del tiempo surgieron medidas menos inflexibles que la
prohibicin que permitieron que el Estado graduara las importaciones y
las exportaciones con base en ciertos criterios: por volumen; por valor; por
tiempo; por mercaderas; por pas; etc, como son los permisos, las autori-
zaciones y las cuotas. Estos permisos o cuotas se usaron de manera ln-
tensa y junto con los aranceles constituyeron principalmente, hasta el
segundo tercio de la presente centuria, los instrumentos nicos con que
contaban las naciones para regular limitar su comercio exterior, por lo
que hasta ese entonces se vena hablando de medidas arancelarias (los
aranceles) y de medidas cuantitativas (las prohibiciones y permisos).
A partir del ltimo tercio de este siglo se produjo una verdadera explo-
sin en la produccin de diversas medidas cuyos objetivos formales son
regular y proteger actividades e intereses diferentes al comercio exterior,
pero que, sin embargo, en su aplicacin producen su limitacin restric-
cin, agrupndolas con el nombre genrico de medidas no arancelarias,
dentro de un fenmeno al que se le ha llamado neoproteccionismo.
Por lo que hace a los aranceles, se har su estudio en un futuro Captu-
lo, mientras que en este momento se analizarn con cierto detalle estas
medidas no arancelarias, tanto de las que tienen el objeto directo y princi-
pal de que el Estado autorice o no los movimientos internacionales de
mercancas como de aquellas que indirectamente producen el mismo re-
sultado.
2. LA. TERMINOLOGIA EN LA. DOCTRINA, LOS TRATADOS INTERNA-
CIONALES Y LA.S LEYES MEXICANAS
En la doctrina contempornea tanto nacional como extranjera, a cual-
quier mecanismo de regulacin de las corrientes de comercio exterior de
un pas que sea diferente del arancel se le designa con los trminos
de Barrera no Arancelaria, Regulacin no Arancelaria u Obstculo no Tari-
fario, mismos que bien se pueden considerar como sinnimos.
93
Por lo que hace a los tratados Internacionales suscritos por Mxico se
puede observar que aquellos que tienen cierta antigedad no utilizan el
trmino "regulaciones no arancelarias", como es el caso del GATT, que
elaborado con fecha 30 de Octubre de 1947, en sus artculos XX y XXI
menciona a las medidas de excepcin general (la enorme puerta por don-
de entr gran parte del proteccionismo administrativo) y medidas de ex-
cepcin relativas a la seguridad, regulando solamente a una parte de esas
regulaciones en sus artculos XI, XII YXIII que son las restricciones cuanti-
tativas, y que eran las ms usadas y conocidas en esa poca. Posterior-
mente y hasta nuestros das ese organismo (ahora OMC) se ha ocupado
ms de este tipo de regulaciones no arancelarias en sus Negociaciones
Comerciales Multilaterales (NCM).
93 Granell, Francisco. La Exportacin y los Mercados Internacionales. Tercera Edi-
cin. Editorial Hispano Europea. Barcelona Espaa. 1979. Pgina 296, Vese
tambin: Querol, Vicente. El Arancel Aduanero, Mecanismo de Politica Comer-
cial. Editorial Pac, S.A. 1965. Pgina 118. French-Davls, Ricardo. Economa In-
ternacional, Teoras y Polticas para el Desarrollo. Fondo de Cultura Econmica,
S.A. Primera Edicin. Mxico, D.F. 1979. Pgina 319. Cruz Miramontes, Rodolfo.
Leglslacln Restrictiva al Comercio Internacional. Anlisis de las instituciones
mas comunes. Edicin del Autor. 1979. Anexo 1 en pgina 61 y Dvila Gmez
Palacio, Roberto. Nuevas Tendencias en la Estrategia Internacional del Comer-
cio Exterior Mexicano. Revista El Econmista Mexicano. Vol. XN. Nm. 3 mayo-
junio 1981. Pgina 24.
279
En tratados internacionales de ms reciente celebracin (bilaterales y
multilaterales) se han usado los trminos "restricciones no arancelarias",
"medidas no arancelarias" y "paraarancelarias" e incluso se han definido
en sus propios textos.
En el Tratado de Montevideo de 1980, que instituy la Asociacin Lati-
noamericana de Integracin (ALADI), promulgado en el D.O.F. de fecha 31
de marzo de 1981 se menciona en el artculo 49 a las restricciones no
arancelarias y en el 50 seala las medidas de excepcin similar al articulo
XXdel GAn.
Entre los bilaterales, por ejemplo, el Acuerdo Comercial celebrado con
Costa Rica el da 22 de Julio de 1982 y promulgado en el D.O.F. de 24 de
julio de 1984 se destina el captulo IV a las Restricciones no Arancelarias,
las que defne el artculo 80. como toda medida de carcter administrativo,
financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual se impida
o difculte por decisin unilateral, las importaciones.
En los Acuerdos de Alcance Parcial, por ejemplo el celebrado con
Cuba publicado en el D.O.F. de 23 de enero de 1986, en su artculo 30.,
se define a las restricciones como toda medida no arancelaria de cual-
quier naturaleza que impida o limite las importaciones.
Es importante comentar que ambostiposde convenios internacionales
sealan que no constituyen restricciones no arancelarias las medidas de
excepcin, que como se ver, constituyen hoy una de las principales
barreras no arancelarias (regulaciones sanitarias, fitosanitarias, de consu-
midor, etc.) y es tambin importante observar que dichas definiciones son
parciales puesto que s610 se referan a las importaciones, msque a esta-
blecer un marcoregulatorio al comercio exterior en general.
Ms recientemente, el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias
Comerciales entre Pases en Desarrollo, adoptado en Belgrado, publicado
en el D.O.F. de fecha 21 de julio de 1989, en su artculo 10. define a las
Medidas no Arancelarias como toda medida, reglamento o prctica, con
excepcin de los derechos arancelarios o de las medidas paraarancela-
ras, cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distor-
sin importante en el comercio; ya las "medidas paraarancelarias" como
los derechosy gravmenes, con excepcin de losderechos arancelarios,
percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior que
tienen efectos anlogos a los derechos de aduana y que gravan ias impor-
taciones, con excepcin de loscausados por determinados servicios pres-
tados.
El trmino paraarancelario ya se venia usando en los estudios de algu-
nos tratadistas para referirse a aquellas restricciones no arancelarias que
afectan el valor de la mercanca y que son una categora de las regulacio-
nes no arancelarias.
94
94 Armenta de la Pea, Rodrigo. Instrumento Paraarancelario y Adopcin de un
Arancel Externo Comn. Revista Integracin Latinoamericana. Buenos Aires, Ar-
gentina.1977.Pgina 23.
De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, regla-
mentos, medidas y otrasformas administrativas que impiden o limitan el
comercio exterior de un pas diferentes a los aranceles, se pueden deno-
minar como regulaciones o restricciones no arancelarias. acepciones que
como se expuso se recogen en la prctica internacional y en la teora co-
marcial.
En nuestra legislacin, los artculos 20. y 11 del Cdigo Aduanero de
1952 se refera a ellas con los nombres de "restricciones y requisitos espe-
ciales" mismos que pasaron a la ALA de 1982.
La Ley Reglamentaria del artculo 131 Constitucional en materia de co-
mercio exterior (LRMCE) de 1986, ya las llam en el artculo 10. fraccin 11
"medidas de regulacin o restricciones" y mediante reforma a su artculo
20. fraccin 11 y a mltiples artculos de la ALA publicadas en el D.O.F. de
23 de junio y 20 de julio de 1992, respectivamente, se sustituyeron los tr-
minos de restricciones y requisitos especiales por los de "restricciones o
regulaciones no arancelarias", trmino que provena del artculo 30. de la
lIGI de 1988.
La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres del
Ttulo IV, del Captulo 11, y en los artculos 15 y 16, solamente' invirti los
trminos regulacin y restriccin lo que tambin hizo la NLA, modificacin
que resulta intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuen-
cias se deriva que regulacin y restriccin son sinnimos; porque si no lo
fueran, el adjetivo no les abarcara a ambosy, finalmente, porque no exis-
ten disposiciones legales que slo se refieran a las regulaciones y otras
que sloabarquen a las restricciones.
En el desarrollo de este captulo se denominar a ambos nicamente
con la designacin comn de regulaciones no arancelarias (RNA).
3. LA CLA51FICACION DE LAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS
Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea dif-
cil si se considera que tienen la ms diversa naturaleza; que existen en
gran nmero; que su redaccin en las disposiciones legales no es siem-
pre transparente y que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta te-
nue, pero eficazmente de su objetivo formal. Para apreciar la magnitud de
simplemente identificar estas medidas, basta decir que ya en 1975 el
GATT haba detectado 844 tipos de estas regulaciones no arancelarias'"s
A pesar de estas importantes limitaciones, se considera til formu-
lar con fines ejemplificativos una clasificacin que permita entender la di-
versa naturaleza de estas regulaciones y facilite la exposicin de las
principales clases y tipos.
En el cuadro 1 se anotan tantolas medidas arancelarias como no aran-
celarias y las clases y tipos de estas ltimas.
95 Cruz Miramontes, Rodollo. Op. Cito Pgina 18.
281
Cuadro 1. Barreras Arancelarias y No Arancelarias al
Comercio Exterior
A. Barreras Arancelarias
a) Los aranceles a las importaciones y exportaciones.
b) El Tipo de Cambio.
B. Barreras No Arancelarias
1. Las Barreras Paraarancelarias.
a) Los ajustes tributarios en frontera.
b) Las sobretasas.
e) Los derechos consularas.
d) Los mtodos de aforo aduanero.
e) Los precios oficiales de importacin.
f) Los aranceies especficos.
g) Ei depsito previo.
h) El manejo del tipo de cambio.
i) Lasrestricciones para combatirprcticas desleales.
2. Las Barreras Cuantitativas.
a) Las prohibiciones.
b) El embargo.
e) La salvaguarda.
d) Las limitaciones o restricciones voluntarias.
e) Las cuotas, cuposo contingentes.
f) Los permisos o licencias previas.
g) El control de cambios.
h) Los requisitos de desempeo.
1) Las compras del Sector Pblico.
3. Las Barreras Cualitativas.
a) Los permisos para proteger la paz y la seguridad pblica.
b) Los permisos para proteger la salud humana.
c) Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y vegetal.
d) Las autorizaciones para proteger la ecologa y los recursos na-
cionales.
e) Las autorizaciones para protegerla cultura nacional.
f) Los requisitos de etquetado, marcado e informacin comercial
y las Normas Obligatorias Mexicanas.
g) El canal oficial de comercializacin.
h) Las medidas en materia de propiedad intelectual.
1) El marcado de origen.
J) Los padrones de importadores.
k) Los requerimientos de documentacin.
262 EDICIONES FISCALESISEF, S,A,
4. LOS REQUISITOS LEGALES DE LAS REGULACIONES O RESTRIC-
CIONES NO ARANCELARIAS
Uno de los principales perjuicios que produce esta multiplicidad de ins-
trumentos es la falta de conocimiento y certidumbre sobre los requisitos o
regulaciones que debe cumplir la importacin o exportacin de determina-
da mercanca. La legislacin mexicana ha pretendido evitar que se pro-
duzca esa incertidumbre para lo cual ha dispuesto que dichas
regulaciones no arancelarias se establezcan de tal manera que permita su
identificacin y fcil conocimiento por parte de los obligados a cumplirlas.
l. Antecedentes histrico [urldlcos
La revisin histrica puede iniciar en el artculo 20. del Cdigo Aduane-
ro de 1952 que dispuso que en las tarifas de los impuestos de importacin
o exportacin se consignaran los requisitos especiales o prohibiciones re-
lativos a la entradao salidade las mercancas que las leyesestablecieran
o que acordara el gobierno federal.
Otro antecedente posterior de esa identificacin se puede encontrar en
el 'artculo 30. de la Ley del Impuesto General de Importacin, publicada
en el D.O.F, de 12 de febrero de 1966, que dispuso:
"Cuando por razones de salud pblica, preservacin de la flo-
ra o fauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sa-
nidad fitopecuaria, de compromisos internacionales o de
cualesquiera otro fin, las dependencias del Ejecutivo Federal
competentes establezcan restricciones o regulaciones no
arancelarias a la importacin de mercancas, stas debern
identificarse en trminos de la fraccin arancelaria y la no-
menclatura que les corresponda conforme a la tarifa del
artculo 10."
Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que gene-
ran estas regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el O.O.F.
de fecha 23 de junio de 1992 se derogo el citado articulo 30. y se reform
el artculo 20. fraccin 11 de la LRMCE, para estipular no slo la manera en
que deban identificarse las regulaciones no arancelarias, sino tambin y
por primera vez, establecer el procedimiento general de creacin de cual-
quier tipo de regulacin de esa naturaleza.
Este precepto legal, en su texto ya reformado, estableca:
"Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importa-
cin o exportacin de mercancas por razones de seguridad
nacional, salud pblica, preservacion de la flora o fauna, del
medio ambiente, sanidad fitopecuaria, normas, etiquetas,
compromisos internacionales, requerimientos de orden pbli-
co o cualquier otras regulaciones debern someterse previa-
mente a la opinin de la Comisin de Aranceles y Controles al
Comercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretara de
Comercioy Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamente
con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, y
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. Dichas mer-
cancas se identificarn en trminos de susfracciones arance-
larias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la
tarifa respectiva."
