Capítulo IV

La Personalidad del estado.

Sumario: La personalidad del Estado. 4.1 Generalidades. a) Función legislativa. b) Función judicial,
c) Función legislativa. 4.2 Personalidad de Estado. 43 Personalidad juridica del Estado. a) Teorias.
b) Ventajas de su existencia. c) Desventajas de su existencia. d) Clases de personas juridicas. e)
Posición de la legislación guatemalteca. 44 Personalidad politica del Estado. 45 Teorfas, a) Estado
absoluto. b) Estado Gendarme,c) Estado constitucional. d) Estado constitucional. e) El
parlamentarismo y el presidencialismo. 1. Sistema parlamentario. 2. Sistema presidencialista. 3.
Caso de Guatemala. 4.6 Ejercicio del poder público según la Constitución. 4.7 Actuación del
Estado. 4.8 El órgano administrativo, a) Teoria de la representación. b) Teorla del organo. c)
Elementos. 1. Elemento subsistivo. 2. Elemento subjetivo, 3. Administradores o funcionarios
públicos. 4. Competencia. 5. Actividad material. d) Caracteristicas. c) Clases. 1. Por su origen
normativo. 2. Por su composición. 3. Por su permanencia. 4. Por su jerarquia juridico-politica. 5.
Por su modo de actuación. 6. De acuerdo a su distribución funcional de competencia. 7. De
acuerdo con la distribución funcional de competencia. 8. Según la actividad administrativa que
desarrolla. f) Naturaleza juridica. g) Definición de órgano administrativo. 4.9 La ética pública y la
corrupción. a) La ética pública. 1. Consideraciones de la ética y la ética pública. b) La corrupción. 1.
Consideraciones sobre la corrupción. 2. Caracteristicas de la corrupción. 3. Definición de la
corrupción. 4. Corrupción politica en Guatemala. 5. Algunos efectos que produce la corrupción. 5.1
Daño politico. 5.2 El daño social. 6. Como se puede evitar la corrupción. 7. Convención
Interamericana contra la corrupción. 8. Otras entidades intermacionales contra la corrupción. 9. La
impunidad. 9. El papel de la Comisión Internacional Contra la Impunidad para Guatemala.

4.1 Generalidades

El estudio del derecho administrativo hace necesario analizar previamente, aunque sea de
manera muy general, la personalidad del Estado, en virtud que, uno de los objetivos de estudio de
nuestra disciplina juridica es precisamente el Organismo Ejecutivo y en general la administración
pública y su forma de actuación.

Al hablar de Estado se tiene que vincular directamente a la sociedad, puesto que aquél
constituye un producto de la creación humana y es precisamente la existencia en sociedad del
hombre; La sociedad se conforma a través de una pluralidad de hombres Tearia General del
Derecho Admisistrative

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inteligentes y libres unidos en tomo a un principio general (el bien común). La sociedad es el todo
integrado por las partes El hombre, que para sobrevivir necesita integrarse al entorno social.
Consecuentemente al irse asociando el hombre, para satisfacer sus necesidades, se van creando
las diferentes sociedades.

Por ello el Estado puede definirse de distintas formas pero con idénticos elementos, en tal sentido
para Deigadillo Gatiérrez el Estado es eritorio defenide, mediante un ordlen juridico servido por un
cuerpo de funcionarios y definido y granizado por en poder jurídico, autónomo y centralizado que
tiende a realizar el bien común, en el ámbito de ese comunidad. (Delgadillo Guhérres Luis
Humberto y Laucero Espinena, Manuel, Compendio de Derecho Administrativo, Editorial PorrHa,
México, 2002, Pág. 26).

Para Ossorio Estado es Segün Adolfo Posalas, es una organización social constituida en un
territorio propio, con fuerza para mantenerse en ele imponer dentro de él un poder supremo de
ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume
mayor fuerza políticos, y que para Capitán es grupo de individuos establecidos sobre un territorio
determinado y sujeto a la autoridad de un mismo gobierno. (Manuel Ossoria, Diccionario Juridicn,
un ua upuzuno popunuu wun

El Estado también se puede conceptualizar, como lo apunta el autor Miguel Acosta Romere: El
Estado en nuestra opinión es la organización politica de una sociedad humana establecida en unm
territorio determinado, baje un régimen juridico, com soherania, órganos de goherno y que
persigue determinados fimes. (Acoste Romero, Miguel, Teoria General del Derecho
Administrative, Pág. 31).

Para Dromi, El Estado es una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres com
asiento en un determinado imbite territorial, con potestad soberana en lo interior e
independiente en las relaciones internacionales. En efecto, como lo dice Pier Luigi Zampetti,
aparece aqui la noción de Estado sujeto, que ha sustituido a la otra, la del Principe sujeto que
acompaño la consolidación del Estado nacional moderno, bajo la fórmula monista,del Estado
patrimonial y el dominium eminens del soberano sobre los territorios. (Dromi, José Roberto,
Instituciones del Derecho Administrativn, Pág. 53).

Sigue diciendo el autor que: Evidentemente, la expresión Estado Persona es una construcción
juridica, porque, en verdad, lo único que es real en el orden existencial es el ser humano, el
individuo fisico, como esencia actuada en la existencia natural, en tanto el sujeto creado por el
derecho es esencialmente artificial, y sólo puede obrar a través de las personas fisicas. En sintesis,
se llama persona a todo ser capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones: a todo sujeto de
derecho. El sujeto de derecho no siempre es una persona fisica, sino que puede ser juridica,
llamada por algunos inapropiadamente personas ficticias, civiles, o ideales. El Estado es una
persona juridica de carácter püblico, de existencia necesaria. (lidem).

Consecuentemente el Estado presenta los elementos fundamentales siguientes:

 a) Una comunidad social y humana asentada dentro de un territorio establecido del orden
jurídico unitaria;
b) Un Orden Jurídico Unitario.
c) El Poder Jurídico.
d) La finalidad misma del Estado, el bien común.

De manera especial tenemos que entrar a la consideración del estudio de uno de los elementos
más importantes del Estado, la finalidnd, puesto que la determinación de los fines repercute de
manera directa y terminante sobre las actividades del mismo, toda vez

que para la consecución de aquellos deberá realizarse todas las actividades necesarias para su
logro, el bien común. Por eso dependerá de la realidad de cada nación, de la idiosincrasia de cada
país y especialmente de la opinión que predomine en un momento dado acerca de cuáles son los
fines del Estado, dependerá la intensidad de las actividades o tareas que el derecho le asigne a los
entes estatales.

Explicar con precisión cuales son los fines del Estado ha sido una cuestión muy debatida desde los
origenes del mismo, con lo que se explica las diversas concepciones que de él se han tenido
(Estado gendarme, Estado social, Estado de Derecho, Estado benefactor), lo que da como
resultado que dependiendo de la época y del lugar que se trate, así como de la concepción
filosófico-política que se tenga del Estado. Por ello se explica que muchas corrientes hayan negado
la existencia de un elemento teleológico; otras corrientes se refieren a los fines objetivos o
particulares de cada Estado, o que únicamente se analicen los fines subjetivos del mismo.

La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines concretos o dicho de otra manera,
que el Estado tiene una causa final, que en términos generales es la consecución de los fines
humanos y que en términos generales se traduce al bien común, que al final puede ser definida,
nos dice Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, como: la común felicidad temporal, o sea la perfecta
suficiencia de la vida debidamente subordinada a la bienaventuranza eterna; el buen vivir humano
o la armónica plenitud de los bienes humanos, el bien humano en la plenitud y, según la
proporción que requiera la naturaleza humana, el bien común perfecta en cuanto puede tenerse
en este mundo. (Ibidem, Pág. 27). Como lo analizaremos en su oportunidad el concepto bien
común, deviene de la doctrina de la Iglesia Católica, expresada, con especial énfasis en las
encíclicas papales.

Ahora bien, en virtud de que de ese bien común puede producir la satisfacción de necesidades, se
desprenden una serie de funciones estatales, que le corresponden a los organismos del mismo
(Legislatívo, Ejecutivo y Judicial) y les toca instrumentalizar todos los medios necesarios para
alcanzar la satisfacción de esas necesidades, con las que se logra alcanzar su finalidad.

Sin embargo, la satisfacción de las necesidades individuales de la población no corresponde sólo al

Estado, puesto que solo le corresponde facilitar los medios necesarios e idóneos para que se
satisfagan. Al Estado le corresponde colmar las necesidades que han sido elevadas al rango de
públicas, por incapacidad de los particulares para hacerlo, o porque son inherentes a su soberanía.
Una necesidad es pública cuando el interés de todos los miembros de la colectividad
personificados en el Estado, requiere que se provea de la misma por él. Por eso debe decirse que
la administración pública, más que satisfacer necesidades de interés general o colectivo, satisface
necesidades públicas, aquellas previamente consideradas así por el Organismo Legislativo.

Por esa razón debe manejarse con propiedad en los organismos del Estado cuando y cuáles son las
cuestiones que deben ser tratadas como interés público.

Es indudable que los fines del Estado y su contenido concreto van variando, según el tiempo y el
lugar, dependiendo del pais que se trate y de una época determinada y de ahi se puede considerar
cuales van a ser los objetivos a considerar por el Estado, pero en general el objetivo general es el
bien común.

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Fundamentalmente encontramos que todas las actividades del Estado tienen como fin último,
cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus miembros, no solo actuales sino futuros
y colaborar con la evolución del ser humano.

Para alcanzar sus fines el Estado actúa de muy diversas maneras y en diferentes campos. Por ello
que aparece realizando diversos hechos o actos materiales, actos jurídicos, acciones y
procedimientos, los cuales los ejerce a través de facultades o atribuciones que el ordenamiento
jurídico le confiere.

Estos actos, acciones, actividades que realiza el Estado, por muy variada que sea esta se puede
resumir en tres formas esenciales:

a) Los actos jurídicos y procedimientos que traen como consecuencia que se manifieste en
creación de normas jurídicas (Organismo Legislativo).

b) Actos y hechos jurídicos y procedimientos a través de los cuales actúa administrando los
diferentes medios con los que cuenta, para que de manera concreta, directa y continua
satisfaga las necesidades públicas (Organismo Ejecutivo)

c) Actos jurídicos y procedimientos con los que el Estado actúa resolviendo los conflictos de
intereses, entre particulares o entre particulares y el Estado, través de la sentencia.
(Organismo Judicial)

En el primer caso se trata de la función legislativa, el segundo la función ejecutiva el tercero el

ejercicio de la jurisdicción, correspondientes a cada uno de los organismos del Estado. Así se
reviste la actividad estatal en la llamada división de los poderes del Estado. De la teoría de la
función pública o actividad estatal se derivan y se expresan estas tres maneras de actuar del
Estado.

En este sentido hay que aclarar que el ejercicio de la función independiente de los tres organismos
del Estado, tiene matices en algunos casos muy parecidos, puesto que la función administrativa y
los procedimientos administrativos se realizan en los tres organismos del Estado, el ejercicio de la
función legislativa únicamente en el Organismo Legislativo, y, el ejercicio de la jurisdicción
únicamente el Organismo Judicial.

A manera de ejemplo, podemos citar que en los tres organismos del Estado se manifiesta el
procedimiento administrativo, cuando se realizan compras o contrataciones, necesariamente se
tienen que aplicar las normas legales y procedimentales del la Ley de Contrataciones del Estado y
su reglamento, hay, naturalmente, procedimientos administrativos, actos y contratos
administrativos (típica función administrativa).

Desde el punto de vista formal, todas las actividades que realiza el Organismo Legislativo será
función legislativa, la del Organismo Judicial función jurisdiccional y la del Organismo Ejecutivo
función administrativa, con las salvedades enunciadas anteriormente.

a) Función legislativa

Desde el punto de vista material, la función legislativa se manifiesta en la actividad estatal que
tiene por objeto la creación de normas de carácter general imperativas y coercitivas, es decir de
normas jurídicas, cuya expresión más clara es la Ley. Su generalidad se manifiesta en el hecho que
su aplicación debe incluir a todas las personas, sin distinción de ninguna naturaleza, mientras se
encuentre vigente su imperatividad, en la necesidad el sometimiento de todas las personas que se
encuentren dentro del

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Supuesto que ella prevé. Toda persona física o colectiva, gobernantes y gobernados tienen la
obligación de acatar las normas emanadas del legislativo, en donde la coercibilidad implica la
posibilidad de aplicación aun en contra de la voluntad de los habitantes (toda persona que se
encuentren dentro del territorio nacional).

Esto significa que cuando el Organismo Legislativo emite una ley, únicamente debe tomarse en
cuenta la naturaleza propia del acto legislativo y este es el punto de vista material de la función.

Algunos autores sustentan el criterio que cuando el Organismo Legislativo emite reglamentos
internos, estamos frente a la expresión de la función legislativa desde el punto de vista material,
ya que estos actos se concretan en normas generales e imperativas y coercibles,
independientemente de la naturaleza del órgano que los produjo.
Esta cuestión es un tanto discutible, por cuanto la reglamentación se ha considerado no como una
facultad legislativa, sino como un acto administrativo de contenido general, lo que ya analizamos
en el tema del reglamento administrativo.

A diferencia del enfoque anterior, la función legislativa desde el punto de vista formal sólo toma
en cuenta el órgano que realiza esta actividad, independientemente de la materia o el contenido
de la actividad. Por ello, toda actividad que se realice por el Organismo Legislativo, desde el punto
de vista formal, subjetivo orgánico, será función legislativa.

Ya dijimos también que dentro de la actividad general del Organismo Legislativo, se desarrollan
procedimientos administrativos (función administrativa) y el ejemplo es cuando se aplican las
normas de la Ley de Contrataciones del Estado y la aplicación de los procedimientos regulados en
su reglamento, aunque no es una mera función ejecutiva si lleva implícito la creación de
procedimientos administrativos, necesarios, imperativos y emitidos por la misma del Estado.

El enfoque orgánico de la función legislativa desde el punto de vista formal, únicamente toma en
cuenta el órgano que realiza esta actividad (Organismo Legislativo), y concluye que solo éste
puede crear leyes, derogarlas o modificarlas, a través del procedimiento legislativo (llamados por
otros autores como proceso legislativo).

b) Función judicial o jurisdiccional

La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o
intereses jurídicos en riesgo de ser vulnerados, lo que ha de suponer contradicción de intereses
(de las partes, entre las partes), o de una situación en la que está por establecerse si el derecho
nos asiste o no y que debe ser resuelta por la aplicación del derecho.

La función jurisdiccional tiene como fin el respeto de las normas que son producto de la función
que ejerce el Organismo Legislativo, la función jurisdiccional le corresponde la aplicación de
aquellas, al darles definitividad en la sentencia, la que adquiere calidad de cosa juzgada, por lo que
jamás puede ser modificada.

La función jurisdiccional ünicamente corresponde al Organismo Judicial a través de los tribunales

de justicia y a la estructura del Organismo Judicial, no hay que confundir la jurisdicción con la
competencia.

149.
La jurisdicción es única, todos los tribunales son dependientes del Organismo Judicial y todos
ejercen jurisdicción, pero esta jurisdicción la limita la competencia, por materia, por grado, etc.
Cabe señalar que se trata de una función estatal.

La función jurisdiccional no la tienen los otros organismos del Estado, con excepao de algunos
países como Francia, Colombia, en Jos que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
corresponde al Poder Ejecutivo y es el Consejo de Estado el encargado de impartir justicia
administrativa o en algunos otros países en los que los tribunales de rabajo y previsión social
corresponden al Poder Ejecutivo. En Guatemala, no sucede tal situación y estos tribunales
pertenecen a la estructura del Organismos Judicial, razón por la que podemos asegurar que la
función jurisdiccional corresponde con exclusividad a este organismo.

Este tema puede ser consultado y ampliado el trabajo denominado Derecho Procesal
Administrativo.

c) Función administrativa

La función administrativa, cuya regulación es materia fundamental del derecho administrativo,

plantea problemas en cuanto a cómo se identifica y el real significado. Para la mayoría de autores
del derecho administrativo la función administrativa corresponde en especial al Organismo
Ejecutivo y en general a la administración pública.

Desde el punto de vista formal u orgánico este criterio resulta exacto, pero materialmente ya
hemos analizado qué función administrativa puede haber en los tres organismos del Estado,
puesto que en los tres se desarrollan los procedimientos administrativos. Consecuentemente este
criterio sería válido si a cada una de los organismos del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), le
correspondiera realizar ma sola sea una mera prestación de servicios públicos.

Consecuentemente, se hace necesario, que analicemos las características más importantes de la

función administrativa, como atribución esencial de la administración en general y que la hace
diferente de las funciones legislativa y judicial.

Para el maestro Delgadillo Gatiérrez, son: comcreción, inmediatez, continidad, y espontaneidad.

(Thídem, Pág. 35).

La concreción significa que en la administración pública el acto administrativo es concreto, ya que

atiende a casos particulares y determinados a través de actos jurídicos administrativos o de
operaciones materiales.

La inmediatez se contrapone a la función legislativa, toda vez que ésta procura la opción, en
primer grado, de las normas constitucionales; en cambio, en la función administrativa, al igual que
la jurisdiccional, la ejecución inmediata es de las leyes, y de manera mediata. La inmediatez
también se refleja desde el punto de vista de la prontitud con la que se satisfacen las necesidades
públicas, puesto que a través de ellas se procura la pronta e inmediata consecución de los fines
estatales, (el bien común).

Gu so sop sor ua anbune apaons ou anb apuauogaju souz kanbor permanente e ininterrumpida, lo
que no se da nienel legislativo ni en el judicialL, los que se dan de manera aislada y esporádica.

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La espontaneidad, implica el ejercicio de la función administrativa de manera iciosa, sin

requerimiento necesaria para ejercerla, caso contrario sucede en la función jurisdiccional.

Consecuentemente se puede decir que la función administrativa es la actividad que realiza el

Estado, a través de los órganos de la administración pública, de manera concreta, inmediata,
continua y espontánea, para satisfacer de manera directa las necesidades públicas y así cumplir
con la finalidad misma del Estado.

4.2 Personalidad del Estado

En torno a la personalidad del Estado, la doctrina internacional han establecido

fundamentalmente dos teorías:

a) Los que niegan que el Estado tenga personalidad jurídica, sino que lo toman como un ente
soberano y que a través de su soberanía siempre se va a imponer a los particulares, teoría
que definitivamente ya es obsoleta y desechada por todos los autores tanto de derecho
administrativo como de teoría del Estado, pues visto está que el Estado si es una persona
jurídica, legal y materialmente.

b) La mayoría de autores si atribuyen al Estado una personalidad, sin embargo, dentro de

estas teorías surgen dos corrientes importantes:

1) La primera corriente señala que el Estado tiene una doble personalidad, una de
derecho público y otra de derecho privado. Afirman estas teorías que cuando el
Estado actúa como ente soberano tiene relaciones con otros estados y con los
particulares con carácter de autoridad, la personalidad que ejerce el Estado es de
derecho público; cuando las relaciones son de coordinación con los particulares, por
ejemplo, celebrando un contrato sujetos al derecho civil, el Estado actúa con su
personalidad de derecho privado.

