CONRED Vulnerabilidad Asociada A Los Desastres - Guatemala PDF

LAVULNERABI
LIDADASOCI
ADAALOSDESASTRES
UNMARCO CONCEPTUALPARAGUATEMALA
LA VULNERABILIDAD ASOCIADA A LOS DESASTRES, UN MARCO CONCEPTUAL PARA GUATEMALA
La Vulnerabilidad Asociada a los Desastres.

“Un Marco Conceptual para Guatemala”
Gobierno de la República de Guatemala

Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional
para la Reducción de Desastres-SE-CONRED.
Ing. Alejandro Maldonado- Secretario Ejecutivo
Comité Técnico Responsable de la elaboración del documento.
Dirección de Gestión Integral de Riesgos de la SE-CONRED
María Angela Leal- Directora
Obdulio Fuentes Ruano
Guatemala, Septiembre de 2012
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ÍNDICE
Introducción 3
La Vulnerabilidad, propuesta de la CONRED 5
Criterios para el establecimiento de indicadores de vulnerabilidad 5
Propuesta metodológica 10
Las vulnerabilidad asociadas a los desastres 13
Conclusiones y recomendaciones 23
Glosario 24
Bibliografía 26
2
INTRODUCCIÓN
El incremento de la pobreza urbana y rural, el deterioro de los recursos
naturales, una desordenada urbanización en todas las comunidades, falta de
planificación de la utilización de los recursos naturales, son algunas de las
características de la población guatemalteca, cuyos índices sociales y
económicos han sufrido un continuo detrimento en las últimas décadas. Estas
características han puesto al descubierto las vulnerabilidades del país frente a la
exposición de los fenómenos o eventos de origen natural que se han hecho
presentes en los últimos diez años.
Los medios de comunicación a diario publican noticias sobre desastres en

cualquier parte del mundo. El incremento de los mismos es una preocupación a
nivel general y sobre todo por la cantidad de personas que mueren o se ven
afectadas. Y estas muertes están relacionadas con el aumento de las
vulnerabilidades, las cuales no pueden dejarse al margen de los estudios que
están haciendo las instituciones especializadas en este campo.
En Guatemala existen intentos sobre el estudio de las vulnerabilidades. Estos

primeros pasos son parte de los compromisos que el país ha adquirido en los
acuerdos internacionales que buscan analizar y poder cuantificar el impacto que
producen los desastres en una población y sus medios de vida. Los resultados
que se obtengan, permitirán dar a las autoridades los elementos necesarios para
poder intervenir en cada uno de los indicadores y trabajar en la reducción de sus
efectos, así como lograr el objetivo de salvaguardar la vida de las personas.
Sobre todo se logrará una mejora en la toma de decisiones políticas,
administrativas y de planificación del territorio.
Estos acuerdos apuestan a la prevención y reducción de los desastres, ya que

implican económicamente menos inversión, que los gastos de la atención a una
emergencia. Ello puede lograrse a través de políticas de Gestión para la
Reducción de Riesgo a los Desastres que nos permitirán acercarnos a conocer los
elementos que componen la gestión y donde no debe olvidarse que el centro
siempre es el ser humano.
Una de las prioridades del Marco de Acción de Hyogo1 exige la recopilación y el

uso de datos sobre riesgos de desastres. Éstos serán importantes para el
desarrollo y el mantenimiento de capacidades e infraestructuras que permitirán
observar, analizar y pronosticar las amenazas, vulnerabilidades y los impactos de
los desastres, es decir el riesgo. Sólo familiarizándolos con estos elementos
1
Marco de Acción de Hyogo. Naciones Unidas, Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres.
3
podemos prevenir los desastres y evitaremos llegar a lamentarnos la pérdida de

vidas humanas.
La Secretaría Ejecutiva de CONRED como ente rector de la reducción de riesgo a

los desastres en Guatemala; presenta este marco conceptual y metodológico
sobre las vulnerabilidades. El objetivo es facilitar su estudio en Guatemala y
establecer indicadores que permitan su conocimiento y medición, tomando
como referencia el legado de expertos que se presentan en el marco teórico. El
trabajo de estos estudiosos es importante porque a través de los años ha abierto
una brecha que nos permite evaluar dónde está el país y cómo podemos
minimizar los desastres. Ahora corresponde como CONRED cumplir con la
reducción de desastres naturales o provocados.
El presente es un primer acercamiento sobre la temática, perfectible

totalmente, tomando en cuenta la dinámica de los temas sociales, por tanto está
esto sujeto a una revisión constante por parte de la Dirección de Gestión Integral
de Riesgos, de la Secretaría Ejecutiva de CONRED.
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LA VULNERABILIDAD: PROPUESTA DE LA SE-CONRED

Con base a las investigaciones realizadas y tomando en cuenta las propuestas que
han hecho investigadores en este campo la Secretaría Ejecutiva de CONRED
define que:
La vulnerabilidad es una condición de fragilidad o susceptibilidad construida
histórica y socialmente, determinada por factores socioculturales y
ambientales, asociados al desarrollo que caracteriza y predispone a un
individuo o sociedad a sufrir daños en caso del impacto de un fenómeno
natural, amenaza socio-natural o antropogénica afectando su capacidad de
recuperación.
Partiendo de este concepto se establece que sean tomadas en cuenta ocho

vulnerabilidades para el país. Esto permitirá definir las líneas concretas para su
medición y facilitar la construcción de herramientas. La vulnerabilidad técnica
ha logrado desarrollar y encontrar fórmulas para su medición y es en la que se
han enfocado los mayores esfuerzos de estudio. Pero no podemos dejar a un lado
el enfoque social, donde el centro es el ser humano.
La Secretaría Ejecutiva de CONRED, considera que las vulnerabilidades que

deben ser tomadas para Guatemala, como base para futuros estudios o
documentos son las siguientes:
Vulnerabilidad física:
Se refiere a la localización de la población en zona de riesgo físico, condición

provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para una ubicación de
menor riesgo. Sin embargo esta vulnerabilidad en Guatemala, trasciende a la
condición de pobreza, pues existen viviendas lujosas ubicadas en zonas de alto
riesgo. Toda esta vulnerabilidad va asociada a la falta de un ordenamiento
territorial en los niveles local, municipal, departamental y nacional, a pesar de
la obligatoriedad establecida en el Código Municipal.
Vulnerabilidad económica:
Se observa una relación indirecta entre los ingresos económicos en los niveles
nacional, regional, local o poblacional y el impacto de los fenómenos físicos. Es
decir, la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de los sectores
más necesitados, altos índices de desempleo, insuficiencia de ingresos,
5
explotación, inestabilidad laboral.) y dificulta el proceso de recuperación y

reconstrucción.
Vulnerabilidad social:
Se produce un grado deficiente de organización y cohesión interna de la sociedad
bajo riesgo, que limita su capacidad de prevenir, mitigar o responder a
situaciones de desastres, asimismo su capital social es insuficiente para lograr
alianzas que permitan su recuperación.
Vulnerabilidad técnica:
Se refiere a las inadecuadas técnicas de construcción de viviendas, edificios e
infraestructura básica utilizadas en áreas de riesgo (incapacidad de control y
manejo de las tecnologías frente a los riesgos).
Vulnerabilidad educativa:
Se refiere a las altas tasas de analfabetismo, niveles bajos de escolaridad, falta
de programas educativos que proporcionen información sobre el medio ambiente,
sobre el entorno, los desequilibrios y las formas adecuadas de comportamiento
individual o colectivo en caso de amenaza o de situación de desastre
(conocimiento de las realidades locales y regionales para hacer frente a los
problemas).
Vulnerabilidad ambiental:
Relacionada con la pérdida de la convivencia armónica del ser humano con la
naturaleza, por la dominación por destrucción. (vulnerabilidad de los
ecosistemas frente a los efectos directos o indirectos de la acción humana, y por
otra, altos riesgos para las comunidades que los explotan o habitan)
Vulnerabilidad institucional:
Está relacionada con la obsolescencia y rigidez de las instituciones, en las cuales
la burocracia, la prevalencia de la decisión política y el dominio de criterios
personalistas, impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existente y
demoran el tratamiento de los riesgos o sus efectos.
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Vulnerabilidad política:
Concentración de la toma de decisiones, centralismo en la organización
gubernamental y la debilidad en la autonomía de los ámbitos regionales, locales
y comunitarios, lo que impide afrontar los problemas.
CRITERIOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE INDICADORES DE VULNERABILIDAD
Conceptualmente se entiende como indicador, el punto de referencia que

permite obtener información precisa de tipo cualitativa o cuantitativa pertinente
al tema a analizar o evaluar. Los indicadores tienen como finalidad establecer
el estado de la vulnerabilidad o el parámetro que indicará el nivel de
vulnerabilidad que prevalece en determinado momento en la sociedad o
comunidad determinada. Para lograr tal objetivo, es importante tener claro el
por qué establecer los indicadores. Estos son importantes porque marcarán el
camino del estudio y evaluación de las anteriores vulnerabilidades enunciadas
para el país.
En este cuadro, la Secretaria Ejecutiva de CONRED, define los criterios para el

establecimiento de los indicadores de la vulnerabilidad. Para cada una de ellas
se han establecido sus indicadores. Puede ser que en el transcurso del estudio se
agreguen otros, los que se presentan en esta propuesta se consideran base para
construir la herramienta.
INDICADORES DESCRIPCION DE CRITERIOS
Ubicación geográfica La ubicación de la comunidad es zona de alto riesgo en

VULNERABILIDAD
relación al nivel de la cuenca donde se localiza.

FÍSICA
Urbanización Nivel de urbanización que tienen estos asentamientos

humanos.
Cumplió con los estudios de impacto ambiental.
Vías de Acceso Qué, cómo y cuántas vías de acceso tienen los

asentamientos humanos. Tipos de vías de acceso.
Ingresos familiares Tienen las personas ingresos suficientes para resistir y

VULNERABILIDAD
recuperarse en caso de desastre.

ECONÓMICA
Tienen un ahorro familiar.
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Estado laboral Cuál es la condición laboral de las personas:

empleo formal, economía informal, desempleado,
subempleado, etc.
Propiedad vivienda Cuál es el estado legal de las viviendas: propia,

pagándola, alquilada, hipoteca, etc.
Aseguramiento y jubilación Tienen cobertura de un seguro personal, familiar, de

bienes inmuebles y si existe algún tipo de jubilación o
pensión.
Capital social Qué lazos de relación existen entre los miembros de la

comunidad con autoridades locales, políticas o con
instituciones nacionales o internacionales.
Organización Comunitaria Existe organización comunitaria fuerte, débil o no

existe ninguna. Existen líderes comunitarios.
VULNERABILIDAD SOCIAL
Estructura Familiar Cómo están estructuradas las familias en las

comunidades: (integradas, desintegradas,
madres/padres solteras (os), etc.).
Nivel de hacinamiento Números de habitaciones por vivienda.

Cuántas personas viven en cada habitación.
Acceso a medios de Cuántas familias tienen acceso a televisores, radios,

comunicación social prensa, internet, telefonía domiciliar, telefonía
móvil, etc.
Acceso a la salud Existen hospitales, centros de salud y médicos

particulares en la comunidad.
Viviendas de mampostería Tienen las viviendas estructuras sismoresistentes o

reforzada están reforzadas para resistir dos o más niveles.
VULNERABILIDAD
ESTRUCTURAL
Viviendas de mampostería no Existen viviendas con este tipo de construcción.

TECNICA-
TÉCNICA
reforzada
Cobertura educativa Porcentaje de la comunidad que tiene acceso a la

VULNERABILIDAD
educación.
EDUCATIVA
Calidad educativa Existe en el pensum de los diferentes niveles

educativos, la materia de gestión de riesgo.
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Analfabetismo Índice de analfabetismo existente en la comunidad.
Matriculados primaria Porcentaje de la niñez que está matriculada en

primaria en relación al total de niñez.
Matriculados secundaria Número de alumnos que están matriculados en
secundaria.
Educación universitaria Población que posee educación universitaria.
Deforestación Existe conservación de áreas verdes o bosques.
Recolección de desechos Tipo de servicio de recolección de basura

ECOLOGICA- AMBIENTAL
sólidos
VULNERABILIDAD
Contaminación ambiental Existen basureros cercanos, industrias contaminantes,

aguas servidas a flor de tierra, etc.
Frontera agrícola Que tanto se ha invadido el área boscosa para

utilización de cultivos.
Vocación del suelo.
Recursos hídricos Cerca a la comunidad existen ríos, lagos, nacimientos
de agua u océanos.
Constitución Política de la Normas generales sobre gestión de riesgos en la Carta
República de Guatemala Magna.
Ley de CONRED Debilidades o limitantes que no permiten ejercer una

VULNERABILIDAD
gestión integral del riesgo.

