MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

AUTO QUE RECHAZA DEMANDA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS

PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TRÁNSITO DE LA
NORMA PROCESAL / VIGENCIA DE LA NORMA PROCESAL /
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO /
NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

[A]l presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones
del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta
por el artículo 306 del estatuto procesal en materia contencioso administrativa. Es
pertinente adicionar a lo anterior que cuando se pretende la responsabilidad
patrimonial de un agente o ex-servidor de una entidad estatal, como en el sub
examine, también deben tenerse en cuenta las disposiciones especiales que sobre
la pretensión de repetición estableció la Ley 678 de 2001.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO -

ARTÍCULO 306 / LEY 678 DE 2001

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio del efecto útil de las normas y la

aplicación de las normas procesales en materia contencioso administrativo, ver
auto de Sala Plena de 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero.

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / AUTO DE RECHAZO DE LA

DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA
LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO /
OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL
RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO /
AUTO QUE DECLARA FIN AL PROCESO

Dado que en el auto (…) se rechazó la demanda de repetición instaurada por la

Nación-Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, contra los señores (…), el
recurso de apelación resulta procedente para controvertir esa decisión, conforme a
lo establecido en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El recurso fue interpuesto de
manera oportuna y debidamente sustentado (…). Según lo previsto en el artículo
125 ibídem, la Sala es competente para resolverlo, dado que se pondrá fin al
proceso.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 244 /

C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las providencias susceptibles del recurso de

apelación ante el Consejo de Estado y la interpretación del parágrafo del artículo
243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, ver auto de 5 de noviembre de 2015, Exp. 51775.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURÍDICA / INADMISIÓN DE LA RENUNCIA DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD
DE LA ACCIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / NORMA DE ORDEN
PÚBLICO / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
REPETICIÓN

La figura de la caducidad corresponde a la carga que se impone al interesado de

acudir a la administración de justicia e impulsar el litigio dentro de los plazos
señalados por el legislador para obtener una declaración respecto de sus
pretensiones, so pena de perder la oportunidad de hacer efectivo su derecho.
Dicho fenómeno encuentra justificación en la seguridad jurídica de los sujetos
procesales ante situaciones jurídicas indeterminadas. (…) Es así, como el
fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir,
que no admite renuncia o convención de las partes, y el juez debe declararla de
oficio cuando compruebe la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a
interponer la demanda. De la lectura del artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se puede inferir que el querer
del legislador fue establecer unos tiempos para que quien se creyera lesionado en
sus derechos pudiera acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. (…)
De este modo, no en vano se reguló dicho fenómeno dentro del capítulo de
requisitos de la demanda, pues no es un aspecto meramente formal, sino que, en
tanto normativa de orden público, es un presupuesto indispensable para la
procedencia del medio de control que se pretenda interponer. La caducidad se
constituye entonces en una sanción que surge como consecuencia del transcurso
del tiempo sumado a la inacción del individuo o entidad que debía acudir a la
administración de justicia para demandar.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE

LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE
LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO DE
LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE PAGO DE LA
SENTENCIA CONDENATORIA

Frente a la contabilización del término de caducidad en la acción de repetición, el

artículo 136 del antiguo Código Contencioso Administrativo señalaba que ésta
caduca “al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. Empero, la Corte
Constitucional, en sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, condicionó la
aplicación de dicha norma “bajo el entendido que el término de caducidad de la
acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el
pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el
artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. Lo anterior,
precisamente con el fin de no mantener en incertidumbre al funcionario público
sujeto de una eventual demanda de este tipo. Ahora bien, el libro II, título V,
capítulo tercero de la Ley 1437 de 2011, que regula lo referente a los requisitos de
la demanda, establece en el artículo 164 el plazo para la presentación oportuna
del libelo introductorio de cada medio de control. Para la caducidad de las
demandas incoadas en ejercicio del medio de control de repetición, se estableció
un término de dos (2) años (…). [E]n la codificación vigente se reprodujo tanto el
contenido literal de la anterior norma como también la interpretación que sobre ella
hizo la Corte Constitucional, de suerte que, las anteriores consideraciones resultan
igualmente predicables en vigencia del CPACA. Resulta entonces claro que, para
iniciar el cómputo de la caducidad del medio de control de repetición, deberá
tenerse en cuenta el hecho que ocurra primero, esto es, si se realiza el pago
dentro del término que tenía la administración para cancelar al demandante la
suma que le fue reconocida en el proceso contencioso administrativo, será la
fecha del pago el hito para contar el término de caducidad; pero si, por el
contrario, ese término se vence sin que haya ocurrido el desembolso, será a partir
del vencimiento de dicho término que comenzará a correr el plazo para la
interposición de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177, INCISO 4 /
C.P.A.C.A.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cómputo del término de caducidad de

