Política Pública Hoy Agosto de 2012

Número 29
Departamento Nacional de Planeación
ISSN 2215-8472

Presentación Contenido
Debido a la variabilidad y la complejidad de la noción de política pública, es necesario
establecer cómo analizar una política pública y qué aspectos analizar, de la misma. Esto implica Presentación
idear un marco de análisis que permita reflexionar acerca de un problema de manera clara y
coherente.

El análisis de cada política pública particular, implica plantear una cuestión y construir una El Invitado del Mes
hipótesis de respuesta. Esta hipótesis, dependiendo de la pregunta planteada y de la perspectiva “De cero a Siempre: Aplicación de la
del analista, estará fundada sobre algún enfoque teórico, en esta edición del boletín, por lo
tanto, queremos presentar un artículo de María Angélica Lozano, ex asesora de la Dirección de Guía de Análisis de Políticas Públicas
Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DSEPP) del Departamento Nacional de Planeación de Eugene Bardach”
(DNP) economista y magister en Gestión y Políticas Públicas de la universidad Getulio Vargas de Por: María Angélica Lozano Medina
Brasil, titulado “De cero a Siempre: Aplicación de la Guía de Análisis de Políticas Públicas de
Eugene Bardach” en el que se aborda el análisis de la política De cero a siempre, a partir de la
guía metodológica para el análisis de políticas públicas desarrollada por Eugene Bardach. Ya que La Entrevista
esta ofrece a los analistas de políticas públicas e interesados en el tema, una guía práctica de Gonzalo Ordóñez-Matamoros
cómo hacer de manera más eficiente la tarea de analizar políticas públicas.
Por: Diana M. Ramirez Guzmán
Además, presentamos una entrevista a Gonzalo Ordoñez-Matamoros, quien es un
reconocido experto en análisis de políticas públicas. Profesor de la Universidad Externado de Radar de Evaluaciones
Colombia y actualmente dirige el curso internacional para profesionales sobre evaluación de la
I+D del Departamento de Ciencia, Tecnología y Estudios Políticos de la Universidad de Twente en Propuesta para la priorización de la
los Países Bajos. El profesor Ordoñez-Matamoros nos da sus valoraciones sobre la metodología Agenda de Evaluaciones: prácticas
de Análisis de políticas públicas, el desarrollo teórico de la misma, en la Universidad Externado de de inclusión y gerencia en los
Colombia, y la importancia de su aplicación al momento de hacer y diseñar de políticas públicas
en el país. sistemas de M&E.
Por: Natalia Garbiras Díaz
Como complemento del artículo y la entrevista de esta edición, presentamos una nueva
sección llamada “Radar de evaluaciones”, que surge con el fin de dar a conocer el proyecto
RADAR, el cual se plantea como un mecanismo que permite identificar, recolectar, sistematizar y El Tip de Percepción
socializar las experiencias tanto nacionales como internacionales en materia de políticas públicas.
En dicha sección presentamos la “Propuesta para la priorización de la Agenda de Evaluaciones: Lecturas recomendadas
prácticas de inclusión y gerencia en los sistemas de M&E”, en la cual se introduce un mecanismo
de innovación para la priorización de las políticas y para la determinación de la agenda,
desarrollado por el Grupo de Innovación e Investigación de la Dirección de Seguimiento y Fichas de evaluación
Evaluación de Políticas Públicas-DSEPP del DNP. Evaluación de Impacto del Programa
Presentamos también la sección el Tip de Percepción, con la pregunta: ¿En qué medida cree Desayunos Infantiles con Amor -
que las opiniones de los ciudadanos son tenidas en cuenta por el Estado?, correspondiente a los ICBF
resultados del levantamiento de información de mayo de 2012, de la Encuesta Nacional de
Percepción Ciudadana al Plan Nacional de Desarrollo.

Por último, entregamos la Ficha de Evaluación denominada “Evaluación de Impacto del

Programa Desayunos Infantiles con Amor –DIA” del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la
cual fue realizada por el Instituto Nacional de Salud – INS-.

