UCV Trabajo Especial de Grado Marianny Moncada 26nov18

UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS

CENTRO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO ESTRATEGIA EN LA

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS QUE FOMENTARON LA
INCORPORACIÓN DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA EN
EL APARATO PRODUCTIVO DEL ESTADO VENEZOLANO
DURANTE EL PERÍODO 2014-2018
Tutor: Autor:
PD. Dr. Eladio Hernández M. Abg. Marianny D. Moncada O.
Caracas, 26 de noviembre de 2018
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO INSTRUMENTO PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE FOMENTO A LA PEQUEÑA Y
MEDIANA EMPRESA EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2014-2018
Trabajo Especial presentado para optar al Título de Especialista en

Gobierno y Políticas Públicas
Tutor: Autor:
PD. Dr. Eladio Hernández M. Abg. Marianny D. Moncada O.
ii
Caracas, 26 de Noviembre de 2018
DEDICATORIA
A Gloria Marina Orozco mi madre, como artífice de vida,

mi hermana Jelyn Moncada y Carmelo Velázquez,
mis tíos, primos, ahijados y demás familiares.
A Wilmer Oliveros.
Y a mi ciudad natal San Cristóbal.
iii
AGRADECIMIENTOS
"Mientras los ríos corran al mar y haya estrellas en el cielo, debe durar la
memoria del beneficio recibido en la mente del hombre agradecido"
Virgilio
Hoy y siempre las gracias tienen un sentido muy especial, por ello quiero
expresar mi agradecimiento al profesor Eladio Hernández Muñoz por su
orientación y confianza en el desarrollo de esta investigación.
Agradezco también a Ronald Rivas e Istmar Acosta por todo el estímulo y

apoyo durante este proceso.
Mi agradecimiento también va dirigido a la Universidad Central de

Venezuela la “casa que vence las sombras”, lugar en el cual he podido
cumplir mis proyectos para ser mejor profesional y ser humano.
Le agradezco a Norma Gómez y Vanessa Hernández quienes

compartieron este proceso de formación en políticas públicas.
iv
ÍNDICE
Pp.
PORTADA i
CONTRAPORTADA ii
DEDICATORIA iii
AGRADECIMIENTO iv
ÍNDICE DE CUADROS viii
ÍNDICE DE DIAGRAMAS ix
RESUMEN x
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL OBJETO DE
ESTUDIO
1.1 Planteamiento y formulación del problema 4
1.2 Objetivos de la investigación 17
1.2.1 Objetivo General 17
1.2.2 Objetivos Específicos 17
1.3 Justificación de la investigación 18
1.4 Antecedentes de la Investigación 19
1.5 Metodología 22
1.5.1 Diseño, Tipo y Nivel de investigación 22
1.5.2 Unidades de Análisis 23
1.5.3 Técnicas e Instrumentos de recolección de datos 28
1.5.4 Técnicas de interpretación y discusión de resultados 28
CAPÍTULO II
EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONTRATACIÓN
PÚBLICA EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
2.1. El modelo de Estado, el modelo de organización 29
administrativa y los sistemas de compras
2.2.- Generalidades de la Contratación Pública en Venezuela 35
2.2.1. Definición de la contratación pública 35
2.2.2. Principios que rigen la contratación pública 36
2.2.3.- Procesos de compras descentralizados o 41
centralizados
2.3.- La contratación pública en la República Bolivariana de 42
Venezuela ¿proceso o herramienta estratégica?
CAPÍTULO III
RECURSOS INSTITUCIONALES QUE INTERVIENEN EN LA
PROMOCIÓN DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS
EMPRESAS EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS EN LA
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DURANTE EL
PERÍODO 2014-2018
3.1.- Dimensión jurídica normativa 50
3.1.1.- Constitución de la república Bolivariana de 50
Venezuela (1999)
v
3.1.2.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley 51
Orgánica de la Ley de la Administración Pública (2014)
3.1.3.-Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica 52
de la Administración Financiera del Sector Público. (2015)
3.1.4.- Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley contra la 53
Corrupción. (2014)
3.1.5.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de 54
Contrataciones Públicas. (2014)
3.1.6.- Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de 54
Reforma del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para
la promoción y desarrollo de la pequeña y mediana
industria y unidades de propiedad social. (2014)
3.1.7.- Decreto N° 2198 Creación del Sistema Centralizado 55
y Estandarizado de Compras Públicas para los órganos y
entes de la Administración Pública. (2016)
3.1.8.- Decreto Nº 8.880 mediante el cual se dictan las 55
Medidas Temporales para el establecimiento de Montos y
Categorías de Contratos Preferenciales para las PYMIS y
Empresas de Propiedad Social Directa Comunal fabricantes
de Bienes, prestadores de servicios y ejecutores de obras.
(2012)
3.1.9.- Decreto Nº 8.882 mediante el cual se dictan las 56
Medidas Temporales para la promoción, desarrollo estimulo
e inclusión de la Industria Nacional, productora de bienes,
prestadora de servicios y ejecutora de obras, ubicadas en el
país. (2012)
3.1.10.- Ley Constitucional contra la guerra económica para 57
la racionalidad y uniformidad de bienes, servicios y obras
públicas (2018)
3.1.11.- Resolución conjunta mediante la cual se establecen 58
medidas para la promoción de las pequeñas y medianas
industrias, y sujetos de nuevo tejido productivo en el acceso
al Sistema de Contrataciones Públicas. (2018)
3.1.12.- Decreto N° 3324 mediante el cual se establece un 59
régimen especial para la adquisición de bienes y servicios
esenciales para la protección del pueblo venezolano, por
parte de los Órganos y Entes del Sector Público. (2018)
3.1.13.- Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas. 60
(2009)
3.2.- Características de la dimensión jurídico normativa de 60
las contrataciones públicas como instrumento de fomento a
la pequeña y mediana empresa y otras organizaciones
socioproductivas en Venezuela durante el período 2014-2018
3.3.- Dimensión organizacional 64
3.3.1- Definición de actores en el ámbito de las políticas 64
públicas
3.3.1.1- Tipología de los actores 65
3.3.2- Caracterización de los Actores que intervienen en la 66
vi
promoción de las Pequeñas y Medianas Empresas y otras
organizaciones socioproductivas en las Contrataciones
Públicas en la República Bolivariana de Venezuela durante
el período 2014-2018
3.3.2.1.-La autoridad en el diseño formulación e 66
implementación de la política de promoción de las
Pequeñas y Medianas Empresas
3.3.2.2.-La estructura gubernamental que forman parte 67
de la gestión de la política de promoción de las
Pequeñas y Medianas Empresas
3.3.2.2.1.- Actores del proceso centralizado 69
3.3.2.2.2.- Actores del proceso descentralizado 70
3.3.3.- Orientaciones del diseño organizativo en la gestión 71
de las contrataciones públicas en el marco de la política de
organizaciones socioproductivas.
CAPÍTULO IV
INSTITUCIÓN DEL RÉGIMEN PREFERENCIAL DE LA
PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA EN LAS
CONTRATACIONES PÚBLICAS EN LA REPÚBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO
2014-2018
4.1.- El enfoque de la política de fomento a la pequeña y 74
mediana empresa y otras organizaciones socioproductivas
mediante las contrataciones públicas
4.2.- Obstáculos que enfrentan la pequeña y mediana 76
empresa y otras organizaciones socioproductivas en los
procesos de contrataciones públicas.
4.3.- Mecanismos de preferencia a la pequeña y mediana 77
empresa y otras organizaciones socioproductivas otorgados
mediante las contrataciones públicas.
CONCLUSIONES 81
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 83
vii
ÍNDICE DE CUADROS
Nº Título del Cuadro Pp.

1 Dominio y alcance de las adquisiciones como instrumento de 8
promoción
2 Porcentaje de participación de las compras públicas en el 12
PIB en países Suramericanos
(2008-2016)
3 Parámetros concurrentes de distinción de la pequeña y 14
mediana industria
4 Unidades de Análisis 23
5 Los principios aplicables al proceso de contratación 37
6 Modalidades de selección de contratistas aplicables a los 45
procesos de contratación venezolanos
7 Parámetros cuantitativos y criterios cualitativos de las 46
modalidades de selección de contratistas
8 Índice de la corrupción; Venezuela. Período 2014-2017 63
9 Elementos conceptuales de los esquemas de las políticas de 75
promoción de la pequeña y mediana empresa y otras
organizaciones socioproductivas
10 Instrumentos normativos ejecutivos como medidas de 78
promoción del desarrollo económico
viii
ÍNDICE DE DIAGRAMAS
Nº Título del Diagrama Pp.

1 Instrumentos de política públicas 6
2 Ciclo de políticas públicas y su vinculación con las 13
contrataciones públicas
3 Principios Generales de los procesos de contratación 36
4 Procesos iniciales del ciclo de Gestión Pública 53
ix
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO INSTRUMENTO PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE FOMENTO A LA PEQUEÑA Y
MEDIANA EMPRESA EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
Autor: Abg. Marianny D. Moncada

Tutor: PD. Dr. Eladio Hernández
Fecha: Noviembre, 2018
RESUMEN
Las contrataciones públicas en América Latina paulatinamente se han

convertido en una de las herramientas desde el punto de vista estratégico
al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento efectivo de sus
fines o políticas públicas, cuyo correcto diseño debe permitir implantar
una nueva gobernanza pública que impulse un modelo armonizado y
transparente de gestión de los fondos públicos, basado en la eficacia,
eficiencia e integridad, y ayude a consolidar las políticas públicas
específicas inherentes a nuestro modelo económico social, apostando por
la innovación, el desarrollo sostenible y la protección de los derechos
económicos sociales y culturales.
En Venezuela el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Contrataciones Públicas refleja cuatro orientaciones del Estado
(planeador, promotor del desarrollo, regulador y subsidiario) para elaborar
los objetivos y materializar las políticas públicas en materia de
contrataciones.
A partir del 2014 ante los efectos negativos en el área económica,

política y social que se han suscitado en Venezuela, se hace necesario
incrementar la producción nacional a los fines de fortalecer y ampliar el
sector productivo nacional o compensar condiciones desfavorables que
en muchos casos enfrentan las empresas de menor tamaño.
x
Dentro de este contexto, en la presente investigación se presenta el
análisis de la contratación pública como instrumento para la
implementación de la política de fomento a la pequeña y mediana
empresa y otras organizaciones socioproductivas en la República
Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018.
Descriptores: Contratación Pública, Fomento, PyME
xi
INTRODUCCIÓN
En términos generales la modernización del Estado y la planificación en

América Latina surgió a mediados del siglo XX, sin embargo, durante la
década de los 80 y 90 las instituciones públicas se vieron afectadas por
aspectos como estilos de desarrollo, inestabilidad macroeconómica,
coyunturas de corto plazo, democracias vulnerables, los precios del
petróleo, la globalización, la crisis y el neoliberalismo.
Específicamente en Venezuela el desarrollo tanto de la planificación

como de los procesos de compras públicas han estado vinculados a la
materia de hidrocarburos, debido al carácter monoproductor y distribuidor
de petróleo, que tiene el país, no es casualidad que parte del desarrollo
normativo en materia de contrataciones se generó para atender
necesidades de los órganos y entes del Ministerio de Minas e
Hidrocarburos; y que el desarrollo de las Empresas de Producción Social
derivaron en una política pública en materia de contrataciones: Fomento
de la inversión social, el desarrollo comunitario, y la inserción laboral,
denominada en la norma como Compromiso de Responsabilidad Social.
Las contrataciones públicas normalmente se realizan bajo un sistema

de selección, convocando, invitando o preseleccionando a diversos
participantes con la finalidad que presenten sus ofertas, y se elija la mejor
en términos de precio, calidad y oportunidad, entre otros parámetros, vista
así, pareciera que es una simple actividad administrativa que realizan las
unidades de apoyo en los órganos y entes del Estado.
No obstante, considerando la disminución los precios del petróleo,

como lo afirma Álvarez (2016) en su artículo, se ha generado una
reducción del ingreso en un 75 %, situación que requiere la
diversificación de la economía, convirtiéndose las contrataciones
públicas en una ‘herramienta estratégica’ del sector público para el
cumplimiento efectivo de sus fines, y por ende de las políticas públicas.
xii
El Estado venezolano no aplica una política unificada a las contrataciones
Públicas, se observa que son altamente descentralizadas, desde la óptica
operacional como de la formulación de políticas institucionales en la
materia, se debe en parte porque el Servicio Nacional de Contrataciones
a penas en el 2014 se le atribuye impulsar políticas públicas y
herramientas con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y
optimización de los recursos del Estado, y de forma incipiente ha
promovido mejores prácticas, en atención al Decreto de Estado de
emergencia económica (2016) y que ha sido prorrogado
consecutivamente hasta la fecha. (Decreto Nº 2849 mediante el cual se
declara el Estado de Excepción y de Emergencia Económica en todo el
Territorio Nacional, 2017)
En la mayoría de órganos y entes contratantes los procesos son

realizados bajo los principios de economía, planificación, transparencia,
honestidad, eficiencia, igualdad, competencia, publicidad y simplificación
de trámites, (Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas, 2014), en otros casos la norma coexiste con
otros instrumentos normativos internos de carácter formal (debidamente
aprobados y establecidos por escrito) entre los que podemos señalar:
políticas institucionales, manuales de normas y procedimientos,
instructivos, que orientan al control de gestión y a la rendición de cuentas.
Ahora bien, en Venezuela, como lo señala el artículo 1 del Decreto con

Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Públicas (2014) los
procedimientos de selección de contratistas para la adquisición de bienes,
prestación de servicios y ejecución de obras que realiza el Estado tienen
por finalidad preservar el patrimonio público, fortalecer la soberanía,
desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las
actuaciones de los contratantes, coadyuvando al crecimiento sostenido y
diversificado de la economía, e indirectamente apuntar al diseño de
políticas de estímulo a los sectores productivos nacionales, siendo
necesario, que los contratantes cuenten con información de los procesos,
xiii
o derivada de estudios y evaluaciones del sistema nacional de compras
de fácil acceso que permita la revisión permanente y emitir respuestas a
las interrogantes: ¿qué se compra con mayor recurrencia?, ¿Quién ofrece
esos requerimientos? ¿Cuáles son las ventajas de los potenciales
proveedores?, así como determinar precios razonables.
De acuerdo con lo señalado en los párrafos precedentes, y vista la

importancia política, económica y social de los procesos de
contrataciones públicas, el propósito de esta investigación es analizar la
contratación pública como instrumento para la implementación de la
política de fomento a la pequeña y mediana empresa en la República
Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018.
xiv
CAPÍTULO I
El Problema
1.1. Planteamiento del Problema
En la década de los 50 Dahl, (1960) basado en las condiciones básicas

que debía existir para tomar decisiones gubernamentales, mostró la
relación directa entre el desempeño de la democracia y la elaboración de
políticas por parte del Estado, que en forma incipiente ya había planteado
Harold Lasswell, en su trabajo.
En ese sentido, para referirse a las decisiones gubernamentales,

empleaba el término “constitucional”, entendido éste como reglas
prescritas para influenciar la distribución, ayudando a determinar cuáles
grupos se otorgarían ventajas o desventajas en la lucha política, los tipos
de poder y métodos de control entre los funcionarios gubernamentales.
En esta perspectiva, existirá la probabilidad de que un grupo activo de la
población podía ser escuchado en alguna etapa del proceso de la
decisión.
Posteriormente, los trabajos en cuanto a políticas públicas de Easton,

Laswell y Simon, Dror, Allison, entre otros, hasta los años setenta se
desenvolvieron en una atmósfera donde privaba una mezcla de
posiciones racional-administrativista y de análisis sistémico en las
decisiones básicas de un gobierno (política pública) y las organizaciones
que las diseñaban e implementaban, generando divergencias,
divagaciones y vacíos tanto a nivel teórico como metodológico acerca de
qué es y cómo se diseña una política pública.
Actualmente, pese a lo frecuente del uso del concepto de políticas

públicas, se mantienen diferencias sustanciales de las que pueden
desprenderse análisis equívocos y dificultades operativas. Al examinar la
xv
experiencia latinoamericana, como punto de referencia debemos
considerar al autor Aguilar (1996), quien define las políticas públicas como
“decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la
corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de
ciudadanos, electores y contribuyentes”. (Como se citó en Arellano Gault
y Blanco, 2016).
Siendo necesario aclarar que no se identifican a las políticas públicas

con las acciones gubernamentales, y que la participación de la ciudadanía
no se agota en las elecciones, sino que también toma parte de las
decisiones y el control de las acciones públicas.
Por su parte, May (2003), reafirma lo señalado en la parte in fine del

párrafo anterior, e incorpora elementos adicionales en la definición, al
señalar que las políticas públicas establecen los cursos de acción para
abordar los problemas o para proporcionar los bienes y servicios a los
segmentos de la sociedad.
Las políticas hacen más que simplemente anunciar un curso de acción.