la acción de repetición de acuerdo al momento del pago de la condena judicial, ver
sentencia de 29 de agosto de 2016, Exp. 45544, C.P. Ramiro Pazos Guerrero,
sentencia del 8 de julio de 2009, Exp. 22120, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y
sentencia de la Corte Constitucional C 188 de 1999, C.P. José Gregorio
Hernández Galindo.

PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN

DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA /
OBLIGACIÓN EXIGIBLE / NORMATIVIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE
REPETICIÓN

[L]o anterior debe ser interpretado en armonía con las disposiciones que la misma
Ley 1437 de 2011 introdujo en lo referente al plazo con el que cuentan las
entidades para el pago de sus obligaciones y condenas. En efecto, el artículo 192
ibídem, modificó el término fijado por el anterior estatuto procesal, pues se
estableció que “las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el
pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de
diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia (…)
Frente a dicha modificación legal, y para efectos de la controversia suscitada
dentro del presente caso, resulta fundamental tener en cuenta el momento en el
que la obligación legal se hizo exigible para la entidad en cuestión, esto, en aras
de determinar si le era aplicable, en lo que al plazo para pagar la condena se
refiere, lo previsto en el Código Contencioso Administrativo -18 meses-, o por el
contrario, lo que es propio a la luz de lo dispuesto en el C.P.A.C.A. -10 meses-.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 192 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE

REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA
EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE
REPETICIÓN / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA - 10
meses / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /
CONFIRMACIÓN DEL AUTO / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA

En efecto, y parcialmente contrario a lo argumentado por el a quo, dentro del

presente asunto se tiene que tanto para la fecha en que se profirió la sentencia
(…) y su ejecutoria, como para el momento en el que la entidad debió dar
cumplimiento a la obligación de pago en cuestión, se encontraba en plena vigencia
la regla contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en especial, lo
referente al pago de condenas y similares dentro de los 10 meses siguientes a la
ejecutoria del proveído del cual se deriva el débito correspondiente. (…) Así las
cosas, se tiene que la sentencia (…) por medio de la cual se impuso la condena
que ahora se quiere hacer efectiva, cobró ejecutoria el 29 de octubre de la misma
anualidad, esto es, 3 días después de la fecha en la cual se desfijó el edicto; por
tanto, los 10 meses con los que contaba la entidad demandante para pagar la
obligación aludida fenecieron el 30 de agosto de 2014 y el pago se hizo el 15 de
diciembre de 2016. A partir de lo anterior, se tiene que, como el evento que
primero ocurrió fue el acaecimiento del plazo de 10 meses para el pago de la
condena, la caducidad de los dos años del medio de control inició su
contabilización desde el 1 de septiembre de 2014, hasta el 1 de septiembre de
2016. En consecuencia, al haber sido presentada la demanda de repetición el 29
de noviembre de 2018 (…), es claro para la Sala que la causa fue promovida de
manera extemporánea. (…) En tal sentido y al realizar la contabilización
respectiva, se tiene que la demanda de repetición fue interpuesta por fuera del
término de los dos años de que trata el literal l) del numeral 2º del artículo 164 del
C.P.A.C.A. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto impugnado, mediante el
cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 192 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164

NUMERAL 2 LITERAL L

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00156-01(64191)

Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL

Demandado: JOSE LUIS ARGUMEDO CALDERA Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (APELACIÓN AUTO)

Tema: CADUCIDAD / El término para intentar la pretensión de repetición

empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a
más tardar, desde el vencimiento del plazo de 10 meses previstos en el artículo
192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo / Reiteración jurisprudencial / Confirma la caducidad de la
pretensión.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora,

en contra del auto del 23 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo
de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda instaurada en ejercicio del
medio de control de repetición por haber operado la caducidad.

