GI Poggi 2 Unidad 3 PDF

El planeamiento educativo en América Latina.
Nuevas perspectivas para temas clásicos.
Margarita Poggi1
Versión 2009
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
El Simposio “Direcciones en el Planeamiento Educativo” -que el IIPE/UNESCO organiza

con el propósito de difundir el extenso trabajo realizado en el instituto por Françoise
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
Caillods, a lo largo de tres décadas- invita a reflexionar sobre la tradición construida en

torno a esta temática y, a la vez, abordar las nuevas tendencias que en esta materia
resultan más apropiadas para comprender, diseñar y desarrollar políticas educativas.
El presente trabajo se centrará en algunas reflexiones sobre el planeamiento educativo a

partir de la experiencia acumulada en América Latina y a la luz de los principales
desafíos de sus sistemas educativos, los cuales se traducen en demandas y
requerimientos específicos para el planeamiento de las políticas del sector.
Toma como punto de partida una de las ideas planteadas por F. Caillods (1991) en el
sentido de que el planeamiento, para seguir orientando el proceso de decisiones en las
políticas educativas, debe adaptarse a los contextos específicos y a los desafíos
planteados por éstos.
I. EL PLANEAMIENTO EN LOS MINISTERIOS DE EDUCACIÓN DE AMÉRICA

LATINA
Una rápida mirada a las oficinas2 responsables del planeamiento en los Ministerios de
Educación de los países de esta región permite introducir algunas reflexiones
preliminares sobre la cuestión.
Por un lado, puede constatarse una gran diversidad de posiciones y jerarquías de las
oficinas de planeamiento en los organigramas formales de los ministerios. En algunos
casos dependen directamente del Ministro (o su despacho o secretaría ejecutiva) como
1 Directora del IIPE-UNESCO Buenos Aires.
2 Hacemos referencia a “oficinas” en el sentido más genérico del término ya que, en una rápida revisión a
los organigramas de los Ministerios de Educación (o equivalentes) de América Latina, se observa que las
dependencias que se encargan del planeamiento pueden tener jerarquía de secretarías, subsecretarías,
direcciones nacionales/generales o direcciones, según los casos. En el Anexo I se encuentra un listado con
el link a las páginas de los ministerios y sus organigramas, las que fueron consultadas para actualizar la
información disponible sobre el tema.
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es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, por citar algunos ejemplos;
en otros, dependen de Secretarías de Educación (o subsecretarías) como en Argentina,
Chile, Honduras, lo que marca a su vez sus distintas jerarquías.
Menos clara se presenta, en los organigramas consultados, la relación con las distintas
dependencias en las que se integra y su relación con áreas sustantivas (vinculadas ya sea
con niveles del sistema educativo o temas institucionales clave para los ministerios) o
con áreas vinculadas con la administración y presupuesto. En este sentido, las oficinas
de planeamiento pueden tener una posición jerarquizada respecto de éstas, pero ello
ocurre en la menor cantidad de casos y principalmente como órganos asesores del
ministro o viceministro (Brasil y Costa Rica, por ejemplo). En la mayor parte, por el
contrario, dependen principalmente de las secretarías (o dependencias equivalentes), y
se encuentran integradas con las áreas sustantivas (Argentina, México); en otros casos,
se hallan más relacionadas con las oficinas de administración y presupuesto (Brasil,
Chile).
Con respecto a las áreas que dependen de las oficinas de planeamiento, en general puede
constatarse una fuerte coincidencia: están integradas en su mayor parte por las oficinas
de producción de información estadística, de programación o planeación en sentido
estricto, y de monitoreo y evaluación (tanto de programas y políticas como de la calidad
educativa). También aparecen dependencias vinculadas con estudios e investigaciones y
con temas presupuestarios, aunque en menor medida y cuando planeamiento se
encuentra vinculada estrechamente con el área administrativa. Asimismo, puede incluso
en este último caso integrar el área de infraestructura escolar.
Prácticamente no existe ministerio de educación en el que no haya una oficina

específicamente orientada a tales tareas, aunque no puede descartarse en estos casos
que se encuentren las funciones vinculadas con el planeamiento en otras dependencias.
De lo expresado anteriormente la evidencia muestra que no existe una definición simple

ni única sobre el lugar más pertinente para el planeamiento en los ministerios de
educación ya que es la posición relacional con otras dependencias y las tareas asignadas
las que definen en cada país el papel que se espera que desempeñen en la definición y
desarrollo de las políticas educativas. Por supuesto que una mirada exclusiva al
organigrama formal en los ministerios de educación de la región no es suficiente, porque
se inscribe en una concepción tradicional sobre las organizaciones, pero resulta útil para
una primera aproximación al tema.
Desde otra perspectiva, que excede el análisis precedente, y retoma los discursos y
prácticas sobre el planeamiento educativo, se encuentran discursos críticos acerca de las
tareas que le son propias, que parecen vinculados con una reacción a las características
predominantes que adoptó en la región en las últimas décadas, esto es, su versión
tecnocrática. La tecnocracia separa las dimensiones técnicas de las propiamente
políticas en el planeamiento y lo reduce, en consecuencia, a una versión puramente
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instrumental y operativa. Aquí cabe resaltar que los discursos sólo en raras ocasiones
reconocen esta vertiente, pero muchas veces concepciones más complejas del
planeamiento tienen una concepción tecnocrática en la resolución práctica de las
problemáticas educativas (Matus, 2007). En otras palabras, discursos y prácticas del
planeamiento educativo no son consistentes y aun cuando proclaman o adscriben al
planeamiento estratégico-situacional luego, en la práctica, lo reducen a técnicas
operativas.
Por el contrario, este trabajo se propone subrayar en diversos aspectos la imposibilidad