Típicamente suelen contener un conjunto de intenciones de objetivos, una
mezcla de instrumentos o medios para la consecución de dichos
objetivos, una designación de entidades gubernamentales o no
gubernamentales encargadas de llevar a cabo las intenciones, y una
asignación de recursos para las tareas requeridas. (Como se citó en
Departamento de Políticas y Descentralización División de Políticas y
Estudios Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009)
Como puede apreciarse, existen desde el punto de vista teórico y

metodológico diversos enfoques para formular una política pública, en
diferentes disciplinas. En esta investigación la política pública gira en
torno a tres ámbitos: el económico, el de la ciencia política y el de la
administración pública.
xvi
a) En el ámbito económico, pues reconoce que Venezuela se
caracteriza como una economía rentista petrolera, considerando
factores como el crecimiento económico y la productividad.
b) En el ámbito político enfatiza el papel que juegan las instituciones y
el sistema democrático en la generación e implementación de las
políticas públicas.
c) Con relación a la administración pública, se enfatiza en los
procesos que facilitan el cumplimiento de los objetivos
institucionales y los programas públicos mediante los cuales se
desarrollan las políticas públicas.
Como ya se indicó anteriormente, las políticas públicas son observadas

desde distintas disciplinas, de allí que su análisis no se centra en una
metodología única, y para su articulación emplean diversos
“instrumentos”, considerando éstos como categorías ideales que agrupan
iniciativas desiguales, utilizadas en forma combinada por los responsables
de las políticas. Existen diversos instrumentos como puede observarse en
el siguiente diagrama:
Diagrama Nº 1
Instrumentos de política públicas
Administrativa
Organizativos
De
coordinación y
cooperación
Planes
Generales
Programáticos
Programas
Instrumentos Normativos
Financieros
De mejora del
conocimiento
De comunicación
Fuente: Elaboración propia en base a Distintos instrumentos para un

mismo fin. Los instrumentos de las políticas públicas como herramienta
para el análisis, de María Velasco, S/F.
xvii
Uno de los elementos que permite analizar las políticas públicas, lo
representan los instrumentos normativos como instituciones cruciales,
tanto para el funcionamiento efectivo de un sistema democrático como
para la formulación de políticas e intervención en sectores o espacios
concretos. En este sentido, entendiéndose por el término instrumentos
normativos, a cualquier norma legal de carácter vinculante y de aplicación
directa.
Sobre el particular, lo más idóneo es que estas normas representen las

necesidades y los deseos de los ciudadanos a la hora de formular las
políticas; identifiquen los problemas de la población, que puedan
establecer lineamientos para resolverlos, y a su vez facilite la supervisión
en la ejecución de políticas mediante el seguimiento y control de las
actividades gubernamentales, para vigilar que sean transparentes,
eficientes y estén alineadas con las demás leyes y reglamentos
existentes.
El grado y la naturaleza de la función que desempeñan los

instrumentos normativos varía de un país a otro, sin embargo, se puede
identificar tres enfoques en el papel del órgano que ejerce la función
legislativa, para elaborar estos instrumentos, como señalan en su
publicación Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne (2006), uno
constructivo, bajo la responsabilidad de los órganos legislativos, quienes
de esta manera participan junto con el Poder Ejecutivo en la orientación
general de las políticas públicas, estas propuestas tienden a ser activas y
eficaces en su rol de supervisión de la implementación de las políticas.
Un segundo enfoque, que considera los órganos legislativos como

actores relativamente marginales que aprueban automáticamente los
proyectos legislativos del Poder Ejecutivo, sin realizar el respetivo
análisis. Y un enfoque intermedio, en el cual se observa que el órgano
xviii
legislativo se dedica a bloquear gran parte de lo que propone el Poder
Ejecutivo, o reformula sus iniciativas.
En la compleja interacción de las instituciones, políticas públicas, y su

impacto, se dio la crisis del modelo neoliberal al inicio del siglo XXI dando
paso al surgimiento del modelo posneoliberal de Estado y de desarrollo,
que promovió la reapropiación por parte del Estado de roles que habían
sido dejados al mercado, así como una orientación al desarrollo inclusivo.
(Laguado y Cao, 2015).
Este desarrollo inclusivo, visto como la articulación del poder estatal

con la sociedad, los movimientos sociales y el sector privado, para el
desarrollo productivo y consolidar la economía, como uno de los
mecanismos que facilitan dicha articulación tenemos la Política Industrial.
Según la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(UNCTAD) citada por Mejía Betancourt (2017) la Política Industrial,
comprende los esfuerzos conscientes del gobierno para impulsar y
promover un sector específico a través de un set de políticas. En términos
generales se pueden definir las políticas industriales como las
intervenciones “deliberadas del Estado” en aras de transformar la
estructura industrial e incrementar la productividad económica.
En esta definición se incluyen todos los mecanismos de incremento de

la productividad a saber: la transformación de la estructura productiva
mediante la creación de nuevos sectores, industrias o actividades o
mediante la transferencia de recursos productivos entre sectores ya
existentes, desde los de menor productividad hacia los de mayor
productividad, o el incremento de la productividad de los sectores
existentes.
xix
En términos específicos, el autor Cornick (2016) identifica cuatro tipos
de intervención pública como justificación de la política industrial:
‒ Las que están orientadas a corregir una falla de mercado.

‒ Las que están orientadas a corregir una falla del sector público.
‒ Las que están orientadas a la creación de un mercado.
‒ Las que están orientadas a la creación de una industria.
Según la OCDE citada por Mejía (2017) existen cinco dimensiones de

las Políticas Industriales, que se detallan a continuación:
1. Objetivo: esta variable se centra en el fin que busca la Política, ya

sea promover la industrialización, aumentar la productividad,
desarrollar algún sector en particular, crear o preservar empleo,
mejorar la distribución del ingreso, fomentar el desarrollo
sostenible.
2. Racionalidad: variable que permite la creación de escenarios
políticos racionales donde la acción social es presentada como un
conjunto de alternativas para la toma de decisiones en la búsqueda
de resolver los diversos problemas que confronta la industria, para
ello son de utilidad interrogantes como: “¿La filosofía de la
distribución de la actividad económica debe ser relegada al
mercado?, ¿Las fallas de mercado son vistas como un problema
endémico?, ¿Qué sucede con los fallos de gobierno?, ¿Hay áreas
en las que el gobierno puede ser particularmente efectivo en la
corrección de desequilibrios?”
3. Grupo objeto de la Política Industrial: su objetivo está dirigido hacia
un sector en específico: económico, tecnología, alguna etapa de la
cadena de valor, hacia una firma o un cluster regional, entendidos
éstos como agrupaciones cuyo objetivo fundamental se orienta a
promocionar y facilitar el desarrollo de sectores estratégicos para
las regiones donde se implantan, potenciando la innovación y
xx
favoreciendo la atracción de empresas creadoras de valor, tanto
nacionales como extranjeras.
4. Dominio de la política: la política opera hacia el mercado de bienes
o hacia el mercado de factores, o ambos.
5. Orientación de la política: Variable que permite identificar si la
política es horizontal o vertical, o vertical selectiva, hasta qué nivel
la política influye sobre las ventajas comparativas existentes o
explora nuevas, áreas, y si está enfocada estratégicamente o actúa
bajo presiones del mercado.
De acuerdo al dominio y tipo de instrumento, podemos ubicar el tema

de la presente investigación:
Cuadro Nº 1
Dominio y alcance de las adquisiciones como instrumento de
promoción
Dominio Instrumento
Apoyo selectivo a la industria Políticas de adquisiciones del
Pequeña y mediana empresa Estado
Otras organizaciones productivas Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley de Contrataciones Públicas
Fuente: Elaboración propia en base al gráfico Según el dominio y el

alcance (Horizontal / Vertical) de Juan Francisco Mejía Betancourt, en
Hacia una Venezuela Industrializada: La Ruta. Confederación Venezolana
de Industriales (CONINDUSTRIA), 2017.
En Venezuela, como en el resto de países latinoamericanos, uno de los

mecanismos que utiliza el Estado, y le permite incidir en el diseño de
políticas públicas de desarrollo y fomento de la producción y
comercialización de bienes y servicios más adecuados en términos
sociales, ambientales y económicos, lo constituye su poder de compra,
materializado en las contrataciones públicas. (Pulgar, 2014)
xxi
Las compras públicas se entienden como el conjunto de
procedimientos establecidos para la adquisición de bienes, servicios y
ejecución de obras que realizan los órganos y entes del Estado, con el
propósito de garantizar la operatividad de éstos, y ayudan al cumplimiento
de los fines del sector público.
Sin embargo, durante décadas, fueron concebidas como una mera

tarea administrativa más, que no requería de: a) una política general para
orientarlas, b) una sólida estructura de planificación coordinada y
articulada en todas las instancias y niveles de gobierno, y c) un sistema
de monitoreo sistémico, situación que minimizaba la eficiencia del sistema
de adquisiciones, permitiendo la discrecionalidad, elevando los costos, e
impidiendo disponer de información comparativa para evaluar mejores
prácticas, e implementar políticas públicas. (Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa de Costa Rica,
2010).
Ante esta situación, el Estado carecía de capacidad para emplear su

poder de compra, como mecanismo para obtener ahorros del presupuesto
público, estimular el desarrollo de la pequeña y mediana industria y
fomentar el crecimiento económico, entre otros.
Ahora bien, de acuerdo a los datos de la Organización Mundial del

Comercio (2017), se invierte entre el diez y quince por ciento (10-15%) del
Producto Interno Bruto (PIB) mundial en las compras públicas, cifra que
indica la importancia y dimensión de estas en la economía de los países.
En Suramérica durante el período 2008-2016, la participación de las

compras públicas en el Producto Interno Bruto ha ido incrementándose,
ubicándose en promedio en un catorce por ciento (14%), como se pude
apreciar en el cuadro Nº 1:
xxii
Cuadro Nº 2
Porcentaje de participación de las compras públicas en el PIB en
países Suramericanos
(2008-2016)
Período
País 200 200 201 201 201 201 201 201 201
8 9 0 1 2 3 4 5 6
Argentina 13,63 15,9 15,16 15,69 16,65 16,81 16,95 18,49 18,43
Bolivia 13,28 14,71 13,83 13,78 13,44 13,84 14,71 17,49 17,53
Brasil 18,84 19,65 19,02 18,67 18,53 18,89 19,15 19,72 20,18
Chile 11,07 12,42 12,11 11,91 11,92 12,3 12,82 13,18 13,54
Colombia 15,52 16,7 16,93 16,09 16,68 17,69 17,94 18,62 18,39
Ecuador 11,83 13,73 13,19 12,73 13,34 14,00 14,29 14,43 14,37
Perú 10,37 11,47 10,53 10,36 10,87 11,49 12,68 13,18 13,31
Uruguay 12,21 12,94 12,65 12,76 13,27 13,52 13,69 13,84 14,45
Venezuel
11,86 13,70 11,21 11,52 12,19 12,39 14,60 S/I S/I
a
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del porcentaje del Gasto
de consumo del Gobierno del Banco Mundial, 2016.
Brasil ha sido el país que durante el período en referencia ha

presentado mayor participación, seguido de países como Argentina,
Colombia y Bolivia que han tenido un porcentaje considerable, mientras
que Chile y Perú presentan el menor porcentaje de participación en
comparación con los otros países.
Por su parte, la República Bolivariana de Venezuela presentó una

participación del 10% en promedio, notándose un incremento de 2% para
el 2014, donde el margen de participación fue de 14%, cabe señalar que
no se cuentan con cifras de participación de los años 2015 y 2016.
Estas cifras revelan el papel de las compras en las economías

nacionales, por ello la concepción de éstas ha evolucionado y hoy son
vistas como una herramienta efectiva de las políticas económicas del
Estado, cuyo éxito como el de cualquier política pública en la materia,
según el estudio de la Corporación Andina de Fomento (2015), depende
del cumplimiento eficiente y efectivo de los procesos y acciones de cada
xxiii
etapa del ciclo de la política pública, y de contar con sistemas de
información, comunicación, control interno, monitoreo y capacidad técnica
de los funcionarios, lo que asegura generar valor público (Véase el
diagrama Nº 1), y una adecuada interacción entre las organizaciones y los
usuarios de los servicios (ciudadanos).
Diagrama Nº 2
Ciclo de políticas públicas y su vinculación con las contrataciones
públicas
01
Participación ciudadana
Compras Públicas (Contrataciones/
Licitaciones Públicas)
Control Interno
Fuente: Elaboración propia en base al ciclo de políticas públicas

presentado en el Capítulo 1 ¿Qué entendemos por capacidades del
Estado? del libro Un Estado más efectivo. Capacitación para el diseño, la
implementación y el aprendizaje de políticas públicas de la Corporación
Andina de Fomento (CAF) 2015.
De acuerdo con la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio

y Desarrollo (2013) la contratación o compra pública entre sus principales
objetivos busca optimizar el uso de los recursos, mediante procesos
transparentes, participativos y no discriminatorios; situación que se
contrapone a la concepción del poder adquisitivo del Estado (contratación
pública) como herramienta estratégica de política pública orientada a la
consecución de objetivos en materia económica, como el estímulo o
xxiv
promoción de determinados tipos de empresas y sectores considerados
estratégicos, o el desarrollo de economías regionales y locales,
(Rozenwurcel y Drewes, 2012a).
En referencia al estímulo o promoción de determinados tipos de

empresas, es oportuno mencionar que las pequeñas y medianas
empresas constituyen en promedio el 95% del sector empresarial
mundial, por ello ocupan un lugar preponderante en las políticas
económicas y sociales de los gobiernos, y en el cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, los cuales promueven un crecimiento
inclusivo y la expansión de las pymes.
En Venezuela se consideran pequeña y mediana empresa (industria)

toda unidad organizada jurídicamente con la finalidad de desarrollar un
modelo económico productivo mediante actividades de transformación de
materias primas en insumos, en bienes industriales elaborados o
semielaborados, dirigidos a satisfacer las necesidades de la comunidad.
(Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con
Rango Valor y Fuerza de Ley para la promoción y desarrollo de la
pequeña y mediana industria y unidades de propiedad social, 2014).
Se distiguen de acuerdo a dos parámetros concurrentes en:
Cuadro N° 3
Parámetros concurrentes de distinción de la pequeña y mediana
industria
Tipo de empresa Promedio Anual de Facturación Anual

Trabajadores
Pequeña Industria 50 trabajadores 200.000 U.T
Mediana Industria 100 trabajadores Desde 201.000 U.T
hasta 500.000 U.T
Fuente: Elaboración propia en base al numeral 1 del artículo 5 del
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con
Rango Valor y Fuerza de Ley para la promoción y desarrollo de la
pequeña y mediana industria y unidades de propiedad social, 2014.
xxv
Por su parte, las organizaciones socioproductivas son consideradas
unidades de producción social y están constituidas por las instancias del
Poder Popular, el Poder Público o por acuerdo entre ambos, con objetivos
e intereses comunes, orientadas a la satisfacción de necesidades
colectivas, mediante una economía basada en la producción,
transformación, distribución, intercambio y consumo de bienes y servicios,
en las cuales el trabajo tiene significado propio, auténtico; sin ningún tipo
de discriminación. Estas organizaciones se presentan en cuatro formas:
1. Empresa de propiedad social directa comunal: constituida,

gestionada y administrada por las instancias de Poder Popular en
sus respectivos ámbitos geográficos.
2. Empresa de propiedad social indirecta comunal: constituida por el
Poder Público en el ámbito territorial de una instancia del Poder
Popular. Su gestión y administración le corresponde al ente u
órgano del Poder Público que las constituyan.
3. Unidad productiva familiar: Es una organización cuyos integrantes
pertenecen a un núcleo familiar que desarrolla proyectos socios
productivos dirigidos a satisfacer sus necesidades y las de la
comunidad.
4. Grupos de intercambio solidario: Conjunto de prosumidores y
prosumidoras organizados voluntariamente, con la finalidad de
participaren alguna de las modalidades de los sistemas alternativos
de intercambio solidario. (Ley Orgánica del Sistema Económico
Comunal, 2010)
Ahora bien, desde mediados de 2014 algunas dificultades

macroeconómicas en la economía mundial se han acentuado con
impactos negativos en el área económica, política y social en países
como Venezuela, en mayor medida, por su carácter monoproductor y
monoexportador, al punto de declarar emergencia económica, e
xxvi
implementar medidas extraordinarias relacionadas con varios aspectos,
que abarcan las contrataciones públicas, para contrarrestar la coyuntura.
Dos años más tarde, en el 2016 tanto el poder Ejecutivo (Decreto N°

