El Derecho Administrativo frente a la

internacionalización del Derecho y en

particular frente al Derecho Comunitario
Libardo Rodríguez Rodríguez*

Introducción
Es evidente que el derecho administrativo tiene relaciones tradicionalmente
reconocidas con el derecho internacional, no obstante que su contenido hace
parte del derecho interno de cada Estado. En efecto, la aplicación práctica
de las convenciones y tratados internacionales en cada uno de los países que
son parte de esos acuerdos, requiere con frecuencia la expedición de normas
internas que los desarrollen, tanto por parte del órgano legislativo como de
las autoridades administrativas, las cuales constituyen en muchos casos fuente
del derecho administrativo.
Sin embargo, podría afirmarse que esas relaciones entre el derecho
administrativo y el derecho internacional, tradicionalmente han sido limitadas
por el concepto ortodoxo de soberanía y por la consecuente debilidad del
carácter realmente vinculante de muchos tratados y convenciones, que se
limitan a establecer principios orientadores en las respectivas materias y que
carecen de instrumentos efectivos para garantizar la aplicación de las normas
fijadas en ellos.
Frente a la anterior situación, que caracteriza al derecho administrativo
tradicional, en tiempos recientes la realidad económica y las necesidades
de integración supranacional han generado un crecimiento en el número y
eficacia de las normas internacionales que se refleja en el fenómeno conocido
como “la internacionalización del derecho”,1 el cual no sólo afecta al derecho

* Profesor de derecho administrativo. Ex–consejero de Estado de Colombia.

1
Sobre este fenómeno, véase: Gordillo, 2002, 71 y ss; 2003, 105 y ss.

19
Libardo Rodríguez Rodríguez

administrativo sino que se extiende prácticamente a todas las demás ramas de

la ciencia jurídica.2
En este sentido, podemos citar los casos del derecho penal y su afecta-
ción por la reciente creación de la Corte Penal Internacional y de cortes penales
internacionales para los casos de Ruanda y de Yugoslavia; del derecho laboral,
con los compromisos adquiridos por los Estados en el marco de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), o del derecho comercial con los acuerdos
suscritos al amparo de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
La extensión de ese fenómeno al que venimos haciendo referencia ha
llegado hasta el punto de que un organismo internacional de la importancia del
Banco Mundial, en los informes publicados en 2004, Understanding regulation,
y 2005, Removing obstacles to growth, dentro del marco de su programa “Doing
business”, ha llegado a proponer la idea de unificar el derecho a nivel universal
bajo uno solo de los sistemas tradicionales, específicamente el anglosajón.3
Igualmente, debe señalarse que la doctrina ha hecho notar que la
necesidad de integración supranacional a la que hemos hecho referencia ha
sido, en primer lugar, de carácter económico, pero consecuentemente también
jurídico, y se explica fundamentalmente por el hecho de que “todos los pue-
blos se han hecho interdependientes por razón de los avances de la ciencia,
sus portentosas aplicaciones tecnológicas y, en especial, por el auge de las
comunicaciones, que han hecho del mundo una aldea, ‘la aldea planetaria’, y
de la especie humana una unidad que corre, quiéralo o no, una suerte común”
(Sáchica, 1985, 3 y 4).
En particular ha destacado la doctrina que la influencia sobre el derecho
administrativo de la llamada internacionalización del derecho se extiende a

2
Aunque referido al derecho comunitario europeo, sobre la extensión del fenómeno de la inter-
nacionalización del derecho a las demás ramas jurídicas, véase: González–Varas, 1996, 15 y 16.
3
En relación con los informes del programa “Doing business” del Banco Mundial y su visión
por juristas formados en la tradición jurídica continental o romano-germánica, véase: Sánchez
Cordero, 2006.

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

diversos aspectos, pero especialmente en cuanto al derecho de la integración

económica y el régimen de los derechos humanos.4
Sin embargo, podemos anotar que a pesar de la conciencia que la doctri-
na tiene sobre la aparición y crecimiento del fenómeno de la internacionalización
del derecho, una revisión de la bibliografía reciente permite considerar que
no existen todavía estudios sistemáticos en nuestro medio sobre los diversos
aspectos relacionados con este fenómeno. Por ello, el presente trabajo no
pretende agotar el tema sino constituir apenas un aporte a la identificación de
algunos de los problemas que surgen en el derecho administrativo por cuenta
de este fenómeno, y una invitación a la iniciación de estudios más completos
sobre la materia, especialmente sobre la afectación del derecho administrativo
que dicho fenómeno conlleva.
Frente a la afectación concreta que sobre el derecho administrativo ha
generado el fenómeno de la internacionalización del derecho, en el presente
trabajo sólo pretendemos abordar las afectaciones que particularmente ha sufrido
como consecuencia del derecho de la integración económica y, concretamente,
el derecho comunitario. Específicamente pretendemos abordar los efectos del
derecho comunitario andino sobre el derecho administrativo colombiano, para
lo cual deberemos hacer referencias básicas al derecho comunitario europeo, que
son necesarias para comprender cabalmente el fenómeno andino, en la medida
en que el fenómeno de la integración europea se ha constituido en el punto
de referencia obligado, dado su origen y desarrollo.
En ese orden de ideas, analizaremos el origen y la noción de derecho
comunitario (I), el desplazamiento de las autoridades administrativas por las
autoridades comunitarias (II), el desplazamiento del juez administrativo interno

4
“El marco de las instituciones tradicionales –Parlamento, ejecutivo y cortes– ya no es ade-
cuado para contener todo el derecho constitucional y administrativo británico. Grandes e impor-
tantes áreas del derecho europeo han sido incorporadas, y debe darse el efecto a la legislación y
las decisiones judiciales de cuerpos internacionales que no sólo pueden tener precedencia sobre el
derecho consuetudinario (common law) sino también, en algunos casos, sobre las leyes de Parla-
mento. Algunos de sus efectos profundos ya se han notado en el contexto de la soberanía. Las
instituciones europeas son: a) la Convención Europea de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales, y b) la Unión Europea” (Wade y Forsyth, 2004, 161).

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Libardo Rodríguez Rodríguez

por el juez comunitario (III) y la ampliación de las fuentes de legalidad aplicables

a las autoridades internas (IV).

I. Origen y noción del Derecho Comunitario

Como lo señalamos en la introducción, las relaciones entre los Estados han veni-
do mostrando en las últimas décadas una evolución particularmente importante,
especialmente con origen en los temas de carácter económico, por medio de
las llamadas comunidades económicas. Estas comunidades económicas, a su
vez, han mostrado una tendencia más reciente hacia comunidades de carácter
político, con una visión de las relaciones interestatales cada vez más sólidas, que
muestran una tendencia hacia la conformación de verdaderos supraestados.
El caso más claro de este fenómeno está dado por la Comunidad
Económica Europea, creada en 1957 con el Tratado de Roma, con un sentido
esencialmente económico, pero que en 1992, con el Tratado de Maastricht, se
transformó en la Unión Europea para reflejar la clara intención de los Estados
miembros de no limitar sus relaciones a los asuntos del comercio exterior, sino
de extenderlas al manejo no solo de su economía interna sino de sus asuntos
políticos y de diverso orden en relación con la vida de los asociados. Esta
integración ha llegado a comprender aspectos como el derecho a la locomoción
entre los diversos territorios, la educación y casi hasta la nacionalidad misma,
a través de la expedición de un pasaporte único, hasta el punto de que cada día
son más tenues las diferencias entre los nacionales de cada uno de los Estados
que conforman la Unión, frente a una concepción cada día más sólida de un
“ciudadano europeo”, todo lo cual ha generado profundas transformaciones
en el derecho administrativo.
Siguiendo este ejemplo, dentro del contexto latinoamericano han surgido
organizaciones similares a la inicial de la Comunidad Económica Europea, que
conservan aún su carácter esencialmente económico. Entre ésta se encuentran
el Mercado Común Centroamericano, creado mediante el Tratado de Managua
de 1960; la Comunidad Andina de Naciones, creada mediante el Acuerdo de
Cartagena firmado en 1968; la Comunidad Económica del Caribe (CARICOM),
creada en 1973 mediante el Tratado de Charaguamas, y el Mercado Común del
Sur (Mercosur), creado en 1991 mediante el Tratado de Asunción. Además, debe

