MOVILIDAD Y DOCUMENTOS CONPES

A lo largo de la historia:

La infraestructura vial que comunica las ciudades entre si y la propia infraestructura vial
de las ciudades, tiene en general ciertas características que han sido definidas en el
tiempo, y en el transcurso de los hechos. La comunicación entre ciudades que antes
fueron pueblos, caseríos o villas fueron simples caminos llamados de herradura o de
piedra, transitados por caballos, carretas o a pie. Su trazado y alineamiento, obedeció
simplemente al sentido común de los antepasados, guiados por las dificultades de la
topografía, el relieve del terreno, los ríos, los valles y las montañas que facilitaron o
entorpecieron el paso de los primeros viajeros. En Colombia por ejemplo se dice
popularmente, que los trazados de las primeras vías fueron hechos por los burros1 y que
estos seguían el instinto animal de caminar por donde consideraban más fácil. En los
Estados Unidos, las rutas actuales siguieron el camino de las antiguas diligencias que
eran llevadas por caballos y es común observar que las velocidades de proyecto son
superadas hoy día, por las de los vehículos que las transitan actualmente.

Pero es importante afirmar que fue la rueda, la que le dio origen a la movilidad, sin la cual
fuese sido imposible realizar a lo largo de la historia el desplazamiento de personas y
cosas. Esa invención muy probablemente realizada en Mesopotamia, hace unos 5.000
años, se originó la necesidad de construir superficies de rodamiento que permitió la
circulación incipiente del tránsito de entonces2. Las primeras carretas fueron encontradas
en las minas de la ciudad de Ur, en Mesopotamia hacia el año 3.000 A.C.

Posteriormente, cabe anotar una serie de acontecimientos relacionados con los primeros
caminos, destacándose los pueblos Asirios y Egipcio, como los propulsores, la existencia
de una ruta entre Asia y Egipto, los caminos de piedra de los cartagineses, en la costa sur
del mediterráneo, 500 años A.C., los etruscos que construyeron caminos antes de la
fundación de Roma, y según Herodoto ( 484-425 A.C.), los caminos más antiguos que
sirvieron para la construcción de las pirámides fueron hechos por el rey Keops de Egipto.

Los primeros caminos construidos con algunas especificaciones datan del advenimiento
del imperio romano, como la famosa Vía Appia de Roma a Hidruntum, iniciada por Appius
Claudius en el año 312 A.C. Este hecho concede a Roma, los méritos para iniciar el
método científico de la construcción de caminos, cuya amplitud, debió ser probablemente,
a partir del ancho posterior de los caballos que tiraban de las carretas.

Las culturas antiguas de América, los mayas en el sur de México, Norte y Centro américa,
los toltecas que se establecieron en la parte central de México, por el año 752, los aztecas
que fundaron Tenochtitlan, hoy la ciudad de México, en el año 1325, los incas en el Perú,
1.100 años A.C., dejaron huellas de una avanzada técnica de construcción de caminos,
como los caminos blancos de los mayas, formados por terraplenes de uno a dos metros
de elevación, cubiertos con piedra caliza y que aún se perpetúan.

1
Animal de carga, muy utilizado en Colombia
2
+ Rafael Cal y Mayor R, James Cárdenas Colombia.

1
Los incas en el Perú, realizaron obras de ingeniería vial, por accidentada topografía y el
imperio azteca pudo extenderse desde la costa del golfo de México hasta el océano
Pacifico, gracias a rutas trazadas por los indígenas. Las crónicas españolas señalan que
la ciudad de México construida sobre una laguna, la circundaban grande calzadas que
incluían puentes levadizos, para el paso de barcas que cruzaban de lado a lado de la
ciudad.

Con relación a la propia infraestructura vial interna de las ciudades, hay que decir que casi
todas ellas obedecen a una ciudad antigua creciente, a un padrón de cuadrícula
rectangular, cuando las calles fueron usadas por vehículos de tracción animal. “Casi todo
intento de reforma urbanística ha sido derrotado por intereses creados y ceguera de
particulares y autoridades” 3. Pero además cuando se han proyectado nuevas ciudades o
nuevos sectores urbanos, sobre todo en los países en desarrollo, no se ha dudado en
concebirlas sobre la misma cuadricula rectangular, de tal forma que la circulación de
vehículos internamente en las ciudades a grandes velocidades, es un hecho que no se
puede dar, pues lo que se busca son sistemas amigables en espacios urbanos dinámicos,
donde tenga la prioridad el peatón, el ciclista y el transporte público, algo así como
estimar urbanísticamente, un tránsito calmado o pacificado.

De otra parte la conservación del patrimonio histórico, es una limitante que no se puede
desconocer, especialmente en ciudades antiguas como Berlín, Paris, Roma, Madrid u
otras del viejo continente y grandes ciudades del continente americano, cuya
modernización se fundamenta en la misma malla vial antigua, a la que se le ha adosado
aspectos técnicos como nueva señalización y tecnología de información para el usuario.

El presente:

Hoy día, el concepto de movilidad está muy en boga, es vigente, actuante y tema
obligado de la sociedad en general y de funcionarios del gobierno, que buscan a través
del conocimiento y de la experiencia en otras latitudes, soluciones para lograr la mejor
movilidad posible en sus ciudades. En el caso colombiano, el desplazamiento de
personas hacia los centros urbanos es una realidad que se presenta desde hace más de
50 años, por los fenómenos de violencia y en busca de mejores oportunidades de vida,
ubicándose en la periferia, con limitaciones de servicios públicos y agigantando los
problemas sociales y de seguridad. En México, por ejemplo el espejismo político, creado
por los partidos de gobierno, estimuló el desplazamiento de mucha gente a la ciudad,
generando la que es hoy, la gran metrópoli latinoamericana.