Orlando Gracia
Director de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas
Secretario Técnico de Sinergia
politicapublicahoy@dnp.gov.co
Política Pública Hoy 29
El Invitado del Mes
De cero a Siempre: Aplicación de la Guía de
Análisis de Políticas Públicas de Eugene Bardach
*
Por: María Angélica Lozano
Introducción
De Cero a Siempre es una estrategia de este gobierno, que busca
proveer a todos los niños y niñas menores de 6 años una atención
integral de alta calidad en la áreas de educación, salud,
protección y cuidado y nutrición.
Esta estrategia creada en febrero en 2011 posee un amplio marco
jurídico que la respalda. Desde el gobierno anterior se crearon
varias normas y decretos que contemplan la definición de una
política prioritaria y diferencial sobre los temas de infancia y
adolescencia. Entre estas normas se destacan el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, el Código de Primera Infancia y
Adolescencia (Ley 1098 de 2006), el Documento Conpes Social
109, y la Ley 1295 de 2007. Asimismo, existe una normatividad
internacional que soporta las decisiones y acciones destinadas a
la primera infancia como por ejemplo, la Convención
Internacional de Derechos del Niño y los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
De Cero a Siempre es un esfuerzo que viene haciendo la
Presidencia de la República para promover y garantizar el
desarrollo infantil, a través de un trabajo unificado e
intersectorial en favor de la atención integral de la niñez de
acuerdo a su edad, contexto y condición. El nombre y
fundamento de la estrategia se resume así: De Cero porque las
condiciones para el desarrollo de una vida digna y con garantía de
derechos se construye desde la propia gestación. A siempre
porque las habilidades y capacidades desarrolladas durante la
primera infancia sientan las bases para toda la vida, (Comisión
Internacional de Primera Infancia, 2011).
Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este artículo es
examinar la estrategia De cero a Siempre a la luz de la
metodología desarrollada por Eugene Bardach en su libro “A
practical Guide for Policy Analysis. The eightfold path more
effective problema solving”. La obra de Bardach ofrece a los
analistas de políticas públicas e interesados en el tema, una guía
práctica de cómo hacer de manera más eficiente la tarea de
analizar políticas públicas.
Ocho pasos para el análisis de políticas públicas
Eugene Bardach es un reconocido profesor de análisis de políticas
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que ha estado desde 1973 enseñando estos temas en la
Universidad de California. El manual hecho por Bardach es
producto de su experiencia como profesor de políticas públicas y
constituye una guía práctica para entender las complejidades que
representa el análisis de políticas públicas.
La guía metodológica está compuesta por los siguientes 8 pasos
que muestran detalladamente el camino que un analista de
políticas públicas debe seguir:
1. Definición del problema
2. Búsqueda de evidencia
3. Construcción de alternativas
4. Selección de criterios
5. Proyección de datos
6. Confrontación de trade –offs
7. Toma de decisión
8. Contar la historia
Durante el desarrollo de la guía, el autor aclara que el proceso
de análisis de políticas públicas siempre tendrá un punto de
partida y un punto de llegada. Los puntos de partida y llegada
están representados por los pasos 1 y 8, denominados definición
del problema y contar la historia. Los pasos restantes no son
necesariamente secuenciales sino más bien reiterativos,
conllevando al analista a un proceso de revisión y ajuste
permanente.
La definición del problema es el paso más importante de
todos, ya que en esta fase se justifica el sentido y la dirección de la
política. La definición del problema en últimas ayuda a que el
analista estructure su historia para convencer a la audiencia. En
este paso, Bardach aconseja pensar el problema en términos de
exceso y déficit, tratando en lo posible de cuantificar los déficits o
los excesos.
En la segunda etapa, el analista requiere movilizar los datos
que sustentan la definición del problema y justifican la creación
de una política pública. Bardach llama la atención sobre la
importancia de tener información creíble y de alta calidad. Se
recomienda en esta etapa pensar antes de recolectar la
información, para que de esta forma no se pierda tiempo en el
proceso. También se propone la extrapolación de buenas
prácticas, las cuales pueden ser útiles para el estudio de caso.
* La autora es Economista, MSc. en Economía y MSc. en Gestión y
Políticas Públicas de la Universidad Getulio Vargas en Brasil.
Todo error es entera responsabilidad del autor. Correo:
angelicalozanom@yahoo.com.mx
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Durante el desarrollo de la guía, el autor aclara que el proceso de
análisis de políticas públicas siempre tendrá un punto de partida y
un punto de llegada. Los puntos de partida y llegada están
representados por los pasos 1 y 8, denominados definición del
problema y contar la historia. Los pasos restantes no son
necesariamente secuenciales sino más bien reiterativos,
conllevando al analista a un proceso de revisión y ajuste
permanente.
La definición del problema es el paso más importante de todos,
ya que en esta fase se justifica el sentido y la dirección de la
política. La definición del problema en últimas ayuda a que el
analista estructure su historia para convencer a la audiencia. En
este paso, Bardach aconseja pensar el problema en términos de
exceso y déficit, tratando en lo posible de cuantificar los déficits o
los excesos.
En la segunda etapa, el analista requiere movilizar los datos que
sustentan la definición del problema y justifican la creación de
una política pública. Bardach llama la atención sobre la
importancia de tener información creíble y de alta calidad. Se
recomienda en esta etapa pensar antes de recolectar la
información, para que de esta forma no se pierda tiempo en el
proceso. También se propone la extrapolación de buenas
prácticas, las cuales pueden ser útiles para el estudio de caso.
La siguiente etapa tiene como objetivo construir las alternativas.
Estas alternativas hacen referencia a los posibles cursos de acción
o soluciones al problema que se presenta. Cada una de ellas debe
tener unos resultados asociados que serán evaluados por el
analista durante el proceso de decisión. Dentro del abanico de
alternativas a considerar, el analista puede tener en cuenta la
opción de no realizar alguna acción para solucionar al problema.
A medida que se va avanzando en el análisis de la política, el
número de alternativas irá reduciéndose hasta seleccionar
aquellas que tienen mayor probabilidad de éxito.
Con relación a la fase de selección de criterios, el autor introduce
las cuestiones relacionadas con los juicios de valor, que son
utilizados para evaluar los posibles resultados de la
implementación de la política analizada. De esta forma, Bardach
considera que la proyección de resultados de las alternativas
pueden ser evaluados a través de los siguientes criterios de: i)
eficiencia, ii) igualdad, equidad, justicia y iii) libertad, comunidad y
otras ideas.
A partir de la definición de los criterios, se deben proyectar los
resultados. El mismo autor manifiesta que esta es una de las fases
más complejas de la metodología, ya que para cada alternativa se
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debe tratar de cuantificar y monetizar los posibles resultados
asociados a su implementación. En esta fase se recomienda el uso
de matrices para facilitar la lectura de las protecciones realizadas.
Una vez proyectados los resultados, se deben confrontar los
costos y beneficios de cada alternativa, facilitando de esta forma la
decisión de implementación o rechazo de la política considerada.
El paso 7 se define como el momento en que el analista toma la
decisión. Durante esta se debe chequear lo que se ha hecho bien
hasta el momento. Bardach enfatiza que aunque el analista de
políticas públicas no sea el que tome la decisión final, éste debe
simular que efectivamente es quien toma las decisiones. Este
factor es muy importante ya que la seguridad que transmita el
analista será clave para convencer al cliente o la audiencia.
Para identificar si el analista tiene problemas en la toma decisión
se debe analizar si durante el proceso se presentaron las
siguientes dificultades: i) no se clarificó suficientemente bien los
trade offs, ii) no se pensó que la implementación de la política
tiene problemas, iii) la estimación de los costos es confusa e
incierta y iv) no se tiene un análisis detallado de las elasticidades
de la curva de demanda al implementar la política.
Finalmente, el último paso se refiere a lo que el autor denomina
contar la historia. La historia puede ser contada de manera escrita
u oral. En ambos casos, el autor de la política debe saber
comunicar las ideas de manera clara y simple. El flujo narrativo de
la historia debe ser coherente y se recomienda seguir los
siguientes elementos: i) la motivación debe ser evidente en el
análisis, ii) la historia debe mostrar cómo se afectará el futuro, iii)
una buena forma de presentar la historia es comenzando con la
definición del problema, después tratar en una sección importante
las alternativas, dentro de cada alternativa se deben mostrar los
resultados proyectados de su posible aplicación, por último se
debe resumir los resultados de las alternativas analizando los
trade offs, iv) el informe escrito puede contener un resumen
ejecutivo, tabla de contenido, títulos y subtítulos que orienten al
lector y gráficos y tablas que acompañen los textos. Se debe
cumplir con las normas de citación de fuentes y registros
bibliográficos.
Otro aspecto que el autor resalta en este paso, es que algunos
informes pueden tornarse comunicados de prensa, fragmentos de
radio o apariciones en la televisión. Lo anterior muchas veces con
fines políticos.
Adicional a la guía de los 8 pasos el autor presenta consejos
prácticos para el levantamiento y recopilación de datos y manejo
de entrevistas con funcionarios públicos.
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De cero a Siempre: Aplicación de la Guía de Análisis de Políticas
Públicas de Eugene Bardach
A continuación se presenta la aplicación de los 8 pasos que
componen la metodología de Bardach.
Paso 1- Definición del problema:
En el caso de la estrategia De cero a Siempre el problema estaría
definido por dos componentes. El primero, las condiciones de
pobreza, exclusión y falta de oportunidades que enfrentan los
niños menores de 6 años. El segundo componente se refiere a la
baja atención integral infantil, causada en parte por la ausencia
de una política pública actualizada de largo plazo y la
desarticulación de programas, políticas, acciones y servicios para
el cuidado de la niñez.
Cuantificando el problema, la descripción de éste sería la
siguiente: En Colombia hay un total de 5.132.760 millones de
niños menores de 6 años, de los cuales el 56% enfrenta
condiciones de pobreza, exclusión y falta de oportunidades. De
este 56% tan sólo el 20% recibe una atención integral. A esta
situación se le suma un grave problema institucional que se
resume en los siguientes aspectos: i) ausencia de una política
pública actualizada de largo plazo, ii) desarticulación de la oferta
de servicios en favor de la niñez, iii) ausencia de una directriz
técnica unificada en el país en materia de Atención Integral a la
Primera Infancia, iv) ausencia de un sistema de monitoreo y
seguimiento que permita tomar decisiones respecto a la primera
infancia, y v) los avances realizados hasta el momento han sido
orientados más hacia la cobertura que hacia la calidad de la
prestación del servicio.
Paso 2-Búsqueda de evidencia
A continuación se describe toda la evidencia existente
alrededor de la creación de la estrategia De Cero a Siempre. Las
fuentes principales de información fueron, las estadísticas
oficiales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE), la Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSIN), la
Encuesta Nacional de Demografía (ENDS), la Encuesta de Calidad
de Vida (ECV) el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses (FORENSIS), la normatividad existente y los documentos
técnicos que sustentan dicha estrategia.
Movilización de datos
1. Situación de los niños y niñas menores de 6 años
Las estadísticas del DANE, revelan que en Colombia hay un total
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de 5.132.760 niños menores de 6 años, de los cuales el 56% se
encuentran en situación de pobreza. De este 56% tan sólo el 20%
(566.429 niños y niñas) recibe una atención integral
Según datos de la ENSIN del 2010, en Colombia se tiene:
- La desnutrición crónica en niños menores de 5 años pasó
de 15.9% en 2005 a 13.2% en 2010. Esto quiere decir
que hoy en Colombia uno de cada ocho niños menores