de separar artificialmente ambas dimensiones (política y técnica) en la definición y
desarrollo de las políticas educativas. La planificación es una tarea política, por
excelencia; el componente técnico complementará la capacidad de identificación y
resolución de los problemas, la eficacia para encontrar las mejores vías y alternativas, la
gestión pertinente en el acompañamiento de las acciones políticas. Al mismo tiempo el
trabajo pretende señalar los desafíos que las oficinas de planeamiento están
enfrentando en el presente (y lo harán en el futuro) con respecto a temas clave de la
educación en los países de América Latina.
II. ALGUNOS TEMAS CLAVE DEL PLANEAMIENTO EDUCATIVO EN LA REGIÓN
II. 1. La construcción de la agenda de la política educativa
Una de las condiciones, definidas por Matus (1998), para consolidar la planificación,
resulta fundamental para perfilar el papel del planeamiento en el Estado. Al respecto
plantea que éste debe encontrar una forma de integrarse funcionalmente en la
administración del Estado y, al mismo tiempo, debe disponer categorías de análisis
apropiadas al contexto en que se propone operar. La forma de insertarse en la
administración y la riqueza de sus categorías se relacionará entonces con su eficacia.
A partir de diversos trabajos sobre políticas públicas (Aguilar Villanueva, 2000) es

sabido que no todo problema logra necesariamente forma parte del temario de los
asuntos públicos y se coloca, en consecuencia, en las prioridades de un gobierno. Es
conocido asimismo que la agenda marca el tono y la dirección de un gobierno. En el caso
del sector educativo, como en otras esferas de un gobierno, la agenda se entiende como
el conjunto de problemas, demandas o asuntos que se han seleccionado y priorizado
para ser objeto de acciones específicas; esto es, se han convertido en objetos sobre los
que se ha decidido intervenir.
Si se consideran las tendencias educativas en las agendas del sector en América Latina,
en las últimas décadas, debe reconocerse que sin duda la expansión de la oferta escolar
ha formado parte del temario, y ha posibilitado los importantes avances en la
escolarización de niños y jóvenes en la educación básica (en particular, la educación
primaria y la secundaria inferior). Con efectos menos contundentes, sin embargo, los
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problemas de las desigualdades sociales y educativas siguen persistiendo ya que se
evidencian importantes dificultades para que niños y jóvenes concluyan sus estudios
primarios y, aún más, los secundarios, especialmente cuando se analiza esta
problemática en grupos específicos de la población escolar. Los indicadores siguen
mostrando una situación clara de desventaja para los alumnos que provienen de
sectores más pobres, de grupos originarios y que viven en ámbitos rurales. Por otra
parte, el tema de la calidad educativa en la región ha estado (y está) en los discursos
políticos; no obstante, más allá de la instalación y diseminación de las experiencias de

evaluación (ya sea a través de los sistemas nacionales o de la instalación de estudios
regionales e internacionales) sigue constituyendo un tema de preocupación en las
políticas porque poco se ha avanzado en dicho sentido. Sobre estos puntos volveremos
más adelante cuando abordemos, en el apartado III, las principales tendencias
educativas en la región.
Es sabido que el modo en que un tema accede a la agenda no es puramente accidental,

pero tampoco es absolutamente planificado. Por el contrario, supone un proceso
complejo y laxamente estructurado en el que puede resultar clave el conocimiento más
especializado y consistente, que aporta evidencia relevante. No obstante, para
convertirse en un issue, intervienen factores tales como el grado de especificidad de la
definición de un problema, el ámbito de significación social, la relevancia temporal, la
complejidad técnica, la existencia de precedentes de acción sobre éste, el carácter
controvertido y polémico en relación con la legitimidad construida para asumir el
conflicto y el interés en intervenir en esa cuestión.
Es cierto, además, que no hay criterios absolutamente consensuados para precisar el

momento en el que se alcanza la solución a determinado problemas sobre los cuales las
políticas educativas intervienen. La solución nunca es verdadera o falsa; se carece en
muchos casos de una prueba última sobre la resolución del problema, en parte porque
su formulación no es definitiva y, por otro lado, porque en la medida que se progresa en
relación con ciertas metas establecidas, es posible que aparezcan nuevas facetas (o
nuevos problemas) en las cuales intervenir. Por ello, en sentido estricto algunos autores
hablan de re-solución de los problemas.
Pensando no en los contenidos de la agenda, sino en términos generales en las formas de