La situación de la movilidad en muchas ciudades colombianas, ha obligado a las

autoridades a implementar los planes de movilidad de tal manera que se vean reflejados
en los planes de desarrollo territorial con vigencias a corto, mediano y largo plazo. Estos
planes de movilidad obligan a realizar la caracterización de las ciudades, desde la toma
de información, el estado de las vías, su capacidad desde el punto de vista vial y de
infraestructura, el estado del espacio público, las ciclovias, el transporte público y privado,

3
Del Texto ingeniería de Transito de Cal y Mayor

2
el fenómeno del transporte informal, la sobrepoblación de motocicletas, pero en especial
la cultura ciudadana, que es el principio fundamental de la movilidad.

Pero resolver los problemas de movilidad es un acto que compromete a la sociedad en

general, en mutuo acuerdo con las autoridades públicas, quienes además de formular
proyectos óptimos, deben ejercer un estricto control al comportamiento del conductor y del
peatón, como los protagonistas de la movilidad.

El compromiso de las autoridades debe estar enfocado a resolver los problemas desde
tres puntos de vista:

a) Mediante soluciones parciales de bajo costo, consistente en corregir los errores de

infraestructura vial y de espacio público, cometidos en el pasado, incrementando
planes agresivos de cultura ciudadana.
b) Mediante soluciones parciales de alto costo, consistente en resolver problemas
puntuales de movilidad, esto es conflictos de transitabilidad, mediante una
inversión fuerte.
c) Mediante soluciones integrales de altos costo, consistente en resolver la
integralidad de los sistemas viales, articulándolos entre ellos y haciéndolos
amigables con el espacio público.

El compromiso de la sociedad, debe estar dirigido al acatamiento de las normas de

tránsito, al respeto por el espacio público y al hecho de considerar que la ciudad hace
parte de su entorno social, que el embellecimiento de la ciudad, genera un autoestima en
el ciudadano y conlleva a la generación de núcleos de esparcimiento y prosperidad para
la familia, que es la base de las sociedades justas, que hacen más o menos importante a
un país. Un caso ejemplarizante es el Central Park de New York, donde convergen
diferentes razas del mundo, en franca armonía territorial, sin dejar de mencionar otros
espacios como los Campos Elíseos de Paris y tantos otros.

En el caso de la ciudad de Bucaramanga, se requiere de una intervención contundente de

las autoridades que conforman el área metropolitana, dado que la ciudad metrópoli, no
funciona de manera aislada, sino que es dormitorio 4 de las tres ciudades que la
circundan, como Girón, Piedecuesta y Floridablanca. Esa intervención debe estar dirigida
a una infraestructura vial organizada y necesaria, a un mejor apoyo al transporte público,
a un mejor aprecio por la vida, y al desestimulo del uso del carro particular y la
motocicleta, como quiera que hoy día hay más de 450.000 vehículos particulares y cerca
de 300.000 motocicletas, para una población de 1.150.000 habitantes.

El apoyo al transporte público, de parte de las autoridades y de la sociedad en general

para el área metropolitana de Bucaramanga, se hace primordial, ya que para mejorar
sustancialmente la capacidad vial que soporte el trafico actual, que no usa el transporte
público, requeriría de altísimas inversiones, que el gobierno local no está en capacidad
de asumir. La ciudad y el área metropolitana, están a punto de colapsar, el sistema vial

4
Por lo general casi todas las personas que viven en Piedecuesta, Floridablanca y Girón, deben desplazarse a
Bucaramanga, por diversos motivos

3
no es capaz con el parque automotor actual y se requiere con urgencia el mejoramiento
del servicio público de transporte, para que se desestimule el uso del carro particular, un
mejor control al uso de la motocicleta, cuyo uso indiscriminado ha cobrado altos índices
de accidentalidad. La ciudad vive hoy día un caos, con niveles de servicio NDS5 tipo F,
casi todo el día, pero además con un agravante por la cantidad de motocicletas que
circulan, muchas de estas, ejerciendo el transporte informal, en franca competencia con el
transporte público.

La comprensión de la movilidad debe analizarse en el contexto de los municipios del área

metropolitana de Bucaramanga. La movilidad no es solo el transporte, debe tener un
ingrediente de orden técnico, económico, ambiental, legal y social, pues interviene la
comunidad como usuarios del tránsito, del transporte y del espacio público e intervienen
los transportadores. El papel de la comunidad cambia y varia constantemente, en el
tiempo y diariamente, pues hoy el peatón puede llegar a ser el conductor y mañana o más
tarde el conductor, se vuelve peatón. La reflexión de la movilidad debe de estar
estrechamente ligada a la reflexión de la ciudad.

En consideración a que el término se ha puesto muy de moda, es importante establecer

algunos conceptos que a continuación se mencionan:

La movilidad, como concepto relacionado con los núcleos urbanos, emergió durante los
últimos años del siglo pasado y todo apunta a que será uno de los elementos clave en
este siglo XXI, debido a que los índices de motorización son cada vez mayores, el
incremento del transporte de mercancías es imparable y la saturación del espacio aéreo
va en crecimiento, estas son muestras de cómo la sociedad en la que nos desarrollamos
basa buena parte de su actividad y dinamismo en el movimiento de personas y
mercancías en unos mercados cada vez más globales y en un mundo más abierto donde
todo está más cerca.

La ciudad es el lugar de nacimiento de todas las virtudes, defectos y rutinas de la

circulación de vehículos y personas. Las ciudades, en general, sufren un alto grado de
indisciplina en el tráfico y en el aparcamiento, y en general no tienen suficiente transporte
público para ofrecer una alternativa real y eficiente al uso del transporte privado. Ante esta
realidad, resulta imprescindible la aplicación de unos criterios de movilidad urbana básicos
que sean el pilar para propiciar un cambio de actitudes en la movilidad diaria de las
personas.