2.198, mediante el cual se crea el Sistema Centralizado y Estandarizado
de Compras Públicas para los órganos y entes de la Administración
Pública Nacional, 2016) como Legislativo (Informe de la Sub Comisión
encargada de elaborar propuestas para la superación de la crisis
económica, 2016) coinciden y enfatizan la incidencia de las compras
públicas en la reactivación económica y el fortalecimiento de la Pequeña y
Mediana Empresa.
El impulso y promoción de un sector específico (pequeñas y medianas

empresas), así como el aprovechamiento del mercado local, en
Venezuela como en otros países se logra a través de un set de políticas,
unificadas en la Política Industrial.
Ciertamente, la institucionalización de la política industrial, como la de

cualquier política pública, requiere de un conjunto de instrumentos con los
cuales materializar la intervención estatal en la sociedad, entiéndase
éstos como el conjunto de medidas concretas que constituyen su
contenido visible: decisiones, medidas, acciones, planes, proyectos,
normas, entre otros.
En Venezuela, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Contrataciones Públicas (2014) es el instrumento orientador del Estado en
su papel de planeador y promotor del desarrollo, regulador y subsidiario,
para materializar las políticas públicas utilizando las compras.
En virtud de estas precisiones, surge la necesidad de dar respuesta a

la siguiente pregunta como INFLUYO LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
COMO estrategia EN LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS QUE
xxvii
FOMENTARON LA INCORPORACIÓN DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA
EMPRESA EN EL APARATO PRODUCTIVO DEL ESTADO
VENEZOLANO DURANTE EL PERÍODO 2014-2018
Ahora bien, a tenor de lo anterior, resulta pertinente formularse
interrogantes adicionales que viabilizaran la formulación de objetivos
específicos y por ende consolidaran la investigación
¿Cómo han evolucionado los instrumentos normativos en materia de
contratación pública que permiten analizar la política de fomento a la
pequeña y mediana empresa?,
¿Qué actores han intervenido en la promoción de las pequeñas y
medianas empresas mediante las contrataciones públicas en la República
Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018?
¿Cómo se ha instituido el régimen preferencial de la pequeña y
mediana empresa en las contrataciones públicas en la República
Bolivariana de Venezuela?
COMO A INFLUIDO LA EXCESIVA DISCRECIONALIDAD QUE HA
TENIDO EL PODER EJECUTIVO EN LAS CONTRATACIONES
PUBLICAS DENTRO DEL APARATO PRODUCTIVO DEL ESTADO
VENEZOLANO.
1.2. Objetivos de la Investigación
1.2.1. Objetivo General
Analizar la influencia de la contratación pública como estrategia en la

implementación de políticas que fomentaron la incorporación de la
pequeña y mediana empresa en el aparato productivo del estado
venezolano durante el período 2014-2018.
1.2.2. Objetivos Específicos
xxviii
Examinar la evolución de la contratación pública en la República
Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018 desde el punto de
vista normativo como ESTRATEGIA PARA LA materialización de la
política ORIENTADAS HACIA EL FOMENTO DE la pequeña y mediana
empresa y otras organizaciones socioproductivas.
CATEGORIZAR los actores que intervienen en la promoción de las

pequeñas y medianas empresas y otras organizaciones socioproductivas
mediante las contrataciones públicas en la República Bolivariana de
Venezuela durante el período 2014-2018
Estudiar la institución del régimen preferencial de la pequeña y

mediana empresa en las contrataciones públicas en la República
Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018
1.3.- Justificación de la investigación
Este estudio centra su atención y parte de la premisa de la contratación

pública como instrumento para implementar la política de fomento a la
pequeña y mediana empresa, basado en la evolución de la concepción de
las compras públicas, que pasaron de ser una herramienta necesaria, que
centraba su interés en el iter procesal y el cumplimiento de la normativa
legal vigente, para asegurar el funcionamiento de las instituciones
públicas, a ser consideradas como bien lo afirma Gimeno (2016) una
herramienta estratégica, enfocada desde una perspectiva sistémica, que
permite el encadenamiento productivo y simultáneamente el cumplimiento
de los objetivos específicos de “cada jurisdicción y los objetivos
económicos, sociales y ambientales más generales establecidos por el
Estado a nivel nacional”. (Rozenwurcel y Drewes, 2012a)
Para las Ciencias Políticas y Jurídicas venezolanas, pretende ser un

marco de referencia para investigaciones teóricas y empíricas centradas
xxix
en el diseño de políticas públicas que permitan mejorar el acceso de las
pequeñas y medianas empresas (PyMES) a las contrataciones públicas,
fomentando una visión sistémica. En este contexto también se considera
importante realizar esta investigación con el fin de presentar desde el
punto normativo los avances que sobre el tema se han logrado en
Venezuela.
Desde el punto de vista institucional (órganos y entes del Estado), el

desarrollo de este trabajo constituirá un aporte a los funcionarios que se
desempeñan en las unidades contratantes, pues les permitirá considerar
otros actores, como es el caso de las organizaciones socioproductivas, y
evaluar posibles mecanismos para su incorporación a los proceso de
contratación.
En el área económica, el presente estudio constituye una contribución

a las posibles transformaciones estructurales que puede realizar el Estado
con visión de largo plazo, a los fines de que sean consideradas las
compras públicas como un factor de impulso para el desarrollo de la
diversificación y sostenibilidad economía de nuestro país.
1.4. Antecedentes de la investigación
Según Tamayo (2012) “todo hecho anterior a la formulación del

problema que sirve para aclarar, juzgar e interpretar el problema
planteado constituye los antecedentes del problema”. A continuación se
presentan estudios, investigaciones y documentos, que constituyen
referencias para el desarrollo de la investigación:
Rozenwurcel y Drewes (2012) en su trabajo titulado “Las pymes y las

compras públicas”, destacan el papel del Estado como mayor
demandante de bienes y servicios en la economía, la importancia de las
compras públicas, analizan los diferentes instrumentos de política
xxx
vinculadas al acceso de las pymes al mercado de las compras públicas
exponen aspectos teóricos vinculados a las políticas de apoyo a
estas empresas, y revisa dos experiencias relevantes como el caso de
Estados Unidos y la Unión Europea; y expone brevemente las
herramientas de la política de apoyo a las pequeñas y medianas
empresas aplicadas en doce países latinoamericanos: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua,
Paraguay, Uruguay y Venezuela.
Este trabajo se relaciona con la investigación en curso, pues muestra

los enfoques de política destinada a promover el acceso de las pequeñas
y medianas empresas a las compras gubernamentales, y una breve
descripción de las herramientas de la política aplicadas en Venezuela,
Villegas y Cruz (2014) elaboraron un documento titulado “Las compras

públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe”
para la Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano
y del Caribe.
En el contenido del documento se analiza la importancia y

participación de las compras públicas en el Producto Interno Bruto de
los países latinoamericanos, destaca el papel del Estado como principal
demandante de bienes y servicios, establece a las pequeñas y
medianas empresas como el principal ofertante en materia de bienes
y servicios y como mayor empleador, en América Latina y el Caribe;
señalando como una de las dificultades que enfrenta la región en la
concepción de un término homogéneo de PYMES.
Así mismo, se puede observar en este documento los acuerdos e

iniciativas internacionales que abordan las compras públicas, y una
descripción de los elementos a considerar en los esquemas de compras
públicas a saber: ámbito normativo, transparencia, política de
xxxi
competencia, gobierno electrónico, cooperación técnica y profesional,
desastres naturales, y un análisis de los sistemas nacionales de
compras públicas de un grupo de países de la región,
pertenecientes a las subregiones del Caribe (Barbados, Haití, Jamaica,
Trinidad y Tobago), Centroamérica (Costa Rica, El Salvador y México) y
Suramérica (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay).
Este trabajo se relaciona con la investigación en curso, debido a que

propone como principal oferente a las pequeña y mediana empresa y
establece que el fomento de políticas de inclusión de PYMES en las
compras públicas implica la existencia de “requisitos formales” y
elementos de transparencia que se deben cumplir por el manejo de
fondos públicos.
Por otra parte, Araque (2015) en su artículo “Las compras públicas y su

incidencia en el desarrollo de las Pyme” desde la experiencia ecuatoriana,
logra cuantificar y analizar la participación de las pequeñas y medianas
empresas en las compras públicas: a) a nivel municipal, b) en los
ministerios y c) las realizadas por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS), e igualmente considera a las compras públicas como un
instrumento de política pública que promueve en la práctica la
transparencia y la igualdad de acceso de todas y cada una de las
unidades económicas que integran el tejido económico productivo del
país, disminuyendo las asimetrías que se generan entre las empresas en
función de su tamaño y capacidades.
Este trabajo es pertinente con la investigación aquí planteada, al

abordar las contrataciones públicas como instrumento de política pública
de promoción de las pequeñas y medianas empresas y otras
organizaciones socioproductivas, e implícitamente se infiere que mediante
ellas se puede establecer y otorgar preferencias para estas unidades.
xxxii
En este contexto, es oportuno traer a colación, el documento “La
aplicación de la legislación contractual tras la entrada en vigor de las
nuevas Directivas de contratación pública. El efecto directo y las
consecuencias prácticas”, en cuyo contenido Gimeno (2016), hizo énfasis
en el aspecto normativo, destacando de los aspectos que denomina
“precisiones previas” la contratación pública no es un mero proceso o
trámite para la adquisición de bienes o servicios en las condiciones
más ventajosas para el Estado, sino que actualmente mediante estos
procesos los poderes públicos realizan una política de intervención en
la vida económica, social y política, al expresar que:
La contratación pública no puede ser considerada como un fin en

sí mismo sino que debe ser visualizada como una potestad o
herramienta jurídica al servicio de los poderes públicos para el
cumplimiento efectivo de sus fines o sus políticas pública.
En ese orden de ideas, presenta también un análisis sobre los

inconvenientes que las pequeñas y medianas empresas encuentran para
acceder a los contratos públicos, y realiza sucintamente una serie de
medidas a incorporar al Código de contratos Públicos español que
podrían servir para superar dichos inconvenientes, de allí su vinculación
con la presente investigación.
1.5. Metodología
1.5.1. Diseño, Tipo y Nivel de la investigación
El diseño de la presente investigación fue concebido como

bibliográfico. De acuerdo con lo señalado por Behar (2008) se realiza
apoyándose en fuentes de carácter documental.
Esta investigación se fundamentará dentro de los modelos teóricos de

análisis de políticas señalados por Javier Pinazo (2014) en el análisis
normativo óptimo, tomando en consideración para el desarrollo del mismo
xxxiii
la evaluación del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas (2014) mediante una matriz de análisis que
proporcione los objetivos, así como los criterios de decisión, e
identificación de las alternativas de aplicación de la política en los
procesos de compras que favorezcan la promoción de las pequeñas y
medianas empresas y otras organizaciones socioproductivas, y
presentando mejoras de decisión desde la experiencia del autor.
En atención al tipo de investigación, este estudio constituye una

investigación documental, la cual se basa en la obtención y análisis de
datos provenientes de materiales impresos u otros tipos de documento.
(Arias, 1999)
Esta investigación analizará cuatro documentos que rigen las

contrataciones públicas y se vinculan a la promoción de las pequeñas y
medianas empresas y otras organizaciones socioproductivas, que se
detallan en el punto 3.4 del presente documento.
El presente proyecto se orientó a una investigación analítica. Según

Hurtado Barrea (2000) la investigación analítica tiene como objetivo
analizar y comprender un evento, desde la comprensión holística implica
detectar tanto en los elementos que lo componen en su totalidad y las
conexiones de los mismos que explican su integración, incluye tanto el
análisis como la síntesis.
1.5.2. Unidades de análisis

Considerando como señalan Hernández Sampieri, Fernández y
Baptista (2010) que la investigación cualitativa, por sus características,
requiere de muestras más flexibles. Es por ello que en este tipo de
investigación como lo afirma Behar (2008) la muestra cualitativa es la
unidad de análisis, conformada por el conjunto de personas, contextos,
eventos o sucesos sobre la cual se recolectan los datos sin que
necesariamente sea representativo.
xxxiv
Cuadro Nº 4
Unidades de Análisis
OBJETIVOS
CATEGORÍA UNIDADES DE ANÁLISIS
ESPECÍFICOS
Examinar la Evolución de la ‒ El modelo de Estado, el
modelo de organización
evolución de la gestión de la
administrativa y los sistemas
gestión de la contratación de compras
‒ Generalidades de la
contratación pública en la
Contratación Pública en
pública en la República Venezuela
Definición de la
República Bolivariana de
contratación pública
Bolivariana de Venezuela Principios que rigen la
contratación pública
Venezuela durante el
‒ La contratación pública en la
durante el período 2014- República Bolivariana de
Venezuela ¿proceso o
período 2014- 2018
herramienta estratégica?
2018
Distinguir los Recursos ‒ Características de la

recursos institucionales dimensión jurídico normativa
de las contrataciones públicas
institucionales que intervienen
en Venezuela durante el
que intervienen en la Promoción período 2014-2018
en la Promoción de las Pequeñas ‒ Dimensión jurídica normativa
Constitución de la
de las Pequeñas y Medianas
república Bolivariana de
y Medianas Empresas en las Venezuela (1999)
Empresas en las Contrataciones Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley de la Ley
Contrataciones Públicas en la
Orgánica de la Ley de la
Públicas en la República Administración Pública
República Bolivariana de (2014)
Bolivariana de Venezuela Decreto con Rango Valor
y Fuerza de Ley Orgánica
Venezuela durante el de la Administración
durante el período 2014- Financiera del Sector
período 2014- 2018 Público. (2015)
Decreto con Rango Valor
2018
y Fuerza de Ley contra la
Corrupción. (2014)
xxxv
Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas.
(2014)
Decreto con Rango Valor
y Fuerza de Ley de
Reforma del Decreto con
Rango Valor y Fuerza de
Ley para la promoción y
desarrollo de la pequeña y
mediana industria y
unidades de propiedad
social. (2014)
Decreto N° 2198 Creación
del Sistema Centralizado y
Estandarizado de
Compras Públicas para
los órganos y entes de la
Administración Pública.
(2016)
Decreto Nº 8.880
mediante el cual se dictan
las Medidas Temporales
para el establecimiento de
Montos y Categorías de
Contratos Preferenciales
para las PYMIS y
Empresas de Propiedad
Social Directa Comunal
fabricantes de Bienes,
prestadores de servicios y
ejecutores de obras.
(2012)
Decreto Nº 8.882
mediante el cual se dictan
las Medidas Temporales
para la promoción,
desarrollo estimulo e
inclusión de la Industria
Nacional, productora de
bienes, prestadora de
servicios y ejecutora de
xxxvi
obras, ubicadas en el
país. (2012)
Ley Constitucional contra
la guerra económica para
la racionalidad y
uniformidad de bienes,
servicios y obras públicas
(2018)
Resolución conjunta
mediante la cual se
establecen medidas para
la promoción de las
pequeñas y medianas
industrias, y sujetos de
nuevo tejido productivo en
el acceso al Sistema de
(2018)
Decreto N° 3324
mediante el cual se
establece un régimen
especial para la
adquisición de bienes y
servicios esenciales para
la protección del pueblo
venezolano, por parte de
los Órganos y Entes del
Sector Público. (2018)
Reglamento de la Ley de
(2009)
‒ Características de la
dimensión jurídico normativa
de las contrataciones públicas
como instrumento de fomento
a la pequeña y mediana
empresa y otras
organizaciones
socioproductivas en Venezuela
durante el período 2014-2018
‒ Dimensión organizacional
‒ Definición de actores en el
ámbito de las políticas públicas
xxxvii
Tipología de los actores
Caracterización de los
Actores que intervienen en
la promoción de las
Pequeñas y Medianas
Empresas y otras
organizaciones
socioproductivas en las
Contrataciones Públicas
en la República
Bolivariana de Venezuela
durante el período 2014-
2018
La autoridad en el diseño
formulación e
implementación de la
política de promoción de
las Pequeñas y Medianas
Empresas
La estructura
gubernamental que
forman parte de la gestión
de la política de
promoción de las
Pequeñas y Medianas
Empresas
Actores del proceso
centralizado
Actores del proceso
descentralizado
‒ Orientaciones del diseño
organizativo en la gestión de
las contrataciones públicas en
el marco de la política de
promoción de las Pequeñas y
Medianas Empresas y otras
organizaciones
socioproductivas
Estudiar la Institución del ‒ El enfoque de la política de