I. ANTECEDENTES
La demanda

Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Santander el 29 de

noviembre de 2018 (fls. 1-21 c.1), la Nación-Ministerio de Defensa–Ejército
Nacional, por conducto de apoderado judicial (fl. 1. c.1), instauró demanda de
repetición contra sus exservidores, los señores Jaime Andrés Aranda Durán,
Yeircinio Oswaldo Vega Hernández, Oviel Gutiérrez Zambrano, José Luis
Argumedo Caldera, Juan Ángel Moreno Cáceres, Ricardo Cruces Velasco, Omar
Antonio Pérez Guisao, Santos Casildo Jáuregui Nocua, Guillermo Antonio
Valencia Hernández y Helbert Martínez Gómez, a fin de que se les declarara
responsables por las sumas de dinero que pagó en cumplimiento de la sentencia
proferida el 25 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander
(fls 45 a 60 c.1).

Como consecuencia, solicitó que se condenara a los demandados a pagar,

debidamente actualizada, la suma de $527’303.468,86 más los intereses
comerciales desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a ese proceso
hasta que se verifique el cumplimiento de la obligación impuesta.

Como fundamento fáctico de las pretensiones, narró, en síntesis que,

aproximadamente a las 9:00 de la noche del 28 de marzo de 2007, el señor
Marcos Quintero Rivero, quien se desempeñaba como vigilante en un barrio
ubicado en el sector del norte de Bucaramanga, fue obligado a abordar un
camión blanco junto con dos compañeros de trabajo. Al día siguiente, según
informe del grupo Gaula, esas tres personas pertenecían a un grupo al margen
de la ley y fueron dadas de baja en combate en el municipio del Playón.

El Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado con Funciones de

Conocimiento de Bucaramanga, el 7 de diciembre de 2011, en audiencia de
juicio oral, declaró penalmente responsable a los militares investigados que
ejecutaron la misión táctica No, 23 “MARFIL”, por la comisión
de los delitos de concurso homogéneo de tres homicidios, entre ellos, el del
señor Marcos Quintero Rivero.

Los familiares del señor Quintero Rivero presentaron demanda de reparación

directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional, la cual
fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Santander el 25 septiembre de
2013 (Fls. 45-60, c.1), mediante sentencia que declaró administrativamente
responsable a la entidad demandada.

La demandante, mediante Resolución No. 10613 de 30 de noviembre de 2016,

ordenó el pago de la sentencia antes referida y el 15 de diciembre siguiente hizo
transferencia electrónica a la cuenta de ahorros No.
460010118337 del Banco Agrario de Colombia S.A., cuyo titular es el abogado
Luis Emilio Cobos Mantilla, apoderado de los demandantes en el proceso de
reparación directa, por la suma de $924’264.324,58.

El Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Defensa

Nacional, en sesión de 25 de octubre de 2018, autorizó adelantar acción de
repetición en contra de los aquí demandados, por considerar que el daño sufrido
por la entidad fue causado por la conducta dolosa de esos servidores estatales.

La providencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 23 de mayo de 2019

(fls 83-85, c. Principal), rechazó la demanda por estimar que había operado la
caducidad del medio de control de repetición.

Como sustento de la anterior decisión, aclaró que, a partir del 30 de octubre de

2013 empezaron a correr los 18 meses que tenía el Ministerio de Defensa para
pagar la condena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Decreto
01 de 1984, término que venció el 30 de abril de 2015 y, por tanto, el lapso para
presentar la demanda transcurrió entre el 1º de mayo de 2015 y el 1º de mayo de
2017, pero como como la demanda se presentó el 29 de noviembre de 2018 (fls.
1-21 c.1), para ese momento ya había operado la caducidad.