POLÍTICA
Política Pública en GRRD Existe una sólida política pública en gestión para la
reducción de riesgo a desastres.
Política de Ordenamiento Se conoce una política o plan de ordenamiento

Territorial territorial nacional, municipal o local.
Gobernabilidad Existen prácticas de buen gobierno.
Centralismo en las decisiones Son las decisiones del Estado tomadas desde el
gobierno central, sin tomar en cuenta a las
autoridades departamentales, municipales y locales.
VULNERABILIDAD
INSTITUCIONAL
Excesiva burocratización Existe celeridad para actuar por parte del Estado o
existe un proceso burocrático excesivo.
Debilidad de autoridades Tienen las autoridades locales la fortaleza necesaria

locales para hacer valer sus decisiones frente al gobierno
central o sólo aceptan las decisiones tomadas desde el
gobierno.
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PROPUESTA METODOLÓGICA
Probablemente, las amenazas naturales no puedan eliminarse, pero los riesgos sí

pueden minimizarse en la medida en que se establezcan políticas para reducir las
vulnerabilidades existentes.
El desafío de la de la Dirección de Gestión Integral de Riesgo, de la Secretaría

Ejecutiva de CONRED es sistematizar y analizar los conocimientos generados en
esta materia, que permitan establecer conceptos, definiciones, indicadores y
una primera herramienta de medición que pueda servir de orientación en las
decisiones de política pública para la reducción de riesgos a los desastres. Al
tener el cuadro de indicadores se puede lograr la cuantificación a través de una
herramienta por lo que se recomiendan dos metodologías que se adecuan al país.
Una primera aproximación a la medición considerada por la SE-CONRED puede

ser la propuesta metodológica de Rubén Kaztman (1999) donde en un estudio
elaborado para la CEPAL propone la encuesta de hogares como instrumento
potencial para la exploración de la vulnerabilidad social y ésta puede ser una
aproximación a su medición y la cual somete una serie de indicadores de usos de
activos y de fuentes de los mismos.
Dicha propuesta se fundamenta en tres variables que constituyen la médula del

enfoque: vulnerabilidad, activos y estructura de oportunidades. La
materialización de esta metodología es posible sólo si se logra el apoyo de las
instituciones encargadas de la producción de información, incorporando
preguntas relevantes para la investigación de estos temas. Kaztam, propone
alcanzar acuerdos mínimos entre los productores y los usuarios de información de
las encuestas, cuya tarea sería modificar cuestionarios, armar códigos
correspondientes, entrenamientos a entrevistadores y el proceso de la
información.
Menciona que las fuentes de vulnerabilidad social más importantes tienen que
ver con los fenómenos de precariedad e inestabilidad social y en la
desprotección e inseguridad ligada a la falta de atención del Estado y el
debilitamiento de las instituciones primordiales de la sociedad: familia y
comunidad.
La medición de la vulnerabilidad requiere un examen dinamizado de los activos

de las personas y de requerimientos de acceso a las estructuras de
oportunidades.
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Kaztman propone como puntos de investigación los siguientes:
1. Vínculos con el mercado laboral

1.1 Tipificación e investigación de formas de contratación
1.2 Estabilidad ocupacional
1.3 Cobertura de protección social
1.4 Afiliación a gremiales
1.5 Auto empleo (economía informal)
1.6 Servicios personales y sociales
2. Vínculos con la sociedad

2.1 Capital social
2.2 Uso del capital social
Kaztman advierte que esta metodología tiene sus límites y acepta que aún está
lejos de constituirse en un marco conceptual articulado y consistente para
analizar los problemas más álgidos del desarrollo social. La misma sigue siendo
una perspectiva aún en sus primeros pasos y las bondades mencionadas en el
enfoque deben ser consideradas con cautela y que las relaciones entre las
variables mencionadas, deben ser desarrolladas conceptualmente y sometidas a
prueba.
Una segunda metodología que se propone para utilizar es la de Omar Darío

Cardona. El como coordinador de un equipo investigador de “Indicadores de
Riesgo de Desastres y de Gestión de Riesgos”, promovida por el Instituto de
Estudios Ambientales y la Universidad de Colombia.- Manizales, financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo –BID-, presenta en el Informe Técnico
Principal la propuesta de Índice de Vulnerabilidad Prevalente –IVP-.
Este método se caracteriza por las condiciones predominantes de la

vulnerabilidad para un país en términos de exposición que está en áreas
propensas, fragilidad socio-económica y falta de resiliencia. Estos aspectos que
favorecen el impacto físico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de
presentarse un fenómeno peligroso. Este índice es un indicador compuesto que
intenta caracterizar una situación de país. Esta metodología puede ser tomada
en cuenta para un intento de medición de las vulnerabilidades en Guatemala.
Los indicadores propuestos por Cardona reflejan reconocidos aspectos del

desarrollo, desde la perspectiva de capturar circunstancias que favorecen el
impacto físico directo (exposición/susceptibilidad) y el impacto indirecto y en
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ocasiones intangible (fragilidad socio-económica y falta de resiliencia) de los

fenómenos peligrosos factibles. El IVP es el promedio de estos tres tipos de
indicadores.
IVP= (IVP Exposición + IVP Fragilidad + IVP –Resiliencia) / 3
Los indicadores para la descripción del grado de exposición, las condiciones

socio-económicas prevalentes y la falta de resiliencia se han formulado en forma
consistente (en forma directa o invertida según el caso) y reconociendo que su
influencia explica que se presenten efectos socio-económicos y ambientales
adversos cuando se materializa un fenómeno peligroso. Los indicadores se
identificaron teniendo en cuenta que en lo posible se basen en cifras, índices,
tasas o proporciones existentes que provienen de bases de información
reconocida o existente en el país.
En el caso de exposición o susceptibilidad física (IVPES) los indicadores que mejor

