AGOTAMIENTO DE LA VÍA

ADMINISTRATIVA
Ponente: Dr. Gustavo Adrianzén.
CONCEPTO DE AGOTAMIENTO
DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
• Morón Urbina señala que “es el privilegio
inherente al ejercicio del poder público por el
cual para habilitar la procedencia de cualquier
acción judicial en su contra es indispensable
efectuar un reclamo previo ante sus propias
dependencias hasta agotar la vía administrativa
(...)”.
CARACTERISTICAS
FINALIDADES
EFECTOS
CAUSALES PARA EL AGOTAMIENTO DE
LA VÍA ADMINISTRATIVA
• La clausura del debate en sede administrativa es
producida cuando el procedimiento ha llegado a
conocimiento del funcionario superior con competencia
para decidir respecto de la causa, aunque exista aun
otro nivel más alto en la jerarquía de la respectiva
organización administrativa. Es prescindible obtener
una decisión de la cumbre de la jerarquía administrativa
para propiciar el agotamiento de la vía, ya que lo
trascendente es debatir el tema lo suficiente para
permitir a la Administración ejercer su potestad de
autocorrección e incurrir en alguna de las causales
previstas por la legislación.
• Las causales para plantear el agotamiento
de la vía derivan de:
• a) La ubicación organizacional del órgano emisor del acto:
supuestos por los cuales agotan la vía las decisiones de los
órganos ubicados en la cumbre de la organización
administrativa (Ej. Presidencia de la República, órganos
autónomos sin sector administrativo) o encargados de resolver
conflictos cuasi jurisdiccionales (ej. Tribunales
administrativos).
• b) Haber sido satisfecha la necesidad procesal de permitir
a la Administración pública de revisar sus actos: el
agotamiento con la emisión de una segunda decisión
administrativa.
• c) Haber llegado el expediente a alguna especial
circunstancia adversa al administrado que sea de difícil
reversión: Los supuestos de agotamiento inspirados en la
circunstancia desventajosa del administrado, son los actos
adversos expresos o tácitos provenientes de la segunda
instancia administrativa, las declaraciones de nulidad de oficio,
etc.
MARCO LEGAL
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
1993

Artículo 148°.
Las resoluciones administrativas
que causan estado son susceptibles
de impugnación mediante la acción
contencioso-administrativa.
CÓDIGO PROCESAL CIVIL

Artículo 446.- Excepciones

proponibles.-

El demandado sólo puede proponer las

siguientes excepciones:

…5. Falta de agotamiento de la vía

administrativa.
CASACIÓN : 3298-99 TUMBES
DEMANDANTE : Época Service S.R.L.
DEMANDADO : Municipalidad Provincial de
Tumbes
FECHA : 14-01-2000

“La falta de agotamiento de la vía administrativa constituye una cuestión

previa o excepción, que debió formularse en la etapa postulatoria, lo que no
se hizo, habiendo quedado el trámite convalidado con el auto de
saneamiento que quedó consentido”.
La excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa puede
interponerse en aquellos procesos en los que la pretensión está referida a un
derecho que debe ser reconocido en sede administrativa, por lo cual debe
seguirse un procedimiento administrativo previo. Ahora, tal como lo señala
la resolución transcrita, la excepción de falta de agotamiento de la vía
administrativa, al igual que cualquier otra excepción, sólo puede ser
planteada en la etapa postulatoria del proceso. De ninguna manera será
factible amparar una excepción que se deduzca fuera del plazo previsto por
la norma para cada proceso en particular.”
 CODIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL

Artículo 5.- Causales de improcedencia

No proceden los procesos constitucionales cuando:
4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este
Código y en el proceso de hábeas corpus;

