APUNTES SOBRE LOS DEBERES GENERALES DE LOS

ADMINISTRADOS EN EL PROCEDIMIENTO
Así como en el contexto del procedimiento administrativo y de las situaciones
administrativas en general los administrados gozan de derechos, también
tienen ciertos deberes, entendidos no solo respecto a las entidades
administrativas, sino también respecto al derecho de los demás administrados
que puedan intervenir en el procedimiento

En general, las denominadas situaciones pasivas derivan de la relación de sub-

ordinación entre la Administración y los administrados, implican la generación de
gravámenes o situaciones en las cuales el administrado debe hacer o soportar
algo, e incluyen la sujeción, el deber, la obligación y las cargas. La sujeción es
el correlato pasivo de la potestad, es decir, implica la situación pasiva de aquel
que sufre la imposición de una conducta determinada [ CITATION San00 \l 10250 ].
La sujeción consiste en la eventualidad de soportar los efectos de la potestad,
pero una vez ejercida esta, se generan distintas situaciones jurídicas[ CITATION
Gar00 \l 10250 ]. Como evidente resultado de lo antes indicado, la sujeción puede
estar determinada únicamente por la Ley.

El deber propiamente dicho, entendido en la doctrina como deber público, se

enmarca en el comportamiento que se impone a un sujeto, de manera
genérica, de tal forma que no existe respecto al administrado gravado un titular
determina- do del derecho subjetivo equivalente[ CITATION San00 \l 10250 ]. Los
deberes públicos tienen su origen en la norma y no en relaciones o actos
concretos, respetando el principio de legalidad. Los deberes públicos no
pueden ser establecidos por reglamento o por acto administrativo.

La obligación es más bien el correlato pasivo del derecho subjetivo, establecida

en el ámbito de una relación determinada respecto a quien es el titular del
derecho en cuestión, en atención a los intereses del titular de los derechos. La
obligación, en consecuencia, opera de manera concreta. La obligación puede
ser generada incluso por norma reglamentaria o por acto administrativo,
siempre que la Administración esté debidamente facultada por la Ley para
imponer obligaciones
Finalmente, la carga es una imposición cuyo incumplimiento genera la
imposibilidad de que el administrado haga efectiva una acción determinada que
lo favorece. La carga, bajo este criterio, posee una estructura híbrida, puesto
que funciona como el supuesto que habilita para el ejercicio de un derecho o
potestad por parte del particular, con lo cual la imposición opera en realidad en
interés propio del mismo. Si bien es cierto, la carga surge en primera instancia
en el derecho civil y en el derecho procesal, es plenamente aplicable en un
ordenamiento como el administrado en el cual deben tramitarse procedimientos

1.1.1 Deberes de los administrados en la Ley N. º 27444

La Ley incluye, como deberes generales, conceptos que bien pueden subsumir
se en el concepto de deber público, o en el de obligación. En primera instancia,
estos deberes generales, pueden deducirse de principios como el de conducta
procedimental. Ahora bien, la Ley establece, como deberes generales de los
administrados respecto del procedimiento administrativo, los siguientes:

a) Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de

declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran
fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de
cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental, al
cual ya nos hemos referido en su momento.
b) Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los
hechos. Esta obligación se hace más necesaria y más pertinente en los
procedimientos de oficio, toda vez que en aquellos iniciados a pedido de
parte el administrado se encuentra directamente interesado en la
resolución del procedimiento, razón por la cual por propia iniciativa
impulsa el procedimiento.
c) Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a
otros administrados no comparecientes con interés legítimo en el
procedimiento. Este es un deber público establecido con la finalidad de
proteger el interés de los terceros, a los cuales nos referiremos más
adelante.
d) Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la
autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra
información que se ampare en la presunción de veracidad. Este
 precepto se convierte en el obvio correlato del principio al que se hace
referencia, trasladando el deber de verificación de la autoridad al
administrado.

1.1.2 Suministro de información a las entidades

El deber de entrega de información y documentación a la administración para la

instrucción del procedimiento tiene su punto de inicio en este artículo 57, que
diferencia el régimen aplicable según se trate de la naturaleza del
procedimiento administrativo.

Conforme a ella, si estamos en un procedimiento a instancia del administrado,

la entrega de información configura una facultad del administrado, siempre que
lo considere necesario para obtener el pronunciamiento pretendido.

Por otro lado si se trata de procedimientos de oficio o investiga torios iniciados

por la administración, la entrega de información es obligatoria.

Entre las obligaciones personales de los administrados, estos se encuentran

obligados a facilitar información y documentación relevante al caso concreto en
los procedimientos investiga torios, que son iniciados de oficio por la entidad.
Dicha información debe ser razonablemente adecuada a los objetivos de la
actuación para alcanzar la verdad material.

