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Gestión Pública y Control Interno PDF
Gestión Pública y Control Interno PDF
Miriam M. Ivanega
Profesora Adjunta de Derecho Administrativo,
Universidad de Buenos Aires.
I. G estión pública
Referirse a gestión pública es aludir a un ámbito de límites poco precisos,
realidad que también se presenta al indagar la noción de control.
El término gestión pública se introdujo en las últimas décadas, como una
forma de identificar a la Administración Pública.
Nacida en un contexto diferente al Derecho Público, se sigue debatiendo si
se trata de un campo autónomo de estudio o de una suma de investigaciones pasa-
jeras 1. De orígenes con contornos indefinidos, la gestión pública refiere tanto a
un término como a las disciplinas que la estudian y es producto de una evolución
institucional, más que de un desarrollo intelectual.
Así, por ejemplo, uno de los enfoques científicos se encuentra en la “escue-
la de las políticas públicas” que, a partir de la complejidad creciente del Estado y
de la Administración, se preocupó por aprehender una realidad compleja, difusa
y multifacética.
Las realidades económica, social, política, e incluso los avances tecnoló-
gicos a partir de mediados del siglo xx, marcaron la configuración de un apa-
rato gubernamental diferente con una creciente incidencia de la sociedad en los
asuntos públicos. Ello generó esta serie de estudios sobre la gestión y la gerencia
pública, en los cuales el enfoque parte de entender, analizar y describir un sistema
de redes de dependencias gubernamentales, interrelación con el usuario, el mane-
jo los recursos públicos, la redefinición de sus misiones, etc. 2.
generales que incluye se extienden a todos los poderes del Estado, quienes deben
implementar mecanismos y crear órganos para cumplir con tales funciones.
El régimen permite que, quien resulte responsable de la toma de decisiones
en los organismos públicos, cuente con información veraz, oportuna y confiable
sobre la gestión administrativa.
Como síntesis del modelo que aplica, podemos decir que se trata de un sis-
tema complejo: hay un control interno que denominamos “en sentido estricto”,
uno ejercido por órganos con competencia específica ubicados en cada jurisdic-
ción o entidad (Unidades de Auditoría Interna, UAI) y otro que practica el órgano
rector del sistema (SIGEN).
Es decir, por un lado, el responsable de mantener un adecuado sistema de
control es la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del
Poder Ejecutivo Nacional, debiendo incluir los instrumentos de control previo y
posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manua-
les de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna 10.
Por su parte, las UAI, creadas en cada jurisdicción y entes del Poder Eje-
cutivo Nacional dependientes jerárquicamente de la autoridad superior de cada
organismo, son las que tienen a su cargo el examen posterior de las actividades
financieras y administrativas de éstos, bajo la supervisión y coordinación técnica
de la SIGEN.
A su vez, esta entidad, en su carácter de órgano rector, tiene tres funcio-
nes básicas: normativa, de supervisión y coordinación, que las ejerce a través
del dictado de normas de control interno, supervisando la auditoría interna y las
estructuras de control interno de los organismos, –sin perjuicio de que puede
ejecutar por sí auditorías integrales e integradas– y coordinando técnicamente la
actuación de las UAI.
El modelo de control que tiene a su cargo es caracterizado como integral e
integrado, al abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, pa-
trimoniales, normativos y de gestión; y porque forma parte de los procedimientos
que se establezcan para la toma de decisiones 11.
La ley instituye principalmente el mecanismo denominado “auditoría”.
Ésta, en el ámbito interno, es “un servicio a toda la organización consistente en
un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las en-
tidades a que hace referencia esta ley, realizada por los auditores integrantes de
las unidades de auditoría interna. Las funciones y actividades de estos auditores
internos deben mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen” 12.
13 Rodríguez Héctor C. y Vetulle, Rubén A., “El control público moderno”, en Antolo-
gía Revista OLACEFS, México, 1997. Ivanega, op. cit, Cap. II y III.
14 Faura Llimós Daniel, “La auditoría pública”, en Revista de los Órganos Autonómicos
de Control Externo, N° 12, Gasteiz, 1997.
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el estilo y conductas de las autoridades en la implantación del control interno, hasta la definición de
las expectativas organizacionales respecto de los valores y estándares de conducta del personal”.
Gestión pública y control interno 519
Sentadas estas bases, decíamos que uno de los factores que salvaguarda a
quien controla de posibles influencias es su propia capacitación, la idoneidad y la
aplicación de criterios científicos y técnicos en sus funciones.
En tal sentido, las Normas Generales de Control Interno para el Sector Pú-
blico Nacional, aprobados en el año 2013 por la SIGEN, prevén que la organi-
zación debe disponer de políticas y procedimientos apropiados para la gestión
del capital humano, los que “deben contemplar la incorporación de personal, el
desarrollo de carrera, la evaluación y los mecanismos de motivación para retener
personal competente. En todas estas fases del proceso de gestión del capital hu-
mano, deben tenerse en consideración los objetivos de la organización. La ges-
tión del capital humano debe contemplar la capacitación del personal, apuntando
al desarrollo de las competencias necesarias para los distintos puestos de traba-
jo, de modo de contribuir con el logro de los objetivos organizacionales. Estas
actividades de capacitación deben reforzar asimismo, los valores y códigos de
conducta de la organización...”.
En esa línea, también cabe citar a la Resolución 17/2006, del Síndico Ge-
neral de la Nación, mediante la cual se aprobó el “Perfil del Auditor Interno Ti-
tular” y que, entre sus disposiciones, se establece que la SIGEN tiene que emitir
opinión técnica previa a la designación de los auditores internos, los que deberán
acreditar estudios y experiencia.