de cinco años presenta desnutrición crónica, lo que
significa que su talla no corresponde a su edad.
- La lactancia materna exclusiva, que según la
Organización Mundial de la Salud, debe ser exclusiva en
los primeros 6 meses, bajó de 2.2 meses en el 2005 a 1.8
meses en el 2010, presentado serias diferencias entre las
regiones del país. Es decir 4% de los niños menores de 5
años nunca fue amamantado.
- Uno de cada dos niños menores de 4 años, presenta
déficit de Zinc, carencia que puede retrasar el
crecimiento, debilitar el sistema inmune o disminuir la
capacidad de aprendizaje.
- Uno de cada cuatro niños menores de 4 años, presenta
anemia, una condición que puede deteriorar la
maduración del cerebro, afectar la concentración, la
capacidad de aprendizaje, aumentar riesgo de retardo
mental y el crecimiento físico.
- Uno de cada dos niños no consume alimentos ricos en
Vitamina A, lo que puede generar problemas
oftalmológicos y déficit en el proceso de crecimiento.
Según datos de la ENDS del 2010, en Colombia se tiene:
- Uno de cada cinco niños y niñas menores de cinco años
no tiene su esquema de vacunación completo.
- Uno de cada cuatro no asiste a controles de crecimiento
y desarrollo.
- Los hogares en cabeza de mujeres pasaron del 30% en el
2005 al 34% en el 2010.
- Uno de cada seis niños padecen sobrepeso u obesidad.
- El 19% de la población de adolescentes son madres.
- Uno de cada dos niños y niñas nacidos en los últimos
cinco años fueron deseados y planeados.
- Una de cada cinco mujeres gestantes no asiste a un
servicio de salud.
Según datos de la encuesta FORENSIS de 2010 en Colombia se
tiene que:
- En el año 2010 se presentaron 2.796 casos de violencia
sexual denunciada contra niños menores de 4 años. Sin
embargo el subregistro de delitos sexuales llega a un
70%, lo que quiere decir que el número de casos de
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violencia sexual es mucho mayor.
- En el 2010, 50 niños entre los cero y los cuatro años
fueron asesinados.
- 3.4 menores de edad murieron por causas violentas
cada día en 2010.
Según datos de la Encuesta de Calidad de Vida, en Colombia se
tiene que:
- En atención y cuidado de menores de 6 años, tan sólo
un 32% de los niños asiste a un hogar comunitario,
guardería o prescolar. En la zona urbana esta estadística
es de 36% mientras que en la zona rural es del 20%. El
56% de los niños permanece al cuidado de los padres.
2. Avances institucionales
Durante el periodo de gobierno de 2002-2010 el país
experimentó grandes avances en materia normativa. En 2006 se
expidió la Ley 1098 mediante la cual se creó el Código de Infancia
y Adolescencia. Este código tiene por finalidad “garantizar a los
niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y armonioso
desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la
comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión.
Prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana,
sin discriminación alguna”, (Ley 1098 de 2006). Esta ley es muy
importante para avanzar en el cuidado de la niñez y la
adolescencia, pues obliga que los gobernantes definan una
política prioritaria y diferencial para estas dos poblaciones.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 estableció la
importancia la aprobación de una Política para la Primera
Infancia. Este esfuerzo se ve reflejado en el documento Conpes
Social 109 de 2007, en el cual se pone a consideración la Política
Pública Nacional de Primera Infancia “Colombia por la primera
infancia”.
Finalmente, en 2009 se expidió la Ley 1295 por medio de la cual
se reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la
primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2, 3 del
Sisbén. El objeto de esta Ley es mejorar la calidad de vida de las
madres gestantes, y las niñas y niños menores de seis años,
clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, de manera
progresiva, a través de una efectiva articulación y coordinación
interinstitucional.
Justificación de la creación de la estrategia De Cero a Siempre
La normatividad, las estadísticas nacionales y los documentos
técnicos sobre la primera infancia demuestran que la atención
integral a la niñez es una prioridad en el país, por tanto se hace
evidente la necesidad de crear con urgencia una estrategia que
promueva y garantice el desarrollo infantil temprano, a través de
un trabajo unificado e intersectorial que integre las políticas,
programas, proyectos y acciones y servicios dirigidos a la primera
infancia.
violen Página 5
Los documentos técnicos de la estrategia De Cero a Siempre
exponen el estudio de James Heckman, premio Nobel de
Economía en el año 2000, quien demostró que la inversión en
educación y cuidado de los niños en sus primeros años de edad,
representa una mayor tasa de retorno social, gracias a su
incidencia en el mejoramiento de las condiciones de salud,
educación, nutrición, habitabilidad y ejercicio de la ciudadanía,
entre otras dimensiones. De esta forma, la inversión en la primera
infancia genera las bases de desarrollo individual y social,
disminuyendo eficientemente la inequidad y la pobreza en la
sociedad.
La creación de la estrategia en primer lugar garantiza la nutrición,
tanto a las mamás en gestación como a todos los niños entre 0 y 6
años de edad. Aunque el avance durante los últimos años ha sido
grande, todavía falta mucha población vulnerable por cubrir.
En segundo lugar, la estrategia incentiva el proceso de
estimulación temprana a todos los niños entre 0 y 6 años de edad.
Está demostrado que aquellos niños que la reciben, incluso desde
el vientre, obtienen una gran ventaja frente a los demás en su
educación básica y media. Para ello, es necesario mejorar la
dotación de los hogares comunitarios, pues la mayoría carece de
un mínimo material pedagógico.
En tercer lugar, la estrategia permite avanzar más allá de los
progresos normativos que se han venido promoviendo desde el
gobierno pasado. La definición de una instancia que concentre los
programas, políticas, acciones y servicios dirigidos a la primera
infancia, soluciona el problema de coordinación institucional que
impacta negativamente en la ampliación de la cobertura en
atención integral en favor de la niñez.
Paso 3- Construcción de alternativas
En esta fase no se tiene evidencia para saber que alternativas se
tuvieron en cuenta para comparar la estrategia que finalmente se
eligió. Sin embargo, una alternativa posible sería que no se hiciera
nada adicional a lo que ya se había hecho por la primera infancia
durante la administración anterior. De esta forma, lo que
acontecería es que a pesar de tener un amplio marco normativo
que respalda acciones a favor de la niñez, aun no se estaría
haciendo lo suficiente por incrementar cobertura en atención
integral de la niñez.
En los pasos 5 y 6 de la metodología de Bardach se evidencia que
la no creación de la Estrategia de Cero a Siempre significaría que
los servicios y programas que hace cada entidad del gobierno
siguieran desarticulados y dispersos afectando de esta manera el
Política Pública Hoy 29
bienestar de los niños y niñas más pobres del país. Para la
reconstrucción de este paso se definieron las siguientes las
alternativas: 1) escenario en el que no se realiza nada adicional y
2) escenario en el que se implementa la Estrategia de Cero a
Siempre.
Paso 4- Selección de criterios
Bardach considera que la proyección de resultados de las
alternativas deben ser evaluados a través de los siguientes
criterios de: i) eficiencia, ii) igualdad, equidad, justicia y iii)
libertad, comunidad y otras ideas.
Teniendo como base lo anterior, los criterios tenidos en cuenta en
la proyección de resultados son los dos primeros descritos
anteriormente. El criterio de eficiencia hace referencia en los
arreglos institucionales que se requieren para la unificación y
articulación de programas, políticas y servicios dirigidos a la
primera infancia. Por su parte, el criterio de igualdad equidad y
justicia se evidencia en el cumplimento del derecho que tienen
todos los niños y niñas de desarrollarse integralmente en su
primera infancia.
A continuación se describen con más detalle cada uno de los
criterios:
Criterio de eficiencia –arreglos institucionales: para la solución del
problema se necesita que las alternativas presenten algún tipo de
acuerdo o creación de una instancia que coordine todos los
programas, políticas y servicios para la atención integral de todos
los niños y niñas menores de 6 años en situación vulnerable. De
esta forma, la prestación de servicios sería más eficiente,
incrementando así la cobertura y calidad de atención integral la
primera infancia. Asimismo, se requiere que los gobiernos
departamentales y municipales incluyan dentro de planes de
gobierno y presupuesto acciones encaminadas a la Atención
Integral de la Primera Infancia.
Criterio de igualdad equidad y justicia: Las alternativas deben
buscar asegurar el desarrollo integral de todos los niños y niñas
menores de 6 años. Las poblaciones beneficiaras deben ser las
siguientes: i) madres gestantes y lactantes, ii) niños y niñas
menores de 6 años en situación vulnerable, iii) el núcleo familiar
debido a que las condiciones de la familia determinan en gran
parte el desarrollo, cuidado y protección de los menores. Por otra
parte, se necesita que las alternativas contengan acciones
encaminadas a la mejora de la infraestructura especializada para
el cuidado de los menores.
Paso 5 - Proyección de resultados
El objetivo de esta fase es proyectar los resultados de las
alternativas propuestas. En la tabla 1 resume la proyección de los
resultados de las dos alternativas teniendo en cuenta los criterios
de eficiencia e igualdad equidad y justicia. Los escenarios
proyectados son: el escenario donde no se realiza ninguna acción
adicional a lo ya implementado hasta 2010 y el escenario con la
strategia de Cero a Siempre. Página 6
ya implementado hasta 2010 y el escenario con la implementación
de la Estrategia de Cero a Siempre con resultados a 2014.
Los resultados del escenario base muestran ciertos avances en
materia de atención a la población objetivo. Sin embargo, esta
alternativa no contempla soluciones para superar el problema de
desarticulación institucional, que deteriora la cobertura y la
calidad de servicios a favor de la primera infancia.
Finalmente, Bardach recomienda tratar de monetizar los
resultados. En el caso de la implementación de la estrategia De
Cero a Siempre se espera que se duplique la cobertura de atención
integral, pasando de 566.429 niños en 2010 a 1.200.00 en 2014.
Para ello se requiere un incremento de la inversión en la primera
infancia de $1.9 billones de pesos en 2010 a $5.9 billones de pesos
en 2014, es decir un incremento de 4 billones durante el
cuatrienio.
Paso 6- Confrontación de trade offs
A partir de la proyección de resultados descritos en el paso 5, la
idea de este paso es confrontar estos resultados para
posteriormente tomar una decisión.
Al comparar los dos escenarios (alternativas) se encuentran las
siguientes diferencias:
- El escenario base no presenta acciones institucionales
encaminadas a la articulación de todos los programas,
proyectos y servicios a la primera infancia, impactando
de manera negativa la cobertura de servicios de atención
integral a la primera infancia. En contraste, el escenario
que contempla la estrategia De Cero a Siempre prevé la
creación de una Comisión Intersectorial de Primera
Infancia que tiene como objetivo coordinar y armonizar
las políticas, planes, programas y acciones necesarias
para la ejecución de la atención integral a la primera
infancia, siendo ésta la instancia de concertación entre
los diferentes sectores involucrados.
- Los resultados de los indicadores los criterios de
equidad, justicia e igualdad revelan el impacto que tiene
la creación de la Comisión Intersectorial: i) la cobertura
de niños con atención integral se duplicaría, (de 566.429
niños a 1.200.000 niños) ii) el número de
infraestructuras especializadas para la educación inicial
se triplicaría (de 41 a 130), iii) se disminuiría en un punto
porcentual el porcentaje de niños menores de 5 años
con desnutrición global (de 3.4% a 2.6%), iv) la
prevalencia de anemia niños y niñas menores de 5 años
Política Pública Hoy 29
y mujeres de 13 a 49 años en las áreas urbano rural se
disminuiría en 13 puntos porcentuales (de 33% a 20%) y
v) la lactancia materna se duplicaría (de 1.8 meses a 3.8
meses).
Tabla 1. Proyección de resultados
-2014
Paso 7 – Decida
Con base en la proyección de resultados la Estrategia de Cero a
Siempre fue elegida como la mejor alternativa para mitigar el
problema de cobertura de atención integral a primera infancia y
la desarticulación institucional para la implementación de una
política de largo plazo.
Un aspecto relevante que hay que destacar de esta iniciativa, es
que en Colombia nunca antes se había creado una estrategia que