actuación a través de las cuales algunos ministerios han desarrollado ciertas políticas
educativas en la región, una alerta que ha llamado la atención de diversos actores se
vincula con la proliferación de planes y programas en variadas temáticas que por un
lado “aterrizan” en las escuelas de un sistema educativo y, por el otro, pueden rastrearse
en los ministerios de la región, al estilo de sucesivas capas geológicas. Aunque esta
tendencia comienza a revertirse, no puede desconocerse el impacto que ha tenido en los
sistemas de la región, de modo particular, por la carga que muchas veces suponen para
los actores escolares y, con ello, la dificultad para inscribir dichos programas en un
marco que les da sentido.
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En relación con lo expresado en este punto, es importante destacar entonces que la
construcción de la agenda educativa remite a una cuestión fundamental en el
planeamiento como es la dirección de los procesos, acordes con ciertas finalidades
establecidas. En la medida en que este aspecto permanece presente en las políticas
educativas, se reducen los riesgos introducidos por una fuerte distancia entre el dominio
metodológico de la planificación y el conocimiento sustantivo de los procesos
educativos.
II. 2. El planeamiento en sistemas educativos descentralizados
Las políticas educativas implementadas en varios países de la región, en muchos casos,

tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que
estructuraban el gobierno de la educación. Estas intervenciones acentuaron la tendencia

a la descentralización o desconcentración, y en algunos casos han modificado las
estrategias de financiamiento sectorial (Caillods, 2003). En los sistemas
descentralizados, los Estados centrales transfirieron una serie de responsabilidades a
las instancias de gobierno subnacionales (o éstas sólo retuvieron o recuperaron las que
históricamente les eran propias) y asumieron funciones nuevas tales como la innovación
pedagógica, la asistencia técnica, la evaluación, la producción de conocimientos e
información, la definición de las políticas curriculares (con márgenes amplios que van
desde el curriculum nacional a propuestas de contenidos o parámetros comunes), las
políticas de equidad, etc. como en Argentina, Brasil y México. Pero aún en los sistemas
que en sentido estricto continúan centralizados, aparecen unidades subnacionales
responsables de distintas funciones (en regiones, departamentos o municipios), que
tienen márgenes de actuación muy variables según las normativas vigentes. Éstas se han
convertido también por diversas circunstancias en unidades que intervienen en el
planeamiento educativo. Algunos de los ejemplos que pueden mencionarse son Chile y
Colombia.
Por todo lo expresado, puede afirmarse que el gobierno de los sistemas educativos se
presenta cada vez más policéntrico, como resultado de las transferencias de servicios
educativos y responsabilidades a otros niveles de gobierno, las autonomías
institucionales crecientes, el nuevo papel de los Estados centrales y de las entidades
subnacionales y sus respectivas capacidades y recursos. Por otra parte, las viejas
burocracias educativas ya no son burocráticas en el sentido racionalista y weberiano del
término. En demasiados casos se han transformado en burocracias degradadas,
meramente formales, e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia
objetivos nacionales democráticamente acordados. En este contexto el planeamiento
con características voluntaristas, imperativas y centralizadas (Caillods, 1991) ha sido
fuertemente cuestionado. Por ello, es necesario reconstruir, en los distintos niveles, un
Estado dotado de recursos humanos competentes, con carreras orientadas a su
profesionalización y equipado con los recursos tecnológicos e informacionales, que le
permita asegurar los mecanismos requeridos para el cumplimiento de los objetivos de
las políticas educativas.
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Existen en los países de la región con sistemas descentralizados distintos tipos de
órganos de concertación de políticas (el Consejo Federal de Educación en Argentina; el
Consejo Nacional de Secretarios de Educación –CONSED- y Unión Nacional de Dirigentes
Municipales de Educación –UNDIME- ambos en Brasil), los cuales operan como
instancias representativas de los funcionarios responsables de los sistemas educativos
(o de algunos de sus niveles). En ellas se discuten y acuerdan grandes orientaciones de
política educativa.
Con un mecanismo específico, concretado a partir del Acuerdo Nacional para la

Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) firmado en 1992, México
define la estrategia a partir de la cual tres actores fundamentales en la política educativa
de ese país -la Secretaría de Educación Pública (SEP), los gobiernos estatales a través de
sus respectivas secretarías y el sindicato docente- acuerdan los grandes lineamientos de
la política educativa que se irá concretando en distintas bases legales y con programas
de gobierno.
Más allá de las instancias de mayor responsabilidad en los gobiernos que definen las
orientaciones de la política educativa, es también en los niveles político-técnicos en
donde buena parte de las decisiones se definen e implementan. Precisamente, los
cambios en la arquitectura de gobierno de los sistemas educativos, con múltiples
instancias que amplifican los niveles de definición, ponen en evidencia la importancia de
analizar las determinaciones (esto es los marcos o límites) que intervienen a la hora de
las definiciones. Actores que se han multiplicado, con diferentes niveles de
responsabilidad, configuran entonces un mapa complejo para el gobierno de los
sistemas educativos de la región, en el que la capacidad institucional de los ministerios
se define (y acumula) por la articulación de macro y microprácticas de trabajo,
orientadas por regulaciones, en las que no son menores aquellas derivadas de la
capacidad financiera y el uso de los recursos.
Asimismo, asegurar una recomposición de la legitimidad del Estado en sus distintos