En síntesis, ética, independencia e idoneidad conforman un bloque ines-
cindible que preserva al propio control de ser invadido por factores ajenos a sus
objetivos.
Retomando lo expuesto en párrafos anteriores, estamos convencidos de que
idoneidad técnica sin ética es sinónimo de corrupción, y que ética sin idoneidad
es signo de inoperancia y también de corrupción, en la medida que quien ejerce
una función sabe que no cuenta con los conocimientos suficientes.
D. El control interno también debe ser constructivo y educativo. Si bien es una
condición predicable de todas las manifestaciones del control, en el tipo que
aquí abordamos adquiere un perfil particular.
Esta función debe construir nexos entre el “deber ser” y el “ser”, sin que ello
pueda confundirse con la ausencia de independencia.
Se trata de un vínculo técnico-profesional que, sin renunciar a sus objetivos,
contribuya a mejorar la gestión. Implica colaborar –técnicamente hablando– para
corregir conductas, y obtener la articulación de instrumentos y procedimientos
que ayuden a lograr una actuación pública ajustada al contexto constitucional y
legal.
La creencia de que sólo el control del que se derivan castigos es útil es pro-
ducto del desconocimiento de la organización, su estructura y funcionamiento.
520 Miriam M. Ivanega
IV. Conclusiones
Una parte significativa de las falencias en la gestión –que se traducen en el
cumplimiento deficiente de las competencias, con el consecuente perjuicio para
la sociedad– se origina en la inexistencia o irregular implementación del control
interno.
Variadas deficiencias en el funcionamiento de los organismos públicos,
demoras en las tramitaciones, irregularidades en los procedimientos adminis-
trativos, insatisfacción de demandas sociales podrían evitarse, o por lo menos
prevenirse, si el control interno actuara como retroalimentador de las políticas
públicas.
En tal sentido, las consecuencias de esta realidad devienen en obstáculos
para la satisfacción de los derechos del individuo.
La gestión pública es mucho más que un objeto de estudio, es la acción mis-
ma del Estado en la que deben hacerse presentes desde la participación ciudadana
hasta la garantía del debido proceso.
Sus variados instrumentos forman un engranaje que debe ser evaluado in-
ternamente para evitar su paralización.
Bajo estos argumentos, uno de los elementos a considerar es el presupuesto,
pues en él se cristaliza la relación política-administración. Se trata de una he-
rramienta de gestión y de control, que traduce el cumplimiento de los objetivos
económicos y sociales de un país.
Con esa perspectiva, el tema recurrente que convoca a políticos y técnicos
es el referente al gasto público, referencia obligada a la hora de establecer los
parámetros de equilibrio entre el deber de satisfacer los derechos y la afectación
de recursos públicos, aspecto que siempre implicará una elección y la evaluación
de las restricciones presupuestarias y las necesidades a cubrir 18.
En este punto, es importante recordar a Peter Häberle y su pregunta acerca
de si los derechos fundamentales deben darse “... sólo en la medida de la capaci-
dad de prestaciones económicas del Estado, o el Estado debe ser prestacional en
la medida en que reseñan sus derechos fundamentales” 19.
Como hemos sostenido, desde esta óptica es necesario superar el Estado de
Derecho presupuestario, en el cual los derechos se supeditan a que el gasto que
demandan se encuentre presupuestado.
p. 212.
20 CSJN, Fallos: 335:452.
21 Considerando 14.
22 En ese sentido, ver Corte IDH, Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de
1985. Serie A N° 5, párrs. 66 y 67.
3
EL CONTROL DE LA
ACTIVIDAD ESTATAL
I
Discrecionalidad, División
de Poderes y Control Extrajudicial
Dirección
ENRIQUE M. ALONSO REGUEIRA
Prólogo
SERGIO G. FERNÁNDEZ
Autores
ENRIQUE M. ALONSO REGUEIRA - LUIS ARROYO JIMÉNEZ - MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
ANA MARIA BESTARD - FEDERICO CAMPOLIETI - WALTER FABIÁN CARNOTA
LUIS CASARINI - DARÍO CIMINELLI - PEDRO JOSÉ JORGE COVIELLO
ISAAC AUGUSTO DAMSKY - NICOLÁS DIANA - GUIDO JULIAN DUBINSKI
TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ - AGUSTÍN GORDILLO - MIRIAM MABEL IVANEGA
EMMANUEL JIMÉNEZ FRANCO - ENRIQUE LAVIÉ PICO - XIMENA LAZO VITORIA
SERGIO MOHADEB - ORLANDO JAVIER MORENO - LUCIANO PAREJO ALFONSO
JULI PONCE SOLÉ - CLAUDIO MATÍAS POSDELEY - GALA RAMOS
MARIO REJTMAN FARAH - RICARDO RIVERO ORTEGA - HORACIO ROSATTI
JOSÉ L. SAID - SILVANA SANTORO - FABIANA HAYDEÉ SCHAFRIK DE NÚÑEZ
ADRIÁN R. TIMPANARO - JUAN ANTONIO TRAVIESO - GUILLERMO F. TREACY
ROGELIO W. VINCENTI - FRANCISCO VIQUE
4
El control de la Actividad Estatal 1 / Horacio Rosatti ... [et.al.] 1a. edición para el profesor -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho
y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2016.
734 p. ; 23x16 cm.
ISBN 978-987-97935-9-6
Edición:
© Asociación de Docentes
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
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Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
Av. José Figueroa Alcorta 2263
(C1425CKB) Buenos Aires - Argentina