institución del régimen fomento a la pequeña y
régimen preferencial de la mediana empresa y otras
preferencial de la pequeña y organizaciones
pequeña y mediana socioproductivas mediante las
xxxviii
mediana empresa empresa en las contrataciones públicas.
en las contrataciones ‒ Obstáculos que enfrentan la
contrataciones públicas en la pequeña y mediana empresa y
públicas en la República otras organizaciones
República Bolivariana de socioproductivas en los
Bolivariana de Venezuela procesos de contrataciones
Venezuela durante durante el públicas.
el período 2014- período 2014- ‒ Mecanismos de preferencia a
2018 2018 la pequeña y mediana
empresa y otras
organizaciones
socioproductivas otorgados
mediante las contrataciones
públicas.
1.6. Técnicas e Instrumentos de recolección de datos
Para Hernández et al. (2010) en el enfoque cualitativo, la recolección

de datos resulta fundamental para obtenerlos con el fin de analizarlos y
“así responder a las preguntas de investigación y generar conocimiento”.
Así, cabe preguntarse cuál es el instrumento de recolección de los

datos en el proceso cualitativo, pues en este tipo de investigación se
trabaja con múltiples fuentes de datos. En la presente investigación se
utilizarán como técnicas de recolección de datos: la observación directa,
el fichaje y el resumen.
1.7. Técnicas de análisis e interpretación de los datos
En la presente investigación cualitativa la recolección de datos y el

análisis cualitativo ocurrieron a la par, lo cual permitió una mayor
flexibilidad en la interpretación de la información y adaptabilidad al
elaborar las conclusiones. Para el análisis de la información en esta
investigación se procedió con el análisis de contenido, que como afirma
Martín (S/F) consiste en la técnica de investigación cuya finalidad es la
xxxix
descripción objetiva, sistemática y cuantitativa del contenido manifiesto de
la comunicación o de cualquier otra manifestación de la conducta, con lo
cual se pudo identificar los criterios de decisión, e identificación de las
alternativas de aplicación de la política en los procesos de compras que
han favorecido la promoción de las pequeñas y medianas empresas, y
otras organizaciones socioproductivas.
CAPÍTULO II
EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN
LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DURANTE EL
PERÍODO 2014-2018
2.1. El modelo de Estado, el modelo de organización administrativa y

los sistemas de compras
En los países latinoamericanos, durante los primeros años de la
década de los ochenta producto de la crisis del llamado “Estado de
Bienestar”, se suscitaron las transformaciones tanto del modelo del
Estado como del modelo de organización administrativa, pasando a un
Estado Neoliberal o al híbrido Estado Social-liberal, y dejando de lado
el modelo burocrático tradicional para asumir el modelo de “Nueva
Gestión Pública”, el cual está sustentado en reformas estructurales
macroeconómicas y fiscales, que se realizan conjuntamente con las
reformas administrativas. (Vargas Hernández, 2016)
Este cambio de modelo dio una visión empresarial del Estado, tratando
de dar celeridad a algunos procesos como el de compras públicas, pese a
ello, en algunos países sudamericanos la reforma del estado no
necesariamente contempló las compras públicas (Fidas, 2011), debido a
factores como: falta de voluntad política, politización del sector público,
inestabilidad político institucional, está última especialmente en países
xl
que carecen del servicio civil (ingreso a la función pública mediante
concurso).
En Venezuela los primeros pasos para la transformación del modelo

del Estado se dieron en la década de los 90 donde producto de la
globalización se planteó una reforma dirigida a convertirlo en un
“Administrador Eficiente del Presupuesto Público” participativo y con
mayor legitimidad ante la sociedad al incorporarla en la solución de sus
problemas sociales.
Esta transformación aunada al escepticismo y desconfianza a las

instituciones públicas por parte de los ciudadanos, requería de una
racionalización y modernización del sector público, que en el VIII Plan de
la Nación conocido como “El Gran Viraje” se planteaba mediante la
profesionalización de la gerencia pública, la adecuación del control
legislativo sobre la gestión pública, la reducción de la discrecionalidad de
los funcionarios y la liberación de trabas administrativas.
A partir de 1998 nuevamente se realiza una transformación del modelo

del Estado, materializado en la Constitución donde se plasma la
concepción constitucional del Estado Democrático y Social, de Derecho y
de Justicia, presentándose una ambigüedad a partir del 2005, cuando en
el discurso presidencial manifiesta la construcción del socialismo del siglo
XXI, y por ende de un Estado Socialista, que fue contemplado en el
documento oficial titulado Las Líneas Generales del Desarrollo Económico
y Social de la Nación 2007-2013, que se conoce como Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación 2007-2013 con el Proyecto Ético
Socialista Bolivariano, y afianzado en el Plan de la Patria. Segundo Plan
Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019,
específicamente en el Gran Objetivo Histórico N° 2: “II. Continuar
construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI, en Venezuela (…)”.
xli
El término socialismo del siglo XXI según Harnecker (2011) hace
alusión a la combinación del socialismo con la democracia participativa y
directa, pero en la práctica como bien lo afirma Roberts (2017) se trata de
un “populismo inclusivo de izquierda”, caracterizado por movilizar grupos
previamente excluidos (la clase trabajadora, quienes viven en pobreza,
los grupos étnicos o raciales) cuestionar a las élites y apoyar políticas
sociales y económicas redistributivas, dentro de las cuales podemos
mencionar el diseño de programas de carácter social conocidos como
“Misiones”, que han sido institucionalizadas y en su mayoría son
otorgadas a sus bases de apoyo (García Larralde, S/F)
Para Francés (2018) esta denominación de socialismo del siglo XXI no

es más que el modelo político económico neosocialista, caracterizado por
mantener un mercado tutelado, con control en los precios, la tasa de
cambio y las tasas de interés; donde las empresas estatales dominan el
aparato productivo, expandiéndose incluso al sector agroindustrial, y
girando la gestión de las empresas al logro de intereses político
electorales y de control social.
Con relación al modelo administrativo se evidencia que tiende a ser

burocrático populista de base militar que conserva criterios burocráticos y
clientelares con enfoque populista y un fuerte protagonismo de las fuerzas
armadas nacionales “bolivarianas” en la conducción y ejecución de las
políticas fundamentales, y en la dirección de órganos y entes del Estado,
evidenciado en la designación como máxima autoridad de órganos y
entes de la Administración Pública a personal militar activo, entre las que
podemos mencionar a la Superintendencia de las Instituciones del Sector
Bancario (SUDEBAN), Hidrológica de la Región Capital, S.A.
(HIDROCAPITAL), Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), Corporación
Eléctrica Nacional S.A. (CORPOELEC), C.A. Metro de Caracas entre
otras; pese a tener formalmente contemplados elementos conceptuales
de gestión por resultados a saber: a.- La planificación estratégica como
xlii
herramienta que previene la improvisación en el diseño de los proyectos,
b.- presupuesto por proyectos, c.- , así como la modificación del marco
legal e institucional del sistema de adquisiciones.
Por su parte, se observa que la reforma en los sistemas de adquisición

venezolano está directamente vinculada a la modificación de su
normativa. En principio fueron conocidas como licitaciones públicas (Ley
de Licitaciones, 1990), este término de acuerdo a la Real Academia
Española tiene dos acepciones “sacar algo a subasta o concurso
públicos”, y “participar en una subasta pública ofreciendo la ejecución de
un servicio a cambio de la obtención de dinero u otros beneficios”, a la luz
de estas definiciones se entiende la razón por la cual en ese momento la
modificación de la norma se centró en el contratista y la oferta, por ello se
crea el “Sistema Nacional de Registros de Contratistas”, conformado por
el Registro Nacional y los Registros Auxiliares, se establece la
constitución de las Comisiones de Licitación a quien se le atribuye la
facultad de recomendar la oferta a la que debe otorgarse la buena pro, se
reconocen tres procedimientos (Licitación General, Licitación selectiva y
Adjudicación Directa) se adoptan tanto criterios cuantitativos como
cualitativos, y se centra en la información de los contratistas.
Posteriormente, dado el cambio constitucional y en el marco de

habilitación enfocados en la modernización y agilización de los procesos
de licitación, en aras de fomentar “la eficiencia de la inversión pública para
el desarrollo de las actividades sociales prioritarias previstas en la
planificación estratégica nacional” (Exposición de motivos del Decreto Nº
1.555, 2001), se introducen pequeños cambios dirigidos a promover la
libre competencia (al excluir dentro de las especificaciones técnicas el uso
de marca comercial) y transparencia.
Durante el período 2008-2010 las licitaciones pasaron a identificarse

como contrataciones públicas, término más idóneo, al tratarse de
xliii
procedimientos competitivos asociados a unas condiciones y amparados
por un contrato; dándose tres modificaciones, las dos primeras asociadas
a la puesta en marcha de los programas sociales: Misión 13 de abril y
Barrio Nuevo Barrio Tricolor, que acompañadas de la Ley de Orgánica de
los Consejos Comunales, indujeron a que se incorpora en el ámbito
subjetivo de la norma a estas organizaciones; y en la última se introduce
la figura de medidas preventivas, debido a la numerosa paralización de
obras a la fecha en las que se presumía un incumplimiento por parte del
contratista, de las cuales podemos mencionar: el Puente de Nigale, el
Cable Tren Bolivariano, el Materno Infantil de Apure, aunado a una
merma en la producción y desabastecimiento, que dio pie ese año a la
creación de la Misión Agro Venezuela.
Del 2010 al 2013 no se dieron cambios importantes en las

contrataciones, pese que al finalizar el año 2010 se promulgaron las
Leyes del Poder Popular con las que se buscó introducir el cambio de
“modelo económico productivo capitalista al modelo económico
socialista”, de las cuales la Ley Orgánica de Planificación Pública y
Popular, la Ley Orgánica de la Contraloría Social y Ley Orgánica del
Sistema Económico Comunal guardan relación con el proceso de
contratación, y posteriormente en el año 2012 los Decretos mediante los
cuales se dictaron las medidas temporales para el incentivo de la industria
nacional.
No obstante, en el objetivo estratégico y general 3.2.4.3 del Plan de la

Patria. Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2013-2019 se tenía previsto “mantener e incrementar los
sistemas de compras públicas con el objetivo de impulsar el desarrollo
del aparato productivo nacional mediante el flujo circular del capital
hacia conglomerados, pequeñas y medianas empresas, empresas
comunales”, lo que aunado a los resultados de las actuaciones de la
Contraloría General de la República, en los cuales reitera algunas
xliv
deficiencias significativas en los procesos de contrataciones (Exposición
de motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones, 2014) trajo consigo que finalizando el 2014 se
modificaran las contrataciones.
Con esa reforma se logró la inclusión de nuevos actores del sistema

económico nacional, y se establecen sanciones de carácter administrativo
por el incumplimiento de las medidas temporales para la inclusión,
promoción, desarrollo y preferencia de los pequeños y medianos actores
económicos.
En el año 2016, un mes después de la elección de la Asamblea

Nacional, y posterior al Decreto de Declaratoria de Estado de Emergencia
se introduce una modificación a las contrataciones con la creación del
Sistema Centralizado y Estandarizado de Compras Públicas para los
órganos y entes de la Administración Pública, que lejos de la concepción
sistemática responde a un cuerpo colegiado para realizar las compras
unificadas de ciertos rubros, fundamentalmente dirigidas a la
racionalización del gasto público.
Para el año 2018 en el marco de la emergencia económica prorrogada

se introducen reformas sustanciales, por primera vez se emplea el
término Sistema Integrado de Contrataciones del Estado, el cual estará
conformado por la comisión de compras centralizadas y procura, el
sistema nacional de contrataciones, el sistema transaccional de compras
públicas y un registro único de contrataciones, mediante éste último se
materializa la política de simplificación de trámites, se sustituye la Unidad
Tributaria, por la “Unidad para el Cálculo Aritmético del Umbral Máximo y
Mínimo” aplicable a los parámetros cuantitativos establecidos en el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas del
2014, para la elegibilidad de las modalidades de selección, se ratifica la
estandarización tecnológica y la promoción de nuevos actores
xlv
económicos y fomento de la industria nacional, y se establece un régimen
especial, que deberán aplicar los órganos y entes del sector público para
efectuar las contrataciones que tengan por objeto la procura nacional o
internacional de bienes y servicios necesarios para garantizar la
alimentación, salud y prestación continua de servicios dirigida a las
compras directas (Ley Constitucional contra la guerra económica para la
racionalidad y uniformidad de bienes, servicios y obras públicas, 2018 y
Decreto N° 3324 mediante el cual se establece un régimen especial para
la adquisición de bienes y servicios esenciales para la protección del
pueblo venezolano, por parte de los Órganos y Entes del Sector Público,
2018)
2.2.- Generalidades de la Contratación Pública en Venezuela
2.2.1. Definición de la contratación pública
El ordenamiento jurídico venezolano no contempla una definición de las

contrataciones públicas, materialmente se consideran así a los procesos
administrativos realizados con el uso de recursos públicos para la
adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras
mediante la selección de contratista ejecutados por los órganos y entes
del Estado, como contratantes, regulados por el Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014).
En esta definición se distinguen por un lado el contratante que es quien

ejecuta los procesos de selección previstos en la norma, y el contratista,
entendido éste como la persona natural o jurídica, o conjunto de ellas, que
ejecuta una obra, suministra bienes o presta un servicio al contratante.
La contratación pública o compra pública o licitación pública, como

también se le conoce, en términos generales permiten garantizar su
xlvi
operatividad y ayudan al cumplimiento de los fines del sector público, en
Venezuela las contrataciones tienen por finalidad:
a) Preservar el patrimonio público.
b) Fortalecer la soberanía.
c) Desarrollar la capacidad productiva.
d) Asegurar la transparencia de las actuaciones de los
contratantes.
e) Coadyuvar al crecimiento sostenido y diversificado de la
economía.
El concepto politológico de las contrataciones públicas nos remite a la
gestión de compras públicas, vista en las fases del proceso, realizadas
por las proveedurías o departamentos financieros, reglamentado por una
legislación específica, que establece los procedimientos e incluye el papel
que juegan los distintos componentes.
2.2.2. Principios que rigen la contratación pública
En el ámbito normativo las contrataciones públicas se rigen por tres

principios básicos aplicables a nivel mundial, como se aprecia en el
diagrama N° 2:
Diagrama N° 3
Principios Generales de los procesos de contratación
xlvii
Tra nsp a re nc ia
Pla nific a c ió n
Ac tivid a d e s
p re via s
Re la c ió n Se le c c ió n y
Eva lua c ió n d e Pro c e so d e
Ca lid a d - Pre c io Co ntra ta c ió n
De se mp e ño Co ntra ta c ió n
Púb lic a
Ad m inistra c ión
d e l Co ntra to
Co ntra ta c ió n Justa y
No Disc rim ina to ria
Fuente: Elaboración propia en base al Documento de Trabajo N° 1