niveles es una tarea en la que se encuentran embarcados diversos ministerios de la
región. Esta legitimidad se asienta tanto en la capacidad de orientar las políticas en
torno a un principio consensuado acerca de la justicia social, como en la capacidad de
gestión de los cambios requeridos en dicho marco.
II. 3. La temporalidad
El planeamiento lleva implícita distintas ideas: supone, en las concepciones más clásicas,
el establecimiento de finalidades, el análisis sistemático y riguroso, e implica la
anticipación de escenarios y, también, de los posibles cursos de acción a adoptar. Se ha
cuestionado hace ya largo tiempo la idea de una racionalidad lineal, en la que pueden
separarse artificialmente pasos de una secuencia temporal. Los estudios sobre el diseño,
implementación, gestión y evaluación de políticas ya han destacado que constituyen
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procesos sólo analítica y artificialmente separables, aun cuando las olas en dichos
estudios hayan enfatizado algunos de ellos según los momentos y los contextos (Aguilar
Villanueva, 2000).
Si duda alguna, el planeamiento y la fortaleza de la capacidad prospectiva de los

ministerios están indisolublemente ligados. Una de las problemáticas más acuciantes
para las oficinas de planeamiento se vincula con la exigencia de atender, a la vez, la
urgencia de lo cotidiano, marcada por los problemas del día a día de la gestión, con la
consideración del mediano y largo plazo, en el cual se construyen el sentido y la
dirección de una política.
En definitiva, no se trata de otra cuestión que la concepción del tiempo que da

fundamento a la acción de una oficina de planeamiento. Hargreaves (1996) señala la

importancia de distinguir, en educación, una concepción monocrónica del tiempo de
otra policrónica. Esta última tiene particular relevancia para las políticas y se caracteriza
por la simultaneidad, la sensibilidad al contexto, la orientación hacia las relaciones entre
las personas y no sólo hacia los procedimientos. La primera es privativa de un marco
puramente administrativo para entender las organizaciones; la segunda permite
abordar, en cambio, la dimensión sociopolítica del cambio. Complejidad, densidad y
simultaneidad son propias de ésta, y también son características que marcan los límites
a la previsibilidad.
Una concepción del planeamiento que articula el corto con el mediano y el largo plazo y
que está orientada por una concepción policrónica del tiempo, requiere condiciones
estructurales para desarrollarse.
Distintos factores, sin embargo, afectan este desarrollo. Por un lado, la alta rotación de
ministros. Un documento de PREAL (lamentablemente ya desactualizado en términos de
la información provista porque no llega al período más reciente, pero elocuente en
términos del análisis realizado) destacaba como una buena señal que el promedio de
rotación de los Ministros de Educación de América Latina había pasado de 2,45 años en
el período 1969-1990 a 2,81 años en el correspondiente a 1991-2000. Esto es aún más
pronunciado en el gobierno de la educación en los países federales, en los diversos
niveles que lo integran. Si bien el mencionado documento afirma que la inestabilidad
ministerial no tiene una relación unívoca con la gestión de políticas educativas, es
indudable que una afecta la otra.
La rotación de ministros es prácticamente simultánea con la de los cuadros político-

técnicos profesionales de los ministerios, entre cuyas causas puede agregarse además la
inexistencia de verdaderas carreras profesionales en los aparatos estatales. Éste
constituye un segundo factor que debe ser resaltado, porque forma parte de las
características de la región. Es cierto que hubo intentos en varios países por fortalecer
las capacidades de los Estados a través de la formación de funcionarios, pero ellos han
sido poco sistemáticos y sustentables en el tiempo, ya que han estado sujetos a los
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vaivenes de cada contexto gubernamental. En esta tendencia sólo pueden mencionarse
algunas excepciones en las cuales durante los últimos años se han desarrollado
programas a largo plazo dirigidos a diferentes autoridades políticas, incluyendo una
serie de niveles en el gobierno (México). Por otro lado, debe señalarse que la formación
requiere ser complementada con el rediseño de las carreras profesionales y la
consolidación de lineamientos comunes en los distintos niveles de gobierno de los
sistemas educativos.
En contraste, el inmediatismo político, fundado en el tiempo efímero de las gestiones,

especialmente si se consideran los tiempos requeridos para introducir cambios en los
sistemas educativos, se suma en ocasiones a un voluntarismo ingenuo (aun cuando se
caracterice por las mejores intenciones) y termina, entonces, por delinear un tipo de
actuación de las oficinas de planeamiento que no permite dar respuestas a la densidad

de las problemáticas que deben ser abordadas.
Por otra parte, cuando los Ministerios de Educación son directamente responsables de la
gestión de escuelas (ya sea en el orden nacional, como en muchos países de la región, o
en el ámbito subnacional en países descentralizados), la solución de problemas
habituales urgentes afecta directamente las posibilidades de planificar políticas a
mediano plazo.
III. VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMAS EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN AMÉRICA

LATINA. IMPLICANCIAS PARA EL PLANEAMIENTO
Puede observarse que los grandes temas de las políticas educativas de la región remiten
en un cierto sentido a viejos problemas de sus sociedades y sistemas educativos. No
obstante, su persistencia en las agendas se vincula con dos cuestiones: una primera,
tiene que ver con los intentos fallidos (algunos parcialmente, es cierto) para resolverlos
en el pasado, de modo que continúan estando presentes. Pero, por otro lado, también es
necesario destacar que sobre un telón de fondo semejante, esos problemas van
adoptando nuevas manifestaciones o formas. Su presencia en las agendas requiere
actualizar los diagnósticos y hacerlos más pertinentes a la situación actual, lo que sin
duda significa una mirada mucho más precisa y aguda para comprender el contexto y
también el diseño de estrategias más consistentes con esta mirada.
Asimismo, es importante señalar que no se pretende agotar en este apartado todos los
temas que podrían integrarse a una agenda ni se atienden las problemáticas educativas
específicas de cada uno de los países de la región; por el contrario, se pretenden señalar
las tendencias prioritarias para las agendas de política educativa en las cuales las
oficinas de planeamiento están (o deberán estar) involucradas activamente.
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III. 1. Tendencias generales, ¿qué hay de nuevo en los temas clásicos?
La desigualdad social y educativa
En los países de la región la desigualdad social se encuentra estrechamente relacionada