Artículo 45.- Agotamiento de las vías previas

El amparo sólo procede cuando se hayan agotado las vías previas. En caso de duda
sobre el agotamiento de la vía previa se preferirá dar trámite a la demanda de
amparo.
Artículo 46.-
No será exigible el agotamiento de las vías previas si:
(...) 2) Por el agotamiento de la vía previa la agresión pudiera convertirse en
irreparable; (...)
INTERPRETACIÓN DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA
PREVIA . TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
 PRECEDENTE VINCULANTE
EXP. N.º 2302-2003-AA/TC (13/04/05)

“5.- En primer lugar, nos apartamos del criterio mediante el

cual, afirmamos que la vía previa no se encuentra regulada, y,
por lo tanto no es exigible, cuando se cuestionan los efectos de
un Decreto Supremo que ha sido dictado contraviniendo lo
dispuesto en el artículo 74 de la Constitución. (STC 489-2000-
AA/TC, STC 930-2001-AA/TC, STC 323-2001-AA/TC, STC
022-2000-AA/TC); por dos razones fundamentales:
 A) Primeramente, porque de existir actos concretos de aplicación de una
norma tributaria, como por ejemplo, órdenes de pago, resoluciones de
determinación, multas o cobranzas coactivas; es evidente, que el reclamo de los
mismos, debe seguir previamente el trámite administrativo establecido en la
norma de la materia, esto es, el Código Tributario. En ese sentido, no es cierto
que en estos casos, la vía previa no se encuentre regulada, puesto que, ante la
exigencia arbitraria de una deuda tributaria, el contribuyente puede reclamar en
primera instancia, ante el órgano administrador del tributo, y luego apelar ante
el Tribunal Fiscal, en cuyo caso, recién queda agotada la vía administrativa.

B) De otro lado, porque un Decreto Supremo, como norma reglamentaria, se

encuentra subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitución. Así, cuando se trata de materia tributaria, atendiendo al principio
de reserva de ley del artículo 74º de la Constitución, cuando un Decreto
Supremo regula esta materia, constituye un reglamento secumdum legem, el
cual sólo puede desarrollar la ley más no transgredirla ni desnaturalizarla. En
estos casos, de extralimitar el contenido de una ley, no cabe duda que, un
órgano administrativo como el Tribunal Fiscal, se encuentra plenamente
facultado para pronunciarse al respecto, más aún cuando, el artículo 102º del
Código Tributario, establece que, al resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la
norma de mayor jerarquía.
6.- En consecuencia, cuando se cuestione los actos de aplicación de un
Decreto Supremo como norma reglamentaria en materia tributaria, estamos
en principio frente a un problema de conformidad con la Ley, para lo cual,
debe agotarse la vía administrativa hasta llegar al recurso de apelación ante
el Tribunal Fiscal. Cabe advertir sin embargo, un inconveniente a esta
regla: los casos de normas autoaplicativas.

7.- En diversa jurisprudencia, este Colegiado ha señalado, que no procede el

amparo directo contra normas cuando se trata de normas heteroaplicativas,
es decir, que tienen su eficacia condicionada a la realización de actos
posteriores; contrario a ello, si procede cuando el acto lesivo es causado por
normas autoapliactivas, esto es, cuando no requieren de un acto posterior
de aplicación sino que la afectación se produce desde la vigencia de la
propia norma (STC 1314-2000-AA/TC, 504-2000-AA/TC, 0830-2000-
AA/TC, 2670-2002-AA/TC, 487-2003-AA/TC) para ejercer la cobranza de
la deuda. Este será un caso de excepción para a la regla del agotamiento de
la vía previa.
 Lógicamente, no resultaría exigible el agotamiento de la vía previa en el
caso de normas autoaplicativas, pues, al ser susceptibles de afectar
derechos fundamentales con su sola vigencia, el tránsito por esta vía podría
convertir en irreparable la agresión. Más aún, al no requerir actos concretos
de afectación, haría inviable un pronunciamiento por parte del Tribunal
administrativo.