reuniera las políticas, programas, proyectos y acciones y servicios
dirigidos a la primera infancia. Como ya se mencionó, con esta
Página 7
estrategia se busca que, a través de la coordinación institucional
se logre en el largo plazo garantizar los derechos a la atención
integral de 2.875.000 niños y niñas de bajos recursos. A 2014 se
espera que la atención integral llegue a 1.200.000 niños y niñas, lo
que equivale a un incremento de la cobertura de 22 puntos
porcentuales al pasar de 20% en 2010 a 42% en 2014.
Paso 8 - Cuente la historia
En el caso de la estrategia de Cero a Siempre, es bastante claro
que ha sido bien publicitado. La estrategia fue presentada a través
del Plan Nacional de Desarrollo 2011- 2014 Prosperidad para
Todos (PND). El Director del Departamento Nacional de
Planeación en representación del gobierno presentó el PND ante
la sociedad civil, representada por el Consejo Nacional de
Planeación.
El Consejo Nacional de Planeación está conformado por
representantes de los sectores económico, educación, ecológico,
cultural y comunitario, las mujeres, las minorías poblacionales
Política Pública Hoy 29
como los raizales (población que vive en las Islas de San Andrés
Providencia y Santa Catalina), indígenas, comunidades negras, y 9
representantes de los entes territoriales (4 alcaldes y 5
gobernadores).
Después de la aprobación del PND por el Consejo Nacional de
Planeación, el documento fue llevado al Congreso de la República
para la su aprobación y la posterior creación de la Ley 1450 por
medio de la cual se expide el PND 2010-2014.
En cuanto a la presentación del informe, este cuenta con las
sugerencias hechas por Bardach; presenta una tabla de
contenido, un resumen ejecutivo, secciones que facilitan su
lectura, y hasta tiene una versión en inglés. El flujo narrativo es
coherente, presenta una estructura adecuada compuesta por:
diagnósticos, lineamentos estratégicos (alternativas) y metas
(proyección de resultados).
Por otra parte, el director del DNP y su equipo viajan por las
regiones del país presentando el PND. Estos eventos son
realizados para la academia, las instituciones gubernamentales y
no gubernamentales y los gobiernos municipales y
departamentales. De igual forma, los medios de comunicación
como periódicos nacionales, noticieros, y programas de radio
participan activamente en la divulgación del PND.
Conclusiones
Sin lugar a duda la metodología de Bardach es una guía práctica
para todos los analistas y personas interesadas en comprender el
mundo de las políticas públicas. La reconstrucción de cada uno de
los pasos que propone Bardach constituye ejercicio práctico e
interesante que deja entrever las limitaciones y posibles
soluciones que el analista de políticas públicas puede encontrar a
su paso. La aplicación de esta metodología es universal y puede
ser utilizada tanto ejercicios académicos como en actividades
profesionales relacionadas con el tema.
Bibliografía
∑ Bardach (2012), A practical Guide for Policy Analysis. The
eightfold path to more effective problem solving. Fourth
Edition.
∑ Comisión Intersectorial de la Primera Infancia (2011) De cero
a Siempre. Atención Integral para la Primera Infancia.
∑ Decreto 4875 de 2011.
∑ Documento Conpes 109 de 2007 Política Pública Nacional de
Primera Infancia “Colombia por la primera infancia”
∑ Ley 1098 de 2006. Código de Infancia y Adolescencia.
Página 8
Lecturas Recomendadas
BARDACH, Euguene, 1998. Los Ocho Pasos para el Análisis
de Políticas Públicas: Un manual para la práctica.
El análisis de cada política pública particular, implica
plantear una cuestión y construir una hipótesis de
respuesta. Esta hipótesis, dependiendo de la pregunta
planteada y de la perspectiva del analista, estará
fundada sobre algún enfoque teórico, pero sobre todo
comprendiendo los posibles obstáculos y dificultades
que encuentran los analistas de políticas en su diario
quehacer, en este sentido el libro de Bardach logra
sintetizar de manera clara y amena las complejidades y
obstáculos a los que el analista de políticas públicas se
enfrenta en el desempeño de su trabajo: la
investigación y el análisis de problemas públicos, a fin
de crear alternativas de política viables, justas y
eficientes.
DUNN, William. “Análisis de Política Pública: Una
Introducción”. Prentice Hall. 1994.
El autor plantea una metodología sistemática de
análisis de política pública en la que realiza gran ahínco
al proceso de identificación y formulación del
problema. Consecuentemente a lo largo del texto
resalta la importancia de definir en términos
adecuados el problema público a través de métodos
específicos y líneas de argumentación que resultan de
gran ayuda para quienes se desempeñan en la
administración pública.
DUNN, William. “Análisis de Política Pública con
MySearchLab”. Prentice Hall. 2011.
El autor ofrece un complemento a la edición de Análisis
de Política Pública: Una introducción con el objetivo de
acercar al lector a la puesta en práctica de los modelos
teóricos inicialmente presentados. En esta ocasión el
pragmatismo se enfoca en el mercadeo de las ideas del
analista en cuanto brinda las herramientas para la
comunicación de estas con el objetivo que su
propuesta sea implementada, tras un proceso riguroso
de análisis y formulación.
Política Pública Hoy 29
La Entrevista
Gonzalo Ordóñez-Matamoros*
Por: Diana Mercedes Ramírez Guzmán**
Gonzalo Ordóñez-Matamoros es un reconocido experto en
análisis de políticas públicas y gestión de la administración
pública. Realizó sus estudios en Finanzas y Relaciones
Internacionales en la Universidad Externado de Colombia, tiene
un MA en Economía Internacional y Desarrollo Económico de la
Universidad de Paris I-Panthéon-Sorbonne, un Máster en Derecho
de las Relaciones Económicas Internacionales de la Universidad
de París X-Nanterre, Francia y PhD en Políticas Públicas del
Georgia Institute of Technology. Actualmente dicta la materia de
Métodos de Análisis de Políticas Públicas en el pregrado de la
Escuela de Gestión y Gobernanza de la Universidad de Twente en
los Países Bajos, dirige el curso internacional para profesionales
sobre Evaluación de la I+D del Departamento de Ciencia,
Tecnología y Estudios Políticos de la misma universidad, es
Investigador Asociado del Technology Policy and Assesment
Center del Georgia Institute of Technology en Atlanta, y es
Profesor de Maestría y Doctorado de la Universidad Externado de
Colombia e Investigador Asociado de la misma universidad.
Asesora entidades nacionales y multilaterales, y recientemente
culminó, junto a otros seis investigadores, la elaboración del
“Manual de Análisis y Diseño de Políticas Públicas”, el primer
texto de su género en español, el cual será publicado en el 2013
por la Universidad Externado de Colombia.
Las acciones focalizadas para mejorar la gestión pública
colombiana son posibles de identificar, además del sector
público, en la academia. Un claro ejemplo es la metodología de
Análisis y Diseño de Políticas Públicas impartida por la facultad de
Finanzas, Gobierno y Relacionales Internacionales de la
Universidad Externado de Colombia en el marco de su labor de
formación de líderes para el país.
Esta metodología resalta la implementación de un proceso de
ocho pasos para el análisis y diseño de alternativas de solución,
que podrán ser efectivamente implementadas para darle solución
a los problemas públicos.
Estos pasos son: i) Identificación y Análisis del Problema, ii)
Identificación de Criterios de Decisión, iii) Identificación de
Alternativas de Solución, iv) Evaluación de las alternativas de
Solución, v) Recomendación Argumentada y Persuasiva de la
Implementación de la “mejor” alternativa de solución, vi) Diseño
del Plan de Implementación, vii) Diseño del Plan de Monitoreo y,
viii) Diseño del plan de evaluación ex – post.
Esta metodología cuenta con una serie de modelos y métodos
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que le permiten al analista avanzar de un paso a otro. Además,
cuenta con un carácter interactivo que lleva al diseñador a
devolverse en el ciclo de análisis en caso de encontrar que el
análisis y formulación del problema y de las soluciones ha sido
débilmente desarrollado. Lo anterior con el objetivo de reducir la
probabilidad de no darle solución al problema que inspira la
política pública, resolver el problema que no es, o generar
problemas adicionales a los que inicialmente se buscan solucionar.
Diana Mercedes Ramírez: ¿Desde su perspectiva de analista de
política pública, cómo caracterizaría el proceso actual de diseño
de política pública en el país?
Gonzalo Ordóñez-Matamoros: En Colombia hay una gran carencia
de una capacidad local de análisis y diseño de políticas públicas,
particularmente en la provincia y en ciudades pequeñas. A nivel de
alcaldías y gobernaciones el asunto es dramático. También tendría
que decir que veo una gran falta de capacidad de instituciones del
gobierno central, principalmente porque no se planea con apego a
suficiente información, y haciendo uso de procesos formales,
objetivos, juiciosos y sistemáticos de análisis y diseño.
Creo también que el problema radica en la posición del analista,
del diseñador o del asesor, que es quien tiene la responsabilidad
de planear, implementar y promover la política pública. Lo
anterior, debido a su falta de objetividad, quien, en muchos casos,
juega más el papel de “abogado de la solución” que de “abogado
del problema”. Esto, porque en ocasiones el analista busca, de
alguna manera y a toda costa, aparecer con una solución
cualquiera, como si su rol fuera más apreciado por su prontitud
que por su precisión. Esto, a veces independientemente de si la
solución recomendada es o no idónea para responder al problema
público que preocupa o que motiva la política pública.
Es bien sabido que las razones por las que no se han podido
solucionar los problemas milenarios del país es por la combinación
de tres carencias: falta de recursos, falta de conocimiento y falta
de voluntad política. Es la falta de conocimiento (pues sobre los
recursos y la voluntad hay poco que se pueda hacer en la práctica
desde la academia), que se centran los ejercicios propuestos en el
marco de la enseñanza y la investigación que se lleva a cabo en la
Universidad Externado. Es el pequeño grano de arena que
podemos aportar desde la academia a la solución de problemas
públicos milenarios.
* Las opiniones del entrevistado no comprometen la posición oficial del
Departamento Nacional de Planeación
** Asesora de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas del DNP.
Política Pública Hoy 29
En Colombia cuando se hace análisis de políticas públicas no se
hace con un propósito instrumental como el que proponemos, lo
cual no es del todo malo. Yo no afirmo que este tipo de análisis es
más importante o mejor que el análisis académico o reflexivo,
pienso que estos dos se complementan muy bien; pero
desafortunadamente no se hace ninguno de los dos y esa
capacidad o disciplina del análisis y del diseño no se le da de
manera contundente y sistematizada al proceso de análisis de
política pública en el país.
Ahora, también existe el problema de una visión disciplinar, el
cual es otro obstáculo, porque generalmente se toma la visión del
economista o del administrador de recursos, o del jurista, o del
científico político pero no se hace un análisis del problema desde
una perspectiva multidisciplinar. En esta visión, el economista
puede tener cierta razón y el administrador, y el jurista también,
pero ellos deberían abrirse a otras visiones y asociarse con
científicos políticos, sociólogos, ingenieros, o sicólogos, y
conformar equipos inter/multidisciplinarios dependiendo para
abordar los problemas públicos. La razón, es que todo problema
público tiene una multiplicidad de factores que los explican.
Entonces, la falta de esta visión multidisciplinar afecta el diseño y
la calidad de la política pública.
Y por último, pienso que el otro problema es la visión
cortoplacista que caracteriza estos procesos en Colombia. Es
entendible y normal que las políticas o programas deban ser
implementados durante el período electoral porque el tomador
de decisiones y el gobernante quieren dejar un sello, bien sea
para la posteridad o para volver a ser elegido o nominado. Pero
cuando se diseña una política con una perspectiva únicamente
electoral y no de sostenibilidad de la misma, y se le otorga
prioridad al impacto mediático de corto plazo, resulta
necesariamente una política mal diseñada.
No es que esté mal la visión cortoplacista, pero sí la
cortoplacista-reduccionista la cual no permite prever posibles
problemas futuros que solamente se pueden ver cuando se tiene
una visión de largo plazo.
Pienso que estos son los principales problemas que caracterizan
el análisis y diseño de políticas públicas en Colombia.
DMR: ¿Qué tan alineado se encuentra éste con los ocho pasos
propuestos por la metodología de análisis y diseño de política
pública?