Casi un mes despus, 20 de julio de 1992, se reform el articulo 25
fracciones I Inciso c) y 11 inciso b) de la ALA para establecer que los pedi-
mentosde importacin o exportacin se deberande acompaar de;
"Los documentos que comprueben el cumplimiento de los
requisitos en materia de restricciones o regulaciones no aran-
celarias a la importacin o exportacin, que se hubieren sorne-
tido previamente a la opinin de la Comisin de Aranceles y
Controles al Comercio Exterior, establecido por Acuerdo de la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial, o en su caso,
conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal
competentes, siempre que las mismas se publiquen en el Dia-
rio Oficial de la Federacin y se identifiquen en trminos de la
fraccin arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda
conforme a la tarifa de las Lexes de los Impuestos Generales
de Importacin y Exportacin. '
Esta disposicin en la Ley Aduanera remarc la obllqatoriedad del pro-
cedimiento de creacin y de las formas que deben observar las RNA, pues
de lo contrario no seraobligatorio anexarlas o cumplirlas en los respecti-
vos pedimentos de importacin o exportacin, ni tampoco su omision se-
ra constitutiva de ia infraccin prevista en la fraccin 11 del articulo 127 de
la ALA.
La Ley de Comercio Exterior de 1993, actualmente en vigor, destina el
Captulo 11 del Ttulo IV a establecer el rgimen general de las medidas de
regulacin y restriccin no arancelaria, mismo que se expone en el si-
guiente apartado.
11. El rgimen legal vigente
Conforme con una poltica librecambista y de suscripcin de convenios
internacionales que sonacordes con esa poltica de liberalizacin comer-
cial, los artculos 15 y 16 de la Ley identifican taxativamente las medidas
de regulacin no arancelaria y slopermiten que se establezcan en casos
singularmente por ella sealados. De este modo, ia premisa fundamental
sobre la cual descansa el rgimen mexicano de las RNA's consiste en que
la autoridad no tiene facultades ilimitadas para establecerlas, sino que de-
ber ceirse solamente a aquellos casos que permite la ley.
A. Supuestos legales de las RNA's a la exportacin
Conforme con el artculo 15 de ia LCE son:
1. Para asegurar el abasto de los productos destinados al consumo b-
sico de la poblacin y el abastecimiento de materias primas a los produc-
tores nacionales o para regular o controlar los recursos naturales no
renovables, de conformidad con las necesidades del mercado interno y
lascondiciones del mercado internacional.
2. Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de
3. Cuando se trate de productos cuyacomercializacin estsujeta, por
disposicin constitucional, a restricciones especficas.
4. Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en peligro de extin-
cino de asegurar la conservacin o aprovechamiento de especies.
5. Cuando se requiera conservar losbienes de valor histrico, artstico
o arqueolgico.
6. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normasoficiales
mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pblica, sanidad ti-
topecuaria o ecolgica, de acuerdo a la legislacin en la materia.
B. Supuestos legales de las RNA's a la Importacin
Las hiptesis legales estn en el artculo 16 de la LCE y son las sl-
guientes:
1. Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibrios
en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacio-
nales de losque Mxico sea parte.
2. Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que ca-
rezcan de mercadosustancial en supasde origen o procedencia.
3. Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de
4. Corno respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas apli-
cadasunilateralmente por otros pases.
5. Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercadointerno de
mercancas en condiciones que impliquen prcticas desleales de comer-
ciointernacional, conforme a lodispuesto en estaLey.
6. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales
mexicanas en ID referente a seguridad nacional, salud pblica, sanidad fi-
topecuaria o ecologa, de acuerdo a la legislacin en la materia.
Si se observa detenidamente se podr comprobar que el legislador es
tableci nicamente supuestos permitidos por el GATT. En el caso de las
exportaciones, los supuestos del punto 1 se encuentran autorizados por
los artculos XI, 2. inciso a) y XX, incisos g) e i): los dei punto 2 son, entre
otros, los referidos a losconvenios de productos bsicos o sensibles tales
como el Muir/fibras; del caf y otros senalados en el artculo XX, incisos c),
e) y h); los del punto 3 se encuadran en el artcuio XX inciso d); los del
punto 4 en dicho artculo XX inciso b) y los supuestos del punto 5 en dicho
artculo XX inciso f).
En cuanto hace a los supuestos para establecer las regulaciones a las
importaciones, se puede notarla misma intencin de ajustarse con lasdis-
posiciones del GATI ya que los supuestos del punto 1 se encuentran en
los artculos XII y XVIII; los del punto 2 en la excepcin que otorga el aro
tcuio XI, 2. inciso b) para establecer restricciones sobre la clasificacin, el
control de la calidad o la venta de productos destinados al comercio inter-
nacional; los del punto 3 en los artculos XI, 2. lnciso c), XIX y XX inciso a);
los del punto 4 en el mismo artculo XIX.
Resulta importante observar que la legislacin mexicana establece que
las medidas para combatir las importaciones en condiciones de prctica
desleal constituyen regulaciones no arancelarias, situacin que se aparta
de la definicin del GATI, pues para l se trata de derechos, es decir, de
gravmenes y no de obstculos no arancelarios al comercio exterior. Esta
peculiaridad de la ley mexicana se estudiar en su lugar y se explicar el
porqu de esa determinacin que, por cierto, no se produjo por error o
desconocimiento del legislador.
Por otra parte, la enunciacin de las regulaciones no arancelarias que
hace el segundo prrafo del artculo 17 de la LCE es genrica cuando dis-
pone que esas medidas consisten en permisos previos, cupos mximos,
marcado de pas de origen, certificaciones, cuotas compensatorias y de-
ms instrumentos que se consideren adecuadospara los fines de esta ley
y, es limitada, si se compara con la lista ejemplificativa que se ha presen-
tado en pginas anteriores.
C. Los requisitos de las regulaciones no arancelarias
Los requisitos que ordena la LCE en vigor, son los mismos que ordena-
ba la anterior ley, reformada en 1992, mismos que por su importancia aqu
se reproducen:
1. Se debern establecer a travs de acuerdos expedidos por SECOFI
Y, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente (art, 40. frac-
cin 111 y 17 segundo prrafo). Su novedad consiste en que obliga a que
las dependencias competentes publiquen en el Diario Oficial de la Federa-
cin los procedimientos para su expedicin y cumplimiento (art, 17 primer
prrafo).
2. Acorde con lo ordenado por el artculo 17, la SECOFI debe obtener
previamente la opinin de la Comisin de Comercio Exterior (COCEX). N-
tese .que la ley slo obliga a que la SECOFI obtenga la opinin de la
COCEX pero no dispone que la citada opinin sea favorable al estableci-
miento de la regulacin, por lo que la circunstancia de que la opinin haya
sido negativa, no provocar ningn impedimento legal para la emisin dei
acuerdorespectivo.
En virtud de su carcter de rgano de consulta obligatoria (art. 60.), la
COCEX tiene las facultades para evaluar los proyectos de medidas de re-
gulacin no arancelaria que se sometan a su opinin; revisar peridica-
mente las medidas vigentes y celebrar audiencias pblicas con 105
interesados.
El artculo 19 de la LCE establece que en los casos de situaciones de
emergencia susceptibles de producir un dao dificilmente reparable
de seguirse el procedimiento anterior, la autoridad podrexcepcionalmen-
te establecer la regulacin sin haberla sometido a la opinin de la COCEX,
siempre que se trate de las re9ulaciones que mencionan las fracciones 111
a VI del artculo 15 y VI del articulo 16 que se refieren a las cuestiones de
seguridad nacional, salud pblica, sanidad fitopecuaria, ecol09a, conser-
vacinde especies y a la conservacin de bienesde valor hlstrico, artsti-
co o arqueolgico y conunavigencia lmite de hasta20 dashbiles.
3. Los citados acuerdos debern ser publicados en el Diario Oficial de
la Federacin conforme con los artculos 40. fraccin 111 y 17 de la LCE.
4. En todos loscasos, las mercancas sujetas a dichas regulaciones se
identificarn en trminos de la fraccin arancelaria y de la nomendatura
que les corresponda conforme a las tarifas de importacin o exportacin
(art. 20).
En los apartados siguientes se har el anlisis de las barreras no aran-
celarias que muestra el cuadro 1 y se determinar cules de ellas renen
las caractersticas de regulacin no arancelaria, conforme a los requisitos
establecidos en la LeE.
111. La normalizacin de las mercancas
El artculo 26 de la LCE otorg la naturaleza jurdica de RNA a las Nor-
mas Oficiales Mexicanas (NOM's) que SECOFI determine que las autorida-
des aduaneras deban hacer cumplir en el punto de entrada de las
mercancas al pas y estableci el rgimen jurdco al que se sujetarn en
ese carcter.
Con objeto de fijar la naturaleza jurdica de esta regulacin no arancela-
ria, es menester hacer una brevsima exposicin de la reglamentacin ad-
ministrativa conocida como normalizacin, de las materias que le estn
reservadas por la ley y del contenido propio y exclusivo de las disposicio-
nesde normalizacin.
A. El concepto
La Ley Federai de Metroioga y Normalizacin (LFMN) publicada en el
D.O.F. de 10. de julio de 1992, en vigor 15 das naturales despus de esa
fecha, modificada por decreto publicado en el D.O.F. de 24 de diciembre
de 1996, dispone en su artculo 40 que las NOM's establecern las carac-
tersticas y/o especificaciones de los productos y procesos que puedan
constituir un riesgo para la seguridad de las personas o daar la salud hu-
mana, animal, vegetal o el medio ambiente y la ecologa, generando un
procedimiento administrativo reglamentario al que se le denomina normeti-
zecion, trmino del cual no se aporta concepto alguno a pesar de un ex-
tenso artculo 30. destinadoa definiciones.
La palabra normalizacin proviene del anglicismo standarizacin y se-
gn el Diccionario Significa "la determinacin de normas y aplicacin de
las mismas en la fabricacin de los objetos y productos industriales
lt
96
Con esta ley, Mxico adecu su legislacin a la corriente comercial in-
ternacional que propugna por la uniformidad de las reglamentaciones tc-
nicas sobre las mercancas que, segn esa corriente, estn
obstaculizando injustificadamente el librecomercio y sometilas atrlbuco-
nes de las dependencias pblicas que consistan en regular las especifica-
ciones de elaboracin de todas las mercancas a la normalizacin. En
efecto, la LFMN establece en su artculo 38 que corresponde a las de-
pendencias, segn su mbito de competencia, contribuir a la integracin
del Programa Nacional de Normalizacion con propuestas de NOM's; expe-
dir las que sean materia de su competenciay certificar, verificar e inspec-
cionar que los productos y procesos cumplan con las citadas NOM's. Para
apreciar la ampiitud de la normalizacin consltese el Programa Nacional
para 1995 que apareci pubiicado en el D.O.F. de 19 de abril de 1995.
B. El proceso de creacin de las NOM's
Se prev en los artcuios 44 y siguientes de la LFMN que disponen obli-
gatoriamente:
1. La presentacin de un anteproyecto por parte de ia autoridad ante
losComitsConsultivos Nacionales de Normalizacin.
96 DiccionarioTcnico. Ediciones Larousse. Mxico, D.F. 1979. Pgina 734.
2. La publicacin del proyecto en el Diario Oficial de la Federacin.
3. La apertura de un piazo para que todo interesado pueda presentar
comentarios al proyecto.
4. El estudio de los comentarios recibidos.
5. La publicacin en dicho Diario de los comentarios y sus respuestas.
6. La aprobacin de la NOM por parte del Comit Consultivo Nacional
correspondiente.
7. La expedicin de dicha NOM.
8. Su publicacin en el citado Diario Federal.
En casos de emergencia la dependencia competente podr expedir
una NOM de esa naturaleza, pero su vigencia no puede ser mayor de seis
meses, pudiendoser prorrogada por una ocasin ms por otros seis me-
ses, transcurridos los cuales perder vigencia, Si la dependencia desea
prorrogar suvigencia o hacerlapermanente deberobservar lospasosan-
tes enumerados.
C. Las materias reservadas a la normalizacin
Conforme con el artculo 40 de la LFMN la reglamentacin de las mer-
cancas o productos es materia que se encuentra reservada a NOM's
cuandopresenten algunade lassiguientes peculiaridades:
1. Oue puedan constituir un riesgo para la seguridad de ias personas.
2. Que puedan daar a la salud humana.
3. Que puedan daar a la salud animal.
4. Que puedan daar a la salud vegetal.
5. Que puedan daar al medio ambiente.
6. Que se pretenda preservar losrecursos naturales.
De tal suerte que cuando alguna mercancia sea susceptible de produ-
cir o amenazar producir algn tipo de dao de los arriba enumerados y la
dependencia competente pretenda regular sus especificaciones de elabo-
racin, fabricacin o presentacin. deber hacerlo obligatoriamente a tra-
vs de una NOM, pues de lo contrario se estaria contraviniendo el artculo
30. fraccin XI de la LFMN.