2) La segunda corriente señala que el Estado tiene'una personalidad única, pero que
tiene una doble voluntad una voluntad de derecho público cuando las relaciones son
con el carácter de autoridad y otra voluntad de derecho privado cuando entra en
 relaciones de coordinación y el ejercicio de la autonomía de la voluntad tanto de los
particulares como de los órganos del Estado.

Estas teorías son criticadas por el autor Acosta Romero, Aunque ambas teorías, sobre todo la
segunda, fueron sustentadas por distinguidos autores, como, Gabino Fraga, actualmente
estimamos que están superadas. El único razonamiento que exponen es que el Estado se rige por
derecho público y derecho privado y, en ciertos casos, no actúa como autoridad, sino en
relaciones de coordinación, pero no explican en qué momento se desdobla la personalidad o la
voluntad, aunque ésta se exprese por diversos órganos de representación del ente colectivo, y no
explican el fenómeno que estamos estudiando.

Un ejemplo nos sirve para afirmar nuestras ideas: el individuo, persona fisica, entra en relaciones
de derecho público cuando solicita licencias, paga impuestos o ejercita sus derechos electorales y
en relaciones de derecho privado cuando arrenda bienes, compra artículos, otorga mandatos, o
suscribe títulos de crédito y hasta ahora ningún autor ha afirmado que el individuo tenga dos
personalidades o dos voluntades, según sean las relaciones de derecho en las que intervenga; lo
mismo podemos decir de las sociedades

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Civiles y mercantiles y de los organismos públicos descentralizados, que constituyen una sola
persona jurídica y tienen una sola voluntad, aunque entren en múltiples relaciones, ya sea de
derecho público o de derecho privado.

De lo expuesto tenemos que el Estado es una persona jurídica de derecho público, con una sola
personalidad y voluntad, que se regula en su estructura y funcionamiento por la constitución y
leyes administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho civil, nunca pierde su
carácter de Estado, ni su voluntad cambia.

Igual criterio sostiene Dromi, deshecha las corrientes de la doble personalidad y de la personalidad
única con doble voluntad, Manifiesta que: La doctrina moderna rechaza estos criterios, afirmando
que el Estado tiene una personalidad única, aunque con capacidad para ser sujeto de derecho
público o privado; o con un criterio diverso, se dice que es una persona jurídica única, siempre
pública, pero cuya actividad puede estar regulada por el derecho público o el derecho privado
según los casos.

La personalidad del Estado, como lo expresa Carré de Malberg, deriva directamente del orden
jurídico sobre el cual se asienta el Estado, por ello tratase de una personalidad única; la aplicación
de distintos ordenamientos jurídicos a un sujeto, no significa que su personalidad se divida y
multiplique. Las actividades de diversa índole que desarrolla, pero no su personalidad. El Estado
como sujeto de derecho, como persona jurídica es La diversificación siempre una aberración
estatal debe considerarse sometida al derecho, sin distinguir si se trata o no de actividades
patrimoniales. Además, si la imputación de derechos derivados de una institución con fines o
formas específicos, mientras es sociedad, sus fines y su forma sean los mismos, resulta absurdo
hablar de una doble personalidad. (Dromi, José Roberto, Las Funciones del Estado y los Servicios
Públicos, uno, aunque sus relaciones puedan ser variadas.

de la personalidad del Estado en una doble faceta, además de ser no sería necesaria, dado que
toda manifestación de la actividad personalidad jurídica del Estado no es otra cosa que la Dentro
de la legislación guatemalteca la personalidad del Estado se encuentra regulada en el artículo 15
del Código Civil, que dice: "Son personas jurídicas: 1°. El Estado, las municipalidades, las iglesias de
todos los cultos, la Universidad de San Carlos y demás instituciones de Derecho Público creadas o
reconocidas por la ley,."

4.3 La personalidad jurídica del Estado

La personalidad jurídica del Estado debe ser analizada desde el punto de vista de las personas
jurídicas, colectivas del derecho público. La doctrina internacional, analiza la personalidad jurídica
del Estado como una conquista del constitucionalismo, aunque la personalidad juridica no surja de
una norma específica y concreta de las constituciones. Como ya vimos, en nuestro medio la
personalidad jurídica del Estado, se encuentra contenida dentro del derecho privado, es decir
dentro del Código Civil las normas constitucionales no la establecen.

a) Teorías

De manera conclusiva y como ya lo explicamos, existen dos teorías fundamentales en cuanto a la

personalidad del Estado; las que niegan que el Estado tenga una personalidad

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y las teorías que afirman que el Estado tiene una personalidad. Dentro de las teorías que afirman
que el Estado es una persona, se encuentran dos corrientes, unas que dicen que el Estado tiene
una doble personalidad y otras que establecen que el Estado tiene una personalidad única con
doble voluntad. Dentro de las corrientes analizadas la más aceptada es la corriente que establece
que el Estado tiene una personalidad única con facultades de distinta indole, (de derecho privado
y de derecho público).

b) Ventajas de su existencia

El reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado, dice Dromi: El reconocimiento de la

personalidad jurídica del Estado, desde un punto de vista técnico, ofrece indudables ventajas:

1) Resuelve el problema de la continuidad y perpetuidad estatal, no obstante los variados

cambios de los regímenes políticos y formas de gobierno;
2) Explica las relaciones patrimoniales entre la administración y los administrados;
3) Hace posible la configuración jurídica de las relaciones de poder y su exteriorización a través de
las distintas formas jurídicas del obrar administrativo estatal: acto administrativo, simples actos de
la administración, reglamento, contrato y cuasi contrato de la administración;

4) Permite acciones por responsabilidad contractual o extracontractual contra el Estado,

respondiendo con sus propios bienes de todas las consecuencias derivadas de su actuación;

5) Da lugar a la relación jurídico-administrativo, que se entabla entre sujetos del derecho

administrativo, sea entre ciertos centros de imputación de esa actividad o entre distintos entes
públicos con personalidad, y

6) Posibilita que la "organización personificada" esté en juicio en nombre propio como

demandante y demandada. (Ibídem).

c) Desventajas de su existencia

Dentro de las diferentes doctrinas de derecho administrativo y de teoría del Estado, no

encontramos que se trate lo relativo a las desventajas de la personalidad del Estado, por el
contrario los distintos autores ven grandes ventajas que el Estado sea considerado como persona
jurídica. Creemos que en lugar de ser desventajoso que el Estado este dotado de personalidad
jurídica, trae las ventajas que ya expusimos en el punto anterior.

d) Clases de personas jurídicas

La noción de persona proviene del derecho civil, por lo que no es propio del derecho
administrativo. Según la mayoría de doctrinas internacionales, desde el punto de vista jurídico,
persona es todo ente capaz de contraer derechos y obligaciones. Por lo tanto, todo ser capaz de
contraer derechos y obligaciones jurídicamente es una persona. La clasificación más general y
frecuente que hace la doctrina de las personas jurídicas es la siguiente:

153

Las personas juridicas de derecho público:

1) El Estado,

2) El Municipio,

3) Las empresas estatales y municipales,

4) Las sociedades de economía mixta,

b) Las personas jurídicas de carácter industrial y comercial:

 1) Las sociedades civiles,

2) Las sociedades mercantiles: anónima, de responsabilidad limitada en comandita.

C) Las personas jurídicas de carácter social:

1) Todas las asociaciones con fines no lucrativos,

2) Toda institución en que se afecte un capital con determinado fin social de beneficio
colectivo, como por ejemplo: Las asociaciones de vecinos, los patronatos, las asociaciones
artísticas, científicas, educativas, etc.

e) Posición de la legislación guatemalteca

En el derecho guatemalteco se reconoce la existencia de diversos tipos, aunque no directamente

dentro del derecho administrativo, sino dentro del derecho civil.

Así el artículo 15 del Código Civil, establece las distintas personas jurídicas públicas y las clasifica
así:

a) El Estado,
b) Las municipalidades,
c) Las iglesias de todos los cultos,
d) La Universidad de San Carlos,
e) Las demás instituciones de Derecho Público creadas o reconocidas por la ley.

En este último caso se encuentran incluidas todas aquellas dependencias descentralizadas y las
llamadas constitucionalmente autónomas, como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, los
municipios, etc.

En el derecho administrativo, la administración pública en sus relaciones que genera, encontramos

tanto personas naturales o físicas como personas jurídicas o morales, por ejemplo, los funcionarios
de la administración son personas naturales que trabajan para una persona jurídica. Por ello toda
persona jurídica pública tiene una singular importancia, puesto que la actividad administrativa del
Estado se lleva a cabo dentro del marco jurídico de la persona jurídica, a través de la competencia
administrativa, no obstante que se encuentra representada por personas naturales. En este
sentido dice el profesor Riveiro (francés), citado por el profesor Libardo Rodríguez, que: Los
agentes públicos desaparecen detrás de las colectividades en nombre y por cuenta de las cuales
ellos actúan. Es decir, que, salvo en algunos casos relacionados con la responsabilidad, la actuación
de los funcionarios no es personal, sino que esta se lleva a cabo en nombre de una persona
jurídica a la cual ellos representan y que es, en consecuencia, la afectada por esa actuación.
(Rodríguez Rodriguez, Libardo, "Derecho Administrativo General y colombiano,

154.
Esto dignifica que en cualquier relación jurídica de derecho administrativo que se dé siempre
encontraremos involucrada al menos una persona jurídica pública.

4.4 Personalidad política del Estado

Dromi, hace la distinción de la personalidad jurídica y política del Estado así: El Estado, en ejercicio
de su poder, crea el ordenamiento jurídico, establece un orden jurídico coactivo, que otorga al ser
político estatal el carácter de persona jurídica, que actúa y se desenvuelve en el orden existencial
por medio de una estructura de órganos desempeñados por sujetos físicos, cuyos actos y hechos
se imputan y atribuyen al Estado.

En el primer caso tenemos la personalidad política del Estado, en el segundo la personalidad

jurídica del Estado. Esta última conceptualización es usual en el derecho público, en tanto se
proyecta la sociedad al plano del derecho, o más precisamente permite la regulación normativa de
la actividad del ser estatal. El Estado no es ni mera ficción, ni organismo físico o social, sino que,
como toda persona jurídica, reúne un conjunto de elementos cuya realidad no puede ser negada.
(Ibidem).

La Constitución Política, prevé el desenvolvimiento y la dinámica de la función pública estatal, a

través de diversas funciones formales, que materializan por medio de actos del poder que genera
el Estado y lo que quiere hacer. Ahora bien, el Estado regulado está juridizada en el ámbito
constitucional e infraconstitucional y hasta supranacional, (legal, reglamentario, tratados y
convenios internacionales, etcétera).

Esta actuación del Estado se establece a través de actos que tienden a obligar a los particulares, y
es como se manifiesta el poder público del Estado. Su personalidad no implica una ficción sino una
realidad jurídica, cualquiera sea la opinión sustentada sobre el problema doctrinario de la
naturaleza de la personalidad, independiente de las teorías que se han formado al respecto. Lo
cierto es que el Estado es sujeto de contraer derechos y obligaciones y con ello basta para
determinarle su personalidad.

El Estado es sujeto de derecho. Como expresan Legaz y Lacambra, citado por Dromi, establece
que: la comunidad jurídica por excelencia y la comunidad política por antonomasia; por lo tanto,
concederle personalidad jurídica no es sino reconocerle los propios elementos de su realidad.
(Ibidem). la Constitución, no es ya sólo político sino también idico, cuya actividad

4.5 Teorías

Existen muchas teorías en cuanto al Estado, pero fundamentalmente trataremos las más
importantes, que se desarrollaran a continuación, como lo son el Estado absoluto, el Estado
gendarme y el más importante de todos que es el Estado de Derecho.

a) Estado absoluto
Se le conoce como Estado absoluto o como sistema de gobierno absoluto. Este se refiere
fundamentalmente a la monarquía, en las que normalmente el monarca esta encima de la ley,
puesto que el monarca era la fuente de la misma ley.

155

Este concepto fue aplicable sin restricciones a las monarquías occidentales; pues los reyes o
emperadores anteriores a los regímenes constitucionales o de derecho tenían ciertas limitaciones
a su absolutismo, impuestas unas veces por tradición y la costumbre y otro por imposición de los
gobernados, en todo lo referente a la designación y al orden sucesorio de sus reyes monarcas o
gobernantes.

El Estado absoluto no debe confundirse con los regímenes dictatoriales, tiranos o totalitarios. En el
poder absoluto se encuentra en ejercicio del poder público un rey o monarca.

La monarquía la define Osorio como: Literalmente quiere decir gobierno de uno solo. Pero esta
definición que sería válida para las monarquías absolutas o autocráticas, no lo es para las
monarquías constitucionales, en las que el monarca reina, pero no gobierna; sino que a lo sumo,
actúa como poder moderador entre el gobierno y el parlamento. Aunque la monarquía puede ser
electiva, si el monarca es elegido para toda su vida (pues si lo fuera para tiempo determinado más
bien revestiria los caracteres de una república), lo corriente es que sea hereditaria; es decir, que la
titularidad se transmita por sucesión dentro de un orden preestablecido. (Manuel Osorio,
Diccionario Jurídico, Pág. 469).

b) Estado gendarme

Estado gendarme dice Osorio: De fuerte arraigo en el siglo XIX, es aquel cuya función única
consiste en mantener el orden público vigilando y protegiendo la reciproca libertad de los
individuos dentro de la ley. Es, pues, la antítesis del Estado intervencionista en materias
económicas, sociales, técnicas y culturales, cuya manifestación más aguda se encuentra en el
Estado totalitario. (Ibídem).

c) Estado de Constitucional

Manuel Osorio, dice que Estado constitucional es: De acuerdo con la opinión de Linares Quintana,
el que se caracteriza: Por garantizar la libertad como finalidad suprema y última del Estado; por
limitar y fiscalizar el poder estatal por medio de su división en razón de la materia y, a veces, del
territorio, por la juridicidad o imperio del derecho; por la soberanía popular o gobierno de la
mayoría con la colaboración y fiscalización de la minoría y respetando los derechos de ésta. (v.
Estado, Estado de Derecho.). Añádase que todas las características señaladas por el autor citado se
derivan de la carta magna o constitución (v.) -generalmente escrita- por la cual se rige y organiza la
nación. (Ibidem).

d) Estado de Derecho

Así, establece que Estado de Derecho significa: En su definición existen profundas divergencias.
Para algunos autores, todo Estado lo es de Derecho, puesto que se rige por normas jurídicas,
cualquiera que sea su procedencia o la autoridad de que dimanen; con tal que tenga la posibilidad
de hacer cumplir sus determinaciones dentro del orden interno. En consecuencia, el concepto
sería aplicable lo mismo a un gobierno democrático y constitucional que a uno autocrático y
tiránico. Sin embargo, la mejor doctrina es absolutamente contraria a esa tesis, por entender que
la voluntad de una persona o de una minoría que se impone a una mayoría; y, en ese sentido, sólo
es derecho la norma

156

emanada de la soberanía popular en uso de su Poder constituyente. De ahí que

Estadoonstitucional (v.) con el contenido dado a esa idea.

El Estado de Derecho es aquel en que los tres poderes del gobierno, interdependientes
coordinados, representan, conforme a la conocida frase de Lincoln, el gobierno del pueblo, por el
pueblo y para el pueblo. A este respecto dice Sánchez Viamonte: Los tres poderes o ramas del
gobierno -pertenecientes a un tronco común- nacen del pueblo en forma más o menos directa.
Los tres actuan, pues, en su nombre, bajo el imperio de las normas constitucionales. El gobierno es
la colaboración y concurrencia de los tres, identificados a través de la norma jurídica, que
fundamenta y caracteriza al Estado de Derecho. (Ibidem).

e) Sistemas políticos de gobierno

Esencialmente, existen dos regímenes de gobierno, el parlamentarismo y el

Presidencialismo.

1. Sistema parlamentario

Es un sistema típico de los países europeos, cuyas características se explicarán en una forma muy
general. Sin embargo dentro de nuestro régimen es importante tratar este sistema, pues nuestro
gobierno tiene algunas características del mismo.

a) Dentro del sistema parlamentario se encuentran divididas las funciones generales de

gobierno, por un lado existe el Rey o Monarca, que se encarga de la función puramente de
política, como Jefe de Estado y un primer ministro o presidente del consejo de ministros
que es el encargado de la administración pública, el que depende del parlamento.
 b) Los ministros de Estado son órganos con competencia administrativa, nombrados por el
parlamento a propuesta del primer ministro.

c) En este tipo de sistema es importante la figura jurídica de la interpelación, la que es típica

del parlamentarismo, pues el órgano administrativo que nombra, tiene el derecho de
revisar la actuación del nombrado.

d) Significa en general que la administración pública se encuentra a cargo y bajo el control

total del parlamento.

Algunas de las características de este régimen corresponden al régimen de gobierno

guatemalteco, por ejemplo, el ejercicio de competencias de los Ministros de Estado y la figura
jurídico-político de la interpelación.

2. Sistema presidencialista

El sistema presidencialista es un sistema de gobierno que surge en los Estados Unidos de

Norteamérica, como contraposición al parlamentarismo inglés. Las características más
importantes de este régimen son las siguientes:

a) En este sistema de la doble función que debe cumplir el gobierno, se concentra en una
sola persona, que es el Presidente de la República, es decir la función política y la función
administrativa.

157

b) Los Secretarios de Estado, no son órganos ejecutivos, en consecuencia no ejercen

competencia, sino que actúan en el ámbito de asesoría del Presidente, es éste el que toma
todas las decisiones,
c) Los secretarios son nombrados directamente por el Presidente.
d) No existe la figura juridico-politica de la Interpelación.
e) la responsabilidad de los Secretarios es directamente ante el Presidente de la República.

3. Caso de Guatemala

El Sistema de Gobierno en Guatemala, es republicano, y una copia del régimen presidencialista de

los Estados Unidos de Norteamérica.

Sin embargo nuestro régimen tiene algunas características del régimen parlamentario, como
ejemplo se tiene la función que ejercen los ministros de Estado, que tienen competencia
administrativa y responsabilidades frente a particulares y la figura jurídico- política de la
interpelación, que es típico del régimen parlamentario.
Básicamente el sistema guatemalteco es presidencialista, pero con las características del
parlamentarismo, como ya se indicó anteriormente, se puede decir que nuestro régimen es
Semiparlamentario y Semipresidencialista.

Guatemala adoptó un régimen presidencialista, en donde el Presidente de la de gobierno es un

sistema mixto, por tener características de ambos regímenes, de Guatemala es el Jefe del Estado y
del gobierno; contrario de los sistemas parlamentarios en donde existen dos figuras, pues una
persona es el Jefe del Estado (Rey, Monarca a Presidente) y otra es la persona que desarrolla la
jefatura de gobierno o administración pública (primer ministro o presidente del consejo de
ministros).