GOM: En la práctica en Colombia estos ocho pasos no se llevan a
la práctica de manera integral y sistemática (apenas se está
Página 10
aprendiendo sobre ellos). Ni hablar de los pasos relacionados con
el diseño de un plan de monitoreo y de un plan de evaluación
expost desde el diseño mismo de las soluciones. Los diseñadores
de políticas públicas no se imaginan el efecto que tendría
considerar esos pasos al inicio del proceso analítico y previo a la
implementación real de la política recomendada.
En efecto, lo ideal es que el equipo multidisciplinar lleve a cabo el
desarrollo de los ocho pasos, desde el análisis del problema hasta
el diseño del plan de evaluación ex – post. Pero en la realidad esto
se suele fraccionar entre equipos distintos: un equipo hace una
cosa y otro equipo la otra, dificultando un diagnóstico adecuado
debido a que no parten de la misma información y se llegan a
soluciones distintas y a veces hasta contradictorias.
Consecuentemente, el plan de implementación es a veces de un
programa que no es el originalmente diseñado o apunta a una
solución que no es identificada como la idónea o la necesaria
según las características del problema que inspira la acción
originaria del Estado.
El carácter iterativo de la metodología propuesta es el que permite
regresar en el ciclo de análisis para avanzar en la comprensión del
objeto bajo estudio, y hacer los correctivos necesarios antes de la
implementación real de las soluciones encontradas como idóneas.
Así, es muy común que estando en el diseño del plan de
monitoreo y/o de evaluación, encontremos información adicional
relevante que habíamos ignorado y que debemos considerar para
asegurarnos de que estamos enfrentando el problema real que
demanda pronta solución. No revisar la información a la luz de
nuevos hallazgos aumenta el riesgo de cometer el llamado “Error
del Tercer Tipo” en el jargón de los técnicos, que no es otra cosa
que solucionar el problema que no es, con todo lo que ello implica.
DMR: Entonces, ¿Usted considera que el trabajo que desarrolla
la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del
DNP, debe ir alineado desde el primer momento con el proceso
de identificación del problema y análisis del mismo?
GOM: Sí, yo creo que sería un cambio fundamental y radical que
en Colombia se pudiera diseñar políticas públicas teniendo en
cuenta las formas como éstas serán monitoreadas y evaluadas en
el futuro. Esto es anticiparse a la realización de los resultados; esta
es la forma en la que se garantiza identificar el problema público e
implementar la solución más efectiva y eficiente.
Si no se hace el diseño de la política teniendo en cuenta el plan de
monitoreo y evaluación corremos el riesgo, nuevamente, de
diseñar la política que no es, solucionar el problema que no es y
por ende mantener y perpetuar la existencia de los problemas
Política Pública Hoy 29
públicos sin solución. Esto se puede hacer a nivel de las
instituciones responsables del diseño, con el apoyo del DNP
DMR: De los ocho pasos del Análisis y Diseño de Políticas
Públicas, ¿cuál considera usted es el más importante para lograr
el efecto esperado al momento de solucionar un problema
público?
GOM: En definitiva, es el análisis del problema público que,
desafortunadamente y por lo general, no se da como primer paso
del diseño de políticas públicas. Esto, entre otras, debido a la baja
capacidad investigativa y, en menor grado, argumentativa de los
analistas. Su importancia radica en que de éste paso depende el
diseño subyacente de las alternativas de solución que buscan dar
fin a un problema público.
De alguna manera, esta carencia también es atribuible a un factor
cultural en las organizaciones del Estado colombiano,
específicamente, en la forma en la que se toman las decisiones al
interior de estas. Por lo general, se tiene claridad sobre las
soluciones más que sobre los problemas. Es una opción más
cómoda, y más importante aún, mientras que no se discuta la
idoneidad de las soluciones, mejor, pues existe la desafortunada
percepción tanto entre los analistas como entre sus superiores
jerárquicos que la visión crítica y escéptica no son bien recibidas.
Lo ideal es que los tomadores de decisiones y sus asesores sepan
cuáles son las reglas de juego dentro del debate y durante el
proceso de retroalimentación. Los superiores jerárquicos no
deben sentirse atacados como personas individualmente sino que
coinciden considerar los aportes al cambio como un reto
académico e intelectual en su propio beneficio. Y si se gobierna
de esta manera, sin lugar a dudas, estaríamos hablando de otras
instituciones, de otra dinámica y otra lógica mucho más
proactiva, productiva y muchos más eficiente.
Entonces, de alguna manera esto también requiere un cambio
cultural a nivel del proceso de toma de decisiones dentro de las
organizaciones. Esta es de las grandes falencias que tenemos en
el país. En Colombia, quien se opone a las ideas y cuestiona la
lógica de los argumentos, es un enemigo y hay que eliminarlo.
Llevado al caso extremo, no es por nada que ya llevamos muchos
años en Colombia con el problema de la eliminación sumarial de
la oposición.
DMR: Además del proceso de toma de decisiones de las
instituciones y de la falta de capacidad investigativa y
argumentativa de los analistas y formuladores de política
pública, ¿qué otro elemento podría adicionar a las limitaciones
Página 11
que acaba de mencionar?
GOM: También falta de información. Muchas veces los ejercicios
de análisis no se pueden hacer adecuadamente por falta de
información, pues en muchos casos no hay información de línea
base, por ejemplo. No hay con qué comparar, con relación a qué,
el pasado o el presente no lo conocemos bien.
Eso de alguna forma tiene que ver también con el problema de la
falta de capacidad de investigación, y con el problema del diseño,
pues si uno diseña la política previendo la evaluación, pues
entonces también prevé la captura de información que va a
necesitar posteriormente para realizar ejercicios de evaluación y
toma de decisiones ilustradas.
También es, sin lugar a dudas, la falta de voluntad, pues además
de falta de conocimiento y falta de recursos, la falta de voluntad
política impide el diseño concienzudo de políticas públicas.
DMR: ¿Cuáles deberían ser las condiciones iniciales para la
implementación exitosa de la metodología?
GOM: Voluntad política, recursos y conocimiento. En cuanto
conocimiento es la existencia de una masa crítica, entendida como
ese grupo de personas con la capacidad de analizar las cosas de
manera reflexiva, críticamente constructiva, proactiva y con
conocimiento y con base de información sobre métodos de
investigación, argumentación y demás. Estos temas, herramientas
y capacidades son hoy el objeto de programas de capacitación de
varios niveles, desde talleres hasta de doctorados completos. A
partir de allí, las comunidades de práctica y las redes de
profesionales o de expertos como la red Latinoamericana y del
Caribe de Monitoreo y Evaluación- REDLACME, o su equivalente
colombiana, o la American Evaluation Association, o su
equivalente Europea, etc. ayudan a reforzar y actualizar el
conocimiento adquirido por la vía de programas formales y la
experiencia en el campo.
DMR. ¿En qué sectores y en qué momentos debería
implementarse?
GOM: En todos, porque todos los sectores manejan recursos
públicos y todos los sectores tienen una razón de ser y una misión
de existir y normalmente esta razón se encuentra en la existencia
de problemas públicos que requieren solución. Donde haya la
necesidad de darle solución a estos problemas, hay que llevar a
cabo el proceso de análisis y diseño de soluciones aplicando
metodologías como la propuesta en los 8 pasos mencionados.
Política Pública Hoy 29
Entonces, no daría prelación a un sector sobre el otro, diría que
esto debe ser, no sólo a nivel de país central sino a nivel de
comunidad local donde se manejen recursos públicos y se busca
solucionar problemas de impacto público sobre los cuales la
administración tiene o bien una capacidad de evitarlos o
solucionarlos.
¿Cuándo hacer esto? Yo pensaría que en el mundo ideal los
candidatos que se postulan a elección popular o bien sea para
designación de un cargo público, deberían haber hecho ya
ejercicios de análisis, puede que estos ejercicios no sean muy
rigurosos, depende de los recursos disponibles y demás factores
ya mencionados; pero un gobernante o administrador debe ser
elegido por sus propuestas, por sus políticas públicas, por sus
productos resultado de los análisis de cómo va a solucionar los
problemas, de manera que el elector o superior jerárquico vote o
decida en función de estas propuestas y no por una cara, por un
partido o por otras razones menos objetivas o éticas..
De manera que el análisis debería hacerse desde la misma
elaboración de propuestas en las candidatura, y sin lugar a dudas,
debería hacerse durante el momento en el que se está en el
ejercicio de las funciones de gobierno para entender mejor los
problemas que son de su resorte.. No podemos seguir teniendo
funcionarios públicos que aprendan de cero apenas llegan,
porque sólo tienen pocos años para actuar desde su posición
privilegiada y si de ese tiempo se dedica demasiado para ponerse
al día, la sociedad asume un costo de oportunidad enorme que no
debería estar asumiendo.
Los funcionarios deberían ser todos bien capacitados,
probablemente no expertos en los temas porque resulta que a
veces se carece de información actualizada, con capacidad de
entender y aprender rápidamente tanto en cuanto a las
dimensiones técnicas como políticas de los problemas públicos
que debe encarar. Creo que esa es una de nuestras grandes
falencias en los países en desarrollo como Colombia, Perdemos
casi los dos primeros años de toda administración mientras la
nueva administración se familiariza; cuando deberíamos tener allí
a personas que conocen muy bien el sector porque han hecho
análisis de política pública y tienen ideas claras de cómo van a
solucionar el problema una vez se les entregue el mandato para
hacerlo.
De manera que el ejercicio de análisis debe hacerse en todo
momento, antes, durante y después se ha llegado al poder. En
este último escenario, se debe hacer el monitoreo, cuando se
empieza a implementar la política pública y, después, cuando la
política lleva algún tiempo de implementada, se debe hacer la
Página 12
evaluación ex – post. Así que estos ejercicios deben hacerse
constantemente.
DMR: ¿Cuál fue la motivación de dar a conocer en el ámbito
académico colombiano esta metodología?
GOM: Varias cosas, mi área de expertise es políticas públicas de
Ciencia, Tecnología e Innovación porque yo concibo que allí es
dónde está el principal problema de los países en desarrollo, que
es falta de conocimiento principalmente, y falta de capacidad para
solucionar problemas cotidianos, pues si no tenemos esta
capacidad como amas de casa o padres de familia, como
profesionales, como técnicos y demás que podremos extrapolar a
nivel de empresa y luego a nivel de municipio y de país, entonces
no salimos del subdesarrollo. Esta fue mi principal motivación
personal.
La segunda motivación tiene que ver con la arbitrariedad que
sustenta la toma de decisiones, la falta de argumentación, la falta
de análisis, de crítica y de reflexión al respecto de los problemas
públicos. En la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales del Externado se dio el espacio para dar a conocer
una visión nada radicalmente novedosa en el mundo desarrollado
pero sí lastimosamente ausente en las instituciones públicas del
Estado en nuestros países. Se trata de ofrecer una caja de
herramientas que le permitiera al profesional en formación y/o en
ejercicio hacer contribuciones cualitativas y aportes a la gestión
pública. Y, ahí es de donde debemos iniciar el proceso, en la
universidad, en el caso del Externado, en el programa de Gobierno
y Relaciones Internacionales, pues allí se forman líderes.
DMR: ¿Qué vacíos podría llenar la puesta en marcha de estos
ocho pasos?
Esta metodología dificulta la improvisación, sin lugar a dudas, ese
es el propósito y se trata de un vacío que hay que llenar en las
organizaciones colombianas. Asegura de manera ex – ante que
existan impactos en la dirección que uno espera y desea; digamos
no se puede decir que hay una certeza del 100% que las cosas van
a resultar de la forma en la que fueron planeadas pero por lo
menos las probabilidades que así sucedan aumentan y esa es una
contribución específica que tiene la metodología y los analistas
que la implementan.
Facilita el proceso participativo, al concebir el ejercicio de análisis
y diseño de políticas públicas desde una perspectiva en que el
conocimiento es el principal insumo y la principal herramienta.
Esto conlleva implícito el reconocimiento del hecho de que los
técnicos no son los únicos que conocen la realidad, sino que el
Política Pública Hoy 29 Página 13