“Compras Públicas. Aspectos Conceptuales y Buenas Prácticas” de
Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum, 2010.
Desde la óptica politológica estos principios no son simplemente

referencias o enunciados carentes de obligatoriedad; por el contrario,
garantizan el derecho ciudadano a un buen gobierno y a una buena
administración pública, derecho éste que supone la obligación que tiene
la Administración pública de ajustar su actuación a una serie de
parámetros y características concretas y determinadas, mediante las
cuales los ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones todos y
cada uno de los derechos fundamentales; y que tiene su fundamento en
el Estado de Derecho, contemplado en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Al respecto, Ivanega (2011) señala la buena administración tiene dos

efectos: a) es determinante de la calidad de la organización pública; y b)
como una suerte de rompiente frente a prácticas administrativas
corruptas. En el siguiente cuadro, se enumera una serie de principios que
xlviii
rigen la formación de la voluntad contractual y los principios específicos
de la contratación en Venezuela:
Cuadro N° 5
Los principios aplicables al proceso de contratación
Calidad de la Prevención
Principio Definición organización ante prácticas
pública corruptas
Principios generales de Derecho Público en la formación de la voluntad

contractual
La función
administrativa de los
órganos y entes
contratantes se
encuentra sometida a la
Ley y al Derecho, el
procedimiento debe
ajustarse a lo
establecido en el
Legalidad Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley
de Contrataciones
Públicas dando
cumplimiento a todas
las formalidades
procedimentales en él y
en otras normas que
sean aplicables según
el caso X X
Eficacia Alude a la efectiva X

consecución de los
objetivos prefijados
entendidos como
“rendimiento, economía,
desburocratización que
se basan en la
reglamentación del
procedimiento
administrativo”. Desde
una óptica más
específica ver las
modalidades de
selección como un
xlix
instrumento para elegir
el oferente más idóneo
a los fines del ente.
Optar por medios y

procedimientos más
idóneos, simplificando
métodos y sistemas de
trabajo, así como
Racionalidad y regulando la
uniformidad uniformidad de los
documentos y trámites
de la contratación,
asociado a la política de
simplificación de
trámites administrativos. X
Economía Aminorar los costos de X

procedimental la contratación mediante
la utilización de trámites
y recaudos mínimos que
dinamicen el proceso de
selección.
Erradicar la tendencia a
multiplicar actos de
procedimientos o
cumplir con diligencias
superfluas que no
tienen que ver con el
procedimiento.
Oficialidad Adoptar la posición X
activa en el
procedimiento,
impulsando
diligentemente hasta su
conclusión de acuerdo
con plazos razonables.
Celeridad Cumplimiento de los X
plazos mínimos de
carácter obligatorio
tanto para la
administración como
para los particulares,
que implica la no
suspensión por causas
injustificadas y la
obligación de decidir
rápidamente todas las
cuestiones planteadas
l
por los interesados.
Simplicidad Supone claridad, X
sencillez, agilidad,
racionalidad,
pertinencia, utilidad y
fácil entendimiento tanto
en los recaudos
exigidos como en la
elaboración del pliego y
en el desarrollo del
procedimiento.
Eficiencia En la asignación y X X
distribución óptima de
los bienes y recursos en
atención a las
necesidades que deben
satisfacerse.
Planificación Implica que la actividad X
se supedite a los
lineamientos,
estrategias, políticas y
planes en el lapso del
horizonte temporal.
Honestidad Abarca por una parte el X X
comportamiento leal y
probidad en las distintas
fases del proceso de
contratación, y por la
otra que la
Administración en todas
sus actuaciones tenga
como cierta la
declaración del
ciudadano, como parte
de la presunción de la
buena fe y disponga de
mecanismos efectivos
cuando estos se
encuentren frente a
actuaciones
comprobadas de mala
fe.
Principios específicos
Igualdad y no Asegurar el tratamiento X
discriminación equitativo del
contratante a los
operadores económicos
que concurren al
li
proceso de selección,
abarca la participación
en igualdad de
condiciones, derechos y
posibilidades, sin que
exista
Publicidad Instrumento para la X X
promoción de la
concurrencia de los
oferentes. Surte efecto
de seguridad jurídica
que imposibilita a la
Administración modificar
arbitrariamente las
condiciones.
Unidad del Datos mínimos que X
Expediente deben tener los
expedientes, los
sistemas de manejo y
conservación que
garanticen la integridad
del mismo.
Transparencia Reconocimiento de X X
medios procedimentales
suficientes para
asegurar la participación
y concurrencia en los
procedimientos
administrativos de
selección.
Incorporación de
mecanismos de control
social sobre la gestión
pública.
Competencia Protege los intereses X
económicos de los
contratantes, suscitando
la máxima competencia
posible y garantiza la
igualdad de acceso a la
contratación abierta y a
la participación de
cualquier operador.
Promoción de la Se deriva del principio X
participación de participación
popular ciudadana, promueve la
Participación activa de
la ciudadanía a impulsar
lii
las políticas en la
materia, además de
participar en el control
de la gestión.
Uso de medios Garantiza la X X
tecnológicos modernización y
eficiencia de la gestión.
Fuente: Elaboración propia en base al capítulo “Los procedimientos
Administrativos de selección de contratistas.” del libro Ley de
Contrataciones Públicas, de Hernández, Víctor. (Coordinador), 2010.
2.2.3.- Procesos de compras descentralizados o centralizados
Dentro de los aspectos que se deben considerar al momento de

analizar y ejecutar cualquier proceso de compra el nivel de decisión, y el
nivel de la administración debe realizarse efectivamente la compra.
(Arozamena y Weinschelbaum, 2010)
El régimen de compras públicas venezolano se caracteriza por la

descentralización, cada órgano y ente del Estado realiza directamente sus
adquisiciones atendiendo a los requerimientos efectuados por las
unidades usuarias, y las recomendaciones formuladas por las unidades
contratantes o Comisión de Contrataciones, según la modalidad aplicada,
aspecto detallado más adelante, y cuyo nivel decisorio recae en la
Máxima Autoridad del órgano o ente respectivo; en estos procesos
también se cuenta con la participación de las consultorías jurídicas y las
unidades de presupuesto.
Esta descentralización se mantuvo hasta el 2016, año en el cual se

creael Sistema Centralizado y Estandarizado de Compras Públicas para
los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, así como el
Comité de Compras Centralizadas de la Administración Pública Nacional,
éste último designará previa autorización del Presidente de la República
el organismo encargado de las compras determinadas por el Comité, para
ello se basa en la carga de información en función del Plan Anual de
liii
Compras en un sistema ubicado en la página web del Ministerio del Poder
Popular de Planificación, y en atención a los rubros de gasto susceptibles
de estandarización, con el fin de identificar aquello aptos de
racionalización, de acuerdo a su operatividad y conforme a la
Programación presupuestaria del Plan Operativo Anual (POA) para
gestionar su compra.
En sus inicios y hasta la fecha de la presente investigación como se

prevé en el artículo 11 del Decreto N° 2198 Creación del Sistema
Centralizado y Estandarizado de Compras Públicas para los órganos y
entes de la Administración Pública (2016) los rubros que se les ha dado
prioridad bajo este esquema de adquisición son: materiales de oficina,
equipos de informática y repuesto automotrices, uniformes.
2.3.- La contratación pública en la República Bolivariana de

Venezuela ¿proceso o herramienta estratégica?
Conforme a lo expuesto anteriormente, las contrataciones públicas en
Venezuela son vistas como un proceso que realizan las unidades de
apoyo, en el que de acuerdo con Rose-Ackerman (1999) se pueden
identificar tres fases, a saber:
1. Pre contractual o antes de la recepción de las ofertas por parte de
la autoridad pública, en la que se define si la contratación es
necesaria, que exactamente se licitará, pues “(…) la elección de
qué adquirir es tan o más importante que el procedimiento mismo
de adquisición (…)”
2. Contractual o durante el procedimiento de recepción de ofertas y

determinación del ganador, en esta fase se establecen en el
documento respectivo las especificaciones de lo que se requiere,
cómo debe presentarse la oferta y los criterios de calificación y
evaluación para determinar cuál de las ofertas es seleccionada.
liv
3. Post contractual luego de la determinación del ganador, se refiere
al control del cumplimiento de las condiciones contractuales por
parte del “ganador” y las posibles renegociaciones de tales
condiciones.
En Venezuela, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Contrataciones Públicas (2014), permite identificar esas tres (03) fases, a
la que en el marco de las políticas públicas y el desarrollo productivo del
país debe incorporársele una fase adicional, identificándose en esta
investigación como:
Fase Preparatoria: Actividades Previas
Esta fase inicia con la necesidad, plasmada en un requerimiento

efectuado por la unidad usuaria mediante un documento o formulario, en
el cual indica las especificaciones técnicas, se elabora el respectivo
presupuesto base, y se lo remite a la unidad contratante denominada
comúnmente como Unidad de Compras o Comisión de Contrataciones, en
atención a la modalidad que se aplique.
Al respecto, resulta necesario precisar, que para iniciar con el proceso

el órgano o ente contratante debe haber elaborado la Programación Anual
de Compras, que remite durante el último trimestre al Servicio Nacional de
Contrataciones, en cumplimiento del numeral 1 del artículo 38 del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, esta
programación debe estar alineada con el Plan Operativo Anual, el Plan
Estratégico Institucional y con los referentes estratégicos (Misión, Visión,
Proyectos y Políticas).
La unidad contratante debe verificar que el requerimiento recibido se

encuentra contemplado en la Programación Anual, evaluar el consumo de
bienes y servicios adquiridos en años anteriores y estimar de fechas
lv
comunes de compra por categoría (la recurrencia y consolidación de la
contratación), a los efectos de determinar si es factible agruparlo en un
solo procedimiento, o si se aplica la modalidad respectiva englobando el
monto total y las cantidades, bajo un contrato marco conforme lo
establece el numeral 33 del artículo 6 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, en concordancia con los
artículos 2 y 90 del Reglamento de la Ley, o se ejecuta mediante convenio
marco, el cual consiste en un mecanismo de compra a través de un
catálogo electrónico mediante el cual el Servicio Nacional de
Contrataciones selecciona a los proveedores con los cuales los órganos y
entes contratantes podrán contratar, tal como lo señala el numeral 34 del
artículo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
En esta fase se deberá contar con la certificación de la disponibilidad

presupuestaria y la existencia presente o futura de recursos suficientes
para cubrir las obligaciones derivadas de la contratación, ello en atención
a lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público que
establece: “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan
asignaciones presupuestarias (…)”
Fase Precontractual: Diseño de la estrategia de contratación
Una vez que definido lo que se necesita comprar, es necesario

determinar qué mecanismo o “categorías” se utilizarán para adquirir dicho
bien. Los mecanismos se encuentran definidos en el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014), se pueden
identificar tres (03) tipos como se indican en el siguiente cuadro:
Cuadro N°6
Modalidades de selección de contratistas aplicables a los procesos
de contratación venezolanos
lvi
Modalidades de selección
Públicas y Preselectivas De carácter
Participativas excepcional, no
competitiva
Concurso Abierto Concurso Cerrado Exclusión de las
modalidades de
selección
Concurso Abierto Consulta de Precios Contratación Directa
anunciado a. Subasta a la
Internacionalmente inversa
Fuente: Elaboración propia en base al contenido del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas de 2014.
De estas seis (06) categorías identificadas en el cuadro anterior, cuatro

(04) atienden a parámetros cuantitativos, (en función del objeto
requerido), establecidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de Contrataciones Públicas de 2014 en unidades tributarias, cuyo valor
fue sustituido con la publicación de la Ley Constitucional contra la Guerra
Económica para la Racionalidad y Uniformidad en la Adquisición de
Bienes, Servicios y Obras Pública (2018) por la Unidad para el Cálculo
Aritmético del Umbral Máximo y Mínimo; y tres (03) de las categorías
se aplican con base en criterios cualitativos, cuya situación de hecho debe
subsumirse en la disposición legal, como se detalla en el siguiente
cuadro:
Cuadro N° 7
Parámetros cuantitativos y criterios cualitativos de las modalidades
de selección de contratistas
Modalidades que atienden Parámetros Cuantitativos

Monto en Unidades Tributarias según el objeto del
Modalidad contrato
Bienes Servicios Obras
Concurso Abierto/ > a 20.000 U.T > a 30.000 U.T > a 50.000
Concurso Abierto U.T
anunciado
Internacional-mente
(art. 77)
Concurso Cerrado > a 5.000 U.T. >a 10.000 U.T. > a 20.000
lvii
(art. 85) hasta 20.000 U.T hasta 30.000 U.T U.T. hasta
50.000 U.T
Consulta de Precios Hasta 5.000 U.T. Hasta 10.000 U.T. Hasta
(art. 96) 20.000 U.T.
Modalidades que atienden a criterios cualitativos
Modalidad Criterio
Exclusión de Servicios profesionales; servicios financieros; bienes
la modalidad inmuebles; semovientes; obras artísticas, literarias o
(art. 5) científicas; alianzas comerciales y estratégicas; servicios
básicos; objeto del contrato encomendados o ejecutados
directamente por órganos y entes de la Administración
Pública; seguridad y defensa del Estado; medicamentos y
productos alimenticios.
Contratación Paralización del proceso productivo; exclusión de
Directa competencia; condiciones especiales; emergencia
(art. 101) comprobada; contratos terminados anticipadamente; por
secreto o estrategia comercial; desarrollo de la industria
nacional; restablecimiento o continuidad de los servicios
públicos; razones estratégicas de construcción; pequeños y
medianos actores económicos; modalidades declaradas
desiertas; destinados a organizaciones socioproductivas y
conglomerados.
Concurso Equipos altamente especializados destinados a la
Cerrado experimentación, investigación y educación; por razones de
(art.85) seguridad de Estado; o cuando al verificar en el RNC lo
requerido sólo lo producen o prestan cinco (05) o menos
posibles personas naturales o jurídicas posibles oferentes.
Fuente: Elaboración propia en base a los artículos 5, 77, 85, 96 y 101
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas. El
valor de la U.T= Bs. 300,00 según la Providencia N° SNAT/2017/0003
publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.287 Extraordinario del 24 de febrero
de 2017.
Luego de determinar la categoría, se definen las condiciones de

contratación (Pliego de condiciones), los criterios de calificación y
evaluación de propuestas, con su respectiva ponderación, se programan
las fechas para la publicación del procedimiento en los portales del
Servicio Nacional de Contrataciones y del ente contratante en caso de
Concurso Abierto; la fecha límite para la recepción y respuesta a las
aclaratorias, la fecha límite de posible modificación, la fecha del acto
público para las modalidades de Concurso Abierto y Concurso Cerrado; y
la fecha de límite de entrega de propuestas para las otras modalidades.
lviii
Recibidas las propuestas de los oferentes, se analizan cuantitativa
y cualitativamente si ellas satisfacen a las especificaciones
administrativas y técnicas establecidas en el pliego de condiciones,
emitiéndose el informe de recomendación, que sustentará la adjudicación.
Fase Contractual: Firma y administración del contrato
El contratista que resulte favorecido con la adjudicación, firmará el

contrato y consignará las garantías exigidas en el pliego, se da inicio al
cumplimiento del objeto del contrato, en caso que aplique se inicia la
supervisión y seguimiento a la ejecución del mismo; y sólo para el caso de
obras nos referimos a la recepción provisional y recepción definitiva,
soportadas en las respectivas actas.
Fase Post Contractual: Evaluación
Esta fase se limita a la evaluación del contratista que resulto

beneficiario con la adjudicación.
Ahora bien, del contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley de Contrataciones Públicas se evidencia que formalmente la
contratación es un proceso al cual como afirma Hernández Medible
(2015) la Administración Pública le asigna un doble propósito de
desarrollar una política pública que compense su “insuficiencia técnica o
sustantiva” y conjuntamente ser una herramienta de apoyo en la
aplicación de políticas de carácter sectorial, como la preferencia de
contratación a las pequeñas y medianas empresas y organizaciones
socioproductivas, y la preferencia del Valor Agregado Nacional (VAN).
Según Gimeno Feliu (2014) las compras públicas, deben ser

visualizadas y utilizadas desde una perspectiva estratégica y prospectiva
como una potestad o herramienta jurídica al servicio de los poderes
lix
públicos para el cumplimiento efectivo de sus fines y lograr la consecución
de los distintos objetivos de interés general que tiene encomendado, por
ende de las políticas públicas, alejándolas así de la rígida arquitectura del
contrato administrativo.
Tal como se puede apreciar las contrataciones en Venezuela refleja las

tres orientaciones del Estado (planeador y promotor del desarrollo,
regulador y subsidiario) para elaborar los objetivos y materializar las
políticas públicas, que a continuación se señalan:
1) Incrementar la producción nacional a los fines de fortalecer y
ampliar el sector productivo nacional o compensar condiciones
desfavorables.
2) Fomento de la inversión social, el desarrollo comunitario, y la
inserción laboral (Compromiso de Responsabilidad Social).
3) Incorporación de las Tecnologías de Información al procedimiento

de contrataciones públicas.
4) Transparencia y lucha contra la corrupción.
No obstante, en cuanto al seguimiento y evaluación de estas políticas

es importante señalar que los órganos y entes del Estado venezolano
carecen de indicadores de gestión o de medición del desempeño para
medir y evaluar el comportamiento de las contrataciones públicas que
ejecutan las instituciones, lo que dificulta el monitoreo del impacto de las
decisiones de política pública en la materia respectiva.
lx
CAPÍTULO III
RECURSOS INSTITUCIONALES QUE INTERVIENEN EN LA

PROMOCIÓN DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN LAS
CONTRATACIONES PÚBLICAS EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA
DE VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2014-2018
3.1.- Dimensión jurídica normativa

De acuerdo con Martínez (2017) es importante que las políticas y
programas estén sujetos a reglas y normas explícitas, transparentes y
reconocidas por los actores, en aras de contribuir en el logro de los
objetivos y “minimizar su uso con criterios particulares, políticos o
sencillamente inefcientes”.
lxi
La regulación permite en caso de introducir modificaciones a la política
que se siga un patrón estructurado. Conocer el sustrato legal permite
tener una primera referencia e identificar los compromisos que se asumen
en materia de políticas públicas.
En Venezuela la dimensión jurídico normativa de la política de fomento

a la pequeña y mediana empresa y otras organizaciones
socioproductivas, mediante la contratación pública abarca los siguientes
instrumentos:
3.1.1.- Constitución de la república Bolivariana de Venezuela