D. El contenido de las disposiciones de normalizacin
Acorde con dicha ley, las NOM's solamente pueden establecer medi-
das o reglas con los siguientes contenidos, mismos que constituyen su
materia propia y exclusiva (art. 40):
1. Caractersticas y especificaciones que deben reunir las mercancas,
los productos y sus insumas (fracciones I y 11).
2. Caractersticas y especificaciones de sus envases y embalajes (frac-
cin V).
3. Nomenclatura, abreviaturas y smbolos en el lenguaje comercial
(fraccin VIII).
4. Descripcin de emblemas y smbolos (fraccin IX).
5, Determinacin de informacin comercial, sanitaria, ecolgica, de ca-
lidad, etc. (fraccin Xii).
6. Denominacin de origen para productos del pas (fraccin XV).
Es muy claro que las NOM's tienen la finalidad y el alcance bien delimi-
tado consistente en establecer requisitos sobre las especificaciones de fa-
bricacin; envases; mensajes y diversa informacin de las mercancas de
inters o proteccin al consumidor, sinque puedanlegalmente establecer
prohibiciones a la fabricacin, manufactura, comercializacin o importa-
cin de cualquier tipo de mercanca o producto, pues no existe precepto
legal alguno que as lo permita.
E, Situaciones no previstas en NOM's
La LCE ya no establece que las regulaciones no arancelarias se pue-
dan establecer por razones de salud pblica, preservacin de la flora o
fauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecua-
ria, normas y etiquetas a las cuales aludian los preceptos legales ya dero-
gados, sino que slo ref#ula algunas de esasrazones de manera indirecta,
al sealar que se podrn establecer regulaciones no arancelarias en los
casos de situaciones no previstas por la normalizacin, en lo referente a
seguridad nacional, salud pblica, sanidad fitopecuaria o ecologa.
Es obvio que las situaciones que no pudieron haber sidoprevistas por
las NOM's son aquellas que no se dirijan a regular las especificaciones del
producto, susempaques y envases, smbolos y requisitos de contenido e
informacin de utilidad para el consumidor, que como ya se anot son el
contenido de lasdisposiciones legales de normalizacin.
Entre estassituaciones no previstas se puedenencontrar disposiciones
que establezcan restricciones basadas en leyescon requerimientos de or-
den pblico y que se plasman en permisos, autorizaciones y otras medi-
das incluso como la prohibicin, pero que requerirn en todo caso que
una ley lo ordene, le conceda atribuciones a la dependencia pblica y se
cumplan los requisitos de los artculos 17, 20 Y26 de la LCE.
En el caso de que dicha regulacin fuese competencia de una entidad
pblica diferente a la SECOFI entonces le seria aplicable lo dispuesto por
el artculo 27 de la LCEque dispone:
"Cualquier otra medida administrativa de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, que tenga
como propsito regular o restringir el comercio exterior del
pas y la circulacin o trnsito de mercancas extranjeras, de-
ber someterse a la opinin de la Comisin previamente a su
expedicin, a fin de procurar su mejor coordinacin con las
medidasarancelarias y no arancelarias previstas en estaLey".
Resumiendo, para que proceda una regulacin no arancelaria basada
en las fracciones VI de los artculos 15 y 16 de la LCE se requiere que:
1. La materia sea exclusivamente referida a seguridad nacional, salud
pblica, sanidad fitopecuaria o ecologa.
2. La regulacin no se refiera al contenido reservado a las disposicio-
nesde normalizacin.
3. Exista una ley que otorgue atribuciones a la dependencia para regu-
lar el producto, mercanca o actividad de que se trate.
4. Cumpla con ios dems requisitos exigibles para toda regulacin no
arancelaria.
F. Requisitos legales de las NOM's como regulaciones no arancela-
rias
Para que las autoridades aduaneras puedan legalmente exigir el cum-
plimiento de las citadas normas en el momento de la importacin o expor-
tacin de las mercancas, se deben observar obligatoriamente las
prescripciones del artcuio 26 de ia LCE que se anotan en los incisos si-
guientes:
1) En todo caso, la importacin, circulacin o trnsito de mercancas
estarn sujetos a las NOM's, disposicin que complementa el artculo 53
de la LFMN que ordena que todos los productos de importacin similares
a los nacionales obligados a cumplir con cierta NOM tambin debern
cumplirlas especificaciones establecidas en dichanorma.
2) No podrn establecerse disposiciones de normalizacin a los pro-
ductos diferentes a las NOM's, que se reafirma por lo dispuesto en el
articulo 30. fraccin XI segundo prrafo de la LFMN que estipula que las
dependencias slo podrn expedir normas o especificaciones tcnicas,
criterios, reglas, instructivos, circulares, lineamentos y dems disposicio-
nes de naturalezaanloga de carcter obligatorio siempre que se expidan
como NOM.
3) Las mercancas sujetas a NOM se identificarn en trminos de la
fraccin arancelariay nomenclatura que les corresponda.
4) La SECOFI determinar, previa opinin de la COCEX, las NOM's que
se debern cumplir en el punto de entrada de la mercanca al pas.
5) Esa determinacin deber publicarse en el Diario Oficial de la Fede-
raciono
De la lectura del precepto legal se concluye que no podr exigirse nin-
guna NOM sin que se cumplan los mismos requisitos que para las dems
regulaciones no arancelarias establecela ley.
IV. Epoca de cumplimiento
La LCE, su Reglamento y los ordenamientos que establecen las regula-
ciones no arancelarias no se refieren al momento de su cumplimiento,
mas sin embargo, la NLAs es claraal respecto, que en su artculo 36 frac-
cin I inciso c) y fraccin 11 inciso b), dispone que quienes importen o ex-
porten mercancas estn obligados a presentar ante la aduana un
pedimento, en la forma oficial aprobada, que se acompaar de los docu-
mentos que comprueben el cumplimiento de las requisitos en materia de
regulaciones y restricciones no arancelarias.
Por su parte, el artculo 176 fraccin 11, que establece las infracciones a
cargo de quien introduce al pas o extrae del mismo mercancas, seala
que comete la infraccin relacionada con la importacin o exportacin
quien sin el permisode autoridad competente o sinla firma electrnica en
el pedimento que demuestre el descargo total o parciai del permiso antes
de realizar los trmites del despacho aduanero o sin cumplir cualquier otra
regulacin o restriccin no arancelaria emitidaconforme a la LeE.
De las disposiciones anotadas se desprende indubitablemente que las
regulaciones no arancelarias se deben cumplir en cualquier tiempo o rno-
mento siempre y cuando sea antes de realizar los trmites del despacho
aduanero, que se inicia con la presentacin de las mercancas ante la au-
toridad aduanera y la activacin del mecanismo de seleccin automatiza-
do, acorde con el artculo 43 de la NLA.
Esta aseveracin tiene variantes fcticas, dependiendo del tipo de trfi-
co por medio del cual ingrese al pas o salga del mismo la mercanca,
pues en trfico terrestre tanto pronto las mercancas cruzan la lneadiviso-
ria internacional se presentan ante el mdulo de la autoridad aduanera,
que aplica, en ese momento, el mecanismo de seleccin automatizado, es
decir, en ese trfico coincidir el momento de la introduccin con el mo-
mentodel inicio del despacho aduanero de las mercancas, por lo cual las
regulaciones no arancelarias debenestarya cumplidas.
Por el contrario, en trficos martimo y areo las mercancas se introdu-
cen al territorio nacional y quedan obligatoriamente en depsito ante la
aduana (en recinto fiscal o fiscalizado) con el propsito de ser destinadas
a un rgimen aduanero, sin que se presenten, en ese momento, las mis-
mas ante la autoridad para realizar los trmites del despacho aduanero.
Por lo tanto, en estos trficos durante el tiempo en que las mercancas se
encuentren en depsito, pueden obtenerse o cumplirse las RNA's, pues
no se han iniciado los trmites del despacho aduanero. Estas considera-
ciones son aplicables en el caso del trfico terrestre cuando la autoridad
aduaneraautoriza el depsito ante la aduana de las mercancas, de acuer-
do con el artculo 23 de la NLA.
Congruente con las anteriores disposiciones, el artculo 92 de la misma
NLA permite el retorno al extranjero de mercancas en depsito ante la
aduana, hasta antes de activar el mecanismo de selecci6n automatizado,
y entre las limitaciones que seala, no se encuentra que las mercancas
estensujetas a regulaciones no arancelarias.
Algunas disposiciones que reafirman que las ANA's se cumplen junta-
mente con el pedimento cuando se inician los trmites del despacho
aduanerosonlasde sanidad animal y vegetal, que establecen que el certi-
ficadofitozoosanitario se acompaar al pedimento de importacin (art. 5
del Acuerdo de 8 de diciembre de 1997) y la Ley Federal de Armas de
Fuego y Explosivos (LFAFE) que dispone en el artculo 58, que los particu-
lares que adquieran armas de fuego y municiones en el extranjero debe-
rn solicitar el permiso extraordinario para retirarlas del dominio fiscal y
posteriormente obtener el permiso, perosiempre de maneraprevia al des-
pacho aduanero.
5. LAS BARRERAS PARAARANCELARIAS
Se conoce de esta manera a las medidas que afectan directamente el
costofinanciero ex-aduana de las mercancas importadas, diferentes y adi-
cionales del pago de los aranceles y derechos por servicios aduaneros,
razn por lo cual desempean un papel semejante al tipo de cambio y al
propioarancet.'"
97 French Davls. Ricardo. Opus Cito
En realidad, este tipo de restricciones al comercio seleccionan como
objeto a gravar o encarecer uno de los elementos de que se compone el
arancel, incrementando el costofinanciero de los productos importados y
por lo mismo, reduciendo su nivel de competencia frente a los productos
similares nacionales.
Las restricciones paraarancelarias tienen las caractersticas de ser pe-
cuniarias y fiscales, es decir, se manifiestan como un pago o erogacin
que tiene que realizar el importador de las mercaderas a favor del erario
pblico y se establecen en torno a uno de los elementos del arancel,
como la base gravable (incrementando el valor de las mercancas); la tasa
de conversin (incrementando el tipo de cambio); la tasa (estableciendo
sobretasas a la general de la tarifa); cobrando derechos por servicios
aduaneros (que exceden el costo de los servicios) exigiendo depsitos en
garanta (que Implican un costo financiero); etc.
Estos instrumentos paraarancelarios pueden ser de las clases que se
mencionan a continuacin.
l. Los ajustes trIbutarios en frontera
Se conoce de esta manera a los impuestos interiores que aplican los
Estados a la produccin, venta o consumo de los productos nacionales
que se exigen a la introduccin al pas de productos similares de importa-
cin, a efecto de colocarlos en igualdad de condiciones de competencia,
pues de otra manera los extranjeros ingresaran con una menor carga tri-
butaria, mxime que la mayora de los pases exenta de dichos impuestos
interiores a sus productos de exportacion.
En la prctica y en los convenios internacionales se aceptan a los im
puestos indirectos (al consumo o a las ventas) corno elegibles para estos
ajustes en frontera, mas no as a los impuestos directos (al ingreso, al pa-
trimonio o a las utilidades), que se refieren ms a las empresas que a las
mercancas. Los artculos 11 prrafo 2 y 111 del GATT establecen que la exis-
tencia de concesiones no impedir a toda parte contratante a percibir, en
todo momento, sobre la importacin de un producto cualquiera una carga
equivalente a un impuesto Interior aplicado a un producto nacional similar
o a una mercanca que haya servido, en todo o en parte, para fabricar el
producto importado, siempre que dichos Impuestos interiores aplicados a
las rnercancias importadas no sean superiores que los aplicados a las de
produccin nacional y tampoco se apliquen de manera que se proteja a la
misma.
En Mxico, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto Especial Sobre
Produccin y Servicios y el Impuesto Federal Sobre Automviles Nuevos
establecen gravmenes a las importaciones, siendo todos ellos impuestos
indirectos que gravan el consumo o las ventas en los trminos anotados, y
por lo tanto, en la legislacin mexicana no constituyen regulaciones no
arancelarias.
11. Las sobretasas
Por el contrario, en el comercio internacional librecambista no se consi-
dera aceptable establecer tasas adicionales a la general prevista en la tari-
fa que grave las importaciones, debido a que se contraponen a las
finalidades de liberalizacin del comercio por el camino de la desgrava-
cin arancelaria negociada.
En Mxico, la ley haba establecido diversas sobretasas a la importa-
cin y exportacin, (art. 35 de la ALA) bajo el nombre de impuestos adicio-
nales, mismos que empezaron a ser suprimidos a partir de la apertura
comercial y la adopcin del GATI, hasta llegar a su desaparicin total me-
diante la reforma a la ALA para 1994, que derog el apartado B de la frac-
cin I1 del artculo 35 que contemp'laba los impuestos adicionales del 3% y
2% sobre la exportacin de petroleo y gas natural, y sobre productos di-
versos a los anteriores. respectivamente, y del 10% a las exportaciones
por la va postal.