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

hacerse notar que este fenómeno tiene expresiones a nivel mundial, como lo
muestra la creación de la Unión Económica de los Estados Árabes en 1957, y
de la Unión Económica del África Central, por el Tratado de Ginebra en 1964.
Frente a lo anterior, debe señalarse que como consecuencia de los
fenómenos económicos y políticos descritos, se ha venido configurando
una rama del derecho conocida como “derecho comunitario”. Según lo ha
entendido la doctrina, esta rama del derecho, cuyas normas se basan en
la idea de integración de los Estados, no corresponde estrictamente a una
categoría del derecho internacional público o privado, en la medida en que
esta clase de derecho se construye a partir del concepto de cooperación y
no de integración.5 Tampoco constituye una subespecie del derecho interno,
puesto que si bien los ordenamientos comunitarios constituyen fuentes del
derecho interno, su ámbito de aplicación rebasa las simples relaciones jurídicas
al interior de un Estado y se extiende a situaciones que afectan a diversos
Estados o a ciudadanos de diversos Estados.6
Así, aunque ciertamente existen estrechas relaciones entre el “derecho
comunitario”, el derecho internacional y los derechos internos de los países,
se considera que el derecho comunitario es un derecho especial y diferente,
que surge del conjunto de normas jurídicas contenidas en los tratados o
convenios firmados por los Estados para la conformación de una comunidad
y en las decisiones proferidas por las autoridades comunitarias, que resultan
vinculantes para los Estados que forman parte de la respectiva comunidad.
No se trata simplemente de la diversidad de normas jurídicas resultantes de
los diferentes tratados suscritos por los Estados, que aunque son obligatorias,
carecen de relaciones de vinculación entre ellas, como ocurre en el derecho
internacional, sino de un verdadero ordenamiento jurídico compartido por los
Estados miembros de una comunidad, en principio económica, pero que puede
extenderse a aspectos más generales y políticos.7 Es así como la doctrina ha

5
En relación con la distinción entre el derecho internacional como consecuencia de la coopera-
ción y el derecho comunitario como expresión de la integración, véase: Dromi, 2004, 777 y ss.
6
Sobre este aspecto, véase: a De Laubadère y Delvolvé, 1983, núm. 87.
7
Esta es precisamente la razón por la cual el Tribunal de las Comunidades Europeas abandonó
la mención al derecho internacional al precisar el concepto de derecho comunitario. Al respecto,
véase: Mangas y Liñán, 2005, 332 y ss.

23
Libardo Rodríguez Rodríguez

definido al derecho comunitario como “un conjunto organizado y estructurado

de normas jurídicas que dispone de: a) fuentes propias, b) órganos de producción
normativa también propios, sujetos a procedimientos y esquemas de relaciones
reglados y c) un sistema judicial de garantía de interpretación y aplicación
uniforme” (Isaac, 1996, 111).
Esas relaciones cada vez más estrechas entre Estados y el surgimiento
de esa categoría jurídica llamada “derecho comunitario”, han traído como conse-
cuencia, sin duda, una afectación del campo de acción del derecho administrativo
en diversos sentidos, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

II. El desplazamiento de las autoridades administrativas

por autoridades comunitarias
La primera muestra de la influencia del derecho comunitario sobre el derecho
administrativo se manifiesta en el hecho de que muchas decisiones que tradi-
cionalmente tenían como fuente a las autoridades administrativas de cada país,
ahora se originan en instancias propias de la respectiva comunidad.8
Frente a esta primera expresión de las influencias del derecho comuni-
tario sobre el derecho administrativo, conviene hacer una breve referencia al
caso de la Unión Europea puesto que se trata del derecho de integración más
desarrollado, en el cual podemos encontrar diversos ejemplos de la sustitu-
ción de autoridades administrativas internas por autoridades comunitarias.
En relación con lo anterior, en primer lugar, debemos señalar que la Unión
Europea tiene un complejo esquema para la creación de legislación y aplicación
de la misma en diferentes aspectos tales como, entre otros, la política fiscal, la
política monetaria y de banca central, la política de transportes, la política de
la competencia, la educación y la libre circulación de trabajadores y personas en
general, que involucran la sustitución de autoridades administrativas internas
por autoridades de la citada Unión, como se expondrá más adelante.
Dentro de este esquema se encuentran el Parlamento Europeo, el Consejo
Europeo y la Comisión Europea, quienes son los encargados de la creación de las

8
Sobre los centros productores de decisiones en el derecho comunitario, véase: Dromi, Ekme-
kdijian, y Rivera, 1996, 140 y ss.

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

normas comunitarias. En principio, la Comisión propone las nuevas normas, pero

son el Parlamento y el Consejo quienes las adoptan. Como ejemplos concretos
de la sustitución de autoridades, podemos citar los siguientes:

a) En la Unión Europea existen instrumentos aduaneros que facilitan las

transacciones comerciales entre los países miembros. En efecto, en el Tratado
de Maastricht existe todo un capítulo que se ocupa de la circulación de
mercancías y de la unión aduanera, en el cual se establece que el Consejo
Europeo es el competente para establecer los derechos del arancel aduanero
común, desplazando así a las autoridades administrativas o legislativas
internas encargadas de fijar el derecho del arancel en cada país.
En desarrollo del Tratado existen otros instrumentos que nos permiten consta-
tar la sustitución de las autoridades administrativas en relación con este tema
en particular. Al efecto podemos citar el reglamento del Consejo Europeo N°
2393 de 12 de octubre de 1992, mediante el cual se estableció un Código
Aduanero Comunitario, que recogió gran parte de los textos legislativos
existentes, en el cual se fijó el campo de aplicación de las disposiciones
aduaneras. Además, se creó el Sistema de Información Aduanero para
tener un control aduanero más fuerte por parte de los países miembros de
la Unión.
Las anteriores son apenas algunas de las disposiciones en materia aduanera
que existen en la Unión Europea para facilitar y controlar el comercio entre
los países de la Unión, las cuales, sin duda, implican que decisiones que
tradicionalmente habían sido adoptadas por las autoridades internas, son
ahora proferidas por las autoridades comunitarias.
b) La sustitución de autoridades administrativas internas también se encuentra
presente en otros campos como el del transporte. Al respecto, en primer
lugar, debemos remitirnos al Tratado de Maastricht, en el cual se encuentra
la principal regulación del transporte en la Unión Europea (artículos 70 a
80). En estas disposiciones se fijan con claridad atribuciones del Consejo
Europeo al respecto, como la de establecer reglas aplicables al transporte
internacional, efectuado desde un Estado miembro a otro, o que transite por
el territorio de un Estado miembro de la Unión. Se establece, por ejemplo, la