(1999)
Según Combellas (2002) la Constitución de 1999, producto de la
Asamblea Nacional Constituyente, y ratificada mediante un referéndum
constitucional, se suscitó por el “agotamiento del modelo político iniciado
en 1958”, con el fin de introducir modificaciones significativas.
Se presenta la figura Estado democrático y social de Derecho y de

Justicia, como organización jurídico-política, en el cual el poder se ejerce
únicamente a través de normas jurídicas, (por tanto toda la actividad del
Estado y de la Administración Pública, debe ser regulada por ley),
sumado al deber de tutelar al débil jurídico, y el reconocimiento de los
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, sobre los cuales
se hace imperativo avanzar en la elaboración de políticas públicas, desde
una visión integral.
En el texto constitucional a diferencia de otros países Sudamericanos,

como Ecuador, no se contemplan regulaciones sobre la contratación
pública, no obstante, el enfoque de promoción y protección a la pequeña y
mediana empresa u otras formas socio productivas, está contemplado en
el artículo 308 de la citada norma, que preceptúa:
lxii
Artículo 308.- El Estado protegerá y promoverá la pequeña y
mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como
también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma
de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo,
bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el
desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular.
(…)
3.1.2.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley

Orgánica de la Ley de la Administración Pública (2014)
A partir del año 2014 el Presidente de la República dicta una serie de
instrumentos normativos, dentro de los cuales se encuentra el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgánica de la Ley de la
Administración Pública. Este decreto no contempla el tema de compras
públicas, sin embargo, por tratarse de una actividad que realizan los
órganos y entes del Estado, es importante resaltar el contenido de los
artículos 4, 10, 11, 18, 19 y 20, así como la creación de las
Vicepresidencias Sectoriales cómo se órganos superiores del nivel central
de la Administración Pública Nacional que participan en el diseño de los
lineamientos para la definición conceptual de las políticas públicas.
3.1.3.-Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la

Administración Financiera del Sector Público. (2015)
En este Decreto dictado mediante una nueva habilitación no se observa

la temática de contrataciones públicas, ni de promoción de las pequeñas y
medianas industrias y otras organizaciones socioproductivas, sin
embargo, como dentro del ciclo de gestión pública concebido por
Kaufmann, Sanginés y García Moreno (2015), las compras van
precedidas de los procesos de planificación y presupuesto, el primero
mediante el Plan Operativo Anual Nacional, (asociado al Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación y los diversos Planes
lxiii
Estratégicos Institucionales) sirve de base y justificación para la
asignación de recursos en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal al
cual corresponda, el cual es ejecutado mayoritariamente a través de
compras y contratos de bienes, obras y servicios.
En el ámbito de las contrataciones públicas se da en menor escala

ambos procesos (planificación y presupuesto) pues la Programación
Anual de Compras se elabora en base al proyecto de Presupuesto, para
ser remitido en el último trimestre al Servicio Nacional de Contrataciones,
y cuyas respectivas modificaciones, además de notificadas, deben
coincidir con la ejecución del presupuesto, (Ver diagrama Nº 4) aunado al
control gubernamental, materializado en este caso en el ejercicio del
control interno que debe realizar la administración activa, de allí que se
destaque el contenido del artículo 21 el cual prevé: “No se podrán adquirir
compromisos para los cuales no existan asignaciones presupuestarias, ni
disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista”.
Diagrama N° 4
Procesos iniciales del ciclo de Gestión Pública
Planificación
 Plan de Desarrollo Económico y
Social Nacional
Control y Auditoría  Plan Estratégico
 Plan Operativo Annual
Evaluación de controles internos y
 Plan Anual de Compras
del cumplimiento del DRVFLCP
Determinación de actos, hechos u
omisiones que actos, contrarios a
una disposición legal o sublegal, o
que causen daños al patrimonio
público
Sistema de Presupuesto
adquisiciones  Recursos y distribución
públicas presupuestaria
Acción centralizada y
Cumplimiento del DRVFLCP Proyectos
Actividades Previas
Disponibilidad Presupuestaria
Proceso de selección
Adjudicación
Contrato y Administración del
Contrato.
lxiv
Fuente: Elaboración propia en base al documento Construyendo
gobiernos efectivos. Logros y retos de la gestión pública para resultados
en América Latina y el Caribe de Jorge Kaufmann, Mario Sanginés y
Mauricio García Moreno. Banco Interamericano de Desarrollo 2015; al
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas
2014 y a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema de Control Fiscal.
3.1.4.- Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley contra la

Corrupción. (2014)
El Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupción, se
da en el marco de la ley habilitante 2013, a los fines de asegurar una
eficiente utilización de los fondos destinados a la contratación (ver artículo
7, 17 y 18), promueve la ética pública en la conducta de los servidores,
establece la responsabilidad administrativa (ver artículo 21), y tipifica un
catálogo de actos y sanciones considerados actos de corrupción incluso
en Convenciones Internacionales, dentro de los cuales se encuentra el
denominado “concierto con contratistas”.
3.1.5.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Este decreto mediante el cual se regulan las contrataciones públicas

se deriva de la Ley habilitante (2013) autorizó al Presidente de la
República a dictar instrumentos normativos en dos ámbitos a saber: lucha
contra la corrupción y defensa de la economía. Este instrumento viene a
subsanar esa asincronía legislativa estableciendo mecanismos para la
inserción de los nuevos actores económicos existentes mediante la
flexibilización de los procesos del sector alimentación, mediante compras
anticipadas, como respuesta al fenómeno de la escasez y el
desabastecimiento, tipificando la aplicación de la modalidad excepcional
(contratación directa) para la contratación tanto a pequeños y medianos
actores económicos que sean indispensables para asegurar el desarrollo
de la cadena agroalimentaria. (Ver artículo 101 numeral 11), como de las
organizaciones socioproductivas o comunidades organizadas mediante la
lxv
adjudicación de proyectos para impulsar su desarrollo. (Ver artículo 101
numeral 13), el fomento del uso de la tecnología de información y
simplificación de trámites administrativo, la ampliación de las modalidades
para la presentación de las garantías contractuales (fianza) y otorgando la
obligatoriedad contractual del cumplimiento del compromiso de
responsabilidad social.
3.1.6.- Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma del

Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la promoción y
desarrollo de la pequeña y mediana industria y unidades de
propiedad social. (2014)
Esta reforma de Ley se dicta igualmente en el marco de la ley

habilitante (2013), la cual además de modificar los parámetros
concurrentes en la definición de las pequeñas y medianas empresas, y
considera las nuevas formas de organización participativa, previstas en la
Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, aborda el ámbito de la
contratación pública al señalar el establecimiento de medidas para
promover el acceso de las pequeñas y medianas industrias y unidades de
propiedad social a los distintos procesos de intercambio socio productivos
nacionales; así como promover la adopción de redes asociativas dentro
de esquemas de cooperación y complementariedad industrial (cadenas
productivas y conglomerados industriales) que faciliten su incorporación
mediante la implementación de medidas que permitan gozar de prioridad
y preferencia en los procesos de selección de contratistas a ser
ejecutados por el sector público para la adquisición de bienes, servicios y
ejecución de obras.
3.1.7.- Decreto N° 2198 Creación del Sistema Centralizado y

Estandarizado de Compras Públicas para los órganos y entes de la
Administración Pública. (2016)
lxvi
En el año 2016, un mes después de la elección de la Asamblea
Nacional, el Presidente de la República y posterior al Decreto de
Declaratoria de Estado de Emergencia Económica se dicta este
instrumento con base en la Importancia del control del gasto y la
simplificación de trámites administrativos plantea la creación del Sistema
Centralizado y Estandarizado de Compras Públicas y del Comité de
Compras Centralizadas de la Administración Pública Nacional, mediante
el cual se priorizará y estimulará la producción nacional, se realizaran
compras directas a los productores, sin intermediarios, se facilitaran las
condiciones de participación de las pequeñas y medianas empresas
implementando el soporte planificado mediante conglomerados
productivos, empresas conjuntas comunales, estatales, asi como de
esquemas especiales de compras asociadas a los motores productivos.
3.1.8.- Decreto Nº 8.880 mediante el cual se dictan las Medidas

Temporales para el establecimiento de Montos y Categorías de
Contratos Preferenciales para las PYMIS y Empresas de Propiedad
Social Directa Comunal fabricantes de Bienes, prestadores de
servicios y ejecutores de obras.(2012)
Este instrumento normativo vigente hasta el año 2015 delineó tres
aspectos fundamentales vinculados al tema de la presente investigación:
a. La obligación del Estado de proteger y promover la pequeña y

mediana industria, las cooperativas, microempresas, empresas
familiares y cualquier otra forma asociativa comunitaria bajo el
régimen de propiedad colectiva.
b. Impulsar la descentralización y desconcentración de las regiones
basada en el aprovechamiento de las potencialidades regionales,
que promuevan la inversión en actividades productivas locales.
c. Adopción de medidas que establezcan montos y categorías de
contratos reservados como instrumento de promoción y desarrollo
de las empresas de propiedad social directa comunal.
lxvii
3.1.9.- Decreto Nº 8.882 mediante el cual se dictan las Medidas
Temporales para la promoción, desarrollo estimulo e inclusión de la
Industria Nacional, productora de bienes, prestadora de servicios y
ejecutora de obras, ubicadas en el país. (2012)
Este instrumento en materia de contratación y fomento a la pequeña y
mediana empresa y otras organizaciones socioproductivas, tuvo una
vigencia de sólo tres años, y se enfocó en cuatro aspectos:
a. Impulsar y ejecutar acciones que permitan aumentar la

contratación con pequeñas y medianas industrias y organizaciones
socioproductivas, incluso mediante esquemas de asociación.
b. Fomentar la incorporación de bienes con Valor Agregado Nacional,
Tecnología de origen nacional aplicada y la incorporación de
recurso humano nacional en la en la formación del precio final,
para otorgar preferencia en la evaluación de las ofertas.
c. Otorgar preferencia adicional a la del Valor Agregado Nacional en
un porcentaje mayor (5%) si se trata de Una preferencia adicional a
la participación de pequeñas y medianas insdustria y
organizaciones socioproductivas
d. Aplicar mecanismos que contribuyan y garanticen el acceso
oportuno a los recursos económicos para la producción (anticipo y
pronto pago).
3.1.10.- Ley Constitucional contra la guerra económica para la

racionalidad y uniformidad de bienes, servicios y obras públicas
(2018)
Esta norma emitida por la Asamblea Nacional Constituyente guarda

relación con el objeto de estudio en los siguientes aspectos:
a. Funcionamiento del Sistema Integrado de Contrataciones del
Estado conformado por una comisión de compras centralizadas y
lxviii
procura, el sistema nacional de contrataciones, el sistema
transaccional de compras públicas y un registro único de
contrataciones.
b. Sustitución de la Unidad Tributaria, por la “Unidad para el Cálculo
Aritmético del Umbral Máximo y Mínimo” para determinar los
parámetros cuantitativos establecidos en el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, para la
elegibilidad de las modalidades de selección.
c. Política de simplificación de trámites a través del establecimiento
del Registro Único de Contrataciones Públicas.
d. Estandarización tecnológica.
e. Promoción de nuevos actores económicos y fomento de la industria
nacional, señalando que todo régimen legal debe contener
disposiciones que garanticen la promoción, desarrollo y estímulo
de la industria nacional y establecer márgenes de preferencia
porcentual que beneficien a la pequeña y mediana industria y
organizaciones socioproductivas del Sistema Económico Comunal,
productoras de bienes, prestadoras de servicios o ejecutoras de
obras, domiciliadas en la República Bolivariana de Venezuela,
utilizando esquemas de contratación que implique la incorporación
de bienes con Valor Agregado Nacional, transferencia de
tecnología y la incorporación de talento humano nacional.
3.1.11.- Resolución conjunta mediante la cual se establecen medidas

para la promoción de las pequeñas y medianas industrias, y sujetos
de nuevo tejido productivo en el acceso al Sistema de
Este documento fue emitido por el Ministerio del Poder Popular de
Planificación y el Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas la
cual tiene por objeto asegurar la participación equilibradas de todos los
actores económicos en los procesos de contratación pública, mejorar la
democratización del acceso a las contrataciones con el Estado y contribuir
lxix
a la agilización y simplificación de trámites en los procesos de
contratación pública.
En el contenido del documento se reitera:
a. La simplificación de trámites administrativos al establecer que el
Servicio Nacional de Contratistas inscriba y habilite en el
Registro Nacional de Contratistas las empresas con domicilio en
la República Bolivariana de Venezuela, pequeñas y medianas
industrias, y sujetos del nuevo tejido productivo, con sólo
presentar la declaración jurada de no estar incurso en ninguna
causal de inhabilitación, de que puede cumplir con los requisitos,
condiciones y criterios de selección distintas a las modalidades
de contratación y de su consentimiento de someterse a la
verificación de credenciales.
b. Mecanismos de promoción para la pequeña y medianas
industrias y sujetos del nuevo tejido productivo.
c. (ruedas de negocio, compras centralizadas, acuerdos,
contratos, alianzas estratégicas adjudicación mediante
contratación directa).
d. Otorgar un margen de ventaja de hasta veinticinco por ciento
(25%) del precio, a fin de compensar las diferencias entre las
economías de escala privilegiando a las pequeñas y medianas
empresas en la contratación.
3.1.12.- Decreto N° 3324 mediante el cual se establece un régimen

especial para la adquisición de bienes y servicios esenciales para la
protección del pueblo venezolano, por parte de los Órganos y Entes
del Sector Público. (2018)
Este Decreto Presidencial tiene por objeto establecer el régimen
especial, en el marco de la emergencia económica prorrogada, que
deberán aplicar los órganos y entes del sector público para efectuar las
contrataciones que tengan por objeto la procura nacional o internacional
de bienes y servicios necesarios para garantizar la alimentación, salud y
lxx
prestación continua de servicios. En este sentido, con relación al tema de
estudio se centra en dos aspectos:
a. Agilizar las compras mediante la modalidad de contratación
directa en dos casos:
a.1.- Rubros de origen agrícola directamente del productos o
grupos conformados por estos.
a.2.- Compra de textiles y calzados fabricados en el marco de

programas asociados a conglomerados productivos así como
programas de políticas públicas nacionales de la economía
comunal.
b. Disponer de mecanismos para optimizar los procesos de

consultas de precios y compras evitando intermediarios y
privilegiando la compra directa a productores.
3.1.13.- Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas. (2009)

Este instrumento regula el proceso de contrataciones y aspectos
vinculados con ellos, con relación a la promoción de la la pequeña y
mediana industria y otras organizaciones socioproductivas, establece:
a. Preferencia regional, favorecer a las pequeñas, y medianas
industrias o cualquier otra forma asociativa productiva
comunitaria, ubicadas en el lugar donde se ejecutará la
contratación.
b. Aplicación de las medidas temporales
c. Ejecución del Plan Excepcional
d. Simplificación de trámites y requisitos de inscripción en el
Registro Nacional de Contratistas a las pequeñas y medianas
industrias, cooperativas y otras formas asociativas de
producción para garantizar su participación en las modalidades
de selección.
lxxi
3.2.- Características de la dimensión jurídico normativa de las
contrataciones públicas como instrumento de fomento a la pequeña
y mediana empresa y otras organizaciones socioproductivas en
Venezuela durante el período 2014-2018
A simple vista el marco normativo en materia de contrataciones
públicas (leyes, normas, reglamento) es el instrumento mediante el cual
se diseña e implementa la política de fomento a la pequeña y mediana
empresa y otras organizaciones socioproductivas.
No obstante, del análisis de estos instrumentos se observaron tres

manifestaciones en la gestión pública para materializar la política, que se
describen a continuación:
1.- La habilitación legislativa como mecanismo para transformar la

gestión de las compras públicas.
La habilitación legislativa que se otorga al Presidente de la República

es uno de los elementos que caracterizan el tradicional sistema
presidencialista presente en Venezuela, y que de conformidad con el
tercer aparte del artículo 203 de la Constitución la ley habilitante es el tipo
de instrumento normativo sancionado por la Asamblea Nacional con
mayoría calificada, que tiene por objeto delegar temporalmente el ejercicio
de la potestad legislativa al Presidente, también lo es que está constituye
una excepción al principio de separación de poderes, del cual como bien
lo afirma Peña Solís (1999) se deriva el axioma jurídico relativo que
corresponde al parlamento el ejercicio de la potestad legislativa, razón por
la cual la norma que genere el quiebre debe responder al carácter
excepcional y responder a la necesidad de facilitar la emisión de normas
en sectores materialmente complejos desde el punto de vista jurídico.
Como hemos visto, los instrumentos normativos que regulan la gestión

de compras han sido producto de la potestad legislativa que le otorga el
lxxii
numeral 8 del artículo 236 de la Constitución al Presidente de la
República, debido a como lo señala Mansilla Blanco (2014) la polarización
sociopolítica caracterizada por “una renovación de la violencia en las
calles, particularmente traducida en un pulso por la legitimidad política”.
Este uso excesivo de las habilitaciones y los Decretos de emergencia

para emitir disposiciones en la materia, conocido como decretismo que ha
contribuido al debilitamiento del poder legislativo, aunado al “estilo latino-
americano de formular e implementar políticas públicas, caracterizado por
la predisposición y la urgencia por actuar, con poco conocimiento y en
forma inconsulta”, sin considerar las dos dimensiones temporales el futuro
y el pasado, el primero visto como el estado deseable al que se dirigen los
cursos de acción adoptados para lograr los resultados y efectos
buscados, y el segundo como referencia comparativa de lo planificado
versus lo logrado (Oszlak, 2013) ha distinguido la gestión de compras.
Conviene señalar en este sentido que una ley formal del órgano
legislativo tiende a adquirir mayor estabilidad, dado que no puede ser
reformada discrecionalmente por la simple voluntad de un gobernante.
(Rozenwurcel y Bezchinsky, 2012a)
2.- La sustitución del Estado democrático y social de Derecho y de