4.6 El Ejercicio del poder público, según la Constitución

De conformidad con la Constitución Política de la República el poder proviene del pueblo y su

ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por la constitución y la ley.

Ninguna persona, sector del pueblo, fuerza armada o política, puede arrogarse su ejercicio.
(Artículo 152 de la Constitución Política).

El imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren dentro del territorio de la
República. (Artículo 153 de la Constitución Política).

La función pública está sujeta a la ley, los funcionarios son los depositarios de la autoridad,
responsables de su conducta oficial, sujetos a la ley y nunca superior a ella.

Todo funcionario público está al servicio del Estado y no de partido político alguno. La función
pública es indelegable, es decir que no se puede delegar, excepto los casos señalados por la ley, y
no se puede ejercer sin prestar previo juramento de fidelidad a la Constitución. (Artículo 154 de la
Constitución Política).

Asi, dentro de la Constitución en su artículo 155, se encuentra regulada la responsabilidad de los

dignatarios, funcionarios y trabajadores del Estado, que en el ejercicio de sus cargos cormetan
infracción a la ley, son solidariamente responsables de los daños y perjuicios causados a
particulares; cuya prescripción es de veinte años, la responsabilidad penal por el transcurso del
doble del tiempo señalado por la ley.

158

Ninguna persona puede reclamar al Estado por daños y perjuicios causados por movimiento
armado o disturbios civiles.
Dentro del artículo 156 de la Constitución Política, establece la no obligatoriedad del
cumplimiento de órdenes ilegales, esto significa que ningún funcionario o empleado público, civil o
militar, está obligado a cumplir órdenes ilegales o que impliquen la comisión de un delito.

En conclusión podemos decir que el ejercicio del poder público proviene del pueblo,
filosóficamente implica que es el pueblo el que se encuentra ejerciendo el poder a través de la
elección de sus representantes, que se encuentran a cargo de la función pública del Estado.

4.7 Actuación del Estado

El ejercicio del poder del Estado, en cualesquiera de las manifestaciones que se presente,
(Legislativa, Ejecutiva o Judicial), requiere de los medios idóneos que permitan su expresión, es
decir, de losórganos por medio de los cuales se va a manifestar la voluntad estatal) Estos
organismos van a ser producto del ordenamiento jurídico en los que se encuentran creados y
donde se le dota de la competencia administrativa correspondiente.

Los órganos administrativos estatales están constituidos por una estructura formal y sustantiva de
donde se manifiesta la voluntad pública, delimitada en una esfera de competencias legales y
reglamentarias. Son las normas jurídicas las que prevén la existencia del órgano administrativo, su
integración o no al ejecutivo, su esfera de competencias y su alcance. Es la normas jurídica la que
dispone cómo, cuándo y dónde se representa el Estado y su manifestación de voluntad.

Lo cierto es que la sola existencia de la competencia no es suficiente para que se manifieste el

poder público. Es necesaria la participación de una persona físico que exteriorice la voluntad del
Estado, de esta manera que es el propio órgano estatal el que actúa a través del funcionario.

Por esa razón la actuación, la forma, el conducto por medio del cual se va a manifestar la voluntad
del Estado, no es sino a través del órgano administrativo. Es pues, el órgano administrativo el
instrumento o medio por el cual se manifiesta la voluntad estatal, razón por la cual se hace
necesario analizar y estudiar al órgano administrativo.

4.8 El órgano administrativo

Para poder explicar porque la voluntad del órgano se determina por personas físicas y como se le
atribuyen los efectos jurídicos de los actos de la administración, fueron elaboradas dos teorías: La
de la representación y la del órgano administrativo.

a) La Teoría del la representación

Teoría también conocida como teoría del mandato, que parte de las corrientes de los modelos
jusprivativistas, según los cuales las personas morales obran por medio de los órganos que los
representan, por lo que siendo el Estado una persona moral, su actuación solo puede darse a
través de sus funcionarios, quienes ostentan la representación legal del mismo.

159
Pero estas teorías olvidan que en materia del de las potestades públicas, los propios e intereses
son de naturaleza distinta de los que les corresponden al derecho privado, por las moras que
regulan el convenio del mandato son diferentes de las que regula de derecho administrativo.

El Ejercicio del poder público parte de los fundamentos que le señala la propia Constitución
Política de la República, la que va a determinar el alcance y contenido del poder estatal, a
diferencia del mandato que se rige con exclusividad por el derecho civil y la tereses particulares y
limita los efectos del mismo al contrato respectivo, la que regulen la voluntad de dos partes
(mandatario y mandante), mientras que en el ejercicio de la función pública, se requiere, por un
lado el órgano administrativo y por el otro el funcionario integrando una sola entidad (El
funcionario el ejercicio de la personería y el órgano la competencia)

Para explicar la actuación del Estado a través de sus funcionarios, esta corriente no es aptada per
la mayoría de doctrinas del derecho administrativo, existe una aceptación generalizada por la
teoría del órgano y dejan atrás la antigua teoría de la representación.

b) La Teoría del órgano

La inaplicabilidad de los principios del derecho privado, como voluntad de las partes y la
preservación del interés particular, así como los efectos del convenio de mandato, para regular las
relaciones entre el Estado y sus funcionarios, pusieron de manifiesto que las personas que
expresan la voluntad del poder público no pueden ser consideradas sus representantes, lo que
hizo necesario encontrar una explicación que diera como resultado satisfacer las necesidades del
derecho público, con principios propios, las que al final dieron como resultado a la teoría del
órgano.

La teoría del árgano que fue planteada por el alemán Otto Von Gierke en 1893, tiene sustento en
la idea de los funcionarios públicos, se incrustan en el órgano administrativo la creación jurídica
del derecho administrativo y la competencia que la misma le otorga, la que solo puede
manifestarse a través de los individuos que expresan su existencia.

La concepción del árgano fue reforzada con la aplicación del principio de imputación expuesto por
Hans Kalsen, el que explica que, por mandato legal, determinada acción se atribuye a an swjeio y
se le amndera realizada por él. Desde este punto de vista, la actuación del funcionario piblico scio
es considerada como expresión de voluntad del Estado cando se encentra en ejercicie de la
competencia administrativa que le está atribuida 1od ep as peuaog epuaspa zino ouriap paabor
aod apueia aed zum omo se

Estos puntos de vista los desarrolla José Roberto Dromi, que expresa que: Ante lo inaceptable de
las teorías del mandato y de la representación aparece la teoria del órgano, que difiere
esencialmente de las dos anteriores. Michoud y Carré de Malberg desarrollaron esta teortia en
Francia, teniendo en cuenta las bases asentadas en Alemania por Gierke La tearia orginüca tiene
por objeto, justamente, explicar por qué la organización
administrativa continda permanentemente, a través de los tiempos ya pesar de los de las personas
fisicas que actiam pera ella. (bidem). La ides de drganmo estatal sólo puede explicarse partiendo
de la exástencia de ciertaspersonas (ghenmnes, agentes pibicos, administradores) a las que el
ordenamiento juridico.

160

Atribuye facultades, deberes y atribuciones, que confieren a su voluntad el ejercicio de la función

pública, el valor y la eficacia de la voluntad de Estado. La calidad de órgano deriva directamente de
la propia Constitución; la persona jurídica estatal no necesita un acto volitivo de determinación,
pues el órgano "integra" la estructura de la persona, forma parte de ella, nace con ella, es ella en
cierta medida, pues el órgano vale tanto como el instrumento o medio de acción, a través del cual
el Estado se desenvuelve como sujeto de derecho. La expresión órgano no debe ser confundida
con la concepción del organismo biológico, pues el vocablo ha sido acogido en las disciplinas
jurídicas en sentido meramente metafórico, basándose en su valor etimológico,
organon=instrumento. Para el autor Alvarez-Gendin: La palabra "órgano" se emplea entonces con
análoga significación a la que se refiere a los miembros del cuerpo, de la persona fisica; pero
dándole más bien un sentido figurado, pues es de advertir, frente a la tesis organicista pura, que
no hay una verdadera identidad entre uno y otro, ya que el órgano de la persona jurídica tiene
voluntad y el de la persona fisica no la tiene, pues radica en todo su ser aunque se localice en el
cerebro. Zanobini, define el órgano diciendo que es: conjunto de elementos personales y
materiales, concretos y abstractos, debidamente ordenados en sí y dirigidos al fin de la actividad
que debe ser ejercitada.

Una reunión de competencias forma el órgano, el cual tendrá una o varias funciones. Para dar una
definición certera de órgano administrativo, conviene definir la competencia.

La competencia es la facultad que tiene precisamente un determinado órgano, y que constituye la

función pública, la que puede descomponerse en función legislativa, judicial y administrativa.

El órgano de una persona de derecho público es la institución que desempeña una o varias
personas físicas que gozan de competencia para ejercer una o varias funciones públicas
determinadas en el ordenamiento jurídico. Desde el punto de vista es necesario aclarar que la
competencia no es otorgada al funcionario o persona fisica que se encarga del órgano
administrativo, sino la competencia es otorgada al órgano mismo de la administración.

Para entender mejor estas teorías que se han venido formando sobre el órgano es necesario hacer
un análisis de los elementos componentes que integran al mismo, los que al final se resumen en la
persona fisica que está a cargo del órgano y la competencia administrativa.

c) Elementos
Los elementos del órgano administrativo son dos; en primer lugar el conjunto de competencias y
en segundo término una persona física que titulariza su ejercicio. Desde este punto de vista se
puede analiza los dos elementos de la administración pública en la siguiente forma:

161

1. Elemento subsistivo

Abstracto e institucional de carácter continuo, integrado por la competencia, el círculo de

atribuciones, centro de competencias u oficio público. La competencia cargo, equivalente en
derecho público a capacidad jurídica del derecho privado, es del órgano institución, y no de la
persona física o del titular del mismo u órgano-individuo, que titulariza el ejercicio de ello. El
órgano institución tiene un área de competencia, un conjunto o círculo de atribuciones y
facultades asignadas legalmente como función específica; el uso y ejercicio del poder fuera de la
competencia, provoca el exceso o abuso de poder y el uso con un fin distinto, la desviación del
poder. La competencia pertenece al órgano administrativo, aunque su uso y ejercicio lo titulariza
el órgano individuo.

2. Elemento subjetivo

Personal y variable; el hombre, en definitiva, empleado, agente público del Estado. Ese elemento
personal, contingente y variable es una persona fisica, que desempeña o inviste la calidad de
agente del Estado, en virtud de un título jurídico por el cual el individuo es admitido en el cargo u
oficio estatal, originando una relación externa entre la persona jurídica estatal y el mismo
individuo. El título jurídico que confiere tal calidad y cuya virtud surge de quienes mandan. Existe
otra clasificación de los elementos del órgano administrativo que es un poco más extensiva y que
impone a los órganos administrativos como elementos, los siguientes:

3. Los agentes públicos

Que son los diferentes funcionarios o personas físicas que se encuentran a cargo de los órganos
administrativos, los que pueden ser por elección popular o bien por nombramiento, de acuerdo al
sistema de Servicio Civil, los que pueden ser: Presidente, Vicepresidente, Ministro de Estado,
Director General, Concejo Municipal, Alcalde, etc. Son los que con su voluntad ejercen la
competencia que corresponde al órgano administrativo.

4. Competencia

Que es la cantidad de facultades, atribuciones, funciones y responsabilidades que el ordenamiento

jurídico le otorga a cada órgano administrativo, para que pueda actuar. Es necesario notar que la
competencia administrativa es necesariamente otorgada por una norma jurídica. Para este caso se
encuentra tratado en el capítulo que corresponde a la competencia y jerarquía administrativa, en
el presente trabajo.
5. Actividad material

Que es la que se ejecuta basada en planes, proyectos, programas, decisiones, resoluciones o

hechos administrativos, con las cuales logran la finalidad que se proponen (bien común).

162

e) Características

Las características más importantes del órgano administrativo, son las siguientes: El órgano
administrativo es una institución de derecho público, de interés social, por medie del órgano
administrativo se cumple con la finalidad que tiene el Estado, que es el bien común La actuación
del órgano administrativo es la manifestación misma del Estado, es el conducto, medio o
instrumento que el Estado utiliza para manifestar su voluntad;

Las órganos administrativos necesitan, por una parte, una competencia administrativa para su
cumplimiento finalista del Estado, y por la otra la persona física o funcionario público, la que con
su voluntad hace actuar al órgano.

e) Clases

Clasificaciones genéricas de los órganos administrativos, la más amplia es la siguiente:

1. Por su origen normativo

Se clasifican en: órganos constitucionales e infraconstitucionales o no constitucionales; Tos

primeras son los que emanan de la Constitución directamente, son de rango superior, como, per
ejemplo, órgano ejecutivo, legislativo, judicial. Los órganos infraconstitucionales son
normativamente subordinados o dependientes, pues derivan de leyes inferiores, por ejemplo, en
el arden nacional órganos consultivos, entidades descentralizadas y algunas

2. Par su composición

Los árganos son individuales (unipersonales, monocráticos) y colegiados (colectivos, coleguies).

Los árganos colegiados, como su nombre lo indica, son aquellos cuyo titular es un colegio, es decir
una suma de personas fisicas (o juridicas), las cuales actúan en virtud de una reglamentación
especial que regula el quórum, mayorías, votaciones, deliberaciones, exteriorización de la
voluntad. Caso tipico de órgano individual o unipersonal son los árganos del Organismo Ejecutivo,
Presidente, Ministros, Viceministros, Directores Generales, etc. y ejemplo de órgano colegiado
integrado por más de una persona física son las Juntas Directivas de los órganos descentralizados,
los concejos municipales, Consejo Superier Universitario, etc.
3. Por su permanencia

Atendiendo a la continuidad de la función, los órganos pueden ser: ordinarios o extraordinarios

(tumiién llamados de excepcion o transitorios). Ordinarios son aquellos que desenvueiven una
competencia normal preestablecida en la Constitución, leyes y demás normas administrativas.
Extraordinartos son los que se constituyen en momentos de emergencia que no están previstos
normalmente. Ejemplo de estos últimos son: las mancomunidades de municipios, el Consejo
Nacional para la Reducción de Desastres CONRED, etc

163

4. Por su jerarquía jurídico-político,

Se puede hablar, de acuerdo al grado de autoridad de órganos superiores (o primarios) y órganos

subordinados (secundarios): los primeros impulsan, dirigen, controlan y nombran a los integrantes
del órgano subordinado: ejemplo, el órgano Presidencia respecto al órgano Ministro o al órgano
Director General, el Alcalde y sus subordinados, etcétera.

5. Por su modo de actuación

Los órganos son simples o complejos. El órgano simple, que puede ser individual o colegiado, en
cuanto a su composición, es el que no se integra en su actuación con otros órganos. El órgano
complejo, que nunca puede ser individual, es el que se integra con varios órganos. Hay actos del
poder que necesitan para su existencia, validez o eficacia, la intervención simultánea o sucesiva de
más de un órgano (por ejemplo las mancomunidades, el Consejo de Ministros, etc.).

6. De acuerdo con la distribución territorial de competencia

Los órganos pueden ser centrales o locales. Los primeros son aquellos cuya competencia se
desarrolla en todo el territorio del Estado; los segundos circunscriben su esfera de acción a un
determinado territorio, el departamento, el municipio y la región.

7. De acuerdo con la distribución funcional de competencias

Los órganos pueden ser generales y especiales, según tengan o no circunscrita su competencia a
una materia especial.

8. Según la actividad administrativa que desarrollan

Se clasifican en órganos activos, consultivos, y de control. Los activos, como su nombre lo señala,
son los que resuelven y forman la voluntad orgánica que después se le imputará al Estado.
Consultivos, no emiten declaración de voluntad, sino una manifestación de juicio a través de
dictámenes o informes. Organos de control son los que fiscalizan la actividad estatal, sus actos y
las personas.
f) Naturaleza jurídica

Para establecer la naturaleza jurídica del órgano administrativo, es necesario analizar si las
administraciones públicas son personas juridicas o no, por lo que, al carecer de una existencia
psicofísica, necesitan de una persona fisica que elabore, manifieste y ejecute su voluntad. Como lo
manifiesta Rafael Entrena Cuestas (Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Pág.
48), cómo poder imputar a la administración pública la actuación de esa persona fisica que
constituye un elemento del órgano administrativo cómo es que el mandato o la prohibición del
hombre guardia, el hombre alcalde o el hombre jefe de Estado lo son del ente en que se hallan
encuadrados. Hay que hace un análisis de las diferentes teorias que han surgido en este tópico:

a) Durante largos años se acudió para resolver el problema al instituto de la representación:

el elemento personal del órgano se consideraba como un representante de la
administración. Pero esta doctrina ha sido modernamente.

154

rechazada por una serie de razones, entre las que destaca la de que la representación presupone
la existencia de dos sujetos -el representante y el representado- mientras que, como acabamos de
ver, el órgano y la administración no son sujetos distintos, sino que constituyen una misma cosa,
por lo que cada acto del titular del órgano, aunque constituya el ejercicio de una atribución
conferida a éste, es considerado directa e inmediatamente un acto de aquélla; a diferencia de lo
que ocurre en el supuesto de la representación.

b) Ante éstas y otras objeciones que se dirigen a la teoría de la representación se entiende

hoy, generalmente, con los matices que se quiera, que al situar a una persona o personas
al frente de ese cortejo de atribuciones y medios que constituyen el elemento objetivo del
órgano se efectúa una asunción del elemento personal en el seno de la administración
pública, existiendo entonces entre ésta y aquél una relación meramente orgánica, como la
que existe entreel hombre y su mano. En virtud de esta ficción la persona instaurada en el
órgano se convierte en el portavoz impersonal de la administración que le asume, por lo
que no existe posibilidad de distinguir entre ambas. De aquí que se pueda afirmar que no
son el hombre guardia, el hombre alcalde ni el hombre Jefe del Estado quienes prohíben o
mandan, sino el Estado como persona. Y que éste será, a su vez, el hombre pone su
voluntad para el ejercicio de una determinada función estatal.

c) Visto desde fuera, es decir, cuando el titular del órgano se relaciona con terceros, en
virtud de la relación orgánica aparece como el propio ente. Carece de personalidad. Pero,
a su vez, ese titular, desde el punto de vista interno, hacia adentro, además de agente
público (presidente, alcalde, ministro, secretario, etc.) son hombres, tienen una
 personalidad, una substantividad distinta del ente al que presta sus servicios. Y se halla
ligado con él, desde esta perspectiva, por una relación distinta de la orgánica, en virtud de
la cual ostenta una gama de derechos y le afectan una serie de obligaciones respecto de
dicho ente. Tales derechos y obligaciones son el contenido de la relación de servicio que
liga a los agentes públicos con la administración.