25
Libardo Rodríguez Rodríguez

igualdad de precios para el transporte de una misma mercancía, sin importar

el país miembro de la Unión del cual proviene.
Además de éste, existen otros instrumentos en materia de transporte
que nos permiten visualizar la sustitución de autoridades internas por
autoridades comunitarias como es, por ejemplo, el Reglamento N° 484 del
Consejo Europeo, el cual dispone la exigencia de un documento uniforme
que certifique que el transportador está autorizado a conducir vehículos al
amparo de una licencia comunitaria. Esta regulación es obligatoria para
todos los Estados miembros y suprime cualquier disposición interna que
se redacte en contrario por parte de alguno de ellos.
c) En el caso del derecho de la competencia, las normas originarias europeas,
esto es, las contenidas en los tratados constitutivos de la Unión, han
fijado, entre otras disposiciones, que la Comisión Europea, y no las
autoridades administrativas internas, es la encargada de investigar los
casos de infracción de las conductas restrictivas de la competencia a
las que hacen referencia los artículos 81 y 82 del Tratado de Maastricht,
e incluso le otorgan la competencia para imponer las sanciones a que
haya lugar.9

A su vez, en relación con el caso concreto de la Comunidad Andina de

Naciones, debemos partir de la idea de que el derecho comunitario andino, si
bien tiene algunos aspectos originales, en su configuración resulta notoria la
influencia del derecho comunitario europeo.10 En particular, frente al tema que
venimos tratando, son varios los ejemplos que pueden citarse de asuntos en
los cuales intervienen las autoridades andinas desplazando a las autoridades
administrativas internas.
No obstante, antes de entrar a presentar los ejemplos concretos de
sustitución de autoridades internas por autoridades comunitarias, conviene

9
Sobre la posibilidad de crear e imponer sanciones por parte de las autoridades comunitarias
europeas, véase: Díez-Picazo, 1993, 251 y ss.
10
En relación con la originalidad del derecho andino y las influencias del derecho comunitario
europeo, véase: Sobrino Heredia, 2006, 22.

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

hacer una distinción entre las diversas clases de funciones que desempeñan
los órganos principales de la Comunidad Andina, así:11

•฀ El฀órgano฀encargado฀de฀la฀dirección฀política฀de฀la฀Comunidad฀es฀el฀Consejo
Presidencial Andino, conformado por los presidentes de cada uno de los
países miembros, a quien corresponde, en particular, evaluar, impulsar y
orientar la integración entre los Estados.
•฀ Los฀órganos฀con฀competencias฀normativas฀son,฀en฀primer฀lugar,฀el฀Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, quien profiere normas
vinculantes que también tienden a orientar la integración entre los miembros
y a coordinar la labor de las diversas instituciones andinas. En segundo
lugar, la Comisión de la Comunidad Andina, compuesta por un representante
plenipotenciario de cada uno de los Estados miembros, quien desempeña
la función principal en la producción de normas jurídicas andinas, en
cuanto tiene la competencia general para regular los asuntos andinos. Por
ello, puede asimilarse o ser considerado como el órgano legislativo de la
Comunidad.
•฀ El฀órgano฀con฀competencias฀ejecutivas฀y฀de฀control฀es฀la฀Secretaría General,
que nació en el Acuerdo de Cartagena como simple órgano encargado de
dar apoyo técnico a los demás órganos que componen el sistema andino
de integración, pero que se transformó en el Protocolo de Trujillo de 1996,
para pasar a ser un verdadero órgano ejecutivo del sistema. En efecto, la
Secretaría, a través del Secretario y de sus Directores Generales, es quien se
encarga, entre otras funciones, de ejecutar administrativamente la normati-
vidad andina a través de la expedición de Resoluciones; de controlar y velar
por el cumplimiento de la normatividad andina; de realizar propuestas de
reglamentación a la Comisión, y de proponer y ejecutar el presupuesto de la
Comunidad. Además, el Secretario General es quien representa jurídicamente
a la Comunidad. Por lo anterior, no cabe duda que la Secretaría General
es el órgano ejecutivo de la Comunidad Andina, como bien lo dispone el
artículo 29 del Acuerdo de Cartagena.

11
En relación con los diversos órganos que componen el sistema andino de integración, véase:
Quindimil, 2006, 52 y ss.

27
Libardo Rodríguez Rodríguez

•฀ El฀órgano฀jurisdiccional฀es฀el฀Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,

al cual nos referiremos en detalle en el punto III de este texto.
•฀ El฀ órgano฀ deliberante฀ del฀ sistema฀ andino฀ es฀ el฀ Parlamento Andino, a
quien corresponde examinar la marcha del proceso andino de integración y
participar en su promoción y orientación; desarrollar labores de cooperación
institucional, y promover proyectos de reglamentación andina sobre diferen-
tes asuntos. No obstante la denominación de parlamento, esta institución
andina no tiene funciones normativas generales, como se deduce de los
artículos 12 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1979 y 43
del Protocolo de Trujillo de 1996, por lo cual no puede ser entendido como
el órgano legislativo del sistema de integración andino.12

Dicho lo anterior, procedemos a identificar algunos ejemplos en los

cuales resulta evidente la sustitución de autoridades a la que venimos haciendo
referencia:

a) En primer lugar, podemos mencionar que, al igual que ocurre en la

Unión Europea, en la Comunidad Andina existen diversos instrumentos
aduaneros que facilitan las transacciones comerciales en sus países
miembros, entre los que se incluyen normas sobre identificación y avalúo
de los bienes, tipos y tarifas de los aranceles, y régimen de controles
aduaneros, las cuales son elaboradas por autoridades andinas y, en
ocasiones, aplicadas por autoridades del mismo orden, desplazando de
esta manera a las autoridades internas.13

12
En relación con el Parlamento Andino, la doctrina ha dicho que “la omisión más importante
es la inexistencia de atribuciones legislativas, esto es, su participación directa y decisiva en el
proceso de formación del derecho comunitario andino” (Quindimil, 2006, 119).
13
Entre los diferentes instrumentos aduaneros propios de la Comunidad Andina de Naciones,
podemos citar los siguientes, que contienen diversos aspectos que implican ese desplazamiento
de decisiones y actuaciones de las autoridades administrativas internas por autoridades comu-
nitarias: Nomenclatura Común Andina (Decisión 570), Valoración Aduanera (Decisión 571),
Tránsito Aduanero Comunitario (Decisión 617), Asistencia Mutua y Cooperación entre las Ad-
ministraciones Aduaneras de los Países Miembros (Decisión 478), Arancel Integrado Andino
(ARIAN) (Decisión 572), Programa Andino de Formación Aduanera (Decisión 573) y Régimen
Andino sobre Control Aduanero (Decisión 574).