Justicia por el Estado Patrimonial
Materialmente Venezuela adoptó la figura Estado democrático y social

de Derecho y de Justicia, como organización jurídico-política, en el cual el
poder se ejerce únicamente a través de normas jurídicas, (por tanto toda
la actividad del Estado y de la Administración Pública, debe ser y como se
observa en los párrafos precedente está regulada por ley), acoge en su
estructura la separación de poderes, sumado al deber de tutelar al débil
jurídico, y el reconocimiento de los derechos económicos, sociales,
lxxiii
culturales y ambientales, sobre los cuales se hace imperativo avanzar en
la elaboración de políticas públicas, desde una visión integral.
En la práctica esta concepción ha sido sujetada a la figura del Estado

dual, que explica la existencia de un estado formal y constitucional y otro
legal pero inconstitucional que permite desarrollar como se dijo en
capítulos anteriores el modelo de Estado Socialista. Esta situación se ha
hecho aún más visible con la promulgación de leyes habilitantes y el
Estado de excepción, y por el funcionamiento en paralelo de la Asamblea
Nacional con la Asamblea Nacional Constituyente (ANC).
Como lo señala Fernández (2018) el dualismo estatal fomenta la

arbitrariedad y la corrupción en el sentido económico del enriquecimiento
ilícito de un funcionario público y, además, a la perversión de la función
pública por abusar de ella, situación además ratificada por la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos (2017) al advertir que ”las
denuncias de altos niveles de corrupción en el país, permean aún más la
débil institucionalidad estatal”.
Al respecto, la organización Transparency International, en español

Transparencia Internacional (2017) dentro del ranking de Percepción de
Corrupción ubica Venezuela en el puesto 169, considerado como el peor
calificado de Sudamérica, con una puntuación desde el año 2014 al 2017
como se observa en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 8
Índice de la corrupción; Venezuela
Período 2014-2017
Ranking Puntuación
País 2014 2015 2016 2017
2017
169 Venezuela 19 17 17 18
Fuente: Elaboración propia en base al contenido del portal
www.transparency.org/cpi
lxxiv
Estos datos junto con los señalamientos efectuados en los Informes de
Gestión del Ministerio Público de los años 2014 y 2015 sobre
irregularidades ocurridas en las contrataciones celebradas en Petróleos
de Venezuela, S.A. (PDVSA), Ministerio del Poder Popular para la
Salud, Corpoelec, Conviasa, Red de Abastos Bicentenario, Corporación
Venezolana de Alimentos (CVAL) Bolipuertos, ponen de manifiesto el
incumplimiento de las normas en el ejercicio de la función, falta de
probidad y confusión del patrimonio público con el de quienes “mandan”,
por tanto, se está en presencia de un Estado Patrimonial que sustituye al
Estado de Derecho. (García Larralde,S/F)
3.- El modelo populismo paternalista denominado "Neo-socialismo del

siglo XXI"
La normativa en materia de contrataciones ha sido modificada

principalmente para cumplir los fines públicos mediante los programas
sociales de carácter paternalista conocidos como Misiones, no es casual
que en el año 2012 en el cual según la CEPAL (2013) la construcción
presentó un crecimiento del 16,6% producto del programa “Gran Misión
Vivienda Venezuela” durante el año 2012, en el cual se dictan dos
instrumentos que otorgan régimen preferencial dentro de las
contrataciones a las pequeñas y medianas empresas y otras
organizaciones socioproductivas, o en el año 2016 con la creación de la
Gran Misión Abastecimiento Soberano, se hayan emitido instrumentos
normativos e incorporado modificaciones, que en la práctica moldean
compromisos sectarios y excluyentes.
Esta situación aunada a la carencia o distorsión de información y al

menoscabo en la lucha contra la corrupción, precisamente por el
neopopulismo o “presidencialismo del caudillo” existente ha reducido la
capacidad de generar mecanismos de accountability (rendición de
lxxv
cuentas) que implican transparencia en las decisiones y responsabilidad
de la administración pública en el ejercicio de su función.
3.3.- Dimensión organizacional

3.3.1- Definición de actores en el ámbito de las políticas públicas
Para Pérez Enciso (2016) el estudio de los actores constituye un factor

central en todo el análisis de making policy. Dentro de estos actores
tenemos los formalmente vinculados a los procesos de formulación de
política, generalmente el gobierno, que además de establecer las
políticas, toma las decisiones y las ejecuta; así como actores informales,
cuyo papel no es determinante en la decisión final, no son afectados
directamente y además intereses particulares.
Estos “actores de la política pública” están inmersos en un subsistema

de relaciones que no se limitan al intercambio de información con otras
instancias, sino que además involucra al contexto sociopolítico donde se
sitúa, lo que contribuye a entender los juegos de poder en los procesos de
la política. Por ello su margen de maniobra en la arena de las políticas,
dependerá de tres elementos a saber: 1.- los objetivos que persigue, 2.- el
rol que desempeña y 3.- los recursos con los que cuenta para influir en el
proceso.
Cabe señalar que, usualmente un actor puede perseguir dos tipos de

objetivos: de contenido y de proceso, los primeros relacionados con las
preferencias relativas al problema y las soluciones, los segundos por su
parte estás asociados a las consecuencias de la concepción del problema
y a los efectos que la política tiene sobre sus recursos y sobre los demás
participantes.
3.3.1.1- Tipología de los actores
lxxvi
Existen cuatro tipos de recursos que explican la diversidad de roles y el
nivel de autoridad que tienen los actores en los procesos de política: los
políticos, los económicos y financieros, los legales y los cognitivos. En
función de estos recursos y de la racionalidad de cada participante se
distinguen cinco categorías de actores (Pérez Enciso, 2016):
Los Actores Políticos su participación en los procesos de política se

justifica en su legitimidad, entendida ésta como la concreción de un
consenso a partir de un proceso electoral o como necesidad, en términos
de funcionalidad del poder (Rúa Delgado, 2013). De allí que “cuanto más
alta sea la cuota de consenso que dicho sujeto se atribuye, más alta será
la influencia que este ejerza en el proceso de política pública” (Dente y
Subirats, 2014)
Los Actores Burocráticos basan sus lógicas de acción en

instrumentos normativos, que les atribuyen propiedades específicas en un
proceso de política pública, gozan de legitimidad legal-racional que Rúa
Delgado (2013) denomina “legitimidad weberiana” la cual se basa en la
“legalidad iuspositiva”.
La población objetivo segmento de la población que tiene

determinado atributo o que se ve afectada por el problema sobre el cual
pretende intervenir mediante la política pública.
Los beneficiarios finales la población que efectivamente será

beneficiada por la política pública, a pesar que los beneficios no los
reciben únicamente este grupo, pues en muchos casos la elaboración de
una política pública termina ajustándose a los beneficios que esta pueda
traer a los demás implicados del proceso. (Pérez Enciso, 2016)
Los Actores terciarios o informales son aquellos que actúan

considerando la probabilidad de generar cierto impacto en los resultados
lxxvii
de una estrategia de intervención en ellos, aun cuando no se ven
afectados directamente por la política pública.
3.3.2- Caracterización de los Actores que intervienen en la

organizaciones socioproductivas en las Contrataciones Públicas en
la República Bolivariana de Venezuela durante el período 2014-2018
En la presente investigación identificaremos a los actores a través de

dos conceptos: la autoridad y cuáles son los organismos y actores que
forman parte de la gestión, que se conoce como estructura
gubernamental.
3.3.2.1.-La autoridad en el diseño formulación e implementación

de la política de promoción de las Pequeñas y Medianas Empresas
De análisis al marco jurídico-normativo se evidencia que quien ostenta
la rectoría en el diseño, formulación, implementación y evaluación de
políticas públicas, planes y proyectos para la promoción y desarrollo de la
pequeña y mediana industria es el Ministerio del Poder Popular de
Industrias y Producción Nacional. (Decreto N° 3.467, mediante el cual se
modifica la denominación del Ministerio del Poder Popular para Industrias
Básicas, Estratégicas y Socialistas, por la de Ministerio del Poder Popular
de Industrias y Producción Nacional, 2018)
No obstante, la figura creada en el año 2014 denominada

Vicepresidencia sectorial de Economía, coordina con éste órgano
conjuntamente con el Ministerio del Poder Popular de Planificación, el
diseño integral de las políticas sectoriales.
Cabe señalar que a las Vicepresidencias sectoriales les corresponde

“proponer las líneas de definición conceptual de las políticas públicas, a
ser formuladas e implementadas por los ministerios del poder popular en
lxxviii
el sector de su competencia.”. (Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de la Ley Orgánica de la Ley de la Administración Pública, 2014)
Como vemos la autoridad en cuanto a la política de promoción de las

no se concentra en una instancia única.
3.3.2.2.-La estructura gubernamental que forman parte de la

gestión de la política de promoción de las Pequeñas y Medianas
Empresas
En cuanto, a los organismos y actores que forman parte de la gestión
de la política de promoción de las Pequeñas y Medianas Empresas en las
Contrataciones Públicas debemos mencionar a:
a. El Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequeña y Mediana
Industria (INAPYME), es un ente adscrito al Ministerio del Poder
Popular de Industrias y Producción Nacional el cual tiene por objeto
ejecutar las políticas de promoción, fomento, expansión,
financiamiento, asistencia técnica integral y de recuperación de la
pequeña y mediana industria y unidades de propiedad social.
(Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto
con Rango Valor y Fuerza de Ley para la promoción y desarrollo de
la pequeña y mediana industria y unidades de propiedad social,
2014)
b. El Servicio Nacional de Contrataciones (SNC) es un órgano
desconcentrado dependiente funcional y administrativamente de la
Comisión Central de Planificación, que tiene como objetivo
desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas
al desarrollo de capacidades, a la organización y articulación, de
los participantes en los procesos de contratación pública, con el fin
de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los
recursos del Estado. El Servicio a partir del 2018 procederá a la
inscripción y habilitación de las pequeñas y medianas industrias y
lxxix
otras organizaciones socioproductivas, con sólo presentar una
declaracion jurada de no estar ihabilitado para contratar con el
Estado.(Resolución Conjunta mediante la cual se establecen
Medidas para la Promoción de las Pequeñas y Medianas
Industrias, y sujetos del Nuevo Tejido Productivo, en el acceso al
Sistema de Contrataciones Públicas, 2018)
c. Sistema Integrado de Contrataciones del Estado, creado
formalmente en el 2018 mediante la Ley Constitucional,
conformado por sujetos y autoridades relacionadas con las
contrataciones del Estado con el propósito de dar impulso y
direccionamiento a la inversión pública atendiendo al estímulo de
nuevos actores económicos, en sus distintas escalas y formas
asociativas.
d. Los Ministerios del Poder Popular de Economía y Finanzas y
Planificación fijarán el valor de la Unidad para el Cálculo Aritmético
del Umbral Máximo y Mínimo para contrataciones públicas (UCAU),
que sustituye a partir del 2018 la Unidad Tributaria a los fines de la
realización de operaciones aritméticas para la determinación de
montos en bolívares y emitirán resoluciones en conjunto para la
promoción de las pequeñas y medianas industria y organizaciones
socioproductivas.
Ahora bien, en Venezuela los procesos de contratación se ejecutan

centralizada y descentralizadamente, en cada uno de ellos existen actores
que cumplen una función específica, como se detalla a continuación.
3.3.2.1.- Actores del proceso centralizado

a. El Sistema Centralizado y Estandarizado de Compras Públicas
está conformado por las unidades administrativas de compras y
contrataciones de los órganos y entes públicos, así como las
políticas y líneas generales de compras y contrataciones públicas
establecidas por el Presidente de la República.
lxxx
b. El Comité de Compras Centralizadas de la Administración
Pública Nacional incorporada orgánicamente a la Comisión Central
de Planificación, conformado por el Vicepresidente Ejecutivo de la
República, el Vicepresidente Sectorial de la Economía Productiva,
el Vicepresidente Sectorial de Planificación (Secretaría de la
Comisión) y el Director del Servicio Nacional de Contrataciones.
Este Comité dictará regulaciones que constituyan una excepción a
las modalidades de contratación o modifique alguno de los
procedimientos; priorizará y estimulará la producción nacional, el
sistema de compras directas a los productores, sin intermediarios,
así como el soporte planificado de las pequeñas y medianas
empresas, conglomerados productivos, empresas conjuntas
comunales; definirá los bienes, servicios o categoría de estos que
deben ser adquiridos de manera centralizada o coordinada, de
acuerdo al Plan de Compras consignado por cada organismo de la
Administración Pública Nacional, identificando los rubros de gasto
susceptibles de estandarización; designará previa autorización del
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, el organismo
del Estado encargado de la realización de las compras de bienes y
servicios determinados por el Comité; y establecerá los bienes y
servicios que estarán exceptuados de las modalidades de
selección de contratistas.
c. El Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas actúa
coordinadamente con el Comité de Compras Centralizadas y la
Oficina Nacional del Presupuesto a los fines de controlar en
conjunto la ejecución financiera de las partidas presupuestarias
asociadas a la adquisición de dichos bienes o contratación de
servicios y optimizar el gasto administrable del Presupuesto
Nacional.
d. Oficina Nacional del Presupuesto como se señaló anteriormente
además de controlar la ejecución, tramita las modificaciones
lxxxi
presupuestarias, y asigna los recursos al organismo encargado de
la realización de las compras.
3.3.2.2.- Actores del proceso descentralizado

a. Unidad Contratante es una unidad organizativa de los órganos y
entes del Estado encargada de ejecutar los procesos de
contratación efectuados bajo la modalidad de selección de
Consulta de Precios, Contratación Directa y Exclusión de la
modalidad de selección, así mismo, es responsable de elaborar
las condiciones de contratación o pliego de condiciones, en los
cuales se definen los criterios de calificación, su ponderación y
la forma en que se cuantificarán dichos criterios de los
oferentes, se da a conocer la matriz de evaluación para
determinar el puntaje de la oferta, su ponderación y la forma en
que se cuantificarán el precio y los demás factores definidos
como criterios de evaluación, como aquellos que permitan
otorgar la preferencia en calificación y puntaje adicional en la
evaluación a oferentes locales o la preferencia del Valor
Agregado Nacional y la preferencia por tratarse de pequeñas y
medianas industria y organizaciones socioproductivas; y de
preparar el informe de recomendación.
b. Comisión de Contrataciones es un órgano colegiado designado
por la máxima autoridad del órgano o ente, conformado
generalmente por los funcionarios del mismo, funge como
unidad contratante en los procesos de contratación efectuados
bajo la modalidad de selección de Concursos Abierto,
Concursos Abierto Internacionalmente y Concurso Cerrado, por
ello es responsable igualmente de elaborar las condiciones de
contratación o pliego de condiciones, en los cuales se definen
los criterios de calificación, y de preparar el informe de
recomendación.
lxxxii
c. La máxima autorizada del órgano o ente contratante, finalmente
es quien otorga la adjudicación.
3.3.3.- Orientaciones del diseño organizativo en la gestión de las

contrataciones públicas en el marco de la política de promoción de
las Pequeñas y Medianas Empresas y otras organizaciones
socioproductivas
Se puede apreciar que el desarrollo de la política de promoción de las

Pequeñas y Medianas Empresas en las Contrataciones Públicas en la
República Bolivariana de Venezuela es llevado por un conjunto de actores
de los que se puede advertir:
1.- Complejidad en la estructura