Para Dromi, "El órgano, por ser un medio para imputar una actuación o voluntad al ente del cual
forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte
integrante de él. Los órganos no pueden considerarse como sujetos de derecho con personalidad
jurídica distinta de las personas a que pertenecen. La relación entre el ente público y sus órganos
no tiene carácter bilateral, sino que se trata de una relación de esencia o de identidad, relación
consigo mismo, entre el todo y sus partes. El Estado y sus órganos no suponen una duplicidad de
sujetos, como la que se da entre representante y representado; no existe entre órgano y Estado
ninguna relación jurídica, los actos del órgano (leyes, sentencias, actos administrativos, etcétera)
son actos del Estado que sólo pueden reflejar su voluntad a través de órganos. (Ibidem). Las
funciones ejercidas por el órgano no suponen derechos subjetivos del mismo, sino competencias
que ejerce en calidad de instrumento. Los órganos no tienen personalidad jurídica para intereses
propios, carecen de fines autónomos, derechos, deberes e intereses para sí, son sólo medios para
la prosecución de los estatales.

165

Para algunas doctrinas la teoria del órgano esta algo trasnochada, pero al igual que DN se cree que
las ventajas juridico-administrativas son indiscutibles. Este hecho permite hundamentar la
responsabilidad del Estado en los actos realizados por los titulares de sus drganos administrativos,
en función o ejercicio de sus facultades, es decir, en ejercicio de la competencia.

Por supuesto hay que tomar en cuenta la delegación que el mismo Estado da a otros organos
administrativos a los cuales los dota de personalidad juridica, como las entidades descentralizadas,
pero el hecho de dotarlos de personalidad juridica no significa que no sean parte del propio
Estado, a efecto que se coordinen con las politicas estatales, las que tienden a la satisfacción de las
necesidades sociales.

Las relaciones de los órganos entre si son juridicas, pero no entre sujetos de derecho; pues las
relaciones interorgánicas se dan siempre dentro del ámbito de una sola persona juridica, ya que se
trata de relaciones entre órganos, de subjetividades orgánicas, lo que tampoco justifica la
pretendida semipersonalidad, cuasi personalidad, o personalidad puramente interna de los
órganos.

Es necesario establecer que el problema de la personalidad jurfdica de los órganos administrativos

no se puede resolver en una forma definitiva en el ámbito teórico, hay que tener en cuenta el
derecho positivo, el ordenamiento jurídico particular de cada Estado. Hay que recordar que el
mismo Estado, al pretender cumplir a cabalidad con su finalidad y ante la imposibilidad de lograrlo
por st mismo ha creado órganos administrativos descentralizados, a los que se les ha otorgado
personalidad jurídica propia, aunque son órganos que pertenecen a la estructura orgánica de la
administración pública, como ya lo hemos explicado.

g) Definición de órgano administrativo

Como ya lo establecimos anteriormente, al analizar algunos de los autores de nuestra disciplina

jurídica, el órgano administrativo puede ser definido como: "el conducto, medio o el instrumento
de que dispone el Estado, para manifestar su voluntad." Esta definición podemos descomponerla
en dos elementos importantes:

a) Que el órgano administrativo es un medio o un instrumento del Estado, el órgano

administrativo es instrumental; y

b) Que a través del órgano administrativo se manifiesta la voluntad del Estado.

En realidad, el órgano administrativo constituye un medio o conducto en donde el Estado se

manifiesta en cualesquiera de sus formas a los particulares o administrados (Promoción, Servicio o
coacción).

El órgano administrativo es el que verdaderamente cumple con la finalidad que se propone el

Estado, que es la satisfacción de necesidades colectivas, lo que la Constitución Política le
denomina el bien común.

Hay que recordar que el órgano administrativo es el que presta el servicio público y que a través
del mismo el Estado llena necesidades de su población, pues el servicio público es también el
medio por el cual la administración pública cumple con su finalidad (bien común).

166

49 La ética pública y la corrupción

La ética y la corrupción son dos conceptos diametralmente opuestos, y podernos wesurar con
enfática verdad que: donde hay ética no puede haber corrupción y donde hay TUnción no puede
haber ética. La ética pública también va aparejada la moralidad administrativa, conceptos estos
que tienen que ser estudiados.
a) La ética pública

Aunque el objeto del presente trabajo es establecer hasta donde nuestro ordenamiento juridico
considera o regula de alguna manera la ética pública en nuestro país, debemos, de alguna manera,
reflexionar sobre el sentido mismo de la ética como lo general y de la ética pública como la
especie.

1. Consideraciones sobre la ética y la ética pública

La palabra ética proviene del griego "ethos" que significa "costumbre", modo habitual de obrar y
la ética como sustantivo se reserva generalmente de la ciencia que se refiere al estudio filosófico
de la acción y la conducta humana considerada en su conformidad o disconformidad con la recta
razón.

El sentido más antiguo de la ética (de origen griego) residía en el concepto de la morada o lugar
donde se habita; luego referido al hombre o pueblos se aplicó en el sentido de su pais, dando
especial prestigio la definición utilizada por la doctrina intemacional: "es el pensar que afirma la
morada del hombre", es decir la referencia original propia del ser humano, construida al interior
del ser, que al final tiene una intima relación con el alma.

En otras palabras ya no se trataba de un lugar exterior o algo tangible, sino del lugar que el
hombre porta a sí mismo en su interior. El ethos puede decirse que es firmeza desde lo interior, el
fundamento de la práctica, el lugar de donde brotan todos los actos del ser humanos, los que
brotan de los más íntimo de su ser.

El vocablo ethos sin embargo, tiene un sentido mucho más amplio que el que se da a la palabra
ética. Lo êtico comprende la condición del hombre en la vida, su carácter, costumbre y moral.
Podríamos traducirla como una "forma de vida" en un sentido profundo de su acepción más
intrinseca.

Ethos significa carácter, pero no en el sentido de que se adquiere por naturaleza intrinseca sino en
el sentido del modo adquirido por hábito personal del hombre". Ética deriva de éthos lo que
significa que: "el carácter se logra mediante el hábito cotidiano y por la decisión de esa conducta y
no por naturaleza propia del hombre". Dichos hábitos surgen en el ser "por repetición de actos
persomales iguales y siempre éticos", en otras palabras, los hábitos son el principio intrinseco de
los actos propios del hombre.

Para definir la ética (ethos), tiene necesariamente que hacerse desde un punto de vista en la que
no se puede dejar separada del término moral. Puesto que la ética y la mora están estrechamente
vinculadas aunque no en su origen etimológico; moral proviene del latin "mos o mores" que
significa costumbre en el sentido de conjunto de normas o reglas adquiridas por hábito, la moral
tiene que ver con el comportamiento adquirido o modo de ser conquistado por el hombre. Asi
originalmente unidas eihos (ética) y mos (moral), carácter y costumbre hacen referencia a un
modo de conducta que no responde a una
167

forma de actuar que responda de manera natural, si no que es adquirida por habito der ser
humano.

A pesar de la relación que existe entre la ética y la moral, no podemos confundirlas la etica no crea
la moral" si no que se encuentra con una experiencia histórico-social en el terreno de la moral.

La ética es la teoría o ciencia que estudía el comportamiento moral de los hombres viviendo en
sociedad. En otras palabras es la ciencia que estudia una forma especifica de conducta humana.
Con esta definición, se puede decir que la ética se ocupa del estudio un objeto propio: el sector de
la realidad humana que llamamos moral, constituido por un tipo peculiar de hechos o actos
humanos; y que desde el punto de vista filosófico trata la moral. La ética es una ciencia teórico-
práctica, de carácter normativo, que estudia la actividad humana esos actos de la misma,
independiente sean estos malos o buenos.

El que sea una ciencia teórica, dice el profesor Comadira, no importa que ella se agote en un
análisis meramente lógico de términos y enunciados de valor, y que sea practica no implica, de
otra parte, circunscribirla a un relevantamiento y sistematización deconductas como simples
hechos sociales constatables. (Julio Rodolfo Comadira, Derecho Administrativo, Acto
Administrativo, Procedimiento Administrativo, otros estudios, Pág. 577).

La ética, sigue diciendo Comadira, no es, pues, mero análisis lingüistico ni puro empirismo
psicológico o sociológico; es ciencia teórica porque su objeto reside en la fundamentación teórica
del orden práctico humano y supone, por ende, un conocimiento cierto y sistemático de la debida
ordenación de los actos humanos; es práctica precisamente se refiere a algo que el hombre ha de
realizar con arreglo a la razón y es normativa anbiod que estudia las reglas que fijan lo debido para
la acción de éste. (Tbídem). de la socedad y de los principios universales me descu penencia moral
del hombre y universal, dice Comadira, Se trata de una ciencia que arranca a partir de la la razón.
La búsqueda de lo a partir de un acto de libertad, excluye tanto al fundamentalismo que pretende
afirmar la verdad sin libertad, como al relativismo que apoyando solo en la se excluye el Desde
idea del servicio público que se presta a la colectividad, esto es, el cumplimiento deber de
reconocer la verdad. (Ibidem).

e esa perspectiva conceptual, la ética pública, encuentra su principal fundamento en la finalista

funcionario público, así como también al particular que de cualquier manera se vincule con la
administración pública.

Así, la experiencia moral del ciudadano en cuanto funcionario y el particular en tanto colaborador
de la administración, constituyen el punto de partida de la investigación de la ciencia de la ética
pública, siendo su resultado la determinación del sentido de aquella experiencia con base en los
principios universales que proporciona la razón. Al hacer un análisis del concepto de la ética, no
podriamos entenderla para los fines que persigue este trabajo, como la ciencia de las costumbres.
La ética es más bien un concepto humano. Por ser un principio meta-político está sobre la esfera
del ordenamiento juridico establecido y de las leyes naturales, pero cuya violación acarrea
sanciones de orden legal o administrativo.

La ética está formada por un acto de conciencia voluntaria del ser humano, conciencia que es
derivada de la formación moral, social, religiosa, política o académica de cada del Estado, el bien
común, en cuanto a la conducta que se debe exigir al filosófico que se ocupa de la moral y de
obligaciones subjetivas del ser

168

persona en particular. Dentro de esta concepción individual, la ética trasciende la esfera de lo

individual o personal para alcanzar una ética colectiva y se crea asi lo que podríamos denominar la
ética y la moralidad pública.

Uno de los principios fundamentales y fin primordial del Estado es la búsqueda del bien comin,
entendido como el conjunto de condiciones concretas que se imponen a la sociedad para que el
individuo logre el pleno desarrollo de su personalidad Con el de bien común se ha hecho
referencia, a través de la historia, a aquellos bienes materiales e inmateriales que no se
circunscriben a una persona sino que remiten a todos y cada uno de los miembros del
conglomerado social; entre esos contarse elementos básicos medio ambiente adecuado, etc., pero
también el derecho a participar en el usufructo de los bienes culturales. El bien común es
equiparado definitivamente al bienestar en otros, a la suma de las necesidades particulares que se
convierten en necesidades sociales, como cuando se busca el mayor bienestar individuos de la
población. Más allá de las diversas interpretaciones, bien común sigue siendo en la actualidad del
Estado su principal finalidad, en un Estado democrático críticamente el nueva comprensión de la
idea de bien común en sociedades democráticas, es necesario hacer acopio de las encíclicas
papales de la Iglesia Católica. Consideramos igualmente que así como existe una escala de valores
en la conciencia individual, también existe una primacía de valores en los órganos administrativos
que permiten la aplicación preferente de unos sobre otros o la primacía del biem común sobre el
individual Entendida así la ética como estado de conciencia individual pero también como
condición de la existencia de la sociedad del Estado, debemos analizar al individuo, en el ejercicio
de la función pública, es decir, cuando participa en forma personal efectiva, directa y concreta
como funcionario de un órgano del Poder Público, es decir, cuando adquiere la categoría de
funcionario público. Sobre estos puntos expuestos debe gravitar el estudio del concepto de la
ética pública, de manera sobre los comportamientos que se debe exigir al agente público como tal.
Cuando se enuncia la ética pública se piensa de manera preponderante en el agente que ejerce
función pública.

Otro de los conceptos que viene aparejado a la ética pública es la moralidad administrativa, la que
tiene siempre que estar presente, aunque hayan enfoques que lo nieguen o que la minimicen, los
que argumentan que quien realiza un enfoque moral no entiende la naturaleza de la política o del
comportamiento social y económico. A pesar de todo lo que puedan señalar sobre la inexistencia
de la moral en lo politico y lo económico, el enfoque de moralidad y ética pública estară siempre
presente y deben ser incluidas en la función pública del Estado. La moralidad debe entenderse
como un principio que rige la función pública, en qué consiste y que significa que la administración
y sus agentes deben actuar conforme a principios éticos. Violar estos principios implica la violación
al propio derecho.

bienes suelen para la supervivencia humana, como el aire y el para mayor número posible de PP
uopowoud y un tema recurrente de la ética pública. En lo que sigue, se reconstruye concepto
tradicional de bien común. Con el fin de sentar bases para una La definición de ética pública se
refiere sencillamente a la ética aplicada y puesta en práctica en los asuntos de la administración
publica o de gobierno. Es la ética aplicada a los agentes públicos, entendiendo por éstos aquéllas
personas que ocupan un cargo público ya sea por elección, oposición u otro medio, y que tienen
una responsabilidad.

169

frente al Estado. Dichas responsabilidades se traducen en actos concretos orientados nacía el

interés comin y/o de la población. La ética publica se refiere entonces a los actos humanos en
tanto que son realizados por gobernantes y funcionarios publicos en el eyercicio de la función
publica y en el cumplimiento del deber.

Hay que evaluar la inmoralidad administrativa desde enfoques que son puramente eticos, de
como combatirla, como medirla, la vinculación que tiene la corrupción con la falta de
transparencia gubernamental; o, la debilidad de los controles institucionales o Sociales.

Pesto que cuando hay inmoralidad administrativa, hay falta de ética pública de los agentes
públicos, lo que trae como consecuencia los actos de corrupción, con lo que se puede inferir que
se incumple con las finalidades que pretende el Estado, lo que desarrollaremos a continuación.

b) La corrupción

1. Consideraciones sobre la corrupción

Porque vemos con mucha preocupación la crisis de valores éticos que durante muchos años ha
azotado en nuestro pats, dentro de las esferas de la administración pública, en sus distintos
campos y niveles jerárquicos; y nos encontramos en la obligación de tratar de recuperar los
valores éticos perdidos, para así confiar en los funcionarios que se encuentran ejerciendo
funciones publicas; y que lamentablemente nos dejamos absorber por las distintas formas de
corrupción; desde el abuso y desviación del poder, la mentira hasta llegar a la traición, para
defraudar al Estado.

Si realizáramos una encuesta, todos estaríamos de acuerdo con la idea que la corrupción es en
nuestro país uno de los problemas mayúsculos, un lastre, un cáncer que carcome nuestras
instituciones públicas, de gran incidencia en la vida pública, privada y sociales, y mantiene a
nuestro país en un total atraso y subdesarrollo. La corrupción ha estado presente en las
instituciones publica incrustada desde hace mucho tiempo, la que no se puede asociarse solo al
pasado reciente; está presente con regímenes democráticos, con regímenes de facto y en el
presente actual en todos los regímenes a partir del año 1986 a la fecha.

La historia de la corrupción en América Latina, data desde décadas atrás, pero no solo en nuestro
pais, nos atreveríamos a pensar, que en el mundo entero, con mayor o menor grado, en todos los
sistemas, cualquiera que sea siempre encontramos a alguien dispuesto a violar el orden a cambio
de obtener beneficios extraposecionales. Por ejemplo en la China, en el año 2007, el exjefe de la
Administración Estatal de Alimentos, quien durante diez años ejerció el cargo, fue condenado y
fue ejecutado (pena de muerte), por actos de corrupción por un monto de veinticinco mil dolares.
Pero en nuestros países, especialmente en Guatemala, la cifra calculada de actos de corrupción, a
lo largo de los años superaria el producto interno bruto de una nación. En Guatemala ya hay casos
de sentencias firmes por actos de corrupción, tal el caso de los miembros de la Junta Directiva del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) y su Gerente, los que fueron condenados; asi
también el Superintendente de Administración Tributaria (SAT), que fue condenado por actos de
corrupción; el Contralor General de la Nación, procesado por actos de corrupción, todos del
Gobierno del Licenciado Alfonso Portillo, este último

170

tambien procesado actualmente por actos de corrupción. Esto no se había visto en décadas de
gobiernos ní de funcionarios de otros gobiernos anteriores. Eistos actos los observamos
diariamente tan solo al asomarse a cualquier órgano viministrativo, desde que abordamos
cualquier transporte con tarjeta de operación falsificadas y sin contar con el seguro
correspondiente, en los puestos de mercados unisipales, al realizar cualquier trámite oficial en la
administración pública, etc.; puede suceder en los lugares insospechados y con las personas
menos inesperadas. Aunque los actos de corrupción son realizados de manera ilícita, hay quienes
piensan que la corrupción puede ser útil. Argumentan que ayuda a esquivar las reglas Excesivas, a
acelerar los trámites y a ahorrar tiempo. Esta no puede ser una argumentación válida puesto que
la corrupción tiene consecuencias graves que afectan el desarrollo de los países y su principal
víctima, su población. Algunos datos recientes muestran que el dinero que se desvía en corrupción
deja de gastarse en los servicios públicos que proporciona la administración pública, tales como
transporte público, electricidad, agua potable, carreteras, escuelas, servicios de salud, etc. La
corrupción, entonces, provoca que haya fallas en la prestación de los servicios públicos en general,
y una baja calidad en la prestación de los mismos, fallas en la infraestructura estatal, por
mencionar tan solo algunos ejemplos. Además, la corrupción puede terminar poniendo en riesgo
la vida e integridad fisica de los ciudadanos. Por ejemplo, por falta de seguridad pública, o bien
inexistencia o la baja calidad de los servicios de salud puede costarle la vida a un miembro de la
colectividad. La construcción de edificios que no cumplen con los mínimos requisitos de seguridad,
puede provocar la fuga de reos en cárceles de alta seguridad.

La malas carreteras pueden ser muy peligrosas para los bienes de la población, los vehículos se
dañan seriamente y puede poner en peligro la vida de conductores y sus pasajeros, etc. Los actos
de corrupción principian cuando los intereses del Estado y de personas particulares se unen en
acciones que benefician intereses particulares olvidándose del interés general, lo que perjudica
enormemente el bien común. Esto sucede cuando los funcionarios públicos actúan contra el
ordenamiento jurídico del sistema o de la función pública que ejerce, dándole un destino distinto a
los valores de ética pública que les ha sido encomendado para el cumplimiento finalista del
Estado.