Esta eclosión de la movilidad, ha convertido al transporte en una de las fuentes

principales de contaminación atmosférica, de siniestralidad y de emisiones de gases de
efecto invernadero. Cada uno de estos impactos tiene unos altísimos costes económicos,
sociales, sanitarios y ambientales. En el origen de estos problemas está una política de
transporte de personas y mercancías, que ha considerado como objetivo central la
estimulación de la máxima movilidad, por medio del incremento de infraestructuras al

5
NDS: Es una medida de la calidad del flujo vehicular, siendo A, cuando la vía esta desocupada y F cuando la
vía está llena.

4
servicio del transporte privado, y de un modelo de transporte dependiente de los
combustibles fósiles.

Es por todos estos motivos, que la movilidad se ha convertido en un punto de debate en

todas las instituciones e instancias políticas, y en nuestra ciudad Granada no podía ser
menos, con el proyecto del tranvía, la creciente densificación del tráfico en horas puntas y
la falta generalizada de aparcamiento, la polémica del cierre de la circunvalación….6

El concepto de movilidad de hoy día, debe tener la percepción de sostenibilidad en el

tiempo, lo cual implica una transitabilidad y accesibilidad a los centros urbanos, con el
mínimo impacto ambiental, considerado desde una buena formulación del sujeto pasivo
que es la infraestructura vial y desde el sujeto activo que son los vehículos y peatones
que la usan 7

JUSTIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SITM PARA BUCARAMANGA Y SU

ÁREA METROPOLITANA.

Es necesario describir y analizar una serie de argumentos técnicos y jurídicos definidos

por los Documentos Conpes sobre política de transporte Público colectivo para Colombia,
formulados por el Departamento de Planeación nacional.

Más allá de los argumentos está la percepción de los hechos que han dado lugar a la
implementación de los sistemas de transporte masivo en Colombia, los cuales se definen
a continuación, de manera más explícita y que también son definidos por los Documento
Conpes 3260 de diciembre 15 de 2003, pero en especial en el Documento Conpes Nº
3167 de mayo 23 de 2002, mediante la presentación de una problemática que merece
una solución y que observando en detalle, se explica de la siguiente manera:

Problemática del transporte público urbano de pasajeros. Causas estructurales

Tienen origen en dos aspectos:

 La Capacidad institucional deficiente, que durante muchos años, dejó crecer el

problema, no tuvo visión, ni formuló a tiempo una política organizada del
transporte que partiendo de una buena planeación, en concordancia con buenos
estudios de tránsito y transporte, proyectara a tiempo, la regulación del transporte
público colectivo de las ciudades colombianas.
 Concomitante con lo anterior, una regulación inadecuada que se mantuvo durante
muchos años y no fue acorde con el desarrollo mundial en materia de movilidad.

Causaron los siguientes problemas:

 Sobreoferta de la prestación del servicio, en donde se pudieron evidenciar índices

superiores al 35%, sillas desocupadas, especialmente en horas valle, ocupando
innecesariamente un espacio público y consumiendo combustible, que genera
sobrecostos energéticos y contaminación ambiental.

6
Arq. Eulalia Fernández Bermejo. España
7
Ing. Luis David Arevalo Duran. Colombia

5
  Rutas y operaciones inadecuadas, con alta generación de congestión vehicular, tal
es el caso de las antigua rutas de la carrera 15,de la ciudad de Bucaramanga, hoy
desafortunadamente, la congestión, trasladada, a la carrera 33
 Infraestructura vial utilizada de manera ineficiente, vehículos circulando por vías
de Urbanizaciones y Barrios que no tienen la capacidad portante para soportar
vehículos pesados, generando deterioro y deficiente desarrollo urbano.

Impactos negativos para el usuario:

 Mayores tiempos de viaje. Tiempos de viaje superior a los presupuestos diarios

de viaje. Una persona viajando en el AMB8, no debe gastar más de 20 minutos en
promedio por viaje.
 Inseguridad, dado que el conductor atiende tanto al pasajero como al vehículo de
manera simultánea, en operaciones riesgosas que ponen en peligro al usuario y al
peatón. El Documento Conpes 3167 de mayo 23 de 2002, dice “Guerra del
centavo: “en la totalidad de ciudades del país se aplica la estructura de
remuneración a los conductores en función del número de pasajeros recogidos.
Este esquema permite que la propiedad de los equipos sea privada pero asigna
los riesgos operacional y comercial del negocio al conductor y lo motiva a realizar
durante la labor cualquier tipo de maniobra sin cuidado alguno por la suerte del
resto del tráfico”
 Incomodidad, el usuario es sometido a fenómenos como molestias, fastidios,
fatigas, cargas de estrés, tedio, hastió, aburrimiento, disgustos, ruido y entre otros
fenómenos
 Desconfianza, el usuario, no confía en el sistema, ni en el conductor, ni en los
compañeros de viaje, dado que no existen estrategias de control de ninguna
naturaleza.
 Tarifas inadecuadas, que se manipulan cada año, debido a que no están en
función de la optimización de los costos operacionales, dada la sobreoferta, sino
que están en función del mínimo de pasajeros movilizados.