cumplen esa función son los que reflejan población susceptible, activos,
inversiones, producción, medios de sustento, patrimonios esenciales y
actividades humanas. También pueden considerarse como indicadores de este
tipo, las tasas de crecimiento y densidad poblacional, agrícola o urbana.
La fragilidad socio-económica (IVPFS) se representa mediante indicadores de

pobreza, inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social,
desempleo, inflación, deuda y degradación ambiental. Son indicadores que
reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravarían los
efectos directos causados por fenómenos peligrosos.
Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia puede representarse en cada

nivel mediante el tratamiento complementario o invertido de un amplio número
de indicadores relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital
humano, la redistribución económica, la gobernabilidad, la protección
financiera, la perspectiva colectiva, la preparación para enfrentar crisis y la
protección ambiental. Este conjunto de indicadores por si solos y
particularmente desagregados en el nivel local, podrían facilitar la identificación
y la orientación de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar
para lograr un mayor nivel de seguridad.
En general el Índice de Valor Prevalente, propuesto por Omar Darío Cardona,

refleja susceptibilidad por el grado de exposición física de bienes y personas. El
Índice de Valor Prevalente relacionado con la susceptibilidad, lo que favorece es
el impacto directo en casos de eventos peligrosos. Igualmente refleja
condiciones de fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto
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e intangible, IVPFS. Y también refleja falta de capacidad para absorber las

consecuencias, responder eficientemente y recuperarse, IVPFR. La reducción de
este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de
políticas explícitas de reducción de riesgo, es uno de los aspectos en los cuales se
debe hacer énfasis especial.
En general se considera que el IVP como metodología refleja susceptibilidad por

el grado de exposición física de bienes y personas lo que favorece el impacto
directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, refleja condiciones de
fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto e intangible y
refleja la capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y
recuperarse.
IVP ES
IVPFR IVP
IVPFS
Las vulnerabilidades asociadas a los desastres
1.1 Aportes sobre las vulnerabilidades
En 1845 cuando Federico Engels escribió su libro sobre La Vulnerabilidad de la

Clase Obrera en Inglaterra (Engels,1845), redactó, sin tener plena conciencia de
ello, un primer texto sobre una de las vulnerabilidades que se entrelazan con el
desastre. No sólo realizó un análisis completo y multifacético del desastre
cotidiano enfrentado por poblaciones de bajos ingresos en un país que en ese
entonces se encontraba en pleno proceso de industrialización, sino además
postuló una serie de relaciones entre desarrollo, sociedad y desastre.
Pero es hasta 1970, más de cien años después, que el concepto de vulnerabilidad
social vuelve a resurgir debido a una evolución teórica en la comprensión de los
desastres. En realidad es en la década de los 80 cuando cambia de un enfoque
natural de los desastres a uno social. Aunque no niega la importancia de las
amenazas naturales como activadoras de los desastres, enfatiza más en las
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estructuras y procesos socioeconómicos de desigualdad y pobreza como la causa

de la vulnerabilidad, entendiéndose ésta, como el caldo de cultivo que posibilita
los desastres.
Un primer acercamiento al concepto de vulnerabilidad fue asociado a la pobreza

y a la exclusión. De tal forma que se le entiende como la diversidad de
situaciones intermedias y el proceso por el cual se está en riesgo de engrosar el
espacio de exclusión. Sin embargo, la vulnerabilidad trasciende la condición de
pobreza, proyectando a futuro la posibilidad de padecerla a partir de ciertas
debilidades que se constatan en estos años.
Vulnerabilidad
Vulnerados Vulnerables
Ya padecen una carencia Deterioro de sus condiciones de

efectiva que implica la vida no está materializado, sino
imposibilidad actual de aparece como una situación de
sostenimiento y desarrollo y alta probabilidad en un futuro
una debilidad a futuro cercano
Robert Chambers (1989) define la vulnerabilidad como “la exposición a

contingencias y tensión y la dificultad para afrontarlas”. El es primero que
incluye a la persona dentro de su concepto. La vulnerabilidad para Chambers,
tiene por tanto dos partes: una parte externa, de los riesgos, convulsiones y
presión a la cual está sujeto un individuo o familia; y una parte interna, que es
el abandono, esto es, una falta de medios para afrontar la situación sin pérdidas
perjudiciales.
Gustavo Wilches-Chaux (1989) define la vulnerabilidad como “la incapacidad de

una comunidad de adaptarse al cambio por el fenómeno que constituye un
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riesgo, por lo tanto, la vulnerabilidad indica la intensidad de los daños si se

produce el fenómeno indicado”. Sostiene que una sociedad puede enfrentar
distintas vulnerabilidades y las clasifica de la siguiente manera: vulnerabilidad
natural, física, económica, social, política, técnica, ideológica, educativa,
cultural, ecológica e institucional.
Romero y Maskrey (1993) expresaron que en las sociedades donde la mayoría de

la población vive en precarias condiciones económicas, la vulnerabilidad social se
constituye en la causa principal de la vulnerabilidad física pues la magnitud del
daño es mayor si la población carece de recursos para recuperarse, por ejemplo,
recursos económicos: ahorros, seguros, propiedad de la tierra, recursos sociales,
organización, experiencia de trabajo en equipo, entre otros.
Para Bohle (1994) la vulnerabilidad contempla tres tipos de riesgos: el riesgo de

exposición a las crisis o convulsiones; el riesgo de una falta de capacidad para
afrontarlas; y el riesgo de sufrir consecuencias graves a causa de ellas, así como
de una recuperación lenta o limitada.
Blakie(1996) en la publicación sobre el Programa de Vulnerabilidad del Bajo del