Para que haya corrupción deben concurrir en el escenario por lo menos dos tipos de actores y dos
elementos adicionales: un individuo que representa intereses particulares (corruptor); un agente
público en el ejercicio de una función pública (corrupto); un abuso de esa función encomendada
de parte del funcionario; y la consecuencia, un beneficio económico, político, sexual, etc., para el
agente público o para el particular o para ambos. Ocurre por ejemplo, que algunos agentes
públicos, aún actuando de acuerdo con las normas, proporcionan un servicio o una competencia
que es obligación de su función pero reciben ilegalmente un beneficio personal; actúan de esa
manera para expeditar o agilizar una actividad o decisión que de acuerdo al ordenamiento jurídico
tendrían que realizar. Por el contrario sucede también que el agente público actuando contra las
normas del ordenamiento jurídico, recibe un pago por servicios que tiene prohibido desempeñar,
como podría ser conceder contratos que no se realizaron de conformidad con los procedimiento
establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado, es decir que no llenan los requisitos, y por lo
que serían improcedentes si no hubiera actos de corrupción de por medio.

171

Lo más grave de la corrupción es que rompe el tejido social pues disminuye la confianza de los
ciudadanos en las instituciones estatales, especialmente la del goblerno central y entre ellos
mismos. También afecta el nivel ético de la sociedad en su conjunto. En la medida en que la
corrupción se generaliza, los escrúpulos éticos a pasos agigantados se van perdiendo.
2. Característica de la corrupción

Para Jorge Malem, citado por Cárdenas y Mijangos, señala como características de la corrupción
las siguientes:

1. el acto de corrupción implica la violación de un deber posicional, quienes se corrompen

transgreden, por activa o por pasiva, alguna de las reglas que rigen el cargo que ostentan;
2. para que exista la corrupción, debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia
(económico, político, jurídico, ético);
3. un acto de corrupción no siempre entraña una acción antijurídica, que el acto de
corrupción sea legal o ilegal, desde un punto de vista penal o administrativo, dependerá
de cada sistema jurídico;
4. Los actos de corrupción están siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficio
extraposicional. La ganancia puede ser política, profesional o sexual;
5. Los actos de corrupción tienen a realizarse en secreto o al menos en un marco de
discreción. (Jaime Cárdenas y María de la Luz Mijangos, Estado de Derecho y Corrupción,
Editorial Porrua, Universidad Autónoma de México, México 2005, Pág. 54).

A raíz de estas características dadas por Male, citado por Cárdenas y Mijangos, podemos entrar a
considerar una definición más adecuada de la corrupción, para entender este flagelo que azota
con furia sobre los órganos de la administración pública, con lo que la finalidad última de la
administración, es decir el bien común, queda alterado y sin ser cumplido a cabalidad. Por lo que
es necesario seguir tratando este tema con más detenimiento por las distintas doctrina del
derecho administrativo. Veamos entonces algunas definiciones dadas por la doctrina
internacional.

3. Definición de corrupción

Creemos que una de las tareas más difíciles es, por lo menos tratar, de definir la corrupción. Esto
se debe a que cuando se habla de corrupción necesariamente se tienen que involucrar
esencialmente actitudes éticas y morales del problema, y por lo tanto, no es fácil desligarla de los
conceptos de cultura y educación. Con frecuencia estamos interesados en la corrupción de la
función pública, por lo que el estudio de las políticas públicas no puede dejarse de lado. Sin
embargo, para poder estudiar la corrupción es necesario establecer sus causas, consecuencias y
los costos que conlleva.

Aunque la población en general tiene una noción de la corrupción y de los actos corruptos de los
agentes públicos, no todos podemos definirla con claridad, debido a la diversidad de criterios
teóricos doctrinarios para comprenderla. Históricamente el concepto corrupción ha evolucionado
en diferentes direcciones. Solange Alberto, citado por Jaime Cárdenas Y María Mijangos, nos dice
que en el primer diccionario de la

172
lengua castellana, el "Tesoro de la lengua castellaná o española" de Sebastian de Covarrubias,
publicado por primera vez en Madrid en 1611, no existió el sustantivo corrupción, solo aparece el
verbo corromper que según ese diccionario significa vicio, estrago, perversión, Talsificación,
podredumbre. Los diccionarios contemporáneos nos indican que corrupción deriva del latin
corrompere (romper juntos) y tiene distintas acepciones: Descomposición, putrefacción,
degradación, perversión, malignidad, influencia del cohecho, venalidad, perversión de la rectitud o
de la fidelidad, adulteración, perdida de la inocencia por seducción o por violación. (Ibidem, Pág.
54).

En principio una definición restringida de corrupción, podemos establecer que es: el soborno a un
funcionario piblico que detenta poder sobre la distribución de beneficios o costos piblicos, para
bemeficiarse económicamente de la función piblica que ejerce, de parte de una persona individual
o juridica del sector privado. Evidentemente, esta definición es limitada, puesto que deja de lado
muchos de los elementos del problema y excluye, por ejemplo, la corrupción en el sector privado.

La corrupción es: un acto ilegal que ocurre cuando una persona, que se encuentra a cargo de una
función pública, abusa de su poder para obtener algún beneficio para si mismo, para sus familiares
o para sus amigos. Necesariamente para que se dé un acto de corrupción se requiere de la
participación de dos actores: uno que por su posición en el Estado o de poder pueda ofrecer algo
valioso y otro que es una persona individual o juridica que esté dispuesta a pagar un soborno para
obtenerlo, a costa del bien común, con lo que altera el orden público.

Para Male, citado por Cárdenas y Mijangos, corrupción, a partir de las caracteristicas propone la
siguiente definición: Se puede definir a los actos de corrupción, entonces, como aquellos que
constituyen la violación activa o pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de alguna
función especifica realizados en un marco de discreción con el objeto de obtener un beneficio
extraposicional cualquiera que sea su naturaleza. (Ibídem).

Los beneficios que se obtienen pueden ser de diversa indole, pero normalmente es económica
(enriquecimiento ilícito), puede ser de naturaleza sexual (acoso sexual), favorecer a un familiar con
plazas fantasmas (nepotismo), de carácter politico para obtener un posición partidaria, etc. Pero el
autor señala que no siempre la corrupción es antijuridica, lo que no es nada cierto, puesto que el
acto corrupto mismo desde el momento que se consumó cualquiera que sea el acto ya hay
antijuridicidad, por lo tanto hay violación a normas o principios de derecho. Garzón Valdez, citado
por Cárdenas y Mijangos da la siguiente definición: La corrupción cosiste en la violación limitada
de una obligación por parte de uno o más decidores con el objeto de obtener un beneficio
personal extraposicional del agente que soborna o a quien extorsionan a cambio del otorgamiento
de beneficios para el sobornador o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago
o servicio extorsionado. (Ibidem). Como lo señala el autor se trata de una violación limitada,
puesto que la obligación, función, competencia o deber existe pero estas se ejercen, o bien con
abuso o con desviación de poder, pero al final quien sale perjudicado es el Estado y los
particulares. Si hay violación aunque sea limitada, hay violación al derecho.
Podríamos decir que la corrupción es la violación a un deber, atribución o competencia que
corresponde a un agente piblico, contenido en el ordenamiento juridico, para la obtención de un
beneficio extraposicional, no inherente al cargoo a la función püblica que se ejerce, con una
flagrante violación a la juridicidad. La norma del sistema, dice Cárdenas y Mijangos, puede

173

ser reglada o principios. La violación a una regla es típica, la violación a un principio esaipica. Una
regla es una norma determinada que tiene antecedente, cópula debe ser, Consecuencia o sanción,
Un principio es una norma jurídica que enuncia un valor juridico reconocido por el sistema de
manera expresa o implicita. El beneficio obtenido puede ser de diversa naturaleza, personal o
indirecto, económico, profesional, politico, sexual, etcétera. (Ibidem, Pág. 62).

Esta última definición nos parece la más adecuada, puesto que viendo los acontecimientos de los
últimos años del tema en Guatemala, nos damos cuenta que cuando se suceden actos de
corrupción no necesariamente existe la participación de un particular, hoy día la corrupción a
legado a niveles de descaro, puesto que con el ejercicio de la función pública han desfalcado el
erario nacional, ya no les bastó mercadear la función pública para favorecer a un particular, si no
se desvía el dinero del Estado a cuentas personales de los agentes públicos y se esfuman por arte
de magia. Lo peor, a tal grado llega la corrupción que nos mandan de Naciones Unidas un
individuo (a la Comisión Internacional Contra la Impunidad), que en lugar de combatir la
impunidad viene jugar el papel de interventor del Estado, y con sus acciones pretende darse
imagen publica, lo que también constituye un "definitivo acto de corrupción", con las más
absoluta inmunidad e impunidad diplomática, como lo analizaremos más adelante.

4. La corrupción política en Guatemala

La corrupción un tema ae investigación sumamente difícil de estructurar. Es evidente que resulta

sumamente complicado tener datos fiables y la obtención de los mismos de manera sistemática en
donde existan actos ilegales producto de la corrupción. Lo que conocemos de los actos de
corrupción, provienen de los escándalos que son publicados por los medios de comunicación, las
experiencias individuales de las vítimas de la mismas.

La corrupción es un mal que afecta a todos, es universal ya que no discrimina país, clase social,
raza, religión o credo. Pero ¿Qué es corrupción institucional? Según su definición denominativa
corrupción es: "alterar y trastocar la forma de alguna cosa"; desde el punto de vista práctico es: de
cualquier manera tomar o retener injusta e ilegalmente el bien ajeno, aunque den la apariencia de
no contradecir las disposiciones del ordenamien to juridico; entre otros casos retener
deliberadamente bienes ajenos u objetos perdidos, defraudar ejercicio del comercio con la
complicidad de funcionarios públicos, pagar salarios injustos, autorizar alza de los precios de
productos básicos (el caso reciente del azúcar y la energia eléctrica), alterar la calidad y los costos
en la contratación pública (caso de la cárcel de máxima seguridad), la defraudación fiscal y
aduanera (en contubernio con funcionarios públicos), los trabajos mal hechos (como el de la cárcel
de alta seguridad de Fraijanes), solicitar un porcentaje Estado (que van del 15 al 35% en la
actualidad), desviar los fundos del Estado para beneficio propio (caso de la SAT-Abadio, el desfalco
del IGSS, el desvío del Ministerio de la Defensa, etc.), desaparecer dinero del Estado sin saber
donde se encuentran (caso de la perdida de ochenta y dos millones del Congreso de la República),
etc. La verdad es que aunque den la apariencia de no contradecir el ordenamiento jurídico, todo
acto de corrupción es una trasgresión a normas jurídicas, éticas y de moralidad pública, por lo que
es definitivamente ilegal mediante la cual se obtiene un beneficio a costa del dinero de todos (del
erario público), por lo que ese acto ilegal se convierte en delito. cambio de les adjudiquen obras,
suministros o servicios a favor del

174

Lo cierto es que la corrupción desde el punto de la ética pública no es otra cosa que la práctica de
saltarse normas juridicas, éticas y de moralidad pública generalmente aceptadas por la
colectividad. Aquellas reglas que cada grupo humano adopta y consagra, porque las considera
indispensables para estimular su acción y visión colectiva, para sobrevivir, para desarrollarse y
civilizar su convivencia, por lo que altera el orden público, y afecta el bien común. Como actos de
corrupción pueden ser considerados los engaños al público con propaganda gubernamental falsa y
mentirosa, las injusticias a cambio de dadivas o presentes, los abusos y desviación del poder
cualquier indole. También se considera corrupción el escándalo, por ejemplo viajar al extranjero
innecesariamente con dinero del

Estado y las condiciones sociales que no contribuyan al cumplimiento del bien común como
finalidad última del Estado. Esfumar el dinero del erario público, a través de financieras. Constituir
fideicomisos para oculta los destinos del dinero de los impuestos, etc.

Por esa razón la llamamos corrupción institucional, puesto que deviene de la función pública, que
lógicamente está a cargo de un agente público, y se juega con el dinero que corresponde al
cumplimiento finalista del Estado el bien común, que altera el orden público y que afecta a toda la
sociedad.

5. Algunos efectos que produce la corrupción

Los efectos de la corrupción son incalculables, pero como la misma tiende a ser encubierta,
secreta y oculta, resulta muy complejo determinar sus efectos, magnitud y sus manifestaciones.
Los casos que no se denuncian y los que quedan ocultos y sin investigación, trae como
consecuencia que se convierta en incalculable, precisamente por no tenerse información de los
mismos; sin embargo, los pocos casos conocidos y la información recogida mediante encuestas y
estudios, permiten evaluar la magnitud delmmismo. Pero lo cierto que tiene un efecto económico,
político y social.

5.1 El daño económico al Estado:

En lo económico los daños que se hace al Estado son catastróficos, puesto que aumenta los costos
de las obras, bienes y servicios, que el mismo adquiere para su funcionamiento. Una obra,
suministro o servicio que normalmente tiene un coste para un particular, para el Estado puede
aumentar hasta en un 50% más de su precio normal.

5.2 El daño político

En lo político, reproduce y consolida la exclusión politica y la desigualdad social, preservando las

redes criminales de corrupción de complicidad entre las elites políticas, militares y económicas,
con lo que se provoca la vigencia de la impunidad. Por lo que se deslegitima el sistema político en
su conjunto y se pierde la credibilidad.

5.3 El daño social

En el aspecto social, acentúa las diferencias sociales al limitar el cumplimiento finalista del Estado
(el bien común), y como ejecutor de las demandas de necesidades

175

los distintos grupos sociales, por lo que privilegia a aquellos que concentran el poder político, el
militar y especialmente el económico.

6. Como se puede evitar la corrupción

6.1 La reforma a los procedimientos de la administración pública:

Naturalmente que la medida que más urgente y que contribuye a reducir la corrupción es la
reforma de todos los procedimientos del sector público, especialmente del Organismo Judicial. Si
pensamos en términos de los determinantes de la corrupción ya discutidos, la reforma de
procedimientos del sector público puede disminuir las oportunidades de corrupción en la medida
que reduce los posibles beneficios que pueden ser obtenidos, incrementa los riesgos de ser
descubierto y neutraliza el poder de negociación de los funcionarios públicos. Por ejemplo que las
notificaciones de lo resuelto se hagan por medio de correo electrónico.

6.2Promición de la transparencia en los procedimientos

Entre ellas tenemos la promoción de la transparencia en los procedimientos que impliquen

transacciones públicas, especialmente aquellas que involucran decisiones del gasto público, el
establecimiento de reglas claras a fin de evitar interpretaciones erróneas, que tiendan al beneficio
individual, y la simplificación de los procedimientos para minimizar las habilitaciones que son
comunes en muchas oficinas públicas. Por ejemplo la extensión de licencias de conducir y los
pasaportes en la actualidad. La corrupción tiene muchas causas que han generado que la
administración pública no sean transparente, porque se dice una cosa en el discurso públicamente
y tras de ese discurso no solamente se esconden malos manejos de los fondos públicos, sino
también los verdaderos intereses politicos y económicos de los que gobiernan el país, que a su
vez, en muchos casos son vasallos de las empresas transnacionales. Por ejemplo lo sucedido con la
revolución de La transparencia aparece legislada en nuestro ordenamiento jurídico, tiene
necesariamente que ver con la publicidad de los actos de la administración pública, son dos
conceptos que necesariamente van de la mano, puesto que sin publicidad no hay transparencia.

6.3 EJ Fortalecimiento de la Contraloría General de Cuantas y de la Fiscalía contra Delitos

Administrativos.

Como una medida para incrementar el riesgo de ser descubierto en actos de Corrupción, la
creación y el fortalecimiento de los órganos de control que deben jugar un papel importante. En
este sentido, el fortalecimiento institucional de organismos como la Contraloría General de
Cuentas y la fiscalía específica, deben contribuir en la lucha contra la corrupción. Esto requiere
dotar a estos órganos de recursos humanos calificados y la autoridad necesaria para monitorear a
otros órganos y organismos estatales.

176

6.4 Reformas a las leyes penales

Se hace necesario hacer una reforma sustancial alos delitos de peculado, malversación,
enriquecimiento ilícito, etc. Y todas aquellas normas que de alguna manera tengan que ver con
actos de corrupción, que aplicadas a las personas que son descubiertas en actos de corrupción. El
castigo debe ser ejemplar y acorde a la gravedad del acto, de esa manera los involucrados en
transacciones ilícitas lo meditarán antes de incurrir en un acto corrupto.

6.5 Programas de educación de ética y moralidad pública

Desde este punto de vista, se hace necesario que el sistema educativo (escuelas, colegios privados
y universidades), debe desarrollar programas educativos de valores morales y éticos que pongan
de manifiesto los costos que para la sociedad tienen los actos de corrupción. La divulgación,
estudio e investigación del tema de la ética pública, moralidad administrativa y la corrupción son
fundamentales. La realización de seminarios y conferencias, de las instituciones de capacitación,
así como la divulgación mediante campañas publicitarias, tienen gran importancia, puesto que
tienen por fin de promover el conocimiento y la discusión de los mismos.
6.6 Participación ciudadana

La participación ciudadana en las decisiones de la administración pública, la que tiene que ser real
y no teórica, para lo cual el Estado, previamente tiene que garantizar en forma inmediata, la vida,
salud, trabajo, alimentación, educación, la seguridad pública y servicios básicos para los
ciudadanos; y, después la participación real y objetiva debe darse en todo los sistemas políticos.
Por ejemplo en el régimen político, participación en partidos políticos, grupos de presión y
movimientos sociales sin represión; cultura cívico política a cargo del Tribunal Supremo Electoral;
participación efectiva de la organización internacional, sin intervención del Estado y sin afectar la
soberanía, con respeto a nuestra identidad, y con respeto a nuestra institucionalidad.

6.7 El combate a la corrupción es una tarea de todos

La tarea corresponde a todos: al propio Estado a quien corresponde definir, sobre todo con sus
comportamientos éticos y moralidad administrativa, fijar las reglas de juego de una auténtica
democracia; los partidos políticos que debieran reelaborar los componentes éticos encarnándolos
en la realidad del país; los líderes religiosos y sociales a quienes compete cotejar las nuevas
propuestas de moral y ética pública con la vivencias y credos de sus adeptos; y, los investigadores
y académicos especializados en ciencia política y filosofía moral de quienes se espera crítica,
fundamentación y sistematización de este esfuerzo colectivo. Todos debieran converger en un
debate abierto del que vayan surgiendo los planteamientos de la nueva ética y moralidad pública
que necesitamos. de moralidad administrativa de sus postulados filosóficos

7. Convención Interamericana Contra la Corrupción

Para combatir la corrupción a nivel mundial, o al menos, a nivel regional es importante que todas
las naciones y países del mundo se unan y trabajen juntas para luchar contra

177

la corrupción, ya que cada país unilateralmente no puede luchar contra ella. Para esto es
importante evitar las diferencias, los conflictos y los problemas que puedan suscitar entre los. Lo
Importante en la unión, tal y como lo hace la convención interamericana contra la corrupción.