Externalidades negativas producidas por la mala planificación del transporte:

 Accidentalidad: El transporte público se ha visto comprometido en cerca del 40%

de los accidentes por muertes en Colombia. Al respecto el Documento Conpes Nº
3167 afirma “Accidentalidad: en 1999, el porcentaje promedio de accidentes con
participación de vehículos de transporte público fue cercano al 40%, una cifra de
por sí alta teniendo en cuenta que la accidentalidad en Colombia es elevada frente
a otros países y constituye la segunda causa de muerte violenta en el país. Se
estima que estos vehículos generan 2,5 veces más accidentes por vehículo
kilómetro que los automóviles particulares. La suma de factores como el exceso de
vehículos en circulación, es decir, vehículos-kilómetro recorridos, la operación
caracterizada por la guerra del centavo, la inadecuada infraestructura para el
peatón y el mal estado de los vehículos tienden a hacer de éste un problema
crítico”
 Grave impacto al medio ambiente: El transporte público colectivo tradicional es
responsable de la emisión de contaminantes y de lluvia acida. Estos
contaminantes están representados en material particulado, dióxidos de carbono,

8
AMB es Área Metropolitana de Bucaramanga. Santander Colombia

6
 óxidos de sulfuro y nitrógeno e hidrocarburos. En estudios recientes de la
evaluación de los sistemas de transporte masivo de ciudades Colombianas como
Barranquilla, Pereira y Cali, han arrojado cifras importantes de ahorro de
emisiones por la implementación de los sistemas de transporte masivo, debido al
uso de combustibles menos contaminantes como Euro 4 y Euro 5. A propósito el
Documento Conpes Nº 3167 señala “ Contaminación: para los casos de Bogotá y
Pereira se estima que el cambio tecnológico en los buses, la eliminación de la
sobreoferta, la reestructuración de rutas y la optimización operativa por la
implantación de sistemas integrados de transporte masivo modernos reduce las
emisiones de monóxido de carbono (CO) en aproximadamente un 90%, de
hidrocarburos (HC) en 60%, y de óxidos de nitrógeno (NOX) en 50%. También
habrá reducciones notorias en la emisión de otros gases como dióxido de azufre,
de material particulado y de ruido. Lo anterior significa que si las ciudades
contaran con sistemas de transporte público eficientes el consumo energético
sería muy inferior y el ambiente de las ciudades recibiría cargas contaminantes
mucho menores a las actuales”

 Alto consumo energético: El transporte público colectivo tradicional es

responsable de los altos costos relativos de operación de vehículos que movilizan
pocas personas en tramos largos de kilometraje. La operación ha sido ineficiente
pues no se optimizan los recursos energéticos de los vehículos, de tal manera que
no se obtienen indicadores eficientes en la relación beneficio/ costo. En estudios
recientes de la evaluación de los sistemas de transporte masivo de ciudades
Colombianas como Barranquilla, Pereira y Cali, han arrojado cifras importantes de
ahorro de energético por la implementación de los sistemas de transporte masivo,
debido al bajo consumo relativo de combustibles en operación de alta movilización
de pasajeros.

 Congestión: El mal uso del transporte colectivo, es causante de altos niveles de

congestión, con indicadores de niveles de servicio tipo F, que indican movilización
de vehículos entre 4 y 18 kilómetros por hora, haciendo tortuoso el viaje de los
usuarios de todo tipo de transporte y dando lugar al fenómeno de la utilización de
la motocicleta, como solución mediática, generando con ello, mas congestión y
altos índices de accidentalidad.

 Deficiente desarrollo urbano: El documento Conpes 3167 señala “Desde el

punto de vista institucional, varios problemas recurrentes en países en desarrollo
aquejan al sector. En primer lugar, hay una elevada fragmentación de funciones no
coordinadas. Es común encontrar en nuestras ciudades un número alto de
entidades con competencias relacionadas con el transporte que actúan
desarticuladamente unas de otras, incluso con presencia de traslapos de
funciones. Muestra de ello es que las autoridades territoriales no han empleado
políticas de transporte para inducir procesos de ordenamiento y desarrollo urbano,
como la densificación o promoción de usos del suelo mixto, que permitirían una
dotación de infraestructura y operación del transporte menos costosa y una mayor
accesibilidad”.

1. Documento Conpes Nº 3167 de mayo 23 de 2002. “Política para mejorar el

servicio de transporte público urbano de pasajeros”

7
Diagnóstico

Los procesos de urbanización que el país ha observado durante su historia reciente han
exigido el desarrollo de nuevas capacidades en la prestación de los diferentes servicios
que requieren las ciudades para su adecuado funcionamiento. A medida que éstas crecen
en población y en superficie urbanizada, el número de viajes aumenta requiriendo
sistemas de transporte urbano que proporcionen la movilidad adecuada para la
interacción de las nuevas comunidades que resultaron del proceso de expansión urbana.

Dentro del marco legal, el transporte público urbano está definido como un servicio
público planificado, regulado y controlado por el Estado. Su prestación permanece
principalmente en manos de operadores privados dentro de una economía de mercado, y
la infraestructura necesaria para su operación la suministra el Estado.

La preponderancia del uso del transporte público urbano de pasajeros (entre el 65 y 85%
de los viajes motorizados) no ha sido suficiente para cambiar la fuerte tendencia al
deterioro de la calidad del servicio prestado en las últimas décadas, el cual da origen al
plan presentado en este documento. Si bien el comportamiento del transporte público
tiene una estrecha relación con los demás modos de transporte y el uso del suelo en las
ciudades, se puede afirmar que las principales manifestaciones de las fallas del sector,
relacionadas con la oferta de servicios e infraestructura, se reflejan fundamentalmente en
los impactos negativos sobre los usuarios y las externalidades generadas por su
funcionamiento. Y estas fallas a su vez se desprenden de fallas estructurales.

Problemática del transporte público urbano de pasajeros

(Fuente: Dirección Nacional de Planeación de Colombia.)

Los usuarios son afectados en forma directa al tener mayores tiempos de viaje, menor
confiabilidad, comodidad, seguridad y tarifas ineficientes. Esta tendencia puede
generalizarse a las principales ciudades. Por ejemplo en Bogotá, previo a la construcción
de la troncal, la Avenida Caracas presentaba velocidades del orden de 8 km/h en sus
tramos críticos. Con la entrada en operación de la Troncal Caracas a comienzos de los
años 90 se incrementó la velocidad a 13 km/h y posteriormente con Transmilenio mejoró
en forma notoria hasta alcanzar los 26 km/h. En otras ciudades de tamaño importante
como Cali, Bucaramanga y Pereira la congestión se acentúa en las horas pico, pero
existen indicios que permiten predecir que de no hacerse nada la magnitud del problema
seguirá agravándose.