Río Lempa, expresó que “la vulnerabilidad, las amenazas y los factores de riesgo,
se manifiestan en condiciones concretas de existencia humana o físicas. Son
palpables, analizables y muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en
condiciones de vida inseguras para la población”.
Karlos Pérez de Armiño (1999) por su parte define la vulnerabilidad como “el
nivel de riesgo que afronta una familia o individuo a perder la vida, sus bienes y
propiedades, y su sistema de sustento (su medio de vida) ante una posible
catástrofe. Dicho nivel guarda también correspondencia con el grado de
dificultad para recuperarse después de tal catástrofe.”
Este estudioso profundiza que entre las causas de la vulnerabilidad y de sus

componentes responden a una combinación de múltiples factores geográficos,
económicos, sociales, políticos y personales, que condicionan tanto la exposición
al riesgo como la disponibilidad de capacidades de cada familia e individuo en un
contexto dado.
De modo que la vulnerabilidad de cada persona es el resultado de una multitud

de causas que se pueden agrupar en tres categorías o niveles superpuestos: las
causas raíces o estructurales, los procesos de crisis a medio o corto plazo, y los
determinantes personales. Así, cabe hablar de una cadena explicativa que va de
lo “macro” y estructural a lo “micro”, desde las relaciones sociales globales
hasta las condiciones específicas de cada individuo.
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Pérez de Armiño presenta los siguientes niveles de la vulnerabilidad:
a) Las causas raíces o subyacentes: Son factores consolidados y estables en el

tiempo enraizados en las estructuras sociales, económicas y políticas. Entre ellos
destacan: los límites y las posibilidades que impone la base material existente
(recursos naturales y condiciones medioambientales); la estructura
socioeconómica tanto local como internacional (relaciones Norte-Sur), por
cuanto determinan las relaciones de producción y poder; y los sistemas
ideológicos y políticos que articulan la sociedad (pautas de propiedad,
mecanismos de ayuda, relaciones de género, etc.).
b) Procesos y dinámicas de vulnerabilidad: Con carácter más oportuno o

próximo en el tiempo, que propician el incremento de formas específicas de
inseguridad en un momento y lugar concretos. Entre otros se podrá destacar el
deterioro del medio ambiente (que reduce la producción y los ingresos); el rápido
crecimiento económico; la crisis de la deuda externa; el impacto de la
globalización económica sobre los países pobres; los programas de ajuste
estructural y la consiguiente reducción de los presupuestos para servicios
básicos; la existencia de regímenes autoritarios; o la feminización de la pobreza.
c) Los determinantes personales: Las diferentes causas de la vulnerabilidad,

afectan de forma diferente a cada individuo, puesto que éste dispone de cierto
margen de decisión y actuación, y que cada cual tiene unos determinantes
personales específicos, que condicionan su acceso a los recursos y su nivel de
exposición al riesgo. Entre tales determinantes personales destacan los
siguientes:
• La clase social y la actividad económica: determina la posición

socioeconómica del individuo, y por tanto sus recursos y capacidad de
influencia.
• El género: en casi todas las sociedades y circunstancias las mujeres se

ven discriminadas en los planos económico, político y social.
• La edad: niños y ancianos son fisiológicamente débiles (poco

resistentes al frío y al calor, propensos a las enfermedades), tienen
menor capacidad mental, de movimientos y dependen del cuidado que
se les proporcione.
• El estado sanitario y nutricional: los desnutridos, enfermos y

discapacitados tienen menos capacidad para trabajar y generar
ingresos, así como para afrontar los impactos de los desastres
(epidemias, reducción del consumo alimentario, migraciones forzosas).
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• El nivel educativo y de conocimientos técnicos: los individuos con un

menor nivel tienen menos capacidad de obtener ingresos, de encontrar
medios alternativos de vida, o de defender sus derechos ante el
Estado.
• La etnia y la religión: elementos definitorios de la identidad de los

grupos, origen frecuente tanto de privilegio como de exclusión y
discriminación social, política y económica.
• El lugar de residencia: que condiciona el riesgo de verse golpeado por

catástrofes naturales y conflictos, así como el acceso posible a los
recursos naturales y a los servicios públicos.
• El estatus jurídico: la ciudadanía de un Estado o el estatuto de

refugiado proporciona unos derechos legales, del que carecen los
inmigrantes en otros países, así como los desplazados internos
perseguidos en el suyo propio.
• La voluntad y capacidad de decisión del individuo: el impacto de todos

los factores citados (estructurales, procesos, condiciones personales),
que le vienen dados al individuo, pueden ser modificados en parte por
la propia capacidad de éste, mayor o menor según las circunstancias,
para decidir y tomar o no determinadas actuaciones (vender sus
bienes, emigrar, asociarse, entre otros).
En estudio realizado por Virginia García Acosta (Historia y Desastres en América

Latina) enfatiza a la vulnerabilidad como el “agente activo” de los desastres
naturales y no al fenómeno natural mismo, lo cual constituye una interpretación
alternativa. Según Acosta, la vulnerabilidad no se determina por fenómenos
peligrosos sino de ciertos procesos sociales económicos y políticos. De esa cuenta
los países más pobres y dependientes, las regiones más desfavorecidas, los
habitantes con menos recursos serán los más vulnerables.
Para la autora esta situación desfavorable es resultado de la evolución histórica

de procesos multilínea, sociales y económicos que aunados a las condiciones
físicas y metereológicas específicas provocan la mayor vulnerabilidad para estas
sociedades.
Es evidente, afirma Acosta, que estos enfoques a los que se menciona en forma
breve, están concebidos fundamentalmente para analizar los desastres naturales
en sociedades contemporáneas. Lo mismo sirve para analizar los efectos,
respuestas y los comportamientos sociales del pasado.
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Por su parte Piers Blaike, Ferry Cannon, Ian David y Ben Wisner, explican que la
vulnerabilidad es “la combinación de características de una persona o grupo,
expresadas en relación con la exposición a la amenaza que se deriva de la
condición social y económica del individuo o comunidad interesada”. Los altos
niveles de vulnerabilidad, para estos autores, implican una serie de eventos
peligrosos, pero son una compleja combinación tanto de las cualidades de las
amenazas implícitas como de las características de la población.
Cardona, escribe que a diferencia de la amenaza que actúa como agente

detonante, la vulnerabilidad social es una condición que se gesta, acumula y
permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada con los
aspectos culturales y con un nivel de desarrollo de las comunidades.
1.2 Una realidad mundial
Los dos últimos terremotos en América (Haití y Chile en el 2010) han dejado
grandes lecciones y han evidenciado una serie de elementos para el análisis, por
el grado de afectación de los desastres en ambos países y sobre las realidades
tan diferenciadas en cuanto a sus niveles de desarrollo social, económico y
político.
Estos eventos no sólo han dejado al descubierto los daños técnicos-estructurales,