En los demás casos, los administrados se encuentran facultados para

proporcionar a las entidades la información y documentación vinculadas a sus
peticiones y reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento.
Esta previsión opera entonces en los procedimientos generados a iniciativa de
parte, en donde la falta de medios probatorios puede originar que la solicitud
del administrado sea desestimada.

1.1.3 Comparecencia personal

En la comparecencia legalmente exigible, la doctrina reconoce que requiere
citación expresa, motivada y circunstanciada; su objeto deberá orientarse a
mejor instrucción del asunto y se plasmara en acta suscrita entre funcionarios y
el compareciente que se agregara a los autos. Del mismo modo, la doctrina
establece que la falta de concurrencia en estos casos acarrea exclusivamente
las consecuencias previstas expresamente en la ley, pero en ningún caso tal
omisión podrá alegarse por el instructor como eximente para evitar resolver la
causa en tiempo y forma debidos.

La comparecencia personal del administrado opera en supuestos muy

especiales, dada la naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento
administrativo. Por ello se establece que la entidad puede convocar al
administrado a su sede, con la restricción de que solo procederá si dicha
entidad se encuentra facultada expresamente por Ley para hacer efectiva dicha
convocatoria. Y es que, en principio, los procedimientos administrativos dada
su naturaleza escrituraria no deberían requerir la presencia del administrado
para su tramitación, debiendo ser en general de naturaleza no presencial.

Esta comparecencia debe darse tan solo en circunstancias especiales. Sin

embargo, en muchas oportunidades ha ocurrido que la entidad convoque a su
sede al administrado, cuando ello no se encontraba justificado por la naturaleza
del procedimiento, hecho que vulnera diversos derechos fundamentales, en
especial por la arbitrariedad intrínseca que se observa en dicha decisión.

Por otro lado, los administrados pueden concurrir a la comparecencia con sus
asesores, cuando sea necesario para la mejor exposición de la verdad de los
hechos. La previsión se establece en términos facultativos, dado que en el
procedimiento administrativo, en principio, no existe la defensa cautiva, salvo
para la interposición de recursos administrativos. La Administración, en con-
secuencia, no puede limitar el ejercicio de este derecho. Por otro lado, no se
establece la calidad de los citados asesores, no restringiéndose dicha
concepción a los asesores legales, pudiendo ser los mismos de naturaleza
distinta.[ CITATION Gon64 \l 10250 ]

El administrado puede solicitar verbalmente a la entidad la entrega, al final del

acto, de la constancia de su comparecencia y la copia del acta elaborada para
el efecto[ CITATION Gon64 \l 10250 ]. Ello se prevé a fin de asegurar el ejercicio
adecuado del derecho de defensa del administrado, al tener constancia
documentaria de lo ocurrido en la diligencia realizada ante la autoridad
administrativa; así como para permitir de manera efectiva el cumplimiento de
preceptos correspondientes a la seguridad jurídica, no solo a favor de los
 administrados sino también en mérito de la gestión administrativa de las
entidades.

1.1.4 Formalidades de la comparecencia

Dada la naturaleza especial de la comparecencia personal, la misma debe
estar rodeada de ciertas formalidades. Una de ellas, como lo hemos indicado
estriba en que la facultad de convocatoria se encuentre señalada en la ley. Por
otro lado, el citatorio para la comparecencia debe regirse por el régimen común
de la notificación, debiendo constar en la misma ciertos elementos, que son los
siguientes[ CITATION Mor11 \l 10250 ]:

a) El nombre y la dirección del órgano que cita, con identificación de la

autoridad requirente.
b) El objeto y asunto de la comparecencia.
c) Los nombres y apellidos del citado.
d) El día y hora en que debe comparecer el citado, que no puede ser antes
del tercer día de recibida la citación, y, en caso de ser previsible, la
duración máxima que demande su presencia. Convencionalmente puede
fijarse el día y hora de comparecencia, previsión diseñada a fin de no
perjudicar laboralmente al administrado.

La disposición legal que faculta al órgano a realizar esta citación; y,

CAP. XI CAP. El respectivo apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.

XII CAP. XIII
1.1.5 Falta de los requisitos de formalidad propios de la notificación
CAP. XIV
A fin de rodear a los citatorios de elementos de seguridad, así como para
CAP. XV
impedir comportamientos arbitrarios de la entidad, se establece que, si el cita-
CAP. XVI

torio para la comparecencia personal del administrado incumple alguno de los

CAP. XVII

requisitos establecidos para la concurrencia, esta no surtirá efecto, por lo que,

CAP. XVIII

CAP. XIX
no obligará al administrado a concurrir ante la entidad. Dicha inconcurrencia, en

CAP. XX
consecuencia, no podrá generar efectos negativos en contra del particular, en

CAP. XXI
especial si el procedimiento iniciado tenga por finalidad generar efectos
CAP. XXII gravosos respecto del mismo.
CAP. XXIII

CAP. XXIV

CAP. XXV

CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII
 1.1.6 Facilidades que prevé la Ley para la concurrencia del administrado
La norma ha buscado darle flexibilidad al administrado para su concurrencia
una vez que es citado por la Administración; así, establece que en lo posible
dichas citaciones sean compatibles con las obligaciones laborales o
profesionales de los convocados [ CITATION Gon64 \l 10250 ] , pudiendo incluso
determinarse convencionalmente, como se ha señalado líneas arriba. Para ello
resultan útiles las previsiones legales que establecen que el horario de atención
de las entidades no coincida exactamente con la jornada laboral ordinaria
[ CITATION San00 \l 10250 ] . Todo lo antes precisado es plenamente coherente con
la concepción tantas veces citada de la naturaleza no presencial más bien
escrituraria del procedimiento administrativo.