que el pueblo puede conocer la realidad mucho mejor que los

mismos técnicos. Se trata de hacer uso de la inteligencia
ciudadana que se encuentra dispersa y que es un recurso crucial a
la hora de entender los problemas, sus aspectos tanto técnicos
como políticos, y a la hora de diseñar las soluciones que mejor
respondan a dichos problemas. De manera que al abrirse al
ejercicio de análisis participativo, pues entonces se facilita la
democracia, la argumentación y la sostenibilidad de las mismas
políticas, la legitimidad, la gobernabilidad, etc.

Y, obviamente, estos ejercicios dificultan la corrupción porque

hace explícita las razones por las cuales los intereses ocultos
prefiere una solución sobre otra, donde la lógica puede no ser un
asunto de diferencias ideológicas sino que hay una lógica
coincidente con que lo que se decidió era lo que debía hacerse.

Estos son los vacíos que busca llenar esta metodología, y a veces
puede sonar ambiciosa pero hay que hacer algo, la otra
alternativa es no hacer nada y creo que no es una alternativa en
el estado de las cosas en nuestro país. Entonces al final es una
contribución, no se sabe cómo resulte y qué pase tras la
aplicación de dichos ello pero hay que intentarlo.

Finalmente, tengo que resaltar que esta dirección de Seguimiento

y Evaluación de Políticas Públicas del DNP es un acierto que sin
lugar a dudas hacía falta en el país. Un grupo de personas con
esta capacidad y dedicadas 100% a este ejercicio, que expanda la
cultura del análisis y evaluación y que sea un apoyo a la
generación de estas capacidades en los ámbitos locales, en
diferentes regiones, instituciones y organizaciones.

Igualmente se espera que esta dirección sea un promotor de la

cultura de la evaluación y la gestión por resultados y que tenga un
efecto multiplicador en el resto del país porque existe la
necesidad de evaluar lo que se hace con los dineros públicos y se
debe asegurar que lo que se haga con estos recursos hacía futuro
sea en beneficio de la sociedad. Lo anterior sólo se puede hacer
si se tiene información que apoye la toman decisiones de manera
ilustrada, tras la elaboración de ejercicios de evaluación. Por lo
tanto es algo en lo que Colombia tiene un desarrollo, aunque
reciente, bastante favorable y que existe en países desarrollados
únicamente. Si Colombia aspira ingresar como observador de la
OCDE, debe hacer un enorme esfuerzo en esta materia.

.
Política Pública Hoy 29 Página 14

Radar de Evaluaciones resultados y de impacto.

Propuesta para la priorización de la Agenda de

Evaluaciones: prácticas de inclusión y gerencia
en los sistemas de M&E.
**
Por: Natalia Garbiras Díaz

3. INTRODUCCIÓN
Dentro de los sistemas de gerencia pública con los que
cuenta un gobierno para mejorar la calidad de la política pública Adicional a estas evaluaciones, también se cuenta con
que se entrega al ciudadano, se encuentra el Monitoreo y evaluaciones a pilotos de políticas y, en un futuro, se espera poder
Evaluación (M&E). En Colombia el Sistema Nacional de Evaluación realizar evaluaciones de costo-beneficio ex ante de implementar la
de Gestión y Resultados - Sinergia es la agencia encargada de
realizar el seguimiento y la evaluación a las políticas del Gobierno
–en particular, aquellas alineadas a la estrategia nacional
consignada en el Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto,
cuenta con dos estrategias fundamentales y complementarias: el
seguimiento (tanto sectorial como territorial) y la evaluación.

Un elemento esencial de esta última estrategia es la

selección de las políticas a evaluar. Anualmente, Sinergia agota
una Agenda de Evaluaciones que se establece desde el año
estrictamente anterior y que define las políticas que serán la agenda entra a jugar un rol fundamental.
evaluadas durante la vigencia fiscal de un determinado período.
Este momento es clave pues en él se prioriza, bajo ciertos
1. ESTADO ACTUAL DE LA AGENDA DE EVALUACIONES.
criterios, qué políticas deben o no ser evaluadas.

Este artículo presenta un mecanismo de innovación
para la priorización de las políticas y para la determinación de la
agenda, desarrollado por el Grupo de Innovación e Investigación
de la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas-
DSEPP del DNP. Para ello, primero se plantean unos puntos de
partida claves para comprender la visión de la evaluación desde
Sinergia. Luego presenta la manera en que actualmente se
conforma la Agenda de Evaluaciones. Más adelante muestra la
forma en que se lleva a cabo este proceso en otras partes del
mundo. Posteriormente, se presenta un modelo alternativo para
la priorización de la agenda. Finalmente, se discuten algunos
retos y oportunidades que ponen sobre la mesa con esta nueva
propuesta.
4. UN POCO DE CONTEXTO
En la actualidad, la Fase I que corresponde a la selección
de la(s) política(s) a evaluar se lleva a cabo en varios momentos
(ver Manual de Sinergia 2012). Un primer paso consiste en
identificar cuáles son las necesidades de gobierno en relación a las
evaluaciones. Para tal efecto, se revisan distintas fuentes en el
siguiente orden:
i).Se revisan las obligaciones consignadas en los documentos
1
finales de los CONPES ; ii) luego se toman en consideración los
compromisos adquiridos con organismos multilaterales con
motivo de créditos; iii) se determinan evaluaciones estratégicas
para el Estado, de acuerdo con el Sistema Unificado de Inversión y
Finanzas Públicas; iv) finalmente se hace un barrido de las políticas
estratégicas para el cumplimiento Plan nacional de Desarrollo
vigente.