que al final de cuentas para muchos, definen la magnitud de pérdidas de vidas
humanas, sino también han demostrado que existen otros componentes o
condiciones que interactúan al momento del impacto de una amenaza, a los que
se denominan vulnerabilidades.
A nivel global se ha venido debatiendo y reflexionando sobre esta materia y los

expertos han definido algunos conceptos y otros han propuesto fórmulas para su
medición. Esta preocupación deriva de la importancia que representa para los
Estados conocer sus fragilidades o debilidades ante las amenazas que los rodean.
En este contexto, el Estado de Guatemala ha firmado y ratificado varios

documentos internacionales en las que asume compromisos puntuales para
reducir las vulnerabilidades y aumentar la resiliencia ante los desastres. Entre
estos Convenios destacan el Marco de Acción de Hyogo, la Estrategia
Internacional y el Plan Regional de Reducción de Desastres que se formula en
base del Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres
en Centroamérica. Este último fue aprobado en 1999 como una reacción de los
Presidentes de Centroamérica, República Dominicana y Belice, al desastre
regional provocado por el paso del Huracán Mitch.
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Este compromiso ha sido asumido con toda la seriedad por la SE-CONRED, que ha
emprendido un esfuerzo por realizar un estudio y análisis sobre las
vulnerabilidades, que tiene por finalidad definir un marco conceptual sobre la
vulnerabilidad pertinente al país.
En Guatemala se han hecho algunos intentos por analizar la vulnerabilidad, pero

hasta ahora los mismos se han enfocado en lo técnico-estructural de centros
educativos y hospitalarios, contribuyendo en aspectos de prevención y
mitigación. Pero el esfuerzo que hoy se plantea, busca centrarse en un enfoque
social, como un elemento clave para desarrollo de una cultura de prevención y la
implementación de un desarrollo sostenible y seguro.
Conocer las vulnerabilidades a las que se enfrenta el país, permitirá una

planificación que incluya aspectos para minimizar el impacto de los fenómenos
naturales, además de procurar que la seguridad y resiliencia de la población
guatemalteca aumente y con esto dar cumplimiento a los compromisos
internacionales que Guatemala ha asumido.
1.3 ¿Por qué analizar las vulnerabilidades?
El Estado de Guatemala cuenta con una extensión territorial de 108.889

kilómetros cuadrados y una población de más de trece millones de habitantes.
Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas, -INE- el 51% de la población
vive en condiciones de pobreza y el 15.2% en extrema pobreza, situándose el 72%
de los pobres en el área rural.
Sus índices educativos son alarmantes con un 1.77% como porcentaje del PIB que
se destina al gasto público en educación, cuya demanda para el 2010 según
datos del Ministerio de Educación fue de 6.7 millones de niños, de los que
aproximadamente 2 millones oscilan en las edades de 4 a 17 años. Mucho de
ellos quedaron fuera de las aulas. A este panorama educativo habrá que agregar
que sólo el 14.5% de establecimientos cuentan con condiciones mínimas para
impartir enseñanza.
A éstos niveles de pobreza y desigualdad social prevaleciente en el país, es

importante anotar que su territorio está sufriendo un deterioro sostenido de su
cobertura forestal, calculándose que 73 mil hectáreas de bosques se pierden
cada año y en los últimos 10 años se han destruido aproximadamente 600 mil
hectáreas, sin que exista una política pública definida que atenúe el impacto del
frágil equilibrio ecológico.
19
Esto pone en peligro de desertificación el 49% del suelo nacional y crea

condiciones de vulnerabilidad social, económica y ambiental para la mayoría de
guatemaltecos. A esto hay que agregar las amenazas que están latentes en el
territorio. Por sus características geológicas convergen tres placas tectónicas. La
de Norteamérica, la del Caribe y la de Cocos. Además el territorio cuenta con la
cadena volcánica, donde tres de ellos están activos. Y a esto último hay que
agregar los fenómenos hidrometeológicos y las sequías.
La historia sísmica de Guatemala da cuenta que en el siglo XX sucedieron grandes

eventos, destacando el de 1942 por su magnitud y el de 1976 por su impacto.
Este último dejando como resultado más de 23 mil víctimas mortales y daños
equivalentes a mil doscientos cincuenta mil millones de dólares.
El paso de tormentas y depresiones tropicales han dejado tanto daño como los
eventos sísmicos. Por ejemplo el huracán Mitch, según informes de CEPAL, dejó
pérdidas por setecientos cuarenta y ocho millones de dólares y el huracán Stan
dejó un estimado de novecientos ochenta y ocho millones de dólares. En el año
dos mil uno la sequía dejó un estimado en pérdidas por más de 22 millones
principalmente en el sector de agricultura.
En el año dos mil diez, el país sufrió el embate de la tormenta tropical Agatha y
la erupción del volcán Pacaya, dejó más de mil doscientos cincuenta millones de
Dólares, según datos del Centro de Estudios Para América Latina, CEPAL.
Estos eventos pusieron nuevamente al descubierto las vulnerabilidades, donde

más del sesenta por ciento de los municipios del país fueron afectados y tanto
estructuras viales, caminos y medios de vida fueron dañados y afectaron la
economía del país.
Históricamente Guatemala está marcada por múltiples eventos que han cobrado
vidas de seres humanos y su economía se ha visto mermada por las pérdidas de
sus bienes o afectado su producto interno bruto.
La Secretaría Ejecutiva de CONRED, ha iniciado esfuerzos a través de la Unidad

de Gestión de Riesgo en cambiar el paradigma de la importancia que tiene la
Gestión de Riesgos y sobre todo darle importancia a las vulnerabilidades
enfocadas en la parte social.
El trabajo de la reducción de riesgos no es únicamente de una institución sino de

todo un sistema donde están incluidas las instancias que conforman el Sistema
CONRED, así como las autoridades territoriales como municipalidades,
gobernadores y el poder local.
20
Para llegar a definir el concepto de vulnerabilidades y lograr encontrar las que