Textualmente afirmó que:

En el presente caso, se encuentra probado que la sentencia judicial por la cual

se condenó a la Nación—Ministerio de Defensa—Ejército Nacional quedó
ejecutoriada el 29 de octubre de 2013, por lo que, a partir del día siguiente
inició el término de los 18 meses previsto en el artículo 177 del Decreto 01 de
1984, el cual finalizó el 30 de abril de 2015 sin que la entidad procediera al
pago efectivo de los valores reconocidos por concepto de perjuicios morales y
materiales a favor de los demandantes de la acción de reparación directa; ello,
atendiendo a que sólo hasta el 30 de noviembre de 2016, la Dirección de
Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional expidió acto
administrativo por el cual da cumplimiento a sentencia judicial.
 En este orden de ideas, se tiene que el conteo de caducidad del medio de
control de repetición inició el 1º de mayo de 2015 y finalizó el 1º de mayo de
2017, lapso que transcurrió sin que la Nación-Ministerio de Defensa Nacional
solicitara en sede judicial la declaratoria de responsabilidad de los agentes del
estado por la imposición de la condena judicial, ello en consideración que la
demanda se presentó hasta el día el 29 de noviembre de 2018 según se lee
de la hoja de reparto, visible a folio 72 del expediente.
Así las cosas, se concluye que en el presente caso operó la caducidad de la
acción, circunstancia que da lugar al rechazo de la demanda de conformidad
con lo dispuesto en el 169 de la Ley 1437 de 2011.

El recurso de apelación

El Ministerio de Defensa, mediante escrito radicado el 29 de mayo de 2019 (fls. 95

- 106 c. principal), presentó recurso de “reposición y en subsidio el de apelación”
en el que solicitó que fuera revocado el auto del 23 de mayo de 2019 y, en su
lugar, se admitiera la demanda.

Como fundamento de la solicitud, la parte actora expresó que el término de

caducidad se debía contar a partir del día siguiente al de la fecha del pago total de
la condena impuesta, según lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 1,
el literal l) del artículo 164 del CPACA 2 y el numeral 9) del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo3, por lo que al haber hecho el pago total el 30 de
noviembre de 2016 (fl. 66-69, c. 1), la fecha límite para interponer la demanda de
repetición sería el 30 de noviembre de 2018 y como la radicó el 29 de noviembre,
aún no había operado la caducidad.

Argumentó, que el momento en que se realizó efectivamente el pago de la

condena judicial es imperativo para determinar la fecha desde la cual se debe
iniciar el cómputo del término de caducidad de la demanda de repetición. Como

1
Artículo 11. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a
partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.

2
Artículo 264. La demanda deberá ser presentada
(…)
2. En los siguientes término so pena de que opere la caducidad
(…)
l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados
a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con
que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este
Código
3
Artículo 136. Caducidad de las acciones (…) 9) La de repetición caducará al vencimiento del
plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha de pago total efectuado
sustento de dicha afirmación refirió una sentencia proferida por esta Corporación
el 8 de julio de 2009.

También adujo que el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer

inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo,
en razón del principio de legalidad del gasto público, consagrado en los artículos
345 y 346 de la Constitución Política, por lo que la ley concede a las entidades
públicas un término razonable y preciso de 18 meses para que se surta el debido
trámite presupuestal y se cancele el monto establecido en la condena judicial.
Agregó, que teniendo en cuenta los Decretos 768 de 1993, 818 de 1994 y 359 de
1995, las cuentas de cobro se pagarán de acuerdo a los turnos y a la
disponibilidad presupuestal que en cada caso sitúe el Ministerio de Hacienda para
el pago de estas obligaciones dinerarias. Como sustento de lo anterior, citó la
sentencia C-394 de 2002 de la Corte Constitucional.

Por último, invocó la prevalencia de la norma especial frente a la general, en el

entendido de que se debe acudir directamente a la Ley 678 de 2001 que dispone
que el término de caducidad se debe contar desde el momento en que la entidad
realice efectivamente el pago.

El trámite del recurso

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 6 de junio de

2019 (fl. 108, c.principal.), declaró improcedente el recurso de reposición y
concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el
Ministerio de Defensa, y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES

Legislación aplicable al presente asunto

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por

la parte demandante, contra el auto del 23 de mayo de 2019, proferido por el
Tribunal Administrativo de Santander, estima la Sala pertinente aclarar que la
demanda se presentó el 29 de noviembre de 2018 (fl. 72 c.1), por lo que al
presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones
del Código General del Proceso 4, en virtud de la integración normativa dispuesta
por el artículo 306 del estatuto procesal en materia contencioso administrativa.