La Evaluación toma como marco lógico la ‘cadena de

valor’ de la política pública presentada en el Diagrama 1. De este ** Asesora de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas del
modo, el tipo de evaluación varía según el eslabón de la cadena DNP.
de valor que se quiera analizar. Esto depende del momento en
que se encuentre una política pública. Por tanto, es posible tener
5 tipos de evaluación: institucional, ejecutiva, de operaciones, de
Política Pública Hoy 29
Una vez se han explorado estos insumos, se lleva a cabo un
análisis por parte del Grupo de Evaluaciones focalizadas de la
DSEPP. Éste debe tener en consideración algunos elementos. En
primer lugar, se debe determinar cuál sería el tipo de evaluación
para cada una de las políticas exploradas en la etapa anterior.
Adicionalmente, se debe establecer cuál sería el costo estimado
de la evaluación, así como el tiempo proyectado de duración de la
misma. Finalmente, se deberán pensar los productos que podría
generar la firma consultora seleccionada para realizar la
evaluación.
Los siguientes pasos son estrictamente procedimentales y
administrativos. Con los insumos de la anterior etapa, se define
una propuesta de agenda anual de evaluaciones que deberá ser
remitida al Comité de Directores Técnicos del DNP. Para la
elaboración de la agenda, se deben tener en cuenta tres criterios
(en orden de relevancia): i) prioridad a evaluaciones que vienen
de vigencias pasadas, ii) prioridades de sectores y iii) prioridad
presupuestaria. Además de esto, la propuesta deberá presentar
las fuentes de financiación de las evaluaciones sugeridas.
Cuando la agenda pasa el Comité Directivo, ésta deberá
ser presentada al CONPES. Mientras, el Grupo de Evaluaciones
podrá comenzar labores de gestión con la agenda priorizada por
el Comité Directivo. Los siguientes pasos son la negociación de los
recursos para financiar la agenda, publicar y socializar la agenda,
asignar líderes a cada evaluación y, según devenga, actualizar y
ajustar en la marcha la agenda (Fuente: Manual de Sinergia 2012,
DNP).
5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Una revisión de literatura sobre la priorización de la
agenda en otras partes del mundo permite ver que éste es un
proceso, generalmente, subjetivo y poco estandarizado. Sin
embargo, existen algunos casos relevantes que vale la pena
mencionar.
El PAE en México.
Coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social) es la estrategia de M&E del gobierno de
México. Es, también, la cabeza del Programa Anual de Evaluación,
equivalente a la Agenda de Evaluaciones de Colombia. Este
mecanismo está estructurado y regulado por un marco normativo
2
(Diario oficial, título tercero, capítulo I, artículo 17 ) que define
algunas de las características principales que debe tener el PAE.
Particularmente, plantea como propósitos del PAE la articulación
Página 15
de los resultados de las evaluaciones de las políticas con sus
respectivos presupuestos, fomentando la implementación del
presupuesto por resultados. Adicionalmente, pretende establecer
el cronograma de ejecución de las evaluaciones, así como
alinearlos con los calendarios fiscales del gobierno nacional.
Finalmente, el PAE deberá determinar los tipos de evaluaciones
que deberán utilizarse para cada política.
Sistema de M&E en Japón.
El sistema de monitoreo y evaluación japonés opera en conjunto
con todos los ministerios del gobierno nacional. Este mecanismo
es particular, en tanto son los mismos Ministerios las entidades
encargadas de autoevaluar sus propios programas. Para garantizar
la transparencia y la rendición de cuentas de este proceso, así
como la presencia de una ciudadanía activa e involucrada, se crean
comités de verificación de los resultados reportados por cada
sector.
El objetivo de esta estructura es, así como en México, asignar
eficiente y óptimamente el presupuesto de la nación a políticas
que hayan sido evaluadas exitosamente. El proceso se auto-
refuerza, en tanto estas mismas evaluaciones permiten realizar
seguimiento a las metas nacionales y mejorar las políticas públicas
implementadas para lograrlas.
De acuerdo a lo anterior, como tal no existe un mecanismo que
priorice las evaluaciones y que consolide una agenda. Pues bien,
esta función está descentralizada en los distintos sectores que son
los encargados de auto-evaluarse para obtener presupuesto para
el siguiente período.
Este caso resulta interesante pues es un reflejo de estrategias
alternativas de M&E que no siempre centralizan en una agencia.
No obstante, el Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicación
japonés (MIC) es el encargado de administrar y coordinar los
sistemas de evaluación del resto de instituciones. Es decir, es vital
la existencia de una entidad que cohesione y verifique los procesos
desagregados de evaluación aun cuando éstos no sean
desarrollados desde un mismo punto de partida
Colombia desde la perspectiva internacional.
El caso colombiano es interesante pues es una combinación de la
estrategia mexicana y japonesa. Particularmente, como institución
Sinergia acompaña y fomenta la evaluación de políticas públicas
en el DNP. Por lo tanto, desde la DSEPP y, específicamente, desde
el Grupo de Evaluaciones Focalizadas, se hace acompañamiento a
las políticas para ser evaluadas de acuerdo a la Agenda de
Política Pública Hoy 29
Evaluaciones. Además de estos procesos centralizados de
evaluación, cada uno de los sectores desarrolla
independientemente, al interior de sus oficinas de planeación las
evaluaciones de sus políticas públicas.
Un punto que sería interesante incorporar o fomentar dentro
de los sectores y el gobierno nacional, es la estrategia japonesa y
mexicana de presupuesto por resultados. En otras palabras,
podría promoverse la asignación de presupuesto general de la
nación para políticas públicas, con base al éxito de los resultados
de evaluación de cada política, programa o plan. En este sentido,
se promovería la optimización y la eficacia en el uso de los
recursos destinados a la ejecución de programas para cumplir
metas de gobierno. Este sistema de premios y castigos ha
generado en las experiencias japonesa y mexicana, buenas
prácticas en cuanto a la ejecución de los dineros públicos. En este
orden de ideas, el establecimiento de la agenda podría contribuir
a este esquema de incentivos, promoviendo la evaluación de
políticas cuyo seguimiento refleje problemas o prenda alarmas.
Para incorporar los aprendizajes de estas experiencias, así
como proponer elementos adicionales que enriquezcan el
proceso de elaboración de la Agenda, el Grupo de Investigación e
Innovación ha propuesto un sistema alternativo. A continuación
se explica.
6. UNA PROPUESTA GRUPO DE INVESTIGACIÓN E
INNOVACIÓN - DSEPP.
El objetivo principal de este ejercicio es desarrollar una
metodología estandarizada y lo más objetiva posible para
establecer las agendas de evaluación de cada año. Se busca que el
proceso sea más transparente y menos subjetivo. Para ello, se
espera construir un indicador que puede leerse como la
probabilidad de que una política resulte evaluada, en función de
sus principales características.
Un punto esencial en esta discusión es que la política debe
cumplir con los siguientes criterios, en aras de lograr que la
justificación de su inclusión sea integral: relevancia política,
relevancia social y relevancia económica.
Los insumos.
Los insumos generales
A continuación se hace una revisión de los componentes y la
3
información respectiva necesaria para consolidar el índice .
……………. Página 16
- Sector (S): este componente hace referencia al sector del
orden administrativo desde el cual se formula e implementa
la política.
- Política, plan o programa (P): nombre completo de la política
que “compite” por ser evaluada.
- Tipo de evaluación (P): esto se determina en función de lo
explicado en la sección 2; se clasifica el eventual tipo de
evaluación que correspondería a la política, de acuerdo al
momento en que se encuentra (en relación con la cadena de
valor). Es decir, si se trata de una evaluación de resultados, de
impacto, etc.
- Piloto (P): esta celda toma el valor de 1 si la política está
siendo probada mediante un piloto.
- Sobre-evaluación (P): hace referencia al total de evaluaciones
previas que existen sobre esa política, programa o plan, y los
años de dichas evaluaciones.
Los insumos específicos:
Relevancia Política (S): La relevancia política es el componente del
índice que busca capturar el desempeño del gobierno en términos
del sector al que pertenece la política. Específicamente, tiene en
cuenta dos aspectos relevantes del avance del sector en términos
de las metas gubernamentales: el seguimiento y la percepción
ciudadana.
Por un lado, el seguimiento captura el porcentaje de avance con
respecto a las metas de cada sector. En este caso, se requiere de
un buen sistema de M&E capaz de producir información rigurosa
acerca de rendimiento de cada sector. SISMEG (el Sistema de
Seguimiento a Metas de Gobierno al Plan Nacional de Desarrollo)
es el sistema de información que cumple está función para
Colombia.
Por el otro, la percepción da cuenta de cómo la ciudadanía está
percibiendo la entrega de los bienes y servicios públicos referentes
a las políticas públicas plasmadas en el Plan Nacional de
Desarrollo. De esta manera, como insumo, es esencial contar con
algún tipo de encuesta de percepción que cumpla con estos
propósitos. En el caso colombiano, la DSEPP realiza una Encuesta
de Percepción Ciudadana sobre el Plan Nacional de Desarrollo que
recoge este tipo de información a nivel sector y política.
Por lo anterior, el propósito es lograr que las variables tenidas en
cuenta sean reflejo de una visión integral del gobierno de la
manera en que están desempeñándose los sectores en el
cumplimiento de sus metas.
Política Pública Hoy 29
Relevancia Social (P): Éste es un indicador que captura el número
de beneficiarios que acobija la política. En este sentido, se espera
que este aspecto capture el impacto social eventual que tendría
la política, partiendo del supuesto de que, en general, la política
pública tiene efectos redistributivos.
Relevancia Económica (múltiple): Este componente pretende
tener en cuenta aspectos de rentabilidad, eficacia y eficiencia de
la política. En otras palabras, esta sección del índice funciona
como un esquema de premios y castigos por gestión, beneficios
de la evaluación y captura de recursos. Este indicador consta de 4
subíndices:
- Presupuesto (P): representa el presupuesto de la
política como porcentaje del presupuesto del sector,
ponderado por el peso del sector dentro del PGN. Por
ende, se necesita contar con la información acerca de
cada uno de los componentes de la “ecuación”.
- Gestión (S): este indicador mide la gestión de cada
sector, con el fin de tener una probabilidad más alta de
evaluación los que estén más rezagados (como
intervención para curar posibles fallas) o a los que
tengan un mejor índice de gestión (para premiar
buenas prácticas y aprender de éstas). El Grupo de
Investigación e Innovación actualiza mensualmente lo
que se conoce como “Indicadores de Gestión”. Éstos
reúnen datos para 8 temas estratégicos: talento
humano, contratación, aspectos jurídicos, gobierno en
línea, servicio al ciudadano, Ejecución presupuestal,
activos y control interno y calidad.
- Duración de la política y punto actual de la política: en
estos dos indicadores se requiere conocer el año en que
se inició la política y el año en curso. Esta información
permitirá construir índices para el horizonte de la
política y para el grado de avance de la política desde
una perspectiva puramente temporal.
Pasos y cálculo del índice
Pasos
La construcción del índice es un proceso que requiere de la
coordinación entre los sectores, los grupos de evaluación y
quienes estén encargados de construir el índices –que, en este
caso, se trata del Grupo de Evaluaciones Focalizadas y el Grupo
de I&I.
FASE I: En esta etapa se establece contacto con los sectores y
entidades con el fin de que suministren un listado de políticas que
quisieran que fueran evaluadas, con la información adicional ya
Página 17
mencionada. Este contacto puede estar a cargo del
Grupo de Evaluaciones que, en el caso colombiano, es el
que mantiene relación directa con los sectores. Sin
embargo, la iniciativa puede venir de las mismas
entidades sin necesidad de intermediarios.
- FASE II: En esta etapa se consolida una tabla con la
información recolectada. Esta etapa puede tomar cerca
de un mes pues deben coincidir los tiempos para lograr
recoger suficiente información.
- FASE III: Se calcula el índice.
- FASE IV: La Agenda de Evaluaciones del año siguiente se
concreta con base al índice y con los criterios que existen
en la actualidad, agotando el presupuesto destinado a
las evaluaciones estratégicas. En este sentido, el índice
actúa como una herramienta adicional en la definición
de la agenda final.
Cálculo del índice.
A continuación se menciona la manera en que entra a pesar cada
indicador. Los primeros dos componentes del índice son: piloto y
sobre-evaluación. Si la política es un piloto, ésta recibe unos
puntos extra (bono) en el índice, pues se busca fomentar la cultura
de la evaluación ex ante. En cuanto a la sobre-evaluación, se
espera dar mayor peso a políticas que nunca han sido evaluadas, o
que lo han sido muy poco.
El indicador de seguimiento, que se encuentra dentro de
relevancia política tiene la forma de una “U”: es decir, mejores
calificaciones corresponden a sectores que deben ser evaluados
pues su desempeño ha sido muy malo (para identificar falencias) o
porque éste ha sido muy bueno (para aprender de estos).
Mientras que el indicador de percepción, sólo de una probabilidad
mayor a aquellos sectores que estén mal calificados por la
ciudadanía.
La relevancia social es un indicador creciente en el número de
beneficiarios. Este indicador está normalizado para evitar
problemas de escala.
1 Consejo Nacional de Política Social
2 Disponible en
http://www.coneval.gob.mx/pae/Lineamientos/LINEAMIENTOS_GENERALES.pdf.
3 La letra S hace referencia a la información que se recoge a nivel sector
y la P a nivel de la política, plan o programa.
4
Sin embargo, para este análisis solo se utilizan los resultados de
control interno y calidad, Gobierno en Línea y Gestión financiera.
Política Pública Hoy 29
En cuanto a los componentes de gestión y de punto de la
evaluación que pertenecen al indicador de relevancia económica,
estos operan bajo la misma lógica empleada para los indicadores
de seguimiento. El punto actual busca hacer que prevalezcan
políticas cuya evaluación permite mejorar su actual
funcionamiento y su operación. En este sentido, aquellas políticas
que se encuentren comenzando o estén aún inmaduras, pueden
aprender mucho de sus evaluaciones, por tanto, serán prioridad.
A su vez también se le da una probabilidad alta si se encuentran
muy avanzadas con el fin de de comprobar los resultados e
impactos de la política. En cuanto al presupuesto, entre más
grande sea este indicador, mejor será su calificación. Por otro
lado, políticas que sean de más largo plazo tendrán mayores
calificaciones en la “Duración de la política”.
El cálculo del índice se hace teniendo en cuenta que la
información de la tabla se traduce en mayores probabilidades de
inclusión. En otras palabras, números más altos en cada indicador
sugiere que estas políticas son más propensas a ser evaluadas por
cada una de las razones que corresponda. Se hace una
ponderación diferenciada por cada componente de relevancia y
se le suman unos puntos extra producto de la bonificación ya
explicada. De esta forma, se construye un índice que señala la
probabilidad de que la política sea evaluada, teniendo en cuenta
múltiples dimensiones que lo hacen integral, objetivo y
estandarizado.
Adicional a esto, vale la pena señalar que la construcción del
índice es un ejercicio adicional a la estrategia actual de Sinergia
para la construcción de la Agenda. Es decir, no pretende –ni es
posible por mandato- reemplazar la estrategia de priorización que
funciona hoy en día. Es un complemento toda vez que sirve como
instrumento de priorización para todas aquellas políticas que no
son obligatorias de evaluar pero que pueden serlo por
presupuesto.
7. DISCUSIÓN
La revisión de las distintas maneras en que se construyen las
agendas o programas de evaluación en las distintas agencias de
M&E del mundo, da cuenta de que éste es un tema aún muy
incipiente. Todavía falta mucho por estudiar y por proponer en
esta dirección. La experiencia permite ciertos aprendizajes de lo
que se esperaría fuera un buen mecanismo de priorización de
políticas a ser evaluadas. De este ejercicio desemboca la
necesidad de proponer desde la DSEPP una metodología
alternativa e innovadora que permita priorizar de manera
objetiva e integral la lista de evaluaciones para realizar en el
siguiente año.
Página 18
Si bien el índice puede ser perfeccionado y precisado para lograr
objetivos más específicos, éste presenta una oportunidad para
mejorar y dar mayor tecnicismo a las estrategias de M&E dentro
de Sinergia. En otras palabras, el índice va en dirección de lograr
metodologías de monitoreo y evaluación pertinentes y coherentes
con el contexto nacional. Además, este permite establecer
criterios que trasciendan el cambio de dirección de cada gobierno
y darle continuidad a las estrategias de M&E.
No obstante, dado que esta propuesta se encuentra en estado
inicial y es aún incipiente, es importante reconocer sus
limitaciones. En primer lugar, es importante tener en cuenta que
este índice da un panorama muy general tanto del sector como de
la política. Deja de lado información anecdótica y no sistemática
que podría prender alarmas en espacios no tenidos en cuenta por
el índice –por ejemplo, políticas nacidas en momentos de crisis,
irregularidades en la ejecución en lugares específicos, etc.
También es importante reconocer que el éxito de la metodología
también es susceptible al proceso de negociación con otras
entidades. De esta manera, puede haber obstáculos políticos que
impidan la implementación del índice.
Un punto final es que este índice responde únicamente a las
políticas de las cuales cada sector suministra información. Esto
puede inducir algún sesgo en la selección o en las políticas que son
tenidas en cuenta para la construcción del índice. Particularmente,
puede ocurrir que las entidades (o las políticas) que envíen
información tengan características –como mayor transparencia o
menos elementos para esconder- que hagan que el índice no
responda de la manera en que está diseñado. Para corregir esto,
sería necesario promover desde el Gobierno Nacional que todas
las políticas sean susceptibles de ser indexadas. Esto mejoraría y
motivaría de manera significativa un sistema M&E más
transparente y eficaz.
Política Pública Hoy 29 Página 19