inicialmente se pueden estudiar fue necesario analizar los conceptos vertidos por
varios estudiosos y que a través de los años han contribuido en su momento para
entender las vulnerabilidades. El siguiente cuadro presenta una serie de
definiciones y sus respectivos autores.
||
DEFINICION AUTOR
La vulnerabilidad no se determina por Virginia García Acosta
fenómenos peligrosos sino de ciertos procesos
sociales, económicos y políticos.
1. La vulnerabilidad es como una red o Wilches Chaux

telaraña en la cual se interconectan
factores físicos, económicos,
organizativos, políticos, ecológicos entre
otros.
2. La incapacidad de una comunidad para
adaptarse al cambio por el fenómeno que
constituye un riesgo.
La vulnerabilidad es una relación compleja entre Andrew Maskrey

población, medio ambiente, formas y medios de
producción.
La vulnerabilidad a los desastres es una Estrategia Internacional

condición producto de acciones humanas. para la Reducción de
Desastres
Representa la interfaz entre la exposición a Clark
amenazas físicas para el bienestar humano y la
capacidad de las personas y comunidades para
controlarlas.
Es la combinación de características de una Piers Blaike, Ferry Cannon,

persona expresadas en relación a la exposición a Ian David y Ben Wisner
la amenaza derivada de una condición social y
económica del individuo.
La vulnerabilidad se expresa en las condiciones Piers Blakie

de vida inseguras para la población.
21
La condición económica precaria y los aspectos G. Romeo y Maskrey A.

sociales hacen que una población no pueda
recuperarse ante la magnitud del daño.
El aspecto social es una condición que se gesta, Omar Darío Cardona

acumula y permanece en forma continua en el
tiempo y está íntimamente ligada con los
aspectos culturales y con un nivel de desarrollo
de las comunidades.
Es sinónimo de debilidad o fragilidad y la Allan Lavell
antítesis de capacidad y fortaleza. A una serie de
características diferenciales de la sociedad que
la predisponen a sufrir daños frente a un
impacto.
Está relacionada a las causas de una rápida y Julio J Bardi

desordenada urbanización. A la pobreza urbana,
la degradación del ambiente, falta de políticas
públicas y la falta de interés político en la
prevención.
Es la debilidad de una comunidad para absorber y Isabel Cifuentes Soberanis

recuperarse de los efectos de cambio en su
entorno asociado a una amenaza y poca
adaptabilidad hacia ciertos fenómenos.
La inseguridad e indefensión que experimentan Roberto Pizzarro

las comunidades, familias y personas en sus
condiciones de vida.
La exposición a contingencias y tensión así como Rorbert Chambers

la dificultad para afrontarlas.
El riesgo de exposición a la crisis, capacidad para Bohle

afrontarlas y a sufrir consecuencias graves y su
recuperación lenta.
El nivel de riesgo que afronta una familia a Karlos Pérez de Armiño

perder la vida, sus bienes, propiedad y sistema
de sustento.
22
Definida por las condiciones socioeconómicas, Julieta Brreechea, El virea

previas a la ocurrencia de un evento catastrófico Gentile, Silvia Gonzáles,
en tanto “capacidad diferenciada” de hacerle Claudia Natenzon,
frente. Esta directamente asociada al desarrollo.
Condiciones determinada por factores o procesos Programa DELNET

físicos, sociales, políticos y exposición de una
comunidad al impacto negativo de un fenómeno
físico destructor.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. La vulnerabilidad como un aspecto asociado a los desastres, es un tema
relativamente nuevo, sin embargo se ha avanzado bastante en su
construcción conceptual.
2. Aunque algunos autores lo enfocan hacia la pobreza, la mayoría coincide
que ésta es transversal en la construcción de la vulnerabilidad social.
3. En la vulnerabilidad social intervienen múltiples factores que inciden en su
aumento o disminución, por lo que es necesario un enfoque y acciones
integrales para su tratamiento.
4. La vulnerabilidad social está íntimamente ligada al desarrollo social
sostenible y seguro.
5. Aunque los intentos por la medición de la vulnerabilidad están en una
etapa embrionaria, es importante seguir avanzando en ese intento para
lograr tener una herramienta pertinente.
6. Un aporte muy importante sobre este tema es de Gustavo Wilches Chaox,
quien enumera una lista de vulnerabilidades. Sin embargo para facilitar
el proceso de encontrar una herramienta útil para la evaluación de la
vulnerabilidad, una primera propuesta de la Unidad de Vulnerabilidades
es que la vulnerabilidad social deba ser el punto que articule las
vulnerabilidades propuestas por la Secretaria Ejecutiva de CONRED.
7. Los aportes de Kaztman en cuanto a buscar alianzas con los entes rectores
de los datos estadísticos en el país son válidos y necesarios para buscar
avanzar en el intento por medir la vulnerabilidad.
8. En cuanto al aporte de Cardona sobre el Índice de Vulnerabilidad
Prevalente –IVP-, es necesario apuntar que el autor busca una medición
de país, por lo que los indicadores utilizados son a nivel macro, lo que
limita su utilización en espacios territoriales pequeños, ya sea por falta de
datos puntuales o, porque los datos existentes son muy generales.
23
9. Tomando como base al aporte del IVP de Cardona, como segunda

propuesta, es recomendable establecer un Índice de Vulnerabilidad
Comunitaria –IVC- cuyo objetivo sería medir la vulnerabilidad en pequeños
territorios del país.
24
GLOSARIO
AMENAZA ANTROPOGÉNICA
Peligro latente generado por la actividad humana en la producción, distribución,
transporte y consumo de bienes y servicios.
AMENAZA SOCIONATURAL
Peligro latente asociado con la probable ocurrencia de fenómenos físicos cuya
existencia, intensidad o recurrencia se relacionan con procesos de degradación
ambiental o de intervención humana en los ecosistemas naturales.
DAÑO
Es un perjuicio que una persona, comunidad o su patrimonio sufre por el
impacto de un fenómeno natural o amenaza antropogénica.
DESARROLLO
Es un proceso que persigue mejorar la calidad de vida de las personas y de las
comunidades, a nivel cuantitativo (recursos) y cualitativo (nivel de vida). Así
mismo, es una condición social, en la cual las necesidades auténticas de su
población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas
naturales.
FENÓMENO NATURAL
Hace referencia a los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos
(especialmente sísmicos y volcánicos) que por su ubicación, severidad y
frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano, a sus
estructuras y a sus actividades.
FRAGILIDAD
Es un estado asociado a la pérdida de resistencia y de mayor vulnerabilidad para
enfrentar eventos adversos.
INDICADOR
Puede entenderse como un punto de referencia que permite obtener información
precisa de tipo cualitativa o cuantitativa pertinente al tema a analizar o evaluar.
INDICADORES DE VULNERABILIIDAD SOCIAL