Los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, realizaron la Convención

Interamericana contra la Corrupción, la que entre sus considerandos establece:

a) Que la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la

sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos;
 b) Considerando que la democracia representativa, condición indispensable para la
estabilidad. combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas,
así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio;

c) la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige de que el combate contra la

corrupción fortalece las instituciones y el deterioro de la moral social;

d) democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública Reconociendo

que, a menudo, la corrupción es uno de los instrumentos la criminalidad organizada con la
finalidad de materializar sus propósitos;

e) Convencidos los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así de
la importancia de generar conciencia entre la población de soj como de la necesidad de
fortalecer la participación de la sociedad civil en la y lucha contra la corrupción;

f) Reconociendo que la corrupción tiene, en algunos casos, trascendencia Reconociendo

internacional, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para combatirla
eficazmente;

g) Convencidos de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento ap soppuaauo)

internacional que promueva y facilite la cooperación internacional para combatir la
corTupción y, en especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que
cometan actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas o especificamente
vinculados con dicho ejercicio; así como respecto de los bienes producto de estos actos;

h) la corrupción y los ingresos provenientes del tráfico ilícito de estupefacientes, que socavan
y atentan contra las actividades comerciales y financieras legítimas y la sociedad, en todos
los niveles;

i) Teniendo presente c Profundamente preocupados por los vínculos cada vez más estrechos
entre para combatir la corrupción es responsabilidad de los Estados la erradicación de la
impunidad y que la cooperación entre ellos esmnecesaria para que su acción en este
campo sea efectiva;

j) y Decididos a hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción
especificamente vinculados suscribir la convención Interamericana contra la corrupción. l
ejercicio, han convenido en

178
Vale la pena en la convención analizar los propósitos de la convención, que quedan contenido en
al artículo II de la misma, el que establece: Los propósitos de la presente Convención son:

1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los
mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y

2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la
eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos
de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción
especificamente vinculados con tal ejercicio.

Aunque la convención se queda corta con la enumeración de los posibles actos de corrupción que
se puedan cometer en las administraciones públicas de la región,es interesante que hacer una
numeración bastante genérica, de los posibles actos de corrupción se pudieran cometer en los
estados signantes. El artículo VI de la misma establece: La presente Convención es aplicable a los
siguientes actos de corrupción:

a) El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o

una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona
o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus
funciones públicas;

b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a

una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para
otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el
ejercicio de sus funciones públicas;

c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones
públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener
ilicitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

d) El aprovechamiento dolosou ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los

actos a los que se refiere el presente artículo; y

e) La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra

forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión
de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.

La convención quedo contenida en veintiocho artículos, que en general, se puede decir que las
intenciones de la misma son loables, pero el asunto es la voluntad política de los Estados en
hacerla efectiva.
8. Otras entidades internacionales contra la corrupción

Transparencia internacional (T1) es una organización no gubernamental dedicada a combatir la

corrupción. Esta institución congrega, especialmente a la sociedad civil, sector

179

Privado y a los gobiernos, para controlar, vigilar y contrarrestar los actos de corrupción
institucional.

Según las funciones de Transparencia Internacional es impulsar campañas de concientización

sobre los efectos nocivos que causa la corrupción, promueve la adopción de reformas, el
establecimiento de convenciones internacionales sobre la materia, aienta la adhesión a las mismas
y luego observa la implementación de dichos acuerdos por parte de los a nivel interno de los
Estados los capítulos de Transparencia Internacional Y dema Corporaciones y empresas estatales.
actúan en la promoción de la transparencia en los procedimientos de contratación pública y la
materialización del principio de rendición de cuentas de las instituciones estatales. Con este fin
Transparencia Internacional monitorea el desempeño de algunas instituciones claves y a favor de
la ética y la moralidad administrativa. y ejerce presión para la adopción no partidista de las
reformas que sean necesarias

Otra institución encargada de luchar contra la corrupción es la Organización de Naciones Unidas

quien promueve medidas para combatir eficientemente la corrupción, facilitar la cooperación
internacional y promover la integridad, la ética y moralidad pública, etc. Sin embargo aún no está
vigente ya que actualmente 29 países se han suscrito y necesita 30 países que la apruebe, por lo
que se encuentra pendiente en la actualidad.

9. La impunidad

La definición de impunidad pude ser vista desde varias perspectivas y desde puntos de vista de
otras disciplinas de las ciencias sociales, humanas y hasta de la salud. El abordaje de una definición
de impunidad debe realizarse siempre desde el punto de vista jurídico y lingüístico, con el afán de
entender claramente su significado desde la perspectiva del derecho.

Desde el punto de vista estrictamente jurídico la impunidad puede ser definida como: la falta de
castigo al autor material o intelectual de un hecho criminal o delito. Definirlo desde el punto de
vista de los derechos humanos la impunidad consiste en: falta de proceso legal a los responsables
de la violación a los derechos humanos.

La doctrina extranjera ha establecido la impunidad desde tres puntos de vista: la penal, la

la histórica, la primera que implica la prolongación de un acto de injusticia; la segunda es la

ausencia del sanción moral, la que se ejerce a través del silencio de la sociedad, minimizan los
hechos y la falta de aplicación de la victimología; y, la tercera el olvido de la autoridad actual de
hechos pasados, crímenes cometidos por el mismo Estado, los que se manifiestan mediante el
olvido de los hechos pasados, la tergiversación mentira institucionalizada. An hechos, la negación
de la justicia por crímenes pasados, así como la ap soj as anb sor

Pero existe entre la corrupción y la impunidad? Esto es que, como relación ya lo explicamos los
actos de corrupción constituyen trasgresión a normas penales, por lo que estos actos constituyen
delito, falta de impartición de justicia en contra de los funcionarios públicos resulta ser inexistente.
Por tal razón la impunidad por ausencia de castigo constituye un freno a los recursos
institucionales de acceso a la justicia por lo que se ven alterados impidiendo con esto el
procesamiento legal de esta clase de actos y que los responsables cumplan con el castigo por los
ilícitos cometidos.

180

Este tipo de impunidad requiere una serie de mecanismos que imposibilitan que la sticia sea
aplicada. La impunidad institucional conlleva, además un elemento especial, que es la ostentación
publica del delito, por otra parte la negación de haber cometido ese delito, se minimiza su
importancia o se niega directamente su existencia. Desde el punto de vista legal hay un acto
criminal, agravado por la participación de un agente público, es la burla ante un cuerpo social que
al final queda como un mero espectador ante la impunidad. Por ello resulta que quien sufre al final
por los actos de corrupción y la impunidad es la sociedad en general, a parte que constituye una
flagrante violación a los derechos humanos, puesto que los actos de corrupción generalizados,
frenan el desarrollo y afectan la educación, la seguridad, la salud, el medio ambiente, etc.
Finalmente la impunidad histórica, tiene unos elementos psicosociales como: El ocultamiento y
distorsión de los hechos por los funcionarios del Estado (el famoso dicho entre funcionarios: hoy
por ti mañanapor mi), prevalece un discurso con gran carga ideologica de los perpetradores de los
actos de corrupción para desviar la atención de los miembros de la sociedad; la negación de libre
expresión de las personas afectadas y en general de los miembros de la sociedad ante tales actos;
la total negación y el olvido de las victimas de los actos de corrupción y por ende de la impunidad
ou anb aquaud un e8ase as eouu a op ojund ja apsap anb o 1od eyse

10. El papel de la Comisión Internacional Contra la Impunidad para Guatemala CICIG

Cuando se instaló la Comisión Internacional Contra la Impunidad para Guatemala de siglas CICIG,
para muchos guatemaltecos fue un halito de esperanza, que hubiera un ente que diera
acompañamiento al Sector Justicia, para combatir la impunidad, no se le entregó la soberanía de la
Nación. Esta institución en la actualidad se ha constituido en un ente interventor en los asuntos
internos del Estado de Guatemala, actuando con absoluta falta de ética y de moralidad, como lo
debe tener cualquier persona que sea invitada a nuestra nación a darnos determinado apoyo.
Vamos a enumerar tan solo algunos de los abusos cometidos por esta institución, el comisionado y
un grupo de abogados extranjeros intocables (actiian con total inmunidad e impunidad
diplomática), que ilegalmente han incursionado en los asuntos internos de la Nación y que
competen unicamente resolver a los guatemaltecos:

1. En 2010 el Jefe de la institución señala que ya "debemos cambiar la Constitución Politica

de la Repiblica corresponde decidir a los guatemaltecos y nineuha cuestión que solo al pais
a intervenir en los asuntos intermos. Constituye falta de ética y de moralidad,
aprovecharse de una posición de inmunidad diplomatica. Con ello se provoca la
impunidad. La Constitución Politica de la República de Guatemala es nuestra con sus
errores, desaciertos, y ningun extranjero puede venir a exigir que la cambiemos, solo
porque a él se le da la gana, Esto es violar normas éticas y morales. Nos preguntamos Un
guatemalteco podría legar a Españao a cualquier pais y exigir que se cambie la
Constitución? Seguro que le expulsan del pais. de Guatemala extranjero puede venir

I81

2. Señaló el señor el jefe de CICIG que la Comisión de Postulación para designar al Fiscal
General de la Republica de Guatemala, "hubo negociaciones ocultas" una falta de respeto
para la dignidad los honorables Decanos de las universidades del pais, para el presidente
de la Corte Suprema de Justicia, para el Presidente del Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala. Es una actitud absoluta de falta de ética y una actitud inmoral, sin pruebas
acusar a profesionales del derecho. Esa actitud del jefe de la CICIG, aparte de ser falta de
ética, constituye un acto de "cobardía" ocultarse tras inmunidad diplomática, para
desprestigiar a personas guatemaltecas. El Comisionado para la Impunidad en Guatemala,
actúa con total impunidad en Guatemala, valièndose de la inmunidad que le beneficia el
puesto. Se le olvida al señor Castresana, que representa a Naciones Unidas. Nos causa un
enorme malestar que un español actuen en Guatemala con un absoluto irrespeto a las
instituciones, a las normas y a la dignidad de todos los guatemaltecos. Y todo ello porque a
este extranjero no le gusta ninguno de los candidatos a Fiscal de la República. Al final trajo
como consecuencia que sin presentar las pruebas pertinentes, el Fiscal designado por el
Presidente de la República fue ilegalmente separado del cargo, por una nefasta resolución
de la Corte de Constitucionalidad.

3. El Congreso de la Republica de Guatemala es el soberado, es, junto a los Concejos

Municipales, los órganos en donde se representa el pueblo de Guatemala. Ninguna
persona puede, después de tomar una decisión ordenar que se retracte, como lo sucedido
en el año 2009 con la integración de la Corte Suprema de Justicia, en el que después que la
Comisión de Postulación envió el listado de los veintiséis candidatos, no dijo nada el señor
Carlos Castresana jefe de la CICIG. Fue hasta cuando el Soberano Congreso de la República
de Guatemala, ya había elegido a los trece magistrados, irrumpió en Congreso señalando
que algunos de los ya designados tenían tachas para el ejercicio del cargo. Con lo que
 presiono al Congreso a dar marcha atrás en la designación. Me pregunto ¿por qué razón
no lo hizo en el momento que se encontraba integrada la Comisión Postuladora? ¿Por qué
no señaló las tachas concretas contra los designados por el Congreso? ¿Por qué no publico
las supuestas tachas a los elegidos por el Congreso? Esta actitud además de ser cobarde es
un acto desleal, falto de ética y viola principios morales, puesto que con esta actitud daña
la imagen de guatemaltecos que se han dedicado a la profesión durante muchos años.
Aparte de todo es un acto de violación a la SOBERANÍA NACIONAL y de ilegal intervención
en los asuntos del Estado que solo competen a los guatemaltecos. Valerse de un puesto y
ocultar actos ilegales tras la inmunidad diplomática, que le ha sido otorgada es una
absoluta falta de ética, una inmoralidad y constituye un acto de impunidad.

4. Se entiende por cualquier neófito en el derecho, que cuando algo está en reserva, no se
puede ver ni tocar. Pero la CICIG se atrevió a reproducir mediante el sistema de fotocopias
un proceso que se encontraba en reserva. Esta institución, se atreve a violentar las normas
guatemaltecas, sin que nadie le diga nada. Esto violenta el Estado de Derecho, pero como
los miembros de esa institución tiene inmunidad, actúa con tal impunidad en nuestro país,
no

182

hay nadie que pueda hacer algo en contra de estas arbitrariedades. Con solo estos casos
amentaria que los guatemaltecos nos quejemos ante la Naciones Unidas y hagames una formal
protesta en contra de los abusos y atropellos cometidos por extranjeros que se encuentran a cargo
de la CICIG.

Y asi podriamos enumerar una serie de actos ilegales, inmorales y faltos de ética de ta institucidn
al extremo que en una conferencia organizada en el centro Memorial Denocratico de Barcelona
(Espala), publicada el 13 julio 2010 en la agencia noticiosa EFS) manifiesta "51 jurista Carlos
Castresana, hasta hace un mes director de la Comisidn Intermacional contra la Impunidad en
Guatemala, denunció hoy la "falta de compromise" de kes partidos del pais centroamericano su
causa y vinculo su cese a una campata negra" impulsada por las mafias." el excomisionado en
dicha conferencia, hace una serie de dlenuncias, que constituye calumnia y mentira en contra de
Guatemala Aes guatemaltecos Las autoridacdes debieran de meditar sobre la necesidad imperiosa
de expulsar de nuestro pais a este nefasto extranjero y no permitirle más su ingreso a
Capítulo V.

La competencia y la jerarquía.

Capítulo V

La competencia y la jerarquía

Sumaria La competencia y la jerarquía. 5.1 La competencia administrativa aj Características. 1. La

competencia es otorgada por el ordenamiento jurídico. 2 Irrenunciable 3. Inderogable 4. No puede
se cedida. 5. No puede ser ampliada. 6. Es impromogable. 7. Excepciones a La impromogabilidad
de la competencia. 7.1 Delegacidn de la competiemcia. 72 La avocación de la e ap soguauag ig
puaadwos ap soguag la uppeguasauda may ap ouagad competencia g Clases de competiencia
administrativa. 1 En razdn de la matieria o contenida. 2 En muadm del territorio. 3 En nain del
tiempo. Enraaden del grado 5. Competencia mixta ocompartida. D Definicidn de aompetencia
adiministrativa. d) Definición de competencia administrativa. 5.2 La jeranguta adiministrativa aj
Caracteristicas de la jeranquia administrativa. bj Potestades que arigina. 1. Poder de revocaciin. 2
Poder de revisión. 3. Poder de mando. 4 Poder disciplinario. 5. Poder de awocacidn y delegación.
Cases de jerarquias. d) Definición de jerarqula. e) La linea y el grads Consecuencias juridicas de la
jerangufa. 1 Dirigir e impulsar la acción del inferior. 2 Dictar nermas de carácter intemo. 3.
Nombrar los titulares de los drganos inferiores o subordinados. 4. Delegar asuntos de su
competencia en los drganes subordinados. 5. Resolver las cuestiones de sopeapangns sourlap
soesEapeampr sauopues se auodu9agadu

5.I La competencia administrativa

La competencia administrativa en principio se definir como el conjunto de facultades

oatribuciones que el crden juridico le confiere al órgano administrativo. El concepto de
competencia usado en el derecho público, similar al de capacidad que se usa en el derecho
privado, ya que ambos se refieren a la aptitud de actuar.

La diferencia emtre la capacidady la competencia se manifiesta en cuanto la capacidad es regla,

puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen, mientras no lo prohiba la norma, en
tanto que en el derecho público la competencia es la excepción, ya que ésta no se presume, en
cuanto resulta necesario que en el orden juridico la atribuya apresamente a los deganos
administrativos. Es decir, los particulares pueden hacer todo lo que no esté profibido, mientras
que la autoridad administrativa sólo puede hacer lo que la norma le autoriza. Es importante
también distinguir, que la capacidad de un

187
particular en el derecho privado se ejerce cuando así le convenga o lo desee el particular, mientras
que la competencia de los órganos administrativos es de carácter obligatorio, el órgano
administrativo obligatoriamente la tiene que ejercer. La competencia administrativa, es de suma
importancia para el órgano administrativo, puesto que a través de ella es donde se desarrolla la
función o actividad administrativa del Estado y con ello lograr su finalidad (el bien común). La
competencia administrativa, se debe estudiar como la única forma por la cual los órganos de la
administración pública pueden ejercer la voluntad del Estado, puesto que un órgano que actúe sin
competencia cae en la figura jurídica del abuso de poder.

La competencia administrativa, se puede distinguir de distintos puntos de vista, como por el

territorio, por el grado, por la materia, algunas clasificaciones especiales de combinación de
competencias entre órganos autónomos, entre autónomos con centralizados, etc. (dos
municipalidades creando una obra conjunta, el órgano central con una o más municipalidades que
hacen una obra en conjunto, una mancomunidad de municipios, etc.).

a) Características

Para comprender mejor el tema se hace necesario hacer un análisis de sus características más
portantes.

Al estudiar las diferentes doctrinas de derecho administrativo, encontramos diversas y variadas

características de la competencia, éstas nos harán comprender más lo que implica y lo que
significa.

Veamos algunas caracterizaciones de la competencia:

1. La competencia es otorgada por el ordenamiento juridico

La competencia debe ser otorgada por las normas establecidas en el ordenamiento jurídico, por
ser establecida en interés público y necesariamente surge de una norma y no de la voluntad de los
particulares ni del órgano que la ejerce. Por eso se dice que la competencia es objetiva, porque
necesariamente debe emanar de una norma jurídica, que le delimita la amplitud de actuación al
órgano administrativo. Toda actuación del órgano que no esté determinado en el ordenamiento
jurídico, se califica legalmernte como abuso de poder.

2. Irrenunciable

La competencia es irrenunciable, por ser establecida en el interés público y establecida por una
norma. Ello significa que la competencia es obligatoria y debe ser ejercida en forma independiente
de la voluntad del agente público que la ejerce, pues es de naturaleza obligatoria de los órganos
del Estado, en el ejercicio de la función administrativa.

3. Inderogable

La inderogabilidad significa que la competencia no puede ser derogada por el propio órgano
administrativo, ni particular o agente, ni por acto administrativo, ni reglamento, o por contrato. La
competencia por el hecho de ser otorgada por las normas jurídicas es imposible modificarla,
únicamente se puede derogar y modificar por quien la promulgó, el Congreso de la República.

188

4 No puede ser cedida

Significa que la competencia debe ser ejercida por el órgano a quien legalmente le esta atribuida
por mandato legal y no la puede ceder a otro órgano persona individual o jurídica alguna, Hay que
recordar que la competencia pertenece al órgano administrativo. Si No puede ser ampliada
Significa que el órgano administrativo debe ejercer limitadamente la competencia sin ampliar la
enfera de la misma, pues esto darla lugar a un acto viciado por incompetencia, la competencia
administrativa hay que ejercerla con los límites que el mismo ordenamiento jurídica le está
otorgando al órgano de la administración. Un particular puede hacer lo que la ley no le prohíbe, en
cambio la administración pública únicamente puede hacer lo que le es permitido por el
ordenamiento jurídico.