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

Al respecto, debe señalarse que tradicionalmente los asuntos aduaneros

habían sido regulados por autoridades nacionales, mientras que ahora
muchos de ellos lo son por instituciones comunitarias andinas, eviden-
ciándose de esta manera el desplazamiento de autoridades internas por
autoridades comunitarias. En este sentido, se nota claramente que el centro
de producción de normas vinculantes para los Estados miembros y sus
habitantes ya no es una autoridad interna sino una comunitaria, como
lo es la Comisión de la Comunidad Andina, quien ha regulado diversos
aspectos aduaneros a través de sus actos denominados “decisiones”.
No obstante, en este tema debe hacerse notar que la intervención de las
autoridades comunitarias no se limita a la expedición de normas vinculantes
para los países miembros y la sustitución de los centros de producción
normativa nacionales por autoridades comunitarias, sino que llega hasta
la intervención práctica en la puesta en marcha de las normas comunita-
rias. Así, dentro del tema aduanero al cual venimos haciendo referencia,
encontramos que autoridades comunitarias como la Universidad Andina
Simón Bolívar son quienes se encargan de la aplicación práctica de ciertos
aspectos de la normatividad comunitaria. En efecto, de conformidad con la
Decisión 573 de la Comisión de la Comunidad Andina, esta Universidad es
la autoridad comunitaria a quien corresponde la coordinación, organización
y desarrollo del programa de formación aduanera andina.
b) Una situación similar ocurre con la normatividad sobre la libertad de
competencia. En efecto, la Comisión de la Comunidad Andina, mediante la
Decisión 608, estableció prohibiciones y sanciones respecto de conductas
restrictivas de la libre competencia que afecten a la Subregión Andina, en
particular a los diferentes intervinientes en el mercado de la citada subregión.
Al respecto, debe señalarse que han sido tradicionalmente las autoridades
internas quienes se han encargado de determinar las conductas que
constituyen restricciones a la liberad de competencia, de tal manera que la
fijación de estas conductas por parte de una autoridad comunitaria, como
lo es la Comisión de la Comunidad Andina, constituye un desplazamiento
de las autoridades internas por las autoridades andinas.

29
Libardo Rodríguez Rodríguez

En este caso también el desplazamiento de competencias de las autorida-

des administrativas internas a las autoridades andinas no se limita a la
expedición de normas vinculantes, sino que se extiende a las autoridades
competentes para su aplicación. Así, de conformidad con lo dispuesto en la
citada Decisión 608, la investigación y sanción por conductas que atenten
contra la libre competencia deben ser adelantada e impuesta por la Secretaría
General de la Comunidad Andina, con la intervención del Comité Andino
de Defensa de la Libre Competencia, que son autoridades comunitarias.
De lo anterior puede deducirse que la aplicación de la normatividad andina
y la intervención de las autoridades de la misma clase suponen que las
conductas restrictivas de la libre competencia tengan efectos en el conjunto
de la Subregión Andina o en dos o más Estados miembros, de tal manera
que resultan excluidas del ámbito de aplicación de la normatividad andina,
las prácticas con origen y efectos en un sólo Estado miembro, las cuales se
regirán por la normatividad interna.

III. El desplazamiento del Juez Administrativo interno por

el Juez Comunitario
Esta segunda expresión de las transformaciones del derecho administrativo
clásico, como consecuencia del derecho comunitario, se refiere a que el
control jurisdiccional de las decisiones de las autoridades comunitarias, en
muchos casos, no es competencia de los jueces administrativos internos
de los países miembros, sino de tribunales que han sido creados por esas
organizaciones comunitarias.
Así mismo, y de manera más trascendental frente a la estructura clásica
del derecho administrativo, la realidad revela que diversas decisiones del orden
interno, es decir, adoptadas no por autoridades comunitarias sino por autori-
dades internas de cada Estado, pueden ser objeto de control por las instancias
administrativas y aun jurisdiccionales de la respectiva comunidad.
En el caso de la Unión Europea, debemos señalar que el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, es el competente, en algunos casos,
para juzgar la legalidad de los actos, conductas y omisiones de las autoridades

30
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

administrativas internas, desplazando la competencia de los jueces adminis-

trativos de los Estados miembros.
En efecto, la principal tarea del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas consiste en controlar la legalidad de los actos comunitarios y garan-
tizar la interpretación y aplicación uniforme del derecho comunitario, a través
del recurso de anulación, el recurso de omisión y la excepción de ilegalidad,
consagrados en el Tratado de Roma.
Además, el citado Tribunal tiene una competencia muy importante en
materia administrativa, que es la de conocer de la responsabilidad de los Estados
por el incumplimiento del derecho comunitario y ordenar el resarcimiento de
los perjuicios a que haya lugar, la cual se hace efectiva a través del recurso
de incumplimiento consagrado también en el Tratado de Roma.14
De otra parte, en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, el Acuerdo
de Cartagena de 1968 creó el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
cuyas normas de constitución y funcionamiento se encuentran actualmente en
las Decisiones 472 (codificación del Tratado de Creación del Tribunal) y 500
(Estatuto del Tribunal) de la Comisión de la Comunidad Andina.
Como lo veremos, este Tribunal conoce de procesos relacionados con
la aplicación del derecho comunitario en que son parte los Estados miembros,
con lo cual, en muchos casos, puede resultar desplazando al juez administrativo
interno en el juzgamiento de actuaciones y decisiones de las autoridades
administrativas internas.
Fundamentalmente, son tres las clases de acciones que proceden ante
el Tribunal Andino de Justicia, cuyas relaciones con la competencia de las
autoridades judiciales internas pasamos a ver:

a) De conformidad con los artículos 17 y siguientes de la Decisión 472 y 101 y

siguientes de la Decisión 500, la primera de las acciones procedentes frente
al Tribunal Andino es la acción de nulidad. Esta acción procede contra
las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores

14
En relación con el sistema jurisdiccional de las comunidades europeas, véase: Mangas y
Liñán, 2005, 353 y ss.

31
Libardo Rodríguez Rodríguez

y de la Comisión de la Comunidad Andina, contra las Resoluciones de la

Secretaría General y contra los Convenios de Complementación Industrial y
los demás convenios que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco
del proceso de la integración subregional andina.
Frente a esta acción, debe señalarse que ella no implica, en estricto sentido,
el desplazamiento del juez administrativo interno de cada país, pues se trata
de la impugnación de normas expedidas por autoridades andinas, de tal
manera que resulta lógico que su cuestionamiento judicial deba darse ante
el órgano jurisdiccional andino.
Igualmente, debe aclararse que la misma acción procede exclusivamente
contra las decisiones de las autoridades comunitarias, de tal manera
que frente a los actos administrativos de las autoridades internas,
proferidos en desarrollo o en cumplimiento de normas comunitarias
andinas, procederá la acción de nulidad interna tradicional ante los jueces
administrativos internos, o la acción comunitaria de incumplimiento a
que nos referiremos enseguida.
b) En segundo lugar, de conformidad con los artículos 23 y siguientes de la
Decisión 472 y 107 y siguientes de la Decisión 500, procede la acción de
incumplimiento, con el objeto de que un Estado miembro de la Comunidad
Andina dé cabal cumplimiento a las obligaciones y compromisos contraídos
en su condición de miembro de la citada Comunidad. Las conductas que
pueden ser objeto de censura mediante esta acción en particular incluyen,
de conformidad con el artículo 107 citado, “la expedición de normas internas
contrarias al ordenamiento jurídico andino, la no expedición de normas que
den cumplimiento a dicho ordenamiento o, la realización de cualesquiera
actos u omisiones opuestos al mismo o que de alguna manera dificulten u
obstaculicen su aplicación”.
Teniendo en cuenta, de una parte, la redacción amplia que trae la norma
transcrita sobre la procedencia de la acción de incumplimiento y, de otra, el
hecho de que las autoridades internas se encuentran sometidas en sus deci-
siones al ordenamiento jurídico comunitario, como lo veremos en el punto IV
de este escrito, es evidente que en virtud de esta acción el juez administrativo
interno puede ser desplazado por el Tribunal Andino de Justicia.