8.- Cabe preguntarse entonces, si las normas tributarias cuestionadas en

autos, son normas autoaplicativas. En la STC 1311-2000-AA/TC cuando se
cuestionó la conformidad con el principio de legalidad, del Decreto
Supremo Nº 158-99-EF, señalamos que “...si bien parece que el acto lesivo
no se había producido al interponerse la demanda, pues no constaba en
autos prueba de que el impuesto había sido aplicado o cobrado al
accionante, es opinión de este Tribunal que el hecho de que el Decreto
Supremo Nº 158-99-EF no requiera de acto posterior alguno para su
obligatoriedad, lo cual hace un dispositivo legal de eficacia inmediata,
imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede
negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con
mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de violación del derecho (...)
y por ende, procedía esta acción de amparo, aún cuando en la prática no
se hubiera realizado todavía el acto de aplicación p cobranza del
impuesto...”. Este criterio es, de igual manera, aplicable al caso de autos.
9.- En efecto, estas normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la
medida que el demandante sea sujeto pasivo del tributo y se configure en su
caso el hecho imponible de la norma, la misma ya le es exigible, es decir,
ya se encuentra obligado al pago sin esperar que la administración
desemboque su actuación administrativa para ejercer la cobranza de la
deuda. Este será un caso de excepción para a la regla del agotamiento de la
vía previa.
…Establézcase el precedente vinculante respecto al agotamiento de la vía
previa en casos similares, según lo señalado en los fundamentos 5 al 9. En
consecuencia: a) Cuando se cuestionen actos concretos de aplicación de
una norma reglamentaria –Decreto Supremo- directamente contraría
a la Ley e indirectamente contraria a la Constitución, será necesario el
agotamiento de la vía previa; b) la excepción a la regla precedente, serán
los casos de afectaciones por normas autoaplicativas, en cuyo caso, el juez
constitucional deberá fundamentar las razones de tal calificación. “
 LEY 27444 (art. 218)
• 218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:
 RESOLUCIÓN EXPRESA DE SEGUNDA
INSTANCIA
• La forma natural como queda dilucidado el procedimiento
administrativo es con la obtención de un segundo parecer de la
organización a cargo del funcionario superior que en vía de
recurso, conoce y resuelve la controversia generada por la
decisión primigenia de un subalterno. Con la aplicación de esta
causal el procedimiento administrativo ordinario queda sujeto
sólo a dos instancias y el recursal se limita a una.
• Sólo la decisión estable proveniente de alguna autoridad
superior administrativa es la que puede ser contradicha ante el
poder Judicial, por ello, la legislación impone a los
administrados la necesidad de provocarla mediante el recurso
de apelación.
RESOLUCIÓN FICTA O PRESUNTA RECAÍDA
EN PROCEDIMIENTO RECURSAL
• El segundo supuesto opera a través de la figura del silencio administrativo
durante el procedimiento recursal, esto es, en la segunda instancia.
• En los procedimientos seguidos ante una segunda instancia donde se da
oportunidad a la autoridad superior para revisar el fallo del subalterno
desempeñando sus facultades inherentes de control jerárquico, y, la
eventual pasividad en que incurra en desempeñar su rol no puede perjudicar
al administrado postergando su acceso a la tutela judicial efectiva. Cuando
se da ocasión para el silencio administrativo en algún procedimiento
seguido ante órganos inferiores actuando como primera instancia, su
consecuencia es habilitar al particular para considerarse tácitamente
denegado o aprobado.
 REVOCACION O ANULACIÓN DE
OFICIO DE RESOLUCIONES
• Otro supuesto de clausura del debate en sede administrativa,
ocurre cuando la Administración motu propio anula su
resolución. Ello obedece a que en dicho caso, al anular el acto
administrativo, el funcionario superior expresa ya su parecer
sobre una decisión anterior de sus subalternos, obteniéndose
de este modo una segunda opinión en la misma sede.
 RESOLUCIONES DE TRIBUNALES Y
CONSEJOS REGIDOS POR LEYES ESPECIALES
• Existen organismos con facultad de decisión en última instancia
administrativa sobre cuestiones de su competencia y sometidos
exclusivamente a un ulterior control jurisdiccional por parte del
Poder Judicial. Tales organismos son de dos tipos: organismos que
ejercen función de jurisdicción administrativa (tribunales
administrativos) y los organismos administrativos de naturaleza
autónoma y extrapoderes.
• Ej.: Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca Seguros,
Contraloría General, entre otros.
• Tales organismos por ubicarse fuera del modelo organizacional
jerarquizado y tener facultad por sí mismos para agotar la vía
administrativa, configuran un supuesto particular dentro de la
Administración Pública nacional.
 EMPLEO DEL RECURSO DE
RECONSIDERACIÓN CONTRA ACTOS QUE
AGOTAN LA VÍA ADMINISTRATIVA
• Cuando el administrado ha obtenido de la autoridad una
decisión expresa adversa que se encuentra consagrada por la
legislación como causal de agotamiento de la vía, se encuentra
en condiciones para transferir el debate al fuero judicial
emplazando ahí a la Administración Pública.
• Tal es el principio general. Pero nada impide que si el
administrado no lo hubiese empleado anteriormente, promueva
en la misma sede administrativa el recurso de reconsideración,
como último intento procesal para obtener un pronunciamiento
a su favor, sin que ello signifique renunciar a la posibilidad de
efectuar luego un cuestionamiento en sede judicial.
 LEY Nº 27584 QUE REGULA EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
• Artículo 18.- Agotamiento de la vía administrativa