Los principales corredores de transporte alcanzarán en el mediano plazo los niveles

observados en Bogotá y los obstáculos para implantar medidas correctivas tenderán a
amplificarse con el tiempo. Las ciudades sufren también externalidades negativas
resultantes de sistemas de transporte urbano inadecuados y no existen cargos a los
usuarios que permitan cobrar el costo marginal inducido. En lugar de contribuir al
desarrollo urbano planificado de las ciudades, la evolución del transporte urbano ha
contribuido a patrones de crecimiento desordenados, y ha incrementado los niveles de
accidentalidad y contaminación, atentando contra el bienestar de la totalidad de la
población.

Problemas de la oferta en los servicios

8
  Sobreoferta
 Rutas y operación inadecuadas
 Equipos obsoletos

Impactos negativos sobre el usuario en

 Tiempo de viaje
 Seguridad
 Comodidad

Históricamente, los mayores esfuerzos para corregir las deficiencias de los sistemas de
transporte han contribuido marginalmente a su mejoramiento y al de la movilidad urbana.
Es el caso de la repotenciación de los vehículos para ampliar su vida útil, los permisos de
ruta otorgados sin procesos competitivos, o la expansión desarticulada de la capacidad de
la infraestructura. También se emprendieron programas de construcción de nuevas vías,
de intersecciones a desnivel y en el caso de Medellín, el Metro, con la convicción de
solucionar a través de grandes proyectos de infraestructura los problemas de transporte
urbano. Estas acciones debilitaron la capacidad financiera de las ciudades, y en algunos
casos, impactaron de manera negativa las finanzas de la Nación.

2. Documento Conpes Nº 3260 de diciembre 15 de 2003. “Política nacional de

transporte urbano y masivo”

El crecimiento de las ciudades, la motorización y la expansión del área urbana le generan

crecientes desafíos al sistema de transporte, al punto que las soluciones que adopten las
ciudades al respecto pueden condicionar su competitividad futura en un sistema
económico crecientemente globalizado.

La experiencia internacional evidencia una muy alta correlación entre el PIB per cápita y la
cantidad de vehículos por habitante. Esta tendencia representa un desafío para las
ciudades en el mediano plazo, ya que la motorización mal gestionada puede tener efectos
muy negativos sobre la pobreza y sobre la eficiencia de la economía urbana. Este es el
caso, por ejemplo, de la inversión para ampliar la capacidad vial, la cual genera
convergencia en tiempo, ruta y modo de viaje en aquellas vías donde se mejoran las
condiciones de viaje y constituye una destinación de recursos inequitativa. En efecto,
Colombia presenta un nivel de motorización por ingreso per cápita relativamente alto y
que se encuentren en un punto donde sus decisiones de política pueden inducir un
crecimiento más sostenible.

Esta circunstancia es conocida como la ley de Downs. Downs, Anthony (1962) The Law of
peak-hour express way congestion. Traffic Quaterly, vol.16.

Esto sucede en la medida en que el usuario del automóvil, por lo general no cubre los
costos marginales que causa por mantenimiento de la infraestructura vial, congestión o
contaminación, entre otros, y éstos tienden a ser mayores en el transporte particular frente
al transporte público, medido tanto por usuario como de forma global.

Datos del Departamento nacional de Estadística, DANE.

9
Según el DANE, la población en las 8 principales ciudades Colombianas crecerá un
4.32% entre el 2003 y el 2005, mientras que el crecimiento demográfico nacional está
proyectado en un 3.6% durante el mismo periodo.

Motorización e ingresos

Fuente: Banco Mundial (2002), Ciudades en Movimiento.

Lo anterior implica que a medida que los centros urbanos se desarrollen y aumenten los
ingresos familiares, los usuarios de transporte público procurarán adquirir y utilizar
vehículos privados en mayor proporción. Esta tendencia es evidente en Colombia – en
menos de una década y media (1989-2002) el parque automotor en Colombia ha crecido
más de un 125%, mientras que el PIB per cápita ha aumentado solo un 10% durante este
mismo periodo. Esta tendencia inducirá a un aumento de la congestión de las ciudades,
debido a que la provisión de nueva infraestructura para albergar los nuevos vehículos
estará limitada por: i) reducidos espacios físicos disponibles; ii) costos de inversión muy
superiores a la capacidad fiscal de los municipios; y iii) velocidad de construcción de las
obras de la malla vial inferiores al crecimiento del número de vehículos que ingresan al
sistema. De otra parte, las ciudades colombianas han utilizado tradicionalmente la
infraestructura existente en forma ineficiente privilegiando su uso a los vehículos de
transporte privado, los cuales movilizan en promedio únicamente el 25% de las personas
que viajan en las ciudades9

3. Documento Conpes Nº 3298 de julio 26 de 2004. Sistema integrado de

transporte masivo de pasajeros del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Este documento somete a consideración del CONPES los términos para la participación
de la Nación en el proyecto del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo
de Pasajeros para Bucaramanga y su Área Metropolitana, en cumplimiento de los
requerimientos de la Ley 310 de 1996. El proyecto se encuentra incluido dentro del Plan
Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario” y es considerado un
proyecto de importancia estratégica para la Nación y los Municipios del Área
Metropolitana de Bucaramanga (AMB). El análisis presentado se basa en los estudios de
factibilidad, rentabilidad y diseño adelantados por la Nación y el Municipio.

Antecedentes

El Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB), conformada por los Municipios de

Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón, es la quinta zona urbana del país. De
la misma forma que en otras áreas urbanas colombianas, el transporte público en el AMB
es el principal modo de movilización de la población. El esquema de operación existente
muestra un alto nivel de ineficiencia y precarias condiciones de seguridad y confiabilidad.
El mantenimiento de dicho esquema, basado en la competencia entre las unidades de
transporte, genera un detrimento progresivo de los tiempos de viaje y aumento de los
costos de operación y de los niveles de accidentalidad y contaminación. Esto tiene graves
consecuencias en la competitividad de la ciudad y la calidad de vida de los habitantes.