Es pertinente adicionar a lo anterior que cuando se pretende la responsabilidad

patrimonial de un agente o ex-servidor de una entidad estatal, como en el sub
examine, también deben tenerse en cuenta las disposiciones especiales que sobre
la pretensión de repetición estableció la Ley 678 de 2001.

La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo

Dado que en el auto de 23 de mayo de 2019 se rechazó la demanda de repetición

instaurada por la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, contra los
señores Jaime Andrés Aranda Duran, Yeircinio Oswaldo Vega Hernández, Oviel
Gutiérrez Zambrano, José Luis Argumedo Caldera, Juan Ángel Moreno Cáceres,
Ricardo Cruces Velasco, Omar Antonio Pérez Guisao, Santos Casildo Jáuregui
Nocua, Guillermo Antonio Valencia Hernández y Helbert Martínez Gómez, el
recurso de apelación resulta procedente para controvertir esa decisión, conforme a
lo establecido en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El recurso fue interpuesto de
manera oportuna y debidamente sustentado 5 (fls. 95-106, c. Principal). Según lo
previsto en el artículo 125 ibídem, la Sala es competente para resolverlo, dado que
se pondrá fin al proceso.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si era procedente rechazar la demanda por

caducidad del medio de control de repetición, para lo cual resulta necesario

4
En auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de
2014, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 49299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de
las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica
en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación
plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada
con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014. Comoquiera que la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la
implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de
aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de
2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello”.
5
Sobre las providencias susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado y la
interpretación del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, consultar auto de 5 de noviembre de 2015. Exp. 51.775.
establecer las características de dicho fenómeno y, en el caso concreto,
determinar desde qué momento correspondía iniciar su contabilización.

Aspectos generales sobre la caducidad

La figura de la caducidad corresponde a la carga que se impone al interesado de

acudir a la administración de justicia e impulsar el litigio dentro de los plazos
señalados por el legislador para obtener una declaración respecto de sus
pretensiones, so pena de perder la oportunidad de hacer efectivo su derecho.
Dicho fenómeno encuentra justificación en la seguridad jurídica de los sujetos
procesales ante situaciones jurídicas indeterminadas.

Así las cosas, al momento de admitir la demanda es fundamental la verificación de

su interposición de forma previa a que opere la caducidad del medio de control,
pues su ocurrencia impide un pronunciamiento de fondo por parte del operador
jurídico. Es así, como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de
pleno derecho, es decir, que no admite renuncia o convención de las partes, y el
juez debe declararla de oficio cuando compruebe la conducta inactiva del sujeto
procesal llamado a interponer la demanda.

De la lectura del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo se puede inferir que el querer del legislador fue
establecer unos tiempos para que quien se creyera lesionado en sus derechos
pudiera acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y precisamente no
dejar en cabeza del afectado dicha posibilidad de manera indefinida, con el fin de
ofrecer certeza y seguridad a los sujetos procesales, consolidando situaciones
jurídicas. De este modo, no en vano se reguló dicho fenómeno dentro del capítulo
de requisitos de la demanda, pues no es un aspecto meramente formal, sino que,
en tanto normativa de orden público, es un presupuesto indispensable para la
procedencia del medio de control que se pretenda interponer.
La caducidad se constituye entonces en una sanción que surge como
consecuencia del transcurso del tiempo sumado a la inacción del individuo o
entidad que debía acudir a la administración de justicia para demandar, al tiempo
que tiene como finalidad liberar a la eventual contraparte de la incertidumbre sobre
la posibilidad del nacimiento de un proceso litigioso y, en ese sentido, ofrecerle
garantías sobre el tiempo en que ello puede acontecer, toda vez que los términos
establecidos son perentorios.
En el presente caso, el a quo consideró que había operado la caducidad del medio
de control, toda vez que el término debía contabilizarse a partir del día siguiente al
vencimiento del plazo máximo que tenía la administración para cancelar la
condena impuesta en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander el 25 de septiembre de 2013.