con las posibilidades y límites que circunscriben los márgenes de actuación de las
políticas educativas. La probabilidad de inserción en la educación escolar es más elevada
en el quintil más rico de la población (en especial cuando se la compara con la que tiene
el quintil más pobre). En efecto, salvo en el nivel primario que está prácticamente
universalizado, en el nivel inicial y en el secundario las tasas de cobertura están
directamente relacionadas con el nivel de ingreso de las familias y con el capital escolar
de la familia del niño o joven. Asimismo, es preciso tener en cuenta que la probabilidad
de acceder, permanecer y aprender en la escuela es significativamente más alta en la

población urbana que en la población rural. Por otra parte, las tendencias muestran que
las desigualdades educativas tienden a desplazarse hacia los niveles superiores del
sistema educativo (secundario superior y universitario) y hacia la etapa de ingreso a
éste (tres y cuatro años de edad).
Es necesario señalar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, el

aumento de la escolarización en el nivel medio se acompaña de una fuerte acentuación
del carácter estratificado de la oferta institucional de enseñanza. Mientras las élites
tradicionales o modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con
una oferta curricular bilingüe (por lo general español e inglés) al mismo tiempo más rica
y más variada en contenidos, los sectores populares (ya sea de la ciudad o de ámbitos
rurales) tienden a frecuentar instituciones con mayores carencias en términos de
infraestructura, oferta curricular y recursos en general (Tenti Fanfani, 2003). El carácter
territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentación escolar. En
ciertos contextos la fragmentación y jerarquización de los sistemas escolares ha
alcanzado tal magnitud y calidad que resulta cada vez más difícil pensarlo como un
“sistema” homogéneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los
mismos objetivos. La desigualdad de la escolarización en cada nivel del sistema
educativo determina fuertemente la probabilidad de acceso y terminación de estudios
en los niveles subsiguientes, principalmente por los conocimientos que transmite y las
habilidades cognitivas y actitudinales que forma en los estudiantes.
Entre las estrategias priorizadas en la región, puede encontrarse que una de ellas ha sido
diversificar y flexibilizar la oferta educativa para atender la diversidad. No obstante,
cabe llamar la atención porque esa diversificación muchas veces deviene una oferta
desvalorizada que, más allá de sus intenciones, profundiza las brechas educativas.
Aun cuando se ha señalado en numerosas ocasiones que la acción efectiva que permite
intervenir para reducir las brechas sociales y educativas requiere políticas integrales e
intersectoriales, es necesario señalar los enormes esfuerzos que éstas requieren y las
dificultades que presentan para su implementación. No obstante, del análisis se infiere
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que sigue constituyendo una aspiración pertinente, que no anula ni deslegitima la
capacidad de los ministerios de educación para intervenir en la disminución de estas
brechas desde los ámbitos de su incumbencia. De esta manera, la democratización no se
entenderá sólo como una prolongación de las trayectorias escolares, sin que se atiendan
de igual modo otros de sus aspectos fundamentales: esto es asegurar de modo efectivo la
igualdad de oportunidades en el acceso al conocimiento y la igualdad de logros, aspectos
que constituyen el horizonte de las políticas educativas y están en estrecha relación con
el tema de la calidad.
La calidad educativa
Existe un consenso en criticar la concepción de calidad difundida en la región en los ´80

y, fundamentalmente, en los ´90, por considerarla simplificadora y reductora de las

múltiples dimensiones a las que hace referencia. Diversos países en la región vienen
realizando esfuerzos por trabajar en esta línea. Asimismo, OREALC/UNESCO ha
construido una posición que se plasma en la concepción de calidad educativa propuesta
en la última reunión del PRELAC (2007), en donde se expresa que “la calidad de la
educación en tanto derecho fundamental, además de ser eficaz y eficiente, debe respetar
los derechos de todas las personas, ser relevante, pertinente y equitativa. Ejercer el
derecho a la educación es esencial para desarrollar la personalidad e implementar los
otros derechos.”
Esta concepción supone una mirada más amplia y compleja al tema de la calidad;
subraya el derecho a la educación, el cual está fundado en los principios de
obligatoriedad, gratuidad y en el derecho a la no discriminación. Otra dimensión es la
relevancia, que remite a distintos aspectos, principalmente, el desarrollo de saberes y
competencias necesarias para participar en los diferentes ámbitos de la vida social y
construir proyectos con relación a los otros. La relevancia también puede analizarse en
conexión con las finalidades educativas que, propias de un momento y contexto dados,
se enmarcan en un proyecto político y social y dan sentido a las prácticas que se
desarrollan en las escuelas que integran un sistema educativo. Por otra parte,
pertinencia y equidad suponen atender, en el primero de los casos, a la diversidad de
necesidades de los individuos y de los contextos, para que la educación sea significativa
para personas provenientes de distintos estratos sociales y culturas; en el segundo,
significa asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de calidad
para toda la población, asegurando las condiciones (recursos y ayudas) que requieren.
La preocupación por aspectos más amplios que los tradicionalmente considerados en la