9
Fuente: Estudio de eficiencia energética del sector transporte carretero Colombiano. UPME – AENE
Consultoría 1999.

10
El proyecto inicialmente fue formulado de la siguiente manera:

Cuadro N° 1 Descripción física del Sistema

Componente Fase 1. Piedecuesta La Fase 2. Cenfer- Puerta Fase 3. Cenfer- Girón

Virgen, Año 2006 del sol. Año 2007
Corredor Troncal 9,50 Kms 5,0 Kms -
exclusivo
Corredor Troncal mixto 12,00 Kms 5,50 Kms 4,50 Kms
Estaciones terminales 2 1
Estaciones de 1 1
transferencia
Áreas de alimentación Floridablanca, Girón + transporte Girón ( alimentadores
Piedecuesta publico tradicional integrados)
Atención de demanda de 17,40 % 42% 44,30%
transporte publico
Fuente: Documento Conpes 3298 de julio 26 de 2004

La inversión prevista en este documento, se resume a continuación:

Cuadro N° 2 Costos de inversión del proyecto (en miles de pesos colombianos)

ITEMS INVERSION PUBLICA INVERSION PRIVADA INVERSION TOTAL

Infraestructura 191.634 191.634
Vías SITM 148.455 148.455
Ciclo rutas y carril 34.212 34.212
Florida-Piedecuesta
Vías rutas alimentadoras 8967 8.967
Costos financieros 51.042 51.042
Total infraestructura 242.676 242.676
Vehículos nuevos y otras 157.506 157.506
inversiones del operador
patios y talleres 14.456 14.456
Recaudo 10.803 10.803
Total Inversión privada 182.765 182.765
Total del proyecto 425.441
Fuente: Documento Conpes N| 3298 de julio 26 de 2004

4. Documento Conpes N° 3370 de agosto 1 de 2005. Sistema integrado de

transporte masivo de pasajeros del Área Metropolitana de Bucaramanga-
seguimiento

El proyecto del SITM para el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB-, tal como fue
inicialmente previsto en el Documento CONPES 3298, contemplaba la participación de los
Municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, así como el Departamento de
Santander y el Área Metropolitana de Bucaramanga en el desarrollo del mismo. Desde
julio de 2004 el proyecto ha avanzado, pero no de la forma esperada. A pesar del interés
mostrado en principio por todos los integrantes del AMB, el municipio de Floridablanca ha
encontrado obstáculos para participar en el proyecto al no poder cumplir con los
compromisos establecidos en el CONPES 3298 y el municipio de Piedecuesta presentó
condicionamientos para su participación, esta situación ha significado retrasos en los
cronogramas previstos en dicho documento. Adicionalmente a esta situación, el municipio
de San Juan de Girón, quien inicialmente no había hecho parte del documento CONPES
3298, recientemente ha manifestado su deseo y compromiso de vincularse
inmediatamente al proyecto SITM del Área Metropolitana de Bucaramanga.

11
En vista de las dificultades que ha significado involucrar varias entidades territoriales, el
presente documento presenta un nuevo esquema de desarrollo del proyecto mediante
módulos de inversión que se activan en la medida que los Municipios obtengan las
aprobaciones correspondientes y aseguren sus aportes para el desarrollo del proyecto. El
esquema aquí presentado es producto de una optimización operativa que permite
mantener la viabilidad técnica y financiera del mismo con una ágil implantación.

El Escenario Base de inversión para efectos de este documento se establece con el

Municipio de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga, dado que cuentan
con las debidas autorizaciones para comprometer los recursos que aportarán al proyecto.
Inversiones subsiguientes en infraestructura estarán contenidas en módulos de
implementación particulares para cada uno de los Municipios que se vinculen al proyecto.

Este documento planteo las siguientes obras

Cuadro N° 3 Infraestructura del SITM Metrolínea

TIPO CANTIDAD
Kilómetros de carriles exclusivos ( troncales) 8,60
Kilómetros de carriles preferenciales ( pretroncales) 36,20
Kilómetros de vías para alimentadores 61,10
Estaciones de integración de cabecera 4
Estaciones de integración intermedias 2
Estaciones de parada puerta izquierda 12
Estaciones de parada puerta derecha 46
Fuente: Metrolínea S.A.

5. Documento Conpes N° 3552 de diciembre 1 de 2008. Sistema integrado de

transporte masivo para el área Metropolitana de Bucaramanga-seguimiento y
modificación

El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política

Económica y Social – CONPES – el seguimiento y modificación de los Documentos
Conpes 3298: “Sistema Integrado del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de
Pasajeros del Área Metropolitana de Bucaramanga” del 26 de julio de 2004, y Conpes
3370: “Sistema Integrado del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros
del Área Metropolitana de Bucaramanga - Seguimiento”, del 1 de agosto de 2005, en
cumplimiento con los requerimientos de la ley 310 de 1996. En el presente documento se
exponen los principales avances del proyecto, y se incluyen algunas modificaciones. El
proyecto se encuentra incluido dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010:
“Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” y es considerado como un proyecto de
importancia estratégica para la Nación y para los Municipios del Área Metropolitana de
Bucaramanga (AMB).

Antecedentes
A continuación se presentan los antecedentes y justificación que dieron origen al proyecto
que se presenta en este documento.

Jurídicos

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Como fue inicialmente previsto y plasmado en el Documento Conpes 3298 del 26 de julio
de 2004, el proyecto de Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) del Área
Metropolitana de Bucaramanga (Metrolínea), contemplaba la participación de los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, así como del Departamento de
Santander y del Área Metropolitana de Bucaramanga para su desarrollo. Posteriormente,
a través del Documento Conpes 3370 del 1 de agosto de 2005, se vinculó el municipio de
San Juan de Girón al proyecto.