Puede entenderse como puntos de referencia que permiten obtener información
precisa, cualitativa o cuantitativa relacionados con la vulnerabilidad de un grupo
social.
25
RECUPERACIÓN
Es un proceso que persigue la rehabilitación de los medios de vida y la
reconstrucción posterior a un desastre, integrando a las comunidades afectadas
en la definición de sus necesidades y en la formación de sus capacidades para un
desarrollo sostenible y seguro, con un enfoque integrado de gestión para la
reducción de riesgos a los desastres.
RESILIENCIA
Es el conjunto de capacidades humanas o comunitarias instaladas que permite
enfrentar con éxito el impacto de cualquier fenómeno natural o amenaza
antropogénica, superarlas o incluso ser transformado por ellas.
SUSCEPTIBILIDAD
Es una predisposición individual o social a sufrir daños ante el impacto de
cualquier evento por muy pequeño que sea.
VULNERABLES
Personas cuyo deterioro de sus condiciones de vida y de su entorno sociocultural
y ambiental no está ya materializado, sino aparece como una situación de alta
probabilidad en un futuro cercano, lo que les predispone a sufrir daños ante el
impacto de una amenaza, disminuyendo su capacidad de recuperación.
VULNERADOS
Personas que ya padecen de una condición de fragilidad efectiva, sin
capacidades para enfrentar y recuperarse ante al impacto de cualquier
amenaza.
26
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Wilches Chaux, Gustavo. 1989 Desastres, Ecologismo y formación Profesional.

Herramientas para la Crisis.
28
esfuerzosunidos,desastresreduci
dos
compromiso deexcelencia

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LAVULNERABI

La Vulnerabilidad Asociada a los Desastres.

Gobierno de la República de Guatemala

Guatemala, Septiembre de 2012

La Vulnerabilidad, propuesta de la CONRED 5

Criterios para el establecimiento de indicadores de vulnerabilidad 5

Las vulnerabilidad asociadas a los desastres 13

Los medios de comunicación a diario publican noticias sobre desastres en

En Guatemala existen intentos sobre el estudio de las vulnerabilidades. Estos

Estos acuerdos apuestan a la prevención y reducción de los desastres, ya que

Una de las prioridades del Marco de Acción de Hyogo1 exige la recopilación y el

podemos prevenir los desastres y evitaremos llegar a lamentarnos la pérdida de

La Secretaría Ejecutiva de CONRED como ente rector de la reducción de riesgo a

El presente es un primer acercamiento sobre la temática, perfectible

LA VULNERABILIDAD: PROPUESTA DE LA SE-CONRED

Partiendo de este concepto se establece que sean tomadas en cuenta ocho

La Secretaría Ejecutiva de CONRED, considera que las vulnerabilidades que

Se refiere a la localización de la población en zona de riesgo físico, condición

explotación, inestabilidad laboral.) y dificulta el proceso de recuperación y

CRITERIOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE INDICADORES DE VULNERABILIDAD

Conceptualmente se entiende como indicador, el punto de referencia que

En este cuadro, la Secretaria Ejecutiva de CONRED, define los criterios para el

INDICADORES DESCRIPCION DE CRITERIOS

Ubicación geográfica La ubicación de la comunidad es zona de alto riesgo en

relación al nivel de la cuenca donde se localiza.

Urbanización Nivel de urbanización que tienen estos asentamientos

Vías de Acceso Qué, cómo y cuántas vías de acceso tienen los

Ingresos familiares Tienen las personas ingresos suficientes para resistir y

recuperarse en caso de desastre.

Tienen un ahorro familiar.

Estado laboral Cuál es la condición laboral de las personas:

Propiedad vivienda Cuál es el estado legal de las viviendas: propia,

Aseguramiento y jubilación Tienen cobertura de un seguro personal, familiar, de

Capital social Qué lazos de relación existen entre los miembros de la

Organización Comunitaria Existe organización comunitaria fuerte, débil o no

Estructura Familiar Cómo están estructuradas las familias en las

Nivel de hacinamiento Números de habitaciones por vivienda.

Acceso a medios de Cuántas familias tienen acceso a televisores, radios,

Acceso a la salud Existen hospitales, centros de salud y médicos

Viviendas de mampostería Tienen las viviendas estructuras sismoresistentes o

Viviendas de mampostería no Existen viviendas con este tipo de construcción.

Cobertura educativa Porcentaje de la comunidad que tiene acceso a la

Calidad educativa Existe en el pensum de los diferentes niveles

Analfabetismo Índice de analfabetismo existente en la comunidad.

Matriculados primaria Porcentaje de la niñez que está matriculada en

Deforestación Existe conservación de áreas verdes o bosques.

Recolección de desechos Tipo de servicio de recolección de basura

Contaminación ambiental Existen basureros cercanos, industrias contaminantes,

Frontera agrícola Que tanto se ha invadido el área boscosa para

Ley de CONRED Debilidades o limitantes que no permiten ejercer una

gestión integral del riesgo.

Política de Ordenamiento Se conoce una política o plan de ordenamiento

Gobernabilidad Existen prácticas de buen gobierno.

Debilidad de autoridades Tienen las autoridades locales la fortaleza necesaria

Probablemente, las amenazas naturales no puedan eliminarse, pero los riesgos sí

El desafío de la de la Dirección de Gestión Integral de Riesgo, de la Secretaría

Una primera aproximación a la medición considerada por la SE-CONRED puede

Dicha propuesta se fundamenta en tres variables que constituyen la médula del

La medición de la vulnerabilidad requiere un examen dinamizado de los activos

Kaztman propone como puntos de investigación los siguientes:

1. Vínculos con el mercado laboral

2. Vínculos con la sociedad

Una segunda metodología que se propone para utilizar es la de Omar Darío