En todo caso, para la LCE estas sobretasas no seran regulaciones no
arancelarias.
111. Los derechos consulares
Se ubican aqu a las exacciones por concepto de derechos por la certi-
ficacin o legalizacin de documentacin que se debe acompaar a las
mercancas, talescomofacturas, manifiestos, certificados y declaraciones,
los que para su validez, la autoridad ola ley obligan a que estn legaliza-
dos o visados por susoficinas en el extranjero o por entidadesprivadas.
Adems de la obstaculizacin que implica la obtencin y certificacin
de la documentacin, el costo financiero de tales derechos consulares
puede encarecer la mercanca de manera que reduzca su nivel de compe-
titividad con la produccin del pas importador, sin perder su naturaleza
de contribucin y no llegar a tener la de regulacin no arancelaria.
IV. Los mtodos de aforo aduanero
Los principios generales del aforo consignados en el artculo VII del
GATI se deben aplicar a todos los productos sujetos a aranceles, dere-
chos, cargas y dems restricciones a la importacin y exportacin basa-
dos en el valor de las mercancas o fijados de algn modo en relacin con
ste.
Estos principios consisten, bsicamente, en que el aforo de las mercan-
cas importadas debe basarse en el valor real de la mercanca importada o
una similar y no en el valor de una mercanca de origen nacional, ni en
valores arbitrarios o ficticios. El valor real, por su parte, es el precio al que
las mercancas son vendidas en el curso de operaciones comerciales nor-
males y en condiciones de libre competencia.
Sin embargo, pueden generarse restricciones al comercio cuando no
se respetan estos principios y se establecen mtodos de valoracin que
aumentan, para efectos de aplicacin de los aranceles, el valor de las mer-
cancas importadas, conduciendo a precios ficticios o tericos que se
apartan de los precios realmente pagados por los importadores de las
mercancas.
Un ejemplo en ta legislacin mexicana de la fijacin de reglas tericas
de valoracion de mercancas de importacin lo constituy el Decreto por
el que se Reforma la Tarifa de la L1GI qua se public en el D.O.F. de 31 de
enero de 1991, relativo a diversas fracciones arancelarias de azcar, dero-
gado desde el 31 de agosto de 1992.
Ese Decreto estableca que la tasa arancelaria aplicable a las importa-
ciones de azcar se determinara por la SECOFI, a travs de calcular y ex-
presar en un porcentaje el coeficiente resultante de restar a un precio de
293
importacin de reterencle, fijado unilateralmente por ese Decreto, un pre-
cio usual de competencia, que seradeterminado por esa Secretara.
En el Diario Oficial de la Federacin de 14 de febrero de 1991 se publi-
c el Acuerdo que establece el procedimiento para determinar el precio
usual de competenciade lasfracciones arancelarias del azcar, por medio
del cual se dispuso que dicho precio se determinara por esa Secretara
con base en los promedios mensuales de precios de ciertos contratos
operados en ciertas "bolsas" burstiles extranjeras del "mercado de futu-
ros", que precisamente por no implicar la entrega de la mercanca y por
ser un mercado de excedentes no reflejaba operacionescomerciales nor-
males del mercado de fsicos y tampoco los precios que haban pagado
los importadores mexicanos por la compra e introduccin fsica de ese
productoa territorio nacional.
El resultado de esa determinacin terica del valor del producto fue un
elevado arancel nominal de importacin.
Estas medidas que afectan el mtodo de valoracin, si bien obstruyen
las importaciones, caen en la esferade la tributacin y no constituyen re-
gulaciones no arancelarias, en lostrminos de la LeE.
V. Los precios oficiales de Importacin
Son el valor de las mercancas de importacin que determina la propia
autoridad, como base mnima para efectos de aplicar la tasa sealada en
la tarifa del impuesto de importacin, es decir, se aplican siempre que el
precio pagado por el importador sea menor que dicho valor oficial. Su es-
tablecimiento y aplicacin sirve para proteger a la industria nacional en
contra de prcticas desleales de comercio exterior tales como el dumping
y los subsidios a las exportaciones y generalmente son muy eficientes en
los pases subdesarrollados en donde las limitaciones de informacin y di-
vulgacin no permiten implementar oportunamente las medidas en contra
de esas prcticas por la va de la investigacin en forma de juicio, de pro-
ductores nacionales frente a importadores nacionales y exportadores ex-
tranjeros. Adems de lo anterior, eficientan las funciones estatales de
recaudacin pues evitanla evasin por el caminode la subvaluacin.
Permitidos anteriormente por los artculos 48 quinto, y sexto prrafos
de la ALA y 30. Y40. de la L1GI de 1988, el proceso de apertura y la adop-
cin de las normas internacionales librecambistas implicaron su abroga-
cin, tal y como aparece en el "Memorndum sobre el Rgimen de
Comercio Exterior de Mxico", dirigido por ei Gobierno de Mxico a las
Partes Contratantes del GATI (Punto 11 Instrumentos de Politica Comercial.
Apartado C. Valoracin Aduanera) donde se manifiest la intencin de
mantenerlos en vigor hasta finales de 1987. Esta obligacin se ratfic en
el "Informe que sobre la Solicitud de Adhesin de Mxico al Acuerdo Ge-
neral" del Grupo de Trabajo creado por el Consejo de Representantes
(punto 24) y se cumpli con el Acuerdo que Deroga los Precios Oficiales
que Constituyeron la Base Gravable Mnima para la Aplicacin del Impues-
to General de Importacin, publcado en el D.O.F. de fecha 11 de enero
de 1988, cuyo artculo transitorio dispuso retroactivamente la entrada en
Vigor a partir del da 10. de enero de 1988, as como con la posterior refor-
ma de julio de 1992 al artculo 48 de la ALA suprimiendo los prrafos cita-
dos y consignando como valor en aduana el valor de transaccin de las
mercancas.
294
EDICIONESFISCALESISEF, S.A.
Bien se puede observar que estos precios oficiales atienden al valor de
las mercancas para efectos de la aplicacin y cobrode los aranceles, por
lo que, aun siendo una barrera, no constituyen una regulacin no arance-
laria como las define la LCE.
VI. Los aranceles especficos
Otro medida paratributaria consiste en establecer aranceles que, en
apariencia, no consideran en absoluto el valor de la mercanca, como es el
caso de los llamados aranceles especficos y que tienden a determinar la
contribucin en montos superiores a aquellaque resultara si se tomara en
consideracin el valor real de la mercanca.
Se puede anticipar aqu, que los aranceles conocidos como ad veiorem
se determinan y liquidan aplicando al valor real de la mercanca o precio
pagado por el importador ia tasa que seala la ley, y de este modo, la
cuantfa del gravamen siempre est condicionada por el valor de la merca-
dera y por el porcentaje de la tasa legal.
En el caso de los aranceles especficos, cuando el Estado los establece
simplemente los fija como una determinada cantidad de dinero, general-
mente dlares de los Estados Unidos, por cada unidad de medida, canti-
dad o volumen de mercanca importada, lo que implica forzosamente que
el Estado ya previamente eligi, para l y ante l, un valor terico o ficticio
de la mercanca y una tasa hipottica aplicable a ese valor, presentando
como arancel especfico nicamente el resultado de aplicar ambos datos,
que no son ni siquiera del conocimiento de losimportadores y muchasve-
ces tampoco son posibles de deducir por las mltiples combinaciones
que pueden presentarse entre el valor y la tasa, pero que siempre resultan
en una cuantificacin mayor del gravamen que si se aplicara el arancel ad
velotem.
La LCE contempla tanto los aranceles especficos como los ad vaforem
y Jos mixtos, que son estos ltimos una combinacin de los anteriores,
siendo desde luego medidas arancelarias, a pesar de que puedan tener
por objetoimponerbarreras al comercio exterior.
En la ley mexicana, el azcar brinda un ejemplo de aranceles especfi-
cos a la importacin, ya que en el Decreto publicado en el D.O.F. de 31 de
agosto de 1992 se establecieron para las fracciones aranceiarias de la
TIGI relativas al azcar (expresados en dlares por kg.) y se han manteni-
do en los Decretos publicados en el D.O.F. de 11 y 30 de noviembre de
1994; 14 de septiembre y 29 de diciembre de 1995.
Encuantoa losaranceles especficos a la exportacin, el Decretopubli-
cado en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1995 los estableci para las ex-
portaciones de azcar, fijando unarancel expresado en dlarespor kg.
En ambos casos, los Decretos de 29 de diciembre de 1995 tambin es-
tablecieron los certificados de cupo, que otorgan el derecho a su titular a
importar o exportar el producto exento de esosaranceles.
En estos Decretos no se sealacules fueron los valores y la tasa que
consider el Ejecutivo Federal, ni tampoco el procedimiento empleado
para llegar al montodel arancel, peroen operaciones de Importacin con-
cretas se puede apreciar que el porcentaje resulta ms elevado que el ni-
vel general arancelario que guarda la tarifa actualmente para el resto de
los productos.
Los productos concontenido de azcar son un ejemplode losarance-
les mixtos a la importacin, pues se establecen en el Decreto publicado
en el O.O.F. de 29 de diciembre de 1995, que abroga su similar publ-
cado en el D.O.F. de 29 de noviembre de 1994, por el cual a los citados
productos se aplica un arancel mixto de importacin resultante de sumar
al arancel ad valorem aplicable al producto el monto del arancel especfico
aplicable al azcar.
VII. Los depsitos previos
Consisten en la entrega o afectacin de cierto valor econmico, no ne-
cesariamente en dinero, que serrestituido o liberado bajo ciertos supues-
tos, como el registro o revisin de la operacin por parte de las
autoridades, la certificacin de la documentacin o el simple transcurso
del tiempo.
El recargo sobre el valor de la mercanca importada ser igual al costo
financiero que significa para el importador mantener su dinero o valores
inactivos durante el plazo de vigencia del depsito.
Un ejemplo de esta medida lo podra constituir el rgimen de precios
estimados a la importacin, que exigi desde su primera Resolucin, que
junto con el pedimento de importacin se acompaara obligatoriamente
un depsitoen dinero a favor de la Tesorera de la Federacin, una fianza
o un billete de depsito emitido por Nacional Financiera a favor de la cita-
da Tesoreria, para garantizar la posible e hipottica diferencia de contribu-
ciones, garanta que seria cancelada y devuelta cuando se presentaran,
siempre posteriormente, las facturas certificadas que ampararan las rner-
canelasa otradiversa autoridad fiscalizadora.
Si bien posteriormente se reform la mencionada resolucin para hacer
consistir la garanta en sio una fianza, el palo de la pliza respectiva tie
ne el mismo efecto econmico que el depsito, pues es una cargafinan-
ciera que tiene que sufragar el importador de las mercancas,
encarecindolas y por lo mismo, restringiendo en alguna medida los flujos
de las mercancas que deben de cubrir ese requisito.
Si antes se dijoque los precios estimados podran ubicarse como me-
didas de depsito previo, es en virtud de que tambin podrian calificarse
de precios oficiales a la importacin, que en el casode Mxico implicaran
una vioiacin a sus obligaciones internacionales contradas en el GAIT.
A continuacin se expondrn las principales caractersticas de los pra-
eiosestimados de la reciente legislacin mexicana.
A. Las resoluciones que establecen los precios estimados de las
mercancas
Este sistema se inici con la reforma de juliode 1993 a losartculos 25,
29 Y 116 fraccin XIII de la ALA, consignando la obiigacin de anexar al
pedimento la garanta, la ordende entregar las mercancas si no se omiti
la misma y la facultad de la SHCP para establecer dichos precios. En la
fraccin I del artculo Primero Transitorio del Decreto correspondiente, se
estableci que la obligacin de anexar la laranta al pedimento entrara en
vigor dos meses despus de su publicacion o sea, el 26 de septiembre de
1993, y en la reforma legal para 1994 se cre la fraccin 11 del articulo 147
para establecer como causal de suspensin del agente aduanal no haber
anexado al pedimento dicha garanta.
La primera resolucin de precios estimados se llam "Resolucin que
establece los precios estimados de mercancas objeto de subvaluecin,
para efectos de que los importadores garanticen la posible diferencia de
contribuciones entre loscitados precios y losvalores declarados por el im-
portador" y fue publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993, entrando
en vigor al da siguiente, por lo cual el importador estaba obligado nica-
mente a obtener la garanta desde el 5 de agosto de 1993 y el agente
aduanal a acompaarla al pedimento de importacin slo despus del 26
de septiembre de 1993.
Estaresolucin sufri reformas tanto a las reglas como a Su anexo, se-
gn resoluciones publicadas en el D.O.F de fechas 31 de agosto, 9, 20 Y
23 de septiembre y 4 de octubre de 1993.
La segunda resolucin emitida por la SHCP derog la anterior y se lla-
m "Resolucin que establece el mecanismo para garantizar el posible
pago de contribuciones en los casos de subvaluacin de mercancas de
importacin" que se public en el D.O.F. de 16 de noviembre de 1993 y
que como se observaen su propiadenominacin suprimi el trmino de
precios estimados y conserv en vigorel anexo en el que se contenan las
mercancas y susrespectivos precios estimados.