1.2 TERCEROS ADMINISTRADOS

La calidad de tercero solo permanece en tanto y en cuanto aquel no intervenga
o participe en el procedimiento, cuando ingresa, adquiere de pleno derecho
carácter de administrado; en ese entender puede definirse como terceros a los
sujetos que aparezcan como titulares de una situación jurídica actual o
eventual afectada (jurídicamente) por el contenido de otra distinta, aunque
puede también tratarse de la misma relación jurídica que afecta de diversa o
igual manera a más personas que las involucradas en el trámite del
expediente. Los terceros administrados son aquellos que puedan ser afectados
por la resolución a emitirse en el procedimiento administrativo, sin que formen
inicialmente parte del procedimiento.

Ahora bien, el tercero es un elemento de especial importancia a tomar en

cuenta en la tramitación de procedimientos administrativos, puesto que la
existencia de terceros que puedan ser afectados por las decisiones de la
Administración genera limitaciones de diversa naturaleza respecto a la propia
entidad y res- pecto a los administrados que son parte del procedimiento.

El tercero, en este sentido, deja de serlo una vez que se presenta en las
actuaciones, sea como coadyuvante o cointeresado de la pretensión del
administrado ya interviniente, sea como interesado en que el administrado
interviniente no obtenga lo solicitado, por afectarle su interés de manera
gravosa. Una vez incorporado al procedimiento, el tercero administrado
adquiere plenamente el carácter de parte para todos sus efectos, perdiendo en
consecuencia el carácter transitorio de tercero que antes tenía. De acuerdo con
la Ley de Procedimiento Administrativo General, la facultad del tercero para
apersonarse al procedimiento se da en cualquier estado del mismo,
adquiriendo con ello, como ya lo hemos indicado, los mismos derechos y
obligaciones de los participantes en el procedimiento [ CITATION Gar00 \l 10250 ].

La actual norma regula de manera extensa la situación de los terceros en el

procedimiento administrativo. Si bien es cierto la regulación de la figura en
mención no es nueva, puesto que se encontraba regulada en el artículo 24º del
Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, dicha regulación resultaba ser muy limitada, pues únicamente
precisaba que si durante la tramitación de un expediente se advertía la
existencia de interesados que no hayan comparecido, se comunicará a dichas
personas la tramitación del expediente. [ CITATION Gon64 \l 10250 ]

[ CITATION STC \l 10250 ]La intervención del tercero al procedimiento puede

acontecer de alguna de siguientes formas:

Intervención voluntaria.- Tiene lugar cuando pretende que su legítimo interés,

incompatible con el de los administrados comparecientes, sea amparado dentro
del mismo procedimiento iniciado. El mecanismo procesal por medio del cual
ese tercero abandona su posición indeterminada y aparece en el
procedimiento recibe el nombre de oposición. Esta intervención ocurre por
ejemplo cuando se trata de registrar derechos intelectuales o mineros, autorizar
la constitución de entidades financieras, para obtener licencias de
aeronavegación, declaratoria de quiebra, aviso de los contrayentes
matrimoniales, convocatorias a licitaciones o concursos públicos.

Intervención provocada. - Consiste en atraer, en virtud del interés público que

ello implica, a un tercero identificado dentro de un procedimiento en curso. ES
obligación de los agentes públicos comunicar personalmente a los terceros
determinados acerca de la tramitación de procedimientos donde sea advertido
su interés personal.

Como ha apuntado bien el Tribunal Constitucional, debe observarse que el

sentido del artículo 60.1 condiciona el deber de la autoridad de provocar la
participación de los terceros a que sea advertida durante la tramitación de la
causa. La condición razonable; que la identificación de los terceros pueda
evidenciarse del propio expediente; caso contrario, resultaría materialmente
imposible pretender que el órgano administrativo pudiera advertir su existencia
de cualquier modo. STC N°1963-2016-PA/TC

Una vez producida la convocatoria, el procedimiento debiera ser suspendido a

partir de la citación al tercero hasta su comparecencia o hasta el vencimiento
del plazo para hacerlo, por ejemplo, convocar al adjudicatario de una buena pro
en el procedimiento recursal incoado por otro proveedor para anular la
licitación.