Por su parte, el recurrente adujo que lo procedente era iniciar el conteo del plazo
para la interposición del libelo introductorio, a partir del día siguiente a la fecha en
que se realice el pago total de la condena impuesta.

Frente a la contabilización del término de caducidad en la acción de repetición, el

artículo 136 del antiguo Código Contencioso Administrativo señalaba que ésta
caduca “al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. Empero, la Corte
Constitucional, en sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, condicionó la
aplicación de dicha norma “bajo el entendido que el término de caducidad de la
acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el
pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el
artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. Lo anterior,
precisamente con el fin de no mantener en incertidumbre al funcionario público
sujeto de una eventual demanda de este tipo.

Asimismo, de manera pacífica y reiterada esta Corporación ha mantenido la tesis

según la cual, cuando del conteo del término de caducidad de la acción de
repetición se trata6 “la entidad cuenta con dieciocho (18) meses para pagar las
condenas impuestas en su contra, contados a partir de la ejecutoria de la
sentencia por la cual fue declarada patrimonialmente responsable -o el auto que
apruebe la conciliación-, y una vez vencido este plazo comenzará a computarse el
término de dos (2) años para el ejercicio oportuno de la acción de repetición.
Ahora, si la entidad pública paga las condenas impuestas en su contra dentro de
los dieciocho (18) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, el término de
caducidad de la acción comenzará a contarse a partir de la fecha en que se hizo
efectivo dicho pago7”.
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,
sentencia de 29 de agosto de 2016, exp. 45544, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
7
[8] Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 8 de julio de 2009,
rad. 22120, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, precisó: “como puede apreciarse, la Corte señaló que el
Ahora bien, el libro II, título V, capítulo tercero de la Ley 1437 de 2011, que regula
lo referente a los requisitos de la demanda, establece en el artículo 164 el plazo
para la presentación oportuna del libelo introductorio de cada medio de control.
Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de
repetición, se estableció un término de dos (2) años “contados a partir del día
siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con
que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo
previsto en este Código”8. Así pues, en la codificación vigente se reprodujo tanto el
contenido literal de la anterior norma como también la interpretación que sobre ella
hizo la Corte Constitucional, de suerte que, las anteriores consideraciones resultan
igualmente predicables en vigencia del CPACA.

plazo máximo que tiene la entidad para efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el
artículo 177 del C. C. A., según el cual la entidad pública cuenta con 18 meses para cancelar (sic)
las condenas impuestas en su contra, de manera que una vez vencido ese término comenzará a
computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición. Sobre el particular la
Corte Constitucional precisó: Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición
es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable
que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para
computar el término de caducidad. // Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante,
la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el
cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales (...) // Por
su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una
descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público frente a la
respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus
presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será
causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos,
pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto. Prevé
también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria
dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al
examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que
“[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el
cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a
partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de
dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea
ejecutable ante la justicia ordinaria” (Corte Constitucional. Sentencia C - 188 de 1999. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) // De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de
legalidad del gasto público (artículos 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a
diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de
las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para
realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los
funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado. Por lo tanto, el
Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos
de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares. En
síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las
sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario
presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para
poder ejercer su derecho de defensa”.
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“La demanda deberá ser presentada: (…) // 2. En los siguientes términos, so pena de que opere
la caducidad: (…) // l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de
una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2)
años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento
del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo
previsto en este Código (…)”.
Resulta entonces claro que, para iniciar el cómputo de la caducidad del medio de
control de repetición, deberá tenerse en cuenta el hecho que ocurra primero, esto
es, si se realiza el pago dentro del término que tenía la administración para
cancelar al demandante la suma que le fue reconocida en el proceso contencioso
administrativo, será la fecha del pago el hito para contar el término de caducidad;
pero si, por el contrario, ese término se vence sin que haya ocurrido el
desembolso, será a partir del vencimiento de dicho término que comenzará a
correr el plazo para la interposición de la demanda.