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

En efecto, la lógica tradicional del derecho administrativo nos enseña que

en el evento en que una autoridad administrativa profiera un acto, realice
una conducta o incurre en una omisión, por regla general será el juez
administrativo interno la autoridad judicial competente para conocer de la
legalidad de tal acto, conducta u omisión. No obstante, con la creación del
Tribunal Andino de Justicia, éste puede llegar a desplazar la competencia
tradicional de ese juez administrativo interno, puesto que por la acción de
incumplimiento resulta conociendo de la legalidad de actos, conductas y
omisiones de las autoridades administrativas internas por violación del
ordenamiento jurídico comunitario.
Al respecto, debe señalarse que de la normatividad vigente no resulta
claro en cuáles eventos se produce tal desplazamiento, es decir, no es fácil
establecer los casos en los cuales el juez competente será el comunitario
o cuándo será el juez administrativo interno quien se encargue de dirimir
el litigio. Éste es precisamente un ejemplo de las situaciones a las que
hicimos referencia en la introducción de este escrito, en las cuales aparece
la necesidad de profundizar en el estudio sistemático de las relaciones entre
el derecho comunitario y el derecho administrativo interno.
c) Por último, de conformidad con los artículos 32 y siguientes de la Decisión
472 y 121 y siguientes de la Decisión 500, la tercera de las competencias
que corresponden al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es la de
interpretación prejudicial. Este mecanismo procesal parte de la idea
de que corresponde al Tribunal interpretar las normas que integran el
ordenamiento jurídico andino, y tiene como finalidad la de asegurar su
aplicación uniforme en todos los Estados miembros.
De acuerdo con la regulación de esta figura, existen eventos en los cuales
procede una consulta facultativa y otros en los cuales la consulta es obli-
gatoria. En el primer caso, el juez interno que conoce de un proceso donde
se discute la aplicación de una norma andina puede solicitar al Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina la interpretación que debe darse a la norma.
En el segundo caso, que resulta más trascendental, cuando el juez interno
conoce de un proceso donde también se debe aplicar una norma andina y
no proceden recursos internos contra la decisión definitiva, el juez interno

33
Libardo Rodríguez Rodríguez

tiene el deber de suspender el proceso judicial y solicitar la interpretación

de la norma por el Tribunal.
Al respecto, debe señalarse que a pesar de que sea la autoridad judicial
interna quien toma la decisión definitiva en el caso puesto a su consideración,
esta decisión debe basarse necesariamente en la interpretación hecha por el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir, que las providencias
de los jueces internos se encuentran sometidas a las decisiones del juez
comunitario, por lo cual, en cierta medida, existe un desplazamiento del
juez interno por el juez comunitario.
Para ejemplificar esta situación en relación con el juez administrativo
colombiano, podemos hacer referencia a las acciones de nulidad contra las
decisiones de las autoridades administrativas internas relacionadas con
propiedad industrial. Estas acciones son tramitadas ante el Consejo de
Estado en única instancia, por lo cual se ha considerado que contra la
decisión definitiva no proceden recursos internos, de tal manera que, en
aplicación de las citadas disposiciones comunitarias, como requisito previo
a proferir el fallo que ponga fin al proceso de nulidad, debe obtenerse
obligatoriamente una interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina, a la cual se encuentra sometido el Consejo de Estado
en su decisión definitiva.

IV. La ampliación de las fuentes de la legalidad aplicables a

las decisiones de las autoridades internas
La tercera expresión de las influencias del derecho comunitario sobre el derecho
administrativo y los cambios que ellas han generado, se manifiesta en que el
bloque de legalidad o conjunto de normas a las cuales se encuentran sometidas
las decisiones y actuaciones de las autoridades internas se amplía en el sentido
de incluir reglas y principios provenientes de la normativa comunitaria.
A este respecto, la doctrina ha señalado que “el principio de legalidad
no sólo somete a los órganos del Estado al ordenamiento jurídico establecido
por el propio Estado o al contenido en tratados internacionales ratificados y
aprobados por sus órganos, sino también al ordenamiento establecido por los
órganos supranacionales en los procesos de integración económica, y que

34
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

tienen aplicación directa e inmediata en el ámbito interno” (Brewer-Carías,

tomo I, 2005, 47).15
Este, quizás, es el tema más complejo en la medida en que supone
un importante esfuerzo de articulación entre los ordenamientos jurídicos
internos y el ordenamiento comunitario. En este sentido, es necesario hacer
un esfuerzo de distribución de competencias y de establecimiento de reglas
de prevalencia entre el derecho interno y el comunitario, a efectos de lograr
la mayor claridad en cuanto a la normatividad aplicable y la forma en que
deben solucionarse las lagunas y las antinomias que pueden generarse entre
los ordenamientos jurídicos mencionados.16
Frente a este problema, la doctrina tradicional del derecho internacional
ha formulado las doctrinas del monismo y el dualismo como criterios para la
solución de esas tensiones entre las normas nacionales y las internacionales.
Así, de conformidad con la concepción dualista, el ordenamiento jurídico
interno y el ordenamiento jurídico internacional son sistemas que coexisten y
son perfectamente independientes y separados, de tal manera que para que se
aplique una norma internacional en el derecho interno es necesario un acto
de incorporación al mismo. En cambio, la concepción monista supone que existe
una unidad entre el ordenamiento jurídico interno y el internacional, de forma
tal que la norma internacional se aplica de manera inmediata en el derecho
interno e incluso de forma prevalente.17
En el caso del derecho comunitario europeo, la doctrina ha seña-
lado que en relación con el mismo se aplica la concepción monista de las
relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno, de acuerdo
con las disposiciones del tratado de constitución de la Unión Europea y sus
posteriores reformas. Además, según lo ha dicho la doctrina, esta conclusión

15
Igualmente ha dicho la doctrina que “todas las normas integrantes del Derecho de la Unión
Europea rigen y son aplicables en España (en tanto que miembro de aquélla), por lo que son
también fuentes del Derecho y, en concreto, del Derecho administrativo[…]El derecho comuni-
tario europeo penetra así, a través de y por virtud de la CE [Constitución Española], al interior
del ordenamiento español, insertándose y valiendo en él como derecho directamente aplicable y
vinculante” (Parejo, 2003, 230).
16
Véase: Muñoz Machado, tomo I, 1986, 503 y ss.
17
En relación con estas dos concepciones y, en particular, sobre su aplicación a las relaciones
entre el derecho comunitario europeo y el derecho interno, véase: Isaac, 1996, 190 y ss.