concepción de la calidad educativa (eficacia y eficiencia), como son los mencionados,
supone en consecuencia un interesante replanteo de base que tiene efectos en la
definición de las políticas para la región. En este sentido, puede afirmarse que aun
cuando el problema de la calidad educativa ha estado en las agendas en las últimas dos
décadas, ha adoptado en los años recientes una complejidad que exige no sólo
estrategias diferentes para su evaluación (y con ello revisar los sistemas nacionales de
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evaluación) sino, fundamentalmente, abordajes mucho más integrales para su mejora.
La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de factores

escolares y sociales relacionados entre sí. Además de las condiciones sociales y
familiares, hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, vinculadas con el
interés por aprender que se construye también como resultado de buenas prácticas
escolares. A ello se suman factores sistémicos (recursos edilicios y equipamiento
escolar, condiciones laborales docentes, diseños curriculares actualizados y pertinentes,

estrategias de seguimiento de los procesos escolares de los niños y jóvenes con
dificultades para aprender, etc.) como una buena escuela, docentes con una buena
formación, estrategias y métodos didácticos adecuados a las características de la
población de estudiantes.
En la región, sólo en los últimos años, el tema de la calidad educativa desde esta visión
más amplia y compleja se fortalece en las agendas de los ministerios. En parte, porque la
experiencia acumulada ha marcado los límites de reducirla sólo a los resultados
académicos; en parte también, porque aun cuando éstos resultan una dimensión
ineludible del tema, los factores sociales y educativos que intervienen en ella, como se ha
dicho, requieren políticas más integrales que las que se promovieron. Además, existe
una preocupación cada vez mayor no sólo respecto de cómo evaluar la educación de
calidad sino también cómo llevar adelante nuevas estrategias para mejorarla.
El financiamiento educativo
En promedio, América Latina asigna aproximadamente un 5% de su PIB a educación

(año 2005). Como región, se encuentra en segundo lugar luego de América del Norte y
Europa Occidental, que destinan un 5.7% anual en promedio. No obstante debe tenerse
en cuenta que ésta es sólo una de las medidas del esfuerzo financiero de cada país en sus
sistemas educativos y que no deben analizarse fuera de su contexto. En algunos, resultan
elevadas por el tamaño de sus economías y en otros, por la menor población escolar. En
el mismo sentido, hay evidencia empírica en la región sobre el hecho de que la inversión
sectorial global creció en los ´90, pero en muchos casos no hizo más que compensar lo
que se había perdido en la década anterior (Morduchowicz y Duro, 2007). Existen
algunos países en la región (República Dominicana, Ecuador, El Salvador y Guatemala)
que asignan menos del 3% de su PIB (CEPAL, 2007).
Sin embargo, sigue constatándose que los esfuerzos financieros son dispares y en
promedio es bajo, especialmente cuando es comparada con la inversión de los países de
mayor desarrollo. Es importante también superar los planteos reduccionistas que
limitan la discusión sólo al uso más eficiente de los recursos; especialmente porque ha
dado lugar a distintas controversias. En el mismo sentido, más allá de que deba
reducirse el nivel de ineficacia en la utilización de los recursos disponibles, a la vez es
necesario aumentar en forma significativa la inversión para el sector, especialmente si
se quieren cumplir algunas de las metas fijadas para el 2015 (entre otras, universalizar
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la educación inicial y primaria, elevar la cobertura en secundaria al 75% y erradicar el
analfabetismo adulto). Los países en la región ya están desarrollando algunas
estrategias, entre ellas, nuevas leyes de financiamiento y/o de asignación diferente de
los recursos del sector, en donde Argentina, Brasil, Colombia y Chile son claros ejemplos
de ello. Estas normativas requieren una profundización de las tareas de planeamiento
para hacer efectivas y viables las metas que ellas plantean.
III. 2. Algunos temas específicos
El reconocimiento de “nuevos” sujetos en las instituciones y los sistemas educativos
Se está asistiendo en los sistemas educativos de la región a la necesidad de estrategias

de escolarización para atender la diversidad que caracteriza a la nueva población que se

ha integrado a los sistemas. En sentido estricto, no se trata de nuevos sujetos, ya que
hace décadas que se encuentran asistiendo a las escuelas, pero sí puede afirmarse que,
hasta cierto punto, han permanecido invisibles en ellas. Para tomar sólo algunos
ejemplos, muy distintos entre sí, que permiten dar cuenta de esta cuestión puede
mencionarse: por un lado, los alumnos/as y estudiantes con marcada sobre-edad en
primaria y secundaria, provenientes de los sectores más pobres (sobre-edad que se
produce como un efecto combinado de la repitencia recurrente y/o abandonos
temporarios y reingresos al sistema); la presencia creciente de jóvenes en la educación
de adultos, en parte por cuestiones sociales pero también por las condiciones de la
escolarización en el nivel secundario, que ha permanecido casi inmutable a pesar de los
intentos por transformarlo. Todos estos grupos requieren la puesta en marcha de
estrategias institucionales y pedagógicas que permitan atender a su singularidad para
asegurar su proceso de escolarización.
La primera infancia y su incorporación más temprana en los procesos educativos
En general, puede constatarse en la región que, en las políticas de los gobiernos, se está
otorgando mayor prioridad a la atención y educación de la primaria infancia, en
contraste con la situación pasada, en donde claramente el tema tenía menor importancia
que otros objetivos de la EPT. Cabe señalar que dentro de los países se dan grandes
diferencias en cuando a la oferta de educación temprana: son los niños de las familias
más pobres y de las que viven en zonas rurales, así como los niños excluidos por
distintas causas, los que tienen muchas menos posibilidades de acceso, cuando en
realidad se trata de quienes más beneficios podrían obtener de los programas de
atención educativa.
La educación de la primera infancia recibe en este contexto una atención particular en