El 17 de agosto de 2005 se suscribió el Convenio de Cofinanciación entre la Nación,

Bucaramanga y el Área Metropolitana, que establecía la financiación del SITM, las
vigencias futuras en las cuales se debían realizar dichos aportes y las condiciones bajo
las cuales se realizarían los correspondientes desembolsos. Posteriormente, el 28 de
diciembre de 2005 se suscribió el otrosí No. 1 al Convenio de Cofinanciación, teniendo
por objeto reemplazar el certificado de disponibilidad presupuestal de la Nación por el
mismo valor inicialmente fijado. Luego, el 27 de enero de 2006 se suscribió el otro sí No. 2
con el fin de comprometer los recursos para el proyecto por parte del municipio de San
Juan de Girón. Finalmente, el día 28 de diciembre de 2006 se suscribió el otro sí No. 3 al
Convenio con el fin de comprometer los recursos para el proyecto por parte del municipio
de Piedecuesta.

Adicionalmente, se encuentra en trámite la suscripción del otro sí No. 4 al Convenio de

Cofinanciación que vincula al municipio de Floridablanca al SITM, teniendo en cuenta que
el 14 de mayo de 2008 mediante acuerdo No. 007, el Concejo Municipal autorizó a su
Alcalde para comprometer vigencias futuras para el proyecto.

Justificación

En cumplimiento de lo establecido en el numeral III – Aspectos Institucionales literal b)

Mecanismos de seguimiento de los SITM y el numeral vi) del Documento Conpes 3368 de
2005, el Ministerio de Transporte mediante oficio MT- 46961 del 15 de agosto de 2008,
recomendó al Departamento Nacional de Planeación, la elaboración de un Documento
Conpes de Seguimiento y Modificación al proyecto de SITM de Bucaramanga y su Área
Metropolitana.

Este documento se limita a realizar una cuantificación de las obras propuestas en el

documento inicial 3298 de julio 26 de 2004 y en especial a lo propuesto en el documento
3370 de agosto 1 de 2005, para lo cual fijo la siguiente infraestructura.
Cuadro N° 4

CONCEPTO UNIDAD CONPES 3370 NUEVA PROPUESTA

Corredores troncales Km 8,90 8,90
Corredores pretroncales Km 36,29 25,19
Adecuación rutas alimentadoras Km 61,10 80,10
Puentes peatonales Un 13 25
Retorno operativo ( Glorieta) Un 0 1
Portales patio talleres Un 4 4
Estaciones de integración intermedia Un 2 3
Estaciones puerta izquierda-puerta Un 12 24
derecha
paraderos puerta derecha un 46 49
Fuente: Metrolínea

13
Igualmente este mismo documento estableció los costos de inversión en su momento
(año 2008) para lo cual señaló que los costos de inversión en pesos constantes de ese
año, serian de 586.881 millones de los cuales 346.966 millones pertenecían a la inversión
pública y 239.915 millones del sector privado, es decir una repartición de la inversión
aproximada del 60% para la inversión pública y un 40% de inversión privada.

Indicadores

De otra parte, y desde el punto de vista del análisis y de los estudios de diagnóstico, tanto
de manera general por el comportamiento y la capacidad comparativa de las modalidades
de transporte, como de las cifras aportadas por estudios anteriores de congestionamiento
y de movilidad en el AMB, dio origen a la motivación desde el gobierno nacional , hasta
los gobiernos locales, a la implementación de este sistema, que aún no se ha
consolidado, no por razones técnicas, ni por la misma necesidad económica y ambiental,
sino por razones de carácter social, que se enquistaron en las comunidades de los
estratos 1 y 2, dentro del gremio de algunos transportadores, que venían usufructuando
de manera inadecuada, los sistemas tradicionales de transporte público colectivo de
pasajeros, así como la propia resistencia al cambio por diversas razones de costumbres,
como, cambio de recorridos de rutas, transferencias en la toma del nuevo servicio,
modalidad de pago, necesidad de caminar un poco más, para acceder al autobús y otras
de menor importancia, como las microempresas que se habían formado en torno a otrora
transporte tradicional. Este último señalamiento bien vale la pena ser comentado más
adelante.

Estos indicadores se pueden diferenciar en:

Indicadores generales:

 Grave interacción entre personas y vehículos.

 Altos índices de accidentalidad. En Colombia murieron en el año 2012, 5693 personas.
 Congestión de tráfico general de vehículos en vías urbanas y rurales.
 Demoras en los tiempos de desplazamiento de los usuarios del transporte público y
privado.
 Mayores costos de operación vehicular.
 Pérdida de tiempo de los usuarios.
 Perdidas económicas que repercuten en el PIB
 Dificultades de acceso a los centros de actividad.
 Bajos niveles de ingreso de la población.
 Impacto sobre la productividad.
 Contaminación ambiental.
 Deterioro de la calidad de vida.
 Bajos niveles de servicio a los usuarios del transporte.
 Competitividad urbana, conurbación y conturbación.

14
 Integración de la economía urbana y la rural.
Grafica N° 1

Fuente: Elaboración propia. Estado de la carrera 15, antes de la implementación del SITM

Indicadores específicos

Para complementar la justificación de los sistemas de transporte masivo y en particular la

implementación del sistema de transporte masivo para el AMB, es necesario exponer
unos parámetros e indicadores resultantes de la investigación realizada por expertos en la
materia y que dieron lugar a la necesidad que tuvo la ciudad de Bogotá de implementar
el transporte masivo organizado y que se han extendido a otras ciudades del país.

Igualmente los estudios de tráfico, transporte y movilidad han dado lugar en otras latitudes
del planeta, a incorporar e implementar medios de movilidad en concordancia con la
modernidad y la necesidad del usuario de desplazarse más rápidamente, en medios
estáticos y dinámicos de mejor calidad.