35
Libardo Rodríguez Rodríguez

se refuerza con la interpretación del Tratado que repetidamente ha hecho la

jurisprudencia del Tribunal de las Comunidades Europeas, quien también
afirma que la concepción monista es la única que resulta compatible con un
sistema de integración como el comunitario europeo.18
Según la misma doctrina a la que hemos hecho referencia, la adopción
en el derecho comunitario europeo de la concepción monista implica lo siguiente:
(i) que las normas de derecho comunitario entran a formar parte del derecho
positivo de los diversos Estados miembros, por lo cual tienen una aplicación
inmediata; (ii) que las mencionadas normas de derecho comunitario ocupan
un rango superior a las normas nacionales, específicamente a las leyes y demás
normas con igual categoría; y (iii) que la norma comunitaria, por sí misma y
sin necesidad de una norma nacional, puede generar derechos y obligaciones
tanto para los Estados miembros como para los particulares.
Esta manera de comprender las relaciones entre el derecho comunitario
y los ordenamientos jurídicos internos, lleva como efecto que las autoridades
administrativas internas de los diversos Estados europeos miembros deben basar
sus decisiones y actuaciones no sólo en las normas de derecho interno, sino que
también deben tomar en consideración, de forma prevalente, el ordenamiento
jurídico europeo. De igual manera y como consecuencia de lo anterior, el juez
administrativo interno, al juzgar los actos de las autoridades administrativas
internas, deberá tener en cuenta la normatividad europea.
Así las cosas, no cabe duda de que, por lo menos en el caso del derecho
comunitario europeo, éste tiene una directa influencia sobre el derecho adminis-
trativo interno de los Estados miembros de la Unión Europea, en el sentido
de que se incluyen como fuentes de la legalidad de las actuaciones de las
autoridades administrativas las normas propias del derecho comunitario, de
tal manera que tanto la administración interna como su juez, estarán en el deber
de aplicarlas. Sin embargo, debe aclararse que se trata de una ampliación de
las fuentes y no una sustitución, puesto que las normas comunitarias vienen
a ser una fuente más y no la fuente exclusiva.

18
Al respecto, véase: Mangas y Liñán, 2005, 332 y ss.; Isaac, 1996, 192 y ss.; Muñoz Ma-
chado, 1986, 509 y ss.

36
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

En relación con el derecho comunitario andino, la solución al problema

de las relaciones entre las normas internas y las comunitarias no es muy diferente.
En efecto, del acto modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina (Protocolo de Cochabamba) de 28 de mayo
de 1996, resulta meridiana la conclusión expresada en el sentido de que el
ordenamiento comunitario, en este caso andino, goza de plena eficacia en
relación con las normas internas de los Estados miembros de la Comunidad
Andina de Naciones.
En este sentido, de conformidad con el artículo 1º del citado Protocolo de
Cochabamba, el ordenamiento jurídico andino se encuentra compuesto por las
siguientes normas: a) el Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos
adicionales; b) el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina y sus Protocolos Modificatorios; c) las Decisiones del Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;
d) las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y e) los
Convenios de Complementación Industrial y los demás convenios que adopten
los Estados miembros entre sí y en el marco del proceso de la integración
subregional andina.19
Como puede verse, el ordenamiento jurídico andino se encuentra
conformado por dos niveles, esto es, por normas primarias y secundarias.20
Las normas primarias hacen referencia a aquéllas respecto de las cuales los
Estados han manifestado directamente su voluntad de sometimiento, como lo
son el Acuerdo de Cartagena, mediante el que se creó la Comunidad Andina
de Naciones, y el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia. Esto incluye,
obviamente, los protocolos e instrumentos adicionales a aquellos tratados
internacionales.
La eficacia de estas normas primarias en los ordenamientos internos de
los Estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones no tiene discusión
alguna, por lo menos desde el punto de vista de Colombia, en la medida en

19
Sobre las normas que conforman el ordenamiento jurídico andino, véase: Quindimil, 2006,
174 y ss.
20
En relación con la distinción entre derecho comunitario andino primario y secundario, véase:
Sáchica, 1985, 129 y ss.

37
Libardo Rodríguez Rodríguez

que se han adoptado las decisiones correspondientes para su incorporación al

ordenamiento interno. En ese orden de ideas, puede concluirse que el derecho
andino primario forma parte del ordenamiento jurídico interno colombiano, con
categoría de ley, puesto que su adopción formal ha implicado la expedición de
una ley por parte del Congreso de la República, sometida a control de consti-
tucionalidad por parte del juez constitucional.
Al respecto, debe aclararse que, contrariamente a lo que ocurre con el
derecho comunitario europeo primario, en el derecho colombiano no se aplica
la concepción monista en las relaciones entre el derecho interno y el derecho
andino primario. Por el contrario, se trata de la aplicación clara de la concepción
dualista, en la medida en que las normas andinas primarias sólo llegan a ser
parte del ordenamiento jurídico interno siempre que se expida un acto de
incorporación previo, como bien lo ordena la Constitución colombiana.21 No
obstante, no pueden hacerse idénticos razonamientos frente a las normas de
carácter secundario, pues su aplicación directa, inmediata y prevalente depende
de otros factores, como lo analizaremos a continuación.
En efecto, el derecho andino secundario hace referencia a las normas
proferidas por las distintas autoridades de la Comunidad Andina de Naciones
(Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Comisión de la Comu-
nidad Andina, Secretaría General de la Comunidad Andina). Se dice que se trata
de derecho secundario o derivado, en la medida en que las autoridades que lo
profieren gozan de una competencia delegada por los Estados miembros de la
Comunidad, y porque su eficacia no deriva de sí mismo, sino de lo dispuesto
por el derecho comunitario primario.
Ahora bien, para establecer la eficacia del derecho andino derivado frente
a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, resulta necesario
acudir a la normatividad andina primaria. Es así como el artículo 3º del
Protocolo de Cochabamba dispone que “las Decisiones del Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de
la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros”

21
Véanse artículos 150-1, 224 y 241-10 de la Constitución Política. Desde el punto jurispru-
dencial, véase, por ejemplo la Sentencia C-468 de 1997 de la Corte Constitucional.

38
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

y, según el artículo 4º, “los Países Miembros están obligados a adoptar las
medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que
conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina”.
El contenido de las dos normas citadas implica que las normas expe-
didas por las autoridades andinas (derecho andino secundario o derivado),
en virtud de la propia voluntad de los Estados miembros de la Comunidad,
deben entenderse incluidas dentro del ordenamiento de los mismos Estados y
tienen eficacia directa con un cierto rango de prioridad sobre las normas legales
preexistentes en los ordenamientos jurídicos internos. De esta manera, puede
afirmarse que el derecho comunitario andino, al igual que el europeo, también
se caracteriza por su aplicabilidad inmediata y directa, y por su primacía sobre
el derecho interno.22
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ha ratificado en repetidas
ocasiones la aplicación directa y la preeminencia del derecho comunitario andino
en los Estados miembros. Al respecto señaló:

Este Tribunal ha sostenido repetidas veces que el artículo 5º [hoy artículo 4]

del Tratado de Creación del mismo, tutela dos principios fundamentales
del Derecho Comunitario como son el de la aplicación directa y el de
la preeminencia de su ordenamiento jurídico. La preeminencia conlleva la
virtud que tiene el ordenamiento comunitario de ser imperativo de modo
que cuando se trate de aplicar normas legales a actuaciones jurídicas con-
templadas en el derecho de integración, deberá acudirse al ordenamiento
comunitario con preferencia sobre el derecho interno.
Sobre este particular el artículo 5 impone a los Países Miembros dos
obligaciones básicas: una de hacer, dirigida a la adopción de medidas que
aseguren el cumplimiento del Ordenamiento jurídico comunitario; y la otra,
obligación de no hacer, a fin de que no se adopten medidas que contraríen
u obstaculicen el derecho comunitario.