las políticas educativas, caracterizada por una concepción integral (López, 2007). En
este sentido, involucra no sólo al sistema educativo formal (particularmente en la
educación inicial), sino que se concibe como un desafío que excede a la política educativa
porque exige articulaciones con los sectores de salud, atención a las familias, desarrollo
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comunitario, etc. Es tal vez el ejemplo por excelencia en el cual sin acciones integrales,
conjuntas y coordinadas de distintos sectores de gobierno no se puede garantizar una
política de equidad. En lo que respecta al sistema educativo en particular, la ampliación
de la oferta de la educación inicial, en algunos casos, y de la obligatoriedad en la
asistencia, en otros, refleja la importancia del tema.
La ampliación del acceso y la mejora del egreso en educación secundaria con aprendizajes
relevantes
Cuando se analiza el patrón de la expansión de la escolarización en el nivel medio

especialmente en la década de los noventa, es posible afirmar que, por un lado, se ha
registrado en un tiempo relativamente corto y, como consecuencia de ello, los sistemas
educativos no han estado siempre en condiciones de dar las respuestas más adecuadas a
esta demanda.
Por un lado, puede constatarse una tendencia en la región a universalizar y, en algunos
casos, hacer obligatoria, la educación secundaria (Argentina y Chile). Por el otro,
siguiendo el comportamiento de las tasas de escolarización (SITEAL), se puede observar
en los primeros años de la presente década, que éstas no sólo no continúan en aumento
sino que van adoptando incluso valores negativos, lo que permite fundamentar una
hipótesis vinculada con los límites a la expansión del nivel. Obviamente, ésta puede
explicarse en parte por factores exógenos a los sistemas educativos, pero no puede
descartarse de ninguna manera la incidencia de las condiciones propias de la oferta
existente para escolarizar jóvenes provenientes de sectores muy heterogéneos, tanto en
términos socioeconómicos como culturales.
Las culturas juveniles en la educación secundaria marcan una etapa vital particular en el
momento de la asistencia a este nivel y configuran un grupo etario con características
muy particulares, diferentes a las de décadas atrás. Es éste otro de los “nuevos” sujetos
presentes hoy en las instituciones educativas, al que se hacía referencia anteriormente.
En relación con lo expresado, puede anticiparse en consecuencia, que los próximos

pasos para la expansión de la escolarización en la educación media (especialmente en la
educación secundaria superior) requerirán esfuerzos de mucha mayor envergadura
tanto en materia de expansión de la oferta (infraestructura, materiales didácticos,
formación de docentes, etc.) como en la adecuación de las estrategias y los modelos
pedagógicos. La educación secundaria deberá innovar tanto en cuanto a su formato
organizacional, como en las estrategias y procedimientos de enseñanza y de aprendizaje,
para asegurar el desarrollo de conocimientos y actitudes que habilitan para el trabajo y
la ciudadanía activa. Por ello, en este contexto, la cuestión pedagógica adquiere una
importancia estratégica fundamental y el desarrollo de propuestas innovadoras, y
fundamentadas en experiencias, resultarán importantísimas para dotar con nuevas
respuestas a la tradicional escuela secundaria.
13
La educación de jóvenes y adultos
Tradicionalmente la educación de adultos se circunscribía, en primer lugar, a asegurar la

alfabetización que permitía a aquellos que no habían tenido la oportunidad de asistir a la
educación básica acceder a los conocimientos fundamentales que supone el dominio de
la lengua escrita y del cálculo. Por ello se fueron organizando ofertas específicas que se
hicieron cargo de la alfabetización inicial y luego de la educación básica o primaria. En la
medida que la oferta educativa se expandió en las últimas décadas, se fortaleció también
la de la educación secundaria para permitir la continuidad de los estudios de los adultos
que concluían la primaria o que habían abandonado la secundaria y podrían así
reinsertarse en el sistema educativo formal.
No obstante lo señalado (que se caracteriza a su vez por matices importantes entre los
países de la región, vinculado con las importantes distancias entre los adultos de los
distintos grupos etarios y su situación educativa), se presentan fuertes evidencias de
que la educación secundaria para adultos cada vez más incorpora a jóvenes que
ingresaron a la secundaria común pero no pudieron permanecer en ella y aún menos
egresar del nivel. Esta tendencia se corrobora cuando se analizan los datos de los
jóvenes de 20 a 25 años y se comprueba el alto porcentaje de ellos que no tiene estudios
secundarios completos: en promedio, en la región, sólo el 30% de jóvenes de 20 años
han finalizado el nivel secundario (SITEAL, 2007). Por ello, es esperable que en los
próximos años se incremente considerablemente la demanda de este tipo de oferta
educativa, de modo que permita acceder a importantes grupos poblacionales a los
conocimientos y la certificación de los estudios secundarios. Esta cuestión plantea un
desafío importante en las agendas educativas de los países de la región para diseñar
programas y ofertas que consideren las nuevas manifestaciones de esta problemática en
la oferta para jóvenes y adultos.
IV. CONCLUSIÓN
Los temas mencionados en este apartado forman parte en su mayoría de los Planes
Nacionales Educativos de los Ministerios de los países de América Latina3 y también se
presentan en las nuevas leyes nacionales que se han sancionado desde 2000 hasta la
fecha (López, 2007). Tanto las normativas como los planes, como aquellos otros
documentos e informes elaborados en el marco de acuerdos y compromisos
internacionales, como Educación para Todos, desarrollan los temas aquí analizados,
demostrando de esta manera que son temas vigentes en la agenda de política de los
países de la región.
Es importante, frente a estos nuevos escenarios educativos en la región, que el