Estos indicadores, que sirven de reflexión, son de tipo conceptual, investigativo y

académico y pretenden visualizar desde una perspectiva y unos hechos ciertos, un
horizonte del proyecto que se pretende, verificando desde la academia universitaria la
necesidad de desarrollar y solucionar a corto, mediano y largo plazo, el problema de
movilidad, que particularmente, en Colombia nos interesa:

 Existen en el planeta, más de 1.000 millones de vehículos contaminando el medio

ambiente, para una población cercana a los 7.000 millones de personas, significa una
tasa de 7 habitantes por vehículo.

15
 El crecimiento de la industria automotriz en los últimos 10 años fue casi el doble en
relación al crecimiento poblacional.
 Los países pobres del África tienen indicadores de población entre 900 y 3.600
habitantes por vehículo siendo los menos contaminantes del planeta, por este
concepto.
 Los Estados Unidos tienen indicadores de población de 1.3 habitantes por vehículo,
siendo por este hecho, el país más contaminante del planeta.
 Colombia tiene un indicador de 5,5 habitantes por vehículo, es decir superior al
registro promedio mundial.
 Una persona viajando en un autobús solo ocupa en promedio 6 metros cuadrados en
la vía.
 Una persona viajando en transporte individual ocupa 45 metros cuadrados en la vía.
 Un autobús que transporta 50 pasajeros hace el trabajo de 29 automóviles.
 Un carril de automóviles a nivel de calle, traslada un máximo de 1.575 pasajeros por
hora.
 Un carril de autobuses puede trasladar hasta 9.000 pasajeros por hora.
 Un sistema de transporte masivo medianamente organizado, puede trasladar hasta
13.500 pasajeros por hora.
 El congestionamiento vehicular solo permite desarrollar velocidades de
desplazamiento entre 4 y máximo 18 kilómetros por hora.
 La movilidad en la ciudad de Bogotá antes de la organización de su transporte masivo
era de 10 Kilómetros por hora y hoy día después de la implementación de
Transmilenio llego hasta 20 kilómetros por hora. No obstante hoy día es preciso
indicar que el sistema de transporte masivo, de Bogotá, Transmilenio, está saturado,
pues la demanda de viajes es tal, que Bogotá requiere de la construcción de un metro,
 Según estudios realizados por los norteamericanos, la movilidad en las ciudades debe
estar en rangos desde 30 hasta un máximo de 90 Kilómetros por hora según sea zona
residencial, comercial o abierta y según la cantidad de población.
 A nivel doméstico en Bucaramanga y su área Metropolitana por ejemplo, antes de la
implementación de SITM, habían 2.000 autobuses, 10.000 taxis y cerca de 150.000
vehículos particulares. Hoy día existen cerca de 450.000 vehículos y no menos de
250.000 motocicletas, que están saturando las vías a niveles de servicio F.

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 Lo anterior indica una altísima población vehicular circulando en una malla vial
deficiente de 250 kilómetros aproximadamente, de los cuales solo unos 40 kilómetros
deben soportar en horas pico el 80% de todo el tráfico.
 La movilidad promedio en Bucaramanga antes de la implementación del SITM, era del
orden de 7 Kilómetros por hora. Hoy día, no ha mejorado, pero por el uso
indiscriminado de vehículos particulares y de motocicletas, en la misma malla vial de
hace 10 años
 Para comparar el anterior indicador, la movilidad de una persona caminando es de 4
Kilómetros por hora aproximadamente.
 Los niveles de congestionamiento, organizados de la A (el menos) hasta la F (el
mayor) en Bucaramanga son de tipo F, en casi todas las horas del día.
 La composición vehicular en nuestras carreteras es de 50% de automóviles, 15%
autobuses y 35% de camiones y vehículos de carga.
 El altísimo porcentaje de camiones y autobuses circulando por nuestras carreteras
colombianas, indica el deficiente y nulo estado de los demás medios de transporte
(ferrocarril, fluvial).
 La red vial de carreteras primarias solo es de 16.640 Kilómetros de los cuales el 73.5
% se encuentra en bueno o regular estado de pavimentación.
 La red terciaria de carreteras que están a cargo de los departamentos es de 27.577
Kilómetros, los cuales el 70% se encuentra con baja transitabilidad.
 Se estima que el déficit de carreteras construidas y en servicio es del orden de
400.000 Km., para todo el país.
 Nuestro país solo cuenta con 57 rutas de vías principales que conectan los principales
centros económicos regionales.
 La red ferroviaria del país no concesionada pero que además necesita ser
rehabilitada, solo es de 1.500 Kilómetros.
 La red fluvial navegable como ventaja comparativa con otros países es excelente,
pero su mantenimiento es casi nulo.
 La red fluvial del país es navegable solo en épocas de invierno.
 No se cuentan con estadísticas de movilidad del sistema fluvial.
 No se cuentan con información técnica relevante del sistema de movilidad marítimo,
solo se sabe que en Colombia existen 5 puertos para alimentar más de 5.000
kilómetros de costa en dos mares.

17
 El 70% de nuestras carreteras no cumple las especificaciones técnicas de capacidad
vial en cuanto a ancho de carriles y bermas, por lo tanto no pueden soportar la
operación de vehículos pesados de gran carga siendo estos, generadores de la alta
accidentalidad vial.
 Los altos costos de los pasajes aéreos, especialmente hace 5 años atrás, son
consecuencia de la deficiencia de los demás medios de transporte, cuyos usuarios,
para eludir la incomodidad, acuden a este medio, que tiene alta demanda y buen
servicio.
 Lo anterior expone la baja competencia entre los diferentes medios de transporte y de
movilización en el país.
 Los efectos sobre la competitividad de la oferta exportable nacional en los mercados
planetarios es negativa.
Grafica N° 2

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