6. Es improrrogable

Esto también significa que la competencia no puede ser trasladada de un órgano a atro árgano
administrativo, saivo en los supuestos de acocación y delegación, de órganos administrativos que
pertenecen a una misma jerarqufa administrativa, es decir que tienen una misma competencia,
este tema se explicará más adelante. Como que la competencia de los órganos es de orden
público, se pueden sentar las siguientes conclusiones: En primer lugar, es imposible modificar la
competencia a través de un contrato y es porque está determinada por la ley; en segundo lugar, la
excepción de incompetencia puede ser decidida por el juez de oficio, aunque la parte contraria no
la haya alegado en sus pretensiones procesales en un juicio, en tercer lugar, las decisiones
tomadas por emergencia no excusan a quien la haya ejercido ilegalmente; y, cuarto lugar, un
agente de la administración no puede renunciar validamente a su competencia a favor sen contra
de un particular, salvo que se opere una delegación regular en las condiciones previstas en la ley

7 Excepciones a la improrragabilidad de la competencia administrativa

La competencia es inderogable, los administrados no pueden pretender que intervenga un agente

distinto del que fuera efectivamente competente y el mismo agente Cuando se requiera su
intervención no puede sentirse autorizado a resolver nada fuera de la esfera de su propia
competencia.

La competencia es improrrogable por cuanto el interés público asi lo demanda, saivo aquellos
casos excepcionales de avocación y delegación, de órganos de un mismo grado jerárquico
(Ministro, aiceministros, directores generales, de un mismo ministerio). Si bien es cierto que
dentro de la improrrogabilidad de la competencia existen las cepciones de la avocación y la
delegación, es importante establecer que para que se den estasexcepciones, es necesario que los
órganos pertenezcan a una misma competencia, por ejemplo un ministerio de Estado y su
correspondientes direcciones generales, puesto que en este caso, estamos habiando de una
competencia general de un órgano administrativo que por razones de divissón del trabajo la tiene
distribuida en diversos órganos que se etcuentran en situación de jerarquia.

189

pueden entenderse estas excepciones, de avocación y delegación de la competencia como la

facultad y potestad que otorga la jerarquía administrativa, y significa el derecho que hene el
superior jerárquico de trasladar al subordinado la resolución de un asunto o la facultad que tiene
éste de atraer la competencia del subordinado, siempre que las competencias que se avocan o
deleguen no sean exclusivas, esto implica que el funcionario del organo que tiene asignada
legalmente la competencia deben ejercerlas por si.

También es de hacer notar que la avocación y la delegación tienen sus excepciones, aún exista la
subordinación y es cuando la competencia es exclusiva. La exclusividad de la competencia implica
que el ordenamiento juridico le otorga al órgano administrativo, superior o subordinado una
competencia que solo éstos pueden ejercer y no puede ser trasladada, aún existan jerarquía en los
órganos administrativos, por ejemplo: en las

municipalidades los concejos tienen una serie de atribuciones asignadas en el Código Municipal,
no pueden delegarlas en los alcaldes ni en otros órganos subordinados, los concejos deben
ejercerlas (verbigracia aprobación del presupuesto). Definamos entonces lo que significa la
avocación y la delegación.

7.1 La delegación de la competencia

Es el acto administrativo procedimental por el cual el órgano superior traslada su competencia

normal a un órgano inferior en un caso determinado. Es obviamente, un procedimiento inverso al
de avocación, ya que la esfera de competencia del órgano inferior experimenta un incremento en
su actividad.

La delegación no implica que estemos ante un acto meramente procesal, como lo exponen
algunos autores de la materia, sino de un acto puramente procedimental, puesto que en la
administración pública no existe el proceso administrativo, sino el procedimiento administrativo.

Naturalmente hay que recordar que dentro de esta excepción hay otra que implica la exclusividad
de la competencia que ya explicamos antes.
7.2 La avocación de la competencia de firma y de representación

Es el acto procedimental en virtud del cual el órgano superior jerárquico, sin que medie recurso
alguno, atrae hacia sí el asunto pendiente de resolución y que debe ser resuelto por el órgano
subordinado, el superior entra en la esfera de competencia del órgano inferior, se avoca el
conocimiento y decisión de una cuestión introduciéndola en su esfera de atribuciones. Cuando las
competencias no son exclusivas, por ejemplo: Un ministro de Estado puede atraer el conocimiento
de un asunto que le es encomendado a un director general y resolverlo en la superioridad, lo
mismo puede suceder en una municipalidad los concejos municipales puede atraer par así la
competencia de un alcalde y resolver el asunto que es de competencia al alcalde. Aunque hemos
de insistir en la exclusividad de la competencia que no da la opción de avocar ni delegarla.

b) Elementos de la competencia administrativa

Los elementos más importantes de la competencia administrativa, se pueden resumir de la

siguiente manera:

190

a) El primer elemento es la norma (ordenamiento juridico), puesto que la misma es la que le

otorga a los órganos de la administración pública, la esfera de las atribuciones, poderes o
facultades; siempre está determinada por el derecho objetivo, no puede existir
competencia sin una regla juridica que la establezca;
b) Las potestades, facultades o poderes, significa los límites que el órgano tiene para poder
actuar, la competencia es eso, una serie o conjunto de facultades que tiene el órgano
administrativo, hay que recordar que la competencia se otorga al órgano, no al
funcionario, éste sólo la ejercita a través de su voluntad,
c) La existencia de un órgano administrativo, a quien le está atribuida la competencia
administrativa y que es un órgano que pertenece al Estado. Como ya lo dijimos antes, la
competencia pertenece al órgano, sólo los órganos administrativos pueden ejercer
competencias.

c) Clases de competencia administrativa

Dentro de la doctrina existen muchas clasificaciones de la competencia administrativa y en este

caso se hará un análisis de las clasificaciones más importantes.

La competencia puede ser dividida en: a) En razón de la materia; b) en razón del territorio; c) en
razón del tiempo; y d) en razón del grado. Veamos cada uno de ellos:
1. En razón de la materia o contenido

Es decir teniendo en cuenta que se refiera a determinados asuntos administrativos que

legalmente le son asignados al órgano administrativo. Cada órgano de la administración tiene
atribuidas ciertas competencias las cuales debe ejercitar. Los órganos no ejercen idénticas
competencias, sino se distribuye la misma dentro de los diversos órganos de la administración, en
parte por razón de la división del trabajo.

El Criterio objetivo denominada la competencia ratione materia. La regla de competencia

determinará ante todo, las materias que entran en la estera propia de cada órgano. Cada órgano
debe tener fijada para el derecho objetivo una serie de funciones a desarrollar y, en tal mérito, ha
de tener las correspondientes atribuciones que hagan posible su actuación.

Cada órgano tiene entonces las atribuciones necesarias que hagan posible su actuación. tiene,
pues una competencia por razón de materia que le distingue de los demás y Por consiguiente,
cada órgano tendrá una competencia limitada al cumplimiento de

determinados fines del Estado. En algunas oportunidades en forma genérica como, por ejemplo
para los ministerios, pero en general se en forma taxativa. Se pueden distinguir distintas clases de
actividad que desarrollan los organos. Así de contralor, la de otros la de ejecución. En alguna
operación administrativa existe una sola forma de actividad. En otras se requiere la coordinación
de distintas actividades. Es posible que un órgano tenga competencia propia para determinados
asuntos que corresponda a la de otro órgano. competencia se señal Cada órgados todos los
órganos del ente, constituyen y realizan los fines del mismo la competencia por materia de los
órganos será consultiva, la de otros la

191

2 En razón del territorio

Ambite territorialeneleustelorgene ejerce su competencia (municipal, departamento faclonal, Ete)

Los itganes sdministrativos tienen dividida la competencia en raztn del territorio en dende deben
ejercitarls, por ejemplo, el Presidente de la República, los trinistres de Estado,
ejercensucompetencia en tode el territorio nacional, los gobernadores departamentsles, en stus
respectivors departamentos, los consejos regionales de desarrollo deritro de la respectiva region y
las muricipalidades, dentro del respectivo Municipio.

La ettmpetencia también per raim de territorio se denomina Ratione Loci. Es un Concepta que se
deriva de la circunscripeióni admiistrativa. El Órgano administrativo tiene su sección liritada a
determinado territorio que conistituye el ámbito espacial o físico gue sirve de Hmite a su
actuacióm El Estado, por la extensión y la complejidad de las funciones que hs de realizar, se
encuentra en la recesidad de dividir su actividad entre brganes situades en distintas partes del
territorio, cada uno de los cuales tiene un campo de accidn limitado focalmente Dos organos que
tengan idéntica competencia por razón de tmaterla se puederi distinguir, sin embargo, por raton
de territorio. Esta competencia se llatra heriontal y no se determina por un criterio intrinseco por
razón de materia

o de grado, sino por criterios intrinsecos en relación con la circunscripción territorial El territorio,
entemces es un limite a la actividad que por razórn de materia o grado, COrresponde al organo. Es
decir que la competencia tiene limites en razbn del lugar. Es necesario establecer por que la
competencia administrativa territorio, y es que nuestra Constitución Politica ha establecido, cual
administrativa del territorio de la república para su administración. El territorio nacional de
competencia del Organismo Ejecutivo, los departamentos de competencia de los gobernaderes
departamentales, los municipios que les corresponde a las municipalidades (concejos y alcaldes) y
la posibvilidad de las regiones que son de competencia de los consejos de desarrollo. distingue por
el la división politico-

En Guatemala la competencia se enicuentra dividida desde el punto de vista de ladivisión que del
territorio hace la Constitución Politica de la República

a) Nacional

b) Municipal.

La Nacional la que se ejerce para todo el territorio de la república, por ejermplo, el Presidente de
la Repablica, los Ministerios de Estado, Etc, la departamental que la ejercen los gobernadores
departamentales en los respectivos departamentos, asicomo los consejos departamentales de
desarrollo urbano y rural, la regienal que se ejerce a través de órganos como los consejos
regionales de desarrollo urbano y rural, en la que la competencia se encuentra un sin nomero de
municipios la municipal que corresponde al Municipio y en la que su organo de gobierno es la
Municipalidad y éste se ejerce a través del Concejo Municipal y a determinado territorio que
puede cubrir uno o varios departamentos y su Alcalde

Este criterio dado por la doctrina internacional, hay que analizarlo desde el punto de vista de la
obligatoriedad del ejercicio de la competencia y que por el hecho que la competencia pertenece al
órgano administrativo y algún miembro del órgano tiene que ejercerla.

192

De los órganos colegiados, es natural aceptar que la competencia se tiene que ejercer,
dependiendo de la reunión de sus miembros, es decir que el órgano cuente con quórum
establecido para que pueda ejercerla.
3. En razón del tiempo

Según que la competencia sea temporaria o permanente. Existen órganos administrativos que son
creados para ejercer determinada competencia o cuando se reúnen ejercen una competencia
especial, por ejemplo: cuando dos municipalidades vecinas resuelven la prestación de
determinado servicio público o realizar determinada obra y lo hacen conjuntamente los concejos
municipales al resolver unir competencias; las resoluciones del Consejo de Ministros o también
cuando dos ministerios de Estado reúnen competencias para resolver un asunto; y, la permanente
la que ejercen todos los órganos administrativos en forma individual y continuada.

También se habla de competencia Ratione Temporis. Ello es así porque la de los órganos
administrativos puede estar encerrada dentro de los límites del tiempo desde un triple punto de
vista:

a) Una autoridad administrativa no puede ejercer su competencia sino a partir de su

investidura, que parte de la firma del acto de nombramiento; incluso tampoco puede
ejercerla antes de la comunicación del mismo.
b) Los órganos colegiados administrativos no pueden deliberar sino durante sesiones.
c) Un agente administrativo no puede ejercer su competencia desde el momento de su
investidura. Puede ocurrir, sin embargo, que para evitar una solución de continuidad se le
reconozca una cierta supervivencia a su competencia hasta que se nombre su sucesor

4. En razón del grado

Referida a cuál de los órganos de la escala jerárquica se haya atribuido o teniendo en cuenta cómo
se haya distribuido en órganos diferentes de los superiores. Esto suele darse en las
municipalidades, cuando no se puede establecer a quien le corresponde ejercer la competencia
administrativa de los subordinados cuando existen competencias similares.

En este sentido el criterio jerárquico se basa unas veces en razón del orden cuantitativo y otras de
orden cualitativo. El primer criterio es el que se tiene en cuenta cuando se atribuye la competencia
para imponer sanciones atendiendo al importe de estos. Otras veces, en cambio se atiende a la
naturaleza de los asuntos a tratar. Si varios agentes tienen a sa en una misma materia y están
ordenados jerárquicamente, la competencia a escala jerárquica. La competene entre ellos
teniendo en cuenta su grado jerárquico y por ello el inferior no puede invadir nunca la esfera de
acción del superior jerárquico, pero la competencia del nón relativa en l se entonces, está limitada
en razón superior complementa normalmente la de su subordinado, salvo los supuestos que la ley
confiere a éstos una competencia exclusiva, sustraída, por lo tanto, a la de sus superiores.
También se le llama competencia por grado y está vinculada, como dijimos, al principio de la
jerarquía, o competencia vertical. Los órganos administrativos constituyen una pirámide jerárquica
en cuyo vértice está el jerarca de la organización. El jerarca superior sería el

193
De estados Entre nosotros, cada ministerio está organizado también en forma jerárquica y el
vértice de la jerarquía lo ocupa el Ministro.

Por supuesto que de la jerarquia están excluidos los órganos colegiados, La actuación de éstos se
realiza a través del colegio que resuelve, y quien preside el colegio, ejecuta. Los miembros del
órgano colegiado no están subordinados al poder jerárquico ya que forman parte del colegio, el
que ejercita sus poderes internos. n las deliberaciones del colegio cada miembro resuelve, según
su propia convicción. Por lo demás, la ordenación jerárquica no puede existir en el órgano
colegiado, ya que las funciones de éste son de carácter consultivo.

El superior jerårquico tiene naturalmente muchos poderes con relación al órgano inferior que de
él depende. El más importante es el de dirigir y regular la actividad del inferior por medio de
normas generales y normas particulares. El derecho del superior de impartir órdenes al inferior se
complementa con el deber de éste de obedecerle y constituye lo que se llama el deber de
obediencia, que es uno de los deberes de los agentes públicos.

Dentro de la pirámide jerárquica, el grado es la posición que ocupa el órgano dentro de la

organización, con respecto a los subordinados de arriba hacia abajo, en donde la cúspide la ocupa
el más alto cargo de la administración (Presidente). Es posible que en mérito de esta organización
jerárquica un mismo asunto pueda ser resuelto sencillamente por varios órganos en primero,
segundo y posteriores grados, subiendo la línea jerárquica.

Aunque la doctrina internacional, nos trata lo relativo a la competencia jerárquica, podemos

establecer que cuando hablamos de jerarquía, los órganos se encuentran en relación de
dependencia y la competencia es una dentro del órgano administrativo, lo que pasa realmente es
que por las necesidades del servicio y la gran cantidad de atribuciones que tienen los órganos se
ha dividido y se seguirá dividiendo la misma, tendiendo en gran medida a la desconcentración.

Desde este punto de vista debe entenderse que la competencia general corresponde al órgano
como tal, pero la ley puede determinar algún tipo de competencias exclusivas a órganos
subordinados, aunque la competencia general del órgano no determine este otro tipo de
competencia para el órgano subordinado.

Otra de las clasificaciones importantes de la competencia administrativa es la que la divide en:

exclusiva, alternativa o concurrente, indistinta, mixta y compartida.

1) La competencia es exclusiva: cuando es atribuida a un sólo órgano. Esta exclusividad

puede ser absoluta o relativa. En el primer caso el superior jerárquico no podrá reconocer
por recurso las resoluciones que dicte el inferior ya que éstas agotarán la vía jerárquica. En
cambio cuando la exclusividad es sólo relativa los actos que se dicten en el ejercicio de la
misma son susceptibles de impugnación mediante el correspondiente recurso jerárquico,
lo que permite al superior revisar la actuación del inferior jerárquico.
2) Se dice que la competencia es alternativa o concurrente: cuando el derechopositivo prevé
la posibilidad de que, concurriendo determinadas circunstancias o cumpliendo las
 formalidades que en ella se establecen, una función puede ser ejercitada por un órgano
distinto de aquel a que en principio se atribuyó relacionado con él jerárquicamente.

194

3. La competencia para el ejercicio de una función se dice que está atribuida en forma
indistinta: siempre que el derecho positivo atribuya su titularidad a varios órganos con
carácter normal y simultáneamente, de suerte que cualquiera de ellos pueda ejercitarla,
sin necesidad que ocurran circunstancias especiales o se adopte formalidad alguna al
respecto.

5. La competencia mixta o compartida.

Esta atribuida simultáneamente a varios órganos y solamente podrá ser ejercitada conjuntamente
por todos ellos La competencia debe estar plenamente determinada, a efecto de establecer
perfectamente a que órgano administrativo le corresponde realizarla y dictar cada acto. Si la
competencia no está plenamente determinada se pueden crear conflictos de competencia.

En este caso, en la administración pública centralizada guatemalteca, le corresponde dirimir la de

los ministerios cuando hay conflicto, al Ministro de Estado, es decir las cuestiones de conflictos
competenciales que puedan surgir dentro de sus órganos subordinados. Así también dentro de
otros órganos administrativos, como las municipalidades, le corresponde al Alcalde o al Concejo
Municipal resolver estos conflictos de competencia. Cada órgano administrativo, dentro de su
estructura, el superior jerárquico tiene esta potestad de resolver estos conflictos, ya sea a petición
de parte o bien de oficio.

d) Definición de competencia administrativa

Cermesoni dice: que la competencia es el conjunto de facultades que un agente puede

legítimamente ejercer; el concepto de "competencia" da así la medida de las actividades que de
acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo. Es su actitud de
obrar y por ello se ha podido decir que incluso forma parte esencial e integrante del propio
concepto de órgano. (Cermesoni, Jorge E. Derecho Administratorio Segunda Parte, Pág 21).
Cermesoni, identifica a la competencia administrativa con el agente público que ejerce la misma
en forma legítima, si bien es cierto que la ejerce el funcionario, la competencia realmente
pertenece al órgano administrativo y no al funcionario. Para Manuel María Diez, la competencia
administrativa es: el conjunto de atribuciones, poderes o facultades que le corresponden a un
órgano en relación con los demás. (Diez, Manuel Maria, Derecho Administrativo, T. II, Pág 34).
La definición dada por el autor Diez, es acertada, pero hay que agregar que los poderes,
atribuciones o funciones, son otorgados por las normas y la obligación de observar los principios
de legalidad y de juridicidad.