planeamiento pueda a la vez reactualizar las herramientas tradicionales que lo han
3 Los documentos oficiales de los Ministerios de Educación fueron consultados en el Portal “Planipolis” del
IIEP/UNESCO en: http://planipolis.iiep.unesco.org/basic_search.php
14
caracterizado y generar nuevas estrategias para afrontarlos, sabiendo que aún las
políticas que resultaron exitosas en el pasado no son necesariamente las más adecuadas
para los desafíos actuales. Este planteo, pertinente para pensar el lugar del
planeamiento en los ministerios, invita también al IIPE, como instituto de la UNESCO
especializado en la temática, a promover y desarrollar investigaciones y colaborar en el
diseño de nuevas estrategias de política educativa.
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17

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El planeamiento educativo en América Latina.

Nuevas perspectivas para temas clásicos.

El Simposio “Direcciones en el Planeamiento Educativo” -que el IIPE/UNESCO organiza

Caillods, a lo largo de tres décadas- invita a reflexionar sobre la tradición construida en

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I. EL PLANEAMIENTO EN LOS MINISTERIOS DE EDUCACIÓN DE AMÉRICA

1 Directora del IIPE-UNESCO Buenos Aires.

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II. ALGUNOS TEMAS CLAVE DEL PLANEAMIENTO EDUCATIVO EN LA REGIÓN

II. 1. La construcción de la agenda de la política educativa

A partir de diversos trabajos sobre políticas públicas (Aguilar Villanueva, 2000) es

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Es sabido que el modo en que un tema accede a la agenda no es puramente accidental,

Es cierto, además, que no hay criterios absolutamente consensuados para precisar el

Pensando no en los contenidos de la agenda, sino en términos generales en las formas de

II. 2. El planeamiento en sistemas educativos descentralizados

Las políticas educativas implementadas en varios países de la región, en muchos casos,

estructuraban el gobierno de la educación. Estas intervenciones acentuaron la tendencia

Con un mecanismo específico, concretado a partir del Acuerdo Nacional para la

Asimismo, asegurar una recomposición de la legitimidad del Estado en sus distintos

Si duda alguna, el planeamiento y la fortaleza de la capacidad prospectiva de los

En definitiva, no se trata de otra cuestión que la concepción del tiempo que da

fundamento a la acción de una oficina de planeamiento. Hargreaves (1996) señala la

La rotación de ministros es prácticamente simultánea con la de los cuadros político-

En contraste, el inmediatismo político, fundado en el tiempo efímero de las gestiones,

actuación de las oficinas de planeamiento que no permite dar respuestas a la densidad

III. VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMAS EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN AMÉRICA

La desigualdad social y educativa

En los países de la región la desigualdad social se encuentra estrechamente relacionada

de acceder, permanecer y aprender en la escuela es significativamente más alta en la

Es necesario señalar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, el

Existe un consenso en criticar la concepción de calidad difundida en la región en los ´80

y, fundamentalmente, en los ´90, por considerarla simplificadora y reductora de las

La preocupación por aspectos más amplios que los tradicionalmente considerados en la

La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de factores

escolar, condiciones laborales docentes, diseños curriculares actualizados y pertinentes,

En promedio, América Latina asigna aproximadamente un 5% de su PIB a educación

III. 2. Algunos temas específicos

El reconocimiento de “nuevos” sujetos en las instituciones y los sistemas educativos

Se está asistiendo en los sistemas educativos de la región a la necesidad de estrategias

de escolarización para atender la diversidad que caracteriza a la nueva población que se

La primera infancia y su incorporación más temprana en los procesos educativos

La educación de la primera infancia recibe en este contexto una atención particular en

Cuando se analiza el patrón de la expansión de la escolarización en el nivel medio

En relación con lo expresado, puede anticiparse en consecuencia, que los próximos

Tradicionalmente la educación de adultos se circunscribía, en primer lugar, a asegurar la

Es importante, frente a estos nuevos escenarios educativos en la región, que el

IIEP/UNESCO en: http://planipolis.iiep.unesco.org/basic_search.php

Aguerrondo, I., Racionalidades subyacentes en los modelos de planificación (educativa),

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