22
Sobre los caracteres generales del derecho comunitario, aunque en relación con las situa-
ciones propias de la Unión Europea y del Mercosur, las cuales resultan plenamente aplicables al
caso de la Comunidad Andina de Naciones, véase respectivamente: Isaac, 1996, 189 y ss.; Dromi,
Ekmekdijian, y Rivera, 1996, 143 y ss.

39
Libardo Rodríguez Rodríguez

Por la obligación de no hacer, los Países adquieren el compromiso de no

adoptar actitudes o expedir actos - sean legislativos, judiciales, ejecutivos
administrativos o de cualquier otra naturaleza - que puedan contradecir u
obstaculizar la aplicación del Régimen Jurídico Andino. Estas obligaciones
se refieren tanto al respeto del derecho primario como del derivado,
en este caso la Decisión 344, que debe acatarse por todos los órganos
de los Países Signatarios del Acuerdo de Cartagena.23 (Negrilla fuera
del texto).

En un caso anterior, el mismo Tribunal señaló a este respecto:

La obligación que ha previsto el artículo 5 [hoy artículo 4] del Tratado del

Tribunal corresponde a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela y
el cumplimiento con el cual están comprometidos los cinco países, o sea
los “Países Miembros”, se refiere a todas las normas de los instrumentos
constitutivos del ordenamiento jurídico citados en el artículo 1 del Tratado
del Tribunal, pues, como se dijo en la Sentencia de Nulidad de la Resolución
253 de la Junta del Acuerdo, Proceso No. 2-N-86 (Gaceta Oficial No. 21
de 15 de julio de 1987), “...que el ordenamiento jurídico del Acuerdo
de Cartagena es imperativo, de aplicación obligatoria en todos los
Países Miembros y, que debe ser respetado y cumplido por todos
ellos y por supuesto por los órganos del Acuerdo, lo mismo que por todos
los organismos y funcionarios que ejercen atribuciones conforme a dicho
ordenamiento, el cual regula el proceso de integración que se cumple en una
comunidad de derecho cual es la constituida en el Pacto Andino...”. Esta
obligación de los países, al tenor del mismo artículo, encierra el compromiso
incondicional de no contrariar las normas del indicado ordenamiento y de
no obstaculizar su aplicación, es decir, en la práctica, la obligación de no

23
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia de 30 de octubre de 1996, Proceso
1-AI-96, de la Junta Directiva del Acuerdo de Cartagena contra la República de Ecuador, en Gaceta
Oficial del Acuerdo de Cartagena, núm. 234, 21 de noviembre de 1996, en la cual se hace refe-
rencia a múltiple jurisprudencia del Tribunal que sostiene la aplicación directa y la preeminencia
del derecho comunitario andino.

40
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

oponerse, en modo alguno, a los preceptos válidamente acordados por

las partes. Asimismo ha de recordarse que, según jurisprudencia de este
Tribunal, son características inherentes al ordenamiento del Pacto Andino
su identidad y autonomía propias, que constituye un derecho común, forma
parte de los ordenamientos jurídicos nacionales y prevalece, en el marco
de sus competencias, sobre las normas nacionales sin que puedan oponerse
a él medidas o actos unilaterales de los Países Miembros.24 (Negrilla fuera
del texto).

De otra parte, vale la pena hacer notar que, de acuerdo con las dispo-
siciones constitucionales colombianas, es perfectamente válido que se haya
cedido a instituciones comunitarias andinas la posibilidad de regular diversos
asuntos que normalmente correspondería regular al derecho interno. En este
sentido, el artículo 150.16 de la Constitución Política señala que por medio de
tratados internacionales, el Estado puede “transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados”.
De acuerdo con todo lo anterior, no puede caber duda de que el
ordenamiento comunitario andino secundario goza de los caracteres propios
del derecho comunitario, esto es: aplicabilidad directa, aplicabilidad inmediata
y primacía.
La principal consecuencia de la aplicación de estas características propias
del derecho comunitario al derecho administrativo interno consiste en una
evidente ampliación de las fuentes de legalidad a las cuales se encuentran
sometidos la administración pública y el juez administrativo. En efecto,
cuando se trate de una actuación de la administración pública interna que
tenga que ver con asuntos que son objeto de regulación por los órganos de la
Comunidad Andina, aquélla deberá tener en cuenta, además del bloque de
legalidad tradicional del derecho administrativo interno, las normas propias del
ordenamiento jurídico comunitario. A su vez, el juez administrativo, al controlar
la legalidad de esas actuaciones de las autoridades administrativas internas,

24
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia de 26 de octubre de 1989, Proceso
5-IP-89, caso Decisión 220 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

41
Libardo Rodríguez Rodríguez

también deberá tomar en consideración esas normas comunitarias a las cuales

optó por someterse el Estado.25
Los diversos aspectos en que el derecho comunitario puede tener
influencia sobre el derecho administrativo tradicional, han sido resaltados por
la doctrina del siguiente modo:

El derecho comunitario, por lo tanto, es un derecho distinto, novedoso, que

cabalga entre el derecho internacional y el derecho interno de cada país
miembro. En todo caso, la vasta doctrina jurídica y jurisprudencia europea
así como la andina han dejado claramente definido el criterio de que para
garantizar la aplicación uniforme del derecho comunitario en los países
miembros es indispensable el cumplimiento de al menos tres requisitos: en
primer lugar, la atribución o cesión de competencias propias de los órganos
constitucionales de los Estados a los órganos comunitarios; en segundo
lugar, la primacía del derecho comunitario y su exclusión del ámbito de
controles constitucionales internos de cada país; y, en tercer lugar, la
aplicación directa en el ámbito interno de la normativa dictada por dichos
órganos (Brewer-Carías, 2005, tomo I, 49).

Sin embargo, en relación con el rango normativo con el cual se incorpora

el derecho comunitario andino secundario, aparecen problemas de jerarquía
de las normas que no han sido suficientemente precisados. Al respecto, debe
hacerse notar que parece lógico que no puedan tener igual rango las Decisiones
de la Comisión de la Comunidad Andina y el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, y las Resoluciones de la Secretaría General. En efecto,
parece claro que la Decisiones citadas se incorporan al ordenamiento jurídico
interno con la categoría de ley, mientras que las Resoluciones parecen tener la
categoría de actos administrativos.

25
Así, por ejemplo, entre muchas decisiones de la jurisprudencia colombiana, pueden verse:
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de agosto
de 2005, expediente 1-7619; 9 de marzo de 2006, expediente 2002-0103, y 11 de septiembre de
2006, expediente 2003-0346, en las cuales se estudia, a la luz de la normatividad comunitaria,
la legalidad de actos de la Superintendencia de Industria y Comercio que resolvieron controversias
sobre el registro de una marca.