Toda atribución de competencia representa al mismo tiempo una autorización y una limitación. La
autorización para el cumplimiento de la función asignada por la ley y la limitación precisamente
para que se cumpla esa función. Si la administración está organizada en base a la división del
trabajo, no puede haber competencias ilimitadas. Como las funciones del ente, cuando tiene
distintos órganos, son repartidos entre éstos, es lógico que a ellos se les atribuya competencia con
el objeto de que cumplan con las funciones que tiene asignadas el ente administrativo.

195

En fin. la competencia administrativa puede ser definida: "como la cantidad de poderes,

potestades facultades y funciones que el ordenamiento jurídico administrativo le otorga a as
órganos administrativos, para que puedan legítimamente actuar, quedando sometidos a la
aplicación de los principios de legalidad y de juridicidad en la función administrativa.

Hay que recordar, que con la competencia, se le impone como un supuesto necesario, la
institución legal y los principios de legalidad y de juridicidad, puesto que la competencia deviene
estrictamente del orden jurídico. Por esa razón ya hemos dicho que el reglamento no lo podemos
conceptualizar como una facultad legislativa del Ejecutivo, sino como un acto administrativo. La
función administrativa debe estar cometida a la competencia que legalmente tenga el órgano
administrativo y la competencia al ordenamiento jurídico establecido, es decir que debe estar
contenida en normas jurídicas, de lo contrario si no hay competencia, no hay legalidad ni
juridicidad y se puede caer en abuso de poder.

5.2 La jerarquía administrativa

Este es otro tema que es importante dentro de la disciplina que nos ocupa. Puesto que la mayoría
de órganos que se encuentran dentro de la administración pública guatemalteca son centralizados
y por consecuencia pertenecen a una escala jerárquica. La jerarquia administrativa es un vínculo
que relaciona a las unidades que integran la organización y que coloca a unos respecto a otros en
relación de dependencia bajo un orden subordinado, para darle estabilidad y cohesión a la
administración.

a) Características de la jerarquía

Para que exista jerarquía administrativa se requiere que tenga las características siguientes:

1. Se trata de una relación entre órganos de un mismo ente administrativo; es decir, no se da

entre distintos sujetos administrativos, esto significa que debe existir idéntica
 competencia material de los órganos subordinados en razón del grado. Por ejemplo, no
existirá jerarquía entre el Ministro de Finanzas Publica, con el Director de la Policía
Nacional Civil y la Dirección General de Migración, puesto que en ambas unidades
administrativas no existe la misma competencia en razón de la materia, las dos direcciones
pertenecen al Ministerio de Gobernación.

2. El llamado poderjerárquico se dacuando hay centralización, desconcentración o

delegación de competencias. El control administrativo del ejecutivo no se da cuando existe
descentralización o en órganos autónomos con facultades descentralizadas.

3. La relación jerárquica se da entre un superior de grado, en la línea de competencia y en un

órgano inferior; ambos tienen la misma competencia en razón de la materia.

4. La jerarquía es un poder que se da de manera total y constante; es decir de principio y

existe siempre aunque una norma no lo exprese.

5. El poder jerárquico abarca la totalidad del órgano inferior. Consecuencia de ello, es que el
poder jerárquico permite controlar la legitimidad como también la oportunidad de la
actuación del órgano inferior.

196

6. En la relación jerárquica, existe la posibilidad de recurrir los actos del inderier jerárquico
(recurso jerárquico).

7. La jerarquía, como institución juridico-politica, tiene su funcidn y dominio natural en el

derecho público, y especialmente en el derecho administrativo.

8. La jerarqula en "sentido formal es la que se ggadda por escalafn administrativo; en su

"sentido sustancial" la que se funda en los atributos sodos La institución de la jerarquía
presupone dos modos de ejercicio. ei primero,

9. El poder jerárquico de ordenar y revisar actos del subordinado, aunque la competencia de

éste sea exclusiva, debe quedar sometido al superior, el agente público: el valor del titulo
y la idoneidad efectiva, las cualidades personales, desde el punto de vista gerencial y
cientifico. el derecho disciplinario, el superior tiene la libertad de imponer las a 'opunbas
sanciones, de acuerdo a la escala de, establecidas en la Ley de Servicio Civil (amonestación
verbal, por escrito y la destitución).
 10. Por último, que la voluntad del Grgano superior prevalezca sobre la del subordinado,
competencia, lo que se manifiesta siempre es el poder mando del superior y debida
obediencia del subordinado. decir, cuando haya superioridad de grado en la linea de la

Las cuatro últimas se analizan desde el punto de vista del agente público superior, relacionado con
los agentes públicos subordinados de la administración pública, más que todo, y en especial, de la
organización centralizada.

b) Potestades que origina la jerarquía

Las potestades que origina la jerarquía, son los derechos que la misma origina, es decir los límites
que la misma tiene con relación a los subordinados. Entre los poderes más comunes de la
jerarquía encontramos: de revocación, de mando, disciplinarios, y de inspección.

1. Poder de revocación

El poder de revocación es la voluntad del Estado que culmina en el vértice de la jerarquía. Si un

órgano inferior tiene competencia para adoptar determinadas medidas, el superior puede
revocarlas, unas veces de oficio, si ha habido delegaciones concentración, y en la mayoría de los
casos a instancia de parte interesada, por razones de legalidad hasta de oportunidad.

Desde este punto de vista hay que hacer notar que la revocación de los actos, cuando se realiza de
oficio debe observarse que el acto o resolución administrativa no se encuentre legalmente
notificada y consentida por interesados, pues en este caso sólo el particular puede solicitar la
revisión del acto o la resolución. Si hubiera lesividad debe ser sometido, el acto administrativo, a la
jurisdicción privativa del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, (previo a declarar la lesividad
del acto). Solo si el expediente se encuentra en estado de resolver puede de oficio revocarse un
acto o decisión administrativa. Cuando la revocación es a instancia de parte, es porque el
particular hace uso de los mecanismos de control directo, como lo son los recursos
administrativos, en este caso dentro de la administración centralizada, sería el caso del recurso de
revocatoria o

197

jerárquico y que el superior jerárquico debe resolver. Sin embargo, existen otros recursos
jerárquicos, como lo es el recurso de apelación, en entidades autónomas etc.

2. Poder de revisión
El poder de revisión consiste en la facultad que tiene el superior jerárquico para revisar la
actuación del órgano subordinado (los ministros sobre la actuación de los directores generales), a
fin de aprobarlos, suspenderlos, modificarlos o revocarlos, cuando no estén de acuerdo al orden
jurídico establecido, a los principios de legalidad y juridicidad cuando no estén apegados a los
programas y políticas de gobierno. También implica, la intervención de los órganos superiores en
el régimen de los acuerdos y resoluciones de los subordinados.

Esto es una consecuencia obvia de la relación jerárquica, que lógicamente relación de

dependencia entre los órganos y se acentúa más mediante los recursos jerárquicos por lo que el
superior conoce los actos en su legalidad, juridicidad y en su oportunidad y conveniencia, cuando
son impugnados por los particulares; ello puede provocar la anulación o la suspensión de los
efectos del acto y como consecuencia la revocación del mismo.

Se trata del poder de inspección, este poder es inherente a la jerarquía. Si se puede ejercer por el
órgano superior el poder de revocación, incluso por razones de oportunidad y de mando sobre
servicios público, y disciplinario, para conocer las órdenes del subordinado mal dispuestas, para
determinar la bondad o no del servicio, para observar la conducta de los funcionarios, con mucha
más razón ha de tener el superior el derecho de inspección por sí, por cuerpos de funcionarios
especializados o por delegación especial, sobre la actuación de los órganos y de los agentes
públicos subordinados.

Creemos que no sólo a través de los recursos administrativos, se puede revisar y como
consecuencia revocar la actuación del subordinado, sino también la revisión de un acto y la
revocación del mismo, ésta puede darse de oficio por iniciativa del superior jerárquico.

El poder de revocación deviene del poder de revisión, puesto que se encuentran íntimamente
ligados, uno depende del otro. No puede haber poder de revisión sin la potestad de revocación,
aunque las competencias del subordinado sean exclusivas.

3. Poder de mando

El poder de mando se puede manifestar en tres formas: órdenes, circulares e instrucciones. Las
órdenes son las adoptadas por el superior y dirigidas a resolver un caso concreto. Las circulares
son órdenes dirigidas simultáneamente a varios órganos subordinados, y sobre la cuestión
concreta. Las instrucciones son normas para el funcionamiento y reorganización de uno o varios
servicios.

El poder de mando consiste en la facultad que tiene el órgano superior jerárquico para girar
órdenes, políticas e instrucciones a los subordinados y estos la obligación legal y moral de
obedecerlas, el que se ejerce a fin de fijar los lineamientos que debe seguir el órgano en el
ejercicio de las atribuciones administrativas. El poder de mando como el disciplinario y demás
poderes de la jerarquía, están comprendidos dentro de una competencia o conjunto de
atribuciones de un órgano administrativo, limitado por disposiciones generales y reglamentarias, y
sólo puede hacer uso de las que se les confiere, pues en caso contrario habría una extralimitación
198

si pretendiese ejercer tales funciones de mando respecto de los funcionarios de otra pepo e e
uapuodsao anb sauopnquae ap o volla En cuanto a la subordinación jerárquica respecto al poder
de mando, se manifiesta en un deber de obediencia del órgano inferior frente al superior. Esta
obediencia puede presentar problemas muy interesantes: ast, si se debe obedecer en caso de
ilegalidad en En este caso es claro, que ninguna autoridad subordinada puede obedecer una
onden que sea manifiestamente ilegal o contraria a la competencia del órgano, pues de lo
contrario se cae dentro de la ilegalidad del acto administrativo. Este poder de la jerarquia se ve
desde el punto de vista de la obediencia Deber de obediencia, que circunscribe al ejercicio de las
funciones públicas, pues no trasciende sino relativamente a la vida privada del titular o los
agentes. Este deber está limitado, por otra parte, por la competencia del órgano superior ya que
una orden que escape a esa esfera no obliga al inferior. Consecuentemente, éste puede analizarla,
en uso de su derecho de examen, realizando un doble estudio:

1. Formal, o sea investigando si ha cumplido las formalidades legales, es decir, su legalidad

extrinseca, que implica que debe cumplirse estrictamente con los procedimientos
administrativos; y
2. Material, vale decir, examinando si el contenido del mandato se ajusta a las los principios
de legalidad y de juridicidad en su caso.
3.

Aunque es normal que en nuestro medio las órdenes van dirigidas mediante circulares e
instrucciones y hasta de manera verbal, el subordinado tiene que tener el cuidado de hacer la
revisión formal y material, para no caer dentro de las responsabilidades en que pueden incurrir los
agentes públicos cuando dictan actos arbitrarios e ilegales o en órdenes manifiestamente ilegales,
que dicho sea de paso no está obligado a cumplir. En este último caso no se encuentra obligado
aunque se encuentre en la línea jerárquica de oper

4. Poder disciplinario

Es la facultad del órgano administrativo superior, de sancionar a los subordinados por

quebrantamiento de las obligaciones que le impone la función administrativa. El poder
disciplinario es atribuido a las autoridades superiores jerárquicas de la administración para
sancionar los quebrantamientos del deber de obediencia, esto es, las faltas al servicio o
perturbaciones del orden interno de la administración. En cuanto a las sanciones que pueden
derivar del poder disciplinario de los órganos superiores sobre los subordinados, necesariamente
tiene que ser tratado en el tema del servicio civil, pues dentro de este tema es donde lo tratamos
con más detenimiento lo relacionado con la escala de sanciones reguladas legalmente que puede
imponer el superior.
Para que se manifieste este poder disciplinario, es necesario que se cumpla con el procedimiento
respectivo y la estala de sanciones, establecidas en la Ley de Servicio Civil.

199

5. Poder de avocación y delegación

Como ya lo explicamos dentro del tema de la competencia administrativa, estas dos tiguras se
relacionan como excepciones a la improrrogabilidad de la competencia administrativa y se trata de
la facultad que tiene el superior jerárquico de atraer la competencia del subordinado (la vocación)
y la delegación cuando el superior jerárquico traslada la competencia a un subordinado.

Hay que tomar en cuenta que para que estas figuras jurídicas se den dentro de la administración
pública guatemalteca, es necesario que los órganos pertenezca a una misma competencia, es decir
que sean parte de un mismo órgano administrativo, por ejemplo, un ministerio de Estado y sus
correspondientes direcciones generales. Es necesario aclarar, que para que la avocación y
delegación se pueda operar, es que no se encuentre contemplada dentro de las competencias
exclusivas, en cuyo caso no puede operar la avocación ni la delegación, pero si se pueden
manifestar los demás poderes que otorga la jerarquía, como el de mando, revocación, revisión,
etc.

c) Clases de jerarquía

Dentro de la clasificación de la Jerarquía, podemos decir que se encuentran muchas

clasificaciones. Trataremos de desarrollar la más importante.

Veamos entonces como podemos clasificar la jerarquía:

1 Común,

2 Territorial,

3 Especial,

4 Burocrática, y

5 Colegiada.

La jerarquía común u ordinaria se da entre aquellos órganos cuyas atribuciones comprenden la

generalidad de los servicios, verbigracia: la que tienen legalmente otorgada legalmente cada uno
de los órganos administrativos. La jerarquía especial se refiere a órganos que cumplen
determinados servicios, por ejemplo: jerarqufa militar, diplomática, etc.
Lajerarquía territorial se da entre órganos que ejercen funciones dentro de determinadas
circunscripciones territoriales, regional, departamental, municipal y nacional. La burocrútica se
refiere a los órganos unipersonales o individuales, un ministro de Estado, un alcalde, etc.

La colegiada se da entre los órganos pluripersonales o colegiados que ejercen funciones

deliberativas o consultivas, Consejo de Ministros, los concejos municipales, Consejo Superior
Universitario, las juntas directivas de las entidades descentralizadas, etc.

d) Definición de jerarquía

La centralización administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía y subordinación que liga

los órganos inferiores con los superiores de la administración pública en forma piramidal, en
donde el vértice se encuentra el superior jerárquico de la administración (presidente).

200

Para Alvarez-Gendin, considera la jerarquia como "la relación de suberdinacidn que ste entre
drganos de la misma persona y tambien entre distintas personas Al hablar de la subordinación de
órganos de una misma persona jurídica aparece la jerarquía, O sea la serie de órganos que
pertenecen a una determinada persona, departamento o subordinados unos a otros. (Sabino
Alvarez-Gendin, Tratado General del Derecho Para Borsi, mencionado por Alvarez-Gendin, define a
la jerarquia como: sistema de vinculación de órganos de una misma entidad relacionados entre si
por la comunidad del fit público que realizan colectivamente. (Ibidem). La jerarquia administrativa
se presenta como una pirámide en dende cada organo aparece subordinado al superior jerárquico,
sucesivamente hasta llegar al vertice que constituye el organo supremo de la administración
(directores generales, viceministros ministros de Estado, Vicepresidente de la Republica y
Presidente como órgano superior de la administración).

Para Garcini las relaciones jerárquicas son: las que se establecen entre organos de una misma
persona juridica, no para fijar sus facultades, sino para establecer una gradación de la
competencia por razón del grado, a fin de que la actividad del organismo se desarrolle
coherentemente mediante las relaciones subordinadas que se señalan a los

Órganos. (Garcini Guerra, Héctor, Derecho Administrativo, Pág. 131). La jerarquía administrativa
puede ser definida como "la relación de subordinación que existe entre órganos de una misma
competencia administrativa". Por ejemplo, un ministros de Estado y sus direcciones generales, una
municipalidad: Concejo Municipal, Alcalde, directores, coordinadores, Juez de Asuntos
Municipales." ponistrativo, Pág 305).

e) La línea y el grado
La relación de subordinación se configura por lineas y grados, los que se encuentran situados a
distintos niveles, de manera que el organismo adopta una forma de pirámide que tiene en su
vértice, un órgano en que reside el más alto nivel, la jerarquía máxima donde radica la función que
unifica las tareas administrativas, del que desciende, ramificándose en líneas, los grados situados a
niveles inferiores, subordinados a los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o
actividades. El espiritu de la relación

Jerárquica y de la división de la competencia, es la división del trabajo administrativo. Se

denomina línea órganos administrativos jerarquizados. La situación de cada órgano en esa línea se
llama grado. La subordinación en los grados y la coordinación en las líneas son elementos
integrantes an a la sucesión vertical del más alto al más bajo que existe entre jerarquía
administrativa, creándose, entonces, se ejerce para mantener la unidad de acción entre los
órganos de la administración. En la jerarquía hay líneas y servicio a un extremo, es horizontal y los
funcionarios que pertenecen a la misma tienen igualdad de condiciones en el ejercicio de la
función pública, y los grados son los órganos que se colocan a continuación unos de otros, dentro
de cada linea, va de arriba hacia abajo, el superior tiene todas las facultades o poderes que le
otorga la misma. Por ejemplo, cuando hablamos de línea y grado, los ministros de Estado, tienen
las mismas calidades y gozan de las mismas inmunidades, forman una linea de manera anb
aonbapaal apod y grados. Las lineas son las que van desde el centro del

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Horizontal en donde todos tienen la misma categoría y de cada uno de éstos hacia abajo forman el
grado con sus direcciones generales y demás órganos subordinados En conclusión se puede decir
que la línea en la jerarquía administrativa es de coordinación y el grado es de subordinación.

F) Consecuencias jurídicas de la jerarquía

De las relaciones jerárquicas se pueden derivar algunas consecuencias jurídicas, que tiene el
órgano superior sobre los órganos subordinados

1. Dirigir e impulsar la acción del inferior

El órgano superior tiene la facultad de dirigir a los subordinados, tanto para la aplicación de la
función administrativa como para la función política, pues generalmente el órgano superior es el
que disefña esas directrices

2. Dictar normas de carácter interno

Circulares o instrucciones, tanto de organización como de actuación, siempre fundamentados en

normas legales y para su aplicación, como de aplicación de políticas generales, que normalmente
vienen del órgano central.
3. Nombrar los titulares de órganos subordinados

Pueden nombrar los titulares de los órganos subordinados, asi como a otros trabajadores para que
presten sus servicios en la organización, de conformidad con la ley.

4. Delegar asuntos de su competencia en los órganos subordinados

Se pueden delegar competencias a los subordinados que le estén vinculados, siempre y cuando la
competencia no sea exclusiva, como ya lo hemos explicado.

5. Resolver las cuestiones de competencia

Que se susciten entre órganos inferiores que le estén vinculados, corresponde a los órganos
superiores dirimir los conflictos de competencia de sus subordinados.

6. Imponer sanciones administrativas a los órganos subordinados

Por las faltas que en el desempeño de la función cometiesen, de conformidad con la escala
establecida de las sanciones que se deben imponer. Creemos que todas las consecuencias que
devienen de la jerarquía administrativa son de suma importancia, para mantener en forma
eficiente el funcionamiento del órgano administrativo y por eso una de las más importantes
consecuencias de la jerarquía administrativa es la dirección y el impulso que el órgano superior
debe dar a los subordinados, pues de eso depende la armonía del órgano en la función pública.

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