El Tip de Percepción
En general, ¿el Gobierno nacional es
transparente?: Ficha metodológica:

La DEPP viene realizando desde 2011 una encuesta de percepción Tamaño de la Muestra: 5.293 encuestas
ciudadana con el fin de conocer la opinión de la población sobre Representatividad: Nacional Urbana - Rural
cómo los ha afectado (de forma positiva, negativa o neutra) las Margen de Error Calculado: 2,3%
políticas y programas desarrollados por el Gobierno nacional. Número de preguntas: 246
Teniendo en cuenta que el ciudadano es el principal destinatario Técnica de Recolección: Encuesta presencial
de dichas políticas, la DEPP busca complementar el esquema de Fecha: Mayo de 2012
seguimiento y evaluación de las políticas gubernamentales. En
esta ocasión queremos mostrar los resultados de mayo de 2012
de la pregunta:

P/. En qué medida cree que las opiniones de los ciudadanos son
tenidas en cuenta por el Estado:

Resultado general

La mayor parte de las personas en el país

consideran que el Estado no tiene en cuenta sus
opiniones. Esta percepción empeoró entre
septiembre de 2011 y mayo de 2012.

Fuente: DEPP-DNP. Encuesta de Percepción.

El Caribe es la región donde una mayor

proporción de gente considera que al Estado
le interesa mucho la opinión de los
ciudadanos. Esta percepción empeora en los
dos últimos levantamientos de información.

Resultado por regiones*

Fuente: DEPP-DNP. Encuesta de Percepción.

* Los resultados por región corresponden al porcentaje de personas

que respondieron mucho.
Política Pública Hoy 29 Página 20

La Ficha de Evaluación
INFORME DE RESULTADOS: EVALUACION
DE IMPACTO PROGRAMA DESAYUNOS
IINFANTILES CON AMOR - ICBF Invitación a publicar
Evaluadores:
Con el ánimo de motivar la discusión de temas
Instituto Nacional de Salud –INS–
relevantes en política pública, el Boletín “Política
Pública Hoy” invita a las personas interesadas a
Metodología:
enviar sus artículos cortos para ser considerados
En esta evaluación se optó por una metodología mixta, donde se en las próximas ediciones.
tiene un componente cuantitativo y uno cualitativo.
Los artículos pueden ser enviados a:
joarango@dnp.gov.co y gquintero@dnp.gov.co.
Hipótesis:

El Programa Desayunos Infantiles con Amor – DIA está dirigido a

la población infantil más vulnerable del país, donde se busca
contribuir al mejoramiento del consumo y aprovechamiento
biológico de alimentos en niños y niñas entre 6 meses y 4 años 11
meses, a través de la entrega de un complemento nutricional.

Principales hallazgos: Departamento Nacional de Planeación

Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas
¸ En general, se encuentran mayores efectos de la Públicas
exposición al programa en la población entre 3 y 4 años. www.dnp.gov.co/sinergia

Dirección General: Mauricio Santa María

¸ Para los niños de 3 y 4 años, se evidenció un aumento
en la concentración de hemoglobina, gracias a la
exposición al programa.
Subdirección Territorial y de Inversión Pública:
Paula Acosta
Subdirección Sectorial: Mauricio Perfetti Del Corral
Secretaría General: Tatiana Mendoza

¸ De acuerdo con las entrevistas, el programa es Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas

Públicas
altamente aceptado tanto por la comunidad
Orlando Gracia
beneficiaria como por los actores institucionales.
Coordinación de la Publicación
¸ Al evaluar la efectividad por escenarios se evidenció un Grupo de Investigación
Gustavo Alberto Quintero
comportamiento muy similar en cada una de las macro José Alejandro Arango
regiones, lo que demuestra la efectividad del programa. Jorge Llano
Natalia Garbiras
Diana Mercedes Ramírez
Ficha Técnica: Flavio Reyes
Encuesta a: 1,033 niños beneficiarios*
Coordinador Grupo de Comunicaciones y Relaciones
Número total de entrevistas: 390 y 42 grupos focales**
Públicas
Giovanni Celis Sarmiento
*Corte transversal, de un universo de referencia constituido por
Departamento Nacional de Planeación, 2012
1.417.500 niños y niñas beneficiarios del complemento desayuno
Calle 26 Núm. 13-19. Teléfono 3815000
Tipo II en el rango de edad de 1 a 4 años, ubicados en 981 Bogotá, D.C., Colombia
municipios y en 16,532 Puntos de almacenamiento y distribución.
Nota: Las opiniones de los autores no comprometen la
**La recolección de la información cualitativa se llevó a cabo a posición oficial del Departamento Nacional de Planeación.
través de la realización de entrevistas semi-estructuradas y
grupos focales dirigidos a actores institucionales y comunitarios.