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía

administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General o por normas especiales.

• Artículo 20.- Requisitos especiales de admisibilidad

Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artículos 424 y 425 del Código Procesal
Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las

excepciones contempladas por la presente Ley.

• Artículo 21.- Improcedencia de la demanda

La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:

… 3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa,

salvo las excepciones contempladas en la presente Ley.
 DECRETO SUPREMO Nº 013-2008-JUS
Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584

• Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía

administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.
•
Artículo 23.- Improcedencia de la demanda

… 3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía

administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley….
EXCEPCIÓN DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA
ADMINISTRATIVA EN MATERIA
PREVISIONAL
• El agotamiento de la vía administrativa, ha dejado de ser
exigible, cuando lo que se afecta es el contenido esencial o
directamente constitucional del derecho fundamental a la
pensión.
• Como antecedente a esta excepción, tenemos el proceso de
amparo seguido por Anicama Hernández (Exp. N° 1417-2005-
AA/TC), el cual estableció criterios jurídicos con la calidad de
precedente vinculante, precisando cuando debe dilucidarse
como garantía constitucional o como proceso ordinario vía
contencioso administrativa, sea se vulnere o no el núcleo duro
de dicho derecho respectivamente.
• Se vulnera el contenido esencial o núcleo duro del derecho a la
pensión, conforme con lo estipulado en el Fundamento 37 de
la antes citada jurisprudencia constitucional, cuando:
Si lo que se pretende en el proceso contencioso administrativo forma parte del
contenido no esencial del derecho (reajuste en el monto de la pensión, cuando
es igual o superior al mínimo; topes pensionarios, pago de devengados,
reintegros y otros) la autoridad jurisdiccional está obligada a verificar que el
acto administrativo cuestionada haya causado estado, conforme con lo
previsto en el artículo 148 de la Constitución. De existir duda de que se haya
producido la cosa decidida, el juez contencioso administrativo, en virtud del
principio de favorecimiento del proceso y la tutela judicial efectiva, debe
admitir la demanda. Ello no impide que posteriormente revise la validez de la
relación jurídica procesal y, de ser el caso, declare improcedente la demanda.
Es más, consideramos que no resulta exigible este requisito de admisibilidad
cuando lo que se menoscaba es el núcleo duro del derecho a la pensión, por su
naturaleza de derecho vital y de protección urgente y en aplicación del
principio pro homine (interpretación más favorable a la persona)