Del análisis a los instrumentos normativos se evidencian cuatro figuras
a saber: el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
industrias, como órgano rector en materia de promoción, fomento,
expansión, financiamiento, asistencia técnica integral y recuperación de
las pequeñas y medianas empresas y otras organizaciones
socioproductivas; un instituto público adscrito dicho ministerio que ejecuta
las políticas y estrategias de promoción y fomento; una vicepresidencia
sectorial, (que constituye un órgano superior de dirección del nivel central
de la Administración Pública Nacional, que supervisa al ministerio de su
competencia), como responsable del diseño y formulación de las políticas
públicas en materia de Pequeñas y Medianas Empresas y otras
organizaciones socioproductivas; y al Servicio Nacional de
Contrataciones, que se encuentra adscrito a otro órgano superior
denominado Comisión Central de Planificación como responsable de las
políticas públicas en la materia de contrataciones públicas.
En consecuencia no se encuentran articulados, lo que se traduce en

una dispersión de la autoridad, y como bien lo afirman Rozenwurcel y
lxxxiii
Bezchinsky, (2012a) “si el sistema carece de un organismo central con
suficientes recursos, autonomía, jerarquía, facultades (como mínimo, de
planeamiento, regulación, dirección, información, capacitación, control y
sanción) y apoyo político del más alto nivel posible, las compras públicas
no podrán constituirse en un área estratégica para el desarrollo del país y
para el fortalecimiento de los controles democráticos”.
En este sentido, cabe resaltar que es el Instituto Nacional de Desarrollo

de la Pequeña y Mediana Industria a quien por ley le corresponde la
ejecución de las políticas y estrategias de promoción y fomento de las
dentro de la estructura gubernamental del Estado, sin embargo, se
evidencia su poca influencia en la toma de decisiones y el en desarrollo
de la política de la política de promoción de las Pequeñas y Medianas
Empresas en las contrataciones públicas, al ser los ministerios del Poder
Popular con competencia en industria y comercio los encargados de las
políticas de mejoramiento de producción nacional eficiente, espacio de
intercambio socio porductivo y la adopción de cadenas productivas y
conglomerados industriales en las cuales las contrataciones públicas
juegan un papel fundamental.
2.-Desarticulación vertical
En la medida que se modifican las normas en la materia se observa
una la superposición de estructuras acompañada del desplazamiento de
objetivos, que según Oszlak (2013) representan típicas manifestaciones
de “buropatología”, que no es más que el resultado del conflicto interior de
la organización burocrática de delimitar espacios funcionales o enclaves
patrimonialistas (premodernos como nepotismo, clientelismo, confusión
público–privado) presentes aún en la actualidad en las administraciones
públicas de América Latina en general (Merlo Rodríguez, 2014) y en
Venezuela en particular como ya se indicó con anterioridad. Lo que trae
como consecuencia que los esfuerzos se centren en el logro de
lxxxiv
resultados “individualizables” que afectan el logro de la política que
requiere del “juego colectivo”.
Debido precisamente a lo compleja de la estructura, la coexistencia de

procesos centralizados y descentralizados, la falta de visión global entre
la política intersectorial con la sectorial, a la que se le agrega la ausencia
de diálogo, se genera la desarticulación vertical que merma el logro de
los objetivos de la política.
CAPÍTULO IV
INSTITUCIÓN DEL RÉGIMEN PREFERENCIAL DE LA PEQUEÑA Y
MEDIANA EMPRESA EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS EN LA
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO
2014-2018
4.1.- El enfoque de la política de fomento a la pequeña y mediana

empresa y otras organizaciones socioproductivas mediante las
contrataciones públicas
En Latinoamérica se observa la intervención del Estado en los

procesos económicos con el fin de incrementar su eficiencia e impulsar
políticas que preserven las condiciones de competencia en el mercado,
lxxxv
generalmente destinadas a promover el acceso de las pymes a las
compras gubernamentales.
Las distintas herramientas utilizadas para esta promoción responden
a algún tipo de estrategia que se enmarca en el enfoque de preferencias y
el enfoque de fallas de mercado, cabe señalar que ninguno se encuentra
en estado “puro” en las políticas, pues depende de la visión
(intervencionista o de mercado) y las particularidades de cada país,
considerando las características de sus micro, pequeñas y medianas
empresas, los sectores en los que se desempeñan, su participación
en el Producto Interno Bruto y los rasgos institucionales y hasta
culturales. (Rozenwurcel y Bezchinsky, 2012a)
En Venezuela durante el período 2014-2018 las políticas en materia de

fomento y promoción de las pequeñas y medianas empresas y otras
organizaciones socioproductivas responden primero al carácter
intervencionista que ha tenido el Estado, quien de acuerdo a
Transparencia Venezuela (2017) es propietario del 74% del total de
empresas y a una mezcla de los dos enfoques.
Como bien lo afirman Rozenwurcel y Bezchinsky (2012a) por un lado el
enfoque de fallas de mercado acepta que los mercados no operar
perfectamente y avala la intervención del Estado a través de políticas
horizontales, (“market friendly”) que se encuentren disponibles para
todos los sectores o actividades económicas. Bajo este enfoque, el
Estado no otorga preferencias directas a las pequeñas y medianas
empresas y otras organizaciones socioproductivas, pero sí establecerá
mecanismos que incentivará su participación mediante la simplificación de
trámites o procesos ; y por el otro el enfoque de preferencias se basa en
las de políticas verticales mediante la aplicación de preferencias
directas mediante los umbrales, las preferencias del Valor agregado
nacional (Ver artículos 12 y 13 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de
Ley de Reforma del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la
promoción y desarrollo de la pequeña y mediana industria y unidades de
lxxxvi
propiedad social, 2014 y artículos 11 y 13 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, 2014), como se detalla en el
siguiente cuadro:
Cuadro N° 9
Elementos conceptuales de los esquemas de las políticas de
promoción de la pequeña y mediana empresa y otras organizaciones
socioproductivas
Enfoque Tipo de intervención Intervención en

compras públicas
Fallas de mercado Amplia, para todos los Estímulo e inclusión de

sectores y actividades. las pequeñas y
medianas empresas y
otras organizaciones
socioproductivas
mediante el fomento de
espacio de intercambio
socio productivo y la
adopción de cadenas
productivas y
conglomerados
De preferencias Específica, para cierto Preferencia de Valor
sector o actividad Agregado Nacional
específica. (VAN)
Fuente: Elaboración propia en base al documento Compras públicas en

América Latina y el Caribe. Diagnósticos y desafíos. Universidad Nacional
de San Martín, 2012; al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas 2014 y al Decreto con Rango Valor y Fuerza de
Ley de Reforma del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la
promoción y desarrollo de la pequeña y mediana industria y unidades de
propiedad social, 2014
4.2.- Obstáculos que enfrentan la pequeña y mediana empresa y

otras organizaciones socioproductivas en los procesos de
contrataciones públicas.
Las contrataciones públicas por tratarse de procesos competitivos, en

los cuales es factible la participación de numerosas empresas de diversos
tipos, así como la utilización como criterio determinante de la decisión del
precio en la adjudicación hace que las pequeñas y medianas empresas y
lxxxvii
otras organizaciones socioproductivas, se enfrenten a una serie de
dificultades a la hora de participar en dichos procesos.
Entre los principales obstáculos, de acuerdo con Rozenwurcel y

Bezchinsky (2012b), aplicables a las contrataciones públicas se
encuentran: a) restricciones y costos de acceso a la información
sobre las demandas de bienes y servicios gubernamentales; b)
insuficiente capacidad individual de producción para poder abastecer
demandas de cierta envergadura; c) limitada disponibilidad de
recursos para financiar el proceso de producción; d) atrasos en
pagos de compradores públicos por contratos ejecutados, que afectan
negativamente a las pymes con menor solidez financiera; e) la exigencia
de garantías en contrataciones superiores a determinados montos, que
obstaculiza la participación de pymes que no disponen de tales
instrumentos, y f) la informalidad. Las exigencias de documentación,
demoras y costos involucrados en la creación de una pyme suelen
ser elevados.
4.3.- Mecanismos de preferencia a la pequeña y mediana empresa y

otras organizaciones socioproductivas otorgados mediante las
contrataciones públicas.
En Venezuela las contrataciones públicas son vistas como instrumento

para compensar las condiciones adversas o desfavorables que afectan a
la pequeña y mediana empresa y otras organizaciones socioproductivas,
tal como lo establece el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas, 2014.
Ahora bien, como se observa las contrataciones se convierten en

vehículo de la promoción y fomento, en atención a la planificación
estratégica del Estado en el régimen socioeconómico del país que indica
en el artículo 299 de la Constitución, mediante mecanismos de
preferencia que responden a dos estrategias de implementación a saber:
lxxxviii
a) Medidas de promoción de desarrollo económico.
Estas medidas de promoción de desarrollo económico han sido
establecidas en la norma de forma general desde 1999, se han
materializado a través de decretos ejecutivos (Véase cuadro N° 9), que
dictan medidas temporales atendiendo a los planes de desarrollo
económico, estas medidas otorgan protección a través de los siguientes
mecanismos de preferencia:
Reserva de mercado: consiste en la realización de los procesos de
contratación destinados para que compitan preferentemente las pequeñas
y medianas industrias, y empresas de propiedad social directa comunal
que tengan domicilio en Venezuela, específicamente en el lugar donde se
va a suministrar el bien, prestar el servicio o ejecutar la obra.
Preferencia al producto nacional en el precio: En el establecimiento de
criterios de evaluación de carácter incentivador a los oferentes que
presenten un precio con altos porcentajes de componentes de origen
nacional.
Umbrales: Se otorga carácter preferencial a las pequeñas y medianas
industrias, y empresas de propiedad social directa comunal, en los
procesos que atiendan a determinados parámetros (por monto y
categoría) establecidos.
Desarrollo de proveedores: se realiza cuando el contratante otorga
incentivos como suministro de materia prima, asistencia técnica, donación
o préstamo de activos, financiamiento bajo condiciones preferenciales) u
otros de tipo fiscal o cambiario, brindándoles la posibilidad de adecuar sus
procedimientos productivos a aquello que el estado desea adquirir.
Contratación a pequeños y medianos actores económicos: Se
materializa cuando se selecciona directamente esta modalidad
excepcional para en procesos cuyo objeto sea asegurar el desarrollo de la
cadena agroalimentaria.
Cuadro N° 10
lxxxix
Instrumentos normativos ejecutivos como medidas de promoción del
desarrollo económico
Ítem Decretos Ejecutivos Gaceta Fecha

Oficial
1 Decreto N° 8.880 mediante el cual se dictan las 39.892 27/03/2012
Medidas temporales para el establecimiento de
montos y categorías de contratos preferenciales
para las Pymis y las empresas de propiedad
social directa comunal, fabricantes de bienes,
prestadoras de servicios y ejecutoras de obras
2 Decreto N° 8.882 mediante el cual se dictan las 39.892 27/03/2012
Medidas temporales para la promoción, desarrollo
estimulo e inclusión de la industria nacional,
productora de bienes, prestadora de servicios y
ejecutora de obras, ubicadas en el país.
b) Reserva de Mercado
En este tipo de mecanismo los órganos y entes del Estado pueden
disponer que determinadas compras se hagan a las pequeñas y
medianas industrias y otras organizaciones socioproductivas mediante:
Promoción de los encuentros de oferta y demanda.
Es un mecanismo a través del cual se propicia un conjunto de
encuentros, reuniones planificadas en los cuales de forma directa, reúnen
a la oferta (personas naturales, jurídicas potenciales oferentes) y la
demanda (órganos o entes del Estado) en un ambiente propicio para
establecer contactos en el corto, mediano y largo plazo.
Estos encuentros anteriormente se denominaban “Rueda de negocio”,

están contemplados en el artículo 40 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, se realizan con base a un
documento donde se consolida la información contenida en la
xc
programación de compras de los órganos y entes del estado que remiten
al Servicio Nacional de Contrataciones. El Servicio lo remite al Ministerio
del Poder Popular para el Comercio, quien elabora un catálogo basado en
el de las Naciones Unidas, utilizado durante el encuentro por los
potenciales oferentes a los fines de realizar su inscripción en el
Encuentro, permitiendo de forma más expedita ser identificados y
seleccionados en los respectivos procesos de contratación.
c) Plan excepcional
Se realizan con base en la demanda de bienes, servicios u obras,
que estimen y presenten los Órganos o entes Contratantes, deben ser
aprobados por el Ejecutivo Nacional previa revisión de la Comisión
Central de Planificación.
En los cuales se selecciona preferentemente a las pequeñas y

medianas industrias, cooperativas u otras formas asociativas de
producción, estén inscritas o no en el Registro Nacional de Contratistas.
Queda claro que las contrataciones públicas como instrumento de

fomento de las pequeñas y medianas industrias y otras organizaciones
socioproductivas no vienen impuestas en forma predeterminada por los
instrumentos normativos, y en consecuencia son compromisos generales
y objetivos que deberían cumplir todos los contratantes al elaborar las
invitaciones y en el pliego de condiciones mediante el diseño de criterios
de evaluación objetivos de carácter incentivador y de preferencia. Sin
embargo, en la práctica como señala Transparencia Venezuela (2017) la
política de compra está dominada por las importaciones.
xci
CONCLUSIONES
La gestión de las contrataciones en Venezuela durante el período

2014-2018 empieza a ser considerada como una herramienta estratégica
para la consecución de los objetivos de interés general, y como medio
para la implantación de políticas de fomento de la pequeña y mediana
industria y otras organizaciones socioproductivas, no obstante, debido a la
opacidad de la información oficial y a la carencia de indicadores se
desconoce los impactos y los efectos inducidos en los beneficiarios finales
(outcomes), que permiten apreciar científica y políticamente la efectividad
de la misma.
En la transformación o introducción de cambios en las compras

públicas se observa un debilitamiento del poder legislativo, derivado
precisamente del modelo populismo paternalista denominado "Neo-
socialismo del siglo XXI", y en la habilitación legislativa, lo que hace que
sean menos estables las modificaciones.
xcii
Precisamente el carácter paternalista del modelo implantado hace que
las contrataciones se vean afectadas por hechos de corrupción, que
limitan las opciones de participación de las pequeñas y medianas
industria y otras organizaciones socioproductivas en los procesos.
La estructura organizativa encargada de materializar la política es

compleja con una marcada visión individualista, que refuerza aún más el
nepotismo y clientelismo disminuyendo considerablemente la posibilidad
de mejorar la posición competitiva de las pequeñas y medianas industria y
otras organizaciones socioproductivas en los procesos.
El proceso de contratación está regulado en la norma, sin embargo, su

papel como instrumento de fomento de las pequeñas y medianas
industrias y otras organizaciones socioproductivas, queda a potestad de
quienes realizan los procesos de compras, sólo que como se dijo
anteriormente la política de compra está dominada por las importaciones,
convirtiendo en una utopía el fomento y fortalecimiento de las pequeñas y
medianas industria y otras organizaciones socioproductivas.
xciii
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Preferenciales para las PYMIS y Empresas de Propiedad Social
Directa Comunal fabricantes de Bienes, prestadores de servicios y
ejecutores de obras.(2012)Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 39.892 del 27 de marzo de 2012.
xcvi
Decreto Nº 8.882 mediante el cual se dictan las Medidas Temporales
para la promoción, desarrollo estimulo e inclusión de la Industria
Nacional, productora de bienes, prestadora de servicios y ejecutora
de obras, ubicadas en el país. (2012)Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 39.892 del 27 de marzo de 2012.
Decreto Nº 2184 mediante el cual se declara el Estado de Emergencia

Económica en todo el Territorio Nacional, de conformidad con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y su
ordenamiento jurídico, por un lapso de sesenta (60) días, en los
términos que en él se indican. Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 6214 Extraordinario del 14 de enero de
2016.
Decreto Nº 2849 mediante el cual se declara el Estado de Excepción

y de Emergencia Económica en todo el Territorio Nacional, dadas
las circunstancias extraordinarias en el ámbito social, económico y
político que afectan el Orden Constitucional, la paz social, la
seguridad de la Nación, las instituciones públicas y a las
ciudadanas y ciudadanos habitantes de la República, a fin de que el
Ejecutivo Nacional adopte las medidas urgentes, contundentes,
excepcionales y necesarias, para asegurar a la población el disfrute
pleno de sus derechos, preservar el orden interno, el acceso
oportuno a bienes, alimentos, medicinas y otros productos
esenciales para la vida. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
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UCV Trabajo Especial de Grado Marianny Moncada 26nov18

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UCV Trabajo Especial de Grado Marianny Moncada 26nov18

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UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS

LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO ESTRATEGIA EN LA

LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO INSTRUMENTO PARA LA

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