42
 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

Frente a estos problemas de jerarquía, debe hacerse notar que la

jurisprudencia del Consejo de Estado colombiano ha dado algunos pasos hacia
la solución de los mismos, al señalar que las Decisiones de la Comisión del
Acuerdo de Cartagena (hoy Comisión de la Comunidad Andina) se incorporan
al ordenamiento jurídico interno colombiano con la categoría de ley y con las
mismas consecuencias de las leyes internas. Al respecto, ha señalado:

(…) Las Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena son

actos de categoría legal en nuestro régimen interno, sometidos, por
lo mismo, al régimen propio de las leyes en todo aquello que no sea
incompatible con la normatividad superior del derecho comunitario andino.
De tal manera de que a pesar de que las decisiones de la Comisión surgen
originalmente como normas integrantes del derecho comunitario andino,
en virtud de su carácter vincular para los países miembros se convierten
también en legislación nacional.
Concordantemente con lo anterior, para la Sala es perfectamente posible
y jurídico que el Presidente de la República pueda ejercer respecto de las
Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena el poder reglamentario
que le ha sido otorgado por (…) la Constitución Política, en la medida en que
el ejercicio de esa potestad se haga necesario para la cumplida ejecución de
esas normas de categoría legal.26 (Negrillas fuera del texto).

No obstante, el planteamiento anterior requiere de un estudio siste-

mático de los diversos tipos de normas jurídicas que componen el derecho
andino secundario, que precise la categoría con que ellas se incorporan a los
derechos internos y defina los efectos de esa incorporación respecto de cada
una de esas categorías. Desafortunadamente, el carácter general y los límites
de espacio de este trabajo impiden acometer ese estudio.

26
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28
de febrero de 1991, expediente 836. En igual sentido, véanse: Consejo de Estado, Sala de lo Con-
tencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 5 de junio de 1992, expediente 2009 y sentencia
de 6 de agosto de 1998, expediente 3409.

43
Libardo Rodríguez Rodríguez

Conclusiones
De los análisis y reflexiones anteriores, podemos extraer las siguientes
conclusiones:

1. Las transformaciones recientes de las relaciones entre los Estados,

especialmente desde el punto de vista económico, han dado lugar a la
aparición del fenómeno denominado “la internacionalización del derecho”,
que afecta a todas las ramas de la ciencia jurídica al nivel interno de los
Estados y que obliga a replantear la forma tradicional en que se han
entendido las relaciones entre esas ramas del derecho interno y el derecho
internacional.
2. Esas relaciones entre los Estados evolucionaron inicialmente hacia la
creación de comunidades económicas, las cuales, a su vez, han mostrado
una tendencia más reciente hacia comunidades de carácter político, con una
visión de las relaciones interestatales cada vez más sólidas, evolucionando
hacia la conformación de verdaderos supraestados.
3. El paradigma de estas comunidades ha sido la Comunidad Económica
Europea, la cual ha evolucionado hacia la Unión Europea, como expresión
de unos vínculos entre las comunidades estatales que van más allá de los
simplemente económicos, para acercarse cada vez más a una comunidad
de carácter político. No obstante, este tipo de comunidades también ha
aparecido en los escenarios latinoamericano, asiático y africano, aunque
con menor desarrollo.
4. La existencia de esta clase de comunidades ha dado lugar a la confor-
mación de una nueva rama del derecho, llamada “derecho comunitario”,
diferente del derecho internacional tradicional, que se basa en la idea de
integración de diferentes comunidades estatales e implica la existencia
de un verdadero ordenamiento jurídico complejo, pero sistemático, aplicable
tanto a las relaciones entre los Estados que son miembros de la respectiva
comunidad, como a los habitantes de esos Estados.
5. La primera muestra de la influencia del derecho comunitario sobre el derecho
administrativo se manifiesta en que muchas decisiones que tradicionalmente
tenían como fuente a las autoridades administrativas de cada país, ahora

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 El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho...

se originan en instancias propias de la respectiva comunidad, lo cual se

evidencia en diversos aspectos en la Unión Europea y en la Comunidad
Andina de Naciones, tanto desde el punto de vista de la expedición de nor-
mas de contenido general, como en la aplicación concreta de las mismas.
6. La segunda expresión de las transformaciones del derecho administrativo
clásico, como consecuencia del derecho comunitario, se refiere a que
diversas decisiones adoptadas por autoridades administrativas internas
de cada Estado pueden ser objeto de control por las instancias jurisdiccio-
nales de la respectiva comunidad. En este sentido, en el sistema comunitario
andino existe el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, quien, en
algunas ocasiones, es competente para juzgar los actos y actuaciones de
las autoridades internas de los países miembros de la comunidad, a través
de la acción de nulidad y la interpretación prejudicial, pero especialmente
por medio de la acción de incumplimiento, con el objetivo de garantizar
que los actos internos sean conformes con el ordenamiento comunitario.
7. La tercera muestra de las influencias del derecho comunitario sobre el
derecho administrativo consiste en que el bloque de legalidad o conjunto de
normas a las cuales se encuentran sometidas las decisiones y actuaciones
de las autoridades internas, se amplía en el sentido de incluir reglas y
principios provenientes de la normatividad comunitaria, de tal manera que
las autoridades internas no sólo deben respetar las normas nacionales, sino
que también se encuentran sometidas al ordenamiento comunitario.
8. A su vez, en cuanto a las relaciones entre las normas comunitarias y
las normas internas, la teoría general del derecho comunitario europeo
ha formulado estas reglas: (i) las normas de derecho comunitario entran a
formar parte del derecho positivo de los diversos Estados miembros, por lo
cual tienen una aplicación inmediata; (ii) las mencionadas normas ocupan
un rango superior a las normas nacionales, específicamente a las leyes y
demás normas con igual categoría; y (iii) las normas comunitarias, por sí
mismas y sin necesidad de una norma nacional, pueden generar derechos y
obligaciones tanto para los Estados miembros como para los particulares.
9. La aplicación de las citadas reglas generales al derecho comunitario andino,
lleva a hacer las siguientes precisiones: (i) las normas andinas primarias

45
Libardo Rodríguez Rodríguez

(los tratados constitutivos de la Comunidad Andina y sus instituciones),

se incorporan a los ordenamientos jurídicos internos, de acuerdo con las
normas constitucionales de cada país miembro; (ii) las normas expedidas
por las autoridades andinas (derecho andino secundario o derivado), en
virtud de la propia voluntad de los Estados miembros de la Comunidad,
se incorporan directamente al ordenamiento jurídico interno de los mismos
Estados; (iii) las normas andinas se incorporan, en principio, con un rango
de prevalencia sobre las normas legales preexistentes en los ordenamientos
jurídicos internos, pero debe analizarse su jerarquía precisa de acuerdo con
los tipos de normas comunitarias incorporadas; y (iv) las citadas normas
pueden generar directamente obligaciones y derechos para los Estados
miembros y para los particulares.
10. En consecuencia, las autoridades administrativas, en todos sus actos
y actuaciones, deben respetar la legalidad comunitaria y, a su vez, los
jueces deben tomar en consideración el ordenamiento comunitario para el
juzgamiento de los actos y actuaciones de la administración pública.
11. No puede afirmarse que la influencia del derecho comunitario afecte
negativamente la vigencia e importancia del derecho administrativo. Por el
contrario, parece claro que la mayor consecuencia que se deriva de esta
evolución consiste en que el derecho administrativo ya no es solamente una
parte del derecho interno de cada país miembro de una comunidad, sino
que en dichos países existe hoy un derecho administrativo comunitario.
Esta evolución muy seguramente se irá dando en los demás países en la
medida en que ingresen a esta corriente, lo cual es cada día más probable
en virtud del fenómeno de globalización que se está produciendo en el
mundo, no sólo en los asuntos económicos sino en muchos otros, como
las comunicaciones, la información, las relaciones políticas, los derechos
humanos, etc.

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