Laterceraresolucin, en vigor, se denomina "Resolucin que establece
el mecanismo para garantizar el pago de contribuciones de mercancas
sujetas a precios estimados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co", suprimiendo los trminos "posible" y "subvaluacin" que usaban las
anteriores resoluciones y regresa al trmino de precios estimados en su
denominacin.
Esta resolucin se public en el D.O.F. de 28 de febrero de 1994 y en-
tr en vigor el dia 15 de marzo de ese ao, incluyendo entre sus funda-
mentos lo dispuesto por el artculo 126-A de la ALA, que permita la
retencin de la mercanca por la aduanacuando no se hubieraanexadoal
pedimento la garanta de referencia y ordenaba que subsanada dicha omi-
sin se entregara de inmediato,
Esta resolucin est vigente y ha sido modificada con fechas 27 de ju-
nio de 1997, 4 de septiembre de 1998; 21 de septiembre, 5 y 29 de octu-
bre de 1999.
El anexo de esta resolucin se ha modificado diversas ocasiones me-
dante resoluciones publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de fe-
chas 4 de mayo, 21 de octubre y 19 de diciembre de 1994; 21 de abril y
21 de agosto de 1995 y 22 de enero, 13 de mayo y 9 de julio de 1996. La
publicacin de 13 de mayo de 1996 modific y public en su totalidad el
anexo, debido a los cambios en la tarifa de la UGI para 1996.
Posteriormente, el anexo se ha modificado con fechas 10 de marzo y
27 de junio de 1997; 4 de septiembre y 12 de octubre de 1998; y 26 de
febrero y 12 de julio de 1999. Con lecha 31 de agosto de 1999 se public
unnuevoanexoque se modific el 5 de noviembre de 1999,
En 1996, el rgimen de los precios estimados estaba previsto en los ar-
tculos 36 fraccin I inciso e); 43 cuarto prrafo; 144 fraccin XIII; 158 Y 184
de laNLA, cuyos cambios en relacin conla ALA fueron lossiguientes:
1. Anexar la garanta al pedimento. Se mantuvo esta obligacin en el
nuevoordenamiento aduanero.
2. Retencin y entrega de la mercanca. Se precis que deber entre-
garse la mercanca retenida tan pronto se anexe el documento en el que
conste la garanta, cuando haya sido omitido.
3. Previa opinin de la SECOFI. Se adicion que para el establecimien-
to de los precios estimados la SHCP debera obtener la previa opinin de
la SECOFI, misma que se suprimi con la reforma legal para 1999.
4. Objeto de la certificacin de la factura. Se precis que esta certifica-
cin, necesaria para cancelar la garanta, tendr por objeto hacer constar
que el proveedor efectivamente expidi la factura. Con la derogacin del
segundo prrafo del artculo 158 de la NLA, se traslad esta disposicin a
la Resolucin respectiva.
S. Suspensin del agente aduanal. Se suprimi del artculo 164 de la
NLA, como supuesto de esta suspensin, no anexar la garanta al pedi-
mento.
6. Infraccin y sancin. Se tipific comouna infraccin relacionada con
la no presentacin de documentacin o hacerlo extemporneamente que
debe ameritar la sancin prevista en la fraccin 111 del artculo 185 de la
NLA.
7. Nacimiento de la obligacin. Se precis en el primer prrafo del ar-
ticulo 56 de la NLA que los precios estimados aplicables sern los vigen-
tes en los supuestos que sealadicho precepto, confirmando que no eran
los vigentes en el momento de presentar el pedimento, resolviendo con
ello la duda que en la prctica se gener y dejando sin efecto un criterio
administrativo en ese sentido.
La reforma a los articulas 36 fraccin 1inciso e, 43, 84-A, 86-A, 143 frac-
cin XIII y 158 de la NLA, publicada el 31 de diciembre de 1998 y en vigor
el 10. de abril de 1999, estableci que la garanta en el caso de precios
estimados debera ser en forma de depsito en cuentas aduaneras de ga-
ranta por un monto igual por las contribuciones que se causaran por la
diferencia entre el valor en aduana declarado y el precio estimado.
A pesar de la disposicin legal, la regla 3.13.11 vino posponiendo su
aplicacin, hasta que mediante la modificacin publicada el 29 de octubre
de 1999 se pospuso hasta el 31 de marzo de 2000.
B. La finalidad de los precios estimados
Si como se expone en las resoluciones anotadas, su objeto es la apli-
cacin de garantas a mercancas "subvaluadas" y establecer mecanismos
para asegurar el pago de contribuciones que se causen por la diferencia
entre los precios declarados por el importador y los precios estimados por
la SHCP, no deba haber impedimento alguno para que el importador. si
as lo deseara, pagara las contribuciones conforme a dichos precios yno
anexara garantla alguna. Sin embargo, la interpretacin de la autoridad
aduanera ha sido diferente a la naturaleza formal de los citados precios
estimados, pues ha ordenado que la obligacin de acompaar la fianza
debe cumplirse, en todos los casos, sin que se permita su sustitucin por
el pago de la posible diferencia de contribuciones y accesorios (telex 326-
A-III-588 de 10 de enero de 1994 de la Administracin General de
Aduanas).
Esta circunstancia viene a confirmar que los citados precios estimados
podran ser cuestionados de precios oficiales a la importacin, ya que si
se permitiera el pago de las contribuciones conforme a dicho precio, se
mostrara en su plenitud como un precio oficial para la aplicacin de los
gravmenes.
En contra de esa suposicin, el artculo primero de la Resolucin modi-
ficado el 5 de octubre de 1999, ordena que el precio estimado no po-
dr usarse para determinar la base gravable del Impuesto General de
Importacin
C. Amblto de aplicacin de los precios estimados
Su aplicacin abarca las importaciones definitivas de las mercancas
listadas en el anexo, en dondeexista causacin y pago de contribuciones,
excepto en aquellos casos en los que no se causen las contribuciones o
no exista la obligacin de pagarlas, como es el caso de las importaciones
temporales o las exentas conforme a la Ley Aduanera. Como un caso ex-
preso de excepcin. tambin la resolucin liber de esta obligacin a las
empresas inscritas para realizar el despacho con revisin en origen a que
se refiere el artculo 98 de la NLA y grandes empresas inscritas en un pa-
drn, hiptesis suprimidas desde el 10. de noviembre de 1999, cuyas au-
torizaciones, estuvieron vigentes hasta el 10. de abril de 2000.
D. Anexos
Todas las resoluciones han remitido a un anexo en que aparecen la
descripcin comercial de la mercanca que se sujeta, sufraccin arancela-
ria y el monto del precio estimado por cada unidad comercial. Con las mo-
diflcaciones a esos anexos se ha incrementado el nmero de productos
que se sujetan a dicho precio estimado y precisado el clculo del precio
para acercarlo ms a la prctica comercial que se recoge en la facturas
que amparan las mercancas.
E. Formas de garantizar
La regla general es, de conformidad con las re91as vigentes, anexar
una garanta indvidual para cada operacin de importacin, de la que
puede excepcionarse el importador con la presentacin de una garanta
9
1obal.
La garanta ser cancelada a os seis meses de haberse efectuado la
importacin, o antes, cuando se presente ante la autoridad fiscal la factura
debidamente certificada por las autoridades competentes del pais de pro-
cedencia 0, a falta de disposicin expresa, las camaras de comercio o in-
dustria. haciendo constar que la factura fue efectivamente expedida por el
proveedor. Esta facilidad de certificacin por las cmaras se ampli por-
que en alguna resolucin anterior (20 de septiembre de 1993) slo se
permiti para Importaciones procedentes de paises miembros de la Orga-
nizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE).
Las normas vigentes, admiten en lugar de la factura certificada, un in-
forme expedido por una empresa de verificacin, en los trminos de las
reglas publicadas el da 10 de septiembre de 1998.
F. Identificacin y codificacin
Las mercancas sujetas a dichos precios Se encuentran en el anexo,
identificadas y codificadas en trminos de la nomenclatura de la tarifa,
pero debe precisarse que para la LCE no constituyen RNA's, sino ms
bien medidas relativas al arancel y por lo mismo, no estn sujetos a los
requisitos que deben cumplir aqullas, como es el caso de la previa opio
nin de la COCEX.
VIII. El manejo dellipo de cambio
Para determinar y liquidar los aranceles aplicabies a las importaciones
y exportaciones basados en el valor de las mercaderas, se hacemenester
convertir la moneda extranjera a moneda nacional y la regla es que debe
aplicarse un tipode conversin o cambio basadoen el valor real de la mo-
neda nacional. Un tipo de cambio bajo provocar una propensin mayor a
efectuar compras en el extranjero y desestmular las exportaciones mien-
tras que, por el contrario, un tipode cambioaltolimitar las importaciones
y acrecentar lasventas al exterior.
Por lo mismo, el manejo que haga la autoridad para fijar esa paridad
puede estar basado en criterios meramente financieros vtoen finalidades
comerciales. El establecimiento de un tipo de cambio fijo o su devaluacin
constante y gradual o bien desmedida y abrupta, son polticas monetarias
que afectan de manera directa a los flujos comerciales ya sea restringin-
dolos o.promovindolos.
El manejo del tipo de cambio limita las importaciones pero no las res-
tringe formalmente, por lo que no debe confundirse este manejo cen el
control de cambios que s tiene la finalidad de limitar la cantidad y ei valor
de las divisas destinadas a pagar importaciones.
Los tipos de cambio diferenciaies aplicabies a las importaciones y a ias
exportaciones se tratarn en el apartado relativo al control de cambios,
toda vez que implican una determinacin de la autoridad de asignar un
cierto volumen de divisas que slo alcanzar para adquirir una cantidad
limitada de importaciones de mercancas o sea, se trata de una medida
cuantitativa.
Indudablemente, el manejo del tipo de cambio podra usarse como una
barrera no arancelaria, pero por su naturaleza financiera, la LeE no lo re-
gula como una regulacin no arancelaria.
IX. Las restricciones para combatir prcticas desleales
Con la finalidad de fijar el alcance y naturaleza de estas medidas se ex-
ponen algunas consideraciones generales sobre las reglas y principios
que rigen el "comercio libre mundial". El conocimiento cabal de estas re-
gulaciones, que la ley mexicana califica de no arancelarias, requiere un es-
tudio, aunque breve, que se presenta en las pginas siguientes.
El GATI (ahora OMC) contempla en sus preceptos bsicamente tres
principios: a) el comercio ilbre (free trade); la liberalizacin negociada mul-
tilateraimente (NCM) y el comercio justo (lair trade).
Entre las normas e instituciones que contribuyen a la consecucin del
primer principio se puede mencionar, por ejemplo: la clusula de lanacin
ms favorecida (NMF); el tratamiento nacional no menos favorable; la des-
gravacin arancelaria y la condena al uso de licencias o permisos, todas
ellas dirigidas a suprimir obstculos al libre flujo del comercio entre las na-
ciones.
Las normas que aplican el segundo principio se refieren a la l i e r l i z ~
cin comercial por el camino de la negociacin continua, progresiva y re
ciproca entre los Estados, es decir, que los pases para obtener
concesiones comerciales deben tambin otorgar ciertas concesiones
equivalentes, mismas que tendern a ser no reversibles dado el principio
de la consolidacin. La reciprocidad est tambin presente en caso del re-
tiro posterior de la concesin a travs de la figura de la compensacin o
represalia comercial.
El comercio justo se inspira en los principios de la teora liberal del co-
mercio, segn los cuales las mercancras se compran o se venden confor-
me a la oferta y la demanda que de ellas exista en el mercado. de tal
suerte que las exportaciones de una nacin slo debieran fundarse en di-
chas condiciones, y por lo mismo, no se catalogan de justas aquellas
prcticas pblicas o privadas que reducen el costo o el precio de las ex-
portaciones incrementando "artificialmente" su volumen en el mercado de
otro pas en perjuicio de la industria domstica del mismo. Como una con-
secuencia de este principio de "juego "mpio", el GATT prev la aplicacin
de medidas de naturalezaarancelaria que contrarresten las importaciones
sometidas a tales prcticas e impidan su introduccin al pas o parte
afectada.
A. El concepto de prcticas desleales de comercio Internacional
El articulo 28 de la LCEseala este concepto, estableciendo que es:
"La importacin de mercancas en condiciones de discrimina-
cin de preciosu objetode subvenciones en su pas de origen
o procedencia, que causen o amenacen causar un dao a la
produccin nacional".
De esta definicin legal se pueden desprender los siguientes ele-
mentos:
a) La conducta de ta prctica desleal
No obstante que la prctica desleal se disea. implementa y ejecuta
desde el pas exportador, la ley la hace configurar como la importacin y
no la exportacin, lo que obedece a diversas razones como son: la suje-
cin del importador a la ley mexicana y al hecho de que la prctica ejecu-
tada en el extranjero, por s misma, no afecta al pas sino hasta que la
mercancaes importadaa territorio nacional.
Consecuente con lo anterior, el mismoartculo 28 establece que el su-
jeto pasivo de las prctica. desleales es el importador al ordenar que:
"Las personasfsicas o morales que importan mercancas en condiciones
de prcticas desleales de comercio internacional estn obligadas a pagar
una cuota compensatoria conforme a lo dispuesto en esta Ley", lo que ra-
tifica el artculo 89 cuando dispone que: "Los importadores o sus consi-
natarios estarn obligados a calcular en el pedimento de importacion
correspondiente los montosde las cuotascompensatorias provisionales y
definitivas, o de salvaguarda, y a pagarlas junto con los Impuestos al co-
mercioexterior, sinperjuicio de que las cuotas compensatorias provisiona-
les sean garantizadas conforme al artculo 65 y las cuotas compensatorias
definitivas conforme a la fraccin 111 del artculo 98".
b) Las clases de prctica desleal
De la definicin lellal se desprenden slo dos tipos de prcticas des-
leales: la discriminacion de precios y la subvencin a la exportacin.
301
1. La discriminacin de precios.
Conocida en la teora, en lostratados internacionales y an en la prcti-
ca mexicanacomodumping, el artculo 30 de la LeE la hace consistir en la
"introduccin de mercancas al territorio nacional a un precioinferior a su
valor normal", entendiendo por valor normal el precio comparable de una
mercancfa idntica o similar que se destine al mercado interno en el pas
de origen en el curso de operaciones comerciales normales, o sea, en
condiciones de mercado. habitualmente y entre compradores y vendedo-
res independientes entres.
Para efectos de determinar el dumping la autoridad debe considerar y
calcular los ajustes necesarios parahacer los precios internos y de expor-
tacin comparables, considerar los precios a un tercer pas o el valor re-
construido, cuando no se realicen ventas en el mercado de origen o
cuandotalesventas no permitan unacomparacin vlida.
2. La subvencin.
El artculo 37 de la LCE consigna su definicin sealando que es "el
beneficio que otorga un gobierno extranjero, sus organismos pblicos o
mixtos, o susentidades, directa o indirectamente, a losproductores, trans-
formadores, comercializadores o exportadores de mercancas, para forta-
lecer inequitativamente su posicin competitiva internacional, salvo que se
trate de prcticas internacionalmente aceptadas. Este beneficio podr to-
mar la forma de estmulos, incentivos, primas, subsidios o ayudas de cual-
quier clase". A pesar de que el precepto seala que la SECOFI emitir un
acuerdo que publicar en el Diario Oficial de la Federacin, mediante el
cual enunciar .de manera ejempJificativa una lista de subvenciones a la
exportacin, hasta la fecha no ha sido emitido.
e) El dao a la produccin domstica
A las prcticas desleales de comercio internacional se les suele clasifi-
car de dainasy no dainas, dependiendo de lo cual serno no punibles,
Para el GATI slo son condenables o punibles aquellas prcticas que
ocasionen o amenacen ocasionar unperjuicio importante a la industria do-
mstica del pas importador, es decir, slo sern punibles las dainas o
depredatorias. Sin embargo, la legislacin de algunos pases hacen de-
pender la aplicacin de las medidas punibles con la simple existencia de
la prctica desleal con independencia de si producen o no dao a su in
dustria de la mercanca de que se trate.
En el caso de Mxico, el artculo 29 de la LCE dispone, imitando una
frmula similar a la prevista en la Ley de Convenios Comerciales de 1979
de los Estados Unidos, que la prueba del dao o amenaza de dao se
otorgar siempre y cuandoen el pasde origen o procedencia de las msr-
cancas exista reciprocidad, en casocontrario, la autoridad podr imponer
las cuotas compensatorias sin necesidad de probar dao o amenaza de
dao. En el caso de los pases miembros del GATIOMC se da el supues-
to de reciprocidad, pues ste los obliga a probar el dao, por lo que la
norma en todo caso slova dirigida a aquellos pases que no se han ad-
heridoa dichoAcuerdo General.
En cuanto a su concepcin, el artculo 39 de la LCEestablece que para
los efectos de la misma ley "dao es la prdida o menoscabo patrimonial
o la privacin de cualquier ganancialcita y normal que sufra o pueda su-
frir la produccin nacional de las mercancas de que se trate, o el obstcu-
lo al establecimiento de nuevas industrias", con lo cual se incluye en la
definicin tambin a los perjuicios.
Es importante remarcar que no slo se protege a la produccin nacio-
nal del dao sino tambin de la amenaza de dao, el cual se define, por el
mismo precepto legal, como "el peligro inminente y claramente previsto"
de dao a la produccin nacional.
d) La relacin causal prctica desleal-dao.
Conforme con el segundo prrafo del articulo 39 de la LCE, el dao a la
industria domstica debe ser consecuencia directa y sin duda de las im-
portaciones en condiciones de prctica desleal.
B. Las medidas contra las prcticas desleales de comercio Interna-
cional
Lasmercancas que se introduzcan a territorio nacional en condiciones
de dumping o hubieren recibido subvenciones a la,exportacin, sernob-
jeto, en el momento de su importacin, de la aplicacin de medidas que
siempreconsistirn en el cobro de cuotas compensatorias, mismas que se
pretenden definir por el articulo 30. fraccin 111 de la LCE como "aquellas
que se aplicana las mercancas importadas en condiciones de discrimina-
cinde precios o de subvencin en su pas de origen, conforme a 10 esta-
blecido en la presente ley", sin que se aporte una verdadera definicin
puesslosealaen qu casos se aplican masno en qu consisten.
Las cuotas compensatorias son las nicas medidas autorizadas para
combatir las prcticas desleales de comercio internacional, pues como
qued antes anotado, el Gobierno de Mxico se comprometi a abrogar, y
as lo hizo desde el 10. de enero de 1988, el sistema de precios oficiales a
la importacin con el cual se impedian este tipo de prcticas desleales,
adems de que de manera expresa el artculo 22 fraccin I de la LCE orde-
na que los permisos de importacin no se utilizarn para restringir la im-
portacin de mercancas en condiciones de prctica desleal.
A continuacin se hace una breve sntesis de las caractersticas de las
cuotas cornpensatortas, que resultan de conocimiento necesario en la ac-
tividad aduanera.
a) La naturaleza Jurdica
El articuio 16 fraccin V de la LCE establece que las medidas de regu-
lacin y restriccin no arancelarias a la importacin, circulacin o trnsito
de mercancas se podrn establecer cuandosea necesario impedirla con-
currencia al mercadointerno de mercancas en condiciones que impliquen
prcticas desleales de comercio internacional, mientras que el artculo 17
quinto prrafo, seala a las cuotas cornpensatorias como RNA y el artculo
63 aade que las citadas cuotas sern consideradas como aprovecha-
mientos en los trminos del artculo 30. del Cdigo Fiscal de la Federa-
cin.
Se observa que, para la ley, la naturaleza jurdica de las cuotas com-
pensatorias es la de ser una no arancelaria, o sea, una medida
que no es un arancel y que ios Ingresos que se producen a favor del Esta-
do se califican de aprovechamientos y no de contribuciones. La cuestin
consiste ahoraen determinar si efectivamente la ley logrprivar a las cuo-
tas compensatorias de su naturaleza intrnseca de exaccin tributaria, es
decir, de impuesto.
303
Cuando la ley mexicana adopt, con la LRMCE de 1986, el sistema que
combate las prcticas desleales por la va de la imposicin de cuotas
compensatorias, se reform a partir del 10. de enero de 1986 el inciso e)
de la fraccin I del artculo 35 de la ALA para establecer que entre los im-
puestos al comercio exterior se encontraban las cuotas compensatorias.
Esta disposicin se mantuvo en vigor hasta el 26 de julio de 1993, fecha
en que se derog el inciso citado y se adicion el artculo 50-0 que dispu-
so que las cuotas compensatorias eran medidas de restriccin o regula-
cin no arancelaria pero les eran 8p'licables las disposiciones sobre
causacin y pago aplicables a las contnbuciones.
De esta suerte, las cuotas compensatorias nacen en la legislacin me-
xicana como impuestos, que son una clase de contribuciones y posterior-
mente se cambiasucalificacin a la de aprovechamientos.
La razn de este cambio es sencilla de encontrar, si se considera que
las cuotas compensatorias no renen los requisitos que para toda contri-
bucin estabiece el artculo 31 fraccin IV de nuestra mxima Ley.
En efecto, de acuerdo con ese precepto constitucional, toda contribu-
cin debe estar prevista en ley, primer requisito que ha sido detallado por
la jurisprudencia de la SupremaCortede Justicia de la Nacin
98
precisan-
do que es la ley quien debe contener todos los elementos de la contribu-
cin, tales como el sujeto, el objeto, la base, la tasa y poca de pago, los
cuales no es dableque losdetermine la autoridad administrativa. Lacuota
compensatoria, como una contribucin, no cumplira con este requisito
pues es la autoridad administrativa quien determina, y no la ley, la base
gravable y la tasa o monto de la cuota compensatoria.
El segundo requisito constitucional de las contribuciones (que sean
proporcionales y equitativas), tampoco se podra considerar satisfecho por
las cuotas compensatorias, debido a que stasse exigen por mercanca
de cierto origen, sujetando a unas de ellas a contribucin y no hacindolo
as a otras idnticas o similares, con lo que se rompe el principio de igual-
dad en la contribucin.
Igualmente, se rompe con el requisito de Igualdad, ya que las cuotas
compensatorias puedentener la caracterstica de individuales y no gene-
rales, es decir, se puedenestablecer en montos particulares para cada ex-
portador investigado o importador determinado.
Tampoco cumplen las cuotas compensatorias con el tercer requisito
constitucional (que se destinen a sufragar los gastos pblicos), puesto
que de los artculos 16 fraccin V, 62 prrafo segundo y 67 de la LCE su
objetivo es impedir la concurrencia en el mercado interno de ciertas mer-
cancas, desalentar su importacin o contrarrestar la correspondiente
prctica desleal, fines todos loables pero que no se dirigen a recaudar los
recursos necesarios paracubrir losgastos pblicos.
Es de explorado Derecho, y el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin as lo ha sostenido, que los hechos, actos juridicos y tribu-
tos
99
deben ser estudiados y fijadas susconsecuencias legales por su na-
98 Supra: Impuestos. Principios de Legalidad que debe salvaguardar a los.
99 Supra: Tributos. Su estudio debe realizarse de acuerdo consu verdadera natu-
ralezajurdica, independientemente de la denominacin que le denlas partes o
incluso la ley.
turaleza jurdica intrnseca y no por los nombres que las autoridades o la
ley les quieran dar, por lo que, para resolver esta cuestin es necesario
anotar las caracterfsticas de todo impuesto, para saber si las cuotas com-
pensatorias sonunimpuesto o no.
De conformidad con las disposiciones del CFF, la doctrina fiscal y la ju-
risprudencia emitidaal respecto, las caractersticas de los impuestos son:
a) exacciones en dineroo en especieque provienen del acervode lospar-
ticulares, b) que se causan cuando se realizan las situaciones jurdicas o
de hecho previstas en la ley, c) el pagador de los impuestos no recibe nin-
guna contraprestacin determinada individualmente a su favor y d) el suje-
to activo de esa obligacin es el Estado.
Si se analizan los anteriores elementos se podr apreciar que las cuo-
tas compensatorias renen todos y cada uno de los elementos de los im-
puestos, por cuanto que se hacen consistir en un pago en dinero; que
provienen de la riqueza de los importadores: que se causan y se deben
pagar cuando se llevan a cabo las importaciones de ciertas. mercancas
determinadas; el importador no recibe ninguna especie de contrapresta-
cin y los recursos se confunden con los dems del Estado que los destl-
na a sufragar el gasto pblico, caractersticas que no logran desvirtuarse
con el calificativo de aprovechamiento que hace la ley, que por lo dems
carece de toda significacin jurdica para la ley, la doctrina fiscal ypara la
jurisprudencia y que ni siquiera tiene un reconocimiento en la practicain-
ternacional.
Lo anterior llevaa concluir que estesistema de cuotas compensatorias
no est previsto en nuestra Constitucin Poltica y que para su debida fun-
damentacin legal se requiere su reforma, pues de otro modo, se debe
considerar que su establecimiento y cobro resultan inconstitucionales.
Si se considera que la naturaleza econmica de las cuotas compensa-
torias es impedir el dao a la industria nacional y que la finalidad ltima de
quien realiza o ejecuta la prctica desleal es perjudicar a su competencia
domstica, para crear y mantenerunasituacin de monopolio y el estable-
cimiento caprichoso y abusivo de precios que esa circunstancia le permiti-
ra, la reforma constitucional seraincuestionablemente al artculo 28 de la
CartaMagna, adems de que la doctrina es unnime en que la naturaleza
de las cuotas compensatorias es, como su nombre lo indica, compensar
las condiciones de importacin de las mercancias hasta ponerlas en la si-
tuacin en que se encontraran sinla presencia de la prctica desleal, es
decir, notienenla esencia de ser sanciones.
Laaejaexperiencia legislativa de otros pases confirma la anteriorase
veracin, en donde el sistema de cuotas compensatorias ha nacido y se
ha regulado como una materia antimonopoHstica.
Por el contrario, pretender reformar el artculo 31 fraccin IV Constitu-
cional traera serios desajustes al sistema tributario mexicano, introducien-
do elementos que afectaran la estabilidad jurdica que hoy tienen las
demscontribuciones vigentes.
b) El nombre de las cuotas compensatorias
Este es un asunto que se encuentra ligado con la cuestin anterior,
pues en la doctrina del comercio internacional, en la legislacin de otros
pases y en los tratados internacionales se les conoce con el nombre de
impuestos o derechos compensatorios o antidumping, antidumping o
305
countervayling duties, como lo contemplan las leyes de los Estados Uni-
dos y los artculos VI, XVI y XXIII del GATIOMC y en sus respectivos cdi-
gos de conducta de 1979 y acuerdos de 1994.
Con el fin de evitar el uso da los trminos derechos o impuestos (contri-
buciones ambos), la ley mexicana usa el trmino "cuota", lo que tambin
resulta ser un desacierto, pues esa expresin se reserva en la doctrina y
poltica comercial a los cupos o contingentes. En el apartado dedicado a
los citados cupos o contingentes se analizar con ms detalle esta cues-
tin, en donde, por cierto, tambin se comentar sobre la inconveniencia
de llamar "cuotas" a las tasas de los aranceles de importacin y exporta-
cin.
e) El monto
Las cuotas compensatorias sern equivalentes al margen de dumping
o al monto del beneficio, entendiendo por margen de dumping a la dife-
rencia entre el valor normal y el precio de exportacin. El segundo prrafo
del artculo 62 de la LCE permite que el monto de la cuota compensatoria
sea menor a dichomargeno beneficio siempre y cuandosean suficientes
para desalentar la importacin de mercancas en condiciones de prctica
desleal.
d) Las modalidades
La cuota compensatoria se puededeterminar tantoen cantidad espec-
fica como en un porcentaje ad vetorem. En el primer caso sern calcula-
das en cierta cantidad de moneda por unidad de medida y en el segundo
se calcularn en trminos porcentuales sobreel valor de las mercancas.
En ambos casos, se liquidarn en su equivalente en moneda nacional,
acorde con lo dispuesto por el artculo 87 de la ley de la materia.
e) La vigencia
Conforme a los artculos 67 y 87 de la ley citada, las cuotas compensa-
torias se aplicarn a partir del da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin y estarn en vigor durante el tiempo necesario
para contrarrestar la prctica desleal, pero sern revisadas de oficio en
cualquier tiempo por la autoridad competente o anualmente a peticin de
parte interesada. Si la revisin no se lleva a cabo en un plazo de cinco
aosentonces sern eliminadas.
f) la determinacin por pases
Interpretando a contrario sensu lo dispuesto por el artculo 64 de la ley,
la fijacion de las cuotas compensatorias se debe hacer por proveedor o
exportador de las mercancias y slo en los supuestos de que existan va-
riosproveedores por pas y resulte imposible en la prctica identificar a to-
dos ellos, la SECOFI podr ordenar su aplicacin al pas o pases de que
se trate.
gl La competencia
Mientras que a la SECOFI le corresponde el establecer, fijar o determi-
nar las cuotas compensatorias, a la SHCP le compete su aplicacin,
cobro, fiscalizacin y en su caso, devolucin si fueren revocadas o modifi-
cadas (arts. 62 y 65).
h) Las clases de cuotas compensatorias
Dependiendo del estado del procedimiento de la investigacin respec-
tiva, las cuotas pueden tener el carcter de provisionales o definitivas. Las
primeras pueden ser objeto de garanta y, si en la resolucin final se revo-
can o modifican, debern ser canceladas. Si se pagaron, entoncesel inte-
resadopodr pedirla devolucin mslosintereses correspondientes.
Las cuotas definitivas no podrn ser objeto de garanta, salvo en los ca-
sos de procedimientos de cobertura previstos en el artculo 60 de la LCE y
91 del RLCE, cuando el importador tenga dudas de si la mercanca a im-
portar se ubica o no en la resolucin que estableci la cuota y durante la
tramitacin de los procedimientos de impugnacin, segn permite la frac-
cin 11I del artculo 98 de la misma "'y.
i) Las excepciones
De conformidad con los artculos 46 ltimo prrafo y 79 de la ALA, las
importaciones definitivas exentas de impuestos al' comercio exterior y
las importaciones temporales no causaban lascuotas compensatorias.
En el artculo 61 de la NLA ya no se mantiene la no causacin de las
importaciones definitivas exentas, por lo que, para su excepcin se reque-
rira que as expresamente lo disponga la SECOFI en la resolucin que es-
tablezca la cuota; pero s mantiene la no causacin de las importaciones
temporales en la fraccin I del articulo 104.
C. La reglamentacin Internacional
El estudio sobre las prcticas desleales de comercio exterior y las me-
didas para impedirlas, debe comprender el anlisis de la legislacin de
otros pases y las normas internacionales en la materia, como es el caso
de la legislacin de los Estados Unidos y el GATIOMC, respectivamente.
a) Las leyes Antidumplng de los Estados Unidos y sus tendencias
Mientras que Mxico tuvo su primera legislacin antidumping en el ao
de 1986, en los Estados Unidos de Amrica ya se tena amplia experiencia
en esta materia, puesentre susleyesdel presente siglose encuentran dis-
posiciones para combatir prcticas desleales como la Ley Antidumping de
1921; la Ley de Aranceles de 1930; la Ley de Comercio de 1974; la Ley
de Convenios Comerciales de 1979y la Ley de Comercio de 1988.
Se ha dicho que la legislacin norteamericana excede las prescripcio-
nes del GATI puesto que tienedisposiciones ms amplias y ambiguas so-
bre los conceptos de subvencin y precio Justo de venta al mercado
americano, circunstancias que la hacen inclinarse hacia una tendencia
proteccionista. Del mismo modose objeta esa legislacin en virtud de que
no exiga obligatoriamente la prueba del dao para imponer impuestos
compensatorios, disposicin que afect a las exportaciones mexicanas
hasta el ao de 1985, en el cual se public en el Diario Oficial de la Fede-
racin el Entendimiento de 23 de abril de 1985 entre Mxico y los Estados
Unidosde Amrica en materia de subsidios e impuestos compensatorios,
por mediodel cual nuestro pas se obliga no usar los subsidios a la pro-
duccin o exportacin de tal forma que causen unperjuicio grave a la pro-
duccin norteamericana y a suprimir los elementos de subsidio a
programas tales como los CEDIS, financiamientos FOMEX, precios prefe-
renciales y otros. Porsuparte, el gobierno americano otorgla pruebadel
dao, a las exportaciones mexicanas que fueren acusadas de haber reci-
307
bido subvenciones, previamente a la imposicin de cualquier impuesto
compensatorio.
Este acuerdo tuvo una breve aplicacin, ya que en 1986 Mxico se ad-
hiri al GATI y con ello los Estados Unidos debieron otorgar la prueba del
dao no sloa lasinvestigaciones sobresubvenciones, sino tambin a las
referidas a dumping, por haber pasado a ser un pas under agreement
(bajo acuerdo).
b) El GATI Ysus cdigos sobre prcticas desleales
Otros de los instrumentos legales que es menester comparar con la le-
gislacin nacional, son los textos de los articulos VI, XVI YXXIII del Acuer-
do General que se refieren a las prcticas desleales comentadas, as
como los textos de los Acuerdos sobre la interpretacin y aplicacin de
los citados artculos, conocidos como Cdigo Sobre Subvenciones y De-
rechos Compensatorios y Cdigo Antidumping Revisado, resultantes de
las negociaciones multilaterales conocidas como Ronda Tokio (1973-
1979), en vigor para las partes firmantes desde el 10. de enero de 1980 y
de los cuales Mxico slo se adhiri al segundo, siendo su aplicacin obli-
gatoria en territorio nacional a partir dei da siguiente de su publicacin en
el D.O.F. de fecha 21 de abril de 1988, sustituidos por los Acuerdos simila-
res resultantes de la Ronda Uruguay, suscritos ambos por Mxico y publi-
cados en el D.O.F. del 30 de diciembre de 1994.
Entre ios puntos interesantes de los citados acuerdos resalta la lista
ilustrativa de subvenciones que contiene como anexo el Cdigo de Sub-
venciones y Derechos Compensatorios, que aunque no obligatorio para
nuestro pais, s refleja las subvenciones que el GATI considera punibles.
O. El procedimiento legal para su establecimiento
Los artculos 29 y 49 de la LCE disponen que las cuotas compensato-
rias sernestablecidas a travs del procedimiento administrativo de inves-
tigacin, que podr ser iniciado ya sea a peticin de parte mediante una
solicitud o de oficio por la autoridad encargada de tramitarla o sea, la
SECOFI.
A pesar de estas disposiciones existen otros preceptos en esa ley que
ordenan obligatoriamente una serie de actos, formalidades y diligencias
procesales que niegan ese carcter investigatorio y le atribuyen la esencia
de ser unprocedimiento administrativo en forma de juicio.
En todo caso, este procedimiento se regula ntegramente por la LCE,
pues acorde con la reforma al artculo 10. de la LFPA, publicada en el
D.O.F. de 24 de diciembre de 1996, no le sern aplicables supletoriarnen-
te las disposiciones de esteltimo ordenamiento legal.
a) Las etapas del procedimiento administrativo
Lasprincipales fases del procedimiento, expuestas de manerasuscinta,
consisten de:
1. La solicitud de inicio.
Se presenta la solicitud de la produccin nacional del producto idnti-
co, similar o directamente competitivo, que represente cuando menos el
25% de la produccin nacional o del resto de la produccin nacional en
los casos de vinculacin que mencionan los artculos 60 y 62 del RLCE,
con los requisitos y formularios que ordenan los artculos 50 de la LCE y
75 del mismo reglamento o, en su caso, con la declaratoria de Inicio de
oficio de parte de la autoridad.
2. La resolucin de inicio.
Dentro de un plazo de treinta das hbiles siguientes a la presentacin
de la solicitud la autoridad deber emitir, publicar en el Diario Oficial de la
Federacin y notificar a lasrartes conocidas, una resolucin por mediode
la cual declare el inicio de procedimiento, conforme ai artculo 52 de la
Ley de la materia.
En esa resolucin la autoridad deber convocar a las partes interesa-
das a formular sus defensas, fijar el perodo probatorio y sealar fecha y
hora para la celebracin de la audiencia de iey y el plazo para ia presenta-
cin de elegatos, acorde a las prevenciones de los artculos 53 de ia LCE
y 81 dei RLCE.
3. La formulacin de defensas.
El mismo artculo 53 de la LCE dispone que dentro de un piazo de 30
das hbiles siguientes a la publicacin de la resolucin de inicie en el Dia-
rio Oficial de la Federacin, las partes interesadas podrn formular sus de-
fensas y presentar la informacion requerida, previa notificacin que se les
haya hecho cuando sean partes interesadas conocidas. Por su contenido
(defensa) y por el momento procedimental en que se contempla, esta de-
fensa contiene las caractersticas de una verdadera contestacin de de-
manda y por lo mismo, es vlido plantear todo tipo de excepciones y
contravenciones que haganimprocedente la solicitud que se ventila. -
4. La formulacin de rplicas.
Dispone el artculo 164 del RLCE que transcurrido el plazo antes citado
y dentro de un plazo de ocho das hbiles siguientes, se dar oportunidad
a los solicitantes y en su caso, a sus coadyuvantes. para presentar sus
contraargumentaciones o rplicas. Aqu ya aparece la primera desigual-
dad procesal que tiene el RLCE, puesto que brinda a ios solicitantes la
oportunidad de la rplica, mas no as a las contrapartes el derecho de
la dplica.
5. La resolucinpreliminar.
Dentro de un plazo que no ser menor de 45 das hbiles ni mayor de
130 das hbiles, contados a partir del da siguiente de la publicacin de la
resolucin de inicio, la SECOFI deber emitir, notificar y publicar en el Dia-
rio Oficial de la Federacin una resolucin preliminar por medio de la cual
podr establecer una cuota compensatoria provisional, continuar el proce-
dimiento sin la imposicinde la cuota o bien, dar por concluido el pro-
cedimiento por considerar que no existen pruebas suficientes de la
prctica dasleal, del dao o su amenaza o de la relacin causal entre
ambas.
6. Las reuniones tcnicas.
En un plazo de 5 das hbiies siguientes a la publicacin de ia resolu-
cin preliminar, las partes podrn solicitara las autoridades la celebracin
de reuniones que tengan por finalidad la explicacin de la metodoioga
que se utiliz por las autoridades para determinar los mrgenes de
dumping, el monto de las subvenciones y las argumentaciones del dao y
309
de causalidad, acorde con lo mandado por el artculo 84 del RLCE. De es-
tas reuniones deber levantarse un "reporte" en el que 58 haga constar
los pormenores de la reunin. Como se aprecia, estas reuniones no cons-
tituyen ninqn acto que tenga una consecuencia jurdica para el procedi-
miento y SI renera serias dudas sobre su realizacin. En primer lugar es
una obligacion constitucional que todaslas resoluciones se fundeny moti-
ven, por lo que cualquier explicacin sobre la metodologa empleada y ar-
gumentaciones consideradas deben estar contenidas en la propia
resolucin y no en otra parte, razn por la cual la finalidad misma de las
reuniones se ve seriamente cuestionada; en segundo lugar, esta reunin
sera ms til si se Iievara a cabo antes y no despus de la resolucin pre-
iiminar pues las partes tendran oportunidad de explicar a la autoridad
aquellos puntos que considerasen importantes o stiles; en tercer lugar el
obietivo de la reunin tcnica debera ser ms para que las partes explica-
ran a la autoridad y sta considerara la metodologa y argumentos por
elias consideradas y no a la inversa, pues es la autoridad quien investigan-
do desea encontrar la verdad de los hechos, y finalmente, en cuarto lugar,
como la celebracin de esa reunin no llega a trascender al sentido de la
resolucin, pareciera que pretende asimilarse a un procedimiento aclara-
torio de la resolucin, con lo cual se coloca en un momento procedimental
errneo y anticipado.
7. Las argumentaciones y defensas complementarias.
Dentro del plazo de 30 das hbiles siguientes a la pubiicacin en el
Diario Oficial de la Federacin de la resolucin preliminar, la autoridad
otorgar a todas las partes oportunidad para que presenten las defensas,
argumentaciones y las pruebas complementarias que estimen pertinentes.
8. La audiencia conciliatoria.
De conformidad con los artculos 61 de la LCE y 86 del RLCE las partes
pueden, desde la pubiicacin de la resolucin de inicio y hasta 15 das h-
biles antes del cierre del perodo probatorio, solicitar a la autoridad la cele-
bracin de una audiencia conciliatoria en la que se propongan frmulas
de solucin y conclusin de la investigacin. La audiencia se iniciar con
la lectura de ias frmulas propuestas por la parte solicitante y posterior-
mente se dar cuenta a las otras partes para su opinin. En caso de
acuerdo, ste deber ser aprobado por la autoridad y si as lo fuera ser
consignado en la resolucin que tendr el carcter de definitiva.
9. Los compromisos de los exportadores.
Seala el artculo 110 del RLCE que los compromisos de los exporta-
dores y en su caso de los gobiernos extranjeros, podrn ser presentados
en cualquier momento del procedimiento pero antes del cierre del perodo
probatorio.
10. El perodo probatorio.
Conforme con los artculos 163 y 171 del RLCE el perodo de pruebas
comprender desde el da siguiente de la publicacin de la resolucin de
inicio hasta la fecha en que se declare concluida la audiencia pblica, pe-
rodo nico durante el cual las partes interesadas podrn presentar la in-
formacin, pruebas y datos que estimen pertinentes en defensa de sus
intereses. Esta disposici6n reglamentaria viene a nulificar los efectos de
otras disposiciones legales ya anotadas.
310
EDICIONESFISCALES ISEF, SA
En efecto, ya se dijo que el artculo 81 del RLCE seala que en la reso-
lucin de inicio se fijar el perodo probatorio, lo cual, siguiendo el artculo
183 del RLCE, no puede precisarse porque la autoridad podra conocer-
una fecha programada de la audencia pbica pero desconoce en ese
momento cundo podrarealmente concluir la rrusrna y, adems, porque
resultar intil fijar ese perodo si las partes pueden presentar pruebas
hasta antes de la conclusin de la audiencia pblica. igualmente resulta
irrelevante que la iey y el reglamento sealen que las partes cuentan con
plazos de 30 das siguientes a las resoluciones de inicio y preliminar para
presentar pruebas si posteriormente el artcuio 183 del reglamento ordena
que se deben recibir hasta antes del cierre de la audiencia.
Resalta que para el artculo 171 del RLCElas diligencias probatorias de
"mejor proveer" se puedan ilevar a cabo por la autoridad fuera del periodo
probatorio, pues, en ese caso, la autoridad puede ampliar pruebas hasta
antes de la emisin de la resolucin final, rompiendo el orden, seguridad e
igualded que debe observar todo procedimiento.
11. La audiencia pblica.
Los artculos 81 de la LCEy 81 del RLCEestablecen que en la notifica-
cin de la resolucin de inicio se comunique el da, hora y lugar en que
tendr verilicativo una audiencia pblica, la cual deber llevarse a cabo
despus de la publicacin de la resolucin preliminar y antes de la publi-
cacin de la resolucin final. Como se podr observar, la autoridad debe,
desde el momento de declarar el inicio de la investigacin, considerar las
fechas probables de emisin de la resolucin preliminar, los plazos de
pruebas y defensas de las partes interesadas, as como las complementa-
rias, para que cuando llegue la celebracin de la audiencia ya se haya
emitido la resolucin preliminar y se hayan desahogado dichas pruebas.
En esa audiencia, dice la ley, las partes interesadas pueden compare-
cer y presentar argumentos en defensade susintereses, as como interro-
gar a las otras partes interesadas. Sin embargo, los artculos 165 y 166 del
RLCE contraran a la ley, puesto que restringen la audiencia al solo hecho
de que las partes al hacer uso de la palabra slo interroguen a sus contra-
partes y refuten las pruebas, datos e informacin que hubieren presenta-
do, sin que tengan oportunidad de exponer sus argumentos de defensa
como prescribe la ley.
12. El perodo de alegatos.
Seala el artculo 172 del RLCE que la SECOFI abrir un perodo de
alegatos una vez concluido el perodo probatorio, que como se dijo, abar-
ca hasta que se declara concluida la audiencia, con lo cual pareciera que
los alegatos se presentan posteriormente al cierre de la audiencia, y no
dentro de ella, como se desprende de la lectura de la fraccin 111 del artcu-
lo 81 del RLCEy tercer prrafo del artculo 82 de la LCE.
13. La opinin de la COCEX.
Una vez concluida la investigacin y antes de la emisin de la resolu-
cin final, la autoridad debe enviar el proyecto de resolucin y recabar la
opinin de la COCEX, de acuerdo a lo dispuesto por los artculos 17 y 58
de la LCE.
14. La resolucin final.
Dentro de un plazo que no exceder de 260 dias hbiles contados a
partir de la fecha de publicacin de la resolucin de inicio, la SECOFI de-
ber emitir una resolucin final por medio de la cual se imponga una cuota
compensatoria definitiva; se revoque la provisional si se hubiera dictado
alguna o se concluya la investigacin sinla imposicin de cuota compsn-
satoria, tal y como lo seala el artculo 59 de ia mencionada ley. Esta reso-
lucin deber notificarse a las partes interesadas y publicarse en el Diario
Oficial de la Federacin.
15. El procedimiento de las revisiones.
Conforme lo disponen los articulas 68 de la LCE y el segundo prrafo
del artculo 99 del RLCE en los procedimientos de revisin se aplicarn
mutatis mutandis las reglas para las diversas fases del procedimiento
antes mencionadas, incluyendo la opinin previa de la COCEX.
16. Las disposiciones sobre pruebas.
En materia probatoria sobresalen algunas disposiciones de la ley que
son importantes de tomar en cuenta, como por ejemplo: la facultad de la
autoridad de ordenar la prctica de vlsltas domiciliarias con la finalidad
bien limitada de verificar la informacin y las pruebas que se hayan pre-
sentado en el procedimiento (art. 83); la atribucin de la SECOFI de re-
querir a los productores, distribuidores, comerciantes, agentes aduanales,
mandatarios, apoderados o a cualquier otra persona que estime conve-
niente, la informacin y datos que tengan a su disposicin (art. 55), facul-
tad gue el artculo 174 del RLCE ampla a los terceros que hayan tenido
relaciones de negocios conuna parteinteresada, en unafigura similar a la
compulsa fiscal; el usode empresas asesoras especializadas en la inda-
gacin, comprobacin y verificacin de la informacin y datos necesarios
para emitirsus resoluciones, as como en la prctica de lasvisitas domici-
liarias (art. 176 del RLCE); en el caso de las pruebas periciales y ante la
discrepancia entre los peritos se proceder a una confrontacin de los
puntos de vista de ambos, no contemplando la designacin del perito ter-
cero en discordia, por lo cual la autoridad a travs de la refutacin y con-
tradiccin adoptara la solucin tcnica que le parezca procedente (art. 167
RLCE) lo cual puede llevar a situaciones verdaderamente incorrectas, por
falta de una apreciacin tcnica exacta y por ltimo, la LCE y el RLCE lla-
man "interrogatorios" a la preguntas que deben contestar las partes intere-
sadas en la audiencia y omiten regular las consecuencias de supuestos
tales como: la no asistencia; la ausencia de ella antesde responder a tales
interrogatorios; la negativa a responder y la respuesta de maneraevasiva,
es decir, la ley y el reglamento citados no atribuyen la calidad de prueba
confesional a tales interrogatorios.
17. Lasnotificaciones.
Durante todo el procedimiento se ordena que se comunique a las par-
tes la existencia y el contenido de cuaiquier acto o diligencia que se pro-
duzca dentro del mismo, pudindose apreciar que la intencin del
legislador fue estipular formas modernas y rpidas pero que sin embargo
llegan a ser verdaderamente confusas y hasta a duplicar esas formali-
dades.
En efecto, los ordenamientos legales citados establecen que las copias
de la solicitud y de sus anexos debe ser enviada directamente por el solici-
tante a las dems partes interesadas (art, 56 de LCE y 140 RLCE), sin em-
bargo, los artculos 53 y 84 de la misma ley disponen que cuando la
autoridad notifique la resolucin de inicio, enve o anexe dicha solicitud y
sus anexos, notificacin que debe ser en el domicilio de la parte a quien
se notifica, personalmente o por correo pblico o por servicios privados
de mensajera. Si esto no fuera suficiente, el artculo 141 del RLCE dispo-
ne que la autoridad tambin podr correr traslado por medios electromag-
nticos (fax o disquete) y finalmente se estabiece que todas las
resoluciones deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Federacin,
todo lo cual trae una serie de formalidades diversas para el mismo acto
procedimental: correr traslado a laspartes en el procedimiento.
b) La naturaleza jurdca del procedimiento
De lo expuesto se puede nitidamente apreciar que el procedimiento ad-
ministrativo para establecer las cuotas compensatorias, aunque la ley lo
califica de investigacin, suverdadera naturaleza jurdica es de ser un pro-
cedimiento administrativo en forma de juicio, afirmacin que est basada
en la existencia de instituciones, tales como la solicitud, la defensa, el pe-
rodo probatorio, el perodo de alegatos, la. ampliacin de la solicitud y la
rplica, la audiencia y la obligacin de que conciuyan con resoluciones
que estn debidamente fundadas y motivadas.
Esta calidad de procedimiento administrativo en forma de juicio tras-
ciende en implicaciones jurdicas importantes, pues. por una parte, la
autoridad instructora deber respetar principios que resultan aplicables en
forma de Principios Generales de Derecho, tales como el de la igualdad
de las partes en el proceso; los relativos a la carga de la prueba; la preclu-
sin de los derechos procesales a favor de las partes, etc., y por otra par-
te, es cuestionable desde el punto de vista constitucional, que la autoridad
administrativa tenga facultades para llevar procedmientos en forma de jui-
cios diferentes a los previstos por el articulo 75 fraccin XXIX-H de la
Constitucin, en donde adems se est resolviendo una contencin entre
particulares, como es que los productores pretenden una restriccin de
las importaciones al imponer una cuota compensatoria a cierta mercanca
y los importadores de ella oponindose a tai medida.
En la 'reforma constitucional cuya necesidad se plante antes, sera
tambin menester prever esta clase de procedimientos administrativos sui
generis.
e) La no relatividad de las resoluciones que establecen cuotas
compensatorias
Conforme con los preceptos legales citados, en los procedimientos
administrativos o investigaciones slo podrn participar las partes intere-
sadas que la ley seala, como son los productores, importadores y expor-
tadores de la mercanca objeto de investigacin, as como las personas
morales extranjeras que tengan un inters directo en la investigacin de
que Setrate y aquellas que tengan tal carcter en los tratados o convenios
comerciales internacionales, segn ordena el artculo 51 de la LCE.
A pesar que en los procedimientos no comparecen todos los exporta-
dores ni todos los importadores, debido entre otras causas, porque duran-
te la poca en que se tramit y resolvi la investigacin no eran
exportadores ni importadores de la mercanca, la ley dispone que la cuota
compensatoria se aplique y se cobre a todo aquel importador que intro-
duzca al pas una mercanca idntica o similar procedente de cierto pas,
determinada en ,una resolucin provisional o definitiva, razn por la cual
dichas resoluciones adquieren una naturaleza general, abstracta e impar-
sonal, circunstancia que trae algunas consecuencias jurdicas sobre su
aplicacin e impugnacin.
En efecto, si se considera que las resoluciones se aplican aun a las
personas que no intervinieron en el procedimiento de la resolucin que
establece la cuota compensatoria, entonces se podra decir que la rssolu-
cin definitiva constituye una norma de esencia general, abstracta e ~
personal, que establece una exaccin pecuniaria a cargo de las personas
que importen cierta mercanca, y

Derecho Aduanero Mexicano 1 - Andres Rohde Ponce

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