Ahora bien, lo anterior debe ser interpretado en armonía con las disposiciones que
la misma Ley 1437 de 2011 introdujo en lo referente al plazo con el que cuentan
las entidades para el pago de sus obligaciones y condenas. En efecto, el artículo
192 ibídem, modificó el término fijado por el anterior estatuto procesal, pues se
estableció que “las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el
pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo
de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia
[o la providencia respectiva]. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la
solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada”.
Frente a dicha modificación legal, y para efectos de la controversia suscitada
dentro del presente caso, resulta fundamental tener en cuenta el momento en el
que la obligación legal se hizo exigible para la entidad en cuestión, esto, en aras
de determinar si le era aplicable, en lo que al plazo para pagar la condena se
refiere, lo previsto en el Código Contencioso Administrativo -18 meses-, o por el
contrario, lo que es propio a la luz de lo dispuesto en el C.P.A.C.A. -10 meses-.

En efecto, y parcialmente contrario a lo argumentado por el a quo, dentro del

presente asunto se tiene que tanto para la fecha en que se profirió la sentencia -25
de septiembre de 2013- y su ejecutoria, como para el momento en el que la
entidad debió dar cumplimiento a la obligación de pago en cuestión, se encontraba
en plena vigencia la regla contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en
especial, lo referente al pago de condenas y similares dentro de los 10 meses
siguientes a la ejecutoria del proveído del cual se deriva el débito correspondiente.

Lo anterior se encuentra plenamente demostrado si se tiene en cuenta que el

proveído mediante el cual se le impuso el pago de una suma de dinero al
impugnante que intenta recuperarlo, a través de este proceso, corresponde a la
sentencia del Tribunal Administrativo de Santander proferida el 25 de septiembre
de 2013 cuando el C.P.A.C.A. ya se encontraba vigente (a partir del 2 de julio de
2012 - art. 308 ibídem9).

Vale la pena aclarar que no resulta potestativo para el interesado establecer el

momento a partir del cual inicia el cómputo de la caducidad, pues la disposición es
clara en señalar que operará en el evento que primero ocurra. Lo anterior es así,
por cuanto razonar en otro sentido implica concluir que la caducidad quedaría
suspendida indefinidamente en el tiempo, en manos de quien debe cumplir la
obligación de pagar totalmente una condena o las obligaciones indemnizatorias
equiparables.
Así las cosas, se tiene que la sentencia del 25 de septiembre de 2013, por medio
de la cual se impuso la condena que ahora se quiere hacer efectiva, cobró
ejecutoria el 29 de octubre de la misma anualidad 10, esto es, 3 días después de la
fecha en la cual se desfijó el edicto; por tanto, los 10 meses con los que contaba la
entidad demandante para pagar la obligación aludida fenecieron el 30 de agosto
de 2014 y el pago se hizo el 15 de diciembre de 2016.

A partir de lo anterior, se tiene que, como el evento que primero ocurrió fue el
acaecimiento del plazo de 10 meses para el pago de la condena, la caducidad de
los dos años del medio de control inició su contabilización desde el 1 de
septiembre de 2014, hasta el 1 de septiembre de 2016. En consecuencia, al haber
sido presentada la demanda de repetición el 29 de noviembre de 2018 (fl. 1-21
c.1), es claro para la Sala que la causa fue promovida de manera extemporánea.

Así las cosas, comoquiera que, en vigencia de las disposiciones propias del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la
obligación indemnizatoria que le asistía a la entidad demandante no fue satisfecha
dentro del término de los 10 meses con los que contaba para ello, el referente
temporal para la promoción oportuna del medio de control de repetición instaurado
en el sub lite comenzó a correr en la fecha en que dicho plazo se venció. En tal

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Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2)
de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien,
así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso
a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen
jurídico anterior.
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La sentencia fue notificada por edicto que se fijó el 22 de octubre de 2013, razón por la cual el
término de fijación corrió entre el 22 y el 24 de octubre y el de ejecutoria entre el 25 y 29 de
octubre. Los días 26 y 27 de octubre fueron sábado y domingo.
sentido y al realizar la contabilización respectiva, se tiene que la demanda de
repetición fue interpuesta por fuera del término de los dos años de que trata el
literal l) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto impugnado, mediante el cual se

rechazó la demanda por haber operado la caducidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, esto es, la proferida el 23 de

mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con
las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE

el expediente al Tribunal de origen para que le dé el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO