I

Enero de 2017

MÓDULO DE ACCIONES
CONSTITUCIONALES

Presentado por:
Luis Manuel Castro Novoa
César Humberto Carvajal Santoyo

Bogotá D.C.
 II

Luis Manuel Castro Novoa

César Humberto Carvajal Santoyo

ACCIONES CONSTITUCIONALES
Módulos de formación dirigida

Módulo III

Acción de cumplimiento, Acción popular

y Acción de grupo

Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”

Bogotá, 2016
 III

Contenido
CONVENCIONES .............................................................................................................................V
PRESENTACIÓN ........................................................................................................................... VI
BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES ................................. IX
JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III. ....................................................................X
MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO.................................................................................... XIII
OBJETIVOS DEL MÓDULO........................................................................................................ XV
UNIDAD 1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO........................................................................... 1
1.1. Introducción............................................................................................................................... 2
1.2. El ámbito de protección ......................................................................................................... 3
1.2.1. Objeto de la acción ........................................................................................................................ 4
1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa ................................................................. 10
1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento?..................................... 11
1.2.4. Caducidad ...................................................................................................................................... 13
1.3. Generalidades del procedimiento ................................................................................... 14
1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia ................................. 14
1.3.2. Improcedencia de la acción.................................................................................................... 18
1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda ............................................... 26
1.3.4. Trámite ........................................................................................................................................... 27
1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada ........................................................ 32
1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento ........................ 33
1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden. ......................... 37
1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas.................................................................. 37
1.4.2. La impugnación y la temeridad ............................................................................................ 40
1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato ................................................................. 42
Actividad pedagógica. ........................................................................................................................ 47
Autoevaluación..................................................................................................................................... 49
Unidad 2 LAS ACCIONES POPULARES ................................................................................. 57
2.1. Introducción............................................................................................................................ 58
2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la
jurisprudencia nacional .................................................................................................................... 59
2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en el
texto constitucional ........................................................................................................................................ 60
2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos..... 65
2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 .......... 74
2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular de acuerdo con la
jurisprudencia .................................................................................................................................................. 74
2.3.2. Objeto .............................................................................................................................................. 79
2.3.3. Principios ....................................................................................................................................... 81
2.3.4. Jurisdicción y competencia .................................................................................................... 84
2.3.5. Presupuestos de la acción....................................................................................................... 86
2.3.6. Legitimación por activa ........................................................................................................... 88
2.4. Generalidades del procedimiento ................................................................................... 89
2.4.1. Contenido de la demanda y corrección ............................................................................. 89
 IV

2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................................................................ 93

2.4.3. Periodo probatorio .................................................................................................................... 97
2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-..................................................................................... 98
2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.- ............................................................................................... 99
2.4.4. Sentencia..................................................................................................................................... 101
2.4.5. Medidas cautelares ................................................................................................................. 104
2.4.6. Amparo de pobreza ................................................................................................................ 106
2.4.7. Coadyuvancia ............................................................................................................................ 107
2.4.8. Recursos y costas .................................................................................................................... 107
2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia ............................... 108
2.4.10. Regulaciones finales. .............................................................................................................. 109
2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia nacional .109
2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-630 de 2011. MP. María
Victoria Calle Correa ................................................................................................................................... 110
2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-644 de 2011 y
decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de Estado......................... 114
2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-713 de 2008 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández)................................................................................................................. 119
Actividad Pedagógica .......................................................................................................................123
Autoevaluación...................................................................................................................................125
LA ACCIÓN DE GRUPO ............................................................................................................136
3.1. Introducción..........................................................................................................................137
3.2. Ámbito de protección ........................................................................................................140
3.2.1. Objeto de la acción .................................................................................................................. 140
3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo .................................................. 144
3.2.3. Jurisdicción y competencia ................................................................................................. 148
3.3. Generalidades del procedimiento .................................................................................149
3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción ...................................... 149
3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación......................................................... 156
3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio ............... 159
3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos.................................................... 161
3.3.5. Disposiciones finales.............................................................................................................. 166
Actividad Pedagógica .......................................................................................................................166
Autoevaluación...................................................................................................................................169
 V

CONVENCIONES

Og Objetivo General
Oe Objetivos específicos
Co Contenidos
Ap Actividades pedagógicas
Ae Autoevaluación
J Jurisprudencia
B Bibliografía

Art. Artículo
CP Constitución Política de 1991
Rad. Radicado
MP. Magistrado/Magistrada Ponente
C. Pon. Consejero/Consejera Ponente
Código de Procedimiento
CPACA Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
PL Proyecto de Ley
C.G.P Código General del Proceso
 VI

PRESENTACIÓN
Común a los cuatro módulos

La entrada en vigencia de la Constitución de 1991 no solo

representó el tránsito de una norma superior a otra. Luego de
veinticinco años, la Carta Política ha producido grandes y
profundas transformaciones en la cultura jurídica de nuestro
país: la fuerza normativa de los derechos; el carácter
vinculante de los instrumentos internacionales de los derechos
humanos y su valor para interpretar las disposiciones internas;
el progresivo reconocimiento de la jurisprudencia como fuente
de derecho; la adopción del estado social y democrático de
derecho y el principio de igualdad material con plenos efectos
en el análisis y la decisión de casos concretos; la eliminación
de una religión oficial y, en consecuencia, la protección
constitucional a la libertad de conciencia, de pensamiento y de
culto, así como el respeto por la diversidad y el pluralismo, con
la efectiva inclusión de sectores tradicionalmente marginados
o excluidos de la política y el derecho, y la sujeción de la parte
orgánica de la Carta a la dogmática o, mejor, de las
instituciones a la persona humana, son algunos de los cambios
más relevantes de los que han sido testigos la sociedad
colombiana en general, y los operadores jurídicos en particular.

Específicamente, desde el punto de vista de la garantía de los

derechos, la Constitución de 1991 contempló una serie de
mecanismos judiciales encaminados a asegurar su protección
efectiva. Así, no solo consagró la acción de tutela para
proteger, de manera inmediata y eficaz, los derechos
fundamentales, sino que le dio un estatus superior al habeas
corpus y a las acciones populares, de grupo y de cumplimiento.
La Constitución también fortaleció su propia supremacía frente
a las demás normas, por un lado, con la creación de la Corte
Constitucional como su máxima guardiana y, por el otro, al
establecer la posibilidad de que cualquier autoridad, en especial
 VII

los jueces y juezas de la República, se abstengan de aplicar

aquellas disposiciones del ordenamiento que la contraríen.

Con el fin de enfrentar los desafíos propuestos por estas y otras

importantes transformaciones, en los últimos años, la Escuela
Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ha realizado importantes
esfuerzos por cualificar y optimizar la seria y compleja tarea de
administrar justicia en todo el país. Uno de los principales
escenarios en donde ha puesto gran parte de este empeño ha
sido en el diseño de los currículos y los materiales que hacen
parte de los programas de formación judicial, cuyo instrumento
central han sido los módulos de formación auto-dirigida.

En esta oportunidad, se ha dispuesto la elaboración de una

serie compuesta por cuatro módulos de autoformación sobre
las acciones constitucionales con el objeto de ofrecer un
instrumento pedagógico en el que se articulen, al mismo
tiempo, la descripción del objeto y fin de protección, la
estructura procesal y los principales retos y desarrollos que han
caracterizado la evolución jurisprudencial de cada una de estas
acciones. Así, el primer módulo de esta serie aborda la acción
de tutela como el mecanismo judicial por excelencia para
asegurar el respeto y la garantía de los derechos
fundamentales, en general; en el segundo módulo se estudia
la acción de habeas corpus como el medio judicial efectivo para
proteger, específicamente, el derecho a la libertad personal; el
tercer módulo se concentra en las acciones popular, de grupo
y de cumplimiento previstas por el ordenamiento para
garantizar la protección de derechos e intereses colectivos, las
primeras, y el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de ley y/o actos administrativos, la última.
Finalmente, el cuarto modulo realiza una presentación del
control de constitucionalidad por vía de acción y por vía de
excepción en el país con el fin de explicar y promover entre las
autoridades judiciales el funcionamiento del control difuso
previsto por el constituyente dirigido a asegurar la supremacía
normativa de la CP de 1991.
 VIII

Como puede verse, la construcción de cada uno de estos

módulos está enmarcada dentro de la necesidad de fortalecer
los diversos procesos de formación de jueces y juezas del
territorio nacional con el profundo convencimiento de que en
cada uno de estos textos encontrarán herramientas útiles para
garantizar, día a día, en el ejercicio de sus funciones, los
mandatos de la Constitución de forma efectiva.

Los autores
 IX

BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS

AUTORES

Luis Manuel Castro Novoa es abogado de la Universidad

Nacional de Colombia. Es especialista en derecho constitucional
y magister en derecho (mención meritoria) de la misma
universidad. Es profesor del área de derecho constitucional de
la Universidad del Rosario y de posgrados en derecho
constitucional y Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario de la Universidad Nacional de Colombia. Es
miembro del Comité Académico de la Maestría en Derecho
Humanos, DIH y Litigio Internacional de la Universidad Santo
Tomás. Durante varios años trabajó en la Corte Constitucional
y fue Defensor Nacional Delegado para asuntos
constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo.

César Humberto Carvajal Santoyo es abogado

constitucionalista de la Universidad Nacional de Colombia. Hace
nueve años trabaja en la Corte Constitucional de Colombia, y
actualmente es Magistrado auxiliar del despacho de la
presidenta, María Victoria Calle Correa. Ha trabajado como
docente en las universidades del Rosario y la Fundación
Universitaria Andina de Pereira, y es formador de la Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla en temas de coordinación entre
justicia ordinaria y justicia indígena.
 X

JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III.

A pesar de que, durante las últimas dos décadas, sin duda

alguna, la acción de tutela ha sido la protagonista principal en
la defensa de los derechos fundamentales en Colombia, nuestro
sistema constitucional cuenta con otros robustos y poderosos
mecanismos de protección que también permiten garantizar, a
través de otras vías, el respeto de los mandatos consignados
en la Carta Política. Dentro de estas herramientas se
encuentran –además de la acción de habeas corpus, descrita
en el módulo II de esta serie– las acciones de cumplimiento,
popular y de grupo, que serán estudiadas en este texto. Cada
una de estas tres acciones representa un vigoroso instrumento
de protección ciudadana que también ofrece la oportunidad a
quienes administran justicia de contribuir significativamente en
la consolidación del estado social y democrático de derecho.

Ahora bien, es importante comenzar por aclarar que, dadas

las características de estos módulos de formación, este texto
no pretende agotar en su totalidad las cuestiones y
particularidades procedimentales que encierra el trámite de
cada una de estas tres acciones. Su objetivo es mucho más
modesto: este modulo busca describir, en términos generales,
el ámbito de protección de cada acción y las principales
características del respectivo proceso que las rige. A pesar de
ello, en las páginas siguientes -al igual que en los demás
módulos que componen esta serie- se realiza un esfuerzo por
abordar de forma paralela tanto la «dimensión sustancial»
como la «dimensión procedimental» de estos mecanismos de
protección judicial. En esa dirección, más allá de limitarse a
realizar una presentación esquemática de las diferentes etapas
procesales y términos definidos para cada acción por la
normatividad que las reglamenta, cada unidad pretende
 XI

evidenciar que los procedimientos previstos para cada una de

estas acciones constitucionales tienen como finalidad última la
búsqueda de protección efectiva de los derechos consagrados
en la Constitución Política de 1991.

Para cumplir este objetivo este texto está compuesto por

tres unidades. En la primera se estudia la «acción de
cumplimiento» elevada a rango constitucional en el artículo 87
superior. Como se verá, esta acción constitucional contiene un
profundo valor democrático, garantiza el acceso a la justicia y
promueve la participación ciudadana, pues permite que
cualquier persona, natural o jurídica e incluso los mismos
servidores públicos, exijan el cumplimiento de disposiciones
normativas de las que se desprenden obligaciones claras y
expresas para las autoridades públicas o los particulares
cuando asumen este carácter. De hecho, vista en perspectiva,
esta acción constitucional permite el afianzamiento del estado
social y democrático de derecho pues con ella la ciudadanía
cuenta con una herramienta a través de la cual puede reclamar,
frente la renuencia de las autoridades y los particulares en los
casos definidos por la ley, el cumplimiento de los mandatos
contenidos en las normas con fuerza material de ley y en los
actos administrativos, especialmente aquellos que persiguen la
vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

Luego, en las dos unidades siguientes se describen las

acciones a las que se refiere el artículo 88 de la CP, esto es, la
«acción popular» y la «acción de grupo», las cuales, de acuerdo
con la Corte Constitucional, a pesar de las diferencias entre sí,
suponen la superación de las limitaciones de los enfoques
procesales puramente individualistas en la protección de los
derechos1. Así, por una parte, la unidad 2 se concentra en la
presentación de la «acción popular», destinada a asegurar la
protección de los derechos e intereses colectivos. Para ello, en
esta unidad se presenta una breve introducción, una

1
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes)
 XII

aproximación al concepto de derechos e intereses colectivos, la

descripción del procedimiento y una exposición de problemas
jurídicos de interés, abordados en la jurisprudencia del Consejo
de Estado y la Corte Constitucional.

Por último, la unidad 3 describe el ámbito de protección

de la «acción de grupo». Esta acción tiene como finalidad que
un conjunto de personas, como consecuencia de un daño
común y de forma colectiva, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos.
En particular, en esta última unidad se estudia la naturaleza
especialmente reparadora de esta acción constitucional y
particularidades procesales de su trámite que, en últimas,
representa la posibilidad judicial para obtener el
reconocimiento y el pago de una indemnización de perjuicios
como consecuencia de un daño producido a individuos
específicos que conforman un grupo que ha visto seriamente
afectados sus derechos por la ocurrencia de dicho daño.

Así las cosas, se espera entonces que el estudio de estas

tres acciones constitucionales permita, entre otras, que los
lectores de este módulo identifiquen con claridad su marco de
protección y las principales etapas procesales que definen cada
trámite a partir de una revisión de la jurisprudencia relevante
para cada acción constitucional y, de esta forma, profundicen
en las características y diferencias existentes entre ellas, pero
sobre todo, que puedan visualizar el rol protagónico de la
justicia y el potencial transformador que tiene cada uno de
estos mecanismos judiciales frente a la necesidad de protección
efectiva de derechos, en un contexto como el colombiano,
caracterizado por las profundas desigualdades sociales y
económicas, y los abusos de las autoridades y de los
poderosos.
 XIII

MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO

En términos generales, los módulos que componen está serie

están diseñados para describir el contenido, el alcance y la
estructura procesal de cada una de las cinco acciones
constitucionales referidas en la presentación. No obstante, el
análisis individual de cada acción gira en torno a una
preocupación transversal: defender la idea según la cual los
aspectos procedimentales de cada acción tienen como finalidad
última la satisfacción y la prevalencia de su dimensión
sustancial, es decir, la garantía efectiva de los derechos e
intereses constitucionalmente protegidos por cada uno de estos
mecanismos judiciales. Bajo este criterio, cada módulo
respetará la siguiente estructura conceptual:
 XIV

Este modulo en particular está compuesto por tres unidades,

en la que cada una explica el contenido y el alcance de las
siguientes acciones constitucionales, así:
 XV

OBJETIVOS DEL MÓDULO

Og Objetivo general

Identificar el ámbito de protección y las

etapas procesales de la acción de
cumplimiento, la acción popular y la acción de
grupo, así como las posibilidades materiales
que tiene cada uno de estos mecanismos
judiciales como instrumentos que contribuyen
a asegurar la vigencia material de la
Constitución Política de 1991 a través de la
protección de los derechos.

Oe Objetivos específicos
• Conocer específicamente cuáles son los
derechos y/o intereses que protege cada una
de estas acciones y cuáles son las principales
diferencias respecto de las demás.
• Identificar con precisión las fuentes
normativas que definen el contenido, el
alcance y la estructura procesal de cada una
de las acciones constitucionales estudiadas en
este módulo
• Analizar cada una de las etapas procesales
que componen el trámite de cada una de las
acciones, desde el momento de la
interposición de la demanda hasta que la
última decisión queda en firme, a través del
estudio de las principales discusiones que han
surgido en los últimos años relacionadas con
el alcance y el trámite de estas acciones, así
 XVI

como las respuestas desarrolladas por la

jurisprudencia.
• Identificar las estrategias jurídicas para
asegurar el cumplimiento efectivo de las
órdenes dadas por las autoridades judiciales
en el marco de estas acciones
constitucionales.
 1

Unidad 1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Og
Comprender el contenido y el alcance de la acción de
cumplimiento para materializar los mandatos expresos
contenidos en la ley y en los actos administrativos como
un mecanismo constitucional diseñado para garantizar
la vigencia material del estado social y democrático de
derecho en Colombia.
Oe
• Identificar marco de protección de esta acción como
recurso judicial que persigue la vigencia y el respeto del
ordenamiento jurídico, permite realizar los diferentes
objetivos estatales y, con ello, contribuye a hacer
efectivos los derechos de las personas.
• Conocer las diferentes etapas procesales que definen el
curso de la acción a la luz de los principios que orientan
su trámite y las principales diferencias con las demás
acciones constitucionales.
• Reconocer el margen de posibilidades que tiene la
autoridad judicial, al momento de pronunciarse frente a
esta acción para asegurar que la orden sea cumplida por
la autoridad pública o el particular obligado.
 2

1.1. Introducción

La sujeción del poder político a las normas, esto es, el imperio

de la legalidad, constituye una de las características definitorias
del estado de derecho, de ahí que la preocupación por la
eficacia material de la normatividad sea un asunto
particularmente relevante. De hecho, en ese sentido, diversas
teorías jurídicas han señalado que la eficacia material de las
normas puede ser considerada una de las condiciones
necesarias de la existencia de todo sistema jurídico. Por este
motivo, resulta válido preguntarse ¿cuál sería el sentido
práctico de la consagración normativa de una serie de
mandatos si estos no cuentan con mecanismos
institucionalizados que garanticen su ejecución?

Pues bien, en Colombia, el artículo 87 de la CP dispuso que

“[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para
hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo”. De esta manera, nuestro sistema jurídico dotó
de jerarquía constitucional a un mecanismo judicial diseñado
para garantizar que los mandatos contenidos en la ley y en los
actos de la administración tuvieran eficacia material y, en caso
contrario, le permitiera a la ciudadanía contar con una
herramienta que garantizara que las autoridades
administrativas les dieran cumplimiento. Por eso mismo, el
inciso segundo de este artículo constitucional dispuso lo
siguiente: “En caso de prosperar la acción, la sentencia
ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido”.

En esa dirección, se pronunció la Corte Constitucional en la

sentencia C-157 de 1998 2 cuando señaló que “[e]n efecto,
resulta paradójico que muchas veces las normas quedan
escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en
la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto

2
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
 3

se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa

sucede con los actos administrativos que la administración
dicta pero no desarrolla materialmente.”

Entonces, en nuestro país, la acción de cumplimiento es el

mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico que tiene por
objeto permitirle a toda persona contar con la posibilidad de
acudir ante la autoridad judicial para requerir la realización o el
cumplimiento de un deber concreto eludido por la autoridad
responsable consagrado en la ley o un acto administrativo. Es
así como el ejercicio de esta acción, como se verá en esta
unidad, concreta los principios del estado social y democrático
de derecho dirigidos asegurar la vigencia de un orden jurídico,
social y económico justo.

Con el fin de estudiar los alcances de este mecanismo judicial,

esta unidad está dividida en tres partes: en la primera, se
explica el objeto y el marco de protección que definen el
alcance de la acción de cumplimiento; en la segunda parte, se
describen, en términos generales, la etapas que componen el
trámite de la acción; y, por último, en la tercera parte, se
explica el contenido de la decisión y lo relacionado con el
cumplimiento del fallo.

1.2. El ámbito de protección

La Ley 393 de 19973 define el marco regulatorio de la acción

de cumplimiento. Así, el artículo 1 establece que “[t]oda
persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta
Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables
con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. De
acuerdo con esta disposición cualquier persona, bien sea
natural o jurídica, cuenta con la posibilidad de interponer la
acción para hacer cumplir, por una parte, normas aplicables

3
“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio
de 1997
 4

con fuerza material de ley (i.e. leyes y/o decretos) y, por otra,
actos administrativos.

Para explicar su marco de protección, la Corte Constitucional

en la sentencia C-157 de 1998 señaló que la acción de
cumplimiento es, en sí misma, un derecho ciudadano, por lo
tanto, quienes la interponen son titulares “de potestades e
intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y
aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole”.
Con base en lo anterior, si se parte del supuesto según el cual
el estado social de derecho permite crear unas condiciones
materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones
dignas y justas a los miembros de la comunidad, esta acción
constitucional representa un recurso judicial que permite que
la acción de los poderes públicos logre estos propósitos cuando
están consignados en leyes y en actos administrativos. Por este
motivo, para la jurisprudencia constitucional, toda persona en
ejercicio de su derecho a la participación en los asuntos
públicos, está en la posibilidad de usar esta acción judicial para
conseguir que las obligaciones consignadas normativamente se
realicen.

1.2.1. Objeto de la acción

Como se ha visto hasta ahora, de acuerdo con el tenor literal

del artículo 1 de la Ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento
constituye, de un lado, un mecanismo de protección de los
derechos de los particulares y, de otro lado, una garantía de
realización de los fines del Estado que se ven amenazados,
naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la
administración o de particulares en determinados casos, un
deber que por demás está expresado en:

(a) normas aplicables con fuerza material de ley o,

(b) actos administrativos.
 5

En relación con las primeras, la Corte Constitucional aclaró, en

la sentencia C-893 de 1999 4 , el alcance de las expresiones
“fuerza material de ley” o “con fuerza” de ley contenidas en los
artículos 4, 5, 6, 8 y 20 de la Ley 393 de 1997. Dijo la Corte:

“la expresión ´con fuerza de ley´ o con ´fuerza material de

ley´ significa que un acto normativo, que no es formalmente
una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin
embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la
Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende
puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede
ser alterado sino por normas de igual o superior jerarquía, esto
es, por la Constitución, por otras leyes, o por otras normas con
fuerza de ley. Es claro que el cargo de los actores carece de
todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el
sólo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es,
puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser
derogada sino por normas de igual o superior jerarquía. Por
ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que
una ley -en sentido formal- se encuentre desprovista de fuerza
material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones
acusadas restrinjan el alcance de la acción de cumplimiento,
tal y como se encuentra definida en el artículo 87 de la Carta”.

Es decir, la acción de cumplimiento garantiza la ejecución de

los mandatos contenidos tanto en leyes en sentido formal, esto
es, aquellas proferidas por el Congreso, como aquellas en
sentido material, como ocurre, por ejemplo, con los decretos
proferidos por el Gobierno.

En relación con los segundos, la Corte Constitucional los ha

caracterizado así:

4
MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte Constitucional se pronunció frente a una
demanda en la cual se alegaba que las expresiones acusadas suponían una limitación al alcance de la acción
pues, de acuerdo con los demandantes, se podría pensar que las leyes en sentido estricto no tendrían la
posibilidad de ser objeto de la acción, sino únicamente, textos normativos con fuerza material de ley.
 6

“El acto administrativo, ha sido definido como ‘La declaración

de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria’.

Son variadas e innumerables las formas en que la doctrina y

la jurisprudencia ha clasificado los actos de la administración,
bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su
elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo
expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre
otras. Dentro de éste catálogo, se ha diferenciado claramente
los llamados actos administrativos de carácter general y los
actos administrativos de carácter particular.

Así, los llamados actos administrativos de carácter general,

son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen
enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y
concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad
indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se
encuentren comprendidas en tales parámetros. Puede existir
un acto general que se dirija a algunas pocas personas o a
ninguna en particular.

Por el contrario, los actos de carácter particular, son de

contenido específico y concreto; producen situaciones y crean
efectos individualmente considerados. Dentro de esta
clasificación, la administración pública puede expedir un acto
de contenido individual que puede estar referido a muchas
personas concretamente identificadas”5

5
Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009.
 7

Por otra parte, tanto el Consejo de Estado 6 como la propia

Corte Constitucional 7 se han manifestado en relación con la
imposibilidad de solicitar, a través de una acción de
cumplimiento, la materialización de los mandatos expresos de
la CP y los tratados internacionales de derechos humanos.

Ahora bien, habiendo identificado el tipo de textos en donde se

encuentran consignados los mandatos susceptibles de ser
exigidos por medio de la acción de cumplimiento, resulta válido
preguntarse ¿cuándo estamos en presencia de un
incumplimiento susceptible de ser corregido mediante este
mecanismo judicial? La Corte Constitucional, en la sentencia C-
1194 de 20018, a partir de la jurisprudencia desarrollada por el
Consejo de Estado9 estableció, en primer lugar, que “la acción
de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes
que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto
administrativo, imperativo, inobjetable y expreso” (énfasis
fuera de texto). De acuerdo con la Corte Constitucional estas
características suponen entonces que la acción de
cumplimiento NO PROCEDE para:

6
Consejo de Estado, Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) reiterada
en Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU) y Consejo de Estado,
Sentencia de 20 de octubre de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero
Ponente. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU)
7
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera
Vergara) 7 . En esta ocasión, los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Alejandro
Martínez Caballero, salvaron el voto indicando que carecía de sentido que la acción de cumplimiento no pudiera
emplearse para hacer cumplir las disposiciones de la CP. Específicamente señalaron: “consideramos que así
como las personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos administrativos, como
bien lo dice la presente sentencia, con mayor razón tienen un derecho a que la Constitución se cumpla
efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la presente ley,
tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución- carece de un mecanismo judicial para su
realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos administrativos, sí son
susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo más paradójico es que la Corte
Constitucional, que es la guardiana de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), haya permitido
esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia Constitución”
8
MP. Manuel José Cepeda Espinosa
9
En esta sentencia, la Corte Constitucional referenció a manera de ilustración el alcance dado por el Consejo
de Estado a esta acción en la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente: Flavio Augusto
Rodríguez.
 8

a) Obtener el reconocimiento por parte de la administración

de garantías particulares;
b) Debatir, en sede judicial, el contenido y el alcance de
algunos derechos que el particular espera que se le
reconozcan;
c) Esclarecer el sentido interpretativo que debe dársele a
ciertas disposiciones legales;
d) Exigir el cumplimiento genérico de las leyes y actos
administrativos, es decir, la acción no puede ser utilizada
para obtener la ejecución general e indiscriminada de
todas las normas que, por jerarquía, están por debajo de
la CP.

De acuerdo con lo anterior, el deber que se alega incumplido

debe reunir unas características especiales que se resumen en
lo siguiente: debe tratarse de un deber que configure “un
mandato específico y determinado.” Para ello, se requiere de la
existencia de (a) una entidad concreta o un particular sobre
quien recaiga la obligación y (b) que tal obligación esté
contenida en una norma legal o un acto administrativo. Frente
a este asunto, resulta importante precisar que la norma legal o
el acto administrativo no tiene que señalar, necesaria y
expresamente, cuál es la entidad competente que debe cumplir
el mandato, pues como lo explicó la propia Corte
Constitucional, las normas generales pueden tener como
destinatarias genéricas a las autoridades de determinado
sector o de cierto tipo. Es decir, lo que se requiere es que el
mandato sea atribuible a una entidad independientemente de
si la norma se refiere a ella explícitamente.

Adicionalmente, existen diferentes tipos de mandatos que

pueden estar contenidos en las normas cuyo cumplimiento se
pretende. Así, por ejemplo, indicó la Corte, un “particular,
[que] actúa en interés propio, en representación de un tercero,
o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir,
precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o
continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o
 9

la ejecución de una acción material necesaria para que se

cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una
ley que no menciona específicamente a la autoridad
renuente.”10

El incumplimiento de la administración o del particular obligado

puede entonces provenir de dos escenarios: (a) de la inacción
o (b) de una acción que evidencia la ineficiencia o el interés de
evadir la satisfacción del mandato al que está obligada la
administración o el particular obligado en el cumplimiento de
sus deberes. Frente a este punto, la Corte explicó que existe
una inacción cuando se presenta una omisión de la
administración, caso en el cual le corresponde a la autoridad
judicial ordenar que cese la omisión y que la autoridad
responsable cumpla con su deber a través de una actuación.
Frente al segundo evento, la Corte precisó que “el
incumplimiento de un deber jurídico, también puede
expresarse a través de acciones” como lo prevé el artículo 8 de
la Ley 393 de 1997. En este caso, “a pesar de mostrar una
actividad positiva por parte de diferentes órganos del Estado,
[las actuaciones] se traducen en una forma de eludir sus
obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes
contenidos en una ley o en un acto administrativo”. De acuerdo
con la Corte, en “estos casos, al juez competente le
corresponderá determinar en qué consiste el incumplimiento
del deber jurídico en cuestión y tomar las decisiones
complementarias que aseguren el reconocimiento de los
derechos de los particulares y la obtención de las finalidades
perseguidas por las normas incumplidas por el deber
parcialmente omitido”. Para ello, la constatación de la
inactividad estatal que pueda representar un incumplimiento
debe realizarse caso a caso, “atendiendo a las diferentes
modalidades que puede revestir un deber señalado por la ley o
contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber
sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias

10
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda)
 10

de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia

diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez
ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.”11

1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa

El artículo 4 de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier

persona puede ejercer la acción de cumplimiento. Así, la norma
no establece restricción alguna, como tampoco lo hace la CP,
en relación con los facultados para interponer esta acción, de
manera que normativamente, no habría limitación alguna para
que esta pueda ser interpuesta entonces por menores de 18
años o personas jurídicas.

Adicionalmente, esta disposición también establece que la

acción de cumplimiento puede ser presentada por (i)
organizaciones sociales, (ii) organizaciones no
gubernamentales o, incluso por (iii) los servidores públicos, de
hecho, la norma indica que gozan de especial titularidad para
la presentación de esta acción “el Procurador General de la
Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales,
el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros
Municipales, el Contralor General de la República, los
Contralores Departamentales, Distritales y Municipales”.

En su momento, la posibilidad de que los servidores públicos

pudieran presentar una acción de cumplimiento fue objeto de
debate. La Corte Constitucional en la sentencia C-158 de
199812 se pronunció sobre una demanda en la que se alegaba
que resultaba contradictorio que mientras el artículo 87 de la
CP concibió la acción de cumplimiento como un mecanismo
jurisdiccional diseñado para la protección de los particulares
frente a las omisiones de los servidores públicos, el artículo 4
de la Ley 393 de 1997 le permitiera a esto últimos ser titulares
de la acción. Frente a este tema la Corte, invocando una
11
Ibíd.
12
MP. Vladimiro Naranjo Mesa
 11

interpretación sistemática de la disposición, entre otras cosas

dijo:

“Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer

lugar, entre los ciudadanos, a promover la observancia y
cumplimiento de la ley y de los actos administrativos, toda vez
que la propia Constitución señala, en el parágrafo de su
artículo 2°, que ‘las autoridades de la República están
instituidas para ...asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.’ Deberes sociales que
aunque se señalan por los mismos textos constitucionales, se
concretan en su realización por las disposiciones contenidas en
la ley y en los actos administrativos. Y el artículo 123 superior,
que define quienes son servidores públicos indicando que lo
son los miembros de las corporaciones públicas y los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, expresa en
su parágrafo que ‘Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad;’ luego ellos son quienes por velar
por los intereses públicos por expreso mandato de la
Constitución, están llamados en primer lugar, al ejercicio de la
acción que persigue la efectividad del principio de legalidad.”

Además, la Corte agregó que si el constituyente no estableció

limitaciones diferentes a la expresión “persona” no existía
razón constitucional válida para establecer por vía legislativa o
jurisprudencial otro tipo de restricciones no consignadas en la
CP.

1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de

cumplimiento?

Los artículos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997 definen contra quien

se puede interponer la acción de cumplimiento. El primero hace
 12

referencia a las autoridades públicas y el segundo a los

particulares.

El artículo 5 establecía que esta acción podría ser dirigida

contra “la autoridad administrativa a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo” (énfasis fuera de texto). Sin embargo, la Corte
Constitucional en la sentencia C-157 de 1998 declaró
inexequible la expresión “administrativa”. De acuerdo con la
Corte, cuando el artículo 87 de la CP definió el objeto de la
acción de cumplimiento no realizó ninguna distinción, ni
tampoco impuso limitaciones en relación con la autoridad
legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se
pueda ejercer la acción de cumplimiento. En ese sentido, según
la Corte, no le era dable al legislador establecer limitación
alguna, pues es a “las autoridades públicas en general, y no
sólo las administrativas, a quienes les corresponde cumplir lo
dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas
las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les
imponen el cumplimiento de específicas tareas, que
naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la
ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos,
generales o particulares, constituyen una forma de concreción
de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber
de las autoridades públicas en general, asegurar su efectivo
cumplimiento.”

Adicionalmente, la Corte Constitucional, al realizar una lectura

armónica de la Ley 393 de 1997, encontró que su artículo 8
establece que "[l]a acción de cumplimiento procederá contra
toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o
ejecute actos o hechos que permitan deducir [un] inminente
incumplimiento de normas con fuerza de ley o Actos
Administrativos. (…)" (énfasis del original), por lo tanto, es
válido inferir que la acción de cumplimiento “procede de modo
general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un
acto administrativo, sin que importe la rama del poder público
 13

a la cual pertenezca [incluido el poder judicial], y sin que pueda

limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad
de administrativas”.

Por su parte, el artículo 6 establece que la acción de

cumplimiento también procede contra acciones u omisiones de
particulares que se encuentren incumpliendo una norma con
fuerza material de ley o acto administrativo en aquellos casos
en los que el particular actúe o deba actuar en ejercicio de
funciones públicas, pero exclusivamente en relación con el
cumplimiento de las mismas. La norma explica que cuando se
presenta esta situación, la acción de cumplimiento también
puede dirigirse también contra la autoridad pública competente
que pueda imponerle dicho cumplimiento al particular.

1.2.4. Caducidad

De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 393 de 1997, la acción

de cumplimiento puede ser ejercida en cualquier tiempo. Esto
significa que desde que la disposición normativa se encuentre
vigente o no haya sido declarada exequible, cualquier persona
puede demandar su cumplimiento. Lo mismo ocurre en el caso
de los actos administrativos, los cuales pueden ser
demandados siempre y cuando no hayan sido declarado nulos
o hubieren perdido su fuerza ejecutoria.

El artículo 7 además diferencia dos situaciones:

(i) “cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la

facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del
primer acto”, la sentencia que pone fin al proceso hará tránsito
a cosa juzgada;

(ii) “Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo

cumplimiento pueda demandarse simultáneamente ante varias
autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá
volver a intentarse sin limitación alguna.
 14

Adicionalmente, el artículo 7 aclara que “la acción será

declarada improcedente cuando se presente por hechos que ya
hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la
misma autoridad.”

1.3. Generalidades del procedimiento

1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la

renuencia

De la lectura del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se pueden

inferir los eventos o circunstancias en los que puede
configurarse un incumplimiento:

a) Por una «acción» que genere un incumplimiento.

b) Por una «omisión» que genere un incumplimiento.
c) Por la ejecución de actos o hechos que permitan inferir un
incumplimiento inminente.

Como se explicó previamente, en cualquiera de los tres casos,

el incumplimiento puede provenir de la autoridad pública o del
particular en los términos ya descritos (Ver supra 1.2.3)

Esta norma establece que es necesario acreditar la

«renuencia» como requisito de procedibilidad. Para cumplir
con este requisito, la persona que acuda a la acción de
cumplimiento tiene que demostrar que previamente le ha
pedido a la autoridad que cumpla con la disposición o el acto
administrativo objeto de la controversia y que la autoridad, o
se negó a cumplir lo alegado por el actor, o simplemente no
contestó dentro de los diez (10) días siguientes a la
presentación de la solicitud.

De acuerdo con la Corte Constitucional la renuencia no supone

una carga constitucional desproporcionada, por el contrario, se
 15

enmarca dentro de los mismos objetivos que persigue la acción

de cumplimiento:

“Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la

ejecución general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes
omitidos, la constitución en renuencia es un paso conducente
dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el
cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o
administrativas), pues ésta es la manera, no sólo de constatar
el incumplimiento de la administración, sino de delimitar el
ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos
específicos y determinados, así como sus modalidades
respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que
pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus
alcances (…) En segundo lugar, la configuración de la
renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la
justicia, sobre la base de un hecho cierto – el incumplimiento
de una solicitud concreta – que el juez debe valorar para tomar
la decisión que efectivamente conduzca a que la
administración haga lo necesario para cumplir el mandato
específico y determinado que se ha negado a realizar. La
eficacia y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando
se haya predeterminado qué es lo que la administración se
niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente, este
requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la
administración para que acate el deber hasta ese momento
omitido, o para que exponga al solicitante las razones que
justifican su inactividad”13

Frente al alcance de la «renuencia» el Consejo de Estado ha

indicado lo siguiente: “Para el cumplimiento de este requisito
de procedibilidad la Sala, ha señalado que (…) el reclamo en tal
sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud
expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de

13
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
 16

la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento.” 14

(subraya fuera de texto). Esto significa, de acuerdo con la
jurisprudencia del órgano supremo de la jurisdicción
contencioso administrativa, que es necesario formular de forma
precisa el reclamo del incumplimiento del deber legal o
administrativo alegado, para lo cual es necesario que la
persona, al requerir a la autoridad o al particular que ejerce
funciones públicas, precise la norma o normas en que se
consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo
contrario conduce a la improcedencia de la acción pues no
configura el requisito de renuencia15.

Ahora, la norma inicialmente establecía que era posible

prescindir de este requisito cuando buscar su satisfacción
pudiera generar un inminente perjuicio irremediable para el
accionante. La Corte Constitucional en la sentencia C-1194 de
2001 16 declaro inexequible la expresión “para el accionante”
por considerar que, dado que la acción de cumplimiento es una
acción constitucional pública que persigue la satisfacción del
interés general, resultaba desproporcionado que, para omitir la
acreditación de la renuencia ante un perjuicio irremediable, se
exigiera que este afectara directamente al accionante. Para la
Corte, una afectación inminente de carácter irremediable
independientemente del destinatario, justifica por si sola la
omisión del requisito de la renuencia:

“Exceptuar sólo al accionante del deber de constituir en

renuencia a la autoridad pública, o al particular competente,
como condición de procedencia de la acción se evidencia
contrario al texto del artículo 87 de la Constitución, sobre todo

14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14 de agosto de
2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), Consejera Ponente. Lucy Jeannette Bermúdez.
15
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de junio de
2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez; Al respecto,
también se pueden consultar: Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-01063, Consejero Ponente.
Mauricio Torres Cuervo; Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001-23-31-000-2011-00024-01, Consejera
Ponente. Susana Buitrago.
16
Op. Cit.
 17

si es interpretado a la luz de los tratados internacionales en

materia de derechos humanos que garantizan el derecho a la
tutela judicial efectiva. No es consistente con la finalidad ni con
las condiciones de ejercicio de la acción de cumplimiento – la
cual propugna la defensa de la integridad del ordenamiento
jurídico y no exige al afectado por el incumplimiento el ejercicio
directo de la acción como requisito de su procedibilidad – que
el perjuicio irremediable deba cernirse exclusivamente sobre la
persona del accionante. Potenciales afectados que no pueden
defenderse por sí mismos podrán ser beneficiarios de una
acción de cumplimiento, por lo que la decisión de imponer la
carga de construir en renuencia pese al peligro inminente para
los beneficiarios de sufrir un perjuicio irremediable no es
razonable.

En un caso reciente, el Consejo de Estado se pronunció sobre

las condiciones para que la autoridad judicial de la acción de
cumplimiento pueda prescindir del requisito de la renuencia
ante la existencia evidente de un perjuicio irremediable17. En
dicha oportunidad, el actor interpuso acción de cumplimiento
en contra de varias entidades del Estado por el incumplimiento
de una serie de disposiciones normativas que con mandatos
claros y expresos dirigidos a conjurar la crisis penitenciaria y
carcelaria en el país. La decisión de primera instancia declaró
improcedente la acción al considerar que el accionante no
demostró que hubiera interpuesto una solicitud encaminada a
reclamar el cumplimiento a todas y cada una de las autoridades
demandadas. Sin embargo, el Consejo de Estado en segunda
instancia encontró que, dadas las dimensiones del evidente
hacinamiento carcelario y todo lo que conlleva en términos de
violaciones derechos humanos, reconocidas incluso por la Corte
Constitucional en la sentencia T-388 de 201318, en este asunto

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 24 de septiembre
de 2015, Consejero Ponente. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 250002341000201500041-01.
18
MP. María Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre la existencia
de un estado de cosas inconstitucional, dada la crisis estructural y las graves violaciones a los derechos
fundamentales, en relación con este tema.
 18

debía declarase probada la existencia del perjuicio irremediable

y, en consecuencia, válida la excepción de acreditar la
renuencia por parte de las autoridades demandadas.

Por último, el inciso final del artículo 8 de la Ley 393 de 1997

dispuso que el ejercicio de la acción de cumplimiento, “no
excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del
derecho”. Este último apartado de la norma resulta
técnicamente impreciso pues la acción popular, como se verá
en la siguiente unidad de este módulo, persigue la defensa de
derechos e intereses colectivos mientras es la acción de grupo
la que tiene propiamente una naturaleza reparadora. En esos
términos, una interpretación razonable de este apartado
implica entender que la acción de cumplimiento no excluye per
se el ejercicio de otras acciones constitucionales pues su
finalidad está dirigida a la materialización de los mandatos de
las normas legales y los actos administrativos.

1.3.2. Improcedencia de la acción

El artículo 9 de la Ley 393 establece tres situaciones concretas

en las cuales la autoridad judicial debe declarar la
improcedencia de la acción de cumplimiento:

a) Improcedencia para la protección de derechos que pueden

ser garantizados mediante la acción de tutela: frente a esta
posibilidad la norma le impone una carga especial a la autoridad
judicial, pues la obliga a identificar la situación y en
consecuencia a darle a la solicitud el trámite correspondiente a
una acción de tutela. La Corte Constitucional definió unos
parámetros para que la autoridad judicial defina quien cómo
actuar en estos casos:

“Varias son las hipótesis de vulneración de los derechos por la

inacción de la administración que pueden presentarse al
momento de definir si procede o no la acción de cumplimiento.
 19

A saber: i) que la inacción de la administración amenace o

vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es
decir, derechos tutelables; ii) que la inacción de la
administración amenace o vulnere derechos de rango
constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii)
que la inacción de la administración amenace o vulnere
derechos de rango legal; iv) que la inacción de la
administración no sea correlato de un derecho, sino que se
trate del incumplimiento de un deber específico y determinado
contenido en una ley o acto administrativo.

“De conformidad con la legislación vigente, en la primera

hipótesis claramente lo que procede es la acción de tutela,
según lo que establece el artículo 86 de la Carta, a menos que,
dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, exista otra
acción judicial que resulte efectiva para la protección del
derecho en cuestión. En la segunda hipótesis procederían otras
acciones, como las acciones populares para los derechos
colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por
expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la
aplicación de la ley o de los actos administrativos, mas no la
aplicación directa de la Constitución. Frente a la tercera
hipótesis, cabría la acción de cumplimiento, a menos que
exista otro mecanismo judicial idóneo para lograr la protección
del derecho de rango legal en cuestión, dado el conjunto de
acciones diseñadas por el legislador para la protección de este
tipo de derechos y el carácter subsidiario que éste le otorgó a
la acción de cumplimiento en este evento, de conformidad con
lo que establece el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393
de 1998. Finalmente, la cuarta hipótesis corresponde
claramente a la órbita propia de la acción de cumplimiento,
como mecanismo idóneo para corregir la inacción de la
administración”19.

19
Corte Constitucional, C-1194 de 2001, Op. Cit.
 20

b) Improcedencia cuando el afectado cuente con otro

mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma o
el acto administrativo. La norma establece lo siguiente: si una
persona tiene otro mecanismo para hacer efectiva la norma o
si habiéndolo tenido no hizo uso de este, la acción de
cumplimiento se torna improcedente. Para entender esta
previsión normativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-
193 de 199820 hizo esta distinción:

“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la

ley material, esto es, de normas generales, impersonales y
abstractas, es indudable que el instrumento de protección
creado por el Constituyente -la acción de cumplimiento- es el
único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es
permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o
paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos

administrativos de contenido general que por contener normas
de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes
materialmente a las leyes.

(…)

“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos

subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales,
concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del
respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera
particular de la persona y no a la que corresponde a la
satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se
justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no
afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87
constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que
en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona
directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos

20
MP. Antonio Barrera Carbonell
 21

ordinarios que también éste ha instituido para lograr el

cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía
discrecional de que goza para la configuración de la norma
jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional
que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos
alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo
cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto
particular y concreto se pueda derivar para el interesado ‘un
perjuicio grave e inminente’. En otros términos, no es
inconstitucional que el Legislador haya considerado que la
acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las
acciones que existen en los diferentes ordenamientos
procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido
particular o subjetivo.”

Con base en lo anterior, cuando la acción versa sobre una ley

o un acto administrativo general la acción de cumplimiento es
único el mecanismo idóneo y no es exigible la revisión de la
subsidiariedad. Sin embargo, si se trata de un acto
administrativo particular o concreto deben agotarse
previamente los mecanismos judiciales correspondientes, a
menos que la autoridad judicial de la acción de cumplimiento
advierta “que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave
e inminente para el accionante.”

c) Improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas

que establezcan gastos.

Este ha sido uno de los asuntos que mayores controversias ha

generado desde que se expidió la Ley 393 de 1997.
Literalmente, el parágrafo del artículo 9 de esta ley dispone:
“La Acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos”.

Al interior de la Corte Constitucional se produjo un intenso

debate en relación con este tema cuando se profirió la
sentencia C-157 de 1998. Los demandantes sostuvieron que
 22

esta limitación no estaba contenida en el artículo 87 de la CP,

por lo tanto, el legislador estaba en imposibilidad de definirle
límites a la acción que ni el propio Constituyente previó, pues
la Carta Superior no definió un tratamiento diferenciado entre
leyes y actos administrativos que no generen gastos, respecto
de leyes y actos administrativos que si lo hagan. Al respecto
dijo la Corte:

“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas,

no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la
administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en
consecuencia, extenderse a este componente de las normas
legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa
de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para
poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la
CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente,
corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos
ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto
de presupuesto (artículo 346 CP.).

“Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de

presupuesto, no corresponden a gastos que ‘inevitablemente’
deban efectuarse por la administración, puesto que ese
carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’.
El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones
del presupuesto precisa que en ellas se contiene ‘la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la
Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto
de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el
Congreso.

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez

para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de
presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se
ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el
 23

Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y

procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento
tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar
su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe
garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no
puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones
y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita
la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual ‘todo
gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse’,
que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto
para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los
ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no
puede surgir la receta para curar el mal que con razón se
censura.”

Esta decisión generó un duro salvamento de voto de los

magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y
Vladimiro Naranjo Mesa. De acuerdo con estos tres
magistrados:

“Basta leer el artículo 87 de la Constitución para verificar que

la distinción introducida por el legislador lo vulnera, y de
manera ostensible, pues mientras aquél plasma un mecanismo
orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos
administrativos en todos los campos, de manera general y sin
exclusiones de ningún tipo, la norma de menor jerarquía entra
a distinguir donde no lo hizo el Constituyente y hace
improcedente la acción, sin fundamento constitucional alguno,
cuando se trate de gastos.

Es evidente que la norma legal disminuye drásticamente el

alcance del mandato superior y cambia su sentido, al punto de
convertir la viabilidad del instrumento en algo excepcional. La
acción de cumplimiento, por virtud del parágrafo en mención
 24

y ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional, ha sido

desvirtuada y reducida a su mínima expresión

Y agregaron frente a la decisión de la Corte que:

“Consideramos que la argumentación expuesta carece de

sentido lógico y desfigura las reglas constitucionales al
respecto, pues confunde la exigencia que en efecto consagra
el artículo 345 de la Carta para la realización de gastos -que
se hallen previstos en el presupuesto- con la prohibición -en
modo alguno deducida de las normas constitucionales- de
acudir al mecanismo judicial de la acción de cumplimiento para
lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo.
Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de
la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las
numerosas normas expedidas en el país y
consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que
ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una
de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales,
en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben
tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes
de gastos si no hay recursos para efectuarlos.

Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos

ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete
gastos, sin límite ni medida -para acallar, por ejemplo,
reclamos regionales, protestas populares, huelgas o críticas de
la opinión pública-, y que se reserve el derecho de cumplir o
no los compromisos contraídos. En síntesis, es lícito y
constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se
ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los
desilusiona después con el incumplimiento de las mismas, y
finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que
los dotó el Constituyente para su defensa.”

Con base en la decisión de la mayoría de la Corte

Constitucional muchos jueces de la República asumieron desde
 25

entonces que la acción de cumplimiento bajo ninguna

circunstancia podía ser utilizada para pretender la satisfacción
de cualquier norma que estableciera gastos.

Sin embargo, luego entrada en vigencia de la Ley 393 de 1997,

el Consejo de Estado, aunque en algunos casos actúo en
concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional21,
en otros desarrolló una jurisprudencia mucho más
comprehensiva y menos rígida frente a este asunto. En
términos generales, puede decirse que aunque el Consejo de
Estado respeta la regla general contenida en el parágrafo del
artículo 9, ha tenido, en algunos casos, interpretaciones menos
restrictivas frente al alcance de esta disposición22.

Por ejemplo, ha dicho lo siguiente: “(…) es perfectamente

coherente, de conformidad con la Constitución y la ley, que al
juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo
constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el
cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir,
ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley
de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se
ejecute, por cuanto se quebrantaría el equilibrio presupuestal
establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de
competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo
expresó la Corte Constitucional al declarar exequible el
parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997. Lo anterior no
significa que en todos aquellos casos en los cuales el
cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una
erogación presupuestal, la institución constitucional de la

21
Por ejemplo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 22 de julio de 2005, Rad. 85001 23 31
000 2004 01297 01, Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá y Sentencia del 11 de diciembre de
2003, Rad. 05001-23-31-000-2003- 02685-01, Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla.
22
Para un análisis de este asunto ver el trabajo de la profesora Adriana María Restrepo, Acción de cumplimiento
y deberes de gasto, en Revista Estudios de Derecho ISSN: 0120-1867 Ed. Universidad de Antioquia, p.203 -
227, 2009.
 26

23
acción de cumplimiento resulta improcedente.” (subraya
fuera de texto).

1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda

Como ocurre con la mayoría de las acciones constitucionales,

los requisitos que debe contener la solicitud de la acción de
cumplimiento son relativamente simples. El artículo 10 de la
Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:

La solicitud deberá contener:

1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona
que instaura la acción.
2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o
Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto
Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo.
Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse
prueba siquiera sumaria de su existencia.
3. Una narración de los hechos constitutivos del
incumplimiento.
4. Determinación de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la
excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley,
y que consistirá en la demostración de haberle pedido
directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan
hacer valer.
7. La manifestación, que se entiende presentada bajo
gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud
respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra
autoridad.

En relación con el alcance de estos requisitos, el Consejo de

Estado ha indicado que “Pese a que la Ley 393 de 1997 no
23
Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-
NACU579, MP. Juan de Dios Montes Hernández.
 27

señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir

que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo,
del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir
el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la
solicitud debe contener: i) la petición de cumplimiento de una
norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo,
ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una
obligación, y iii) la explicación del sustento en el que se
funda el incumplimiento”. (Subrayas y negrillas de la
Sala)”24.

De acuerdo con el artículo 2 de la ley 393 de 1997, una vez se

ha presentado la demanda, el trámite de la acción de
cumplimiento debe desarrollarse de forma oficiosa y bajo los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial,
economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

1.3.4. Trámite

a) Reglas generales que orientan el trámite: el artículo 11

de la Ley 393 de 1997 establece tres reglas en relación
con los criterios que deben orientar el trámite de la acción
de cumplimiento: (i) las autoridades judiciales
competentes para analizar esta acción constitucional
deben tramitarla dándole prelación a esta acción sobre
cualquier otro asunto que estén atendiendo, salvo la
acción de tutela; (ii) la acción de cumplimiento debe ser
sometida a reparto en aquellos lugares donde funcionen
varios despachos judiciales de la misma jerarquía y
especialidad, y este debe realizarse el mismo día y a la

24
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de noviembre de 2003, Consejero Ponente Darío
Quiñones Pinilla. Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU).
 28

mayor brevedad, en aplicación al principio de celeridad;

y (iii) los tér
b) minos son perentorios e improrrogables.

b) De la admisión, la inadmisión y/o el rechazo de la demanda:

de acuerdo con los artículos 12 y 13 de la Ley 393 de 1997, el
juez de cumplimiento, a los tres días siguientes contados a
partir de la presentación de la demanda, debe pronunciarse
sobre la admisión. En este punto la autoridad judicial tiene tres
opciones:

(i) Admitir la solicitud;

(ii) Inadmitir la solicitud en caso de que no reúna alguno de
los requisitos señalados en el artículo 10. Si se presenta esta
situación el juez de cumplimiento deberá otorgar al solicitante
dos (2) días para que corrija los yerros de su petición. En caso
de que el solicitante no corrija su solicitud la autoridad judicial
deberá rechazarla. Adicionalmente, del inciso final del artículo
12 de la ley 393 de 1997 se desprende la posibilidad de que la
solicitud pueda ser presentada verbalmente, en este caso, el
juez debe solicitar la corrección en el acto, requiriendo la
información necesaria al solicitante;

(iii) Rechazar de plano, situación que se presenta cuando el

solicitante no presenta la prueba de la renuencia, a menos que
el juez considere que la situación se enmarca en la excepción
contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 393 de 1997,
esto es, la constatación de la existencia de un perjuicio
irremediable (ver supra 1.3.1). Si se tiene en cuenta que la
acción está irradiada por el principio de oficiosidad, vale la
pena insistir en los siguiente: el perjuicio irremediable puede
ser constatado directamente por el juez sin que sea una
obligación del solicitante acreditarlo.

Una vez admitida la solicitud, el juez debe ordenar la

notificación al demandado junto con la entrega de una copia
 29

de la demanda y sus anexos dentro de los tres días siguientes

a la presentación de la acción. En caso de no ser posible, la ley
ordena que el juez adopte las medidas necesarias para
garantizar el derecho de defensa. Adicionalmente, la ley
ordena que la autoridad judicial debe indicar que la decisión
será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la
admisión de la solicitud de cumplimiento para que ejerza
entonces su derecho a participar en el proceso y a allegar o
solicitar las pruebas que estime necesarias para ejercer su
derecho de contradicción.

c) Notificaciones: en relación con la forma en que se deben

notificar las providencias que se profieren en el trámite de la
acción de cumplimiento el artículo 14 de la Ley 393 de 1997
establece que “[l]as providencias se notificarán por estado que
se fijará al día siguiente de proferidas y se comunicarán por
vía telegráfica, salvo lo prescrito en los artículos 13 y 22”.

d) Cumplimiento inmediato: el artículo 15 de la Ley 393 de

1997 le otorga una herramienta poderosísima a las
autoridades judiciales que conocen de esta acción. Se trata de
la facultad según la cual, en aplicación del principio
constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, cuando el juez de cumplimiento llegue a la conclusión
que (i) está en presencia de un incumplimiento de una ley o
un acto administrativo y (ii) que ese incumplimiento puede
ocasionar una “grave o inminente” violación de un derecho,
puede ordenar el cumplimiento del deber omitido. Es
importante notar que, de acuerdo con esta norma, el juez
puede tomar esta decisión siempre y cuando “en el término de
traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir
pruebas”.

e) Recursos: frente al tema de los recursos, el artículo 16

estableció la regla según la cual todas las providencias que se
profieran en el marco del trámite de la acción de cumplimiento
carecen de recursos. Esta previsión normativa busca
 30

garantizar, de un lado, el principio de celeridad y, por el otro,

también la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal. Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en
la sentencia C-319 de 201325 donde se pronunció a favor de la
constitucionalidad de la norma al indicar que esta disposición:
“(…) responde a la necesidad de contar con un proceso de
acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas. A su vez,
la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite
de dicha acción, no afectan desproporcionadamente la vigencia
material de las pretensiones ni la posibilidad general de
exigibilidad judicial de los derechos. Por lo tanto, no excede el
amplio margen de configuración legislativa que la Constitución
reconoce en materia de procedimientos judiciales”.

No obstante, existen dos excepciones a esta regla: por una

parte, la posibilidad de interponer recursos contra la sentencia,
como se verá en el siguiente apartado, y por otra parte, contra
el auto que niegue la práctica de pruebas, frente al cual
procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al
día siguiente de la notificación y debe ser resuelto, a más
tardar, al día siguiente de la interposición.

f) Informes: la Ley 393 de 1997 estableció, como medida para

fortalecer las facultades del juez de cumplimiento en el marco
del proceso, la posibilidad de que este requiera los informes
que considere necesarios con el fin de resolver el asunto objeto
de la controversia a la autoridad o al particular obligado.
Adicionalmente, la norma contempla la posibilidad de requerir,
frente a actuaciones administrativas, la posibilidad de solicitar
el expediente o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto bajo su examen.

La norma dispone que el juez, dependiendo de la naturaleza

del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de
comunicación, puede conceder un plazo de uno (1) a cinco (5)

25
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
 31

días. Un aspecto adicional es que, dada la dimensión

constitucional de esta acción, la ley dispuso que el contenido
de estos informes se entendía entregado bajo la gravedad de
juramento.

g) La vinculación oficiosa a terceros: de acuerdo con la Corte

Constitucional, en principio, “la obligación de vinculación
oficiosa sólo se predica de aquella autoridad o particular que,
conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para
cumplir con el deber omitido, y, en el caso del particular,
siempre que esa competencia se explique por el ejercicio de
una función pública” 26 . En ese sentido, de acuerdo con la
jurisprudencia, el deber de citación oficiosa, en la acción de
cumplimiento, por regla general, opera respecto del sujeto
que, en los términos del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, tiene
la competencia para cumplir con el deber reclamado. No
obstante, el Consejo de Estado ha señalado que, de
conformidad con las reglas de procedimiento civil que orientan
la acción de cumplimiento, cuando se presente un caso en el
cual la pretensión que se formula en ejercicio de la acción de
cumplimiento conlleve la afectación de una relación jurídica
sustancial de terceros, estos tienen el derecho de ser
vinculados al proceso, so pena de que se configure una vía de
hecho en su perjuicio. Basada en lo anterior ha dicho la Corte
Constitucional:

“Es indiscutible entonces, el deber que surge para el juez de

vincular al proceso a todas las personas que resulten
directamente interesadas en el mismo, a las personas que son
titulares de las relaciones jurídicas que pueden resultar
afectadas, o a las personas que han intervenido en los actos
sobre los cuales versa la controversia. Lo anterior, por cuanto,
siendo imperioso para las autoridades públicas “proteger a
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades” ( C. P.

26
Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil)
 32

artículo 2º. ) es claro que el juez, en su condición de autoridad

pública que dirige el proceso, esta obligado a hacer realidad la
garantía constitucional que a toda persona se otorga de
acceder a la administración de justicia, ( artículo 229 C.P.) bajo
las reglas del debido proceso, aplicables por supuesto a las
actuaciones judiciales”27

h) Las coadyuvancias: esta figura hace referencia a la

posibilidad que tienen los terceros de intervenir en el marco
del proceso exponiendo sus argumentos a favor o en contra de
la pretensión formulada por el demandante. Dado que no hay
norma expresa en la Ley 393 de 1997 que regule la materia,
la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes está
regulada por el artículo 71 del Código General del Proceso28.
Teniendo en cuenta la naturaleza pública de la acción de
cumplimiento el Consejo de Estado ha indicado que dentro del
tramite de una acción de cumplimiento una coadyuvancia
“siempre será admisible sin necesidad de acreditar interés
subjetivo alguno pues a todos interesa el cumplimiento de la
ley. Ese interés, en cuanto predicable de toda la colectividad,
permite además, concluir en el carácter esencialmente
voluntario de las intervenciones de terceros en ésta y en
cualquier acción pública”.

1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada

El artículo 18 contempla que cuando esta acción se interponga

para exigir el cumplimiento de un «acto administrativo» y el

27
Ibíd.
28
Ley 1564 de 2012, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de 2012. “Art. 71 Coadyuvancia. Quien tenga con
una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia,
pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella,
mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia. El coadyuvante tomará el proceso en
el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos
a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho
en litigio. La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención deberá
contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas
pertinentes. Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que
hubiere formulado el interviniente. La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de
efectuada esta.”
 33

juez advierta que contra este existe, en curso, un proceso de

nulidad en el cual se haya decretado su suspensión provisional
deberá suspender el trámite de la acción de cumplimiento hasta
que en el proceso de nulidad se profiera una decisión definitiva
en relación con el acto administrativo presuntamente
incumplido.

Por otra parte, el artículo 19 señala que si durante el trámite

de la acción de cumplimiento, el juez advierte que la autoridad
o el particular obligado realiza la conducta que se buscaba a
través de la demanda, deberá dar por terminado el trámite
mediante un auto en el que deberá indicar esta situación. No
obstante, la norma establece que el juez de cumplimiento
condenará en costas a la parte demandada, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 24 de la Ley 393 de 1997 que señala
claramente que “[l]a Acción de Cumplimiento no tendrá fines
indemnizatorios”29.

1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de

cumplimiento

El artículo 4 de la CP establece que “en todo caso de

incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Esta
norma constituye el pilar fundamental del sistema mixto de
control constitucional que existe en Colombia, que combina,
por un lado, el «control concentrado» que realiza la Corte
Constitucional, en los términos del artículo 241 de la CP y, por
otro lado, el «control difuso» en virtud del cual cualquier
autoridad puede dejar de aplicar cualquier disposición
normativa que contraríe la Constitución, esto último a través
de la figura de la excepción de constitucionalidad.

29
Frente a esto último, la norma indica que “cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos Administrativos
se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales
pertinentes”. Y agrega que “El ejercicio de la acción de que trata esta Ley, no revivirá en ningún caso los
términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios” (subraya fuera de texto). Esta norma fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-638 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
 34

En concreto, de acuerdo con la jurisprudencia, la excepción de

inconstitucionalidad es una figura que no solo permite, sino que
obliga30 a las autoridades judiciales y administrativas, y a los
particulares que tengan que aplicar una norma en un caso
concreto a inaplicar una dicha disposición si encuentran que
esta va en contravía de los mandatos Superiores de la Carta
Política. Ahora bien, como lo ha explicado la Corte
Constitucional, “(…) [l]a norma legal o reglamentaria que haya
sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema
jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control
por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el
caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se
considera contraria a la Constitución”31.

Entonces, de acuerdo con lo anterior, puede darse el caso de

que, en el marco del trámite de una acción de cumplimiento, la
autoridad o el particular obligado aleguen que el
incumplimiento existe pero que hay razones que lo justifican
fundadas en el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.
En estos casos, el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 señala que
“el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la
sentencia”. Es decir, que en estos casos el Juez de
cumplimiento debe pronunciarse sobre la validez
argumentativa invocada por la autoridad o el particular
obligado y su decisión tendrá efecto para el caso concreto. En
ese sentido, el juez de cumplimiento puede, de acuerdo con su
criterio, concluir que (i) efectivamente le asiste razón a la parte
demandada o, por el contrario, (ii) que la contradicción

30
Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Para la Corte “La
jurisprudencia también es uniforme en señalar que la posibilidad de acudir a la excepción de
inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces, sino que también se hace extensiva para las
autoridades administrativas, no sólo como una facultad, sino como un deber, cuando quiera que haya una
clara incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, prefiriéndose siempre la
primera.”
31
Corte Constitucional, C-122 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez). Es importante señalar que en la
sentencia C-069 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara), la Corte Constitucional indicó que el ejercicio de
la excepción de constitucionalidad debe realizarse sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de la que
habla el artículo 6° Superior, “por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por
parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones”.
 35

constitucional invocada para justificar el incumplimiento no

existe, caso en el cual deberá proceder a dictar las órdenes
correspondientes. Para adoptar la decisión correspondiente, el
juez de cumplimiento deberá siempre tener como criterio
orientador lo dispuesto en el parágrafo del artículo 20, según
el cual “[e]l incumplido no podrá alegar la excepción de
inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de
análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional, según sea el caso”, pues ante la existencia de
un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la disposición
normativa que se alega incumplida se configura el fenómeno
de la cosa juzgada32.

El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 fue objeto de análisis por

parte de la Corte Constitucional, en la sentencia C-600 de
199833. En dicha oportunidad la Corte estudió una demanda en
la cual se alegaba lo siguiente: según el actor, en Colombia
únicamente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en
los términos del artículo 237, núm. 2 y 241 de la CP, tienen la
facultad de ejercer el control constitucional. Por lo tanto,
esgrimía, no puede permitirse que el juez de conocimiento de
la acción de cumplimiento, asuma funciones de juez
constitucional. Según la Corte, de acuerdo con el demandante
“al aceptarle a la autoridad demandada por incumplimiento de
una ley o acto administrativo el argumento de que incumplió
porque la norma o acto era inconstitucional, lo que hace en el
fondo es declarar que esa ley o acto incumplido era
inconstitucional”, y que dicha declaratoria provenga de una
autoridad distinta a la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado resulta inadmisible pues supone una invasión a la órbita
competencial de estos altos tribunales. Al respecto la Corte
Constitucional se pronunció en el siguiente sentido:

32
La Corte Constitucional, en la sentencia C-228 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), reiteró el alcance
de las funciones «positiva» y «negativa» de la cosa juzgada. Dijo la Corte: “(…) la cosa juzgada tiene una
función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya
resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas”.
33
MP. José Gregorio Hernández Galindo.
 36

“No lo estima así esta Corporación, pues no hay identidad de

objetos en uno y otro juicio: mientras la Corte y el Consejo de
Estado resuelven en abstracto y con efectos generales sobre
el ajuste entre la norma que examinan y la Constitución,
incidiendo su resolución adversa en la vigencia del precepto,
que en caso de ser inconstitucional es retirado del
ordenamiento jurídico, la decisión del juez de cumplimiento -
cuando debe dilucidar si es o no justificada la abstención de la
autoridad pública- recae única y específicamente, con efectos
singulares que no afectan la vigencia ni la validez de la norma
o acto, sobre la existencia o inexistencia de una
incompatibilidad entre ella y los mandatos superiores,
consideradas las circunstancias y los hechos del caso concreto.

El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en

cuestión son constitucionales o inconstitucionales, y su dictado
no afecta la obligatoriedad ni el vigor jurídico general de
aquéllos. Solamente establece, para el caso específico, si en el
ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e
incontrovertible oposición entre normas, que justifique la
inaplicación a la que procedió el funcionario acusado.

Es claro que, si no ha habido una definición erga omnes por el

tribunal competente (la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado) y el juez no encuentra fundada la inaplicación como
consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, habrá de
declarar que el incumplimiento se configuró y deberá impartir
la orden que haga efectivo el mandato inobservado, con
efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya
las providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en
ejercicio de sus respectivas competencias”.34

34
En la sentencia C-492 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), la Corte resolvió estarse a lo resuelto en
la sentencia C-600 de 1998.
 37

Por último, es importante señalar que el artículo 20 prevé

como circunstancia adicional que cuando un juez, por cuenta
propia, advierta que la aplicación de la disposición normativa
cuyo cumplimiento se reclama implica contradecir los
mandatos superiores está, por supuesto, facultado para aplicar
la excepción de inconstitucionalidad de manera oficiosa.

1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento

de la orden.

1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas.

El artículo 21 dispone que después de finalizada la etapa

probatoria –si la hubo- el juez de cumplimiento deberá adoptar
una decisión. Por un lado, si ocurre que el juez llega a la
conclusión de que no existe el incumplimiento alegado, en el
fallo deberá negar la petición señalando que el actor no podrá
instaurar una nueva acción con la misma solicitud, tal como lo
dispone el artículo 7 de la Ley 393 de 1997 que establece que
la acción de cumplimiento “será improcedente por los mismos
hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de
competencia de la misma autoridad”.

Pero, por otro lado, si el juez llega a la conclusión de que

efectivamente se produjo el incumplimiento demandado
deberá manifestarlo en un fallo con los siguientes 7 elementos:

(i) La identificación del solicitante;

(ii) La determinación de la obligación incumplida;
(iii) La identificación de la autoridad de quien provenga el
incumplimiento.
(iv) Adicionalmente, para que la decisión respete la finalidad
de la acción, el texto del fallo deberá indicar con precisión la
orden dirigida a la autoridad renuente para que esta cumpla
con el deber omitido, así como,
(v) El plazo perentorio para que esta lo haga. De acuerdo con
la norma, la regla general es que el juez definirá el plazo el
 38

cual no podrá superar los diez días hábiles contados a partir

de la ejecutoria del fallo. Excepcionalmente, la norma le
permite al juez ampliar este fallo en los casos en los que
razonablemente se requiera un plazo mayor para cumplir con
lo señalado en el fallo. Cuando se presente esta situación la
norma le impone una carga argumentativa al juez que
justifique la ampliación del plazo, la cual debe ser consignada
en la parte motiva de la sentencia.
(vi) La orden a la autoridad de control para que adelante la
investigación pertinente con el fin de que se determinen las
responsabilidades penales o disciplinarias a que hubiera lugar,
cuando la conducta del incumplido así lo exija35.
(vii) Por último, si hubiere lugar, la condena en costas.

En relación con este último punto vale la pena precisar que, de

acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la
condena en costas en el marco de la acción de cumplimiento,
únicamente procede de manera excepcional. En ese sentido,
este Alto Tribunal ha precisado que, aunque el numeral 7 del
artículo 21 de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en
costas, ello no “significa que para condenar a la parte vencida
al pago de costas basta que se hubiere accedido a las
pretensiones de la demanda de cumplimiento o que se hubiere
conseguido el cumplimiento reclamado del acto administrativo
o la norma con fuerza material de ley” 36. Para la jurisprudencia
del Consejo de Estado de la expresión la “si hubiere lugar”
contenida en la norma debe ser entendida de manera
restrictiva y en concordancia con los principios de eficacia e
informalidad de la acción, pero especialmente, con la
naturaleza pública de la acción, de manera que una eventual
condena en costas no se constituya en un desincentivo para el
ejercicio de la acción de cumplimiento. Explica el Consejo de
Estado

35
La expresión subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010 de 2001
(MP. Fabio Morón Díaz).
36
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 20 de noviembre de 2003, MP. Darío Quiñones Pinilla,
Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU).
 39

“De hecho, el carácter excepcional de este pago en las acciones

de cumplimiento no sólo deriva de la interpretación literal del
artículo 30 de la Ley 393 de 1997 sino de la hermenéutica
teleológica de la misma, comoquiera que dicha autorización no
puede ser entendida de tal manera que le reste eficacia a su
naturaleza de acción pública (artículo 2º de la Ley 393 de
1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en
costas no sólo podría imponerse al demandado sino también
al demandante vencido en el proceso, lo cual podría impedir el
ejercicio informal y público de esta acción. Por ejemplo, el
numeral 3º de esa norma procesal civil señala que procede ‘en
la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus
partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas
de la segunda instancia’. Ello muestra que la condena en
costas en esta acción pública podría limitar su eficacia y, al
mismo tiempo, impondría una carga desproporcionada a las
partes que no requieren ser abogados para defender sus
intereses en el proceso37.

Así las cosas, la condena en costas en el marco de la acción de

cumplimiento solo procede si se presentan unas condiciones
específicas:

“(…) para que proceda la condena en costas a la parte vencida

en las acciones de cumplimiento es necesario no sólo que se
demuestre que con ocasión del proceso se causaron gastos, tal
y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento
Civil, sino lo siguiente: si se trata de condenar al
demandante porque fue vencido en el proceso debe
demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio
de los derechos procesales, u obró con temeridad en sus
pretensiones. Pero, si se trata de condenar al demandado,
como parte vencida en el proceso, además de la prueba de los

37
Ibíd.
 40

gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la

obstinada renuencia al cumplimiento de la norma o del acto
administrativo que es objeto del proceso. En otras palabras,
en este último caso, procede la condena en costas en contra
del demandado vencido en el proceso cuando su omisión obligó
al demandante a interponer la acción de cumplimiento y era
evidente que su negativa a cumplir con el deber jurídico
impuesto se producía por una decisión arbitraria u obstinada
de éste (Negrillas de la Sala)” 38.

Por último, el artículo 22 establece que la sentencia debe ser

notificada a las partes de acuerdo a lo determinado por el
Código de Procedimiento Civil -ahora Código General del
Proceso (art. 290 y ss)- para las providencias que deban ser
notificadas personalmente.

1.4.2. La impugnación y la temeridad

El artículo 26 de la Ley 393 de 1997 señala que luego de los

tres días siguientes a la notificación del fallo, la sentencia
puede ser impugnada por (i) el accionante; (ii) la autoridad
renuente o el representante de la entidad a la que este
pertenezca o (iii) por el Defensor del Pueblo. A diferencia de lo
que ocurre con la acción de tutela, la impugnación en la acción
de cumplimiento se concede en el efecto suspensivo. Sin
embargo la norma establece la obligación al juez de
determinar la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual tendrá la potestad de darle trámite a la
impugnación pero en el efecto devolutivo.

Así, luego de presentada la impugnación, el juez de

cumplimiento deberá remitir el expediente al superior
jerárquico, quien proferirá la decisión de segunda instancia
dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del
expediente. Dice el artículo 27 que “[e]n todo caso, proferirá

38
Ibíd.
 41

el fallo. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá

a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra
ajustado a derecho lo confirmará.”

El artículo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un

motivo justificado, presenta ante varios jueces la misma
demanda de acción de cumplimiento, “se rechazarán o se
negarán todas ellas”. Esta disposición fue demanda bajo el
cargo según el cual la forma en que está redactada la norma
desconoce que el fin de la acción de cumplimiento es la
protección del ordenamiento jurídico. A juicio del actor, la
ignorancia, la torpeza o el error de un accionante no debería
generar necesariamente el rechazo o la negación de la
totalidad de las acciones, pues esto constituye una limitación
injustificada al acceso a la administración de justicia. La Corte
Constitucional estudió el asunto en la sentencia C- 1511 de
200039 y señaló lo siguiente:

En el caso de la norma demandada, es evidente que si el punto

materia de controversia al incoar una acción de cumplimiento
es uno solo -la determinación acerca de si la autoridad ha
ejecutado o no lo ordenado en una ley o acto administrativo-,
al respecto no puede existir sino una sola respuesta que
adopte la forma de decisión judicial vinculante: la del juez
competente, quien mediante su fallo pone fin a la controversia
que pueda haber antecedido al ejercicio de la acción y al fallo.
Lo que carecería de sentido y podría conducir al más absoluto
desorden en el seno de la sociedad, a la vez que significaría
obstrucción al debido papel de la justicia, sería la posibilidad
de dictámenes judiciales contradictorios que afectaran a las
mismas personas y en relación con la misma norma o acto
administrativo; y a ello estaría expuesto el sistema si una
persona estuviera autorizada por la ley para dirigirse
simultáneamente a varios jueces planteándoles la misma
inquietud.

39
MP. José Gregorio Hernández Galindo
 42

Por otra parte, ha de existir un principio de lealtad entre la

persona demandante y el juez o tribunal que ha asumido el
conocimiento del asunto. La autonomía funcional que la
Constitución le garantiza se vería frustrada o disminuida si se
admitiera que simultáneamente otro u otros jueces, en
relación con las mismas partes y en idéntica materia,
estuviesen prontos a pronunciarse sobre el mismo asunto.

1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato

Una vez dictado el fallo y este quede en firme, la autoridad

renuente deberá cumplirlo sin demora, y en los precisos
términos indicados en la sentencia. El artículo 24 de la Ley 393
de 1997 establece que “si no lo hiciere dentro del plazo
definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél”. Y
agrega: “Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra
el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado
y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato
al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su
sentencia”.

Adicionalmente, el artículo 24 dispone como medida para

garantizar el cumplimiento de la decisión que el juez conserve
la competencia, y con ello todas las facultades que requiera,
hasta que cese efectivamente el incumplimiento. De esta
manera el legislador buscó garantizar la efectividad material
de esta acción constitucional.

Además, como mecanismo coercitivo para evitar el

incumplimiento de los dispuesto por el fallo, el artículo 29 de
la Ley 393 de 1997 contempló lo siguiente:
 43

“El que incumpla orden judicial proferida con base en la

presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de
conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las
sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La
sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite
incidental; de no ser apelada se consultará con el superior
jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes
si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se
hará en el efecto suspensivo.”

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el

incidente de desacato puede ser iniciado por cualquier persona
en razón de la naturaleza pública de la acción de
cumplimiento40. Adicionalmente, este Alto Tribunal ha definido
que existen dos condiciones para que opere el desacato en la
acción de cumplimiento: de un lado, “(i) la existencia de
sentencia ejecutoriada que impone el cumplimiento de una ley
o de un acto administrativo” y, de otro lado, “(ii) que la
autoridad judicialmente obligada al cumplimiento se sustrae a
ello. Se trata de un mecanismo judicial de coerción mediante
sanción para lograr el efectivo acatamiento de las órdenes
judiciales impuestas en la sentencia de cumplimiento.” 41

La expresión subrayada “de conformidad con las normas

vigentes” del artículo 29 fue demandada porque, en criterio del
actor, la norma no detallaba de manera expresa y clara las
normas vigentes aplicables al desacato, lo que impediría
conocer de manera precisa la eventual sanción por incurrir en
el desacato, razón por la cual, para el demandante, se
configuraba una violación al principio de legalidad. La Corte
desestimó el cargo indicando que:

“Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 (…) pues

40
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de febrero de
2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU). MP. Susana Buitrago Valencia.
41
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia del 2 de octubre de
2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU) MP. Susana Buitrago Valencia.
 44

en el mismo se señalan de manera precisa las actuaciones

procesales a seguir y los términos para hacerlo, por parte del
Juez de la acción de cumplimiento, en los casos en que la
autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él
establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción
por desacato al cumplimiento de ese procedimiento. Pero
además, es precisamente la expresión impugnada del artículo
29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se genere
cualquier vacío violatorio del principio de legalidad, pues ella
remite a ‘las normas vigentes sobre la materia’, lo que hace de
ella una norma integradora, que como tal conduce al
intérprete a las normas generales que rigen el trámite del
incidente de desacato contenidas en el Código de
Procedimiento Civil, (art. 39-1) y en el Código Penal, (art. 184),
cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo
30 de dicha ley, con las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo que sean compatibles con la naturaleza de las
acciones de cumplimiento.”

Por su parte, el apartado “de no ser apelada se consultará con

el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días
siguientes si debe revocar o no la sanción” también fue objeto
de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, esta
vez, en la sentencia C-542 de 2010 42 . De acuerdo con la
demanda, la norma contempla la obligatoriedad del grado
jurisdiccional de consulta cuando se sanciona a la autoridad o
al particular obligado renuente, pero no lo hace cuando se
absuelve al presunto renuente. En ese sentido, argumentaba,
que cuando la decisión descarta la existencia del desacato no
existe lugar para reconsiderar la decisión por lo cual se
desvanece una importante herramienta con la que cuentan los
solicitantes en esta acción constitucional. En respuesta a estas
acusaciones, la Corte Constitucional decidió que no le asistía
razón a los demandantes, entre otras, por las siguientes
razones:

42
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
 45

“Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de

configurar los trámites judiciales ha considerado en forma
razonable que tratándose de un juicio de naturaleza
correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el
monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes
(el juez), respecto de quien presuntamente desacata una
decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el
mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente
procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la
atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en
la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado
jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es
considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la
presunción de inocencia.

(…)

“En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no

facultó al promotor del incidente para interponer recursos ante
la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de
un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez,
decide si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por
el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso contencioso entre
el promotor del incidente y el investigado, sino de un trámite
correccional que puede concluir con medidas disciplinarias
que, según el caso, implican restricción a la libertad individual
del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la
imposición de éstas medidas garantice per se el cumplimiento
de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre
el promotor del incidente de desacato y el investigado, por
cuanto el primero da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser
sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó para
recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su
peculio, al paso que, para rodear de mayores garantías al
procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio
 46

del recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos

casos dar trámite al grado jurisdiccional de consulta.

Así, con base en lo anterior, la Corte concluyó que el legislador

a partir del principio de libertad de configuración para definir
las formas propias del juicio, el Congreso “antes que violar las
reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con
antelación y de manera abstracta, cuáles son las garantías que
rodean a la persona sancionada al cabo del mencionado
incidente. De esta manera, las normas demandadas
contribuyen a dar certeza a la decisión del juez, pues con ellas
se sabe de antemano que la decisión absolutoria no será
susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo
condiciones para un juzgamiento justo”

*.*.*

Como pudo verse en esta unidad, la acción de cumplimiento

es una importantísima herramienta constitucional que permite
a la ciudadanía exigir el cumplimiento de los deberes a cargo
de la administración y los particulares obligados, consignados
en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, y con ello, la realización del Estado de derecho
y la protección de los derechos de todos los ciudadanos. De ahí
la necesidad de que los jueces del país adviertan que esta
acción no solo es un mecanismo judicial, sino que constituye,
además, un vigoroso instrumento de participación ciudadana
en los asuntos de interés general que permiten estar más cerca
de los objetivos de la CP de 1991.
 47

Ap
Actividad pedagógica.

1. Investigue cuál ha sido la posición de la

jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro
de los últimos cinco años, en relación con la
procedibilidad de la acción de cumplimiento
para obtener la aplicación de normas con
fuerza material de ley o actos
administrativos que generan gastos. (a)
Elabore una línea jurisprudencial que
explique sus hallazgos. (b) Compare su línea
jurisprudencial con la de sus compañeros de
subgrupo de estudios y discutan la
estructura presentada por cada uno

2. Lea y analice este caso hipotético:

José Rodríguez interpuso acción de

cumplimiento en contra de la empresa
prestadora del servicio público
COOTRALANOSA y la Superintendencia de
Puertos y Transporte. En concreto el actor
solicita que se ordene al Superintendente
Delegado de Tránsito proferir una decisión
de fondo dentro de la investigación abierta
hace más de seis años en contra de la
empresa COOTRALANOSA, debido a que esta
última, de manera irregular, presta el
servicio de transporte público terrestre de
pasajeros entre los municipios de Tucurí y
Tiricú, sin estar habilitada para hacerlo. En
concreto, el actor solicita que el
Superintendente Delegado de Tránsito y
Transporte de cumplimiento a lo señalado en
los artículos 209 de la Constitución Política
de Colombia, así como a los artículos 44 del
 48

Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016

de 2000; 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de
2001; artículos 50 y 51 de la Ley 336 de
1996. Manifiesta que hace 10 meses pidió a
la Superintendencia de Puertos información
sobre la investigación y al mismo tiempo,
adelantar las actuaciones tendientes a que
no siga prestando el servicio de transporte
público terrestre de pasajeros y esta
respondió que la investigación está en curso.

En el trámite de la acción de cumplimiento,

la accionada respondió que la acción de
cumplimiento no procede para declarar la
existencia de un derecho o establecer
responsabilidades de una persona
investigada, pues para ello existe el
procedimiento administrativo, el cual está
sujeto al debido proceso que envuelve la
práctica de pruebas en los términos de ley.

El juez Administrativo, en sentencia de

primera instancia, indicó que el deber
jurídico que se solicite cumplir debe ser
imperativo, inobjetable, preciso y exigible a
la autoridad contra la cual se ejerce la acción
de cumplimiento, pero que los artículos que
el accionante solicita hacer cumplir se
refieren a las funciones de la
Superintendencia de Puertos y Transporte y
su Delegada de Tránsito y Transporte
Terrestre Automotor las cuales, de acuerdo
con las pruebas aportadas al expediente, se
han cumplido por la accionada pese a que a
la fecha no haya dictado decisión sobre si
sanciona o no a COOTRALANOSA.
 49

La decisión fue impugnada por el

demandante dentro del término legal. ¿En
qué sentido resolvería usted la impugnación?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su

decisión, analice la legitimación por pasiva,
las cuestiones de procedencia de la acción;
defina el o los problemas jurídicos y adopte
su decisión. Discuta el contenido de su fallo
con sus compañeros.

ae Autoevaluación

La señora María García instauró acción de

cumplimiento en contra del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, con el fin de que estas
entidades cumplan con lo dispuesto en la
Resolución No. 1457 de 2010 “Por la cual se
establecen los Sistemas de Recolección
Selectiva y Gestión Ambiental de Llantas
Usadas y se adoptan otras disposiciones”. De
acuerdo con la demandante, a la fecha, las
autoridades no han implementado controles
“…sobre los sujetos obligados en la
resolución, para verificar si están cumpliendo
con la referida norma y se sigue viendo la
mala disposición final de las llantas en
Colombia”. En consecuencia, “las llantas
usadas mal dispuestas en parques públicos,
andenes, caminos, carreteras, ecosistemas
estratégicos, fuentes hídricas, son foco de
criadero de plagas tales como mosquitos
transmisores de enfermedades infecto-
 50

contagiosas como el dengue, chikunguya y

zika, además de roedores y serpientes”.
También indicó que los programas
“postconsumo de llantas en el resto del país,
con casi inexistentes o desconocidos”, por lo
que mediante escrito de hace 8 semanas, le
solicitó a estas dos entidades que dieran
cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución
1457 de 2010. En respuesta a esta petición,
hace 6 semanas, la Cartera Ministerial
demandada informó que “…había regulado la
materia con la Resolución 1547 de 2010 por
medio de la creación de una Mesa Nacional
de Llantas Usadas y como resultado de esto,
se había logrado que el INVIAS incorporara
en los pliegos de condiciones para la
construcción de carreteras la
implementación de mezclas asfálticas con
grano de caucho y que estaba trabajando en
la modificación de la resolución,
configurándose así la contumacia en su
actuar”.

El Tribunal Administrativo en primera

instancia declaró que el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANLA han incumplido el mandato establecido
en la Resolución No. 1457 de 2010, por falta
de resultados eficaces de la gestión pública,
La decisión fue impugnada bajo el
argumento según el cual, la acción de
cumplimiento está diseñada para hacer
cumplir obligaciones concretas y no para
evaluar los indicadores de gestión de una
entidad.
 51

¿En qué sentido resolvería usted la

impugnación?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su

decisión, analice el ámbito de protección de
la acción y las cuestiones de procedencia de
la acción; defina el o los problemas jurídicos
y adopte su decisión.

J
Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995, MP.

Hernando Herrera Vergara. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-
069-95.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
157-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
157-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-158 de 1998, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en
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http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-
158-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
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Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 1998, MP.
José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
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Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 1999, MP.
Alejandro Martínez Caballero. Disponible en
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Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2000, MP.
Alejandro Martínez Caballero. Disponible en
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Corte Constitucional, Sentencia C-638 de 2000, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en
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Corte Constitucional, Sentencia C- 1511 de 2000, MP.
José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en
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Fabio Morón Díaz. Disponible en
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http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
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Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
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Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
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Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002, MP.
Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-
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Rodrigo Uprimny Yepes. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/c-
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Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007, MP.
Rodrigo Escobar Gil. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-
1064-07.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009, MP.
Mauricio González Cuervo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-
945-09.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-542 de 2010, MP.
Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010
/C-542-10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2011, MP.
Juan Carlos Henao Pérez. Disponible en
 54

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-
122-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2013, MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013
/C-319-13.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, MP.
María Victoria Calle Correa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-
388-13.htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2015, MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/C-
228-15.htm

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999,
Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-NACU579, CP. Juan De Dios
Montes Hernández.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Sentencia ACU-615 del 10 de marzo
de 1999, CP. Flavio Rodríguez Arce.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 13 de noviembre de
2003, Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU), CP.
Darío Quiñones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 20 de noviembre de
 55

2003, Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU), CP.

Darío Quiñones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 3 de junio de 2004, Rad.
44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU), CP. Alberto
Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 2 de octubre de 2008,
Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU), CP.
Susana Buitrago Valencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad.
47001-23-31-000-2011-00024-01, CP. Susana Buitrago.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 20 de octubre de 2011,
Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU), CP.
Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Providencia del 20 de octubre de
2011, Rad. 2011-01063, CP. Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 17 de julio de 2014,
Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU), CP.
Alberto Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 14 de agosto de 2014,
Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), CP. Lucy
Jeannette Bermúdez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero de 2015,
Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU), CP.
Susana Buitrago Valencia.
 56

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, Sentencia del 24 de septiembre de
2015, Rad. 250002341000201500041-01, CP. Carlos
Enrique Moreno Rubio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 30 de junio de 2016,
Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, CP, Lucy
Jeannette Bermúdez.

Normatividad

Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87

de la Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30
de julio de 1997.
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”. Diario Oficial 47.956 de enero 18 de
2011.
Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones”, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de
2012.
 57

LAS ACCIONES POPULARES

Unidad 2

Og
Describir y explicar las características
centrales de la acción popular y el
procedimiento judicial correspondiente, a
partir de una aproximación al concepto de
derechos e intereses colectivos.

Oe
• Recordar las distintas aproximaciones
jurisprudenciales al concepto de derechos e
intereses colectivos, objeto de protección de
las acciones populares.
• Mostrar cada una de las etapas del proceso
de las acciones populares, de acuerdo con la
Ley 472 de 1998
• Presentar algunas discusiones de
relevancia constitucional acerca de su
naturaleza, contenido y alcance.
 58

2.1. Introducción

En la presentación general de este conjunto de módulos se

afirmó que la Constitución de 1991 es la carta de los derechos,
la que persigue con más fuerza su efectividad y la que prevé
un amplio conjunto de mecanismos y recursos judiciales para
lograrlo. En esta Carta de derechos, la acción de tutela ha
ocupado el lugar protagónico en su protección, gracias a su
dinamismo, al trabajo de la Corte Constitucional y los demás
jueces constitucionales, a la difusión de las decisiones, y a que
la dogmática de la acción ha generado un concepto amplio de
los derechos fundamentales, basado en la perspectiva de
integralidad, interdependencia e indivisibilidad, prevista en el
DIDH desde la Declaración y Programa de Acción de Viena de
199343.

Sin embargo, el protagonismo de la acción de tutela no debe

proyectar una sombra sobre las demás acciones
constitucionales, que comparten ese espíritu democrático y
que también hacen parte del derecho fundamental al acceso a
la administración de justicia, y del derecho fundamental y
político a la participación en los asuntos públicos y del ya citado
principio de democracia participativa, que se considera
fundante del orden constitucional establecido en 1991.

Como se verá en esta unidad, la acción popular comparte

características centrales con la acción de tutela, lo que debería
propiciar su uso por parte de los actores sociales; pero,
además de ello, posee características propias con un profundo
potencial para la definición de asuntos sociales, la colaboración
armónica y el ejercicio de una judicatura comprometida con la
dimensión colectiva de los problemas constitucionales.

43
Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
 59

No obstante, y sin desconocer la importancia del trabajo

realizado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional
en este ámbito, la jurisprudencia nacional en torno a los
derechos colectivos es menos amplia que la que se ha vertido
en torno al resto de derechos constitucionales y se basa
principalmente en unas cuantas características que se
presentan como definitorias, sin profundizar, en la importancia
que tienen los derechos e intereses colectivos para asegurar
una eficacia igualitaria de todos los derechos, como
presupuesto de la dignidad humana.

Esta situación no deja de ser extraña, pues es precisamente

en los derechos colectivos donde más claramente se perciben
las relaciones intrínsecas entre todos los derechos, y la
necesidad de un diálogo entre la esfera individual y la colectiva
de estas normas. Resulta por ello relevante destacar estas
características en el marco de los derechos colectivos, y
exponer cómo se proyectan en la regulación legal, tanto en lo
que tiene que ver con los bienes protegidos, como en lo
atinente a los elementos procedimentales que orientan el
trámite o procedimiento de la acción popular, y en el papel del
juez en este contexto.

Por ello, siguiendo la premisa esencial del módulo, que percibe

los procedimientos siempre en función del bien protegido, se
comenzará con una breve exposición acerca del concepto de
derechos colectivos; posteriormente, se indicarán las
características esenciales de la acción y, finalmente, se
expondrá el procedimiento concebido en la Ley 472 de 1998 y
se hará referencia a algunas discusiones jurisprudenciales
recientes acerca de la acción popular.

2.2. Los derechos e intereses colectivos en la

Constitución Política y la jurisprudencia nacional
 60

En este acápite se hará referencia a los elementos mínimos

establecidos en la Constitución Política sobre los derechos e
intereses colectivos. Lo que se pretende de esta exposición
inicial es extraer ciertas notas de las ideas plasmadas por el
Constituyente, que deben brindar elementos de comprensión
del tema, manteniendo presente que se trata de un ámbito en
el que la Constitución no sentó definiciones estrictas o
exhaustivas. Estos insumos servirán para abordar, en el
acápite 1.3, la pregunta acerca de cuál es (cómo va
actualmente) la comprensión de los derechos colectivos, con
miras a la construcción de algunos criterios operativos, que
permitan, no superar, sino disminuir en cierta medida la
vaguedad que caracteriza a los enunciados que suelen
atribuirse a estos bienes.

Con esa base, en el acápite 2.2. se efectuará una exposición

esquemática del procedimiento y, para terminar, en el acápite
2.3. se mencionarán discusiones relevantes que han surgido
en la jurisprudencia nacional, que brindan una visión
panorámica de las preocupaciones actuales (o de aquellas
persistentes) en el marco de los derechos colectivos y las
acciones destinadas a su protección.

2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las

acciones populares en el texto constitucional

Como se indicó, la CP no define los derechos colectivos; a

cambio de ello, establece un conjunto de mandatos
específicos, con el fin de que estos reciban un desarrollo
profundo y comprensivo por parte del Congreso de la
República. Sin embargo, la Carta sí brinda algunos elementos
que vale la pena mantener en mente, al momento de hablar
de derechos colectivos.

Así, en el capítulo 3º del Libro Segundo establece lo

relacionado con los derechos colectivos y del ambiente, y en
 61

los artículos 78 a 82, y 88, prevé mandatos específicos, de

gran interés44 como primer acercamiento a estos bienes.

- El título del capítulo, derechos colectivos y del ambiente,

parece evocar la importancia de este último interés o derecho,
como caso paradigmático de los bienes objeto de protección.

- El artículo 78 Superior confiere al Legislador la facultar de

establecer una regulación para el control de calidad de los
bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así
como de la información que se suministre al público; define
una cláusula de responsabilidad en cabeza de productores y
comercializadores; y promueve la participación de las
organizaciones de consumidores. En otros términos, define el
marco general de los derechos de los consumidores.

- El artículo 79 constitucional se refiere al derecho al ambiente

sano y la participación comunitaria en las decisiones que
puedan afectarlo; hace referencia a la obligación estatal de
proteger la diversidad e integridad ambiental, conservar las
áreas de importancia ecológica y fomentar la educación en esa
dirección; en tanto que el artículo 80, ibídem prevé la
obligación estatal de planificar el aprovechamiento de los
recursos naturales, en el marco de un desarrollo sostenible;
también ordena la adopción de medidas de control al deterioro
ambiental, incluso a través de sanciones legales, así como el
deber de reparación por los daños a este conjunto de bienes.

- El artículo 81 establece un conjunto de prohibiciones en torno

a la posesión, desarrollo y uso de armas químicas, biológicas
y nucleares; a la introducción de residuos nucleares y desechos
tóxicos al territorio nacional, y ordena regular el ingreso y
salida de recursos genéticos.

44
Ya se ha indicado que la organización en libros, capítulos y títulos de la Carta Política no tiene un valor
normativo vinculante, sino apenas uno ilustrativo, pues no es producto del trabajo final de una comisión
codificadora, ni de las discusiones sostenidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
 62

- El artículo 82 se refiere a la protección del espacio público y

la prioridad del uso colectivo.

En ese contexto, una primera aproximación a la materia, desde

el punto de vista de las normas constitucionales, indica que los
ejemplos definidos por el legislador incluyen el ambiente, los
derechos de los consumidores, la protección del espacio
público y un manejo restrictivo de armas y residuos tóxicos.

- El artículo 88, ya en el marco del mecanismo judicial de

protección, aporta nuevos elementos relevantes, en la medida
en que difiere en el legislador la definición de estos intereses,
de las acciones para su protección y amplía el espectro de
bienes protegidos, al incluir el patrimonio público, el espacio
público, la seguridad y salubridad, la moralidad administrativa
y la libre competencia.

Al desarrollar esta norma, el Congreso de la República acogió

un punto de vista igualmente amplio, como consta en el
artículo 4º de la Ley 472 de 199845. Además, la jurisprudencia

45
El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados
con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así
como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
 63

nacional ha señalado que en la regulación constitucional, y en

el citado artículo 88, se encuentra la base de los dos tipos de
acciones esenciales destinadas a la protección de estos bienes:
la acción popular (a la que se hace referencia en este capítulo)
y la acción de grupo, destinada a reparar los daños
ocasionados a un número plural de personas.

A partir de la literalidad de las normas constitucionales es

posible extraer las siguientes ideas relevantes acerca de los
bienes e intereses colectivos, y de las acciones populares:

Primero, el papel protagónico del Legislador en su definición.

Ello implica, primero, la ausencia de una lista taxativa de
derechos y, segundo, que su potestad de configuración
legislativa resulta más amplia que en el caso de los demás
derechos fundamentales. Obviamente, si se quiere preservar
el carácter contra mayoritario de los derechos, debe
entenderse que el Congreso puede ampliar el espectro de los
intereses y derechos colectivos, pero no está habilitado para
reducirlo.

Segundo, el lugar central que ocupa el ambiente en el ámbito

de los derechos e intereses colectivos; no sólo el título del
capítulo constitucional mencionado habla explícitamente de
este bien, sino que además en su interior se prevén un
conjunto de normas que se dirigen específicamente a su
protección y entre las que cabe destacar: el derecho
constitucional a un ambiente sano, la protección de la
diversidad y la integridad ambiental; la planificación en el uso
de recursos naturales y el derecho a la participación ciudadana
en los temas que puedan afectar el ambiente, todo ello, en
armonía con la función ecológica de la propiedad privada y la
facultad de intervención en la economía, entre otros aspectos,
por razones ambientales, artículos 58 y 330 CP. Otras normas,

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias
y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.”
 64

como las que tienen que ver con el control de armas,

sustancias tóxicas y material genético, guardan indudable
relación con la protección al entorno.

Tercero, el constituyente no distinguió entre derechos e

intereses colectivos, lo que supone una decisión unívoca por
crear un marco de protección particularmente amplio frente a
otros ordenamientos y permite la defensa de los bienes que
representan un interés para toda la comunidad, sin necesidad
de ahondar en la compleja discusión dogmática acerca de
categorías46 que han caracterizado la comprensión de estos
derechos en otros países. Obviamente, esta característica no
debe ocultar la importancia de esa dogmática, en la medida en
que la comprensión del objeto siempre llevará a un mejor uso
de las herramientas jurídicas, pero sí evita que se declare la
improcedencia de una acción, exclusivamente, a partir de esas
discusiones.

Cuarto, el conjunto de ejemplos previstos en la Constitución y

no taxativos sí debe brindar un conjunto de elementos
comunes que, con cierto parecido de familia 47 , permitan
conocer de manera más o menos adecuada los bienes objeto
de protección por las acciones populares. Así, el ambiente es,
sin duda un ejemplo paradigmático de derecho colectivo, y su
importancia debe considerarse una consecuencia lógica del
concepto de constitución verde o ecológica.

Entre los ejemplos de intereses o derechos colectivos previstos

por el Constituyente, es posible identificar (i) el ambiente sano
y los recursos naturales, (ii) los derechos o intereses de los

46
El respecto, puede consultarse el desarrollo de la doctrina en torno a conceptos como interés difuso, interés
colectivo, protección colectiva de intereses individuales”, “derechos subjetivos”, “poder de voluntad, interés
jurídicamente protegido, expectativa, interés protegido, derecho subjetivo colectivo, principio de derecho, con
referencia a los casos italiano, español y colombiano, el libro “Las acciones populares y de grupo frente a las
acciones colectivas”, de Juan Carlos Guayacán Ortiz, Universidad Externado de Colombia, 2013.
47
La conocida expresión acuñada por Ludwig Wittgenstein en sus Investigaciones filosóficas resulta
especialmente adecuada para hablar de estos derechos, cuya vaguedad ha sido resaltada mediante el adjetivo
que se les suele atribuir como bienes difusos, y sobre el que se hablará más adelante.
 65

consumidores; (iii) el espacio público, (iv) la seguridad y

salubridad pública, (iv) el ambiente y (v) la libre competencia
económica. Además, en desarrollo del mandato constitucional,
el legislador ha previsto una lista un poco más extensa de
derechos.

2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de

derechos colectivos

A partir de lo expuesto, y más allá de las intuiciones acerca de

lo colectivo, las definiciones de la jurisprudencia y la doctrina
sobre derechos colectivos se caracterizan, de forma sintética,
por las siguientes notas recurrentes: (i) los derechos colectivos
son derechos de tercera generación 48 ; (ii) los derechos
colectivos son derechos de carácter difuso; (iii) los derechos
colectivos son derechos de solidaridad49, (iv) estos derechos
concretan la dimensión social del Estado50; y (v) se trata de
derechos especialmente participativos.

Antes de comenzar, vale la pena verificar la presencia de

algunos de estos elementos en la principal sentencia acerca de
la acción popular de la Corte Constitucional colombiana, en
consideraciones ampliamente reiteradas (la sentencia C-215
de 1999):

48
En ocasiones, en lugar de tercera generación se habla de cuarta generación, aspecto que no hace falta tomar
en consideración para los fines del módulo.
49
Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 2001 (AP-144); Consejo
de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2007 (AP-266-01), entre muchas otras.
50
Al respecto, afirma Jaime Orlando Santofimio en el texto Acciones populares y medidas cautelares en defensa
de los derechos e intereses colectivos. Un paso en la consolidación del Estado social de derecho: “El concepto
de Estado social de derecho va más allá del incipiente Estado liberal clásico, haciendo surgir, si se quiere, un
nuevo contencioso colectivo, en donde el litigio no se funda desde la perspectiva fáctica en parámetros
derivados de intereses individuales o subjetivos; no tiene relación directa con situaciones objetivas de
desconocimiento de la legalidad propiamente dicha; no busca el restablecimiento de derechos individuales, ni
indemnizaciones de esta misma naturaleza. || La ruptura objeto del contencioso colectivo emana de una
situación de peligro o simplemente de amenaza, que tiene como sujeto pasivo de ella al conglomerado, a la
comunidad como tal y a sus derechos o intereses, y no propiamente a un individuo o persona determinados,
derechos e intereses que en el nuevo contexto pasan a denominarse y reconocerse como colectivos” (Se apoya
en sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, de 10 de mayo de 2007; expediente AP-1856-01)
 66

“2. Naturaleza y ámbito de protección de protección de

las Acciones populares y de Grupo

Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como

lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses
difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y
los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos
tipos de intereses se entienden comprendidos en el término
“colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad
en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser
promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad
cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado
por la ley.
El interés colectivo se configura en este caso, como un interés
que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a través de su
participación activa ante la administración de justicia, en
demanda de su protección.
(…)

Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos

que el movimiento constitucionalista occidental
contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los
sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administración
pública y de los grupos económicamente más fuertes. No se
trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos
constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su
efectividad.
De igual manera, el precepto constitucional del artículo 88 se
encuadra dentro del conjunto armónico y ordenado de las
demás vías y competencias judiciales ordinarias y
especializadas concebidas con tal propósito y que por lo
mismo, tienen idéntico fundamento constitucional. Ya
 67

corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones que

confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que
dentro de ese sistema, permita su efectivo ejercicio por todas
las personas”.

Si bien la mayor parte de estas afirmaciones contribuye a la

comprensión de los derechos colectivos, también es notable su
vaguedad. Por decirlo de una manera figurada, la vaguedad
del derecho se transmite a las definiciones. Pero, más allá de
los inevitables márgenes que siempre dejaran abiertos
conceptos asociados a los derechos fundamentales, y que
suelen llenarse únicamente con las decisiones de las altas
cortes, que aseguran su operatividad, es preciso eliminar
imprecisiones innecesarias.

Así, la afirmación según la cual los derechos e intereses

colectivos hacen parte de una tercera generación de derechos
está inmersa en la tesis genética o generacional que se ha
criticado ampliamente en el módulo concerniente a la acción
de tutela. También en el caso de los derechos colectivos esta
tesis es débil. Es posible, en ese sentido, observar cómo toda
narración acerca de los derechos colectivos y las acciones
populares comienza por resaltar que estas ya existían en el
Código Civil, y que a esta normativa llegaron desde el derecho
romano, principalmente, en defensa del espacio público51.

51
Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano):
“En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes de
uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los
transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño
contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia
de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas. || De otro lado, existen acciones populares
reguladas por leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del
Consumidor - ) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite a
la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones
de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas
que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal : (Ley 45 de
1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el
reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el
Decreto Ley 3466 de 1982”. La acción popular fue elevada a rango constitucional a partir de la expedición de
la Constitución Política de 1991, razón por la cual la Corte Constitucional en sentencia T-466/03, señaló que
“no se trata de mecanismos desconocidos en el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto ya se
 68

De ser así, tanto el concepto de derecho colectivo como el de

acción popular, provienen de hace muchos siglos y no, como
lo pretende la tesis de las generaciones, de los movimientos
sociales de los años 70 del siglo pasado. Por supuesto, hay
algo de cierto en esta tesis, y es que en esa década crecieron
las preocupaciones ambientales, en buena medida de la mano
de la escasez de recursos naturales, la afectación a la capa de
ozono y las discusiones acerca de la distribución de cargas y
beneficios, que dio lugar posteriormente al concepto de
‘justicia ambiental’52. Es igualmente cierto que la informática
dio un salto cualitativo a partir de esos años y que, tiempo
después, el manejo de la información, la intimidad, el comercio
y muchos otros derechos comenzaron a relacionarse
estrechamente con este desarrollo53.

Ello confirma lo ya expresado. La tesis de las generaciones no

tiene más que un valor apenas ilustrativo, que debe
observarse con extrema precaución y que, en realidad, tiende
a ser estéril para la eficacia de los derechos, y para la igualdad
entre los derechos.

Segundo, los derechos colectivos son derechos de solidaridad,

participación o del Estado social de derecho. Nuevamente, esta
afirmación puede considerarse apropiada para conocer
algunos aspectos de los derechos e intereses colectivos. Sin

encontraban consagradas en varias disposiciones del Código Civil, tendientes a la protección de los derechos
colectivos, así como en la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989). Con todo, fue el constituyente de 1991 quien
se encargó de elevarlas a rango constitucional”.
52
Al respecto, consultar sentencia T-294 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa)
53
“En este contexto, la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio, solo cuando existió el pleno
convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos
naturales, ha causado al propio ser humano y a su entorno ecológico. Tales daños se han materializado, entre
muchos otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua, aire, tierra y seres vivos, (ii) agotamiento de
la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv) degradación de hábitats y deforestación, (v) destrucción y
agotamiento de recursos insustituibles y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas
para la salud física, mental y social del hombre Declaración de Estocolmo Sobre el medio Ambiente Humano
de 1972. Sobre el tema de los daños ambientales también se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-671
de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería), C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y C-595 de 2010
(MP. Jorge Iván Palacio Palacio)53” Sentencia C-632 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
 69

embargo, no parece igualmente acertado sobrevalorarla. Así,

existe en la afirmación un rezago de la supuesta división entre
grupos de derechos, según su valor fundante sea solidaridad,
la igualdad y la libertad, aspecto también derivado de la tesis
genética y que enfrenta dificultades desde el punto de vista de
la unidad de la dignidad humana, la universalidad de los
derechos, y la manera en que sus múltiples facetas satisfacen
diversos valores fundantes, de los ya mencionados.

El Estado social de derecho, al menos en la versión acogida por

el Constituyente y desarrollada por la Corte Constitucional, es
ante todo un Estado constitucional de derecho. Un estado que
defiende la eficacia común y sistemática de todos los derechos,
y no privilegia ni establece una jerarquía o una división tajante
entre igualdad, libertad y solidaridad.

Ahora bien, sí resulta importante indicar que la participación y

la dimensión social de estos derechos es un aspecto que puede
proyectarse, de manera notable, en el procedimiento de la
acción popular, pues admite, por ejemplo, la intervención del
ciudadano en asuntos que en principio no se agoten en su
ámbito subjetivo, y explican la amplitud de la regulación legal
en materia de legitimación, así como la naturaleza y alcance
de las órdenes.

Tal vez el criterio que más se encuentra en torno a los derechos

colectivos es su naturaleza difusa. Sin embargo, este adjetivo
es igualmente difuso (es decir, excesivamente vago), pues si
puede afectar cualquiera de los elementos de un derecho o
interés colectivo, debe concluirse que cabrían cosas muy
diversas en el concepto, tal vez sin el parecido de familia
mencionado hace unos párrafos, y entre los cuales pueden
surgir dudas acerca de la adecuación de la acción popular para
su protección54.

54
Así, entre muchas otras, Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera.
CP Marco Antonio Velilla Moreno (sobre descontaminación del Río Bogotá), expresó: “Finalmente y en lo
relativo a los actores difusos, se puede afirmar que los intereses o derechos difusos son una realidad nueva para
 70

Esta situación ha sido descrita adecuadamente por Cruz

Parcero, en su texto “El lenguaje de los derechos”, en el que,
además ofrece algunas propuestas conceptuales, que vale la
pena mencionar. La propuesta de su libro es efectuar una
aproximación a diversos problemas de derechos
fundamentales, desde un punto de vista estructural, que parte
de los enunciados en los que se encuentran las normas
iusfundamentales, a las que concibe como relaciones jurídicas
que involucran un titular, un obligado y un contenido. Esas
relaciones varían profundamente según lo que se ubique en
cada elemento de su estructura:

“Una teoría de los derechos como posiciones o relaciones como

la de Hohfeld o la que adopta Alexy nos permite ver los
derechos, desde un punto de vista estructural, como relaciones
triádicas, cuyo primer miembro es el portador o titular del
derecho (a), su segundo miembro el destinatario del derecho
(v) y su tercer miembro el objeto del derecho (G)
a tiene frente a b un derecho a G
De esta definición, como apunta Alexy, surgirán cosas
totalmente diferentes según lo que se coloque en lugar de a,

el Derecho Procesal, tanto así que se ha señalado que para su debida protección habrá que hacerse una
modificación de las instituciones tradicionales del Derecho en mención|| La esencia del derecho subjetivo radica
en el interés que se tenga, razón por la cual hasta hace poco se miraba al derecho subjetivo como la protección
de intereses estrictamente individuales, pero sólo a partir del siglo veinte se consideró la defensa de los intereses
públicos bajo la concepción de los derechos públicos subjetivos que vinculaban a toda la colectividad y al
Estado mismo, se trata pues de unos intereses supra individuales; su reconocimiento se realizó a partir de la
proclamación de la Declaración Americana y la Universal de mediados del siglo veinte, hoy conocidos como
derechos de tercera generación, los cuales fueron destinados a tutelar una diversidad de conflictos del colectivo
que no tenían un sujeto afectado de manera particular, sino a todo un grupo o categoría social, por eso son
también llamados intereses difusos. Así cuando no es posible determinar o identificar plenamente a un grupo
de personas procede hablar de interés difuso y esto por la indeterminación en cuanto a la identificación de las
personas que lo compone. || De esta manera, el derecho difuso busca la tutela de derechos de un conjunto de
sujetos no identificados. Los intereses difusos se reitera, pertenecen a un grupo de personas absolutamente
indeterminadas y respecto de las cuales no existe vínculo jurídico alguno, sino que se encuentran unidas por
circunstancias de hecho genéricas, accidentales, mutables y eventuales, luego lo que termina haciendo difuso
el interés es la imposibilidad de definir individualmente a cada uno de los miembros del grupo afectado.|| En
relación con este tipo de intereses o derechos debe destacarse que la titularidad es del colectivo y no de la suma
de cada uno de los derechos individuales. Además, ha de tenerse en cuenta que como el interés le asiste a todo
el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción representando a las otras personas
igualmente afectadas.”
 71

b o G. De aquí que cuando nos preguntamos por los derechos

colectivos surjan tres tipos de cuestiones: la primera cuando
el titular del derecho (a) es un individuo o un grupo o
comunidad; la segunda cuando el objeto del derecho (g) es un
bien individual o un bien colectivo, y la tercera (b) cuando el
destinatario es a su vez otro individuo o grupo. Estas
cuestiones son muy distintas y dan lugar a distintos problemas
[…] Considérense, de esta manera, los siguientes cuatro
enunciados:
1) Los pueblos indígenas tienen derecho a la
autodeterminación.
2) La universidad es propietaria de la mejor computadora del
país.
3) Pablo tiene derecho a un ambiente sano.
4) Pablo tiene derecho a las prestaciones de su contrato
colectivo de trabajo.”
Planteado el problema, que deviene precisamente de la
calificación de los derechos colectivos como difusos, y con
apoyo en la economía (Preston), el autor propone señalar las
características que podrían contribuir a precisar la naturaleza
de los derechos colectivos. Indica que, de acuerdo con Preston,
se trata de bienes que tienen características especiales, entre
las que se destacan las de no exclusividad, según la cual “la
provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica
la provisión de la misma cantidad del bien para un grupo de
sujetos”, y la de no rivalidad, de acuerdo con la cual “en la
provisión de un bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos”.

El autor propone entonces como ejemplo de estos bienes (con

varias cautelas) los siguientes: una economía próspera, un
medio ambiente sano, una cultura desarrollada la salud y la
educación públicas o la preservación de edificios antiguos.
Posteriormente, precisa de esta manera ambos criterios (no
exclusividad y no rivalidad):
 72

“un bien público o colectivo puede tener las características de

no-exclusividad y no-rivalidad por razones distintas: la
primera, porque conceptualmente el bien posea tales
características (…) La segunda, porque de hecho tales bienes
tienen esas características en un momento determinado, por
ejemplo, el aire limpio (donde lo haya en abundancia, aunque
se quisiera, no se podría proveer a un solo individuo
excluyendo al resto, y el que alguien respire más no restringe
el consumo de otros. La tercera, porque legalmente se prohíbe
que ciertos bienes sean asignados de forma exclusiva a los
individuos, por ejemplo, el caso de ciertos monumentos
antiguos, ciertas obras de arte, bibliotecas, parques, etc.”

Con independencia de las discusiones que puedan surgir en

torno a su propuesta conceptual 55 , ella contribuye a la
comprensión del de los derechos difusos y brinda una claridad
acerca de los bienes cuya protección puede perseguirse por vía
de las acciones populares. Parece, además, que esta
perspectiva posee dos ventajas muy valiosas para la
comprensión del sistema de derechos de ordenamiento jurídico
colombiano.

De una parte, permite comprender la existencia de derechos

fundamentales con un titular colectivo, como ocurre con los
pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas y los
demás titulares colectivos de derechos étnicamente
diferenciados. Estos derechos, obviamente, no comparten la
característica de no exclusividad y no rivalidad de los intereses
y derechos colectivos. Operan en cabeza de un solo titular (la

55
Propuesta de la que acá se destacan sólo sus dos aspectos más relevantes. En principio, esta se compone de
seis criterios, así: “a) La provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisión de la
misma cantidad para un grupo de sujetos. || b) En la provisión del bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos. || c) En la provisión del bien no es óptimo limitar su consumo a determinados sujetos. ||
d) Con relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio.|| e) Con relación a c), no resulta óptimo
tampoco establecer un precio. || f) Si el bien se ofrece a uno o varios sujtos, puede facilitarse gratis a los
demás”. El lenguaje de los derechos. Pg. 116. Estos elementos hacen parte de una elaboración más amplia en
la teoría económica en la que intervienen James M. Buchanon y Maurice Preston. Obviamente, esta discusión
excede los propósitos de este acápite, que se limita a buscar elementos para una mejor comprensión de los
bienes protegidos por las acciones populares.
 73

comunidad) y pueden ser excluyentes frente a otros grupos

que carecen de los elementos definitorios de la identidad
diversa.

De otra parte, explica la articulación entre la acción de tutela

y la acción popular56. Así, no basta con indicar que un bien
lleva el rótulo de derecho o interés colectivo para excluir su
procedencia, sino que, en virtud del carácter poliédrico de los
derechos, será imprescindible que el juez evalúe si el caso
puesto a su consideración involucra facetas del derecho de
naturaleza individual (excluyente), caso en el que
posiblemente la tutela brinde mejores expectativas de
satisfacción del derecho, o si el asunto corresponde a sus
facetas colectivas, evento en el que plausiblemente operará de
mejor manera la acción popular. En esa dirección, se
encuentran también algunas consideraciones en la
57
jurisprudencia constitucional (C-622 de 2007 ) y en un
sentido similar se orienta la propuesta del proyecto modelo
para procesos colectivos en Iberoamérica58.

56
La sentencia dominante en lo que tiene que ver con la procedencia subsidiaria de la acción de tutela para la
protección de intereses colectivos sigue siendo la SU-1116 de 2001. Sin embargo, esta decisión se dictó en un
escenario en el que aún no había avanzado considerablemente la perspectiva de integralidad. Resulta importante
entonces destacar que la acción popular y la acción de tutela no deben concebirse como incompatibles, prima
facie, sino complementarias. Es posible perseguir la protección de una dimensión individual de un derecho
constitucional a través de la tutela y, a la vez, buscar un remedio más amplio para la faceta colectiva en el
ámbito de la acción popular.
57
MP. Rodigo Escobar Gil, en la que se mencionan, más como dichos al pasar, estas características de los
derechos colectivos: ““Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por
ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un
sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que,
como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a
impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a
través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.” C-622 de 2007.
58
Proyecto CÓDIGO MODELO DE PROCESOS COLECTIVOS PARA IBEROAMÉRICA. “Art 1o. - Ámbito
de aplicación de la acción colectiva - La acción colectiva será ejercida para hacer valer pretensiones de tutela
de: I - intereses o derechos difusos, así entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sea
titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas entre sí o con
la parte contraria por una relación jurídica base;
II - intereses o derechos individuales homogéneos, así entendido el conjunto de derechos subjetivos
individuales, provenientes de origen común, de que sean titulares los miembros de un grupo, categoría o clase”.
 74

2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en

la Ley 472 de 1998

2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción

popular de acuerdo con la jurisprudencia

Previa la descripción del procedimiento legal de la acción

popular, se utilizarán una sentencia de la Corte Constitucional
y una del Consejo de Estado, a manera de epígrafe (aunque
un poco extenso). Es interesante ver cómo si bien ambas
corporaciones coinciden en muchos elementos, el Consejo de
Estado comprende de manera más amplia la finalidad de la
acción, así como su carácter preventivo, en la medida en que
explica cuándo procede una orden indemnizatoria, y la
naturaleza especial de este pago (destinado a satisfacer el
derecho y no a cubrir un interés económico de una de las
‘partes en el proceso’, debido a que este no se considera
contencioso.

Así, en la trascendental decisión sobre la descontaminación del

río Bogotá 59 , el Consejo de Estado resaltó las siguientes
características.

• La acción popular es constitucional, y protege derechos e

intereses colectivos relacionados con “el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de
similar naturaleza que se definan por el legislador (…)”

• Es pública. Su ejercicio “(…) supone la protección de un

derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en
cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones
meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la
posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa
comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la

59
Sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera del Consejo de Estado. CP Marco Antonio Velilla
Moreno
 75

colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera

simultánea, la protección de su propio interés” 60.

• Es preventiva, lo que significa que puede ser iniciada aun

cuando no se haya producido un interés o daño en el interés
protegido61.

• Tiene los propósitos de “evitar el daño contingente, hacer

cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su Estado
anterior, de ser posible” (Ibídem). Si bien su carácter es
restitutorio, cuando no sea posible recuperar el estado de
cosas previo a la situación denunciada procede una
indemnización62.

• Procede contra autoridades y particulares 63 , siempre que

exista un nexo causal entre la acción u omisión y la presunta
afectación del derecho64. (De acuerdo con la sentencia este

60
Ver sentencia de la Corte Constitucional T-405/93 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
61
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-215/99.
62
“Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere
posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger
de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho
restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no
persigue un beneficio pecuniario”.
Adicionalmente, ha dicho la Corte en la sentencia T-466/03 que “estas acciones tienen una estructura especial
que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre
partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos
colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la
sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción
judicial”. (ibídem)
63
Dentro de este marco, vale la pena recordar que son dos los supuestos básicos para que proceda la acción en
comento, tal como bien lo anotó la Corte Constitucional en la sentencia T-710/08 “Supuestos básicos para que
proceda la acción popular son: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente,
una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b) que esas situaciones
se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser
demostrados de manera idónea en el proceso respectivo”.
64
“Como supuesto adicional [a los desarrollados por la Corte Constitucional] y de relevancia legal y
jurisprudencial, esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la
parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses
colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad
humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada
afectación de los referidos derechos e intereses64”.
 76

último elemento no es tomado en cuenta por la Corte

Constitucional).

• Se encuentra vinculada al principio de solidaridad

consagrado en la Constitución Política, es decir, “constituye un
mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en
las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento
de los fines del Estado”65.

• Es autónoma, de manera que su admisión no depende de la

procedencia o improcedencia de otras acciones, sea que se
trate de principales u ordinarias, en virtud a la especificidad de
sus fines66. (Ver, también, artículo 16 de la Ley 472 de 1998).

• Se relaciona con la defensa de la acción pública pues, por lo

general, las conductas violatorias de intereses y derechos
colectivos suelen tener relación con el ejercicio de la función
pública, cuyos principios, definidos en el artículo 209 de la
Constitución67.

• Existe un amplio margen de decisión para el Juez en la

adopción de medidas cautelares, en armonía con el carácter
preventivo de la acción.

• Puede traducirse en órdenes de ˝hacer o de no hacer, exigir

la realización de las conductas necesarias para volver las cosas
al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso
de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la
65
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-630/11.
66
Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.
En efecto, esta Sección66 ha indicado que “esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que
se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para
su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga
pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias,
por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses
colectivos invocados con la demanda”. (ibídem)
67
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Dra. Ligia
Lopez Díaz, Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), Rad.: 1999 – 9001(AP), Actor:
Contraloría General de la República, Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados
y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A.
 77

restauración del área afectada destinando para ello una parte

de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa
juzgada respecto de las partes y del público en general” 68.

• Su objeto es la protección de derechos e intereses colectivos,

en todas aquellas actividades, susceptibles de ocasionar
perjuicios a amplios sectores de la comunidad.

• Amplia legitimación: pueden ser promovidas por cualquier

persona a nombre de la comunidad, cuando exista un daño o
amenaza a un derecho o interés común, sólo con los requisitos
procedimentales de ley, y sin requisitos adicionales de
legitimación.

• Necesidad de que el juez actúe con miras a equilibrar las

cargas procesales. La regulación parte del supuesto según el
cual quienes promueven la acción se encuentran en situación
de desigualdad, pues los derechos colectivos son violados
generalmente por la acción u omisión de las autoridades
públicas, o de grupos económicamente fuertes.

• Inexistencia de ‘litis’. La acción popular no da lugar a una

verdadera litis (en el sentido de proceso contencioso), pues su
objeto no es la solución a una controversia, sino la efectividad
de un derecho colectivo, a través de órdenes que hagan cesar
su lesión o amenaza; que permitan volver al estado de cosas
anterior, si fuese posible.

• Carácter preventivo. No requieren para su ejercicio la

existencia de un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan
amparar. Son acciones de derechos humanos.

• Pueden ser interpuestas por toda persona natural o jurídica,

por sí mismos, o por quien actúe a su nombre. En el primer caso
es obligatoria la intervención de la Defensoría del Pueblo; el juez

68
Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002, (MP. Clara Inés Vargas Hernández)
 78

podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente

y el costo de los dictámenes periciales corre por cuenta del
Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.

• La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no

hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para
volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de
dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez
procurará asegurar la restauración del área afectada destinando
para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá
efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en
general.

En síntesis, la acción popular, en palabras de ambas Cortes,

es constitucional, pública, preventiva, plenamente compatible
con la adopción de medidas cautelares, autónoma, restitutoria
y excepcionalmente indemnizatoria (pero en perspectiva del
derecho protegido, no de fines puramente económicos), de
amplia legitimación, con un amplio margen decisorio al
momento de definir los remedios judiciales, ágil o célere,
preferente, no contenciosa sino de protección de derechos,
procede contra autoridades y particulares y concreta también
los principios de participación y solidaridad.

En ese marco, el juez de la acción debe propiciar un impulso

oficioso del proceso 69 , ordenar pruebas de oficio, dar
prevalencia al derecho sustancial, aplicar los principios de
publicidad, economía, celeridad y eficacia, y producir decisión
de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria70. Finalmente,
pero de especial importancia, el juez está habilitado para la

69
Ver, por ejemplo, Sentencia de 28 de octubre de 2004. Sección Primera, CP Olga Inés Navarrete. 68001-23-
15-000-2002-2073-01(AP)
70
En cuanto al fondo del asunto, la Corte declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, en virtud del
la libertad del ejercicio de configuración del legislador, este puede señalar en qué casos es o no es procedente el
recurso de apelación, sin que esto signifique la vulneración del principio de la doble instancia, ni los derechos de
defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad
constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses
colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.
 79

aplicación del principio iura novit curia, y para fallar extra

petita, siempre a partir de los hechos puestos en su
conocimiento71.

2.3.2. Objeto

El objeto de la acción popular está definido en el artículo 2º de

la Ley 472 de 1998, en armonía con el artículo 4º que establece
un listado inicial de los bienes protegidos en este escenario.

Artículo 2.
Acciones Populares. Son los medios
procesales para la protección de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para
evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.

El artículo 4º establece que, entre otros, los siguientes se

consideran como derechos e intereses colectivos: (a) el goce
de un ambiente sano; (b) la moralidad administrativa; (c) la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial
importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas, así como los demás intereses de la
comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente; (d) el goce del espacio púbico y la utilización
y defensa de los bienes de uso público; (e) defensa del

71
3. Sentencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado,
con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, dentro del radicado No. 25307-33-31-701-2010-
00217-01 (AP), accionante: Sergio Hernando Santos Mosquera, y demandado: Municipio de Ricaurte y otros.
 80

patrimonio público; (f) la defensa del patrimonio cultural de la

Nación; (g) la seguridad y salubridad públicas; (h) el acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública; (i) la libre competencia económica; (j) el acceso a los
servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna; (k) la prohibición de la fabricación, importación,
posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así
como la introducción nacional de residuos nucleares o tóxicos;
(l) el derecho a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente; (m) la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando
las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
y, (n) los derechos de los consumidores y usuarios.

Una de las notas centrales del concepto de intereses y

derechos colectivos previsto en la Constitución y la ley es la
ausencia de taxatividad. Esta se percibe, primero, en la
decisión constituyente de conferir al Legislador un amplio
margen de configuración para definirlos y, segundo, en la
nueva remisión que hace el legislador al final del artículo citado
a las normas constitucionales y el derecho internacional de los
derechos humanos.

Lo mismo ocurre con lo previsto en el parágrafo de esta

disposición y el artículo 7º ibídem, la aplicación e
interpretación de los bienes e intereses colectivos se hará
conforme a las normas vigentes, o las que se expidan para el
efecto, la Constitución y los tratados internacionales
vinculantes para el Estado.

Es decir, existe una ampliación normativa por vía de sucesivas

remisiones, al modo del bloque de constitucionalidad, tanto en
lo que tiene que ver con la posibilidad de incorporación de
nuevos derechos, como en lo que concierne a su
interpretación.
 81

2.3.3. Principios

Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 199972, la Corte hizo un

análisis detallado de las características que identifican las
acciones populares, posteriormente complementado en la C-
622 de 200773, en estos términos:

“a) Las acciones populares pueden ser promovidas por

cualquier persona. Explicó la Corte que la Constitución de
1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los
primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden
comprendidos en el término “colectivos”, que fue el utilizado
por el artículo 88 Superior para describir el margen de
influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos
y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona,
natural o jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra
un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado
por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las
autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por
las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el
constitucionalismo occidental contemporáneo, las acciones
populares proponen optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administración
pública propiamente dicha y de los grupos y emporios
económicos de mayor influencia, por ser estos sectores
quienes, en razón a su posición dominante frente a la mayoría
de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner en
peligro el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones
populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se
encuentran en una situación de desigualdad.
72
MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano
73
MP. Rodrigo Escobar Gil
 82

c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello

implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la
protección de un derecho colectivo, esto es, de un interés que
se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la
comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier
motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin
embargo, que la posibilidad de que cualquier persona
perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez
en defensa del mismo, le permite obtener a ésta, de forma
simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las acciones populares son de naturaleza
preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoción
judicial no está supeditado o condicionado a que exista un
daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan
proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo
de que se produzca el daño, para que pueda activarse el
mecanismo de la acción popular. Esto, en razón a que desde
sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas para
precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden
intereses superiores de carácter público.
e) Las acciones populares tienen también un carácter
restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección
persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e
intereses colectivos, se les atribuye también un carácter
eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa
un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de
contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que,
en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo
pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un interés
colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha
previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor
popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede
convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta
quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y
solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
 83

g) Las acciones populares gozan de una estructura

especial que las diferencia de los demás procesos
litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones
populares no plantean en estricto sentido una controversia
entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son
un mecanismo de protección de los derechos colectivos
preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en
cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que
igualmente están en cada uno de los miembros que forman la
parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el
proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo
diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, pues
no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la
efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar
su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su
estado anterior”. (negrillas del original).

Artículo 5, inciso 1º.

El trámite de las acciones reguladas en
esta ley se desarrollará con fundamento
en los principios constitucionales y
especialmente en los de prevalencia del
derecho sustancial, publicidad, economía,
celeridad y eficacia. Se aplicarán también
los principios genrales del Código de
Procedimiento Civil, cuando éstos no se
contrapongan a la naturaleza de dichas
acciones.

(…)

De conformidad con lo previsto en los incisos 2º y 3º del citado

artículo, el juez popular debe garantizar el debido proceso, las
garantías procesales, el equilibrio entre las partes, y una
decisión de mérito, para lo cual, en este último caso, se le
impuso la obligación de ejercer sus facultades oficiosas,
 84

adecuando incluso la petición presentada, so pena de incurrir

en falta disciplinaria sancionable con destitución.

2.3.4. Jurisdicción y competencia

Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en

el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, las acciones populares
proceden ante la violación o amenaza de derechos e intereses
colectivos por parte de particulares o autoridades públicas, su
conocimiento está asignado a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo o de la civil ordinaria, en los siguientes
términos:

Artículo 15.
La jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo conocerá de los procesos
que se susciten con ocasión del ejercicio
de las Acciones Populares originadas en
actos, acciones y omisiones de las
entidades públicas y de las personas
privadas que desempeñen funciones
administrativas, de conformidad con lo
dispuesto en las disposiciones vigentes
sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la

jurisdicción ordinaria civil.

La competencia por el criterio funcional para conocer de las

acciones populares, según el texto original de la ley en
comento, es, en primera instancia, de los jueces civiles del
circuito o de los jueces administrativos; y, en segunda
instancia, de la Sala Civil del Tribunal Superior, y del Tribunal
Contencioso Administrativo. No obstante, en el caso de la
jurisdicción administrativa, en la medida en que para ese
momento no se habían creado efectivamente los Juzgados
 85

Administrativos, la competencia se concedió, en primera

instancia, a los Tribunales Administrativos y, en segunda
instancia, al Consejo de Estado.

Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados

Administrativos, el Consejo de Estado perdería la competencia
para conocer de este tipo de procesos. Empero, por dos vías
ello se impidió.

Mediante la Ley 1283 de 22 de enero de 2009, que modificó la

Ley Estatutaria No. 270 de 1996, se adicionó el artículo 36 A
que previó el mecanismo de revisión eventual en acciones
populares y de grupo, cuya competencia recayó en dicha
Corporación, en su condición de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo.

Pero, además, el Consejo de Estado conservó su condición de

Tribunal de segunda instancia con ocasión de la adición
efectuada al artículo 132 del anterior Código de lo Contencioso
Administrativo, a través del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010,
que previó la competencia de los Tribunales Administrativos,
en primera instancia, de:

“14. De las acciones populares y de cumplimiento que se

interpongan contra entidades del nivel nacional.”.

Esta competencia se mantuvo tras la expedición del nuevo

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que en sus artículos 150 y 152 numeral 16
disponen:

“Art. 150.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, conocerá en segunda instancia de las
apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por
los Tribunales administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnación, …
(…)
 86

Art. 152.- Los Tribunales administrativos conocerán en

primera instancia de los siguientes asuntos:
…
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses
colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese ámbito desempeñen
funciones administrativas.”.

Por el factor territorial, el inciso 2º del artículo 16 de la Ley

472 de 1998 dispuso que la competencia sería del juez del
lugar de ocurrencia de los hechos o del domicilio del
demandado, a elección del actor. En caso de que por la
ocurrencia de los hechos la competencia se radicara en varios
jueces, conoce a prevención el juez ante quien se presente la
demanda.

2.3.5. Presupuestos de la acción

En relación con aquellos elementos que permiten presentar

una demanda en forma en primer lugar, es importante
destacar que, por la trascendencia de los bienes jurídicos en
discusión, el legislador en varias oportunidades dentro de la
Ley en estudio se refirió a la responsabilidad del juez
constitucional en el trámite de las peticiones con el objeto de
lograr el amparo de los derechos e intereses colectivos.

En este marco, el artículo 10º previó que en aquellos casos en

los que la vulneración o amenaza proviniera de la actividad de
la administración, no se requería elevar petición previa, es
decir, agotar vía gubernativa o actuación administrativa.
Empero, el inciso 3º del artículo 144 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo estableció que:
 87

“(…) Antes de presentar la demanda para la protección de los

derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar
a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones
administrativas que adopte las medidas necesarias de
protección del derecho o interés colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro
de los quince (15) días siguientes a la presentación de la
solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito,
cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio
irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situación que deberá sustentarse en la demanda.”.

Atendiendo al enunciado normativo transcrito, se impondría la

reclamación previa en casos de conocimiento de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, salvo en aquellos casos en
los que exista un peligro inminente.

Aunado a lo anterior, tras el pronunciamiento de la Corte

Constitucional en la Sentencia C-215 de 1999, según el artículo
11, la acción puede interponerse durante el tiempo que
subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo.

Mediante la referida decisión, el Tribunal Constitucional declaró

la inexequibilidad del siguiente aparte del artículo 11: “…
Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado
anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años,
contados a partir de la acción u omisión que produjo la
alteración.”.

“Es evidente que no se trata de la protección de meros

derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la acción
popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su
vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para
la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el
equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad
pública no de una persona, sino de toda una colectividad. A
 88

diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en

cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no,
la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la
amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una
pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad
afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción
judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés
colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado
anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los
miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir
a la justicia, para obtener esa protección. De igual manera, la
conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y
derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.

Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo

violatorio de derechos y principios constitucionales, el que a
pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar
una situación que afecta derechos esenciales de una
comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para
cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al
establecer un término de caducidad cuando se demanda el
restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación
del derecho, mientras ello fuere físicamente posible”.

2.3.6. Legitimación por activa

Artículo 12
Titulares de las Acciones. Podrán
ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales,
las Organizaciones Populares, Cívicas o
de índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan
funciones de control, intervención o
 89

vigilancia, siempre que la amenaza o

vulneración a los derechos e intereses
colectivos no se hayan originado en su
acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el
Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y municipales, en relación con
su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos
que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos
derechos e intereses.

La acción por quienes ostentan legitimación, según el artículo

13, puede interponerse por sí mismo o a través de quien actúe
en su nombre, destacándose que cuando se ejerce sin
apoderado judicial, el juez debe notificar la demanda a la
Defensoría del Pueblo con el objeto de que intervenga, si así
lo considera.

Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo

14 de la Ley 472 de 1998, la legitimación por pasiva recae en
el particular, persona natural o jurídica, o autoridad pública
que con su actuación u omisión amenace o lesione un derecho
o interés colectivo, destacándose, nuevamente dada su
naturaleza constitucional, que en caso en que no sea dable
determinar el responsable, el juez debe desplegar todas sus
facultades para lograr su identificación.

2.4. Generalidades del procedimiento

2.4.1. Contenido de la demanda y corrección

Como muestra adicional de la relevancia de estas acciones, el

legislador previó, en el artículo 8º, que podían intentarse
incluso durante estados de excepción; y, en el artículo 17,
 90

que el interesado podía acudir ante el personero distrital o

municipal o a la Defensoría del Pueblo para obtener ayuda en
la elaboración de la demanda o petición. A idénticas
autoridades, agregó, se puede acudir en casos de urgencia o
cuando el peticionario no sepa escribir.

Ahora bien, en aquellos lugares en que no exista Juez del

Circuito o de lo Contencioso Administrativo, según el inciso 2º
ídem, la demanda puede presentarse ante cualquier juez Civil
Municipal o del Circuito, quien la remitirá, dentro de los 2 días
siguientes o inmediatamente en caso de urgencia por el
comprometimiento de los derechos e intereses colectivos, al
competente.

La aplicación de principios constitucionales en relación con las

acciones populares no riñe, empero, con el hecho de que el
legislador establezca unos requisitos que deben guiar la
presentación de demandas o peticiones tendentes a la
protección de derechos e intereses colectivos, por tal motivo
estableció:

Artículo 18
Requisitos de la Demanda o Petición.
Para promover una acción popular se
presentará una demanda o petición con
los siguientes requisitos:

a) La indicación del derecho o interés

colectivo amenazado o vulnerado;
b) La indicación de los hechos, actos,
acciones u omisiones que motivan su
petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la persona natural o
jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la
amenaza o del agravio, si fuere posible;
 91

e) Las pruebas que pretenda hacer valer;

Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificación de quien ejerce la
acción.

Concordante con lo dispuesto sobre la legitimación por pasiva,

en el inciso 2º ídem se reitera que la demanda se invocará
contra el responsable de la vulneración o amenaza si se
conoce, de lo contrario le corresponderá al Juez determinarlo.
Adicionalmente, se previó que en caso de que en el curso del
trámite se conozcan nuevos presuntos responsables, deberán
citarse al proceso, de oficio, en los términos previstos para
quien ostenta la condición de demandado.

Atendiendo al objeto de que debe ocuparse el juez de la acción

popular, el artículo 6º de la Ley 472 de 1998 previó que su
trámite es preferencial, excepto en relación con el recurso de
hábeas corpus y las acciones de tutela y de cumplimiento.

En este marco, y una vez radicada en legal forma la demanda

o petición ante el Juez competente, el trámite, de conformidad
con lo previsto en el artículo 20, es el que sigue:

Al respecto, es oportuno advertir que la decisión inadmisión

deberá ser adoptada por el Juez motivadamente, esto es,
expresando los defectos que lo llevaron a tomar la
determinación.
 92

Según lo dispuesto en artículo 21 ibídem, el Auto que admite

la demanda debe notificarse personalmente al demandado.
Cuando este sea entidad pública la notificación debe efectuarse
a través de su representante legal, o de quien esté facultado
para el efecto, atendiendo a lo establecido en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Cuando el demandado sea particular, la
notificación personal se efectúa siguiendo los lineamientos del
Código de Procedimiento Civil o del actual Código General del
Proceso. En todo caso, el inciso 5º del artículo 21 prevé que:

“… si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su

delegado, no se encontrare o no pudiere; por cualquier motivo,
recibir la notificación, ésta se practicará mediante entrega que
el notificador haga al empleado que allí se encuentre de copia
auténtica de la demanda y del auto admisorio y del aviso que
enviará, por el mismo conducto, al notificado.”

De la admisión de la demanda, al tenor del artículo ídem, debe

comunicarse a la comunidad, por el medio más eficaz; al
Ministerio Público, cuando no sea demandado, con el ánimo de
que intervenga, en aquellos procesos en que lo considere
pertinente, en defensa de los derechos e intereses
involucrados; y, a la entidad encargada de proteger el derecho
o interés colectivo afectado.

Finalmente, en relación con estas disposiciones que regulan el

trámite de notificación de la demanda, debe destacarse que en
la medida en que ellas remiten a las normativas propias del
régimen civil ordinario y de lo contencioso administrativo, su
trámite debe actualizarse, bajo el amparo del derecho al
debido proceso y de la naturaleza prioritaria que ostenta la
acción popular, con todos aquellos procedimientos digitales
que están impregnando nuestro sistema procesal en general.

En el Auto admisorio de la demanda, conforme a lo dispuesto

en el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, debe establecerse que
 93

se concede un término de 10 días de traslado para contestarla,

y que transcurrido aquél el fallo se adoptará dentro de los 30
días siguientes. Con la contestación, el demandado puede no
solo solicitar las pruebas que estime pertinentes, sino formular
excepciones de mérito, y las previas de falta de jurisdicción y
cosa juzgada, que se resolverán en la Sentencia [artículo 23
ibídem]. En el evento de que la demanda se formule contra
varias personas, se podrá designar un representante en
común.

2.4.2. Pacto de cumplimiento

La Ley reguló en el artículo 27 una audiencia especial -

conciliatoria- dentro del trámite de la acción popular, a la que
el Juez, dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del
traslado para contestar la demanda, cita a las partes y al
Ministerio Público, con el objeto de escuchar sus posiciones.

La concurrencia del Ministerio Público y de la entidad

responsable de velar por el derecho o interés colectivo alegado
es obligatoria, so pena de incurrir en causal de mala conducta
sancionable con destitución. Ante la existencia de una justa
causa alegada previamente a la audiencia por alguna de las
partes, y soportada aunque sea en prueba sumaria, el Juez
puede fijar, mediante auto que no es recurrible, nueva fecha,
que será entre el quinto y el décimo día siguiente. Este
aplazamiento, sin embargo, solo tendrá lugar por una única
oportunidad.

A la audiencia, conforme a lo estipulado en el inciso 1º ídem,

pueden concurrir, además, las personas naturales o jurídicas
que hayan registrado previamente comentarios sobre el
proyecto.

Ahora bien, en relación con el objetivo sustancial de esta

audiencia, dispuso el legislador que, a iniciativa del Juez, podía
acordarse un pacto -proyecto- en el que se estableciera la
 94

forma de protección de los bienes en discusión y el

restablecimiento al estado anterior, de ser posible. En este
caso, el Juez deberá revisar, en un término de 5 días a partir
de su celebración, el contenido del mismo y verificará que no
existan vicios de ilegalidad, con el objeto de aprobarlo
mediante Sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en
diario de amplia circulación a costa de las partes.

En este caso, además, el Juez conserva la competencia para

su ejecución, y puede designar a una persona natural o jurídica
que, como auditor, vigile y asegure su efectivo cumplimiento.

De observar la existencia de vicios de ilegalidad el Juez deberá

proceder a su corrección, previo consentimiento de las partes.
En caso de no lograr dicha anuencia, tal como si no se hubiera
llegado a Acuerdo alguno, se entenderá fallida la Audiencia, tal
como dispone el inciso 6º del artículo en estudio:

“La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:

a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes
interesadas;
b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;
c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el
juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento”.

Sobre el tema dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-

215 de 1999:

“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de

cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional
y, en particular, hace efectivos los principios de eficiacia,
economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha
entendido esta Corporación, son aplicables también a la
administración de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la
convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un
acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
 95

restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a

los derechos e intereses colectivos, dando con ello una
terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y
por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además,
cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el
juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no
contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la
intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de
proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de
"defensor de los intereses colectivos", en los términos del
numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el
demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos
aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la
eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo
contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios
ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los
términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que
debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios
constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el
compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el
proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación
de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva
protección y reparación.
Otro argumento que desvirtúa la interpretación del
mencionado pacto como un medio para negociar la sanción
jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre
algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al
momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se
ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se
agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que
quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses
colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del
caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de
los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más
aún, se reitera que la intervención del Ministerio Público
garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni
 96

desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada

su función de velar por la vigencia de tales derechos.”

Es importante tener preciso el alcance de los efectos de cosa

juzgada que despliega el pacto de cumplimiento, con base en
lo expresado en la misma decisión:

“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la

protección de derechos e intereses colectivos, no puede
concederse a la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser
así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso
a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas
que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa
conciliación y que en un futuro como miembros de la misma
comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de
los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses
colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un
número más o menos extenso de personas afectadas con la
violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber
participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación
acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo,
estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción
popular para corregir una nueva situación de vulneración de
esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las
situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la
fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad
nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No
se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que
aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la
ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El
interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia
en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan
contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de
cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas
 97

distintas a las alegadas entonces y a la aparición de

informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron
ni el juez ni las partes al momento de conciliar la
controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad
de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un
mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno
a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos,
no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la
cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace
tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 de
la Ley 472 de 1998”74.

2.4.3. Periodo probatorio

Antes de hacer referencia a las reglas concretas de esta etapa

procesal, se precisa advertir que, conforme al artículo 29, los
medios de prueba que se aceptan en esta clase de acciones
son todos aquellos regulados en el Código de Procedimiento
Civil, o actualmente del Código General del Proceso, teniendo
en cuenta, no obstante, los aspectos que de manera concreta
se definan en esta Ley, como ocurre con la prueba pericial, a
la que se hará referencia más adelante.

74
En sentido crítico, vale la pena confrontar la posición de Jaime Orlando Santofimio en “Acciones populares
y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos”. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, 2010. “jurídicamente, y no obstante la doctrina mayoritaria en sentido contrario, no podemos admitir
que se trate de una simple conciliación, en cuanto los derechos e intereses de esta naturaleza no son negociables
o conciliables, careciendo por completo los sujetos procesales conciliables de cualquier posibilidad de
transacción en torno ellos. Lo que busca la ley es básicamente acudir a un sistema oportuno y adecuado de
solución anticipada del litigio, cuando resulta evidente que los intereses generales pueden estar en peligro o se
encuentran en situación de desconocimiento o violación con la acción u omisión de los diferentes actores y que
ante esta evidencia admitida por las partes se llegue a la formulación de alternativas viables para confrontar la
crisis de aquéllos o prevenir las continencias (sic) nocivas de manera negociada y consensual. El pacto no puede
ser contrario al orden jurídico y no puede constituirse en un mecanismo para continuar violando el derecho
interés general”. (Cita, a su vez, la sentencia AP-100, de 24 de agosto de 2000, Consejo de Estado, Sección
Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo. De igual manera, cfr. Londoño Toro, Beatriz, Justiciabilidad
de los Derechos Colectivos. Balance de la ley de Acciones Populares y de Grupo (Ley 472 de 1998) en sus
primeros 10 años 1998- 2008, Universidad del Rosario, Bogotá 2009.
 98

También sebe destacarse que, al tenor del artículo 30, la carga

de la prueba recae sobre el demandante, salvo que razones de
orden económico o técnico exijan una mayor intervención por
parte del Juez, en todo caso con miras a proferir un fallo de
mérito que cuente con loe elementos de juicio necesarios para
su debida justificación. En el inciso segundo del artículo ídem,
se dispone que si por motivos económicos no es posible allegar
la prueba a la parte interesada, el Juez podrá ordenar su
práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos.

En cuanto a las reglas concretas aplicables a este periodo

probatorio, al tenor del artículo 28, superada la audiencia para
alcanzar un pacto de cumplimiento sin haber llegado a un
acuerdo, el juez decretará las pruebas conducentes,
pertinentes y eficaces solicitadas por las partes, y aquellas a
las que considere que haya lugar, en virtud de sus facultades
oficiosas. El juez señalará, además, las condiciones temporales
de su práctica, debiendo estar él a su cargo, salvo que se
requiera de comisión. El término de esta etapa es de 20 días,
prorrogable por un lapso igual si la complejidad del proceso así
lo exige.

En los incisos 2º y 3º ídem el legislador se refirió a la

posibilidad de solicitar, como prueba, estadísticas provenientes
de fuentes con credibilidad, así como conceptos, a título de
peritos, y documentos a empleados públicos. Frente a
particulares, consideró la posibilidad de requerir
certificaciones, informaciones, exámenes o conceptos;
debiendo respetarse, en uno y otro caso, el término previsto
en la respectiva decisión judicial.

2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-

Pese a que el legislador reservó un artículo especial para

regular la posibilidad de que antes del proceso se soliciten y
practiquen pruebas, su razón de ser es común a la generalidad
 99

de procesos, y lo que es de destacar es que en el parágrafo se

dispuso que estas solicitudes debían tramitarse
preferentemente, tal como ocurre con la acción misma.
2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.-

Artículo 32
Prueba Pericial. En el auto en que se
decrete el peritazgo se fijará a fecha de
entrega del informe al juzgado y a partir
de esta fecha estará a disposición de las
partes durante cinco (5) días hábiles. El
informe del perito deberá rendirse en
original y tres copias.

Los informes técnicos se valorarán en

conjunto con el acervo probatorio
existente, conforme a las reglas de la
sana crítica y podrán tenerse como
suficientes para verificar los hechos a los
cuales se refieren.

El segundo dictamen es inobjetable y el

juez podrá cogerlo en su sentencia.

Parágrafo 1º.- Los impedimentos

deberán manifestarse en los tres (3) días
siguientes al conocimiento del
nombramiento. La omisión en esta
materia, hará incurrir al perito en las
sanciones que determina esta Ley.

Parágrafo 2º.- El juez podrá imponer al

perito, cuando se violen estas
disposiciones, las siguientes sanciones:

Ordenar su retiro del registro público de

peritos para acciones populares y de
grupo.
 100

Decretar su inhabilidad para contratar

con el Estado durante cinco (5) años.
Ordenar la investigación disciplinaria y(o
penal correspondiente.

La conformación del Registro público de peritos para acciones

populares (y de grupo) fue objeto de regulación por esta ley
en el Título V, Capítulo Único. Artículo 74. En síntesis, se
dispuso su organización por parte de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura en el término de 6 meses, a
partir de la vigencia de la Ley 472 de 1998, y se ordenó incluir,
como mínimo, los datos personales del perito, su experiencia,
profesión, especializaciones, publicaciones y procesos en que
haya intervenido en tal condición. Así mismo, se estableció que
la inscripción en el registro generaba la obligación de aceptar
la designación efectuada por el juez popular en cada caso,
salvo la existencia de causal de impedimento.

En cuanto a quiénes integrarían dicho registro, establecieron

los numerales 1º y 20 del artículo ídem, que:

“(…)
1. Será obligatoria la inscripción en el registro, de las
autoridades públicas y de los particulares a quienes se les haya
atribuido o adjudicado función pública, que disponga de
soporte técnico, logístico, investigativo, personal o de apoyo
que sirva para la práctica de pruebas en Acciones Populares,
de las entidades que tengan el carácter de consultoras del
Gobierno y de las Universidades Públicas.
Los servidores públicos que fueses nombrados peritos deberán
dedicarse de manera prioritaria a su función de colaboración
con la administración de justicia.
 101

2. Los particulares, ya sean personas naturales o jurídicas,

podrán registrarse demostrando su idoneidad y experiencia en
áreas técnicas
3. (…).”.

2.4.4. Sentencia

Finalizada la etapa probatoria, de conformidad con lo dispuesto

en los artículos 33 y 34 de la Ley 472 de 1998, se presentará
el siguiente escenario:

La Sentencia, de ser estimatoria, contendrá, conforme al

artículo 34 ibídem, lo siguiente:

1. Orden de hacer o de no hacer, definiendo con precisión la

conducta a realizar.
2. Condena al pago de perjuicios, que se hará (2.1) en favor
de la entidad pública no culpable que tenga a su cargo la
protección del derecho o interés colectivo protegido; e (2,2) in
genere, por lo que se seguirá el incidente previsto en la
normativa procesal general y luego se adicionará la Sentencia
con el objeto de concretar el valor. Este incidente, agrega el
enunciado normativo, no suspende la materialización de las
demás órdenes.
 102

Parte de esta indemnización, finalmente, será destinada a la

restauración de la zona afectada, cuando esté de por medio el
daño a recursos naturales
3. Decisión frente al incentivo. Este reconocimiento a favor
del actor popular fue regulado en los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, sin embargo fue derogado por la Ley 1425
de 2010.
4. Un plazo prudencial para iniciar la ejecución de la
sentencia y llegar a su culminación. Durante ese lapso,
empero, el Juez ostenta competencia para tomar las medidas
necesarias para lograr la protección de los bienes
comprometidos, siguiendo las reglas previstas en ese entonces
en el Código de Procedimiento Civil.
5. La conformación del comité de verificación, compuesto
por el Juez, las partes, la entidad pública encargada de velar
por el derecho e interés colectivo, el Ministerio Público y una
organización no gubernamental.

La sentencia tendrá, con base en lo ordenado por el artículo

35, efectos de cosa juzgada. Atendiendo lo sostenido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-622 de 2007, dicho
efecto no operará cuando surjan luego de la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que permitan
variar la primera decisión. Como se explicó, el juez popular
puede fallar extra petita, pero basándose en los hechos de la
demanda como fundamento para la definición del ámbito del
pronunciamiento, en aplicación del principio iura novit curia.

“(…) la jurisprudencia ha reconocido […] que en tratándose del

principio de congruencia en acciones populares, este postulado
y garantía del debido proceso se flexibiliza o relaja, para
permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en
relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la
siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en
la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos
vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con
 103

el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier

orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios,
con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón
por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez
cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para
decretar todas las medidas que estime pertinentes para
garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses
afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar
derechos colectivos no invocados expresamente en la
demanda, siempre y cuando la acusación de su vulneración se
desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa
petendi de la demanda, y iii) en relación con hechos que se
van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando
estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos en
la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular
podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan
apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos
tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda.
Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de
la acción popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, así
como también dar aplicación al principio iura novit curia, para
garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados
o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas
del juez constitucional entran en colisión con el principio al
debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o
personas que fungen como demandadas en un proceso de esta
estirpe. En esa perspectiva, admitir que el juez de la acción
popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que
no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone
sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en
la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos
fácticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber
sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio”75.

75
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. CP. Enrique Gil Botero. Bogotá,
D.C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009). Número de Radicación: 25000-23-25-000-2004-02418-
01 (AP).
 104

2.4.5. Medidas cautelares

Atendiendo a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 472 de

1998, antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado
del proceso el juez puede decretar, a petición de parte o de
oficio y motivadamente, las medidas cautelares que considere
pertinentes para prevenir el daño inminente o hacer cesar el
daño causado. El legislador estableció que, en particular,
proceden las siguientes:

“a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que

puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan
ocasionando;
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la
conducta potencialmente perjudicial o dañina sea
consecuencia de la omisión del demandado;
c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el
cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer
la naturaleza del daño y las medidas urgentes para mitigarlo”.

El decreto de medidas cautelares no suspende el curso del

proceso, conforme al parágrafo 1º ídem. Según el parágrafo
2º, si la amenaza al bien protegido surge de una omisión el
juez ordenará cumplir inmediatamente, dentro de un término
perentorio, la acción necesaria; acto que será impuesto incluso
al actor o la comunidad amenazada, cuando el peligro sea
inminente, a costa obviamente del demandado.

Según lo regulado en el artículo 26 ibídem, el auto que decreta

la medida debe notificarse con la admisión de la demanda y es
objeto de los recursos de reposición y apelación, los cuales se
concederán en el efecto devolutivo y deberán resolverse en el
término de cinco (5) días. La oposición a las medidas, solo
puede efectuarse por los siguientes motivos:
 105

“a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que

se pretende proteger;
b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público;
c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le
haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo
desfavorable; (…)”.

Finalmente, quien alegue dichas circunstancias debe

demostrar su ocurrencia.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del

artículo 229 del CPACA, las acciones populares de
conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo deben sujetarse a las reglas allí previstas para
el estudio de procedencia de las medidas cautelares. Veamos:

“Las medidas cautelares en los procesos que tengan por

finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo
dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.”.

Bajo este marco, las medidas cautelares tienen por objeto

proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia [artículo 229, inciso 1º];
pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de
suspensión [artículo 230]; para su decreto no se requiere
prestar caución [artículo 232, inciso 3º]; el trámite se regula
en el artículo 233, y proceden en caso de urgencia, según el
artículo 234, sin agotar los requisitos previstos en la anterior
norma; y, contra su decreto procede el recurso de apelación o
súplica, en el efecto devolutivo.

No sobra advertir acerca de la amplitud de esta facultad en el

escenario de las acciones populares, y en atención a los bienes
protegidos. Como afirma Santofimio, que en virtud de los
problemas y la complejidad de las situaciones de hecho que
 106

llegan a conocimiento del juez popular, para que “las medidas

cautelares puedan ser jurídicamente adecuadas y oportunas
se requiere consolidarlas como esencialmente innominadas,
atípicas. Modelos en blanco sujetos a la iniciativa del juez
contencioso para su postulación objetiva, concreción, alcance
e imposición en aras de la obtención inmediata de remedio
provisional adecuado para hacer prevalecer el interés de la
comunidad en relación con la agresión que puede estar
sufriendo o pueda sufrir alguno en sus derechos colectivos76.
Medidas estas, tan solo limitadas, en procura de combatir
adecuadamnete posibles actos arbitrarios o lesivos de otros
derechos o intereses, como pueden ser, incluso, los mismos
derechos individuales y subjetivos, u otros colectivos, por
principios constitucionales como la ponderación,
proporcionalidad y razonabilidad”

2.4.6. Amparo de pobreza

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 472 de

1998, en cualquier etapa del proceso el juez puede conceder,
siguiendo para el efecto las normas procesales generales, el
amparo de pobreza cuando sea pertinente. La petición en tal
sentido puede provenir del Defensor del Pueblo o sus
delegados.

Bajo el amparo de esta figura, el pago por la práctica de

dictámenes periciales corre a cargo del Fondo para la Defensa
de los Derechos e Intereses Colectivos, los cuales se
reembolsarán por el demandado al satisfacer las costas, y
siempre y cuando sea condenado.77

76
El autor cita las sentencias T-558 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández)de la Corte Constitucional
y C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, que hablan sobre medidas cautelares, de forma general (no,
específicamente en el escenario de la acción popular). Tienen, principalmente, un interés doctrinario.
77
Sobre el amparo de pobreza en la acción popular, ver Sentencia de 29 de septiembre de 2005, Sección
Primera, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00063-
01(AP)
 107

2.4.7. Coadyuvancia

Según lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998,

cualquier persona natural o jurídica puede intervenir en tal
condición, hasta antes de que se profiera el fallo de primera
instancia, y tendrá efectos a partir de la actuación futura.
Agregó la referida disposición:

“Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las

organizaciones populares, cívicas y similares, así como el
Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales
o Municipales y demás autoridades que por razón de sus
funciones deban proteger o defender los derechos e intereses
colectivos.”.

2.4.8. Recursos y costas

De conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 37

de la Ley 472 de 1998, es procedente la práctica de pruebas
en segunda instancia, siguiendo para el efecto lo dispuesto en
las reglas procedimentales generales, debiendo fijarse un
término, en el auto admisorio del recurso, que no supere los
diez días. Ante esta eventualidad, el recurso debe ser resuelto
por el juez en un término de 30 días a partir de que se radique
el expediente en la Secretaría del Tribunal respectivo.

En relación con las costas, establece el artículo 38 ibídem:

 108

Artículo 38
Costas. El juez aplicará las normas de
procedimiento civil relativas a las costas.
Solo podrá condenar al demandante a
sufragar los honorarios, gastos y costos
ocasionados al demandado, cuando la
acción presentada sea temeraria o de
mala fe. En caso de mala fe de cualquiera
de las partes, el juez podrá imponer una
multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales, los cuales serán
destinados al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos, sin
perjuicio de las demás acciones a que
haya lugar.

2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la

sentencia

Tal como se mencionó al referirse al contenido de la Sentencia,

con posterioridad a su expedición el Juez ostenta facultades
para lograr la materialización de los derechos e intereses
amparados, y es dable la actividad de un comité de
verificación.

Adicional a lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo

41 de la Ley 472 de 1998, existe la posibilidad de que se
adelante trámite incidental en el caso en que la persona
obligada incumpla la orden judicial. De este conoce el juez que
profirió la orden, y podrá ser resuelto con sanción de multa de
hasta 50 salarios mínimos mensuales con destino al Fondo
para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
conmutables en arresto hasta de 6 meses, y sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar. La sanción es
consultable ante el superior jerárquico, en el efecto devolutivo,
y deberá resolverse dentro del término de tres (3) días.
 109

El artículo 42, por su parte, regula la procedencia de una

garantía en los siguientes términos:

Artículo 42
Garantía. La parte vencida en el juicio
deberá otorgar una garantía bancaria o
póliza de seguros, por el monto que el
juez determine, la que se hará efectiva en
caso de incumplimiento a lo dispuesto por
la sentencia. Si el demandado presta la
garantía a satisfacción, no habrá lugar al
embargo o se levantará el que hubiese
sido proferido.

2.4.10. Regulaciones finales.

• Conforme al artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en

cuanto sean compatibles con la naturaleza de esta acción, lo
no regulado expresamente será aplicado conforme a las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil – General del
Proceso, o en el CPACA, según corresponda.
• El Fondo para la defensa de los derechos e intereses
colectivos fue creado por esta misma Ley, en su artículo 70,
estableciendo la fuente de recursos; así como sus funciones
[artículo 71]; a cargo de quién se encuentra su manejo, por la
Defensoría del Pueblo, [artículo 72]; y, el monto de la
financiación [artículo 73].

2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la

jurisprudencia nacional78

78
En realidad existen un sinnúmero de decisiones relevantes en el ámbito de la acción popular. En este módulo,
con propósito ilustrativo y con el ánimo de propiciar nuevas discusiones se presenta tan sólo un pequeño número
de estas discusiones.
 110

2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-

630 de 201179. MP. María Victoria Calle Correa

En la sentencia C-630 de 2011 la Corte Constitucional analizó

la validez de la decisión legislativa de eliminar el incentivo para
el actor económico, que obtuviera un fallo favorable. En
términos generales, el actor proponía que la norma
demandada desconocía la reserva de ley estatutaria, el
principio de progresividad y la prohibición de retroceso; y el
principio de igualdad y equidad en las cargas públicas, en la
medida en que el incentivo, en su criterio, era una forma de
equiparar las cargas entre el actor y las autoridades, o
particulares demandados.

La Corte Constitucional estimó que el Congreso no violó el

principio de progresividad y de no regresividad de los derechos
sociales, “teniendo en cuenta que no se trata de una medida
que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección
del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida
propende por mejorar el ejercicio del derecho político en
cuestión”.

Al respecto, sostuvo que la derogación del incentivo económico

en acciones populares (i) no es una norma que establezca un
estándar de protección de algún derecho social; se trata de la
modificación de una medida legislativa establecida para

79
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de
la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo” por el presunto desconocimiento de la prohibición de
regresividad de los derechos sociales, del principio de igualdad y del derecho al debido proceso, al derogar el
incentivo económico de las acciones populares. Al mismo tiempo, se planteó de manera implícita la
inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria, pues el Congreso de la República adoptó
mediante ley ordinaria, una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurídico-legal para el
ejercicio de los derechos fundamentales. Vale la pena recordar que en la sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime
Araújo Rentería), la Corte había declarado la exequibilidad de la norma que establecía el incentivo. Ello hizo
que algunos intervinientes plantearan la existencia de cosa juzgada constitucional, posición que no fue aceptada
por la Corte: que el legislador tenga la facultad de establecer una regulación determinada no indica que tenga
prohibido eliminarla. Por supuesto, esta afirmación es cierta sólo en la medida en que la Corte rechazó el cargo
por violación al principio de progresividad y la prohibición de retroceso. De no ser así, la eliminación de este
beneficio debía ser objeto de un test estricto de proporcionalidad, pues se presumirían inconstitucional. Una
interesante defensa del incentivo económico puede encontrarse en Beatriz Londoño, et al, Justiciabilidad de los
derechos colectivos; balance de la ley de acciones populares. Universidad del Rosario, 2008.
 111

estimular el ejercicio del derecho político a interponer acciones

populares, en defensa de la Constitución y la ley; (ii) no limita
de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de
los derechos e intereses colectivos, sino que suprime una
herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que
constituía un medio para estimular su uso; (iii) es una medida
adecuada para el fin propuesto, que consiste en evitar la
búsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisión de la interposición de acciones populares, y; (iv) no
se compromete el goce efectivo del derecho, toda vez que las
personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es
la recompensa por emplearla.

Adicionalmente, la Corte consideró que la medida demandada

no configura una restricción irrazonable o desproporcionada
del derecho político. En su criterio, la decisión de suprimir el
incentivo de las acciones populares no es inconstitucional, no
es irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la medida
legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente
legítimas, que consisten en evitar el abuso en el ejercicio de
las acciones populares, promoviendo la interposición de las
acciones que más afectan a la comunidad y no que más lucren
a las personas, además de proteger las finanzas públicas,
reducir la congestión judicial y promover comportamientos
ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. En síntesis,
señaló que la norma acusada persigue un fin imperioso, a
través de un medio que no está prohibido constitucionalmente
y que es conducente para alcanzarlo.

A través de un juicio intermedio de inconstitucionalidad señaló

que la medida demandada implica “una restricción al derecho
político de interponer acciones populares que afecta
significativamente a quienes se mueven únicamente
motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no
genera tal impacto entre quienes lo hacen por defender el
interés público, independientemente del incentivo que se
pueda recibir”.
 112

Finalmente, afirmó que no es cierto que con la medida acusada

el actor popular esté en desventaja frente a las autoridades,
en cuanto a la posibilidad de contar con recursos económicos
y medios para defender los derechos e intereses colectivos
violados, toda vez que si bien el Congreso suprimió el
incentivo, esto no implica la derogación de las costas o la
posibilidad de reclamar los daños a los que legítimamente se
tenga lugar80.

El Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentó salvamento

su voto. Señaló que la Ley 1425 de 2010, al derogar las
normas que establecían incentivos económicos para el
demandante en una acción popular, incurrió en una medida
regresiva en el ámbito de los derechos e intereses colectivos,
de carácter injustificado, toda vez que sus efectos (i) inciden
en la exigibilidad de estos derechos (o justiciabilidad), pues
implica cargas desproporcionadas e irrazonables a los sujetos
interesados en su defensa; (i) generan un desincentivo para el
acceso a la justicia la consecuente disminución del costo de
oportunidad frente a la vulneración de estos derechos e
intereses; (iii) Afectan intensamente la fuente de financiación
que soporta el acceso a las acciones populares de las
comunidades vulnerables.

Señaló que la medida es regresiva porque implica una

transformación de la acción popular, si se considera el
incentivo como una herramienta indispensable de equilibrio
entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares
demandados. Su derogación torna la acción en inoperante. en
la medida que la hace depender de acciones netamente
altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses

80
La Corte también consideró que el legislador no violó la reserva de ley estatutaria al expedir esa regulación,
porque el objeto de la Ley 1425 de 2010 no recae sobre un elemento estructural ni sobre los principios básicos
de la acción popular; (ii) no se refiere a los contenidos esenciales del derecho a interponer este recurso judicial;
(iii) tampoco regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho, y; (iv) no se ocupa de manera integral de la
acción popular en sí misma considerada.
 113

estratégicos, y no de la protección de los derechos colectivos

y de los derechos sociales.

Planteó que la Sala no advirtió que la eficacia, protección y

garantía de los derechos e intereses colectivos tiene vínculos
inescindibles con la vigencia de los derechos sociales, siendo
las acciones populares un mecanismo que concurre a su
exigibilidad. De acuerdo con el Magistrado, en ese marco era
forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad
judicial de esos intereses también están cobijadas por el
principio de progresividad y la prohibición de regresividad.

Expuso que el incentivo económico era un estímulo al actor

popular que obtuviera una sentencia favorable, que cumplía
además con las funciones de (i) compensar los esfuerzos
personales y financieros en que incurre el actor popular; (ii)
estimular la presentación de acciones y desincentivar a los
agentes que los vulneran; (iii) equiparar las cargas procesales;
y, (iv) permitir la distribución de los recursos destinados al
financiamiento de acciones populares para la defensa de
derechos e intereses colectivos de, entre otras, las
comunidades más vulnerables. Por lo tanto, su eliminación
constituye una inadecuada comprensión de dichas funciones.

Añadió que junto con el estímulo personal, concurren otras

funciones de incentivo indirecto, no referidas al actor popular
sino a terceros. Estos escenarios refieren a: (i) los réditos que
la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe el derecho
o interés colectivo; (ii) el comportamiento de quién espera que
otros asuman la defensa judicial de ese derecho o interés.
 114

2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos.

Sentencia C-644 de 2011 81 y decisiones en torno a los
derechos de los animales del Consejo de Estado

La Corte analizó si la prohibición de declarar la nulidad de actos

administrativos en el marco de la acción popular, contenida en
el artículo 144 de la Ley 1437 de 201182, vulnera los artículos
29, 88 y 229 Superiores, al no permitir que un juez
constitucional prive de efectos normas infralegales.

La Corte consideró que la expresión cuestionada no se opone

a la Constitución, sino que fortalece el debido proceso judicial
y clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a
sus sentencias. Con base en consideraciones de la sentencia
T-446 de 2007 y en sentencia de 5 de octubre de 2005, de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, indicó que el hecho
que el juez de la acción popular no pueda decidir sobre la
anulación de los actos administrativos y contratos estatales,
no afecta el carácter principal, autónomo y no subsidiario de
la acción, además reiteró su compatibilidad con otras acciones
contencioso administrativas previstas para solicitar la
declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos
estatales.

Agregó que la norma cuestionada es “una medida legítima del

órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de
los distintos medios de control judicial de la administración al
establecer que en este tipo de acciones no es procedente
anular contratos o actos de la administración, en tanto que

81
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
82
la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 140 y 144 (parciales) de la Ley 1437 de 2011 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que hacen
referencia a la acción de reparación directa y a la protección de los derechos e intereses colectivos,
respectivamente. En relación con el artículo 144 de la Ley 1437, el actor demandó la expresión “sin que en uno
u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que
sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, por considerar que es
contraria al derecho a la igualdad (artículo 13 CP), al carácter principal de las acciones populares y por vulnerar
el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (artículos 88, 29 y 229 CP)
 115

para ello están las acciones contencioso administrativas

correspondientes”; consideró que esta respeta el derecho
fundamental al debido proceso y el acceso a la administración
de justicia de quienes pudieran verse afectados por la nulidad
de un acto o un contrato estatal83; aclaró que si bien la norma
prohíbe al juez anular el acto o contrato de la administración,
lo faculta para que adopte las medidas necesarias para que
cese la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, e
indicó que la acción popular no es un mecanismo previsto por
el legislador para que el juez competente anule un acto
administrativo o un contrato, finalidad que puede obtenerse
por otros medios.

En una sentencia muy relevante, el Consejo de Estado

(Sección Tercera) decidió apartarse de lo expresado por la
Corte. Se trata del caso de experimentación científica con
animales, en el que se perseguía la protección de los monos
Aotus Vociferans, empleados por el grupo de Manuel Elkin
Patarroyo, con el fin del desarrollo de la vacuna contra la
malaria. Este tema de fondo se tratará más adelante; sin
embargo, conviene recordar algunos apartes de la sentencia

Segundo momento. Sentencia del 26 de noviembre de 2013

proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo
de Estado, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero,
dentro del radicado No. 25000-23-24-000-2011-00227-01
(AP), accionante: Ángela María Maldonado Rodríguez y otros,
y demandado: Nación - Ministerio de Medio Ambiente,
Fundación Instituto de Inmunología de Colombia y otros.

En este asunto, los accionantes incoaron acción popular con el

objeto de obtener la protección de los derechos colectivos a la

83
Al respecto la Corte señaló que “el beneficio derivado de la adopción de las decisiones relativas a la nulidad
de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares, equivale al reconocimiento y respeto
por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos y
contratos de la administración en juicios específicos, ya que a través de esta acción se reclama la protección
de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para
la adopción de tales decisiones”.
 116

moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico

y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales, y la seguridad y salubridad públicas ante el presunto
desconocimiento de las autoridades demandadas de los
principios, normas y deberes de proteger la diversidad e
integridad del ambiente. En síntesis, esgrimieron que desde
1984 el INDERENA y Corpoamazonía han venido concediendo
autorización a la Fundación Instituto de Inmunología de
Colombia – FIDIC para desarrollar un proyecto investigativo
que ha implicado la caza y captura de una especie de primates.
Esos permisos, alegaron los accionantes, han incumplido los
requisitos para su otorgamiento, y su ejecución tampoco ha
sido controlada, con lo cual los efectos para la conservación
ecológica en la zona son negativos.

En relación con la competencia para anular actos

administrativos, la Sección citada expuso la siguiente tesis:
el juez popular constitucional, tanto en vigencia del anterior
Código Contencioso Administrativo como del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo tiene competencia para anular actos
administrativos y contratos cuando quiera que de ellos derive
el quebrantamiento de los derechos colectivos lesionados o en
peligro. Fundó su aseveración, en los siguientes supuestos:

Dado que el CPACA sólo es aplicable a las asuntos que se

iniciaron con posterioridad a su vigencia, en este caso sus
disposiciones no son aplicables; no obstante, incluso si lo
fueran, lo cierto es que, aunque en el nuevo régimen
procedimental se establece que al juez popular no le es dable
anular actos administrativos o contratos, y ello fue avalado por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2011, el
asunto solo está cubierto por el fenómeno de la cosa juzgada
relativa. Por ello, continuó, la acción popular -ahora
denominada medio de control- es principal, no subsidiaria; su
configuración inicial es constitucional –artículo 88- y por
tanto no puede equipararse a los medios legales instituidos
 117

para efectuar juicios de legalidad; contrario a lo sostenido en

algunas providencias por la Corte Constitucional, sus efectos
no son suspensivos 84 , sino definitivos, y el juez es
competente para adoptar las medidas preventivas y
resarcitorias que considere procedentes para hacer cesar la
vulneración de los derechos colectivos, impedir su amenaza o
peligro, o restablecer el estado de cosas; el juez que conoce
la acción popular, además, es el juez natural de los actos
administrativos y contratos estatales.

En consecuencia, invocando un criterio finalístico y el criterio

de interpretación pro persona, consideró procedente efectuar
un pronunciamiento sobre contratos y actos administrativos
siempre que estos sean la causa de la lesión de los derechos
colectivos. En tal sentido, puntualizó:

“… las interpretaciones –administrativas y judiciales– que

afectan o limitan el contenido y alcance de los derechos e
intereses colectivos, así como los mecanismos para su
protección, devienen inconstitucionales o
contraconvencionales, es decir, desconocen de manera abierta
los compromisos internacionales que ha asumido Colombia en
el marco internacional en materia de derechos humanos; la
consecuencia, bajo esta premisa, es que se impone un
replanteamiento de la acción o pretensión popular, para
entenderla en su real dimensión, esto es, como un instrumento
procesal idóneo para la garantía de derechos humanos
reconocidos constitucional y convencionalmente.”.

Además, explicó el Consejo de Estado que en virtud de los

principios pacta sunt servanda y buena fe en el cumplimiento
de obligaciones internacionales por los Estados, así como en la
imposibilidad de alegar el derecho interno como excusa para
lesionar obligaciones contrarias a nivel internacional, es

84
Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha sostenido que los efectos de las acciones populares pueden
ser; preventivos, suspensivos o restitutorios.
 118

procedente efectuar el control de convencionalidad; Como

consecuencia de lo anterior, en su decisión y frente a este
primer problema jurídico, el Consejo de Estado —vía excepción
de inconstitucionalidad y contravencionalidad— inaplicó la
expresión “sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular
el acto o contrato” contenida en el inciso 2º del artículo 144 de
la Ley 1437 de 2011.

- Con todo (Tercer momento), la Sección Cuarta del mismo

Consejo de Estado decidió dejar sin efectos esa decisión, en
providencia de tutela radicada de doce (12) de diciembre de
dos mil catorce (2014), radicado 11001-03-15-000-2014-
00723-00 (MP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez).

“En el presente asunto es claro que la hipótesis de defecto

sustancial se ubica en el numeral “d” de la cita anterior, en la
medida en que la Corte Constitucional mediante sentencia con
efecto erga omnes se pronunció sobre la exequibilidad de la
norma en comento, que zanjó de manera definitiva y con
fuerza obligatoria las diferentes y opuestas posturas jurídicas
en el Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción
contencioso administrativa.

Ahora bien, si bien es cierto que la acción popular se instauró

en vigencia de la ley 472 de 1998, también lo es que al
momento de proferir la sentencia, esto es, el 26 de noviembre
de 2013, ya se conocía el pronunciamiento de la Corte
Constitucional, que no podría ser desconocido con el
argumento de la excepción de inconstitucionalidad y
contravencionalidad.
En efecto, la Constitución Política de 1991 creó la Corte
Constitucional como órgano encargado de la guarda y
supremacía de la Constitución, en sede del control abstracto
ejercido sobre las leyes al resolver las demandas de
 119

inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos85, decisiones

que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional

(…Es evidente que la sentencia de la acción popular vulneró el

derecho fundamental del debido proceso, por cuanto, el objeto
de la acción popular es la protección de los derechos colectivos
de los cuales no se predica un titular en particular, y no el
control de legalidad de la Resolución No. 632 del 29 de junio
de 2010 mediante la cual se CORPORAMAZONÍA resolvió el
recurso de apelación contra la Resolución No. 0028 del 13 de
mayo de 2010”.

En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, parece claro que

existe una tesis dominante en la jurisprudencia actual, de
ambas cortes, en el sentido de negar al juez popular la
posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos.
Este módulo pretende sólo dar cuenta de las discusiones, y no
presentar una crítica en torno a las decisiones recientes de las
altas cortes. Sin embargo, se sugiere al dicente tener presente
esta discusión como elemento relevante en las actividades
pedagógicas.

2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular.

Sentencia C-713 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández)

La Corte asumió el control automático e integral del proyecto

de Ley Estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara
“Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”. En este acápite
se recordará la decisión acerca del artículo 11 de ese proyecto,
que creó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, con el propósito
de introducir la figura de la revisión eventual, por parte del

85
Artículo 241 C.P. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
 120

Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que

se tramitan en la jurisdicción administrativa.

De este extenso pronunciamiento, resulta relevante extraer los

siguientes elementos:

- La Corte explicó que la nueva norma tiene como finalidad

unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los
derechos fundamentales y ejercer control de legalidad (inciso
1); regular asuntos puntuales como la inexistencia del deber
de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos
de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos
legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse
(incisos 2 y 3); permitir que el mecanismo de la revisión
eventual se aplique también a los procesos originados en el
ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción
(parágrafo 1); y permitir al Consejo de Estado actuar como
Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la
regulación de los recursos en particular (parágrafo 2).

Recordó el amplio margen de configuración del Congreso de la

República y, tomando en cuenta que a la jurisdicción
contencioso administrativa se le ha atribuido el conocimiento
de las acciones populares y de grupo que involucran las
actuaciones de autoridades públicas o de particulares que
desempeñan funciones administrativas, resulta válido que el
Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como
Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la facultad de revisar las sentencias y demás
providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo,
consideró que “la atribución de competencias que el legislador
puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1
de la Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como
Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido asignada
por el Constituyente” y, en consecuencia, declaró inexequible
la expresión “asegurar la protección de derechos
 121

constitucionales fundamentales o ejercer el control de

legalidad respecto de los fallos correspondientes”, del inciso 1º
del artículo 11 del proyecto.

Señaló que permitir que la revisión eventual por el Consejo de

Estado opere de manera oficiosa y sin ningún tipo de
limitación, implica transferirle a dicha Corporación una facultad
reservada a las partes. Finalmente, en cuanto al inciso primero
del artículo 11 del proyecto, la Corte encontró necesario
condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de
que en ningún caso se impide interponer la acción de tutela
contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión,
cuando de manera excepcional se configuren los requisitos
exigidos por la jurisprudencia para tal fin.

Respecto al segundo inciso del artículo 11 del proyecto, que

excluye el deber de motivar la escogencia o no para revisión y
suspende los efectos de las sentencias de instancia hasta tanto
haya un pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado, la
Corte consideró que es contrario a la Constitución. Igualmente,
encontró inconstitucional la expresión final del inciso tercero
del mismo artículo, según la cual “durante la presentación y
trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los
efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte
en relación con la respectiva insistencia tampoco requerirá
motivación” por contrariar el derecho de acceso efectivo a la
administración de justicia y afectar una garantía inherente al
debido proceso como lo es el deber de motivación las
decisiones judiciales.

Advirtió que la facultad atribuida al Consejo de Estado para la

revisión eventual de acciones populares y de grupo, no puede
ser asimilada a la facultad asignada a la Corte Constitucional
para la revisión eventual de los fallos de tutela, en razón a que
(i) la eventual revisión de los fallos de tutela fue autorizada
directa y exclusivamente por la propia Constitución en los
 122

artículos 86 y 241-9 de la Carta Política, mientras que no existe

norma constitucional que confiera al Consejo de Estado dicha
facultad; (ii) en materia de tutela todos los fallos de instancia
son remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y
decida sobre su eventual revisión, mientras que el Consejo de
Estado sólo habrá de pronunciarse respecto de las solicitudes
elevadas por las partes o el Ministerio Público que tengan como
propósito unificar la jurisprudencia en materia de acciones
populares y de grupo; (iii) la acción de tutela es un mecanismo
subsidiario y residual en materia de derechos fundamentales,
mientras que la acción popular es el mecanismo principal para
proteger los derechos e intereses colectivos. Por todo lo
anterior es necesario que el Consejo de Estado haga explícitos
los motivos por los cuales decide que un caso será o no
examinado en revisión.

A juicio de la Corte, la regulación del inciso segundo del artículo

11 del proyecto, así como la expresión final del inciso tercero,
según las cuales la decisión de instancia en las acciones
populares y de grupo sólo producirá efectos cuando el Consejo
de Estado decida sobre la selección o se pronuncie en virtud
de la revisión eventual, con las excepciones que fije la ley,
resultaban inconstitucionales por desconocimiento de los
principios de efectividad de los derechos (art.2 CP) y acceso
efectivo a la administración de justicia (art.228 CP).

En relación con el parágrafo 1º del artículo 11 del proyecto,

para excluir interpretaciones incompatibles con la
Constitución, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma
“en el entendido de que se trata de una competencia adicional
del Consejo de Estado, de que la revisión eventual es contra
sentencias o providencias que pongan fin a un proceso,
proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción
de tutela”.
 123

Para finalizar, la Corte consideró inconstitucional la expresión

“el Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de
Casación Administrativa” del parágrafo 2º del artículo 11 del
proyecto. Reiteró que el Consejo de Estado no puede actar
como Corte de Casación ya que constitucionalmente no le fue
asignada dicha función, sino la de actuar como “Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo”. 86

Ap
Actividad Pedagógica
Un grupo de investigadores que trabajan en
la cura de una enfermedad que afecta de
manera intensa el bienestar de menores de
12 años, encuentra la posibilidad de efectuar
avances significativos si se logra probar la
efectividad de un tratamiento en un grupo de
primates que habitan la Amazonía
colombiana, dadas sus similitudes genéticas
con los seres vivos humanos. Obtenidos los
permisos respectivos por parte de las
autoridades ambientales y sanitarias del
Estado, el grupo de investigación inicia sus
prácticas, teniendo en cuenta los siguientes
requerimientos: (i) identificar el grupo de
individuos primates que se verían afectados
por las pruebas, y evitar en su práctica
el sufrimiento innecesario de los animales no
humanos; y, (ii) promover la conservación

86
Por otro lado, la Corte consideró que las expresiones “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”,
y “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, contenidas
en el inciso primero del artículo 11 del proyecto, son inconstitucionales debido a que la regulación no resulta
coherente con la distribución funcional de competencias prevista en el inciso 2º del artículo 236 CP. Añadió que
ni en la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ni en el Reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido
directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa Corporación, la
competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las
secciones, concretamente en la primera y tercera, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento del Consejo
de Estado.
 124

sostenible de la especie de primates

afectada.

Tras un año de intervención por parte del

grupo de científicos, una Organización
‘animalista’ encuentra que la investigación
ha generado un fenómeno de
desplazamiento de los primates hacia una
zona donde habita una comunidad indígena
no contactada, con las siguientes
consecuencias: (i) el uso por parte de los
científicos de encerramientos sobre los
primates que ocasionalmente se acercan a la
zona de investigación; (ii) la imposibilidad de
controlar si algunos de los sujetos que
estaban siendo sujeto del experimento, y
que se encontraban en su estado natural de
libertad, migraron a la zona de la comunidad
no contactada; y (iii) la inexistencia de
control por parte de los científicos de la
existencia de una población de primates
sana que evite su desaparición, pues no es
posible su acceso a la comunidad indígena no
contactada para efectuar los seguimientos.
Por lo tanto, la organización inicia, en
defensa del derecho colectivo al equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales (literal c
del artículo 4 de la Ley 472 de 1998) una
acción popular, con el objeto de que se
suspenda el permiso otorgado y finalicen los
experimentos.

En grupos de trabajo tres personas discuta

acerca de (i) la existencia y denominación de
los derechos involucrados en el problema
jurídico; (ii) la titularidad de los mismos y,
 125

especialmente, la titularidad de derechos por

animales (distintos a los seres humanos);
(iii) la legitimación para actuar.
Con independencia de las conclusiones a las
que haya llegado el grupo en torno a la
legitimación y procedencia de la acción
(discusiones que se presentan en los altos
tribunales actualmente), suponga que su
grupo de trabajo es un juez colegiado, que
decide asumir el fondo del asunto y conceder
la protección invocada. Diseñe la parte
resolutiva de la sentencia y explique el
sentido y fundamento de cada orden. (Se
permiten salvamentos y aclaraciones de
voto).

ae
Autoevaluación

El grupo indígena Tolozán, ubicado en la

capital de un Departamento del Norte del
país, junto con el equipo de fútbol Pasión
Caribe y un grupo de cien familias que
habitan en el lugar presentan acción de
tutela y acción popular, de forma
simultánea, y actuando como un grupo
definido por compartir un interés jurídico
relevante, solicitando el cierre del relleno
sanitario Munilimpio ubicado en las cercanías
del lugar.
Concretamente, el lugar para el depósito de
residuos sólidos se encuentra a 1.5
kilómetros del cabildo indígena, a 200
metros del lugar de entrenamiento del club
 126

deportivo y a 1 kilómetro de las familias que

residen más cerca del relleno.
Es claro que los rellenos sanitarios son
actualmente y dentro del nivel de desarrollo
técnico del país la forma más limpia de
manejar los residuos; pero también es claro
que distan de ser lugares exentos de
problemas. En este caso, los accionantes
indican que el botadero produce malos
olores, que existe derrame de lixiviado y que
estos líquidos, por naturaleza tóxicos, llegan
residualmente a las fuentes de agua,
produciendo enfermedades en la población
aledaña, indican que hay proliferación de
chulos, roedores y otros animales
carroñeros. Indican que, en el lugar del
relleno existía antes un escenario de
diversidad biológica, donde residían muchas
especies animales, principalmente aves de
distinto tipo, y algunos en vía de extinción,
como la guartinaja, un pequeño roedor de la
región, similar al chigüiro, pero de menor
tamaño.
Las autoridades accionadas afirman que el
relleno sanitario opera adecuadamente,
dentro de los parámetros establecidos por la
ley para este tipo de dispositivos, y que la
comunidad indígena, Pasión Caribe y los
pobladores no se encuentran en el área de
influencia del proyecto. Añade que este
relleno atiende las necesidades de cerca de
treinta municipios, y que después de analizar
todas las alternativas, es el único lugar de la
zona donde estos pueden depositarse, pues
el siguiente relleno (en términos
geográficos) se encuentra a 250 kilómetros
del que es cuestionado, y el transporte
 127

implicaría costos desproporcionado,

afectando precisamente a los accionantes,
dado que implicaría un aumento inmediato y
sensible de las tarifas del servicio público.

La empresa que tiene la operación del relleno

indica que cumple con los estándares
ambientales, que sí se presentó un derrame
accidental de lixiviado, pero que actualmente
se encuentra plenamente controlado; que los
accionantes se encuentran lejos del lugar, y
que presta un servicio invaluable para toda
la comunidad, en desarrollo del principio de
interés general.

Este relleno Munilimpio funciona desde hace

10 años; sin embargo, lo que suscitó las
demandas de tutela y popular a las que se
hace referencia, fue su ampliación, que tuvo
lugar hace seis meses.
Como juez popular: analice la legitimación
por activa, la procedencia de la acción;
defina el problema jurídico y establezca si es
necesario generar un pronunciamiento extra
petita, y hasta dónde podría extenderse.

En un grupo de trabajo de 2 a 3 personas

discuta las implicaciones de la concurrencia
de la acción popular con la tutela; de la
concurrencia de tres actores que afirman
tener los mismos intereses, pero que poseen
características muy diversas. Si desea negar
la acción explique las razones, frente a cada
uno de los tutelante y en relación con todos
los problemas jurídicos, procedimentales y
de fondo que haya identificado el grupo.
Finalmente, suponga que concede (como
 128

juez popular, no como juez de tutela), y

diseñe un remedio judicial adecuado, con
términos, responsables y alcance preciso de
cada orden.
 129

B Bibliografía

Cruz Parcero, Juan (2007). “El lenguaje de

los derechos. Ensayo para una teoría
estructural de los derechos”. Trotta editoral.
Madrid.
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los derechos colectivos: balance de la ley de
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1998) en sus primeros 10 años”. Universidad
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Normatividad

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Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de
1982.
Ley 9 de 1989. Diario Oficial No. 38.650, 11
de enero de 1989.
 130

Ley 45 de 1990. Diario Oficial No. 39.607, 19

de diciembre de 1990.
Constitución Política de 1991, publicada en la
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de 1991.
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6 de agosto de 1998.
Ley 1283 de 2009. Diario Oficial No. 47.223.
5 de enero 2009.
Ley 1395 de 2010. Diario Oficial No. 47.768,
12 de julio de 2010.
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Viena, 13-36163 — DPI/1394 del 25 de junio
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J
Jurisprudencia

Corte Constitucional

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1993, MP. Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
 131

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Corte Constitucional, Sentencia C-215 de
1999, MP. Martha Victoria Sáchica
Moncaleano. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
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Corte Constitucional, Sentencia SU-1116
de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2001/SU1116-01.htm
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2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
Disponible en
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2003, MP. Alfredo Beltrán Sierra. Disponible
en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
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2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
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 132

Corte Constitucional, Sentencia C-450 de

2004, MP. Jaime Araújo Rentería.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
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2007, MP. Rodrigo Escobar Gil. Disponible
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Disponible en
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2008, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2008/C-713-08.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-750 de
2008, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2008/C-750-08.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-215 de
2009, MP. Martha Victoria Sáchica
Moncaleano. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/1999/C-215-99.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-523 de
2009, MP. María Victoria Calle Correa.
 133

Disponible en
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2010, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2010/c-595-10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de
2011, MP. María Victoria Calle Correa.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/REL
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Corte Constitucional, Sentencia C-632 de
2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2
011/c-632-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-644 de
2011, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
Disponible en
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Corte Constitucional, Sentencia T-294 de
2014, MP. María Victoria Calle Correa.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2014/T-294-14.htm

Consejo de Estado
 134

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia
del 16 de enero de 2001, AP-144, CP.
María Elena Giraldo Gómez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia
del 31 de mayo de 2002, Rad.: 1999 –
9001(AP), CP. Ligia Lopez Díaz.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 28 de octubre de 2004, 68001-23-15-
000-2002-2073-01(AP), CP. Olga Inés
Navarrete.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 29 de septiembre de 2005, 13001-23-
31-000-2005-00063-01(AP), CP. Camilo
Arciniegas Andrade.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia
del 15 de agosto de 2007, AP-004-01, CP.
Ruth Stella Correa Palacio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia
del 2 de septiembre de 2009, 25000-23-
25-000-2004-02418-01 (AP), CP. Enrique
Gil Botero.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia
del 26 de noviembre de 2013, 25000-23-
24-000-2011-00227-01 (AP), CP. Enrique
Gil Botero.
 135

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 28 de marzo de 2014, CP. Marco
Antonio Velilla Moreno.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta,
Providencia del 12 de diciembre de
2014, 11001-03-15-000-2014-00723-00,
CP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera Subsección
B, Sentencia del 29 de abril de 2015,
25307-33-31-701-2010-00217-01(AP), CP.
Stella Conto Díaz del Castillo.
 136

Unidad 3
LA ACCIÓN DE GRUPO

Og Objetivo general

Identificar el ámbito de protección y la

dimensión reparadora de la «acción de
grupo» como mecanismo judicial que
permite que un conjunto de personas, de
forma colectiva y como consecuencia de un
daño común, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los
perjuicios sufridos.

Objetivos específicos
oe
• Reconocer las diferentes etapas procesales
que componen el trámite de la acción de
grupo de acuerdo con los principios que
orientan su trámite y
• Precisar diferencias que existen entre ésta
y las demás acciones constitucionales.
• Dimensionar el margen de posibilidades
que tiene la autoridad judicial, al momento
 137

de pronunciarse frente a esta acción para

asegurar que la orden sea cumplida por la
autoridad pública o el particular obligado.

3.1. Introducción

El artículo 88 de la CP de 1991 establece que la ley “regulará

las acciones originadas en los daños ocasionados a un número
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares”. Esta norma constituye el fundamento
constitucional de las disposiciones de la Ley 472 de 1998 que
regulan lo relacionado con la acción de grupo. Como se verá
con detalle más adelante, esta acción surge como una
alternativa judicial para que un conjunto de personas, de
forma colectiva y como consecuencia de un daño común,
pueda presentar sus reclamaciones ante las autoridades por
los perjuicios sufridos.

Sin embargo, es importante recordar que, en el derecho

constitucional colombiano, la acción de grupo tiene unos
antecedentes previos a la Carta del 91. Uno de ellos está en el
artículo 2.359 del Código Civil. De acuerdo con esta norma
“[p]or regla general se concede acción en todos los casos de
daño contingente, que por imprudencia o negligencia de
alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el daño
amenazare solamente a personas determinadas, sólo alguna
de éstas podrá intentar la acción”. Generalmente la doctrina
asocia esta disposición, exclusivamente, con los orígenes de la
acción popular dado que se suele señalarse que no contempla
de manera expresa una finalidad indemnizatoria y que dicha
acción está articulada en torno a la protección del interés
público. No obstante, si se mira con detalle, la segunda parte
de este artículo indica también que las personas directamente
afectadas por la amenaza de daño, cuando estas puedan
 138

determinarse, son las únicas titulares para intentar la acción.

Esto nos muestra la forma en que el derecho civil colombiano
ya había contemplado la posibilidad de que personas afectadas
por una causa común iniciaran una acción para alegar la
eventual afectación por un daño, lo cual guarda alguna
semejanza con la estructura de la acción de grupo en los
términos en los que la conocemos hoy.

Ahora bien, existe un relativo consenso en señalar que, en

estricto sentido, el primer antecedente de un mecanismo de
protección colectivo con fines indemnizatorios apareció en
nuestro país con el Decreto 3466 de 198287 conocido como el
Estatuto de Defensa del Consumidor. Esta norma contempló
un procedimiento para que los consumidores, de forma
colectiva, reclamaran reparaciones por los daños que fueran
causados por productores, expendedores y proveedores de
artículos o servicios de la misma naturaleza y clase. De
acuerdo con el numeral 4 del artículo 36 de este decreto, los
consumidores que se consideraran con “derechos derivados de
hechos similares a los previstos en la demanda” podían
hacerse dentro del proceso dentro de los “quince (15) días
siguientes a la última publicación del edicto en el que se
informa de la admisión de la demanda”. Y, luego, al final del
proceso, la sentencia favorable, de acuerdo con el numeral 9
del mismo artículo, beneficaría “no sólo a quienes intervinieron
en el proceso, sino a todas las personas emplazadas que no
concurrieron, salvo a quienes expresamente [hubieren
manifestado] por escrito auténtico, presentado antes de la
sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus
disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos”.

87
Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad,
la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes
y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras
disposiciones”
 139

Luego apareció la Ley 45 de 199088 que, en su artículo 76,

contempló un procedimiento mediante el cual un grupo de
personas podía perseguir una indemnización a causa de un
daño que tuviera origen, entre otras, en conductas de
competencia desleal, uso indebido de información privilegiada,
relacionadas con operaciones no representativas del mercado
y por el no suministro de información al mercado de valores
en las formas señaladas por la ley. De acuerdo con esta norma,
el trámite debería seguir las reglas del procedimiento
ordinario, pero de acuerdo con las reglas y las estructura
definida por el precitado artículo 36 del Decreto 3466 de 1982.
De acuerdo con la norma, la representación de las personas
que no comparecieren al proceso sería asumida, según el caso,
por la Superintendencia Bancaria y por la Comisión Nacional
de Valores, quienes a su vez tenían la obligación de publicar la
sentencia89. Como puede notarse, un esquema procesal propio
de lo que conocemos como una acción de grupo.

Más adelante, en el proceso de articulación del texto

constitucional y luego de varias discusiones 90 , la Asamblea
Nacional Constituyente distinguió entre la necesidad de contar
con una acción destinada a la protección de derechos e
intereses colectivos, de otra -propiamente una class action
como se conoce en el derecho anglosajón- que persiguiera la
reparación colectiva de un daño ya causado. Fue así como,
finalmente, en la CP de 1991 se consagraron en el mismo
artículo 88 dos acciones de naturaleza y alcance diferente: de
un lado, la «acción popular», analizada en el capítulo anterior
y, de otro lado, la «acción de grupo» que será objeto de
estudio en este.

88
Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de
intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras
disposiciones”
89
Para la interpretación de este artículo debe tenerse en cuenta que el artículo 1 del Decreto 4327 de 2005,
Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre de 2005, fusionó la Superintendencia Bancaria con la
Superintendencia de Valores y conformaron la Superintendencia Financiera.
90
Al respecto, se pueden confrontar las discusiones sobre el articulado, entre otras, en las Gacetas
constitucionales 46 de 15 de abril de 1991, 77 de 20 de mayo de 1991 y 109 de 27 de junio de 1991.
 140

Con posterioridad a la CP de 1991 y antes de la Ley 472 de

1998, únicamente se profirieron, por una parte, el Decreto 653
de 1993 91 mediante el cual se definió una acción dirigida a
reparar daños consecuencia de la obtención de información
privilegiada en el mercado público de valores y, por otra parte,
la Ley 256 de 1996 92 que en su artículo 20 contempló una
especie de acción de grupo frente a hechos de competencia
desleal. Y a pesar de que en el Congreso de la República se
presentaron diferentes y variados intentos de regulación93, la
reglamentación plena de la acción de grupo no fue posible sino
hasta la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998.

A continuación, en los siguientes apartados se analizará el

contenido de esta ley en lo relacionado con la acción de grupo,
y se describirá el contenido de la jurisprudencia relevante
sobre la materia.

3.2. Ámbito de protección

3.2.1. Objeto de la acción

De acuerdo con el art. 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de

grupo tiene una doble finalidad: por un lado, “obtener el
reconocimiento” de la existencia de un daño y, por el otro, el
“pago de la indemnización de perjuicios” por la afectación de
uno o varios derechos, como consecuencia de dicho daño. La

91
Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de 1993 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores”. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-397 de 1995 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo).
92
Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.”
93
Durante estos años se presentaron varios proyectos de ley, entre los que se encuentran el PL 008 de 1993
Cámara; PL 020 de 1993 Cámara; PL 005 de 1995; PL 024 de 1995 y PL 984 de 1995. Estos tres últimos sería
acumulados y tramitados bajo el PL 010 de 1996 Senado cuyo trámite concluiría finalmente con la expedición
de la Ley 472 de 1998. Para una reconstrucción de las dificultades que se presentaron durante el trámite de esta
ley ver: Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Guía práctica de la Ley 472 de
1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Colombia.
 141

Corte Constitucional, en la sentencia C-1062 de 200094 dejó

claro que el ámbito de protección de esta acción no se limita
al resarcimiento de daños ocurridos a derechos colectivos, sino
que se extiende, también, a derechos individuales o
particulares. Para la Corte, dado que ni el constituyente, ni el
legislador establecieron limitaciones al alcance de la acción de
grupo, no resulta constitucional ninguna interpretación que lo
restrinja. Dijo la Corte:

“El hecho de que las acciones de clase o de grupo se

encuentren reguladas dentro de una norma constitucional que
hace referencia en su mayor parte a la garantía procesal de los
derechos e intereses colectivos, como ocurre en el artículo 88
de la Carta, no significa que aquellas sólo puedan intentarse
para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización
adeudada por los perjuicios causados en derechos e intereses
colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia,
dichas acciones también podrán formularse con respecto de
toda clase de derechos constitucionales fundamentales y
subjetivos de origen constitucional o legal cuando han sido
lesionados a un número plural de personas, con identidad de
causa y responsable, con el fin de reclamar la respectiva
reparación de perjuicios ante el juez, en forma pronta y
efectiva”95.

94
MP. Álvaro Tafur Galvis. Con esta sentencia se superan las discusiones que se generaron en relación con el
alcance de la acción de grupo generadas, por un lado, por los debates que se presentaron en el trámite legislativo
de la Ley 472 de 1998 y los proyectos de ley anteriores sobre la materia y, por otro lado, por lo señalado por la
propia Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica), en la que había
dicho lo siguiente: “En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran
derechos colectivos (...)”. Esta frase se prestó para equívocos a pesar de que esta sentencia también había
indicado “(…) En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen
relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda
vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre
- a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación
se reclama ante la juez (…)”.
95
En consecuencia, la Corte constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones “derivados de
la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que con su interpretación y
aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea
su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.
 142

La acción de grupo, además, está prevista para perseguir el

resarcimiento colectivo de daños independientemente del
sujeto que los origine. Así, ley contempló que la acción puede
ser utilizada cuando la violación que ocasionó el daño provenga
de la acción u omisión, por un lado, de autoridades públicas o
particulares que desempeñen funciones administrativas o, por
el otro, de personas naturales o de personas jurídicas de
derecho privado.

Por otra parte, la Ley 472 de 1998 tampoco definió restricción

alguna en relación con la intensidad del daño o el monto de la
cuantía. Esto significa que la acción de grupo procede para
obtener la reparación tanto de perjuicios ocasionados por
daños masivos de carácter moderado 96 , como de aquellos
daños de gran entidad causados en el marco de casos de
graves violaciones de derechos97.

El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo denominó a este medio de control
como “Reparación de los perjuicios causados a un grupo”,
conservando la misma naturaleza regulada por la Constitución
Nacional y la Ley 472 de 1998 y en su artículo 145 señaló:

ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS

CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente
a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les
originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del
conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del

96
Esta posición es contraria al criterio defendido por algunos autores como: Bermúdez Muñoz, Martín, (2007)
“La acción de grupo: normativa y aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del Rosario, Bogotá. Pp. 137
97
En este sentido se pronunció el Consejo de Estado al explicar que limitar el alcance de la acción “desconoce
el diseño constitucional de la acción, restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia e impide el
cumplimiento de los fines que identifican esta acción, como son los de proteger grupos de especial relevancia
social, reparar daños de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos dañinos de
grandes repercusiones” (subraya fuera del original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-
01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.
 143

Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los

perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por
la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a

veinte (20) o más personas individualmente determinadas,
podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo
hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

El inciso segundo subrayado fue demandado por un ciudadano

al considerarlo inconstitucional, bajo el argumento según el
cual sólo hace referencia a la posibilidad de solicitar la nulidad
de actos administrativos de carácter particular, dejando por
fuera los de carácter general, situación que vulneraría, entre
otras, el acceso a la Administración de Justicia. La Corte
Constitucional, en sentencia C-302 de 2012 se inhibió de
pronunciarse basada principalmente en la intervención del
Consejo de Estado dentro del proceso. Dijo la Corte:

La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que

los cargos que formula el demandante parten de una
interpretación errada del inciso segundo del artículo 145 de la
ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el
marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos
administrativos de carácter general cuando son el origen del
daño causado a un número plural de personas; por este motivo
la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.

Luego de analizar el contenido de la disposición desde

diferentes perspectivas hermenéuticas, la Corte concluyó:

En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del

artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar
que la causa de un daño soportado por un número plural de
personas es un acto administrativo de carácter general,
y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una
 144

medida de reparación, cuando sea necesario. Así las cosas, la

Sala concluye que los cargos que formula el demandante
recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una
interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del
artículo 145 de la ley 1437, y en particular a la frase “de
carácter particular”

Con base en lo anterior, y en su propio concepto, el Consejo

de Estado en pronunciamientos posteriores ha insistido en esta
regla así:

En ese orden de ideas la Ley 1437 de 2011 estableció la

posibilidad de solicitar en acciones de grupo la nulidad de
cualquier acto administrativo, agotando previamente el
recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto
de carácter particular. Se precisa por demás, que con esta
inclusión normativa de ninguna manera se modificó la
naturaleza exclusivamente indemnizatoria de la acción de
grupo, por lo cual los pronunciamientos referidos a ese punto
y que hayan sido previos a la promulgación del CPACA tendrán
plena validez98.

3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo

El artículo 46 de la Ley 472 establece que “[l]as acciones de

grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural
o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes
respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas”. Y más adelante indica: “El
grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.”

Esta última expresión fue demandada bajo el argumento según

el cual al establecer un mínimo de 20 personas para interponer
la acción se configuraba una limitación al acceso a la

98
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subseccion A, sentencia del
trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014), Rad: 25000-23-41-000-2013-02635-01, Consejero ponente:
Hernán Andrade Rincón.
 145

administración de justicia y se restringía el alcance previsto

por el constituyente para la acción de grupo. La Corte
Constitucional, en la sentencia C-116 de 200899, indicó que
esta última expresión era exequible, siempre y cuando se
entendiera que para activar la legitimación activa en las
acciones de grupo no se requiere, necesariamente, conformar
un grupo de 20 personas para que instauren la demanda, pues
es suficiente que un miembro del grupo lo haga pero a
condición de que indique en ella los criterios que permitan al
juez la identificación del grupo afectado. De esta manera, de
acuerdo con la Corte:

“(...) No es entonces necesario que el apoderado que presenta

la demanda cuente con el poder de por lo menos veinte de las
personas afectadas con el daño colectivo; es posible ejercer la
acción con el poder de una sola de las víctimas, siempre y
cuando se determine la existencia de un grupo de afectados
superior a veinte, pues es claro que, en ese entendido, se
están formulando pretensiones para la totalidad del grupo y no
sólo para las víctimas que efectivamente le otorgan poder.”

Por otra parte, durante los primeros años de vigencia de la Ley

472 de 1998 se presentó una discusión muy fuerte al interior
del Consejo de Estado en relación con la interpretación del
enunciado contenido en esta norma que decía: “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de
los elementos que configuran la responsabilidad”. En términos
generales, las secciones primera y segunda sostenían que para
que la acción de grupo procediera, únicamente era necesario
señalar las condiciones uniformes del grupo respecto de las
circunstancias que generaron el daño. Sin embargo, las
secciones Tercera, Cuarta y Quinta indicaban que la acción de
grupo era procedente solo si el grupo propiamente dicho, o las
condiciones comunes que le daban entidad pre-existían a la

99
MP. Rodrigo Escobar Gil.
 146

ocurrencia del daño 100 . Esta última interpretación parecía

consolidarse con la expedición del Acuerdo 055 de 2003101 que
modificó el reglamento del Consejo de Estado y al redefinir la
distribución de negocios entre las secciones, le asignó el
trámite de las acciones de grupo a la sección tercera. Sin
embargo, esta figura de la preexistencia fue objeto de análisis
por parte de la Corte Constitucional en una de las decisiones
jurisprudenciales más importantes en relación con la acción de
grupo: la sentencia C-569 de 2004102. En esta sentencia la
Corte declaró inconstitucional la expresión “Las condiciones
uniformes deben tener también lugar respecto de los
elementos que configuran la responsabilidad” contenida en el
inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998. De
acuerdo con la Corte Constitucional:

“(…) la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la

ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la
acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado,
que desconoce el derecho de acceso a la administración de
justicia y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de
grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta
exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de
verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y
46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de
las acciones de grupo para la protección de grupos de especial
entidad, o para la indemnización de daños de importantes
repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la
innecesariedad (sic) de su inclusión para la consecución de

100
Una reconstrucción detallada de esta discusión en: Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005), “Regulación
de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el derecho colombiano”, en XXVI
Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal - Universidad Libre.
Bogotá. Pp. 34 y ss.
101
ACUERDO 55 DE 2003 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”, Artículo
1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se
expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS
ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso
Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de
trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 12-. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.”
102
MP. Rodrigo Uprimny Yepes.
 147

dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios,

como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad,
que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor
desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo,
la finalidad constitucional perseguida. En segundo término,
este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional
de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y
su sistema de garantías inspirado en los principios de
efectividad de los derechos (CP art. 2º), y de prevalencia del
derecho sustantivo (CP art. 228).

“Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de

igualdad en el acceso a la administración de justicia (CP arts.
13 y 228), al establecer una diferencia de trato en
consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que
implica la privación, para las personas no preagrupadas, de
todas las ventajas procesales que caracterizan dichas
acciones.

“Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir

al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de
grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de
personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido
por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art.
89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no
caracterizado según un principio de organización, y en
ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y
determinación (grupo abierto).

Como explicó la Corte Constitucional, precisamente, existen

eventos en los que las personas se agrupan como
consecuencia del daño y en estas circunstancias impedirles el
acceso a la acción de grupo desconocería el sentido
constitucional de la acción. De esta manera, entonces, al
declarar inconstitucional la fuente normativa que le dio origen,
se eliminó del ordenamiento jurídico el requisito de la
 148

preexistencia del grupo como criterio de procedibilidad de esta

acción constitucional.

3.2.3. Jurisdicción y competencia

El artículo 50 establece que las jurisdicciones civil ordinaria y

de lo contencioso administrativo conocerán de las acciones de
grupo dependiendo de la persona sobre la que se impute la
responsabilidad del hecho vulnerador. De acuerdo con lo
anterior, los asuntos se tramitarán así:

Procesos que se susciten con ocasión

En la del ejercicio de las acciones de grupo
jurisdicción de originadas en la actividad de las
lo Contencioso entidades públicas y de las personas
Administrativo privadas que desempeñen funciones
administrativas.
En la Los demás procesos que se susciten
jurisdicción con ocasión del ejercicio de las
civil ordinaria acciones de grupo

De acuerdo con esta norma, en las acciones de grupo objeto

de la jurisdicción civil ordinaria, los asuntos deben ser
tramitados en primera instancia por los jueces civiles del
circuito y, en segunda, por la Sala Civil del Tribunal del Distrito
Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia. En lo
relacionado con las acciones de grupo objeto de conocimiento
de la jurisdicción contencioso administrativa debe tenerse en
cuenta lo señalado en la Ley 1437 de 2011 103 que en sus
artículos 152 y 155 indica:

“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales

103
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.
 149

Administrativos conocerán en primera instancia de los

siguientes asuntos:
(...)
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses
colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese mismo ámbito
desempeñen funciones administrativas.

“ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces
administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos:
(...)
10. De los relativos a la protección de derechos e intereses
colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades de los niveles
departamental, distrital, municipal o local o las personas
privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen
funciones administrativas.”

En relación con la determinación de la competencia, el artículo

51 acude al criterio del factor territorial pues indica que: “Será
competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el
del domicilio del demandado o demandante, a elección de éste.
Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes,
conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere
presentado la demanda.”

3.3. Generalidades del procedimiento

3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la

acción

a) En relación con la titularidad de la acción, el artículo 48 de

la Ley 472 de 1998 señala que la acción de grupo puede ser
 150

presentada en nombre y representación de personas naturales

o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El
artículo 49 indica que la acción de grupo, a diferencia de las
demás acciones constitucionales, en todo caso, debe ejercerse
por intermedio de abogado. Explica esta norma que “[c]uando
los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados,
deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como
coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente
el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre
el comité”.

Ahora bien, aunque la Ley 472 de 1998 no definió

expresamente un requisito de idoneidad del abogado que
asume la representación del grupo, el artículo 56 señaló que
“cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no
participó en el proceso, demuestre […] que sus intereses no
fueron representados en forma adecuada por el representante
del grupo” puede solicitar su exclusión de este. Para evitar esta
situación, resulta importante que el juez de la acción de grupo
adopte medidas que lo lleven a asegurarse que durante el
trámite los intereses del grupo se encuentran representados
debidamente.

El artículo 48 indica, además, que la acción también puede ser

interpuesta por el Defensor del Pueblo y los Personeros
Municipales y Distritales, quienes podrán, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de
grupo en dos eventos: (i) en nombre de cualquier persona que
se lo solicite o (ii) en nombre de quien “se encuentre en
situación de desamparo o indefensión”. Esta última
circunstancia ha sido entendida de manera amplia por parte
de la jurisprudencia constitucional que ha señalado que “el
estado de indefensión es un concepto de carácter fáctico que
se configura cuando una persona se encuentra en un estado
de debilidad manifiesta frente a otra, de modo que, por el
 151

conjunto de circunstancias que rodean el caso, no le es posible

defenderse ante la agresión de sus derechos”104

b) En relación con los requisitos que debe reunir la demanda,

el artículo 52 de la Ley 472 de 1998 señaló que esta, además
de los establecidos en el Código de Procedimiento Civil y en el
Código Contencioso Administrativo, dependiendo el caso, debe
contener lo siguientes elementos:

“1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder

legalmente conferido.
2. La identificación de los poderdantes, identificando sus
nombres, documentos de identidad y domicilio.
3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren
ocasionado por la eventual vulneración.
4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los
individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para
identificarlos y definir el grupo.
5. La identificación del demandado.
6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo
en los términos de los artículos 3o. y 49 de la presente ley.
7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan
hacer valer dentro del proceso.”

Frente a algunos de estos elementos es importante hacer

algunas precisiones. Como se vio antes, no es necesario que
todas las personas que integran el grupo demandante
concurran al momento de presentación de la demanda, ni que
quienes presentan la demanda sean por lo menos 20 personas,
dado que, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo del
artículo 48 de la ley 472 de 1998, “en la acción de grupo el
actor o quien actúe como demandante, representa a las demás
personas que hayan sido afectadas individualmente por los
hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los
interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya

104
Cfr. Corte Constitucional, T-015 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
 152

otorgado poder”. Sin embargo, una lectura sistemática de los

artículos de la ley supone que para cumplir con el requisito de
la titularidad, quien actúa como demandante debe hacerlo en
nombre de un grupo no inferior a 20 personas, al cual
pertenece y debe señalar los criterios que permitan la
identificación de los integrantes del grupo afectado. En otras
palabras, “no es necesario que todas las personas que puedan
estar vinculadas al proceso (grupo afectado) deban otorgar
poder para ello, sino sólo los individuos que actúen como
demandantes, es decir, aquellos que deseen intervenir
directamente en el trámite de la acción”105.

Así, entonces, en relación con los poderdantes, únicamente se

requiere que al menos uno de los afectados otorgue poder para
la interposición de la demanda. No obstante, en el texto de la
demanda debe quedar claro que los daños causados ocurrieron
en perjuicio de un grupo de veinte o más personas. En este
sentido, la ley exige que, por un lado, quien interponga la
demanda haga parte del grupo afectado, y por el otro, que las
demás personas que componen el grupo de afectados sean
identificadas o al menos, identificables106. En relación con este
último aspecto el parágrafo del artículo 52 señaló que “[l]a
demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho
u omisión que la motiva, el cual debe ser determinado. No
obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que
existen otros posibles responsables, el juez de primera
instancia, de oficio ordenará su citación”. De este apartado
normativo se desprende una importante responsabilidad del
juez de la acción de grupo en la determinación de los
responsables de la afectación alegada.

105
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, SubSecciónA, Sentencia del
13 de febrero de 2013, Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez.
106
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera , sentencia del 1 de noviembre
de 2012, Rad: 250002326000199900002 04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero
 153

Adicionalmente, una de las razones por las que esta acción

precisa de la representación de un abogado está mediada por
la responsabilidad que acarrea la estimación de los perjuicios.
Por último, se precisa que en la demanda se determine que
existe una clara identificación de la parte demandada, y una
reconstrucción clara de los hechos que permita conocer el daño
causado y su nexo causal con la acción u omisión alegada
imputable al responsable.

c) El artículo 47, por su parte, precisó que la acción de grupo

debe interponerse dentro “de los dos (2) años siguientes a la
fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante
causante del mismo”. La Corte Constitucional en la sentencia
C-215 de 1999 indicó que esta previsión normativa se ajustaba
a la CP de 1991 pues “(…) la fijación de un término de
caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra pleno
sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés
general y la eficacia de la administración justicia y en el deber
consagrado en el artículo 95-7 de la Constitución de colaborar
con el buen funcionamiento de la misma.” Para la Corte, a
diferencia de las otras acciones constitucionales donde la
acción puede interponerse generalmente en cualquier tiempo,
en el caso de la acción de grupo la situación es diferente en
razón al interés jurídico que protege esta última, pues “[l]a
garantía constitucional se reduce entonces, a la alternativa de
acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso prudencial,
sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de
ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los términos
ordinarios de caducidad, las acciones individuales que
correspondan”107.

El Consejo de Estado ha explicado la forma en que debe

entenderse el tema de la siguiente manera:

107
Cfr. Corte Constitucional, C-215 de 1999.
 154

El artículo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las

acciones de grupo, que deberán promoverse dentro de los dos
años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la
acción vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para
establecer el momento a partir del cual empieza a correr el
término para intentar la acción, el juez debe en cada evento
establecer si los daños producidos se originaron en un acto que
se agotó en su ejecución o, en cambio, fueron producto de una
serie sucesiva de hechos, aunque, debe tenerse cuidado de no
confundir la causa del daño con la prolongación del mismo. Por
lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe
contar el término para intentar la acción, el juez deberá
establecer, al resolver sobre la admisión de la demanda,
cuándo se produjo el daño que aduce la parte demandante, no
sólo porque así lo dispone expresamente la norma, sino en
consideración a que su existencia constituye el fundamento de
la acción de grupo, por tratarse de una acción indemnizatoria.

Con base en lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado una

serie de subreglas jurisprudenciales con el fin de determinar la
forma en que deben comprenderse, por parte de los jueces,
los dos eventos a partir de los cuales se empieza a contar el
término de la caducidad así:

a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que

se produjo el daño, momento que, por lo regular, habrá de
coincidir con la ejecución del hecho, acción u omisión
causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su
ejecución, como ha ocurrido, por ejemplo, con los daños
causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas
consecuencias jurídicas fueron imputables también a la
administración, por citar casos ya decididos por la
jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir que la
producción del daño no coincida con la materialización del
hecho, acción u omisión causantes del mismo, porque dicho
daño obedezca a un efecto retardado de una causa anterior.
(…) [en ese sentido] el término para intentar la acción se
 155

cuenta desde el momento en que “se causó el daño”, norma

que debe entenderse en el sentido de que tal momento lo es
exactamente el de su consecución, cuando desde ese
momento el daño es evidente al mundo exterior, pero si el
daño se muestra con posterioridad al momento en que se
produjo la conducta causante del mismo, el término para
intentar la acción sólo correrá desde cuando se tuvo
conocimiento del daño. O puede suceder que la materialización
de la causa del daño coincida con la producción del mismo,
pero que la existencia de dicho daño permanezca desconocida
para el afectado, sin que esa ignorancia sea imputable a su
desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicación de
principios y normas superiores como los de equidad, habría
que contabilizar el término para presentar la demanda no
desde el momento en que se produjo el daño sino desde el
momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su
existencia.

b. Desde el momento en que cese la acción vulnerante

causante del daño. Se trata en este evento de los daños que
no se produzcan como consecuencia de un acto aislado sino de
hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se
derivan de factores contaminantes del ambiente. En estos
eventos, el término para accionar se contará desde el
momento en que cese de la “acción vulnerante causante del
mismo”.108

Y, sobre el último aspecto la Corte Constitucional, con base en

el principio pro homine ha desarrollado una jurisprudencia más
comprensiva sobre la forma en que debe entenderse la
caducidad del daño cuando se trata de circunstancias de
carácter sucesivo:

108
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de marzo de
2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
 156

“Es claro para esta Sala, que el entendimiento de la norma

legal que establece la caducidad para las acciones de grupo –
art. 47 de la Ley 472 de 1998- según el cual en los casos de
daño continuo o de daño de tracto sucesivo no opera la
caducidad por cuanto no ha cesado la acción vulnerante
causante del daño al momento de la presentación de la
demanda, es un entendimiento que no sólo se desprende
claramente del contenido de la norma legal, sino que más allá
se ajusta a la Constitución Nacional y a su principios de
prevalencia del derecho sustancial, de interpretación ‘pro
homine’, de interpretación conforme y razonable, así como al
respecto por los derechos del debido proceso y acceso a la
administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior,
la aplicación legal de la caducidad según la cual esta no opera
en los casos de daño de tracto sucesivo mientras no cese la
acción vulnerante causante del mismo, protege la efectividad
de la acción de grupo y por contera los derechos e intereses
colectivos que se buscan garantizar a través de esta acción,
como el interés respecto de la indemnización patrimonial y los
derechos a una vida digna, a la salud y a un medio ambiente
sano.”109

Con base en lo anterior, la Corte Constitucional explicó que

tratándose de circunstancias de carácter sucesivo, las
dimensiones del daño solo pueden constatarse con el paso del
tiempo, por lo tanto, un entendimiento mas comprensivo de la
caducidad de conformidad con la naturaleza constitucional de
la acción implica entender entonces que el término de
caducidad se cuenta desde la cesación de la vulneración110.

3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación

El artículo 53 establece que después de diez días hábiles,

contados a partir de la presentación de la demanda, el juez

109
Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
110
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de octubre
de 2007, Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero
 157

debe adoptar una decisión sobre la admisión. Si la demanda

reúne a satisfacción los requisitos señalados en el acápite
anterior, el juez debe proferir un auto de admisión en el cual
debe ordenar la notificación personal a los demandados. Desde
este primer momento, el juez cuenta con la facultad, ya
mencionada, del artículo 52, en virtud de la cual si en su
criterio existen otros posibles responsables, puede en el auto
admisorio ordenar su notificación personal.

Adicionalmente, la norma establece que el juez debe informar

a los miembros del grupo de la existencia de la acción, para lo
cual puede hacer uso de cualquier medio masivo de
comunicación o de cualquier mecanismo eficaz. Dada la
importancia de asegurar su participación en el proceso, la
norma dispone que el juez cuenta con la posibilidad de emplear
de manera simultánea diversos medios de comunicación. De
manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en la
importancia de que en todos los casos, se cumpla con esta
obligación, pues es la que permite que “los miembros del grupo
pueden ejercer legítimamente el derecho de aquellos a elegir
si comparecen por sí mismos al proceso”111, además con ella
se logra el juez disponga, en gran parte, “de toda la
información necesaria para remediar integralmente el
daño” 112 . De tal importancia es esta comunicación que la
jurisprudencia contencioso administrativa ha indicado que “el
incumplimiento de la obligación en comento tiene como
consecuencia el desconocimiento de un derecho sustancial de
los miembros del grupo y constituye una irregularidad procesal
generadora de nulidad”113.

111
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de septiembre
de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernandez Enriquez.
112
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de
2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández
Enríquez, citada en Op. cit
113
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero Ponente: Alier
Eduardo Hernandez Enriquez, Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicación
numero: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG).
 158

También señala la norma que, a menos que haya sido iniciada

por esta entidad, las acciones de grupo deben ser notificadas
siempre a la Defensoría del Pueblo para que intervenga en los
procesos que considere conveniente. La Corte Constitucional
ha señalado que la intervención de la Defensoría del Pueblo,
dada la naturaleza de sus funciones busca garantizar la
efectividad de los derechos y de los mecanismos de protección,
especialmente, de personas en situación de indefensión o
desamparo. Específicamente, en la sentencia C-215 de 1999
indicó que esta “notificación se puede surtir con el Secretario
General, directores nacionales, defensores delegados
y defensores regionales de la Defensoría del Pueblo, así como
los personeros municipales, funcionarios en los cuales haya
delegado el Defensor del Pueblo, la función de actuar en los
procesos de acciones populares y de grupo, de conformidad
con el artículo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual se
organizó el funcionamiento de ese organismo.”

El artículo 54 indica que cuando la demanda esté dirigida en

contra de entidades públicas y sociedades, la notificación debe
realizarse personalmente al representante legal o a quien
tenga en delegación esta facultad. La norma prevé que en caso
de que, por alguna razón, no pueda surtirse la notificación de
esta manera “esta se practicará mediante entrega que el
notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica
de la demanda y del auto admisorio al notificado.” Para el caso
de las sociedades, el articulo 54 indica que es un deber del
demandante indicar la dirección de la sociedad acusada y si no
la conociere, deberá afirmarlo bajo la gravedad de juramento.
En este último evento, el juez deberá ordenar la notificación
en la dirección que la sociedad demandada tenga registrada
en la Cámara de Comercio respectiva.

El inciso primero del artículo 56 señala que cinco días después

de que se venza el término de traslado de la demanda,
“cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su
deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser
 159

vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia.”

Cuando la persona decide excluirse del grupo puede intentar
acción individual por indemnización de perjuicios, pero si
transcurre el término sin que exprese su intención de excluirse
del grupo “los resultados del acuerdo o de la sentencia lo
vincularán”.

Una vez admitida la demanda, la parte acusada podrá

interponer las excepciones de fondo o mérito y las excepciones
previas definidas en el Código de Procedimiento Civil, hoy
Código General del Proceso. El juez de la acción de grupo
resolverá estas excepciones de conformidad con las reglas
previstas en esta normatividad.

3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y

periodo probatorio

a) El artículo 59 de la Ley 472 de 1998 establece que en la

demanda se pueden solicitar medidas cautelares y el juez se
pronunciará respecto de estas en el auto admisorio. Sin
embargo, el artículo 58 dispone que en las acciones de grupo
únicamente “proceden las medidas cautelares previstas en el
Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios”.
Bermúdez explica es figura así por cuanto la acción de grupo
es una acción indemnizatoria de carácter declarativo por lo
cual en el marco de esta acción no cabe el embargo de bienes
del demandado, pues al instaurar la demanda no se cuenta con
una pretensión indiscutida como ocurre en el caso del proceso
ejecutivo”114.

El artículo 59 también indica que “[e]l trámite para la

interposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las
mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de
Procedimiento Civil”. Y el artículo 60 que “Las medidas

114
Bermúdez, Op. Cit. Pp. 349
 160

decretadas se cumplirán antes de la notificación de la

demanda”.

b) Como estamos en presencia de una acción que busca la

reparación de un daño, el artículo 61 establece que el juez, de
manera oficiosa, “dentro de los cinco (5) días siguientes al
vencimiento del término que tienen los miembros del grupo
demandante para solicitar su exclusión del mismo, deberá
convocar a una diligencia de conciliación con el propósito de
lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito”.
La norma indica que esta audiencia “deberá celebrarse dentro
de los diez (10) días siguientes a la fecha de convocatoria.” Sin
embargo, la disposición prevé la posibilidad de que “en
cualquier estado del proceso las partes [puedan] solicitar al
juez la celebración de una nueva diligencia a efectos de
conciliar sus intereses y poner fin al proceso”, esto último en
aplicación del principio de economía procesal115.

En relación con las características que rodean el acuerdo que

celebran las partes en la diligencia de conciliación en el marco
de la acción de grupo el artículo 61 establece lo siguiente:

El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y

tendrá los efectos que para ella se establecen en esta ley. El
acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a
cosa juzgada y presta mérito ejecutivo.
El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en
un medio de comunicación de amplia circulación nacional.

En su momento, la jurisprudencia del Consejo de Estado

explicó que esta norma debía interpretarse en concordancia
con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, en el
sentido de que “en el caso de la conciliación en las acciones de

115
La norma también prevé que “[e]n la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para
servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función
corresponderá al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la
audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes.”
 161

grupo el juez debe aprobar el acuerdo celebrado por las

partes”116. Sin embargo, esta última disposición fue derogada
por el artículo 626 de Código General del Proceso.

c) Según el artículo 62, una vez llevada a cabo, sin éxito, la

audiencia de conciliación, el Juez decretará las pruebas que se
hubieren solicitado y aquellas que de oficio estime pertinentes,
las cuales deber ser practicadas dentro de los 20 días
siguientes. Y en caso de que la complejidad del proceso lo
amerite, la norma prevé que dicho término podrá ser
prorrogado de oficio o a solicitud de parte, hasta por otro
término igual.

3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos

Una vez vencido el término de la práctica de pruebas, el juez

dará cinco días de traslado a las partes para que presenten su
alegatos de conclusión (art. 64). Luego de ello, el expediente
pasara al despacho del juez y no podrá surtirse ninguna
actuación, salvo el trámite de un impedimento o recusación,
hasta que se dicte sentencia, la cual deberá ser proferida en
un término perentorio e improrrogable de 20 días (art- 64).

El artículo 65 estableció seis elementos que debe contener

toda sentencia que acoja las pretensiones de la demanda:

1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la

suma ponderada de las indemnizaciones individuales.

2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los

beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que
puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los
términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.

116
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de junio de
2005, Rad. No. 4584-01(AG) C.P. Dr. Alier E. Hernández Enríquez.
 162

3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para

la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de
los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será
administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se
pagarán:

a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte

del proceso como integrantes del grupo, según la
porcentualización que se hubiere precisado en el curso del
proceso. El Juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para
efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo
considere conveniente por razones de equidad y según las
circunstancias propias de cada caso;

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que

llegaren a presentar oportunamente los interesados que no
hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los requisitos
exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se
tramitarán y decidirán conjuntamente mediante Acto
Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la
indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos
en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en
cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de
las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes
presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una
sola vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los
veinte (20) días siguientes contados a partir del fenecimiento
del término consagrado para la integración al grupo de que
trata el artículo 61 de la presente ley. Los dineros restantes
después de haber pagado todas las indemnizaciones serán
devueltos al demandado.

4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la

sentencia, en un diario de amplia circulación nacional, dentro
del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto
 163

que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior,

con la prevención a todos los interesados igualmente
lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al
proceso, para que se presenten al Juzgado, dentro de los
veinte (20) días siguientes a la publicación, para reclamar la
indemnización.

5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida,

teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación
del extracto de la sentencia.

6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador,

que corresponderá al diez por ciento (10%) de la
indemnización que obtengan cada uno de los miembros del
grupo que no hayan sido representados judicialmente.

Algunos apartados de esta norma han sido objeto de

pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional.

Otro aspecto importante en relación con la sentencia, es que

de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 472 de 1998, esta
tiene efectos de cosa juzgada frente a:

i. quienes fueron parte del proceso, y

ii. las personas que, perteneciendo al grupo interesado no
manifestaron oportuna y expresamente su decisión de
excluirse del grupo y de las resultas del proceso

Como se puede observar, esta característica resulta

especialmente relevante en este tipo de procesos, pues
permite garantizar la seguridad jurídica respecto de la decisión
lo cual sería imposible y desnaturalizaría el sentido de la norma
si no vinculara jurídicamente a todos los miembros del grupo
objeto de la controversia, incluidos los ausentes.
 164

Así, de conformidad con el artículo 66, en concordancia con el

artículo 56, de la Ley 472 la sentencia tendrá efectos
generales, salvo en el caso de quienes no quedaron vinculados
al grupo, bien solicitaron la exclusión en el momento procesal
correspondiente, o bien porque logran demostrar que sus
intereses no fueron representados adecuadamente por el
representante del grupo –de ahí la insistencia del papel del
juez en el aseguramiento durante el trámite de la debida
representación-. En estos eventos, estas personas están
facultadas para interponer los procesos que consideren
encaminados a obtener la reparación de sus perjuicios.

Una vez proferida la sentencia, esa es apelable en el efecto

suspensivo. En este punto es importante indicar que si la
sentencia de primera instancia la parte demandante obtiene
un fallo a su favor puede obtener medidas cautelares de
embargo y secuestro de bienes del demandado. Dice el artículo
67 que “En este evento el Juez ordenará se preste caución para
garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro”.

Esta norma indica que la apelación deberá resolverse por la

autoridad judicial competente en un término máximo de 20
días, los cuales se contabilizan desde el momento de la
radicación del expediente en la Secretaría General. A pesar de
lo anterior, el artículo 67 le otorga la posibilidad al juez de
ampliar el término en 10 días, cuando sea necesario practicar
nuevas pruebas. Agrega la norma que contra las sentencias
proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las
Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de
casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones
legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir
estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a
partir de la fecha en que se radicó el asunto en la Secretaría
General de la Corporación.

El artículo 55 de la Ley 472 de 1998 señala que “quien no

concurra al proceso, podrá acogerse posteriormente, dentro
 165

de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la

sentencia, suministrando la información anterior, pero no
podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para
obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de
la condena en costas” El aparte subrayado fue declarado
exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de
2012 117 en la cual señaló que la norma objeto de estudio,
además de ser una regulación procesal realizada en el marco
de la libertad de configuración del legislador, no implica “una
restricción de la efectividad y garantía de la acción de grupo –
art.88 CP-, ni una afectación del acceso a la administración de
justicia –art.229 CP-, sino que por el contrario, son
regulaciones no solo necesarias, sino que garantizan el goce
efectivo y pleno de las acciones de grupo, al establecer
requisitos y términos razonables y proporcionados
encaminados a hacer posibles, efectivas y otorgar seguridad
jurídica al ejercicio de las acciones de grupo”118.

El artículo 67 indica que si bien pueden, con base en lo

anterior, pueden integrarse nuevos miembros al grupo con
posterioridad a la sentencia, esta situación “no incrementará
el monto de la indemnización contenida en ella”.
117
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. De otro lado, esta norma contenía un apartado que decía: “y siempre y
cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes” que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla),
por considerar que configuraba una restricción al acceso a la administración de justicia. Para adoptar esta
decisión la Corte se basó en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, previamente, había señalado: “La
frase señalada es abiertamente incompatible con la Constitución, pues una simple lectura del texto basta
para advertir la oposición flagrante al mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el
juzgador cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo. [pues] impide el acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la
Constitución está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales, cuando ya se ha
intentado la de grupo, a menos que se logre la exclusión, en el aparte que se analiza se impide a quienes no se
hicieron parte en el curso del proceso, obtener la indemnización de perjuicios a que la sentencia condenó en
su favor, con el argumento de que la reclamación debe hacerse dentro de su propio término de caducidad o
prescripción, a pesar de que no depende del afectado la determinación del momento en el cual se produce la
sentencia, en otras palabras la determinación del momento para acogerse a los efectos de la sentencia. Ello
depende de factores externos tales como la congestión propia de la función judicial que impide el cumplimiento
de los términos judiciales. En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artículo 55 de la ley 472 de
1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible”. Consejo de Estado, Sala de
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-
410012331000200100948-01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio
118
Corte Constitucional, C-242 de 2012.
 166

Por otra parte indica que ante la existencia de acciones

individuales relativas a los mismos hechos, podrán acumularse
a la acción de grupo, a solicitud el interesado, caso en el cual,
el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de
la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción
de grupo.

3.3.5. Disposiciones finales.

El artículo 68 de la Ley 472 de 1998 establece que los aspectos

no regulados y que no contraríen lo dispuesto en el título
correspondiente a la acción de grupo se aplicarán las normas
del Código de Procedimiento Civil, lo cual con la expedición de
la Ley 1564 de 2012 debe entenderse que la referencia remite
al nuevo Código General del Proceso.

El artículo 69 precisa que las acciones de grupo que fueron

reguladas antes de la expedición de la Ley 472 de 1998, esto
es, las Acciones de Grupo contempladas en el artículo 76 de la
Ley 45 de 1990, en el artículo 1.2.3.2. del Decreto 653 de 1993
(Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores) y en el
Decreto 3466 de 1982 artículos 36 y 37, deben ser tramitadas
bajo la estructura procesal definida para las acciones de grupo
en general.

Ap
Actividad Pedagógica

1. La entrada en vigencia del Código General

del Proceso y del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo impactaron el trámite de
multiplicidad de procesos y procedimientos
en el ordenamiento jurídico colombiano.
Elabore una tabla explicativa en la que ilustre
 167

la forma en que estas dos normatividades

impactaron el trámite de la acción de grupo,
respecto del trámite inicialmente previsto
por la Ley 472 de 1998. Discuta con sus
compañeros los logros y las dificultades que,
para la acción de grupo, ha tenido la entrada
en vigencia de estas dos normas.

2. Lea el siguiente caso y luego discuta con

sus compañeros su posición frente a las
preguntas que al final se formulan:

Mediante sentencia del primero de

noviembre de 2012, la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, adoptó una serie de
decisiones a favor de las personas que
resultaron afectadas por los daños
ambientales ocasionados con el
deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña
Juana, ocurrido el 27 de septiembre de 1997.
En particular, el numeral octavo de este fallo,
se estableció que los interesados que no
comparecieron al proceso y que se
consideren afectados, debían presentarse “a
la Defensoría del Pueblo – Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, dentro de los 20 días siguientes”
a la publicación del fallo, con el fin de
acreditar su pertenencia a cualquiera de los
subgrupos afectados por el deslizamiento.

Muchos críticos, incluyendo la Dirección de

Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo que se encarga de
manejar el Fondo para la Defensa de los
derechos e intereses colectivos, criticaron y
 168

cuestionaron esta decisión. En particular,

señalaron que con esta orden específica, la
Sección Tercera del Consejo de Estado, está
pretermitiendo una fase procesal
contemplada en el numeral 4º del artículo 65
de la Ley 472 de 1998, que dispone
claramente que las personas interesadas e
igualmente lesionadas que no concurrieron
al proceso de acción de grupo se deben
presentar al juzgado que conoció de la
acción dentro de los veinte (20) días
siguientes a la publicación de la sentencia, si
quieren acogerse a sus efectos y reclamar la
indemnización correspondiente. Es decir, por
mandato legal y constitucional, quien tiene
la función de declarar derechos y acreditar la
pertenencia al grupo es la autoridad judicial
y no el Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, creado por
la Ley 472 de 1998 (Titulo IV, art. 70 y ss.),
a cargo de la Defensoría del Pueblo, dado
que éste cumple únicamente funciones de
carácter administrativo como el manejo del
monto de la condena y el pago de las
indemnizaciones individuales y
determinadas en la sentencia. Así las cosas,
la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
establecer que las personas deben
presentarse a la Defensoría del Pueblo –
Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, con una serie de
documentos para acreditar su pertenencia al
grupo de afectados por los daños
ambientales ocasionados con el
deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña
Juana, desconoció lo dispuesto por la Ley
472 de 1998, y en particular, las funciones
 169

propias del Fondo, dejando de asumir las que

le son propias.

¿Cuál es su posición frente a esta

controversia? Si no considera que no la
orden de acreditar la pertenencia al grupo no
debió dirigirse al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos de la
Defensoría del Pueblo ¿quién debió haber
asumido ese rol? Justifique su respuesta.

ae
Autoevaluación

Lea y analice el siguiente caso (adaptado

de un fallo real):

Mediante escrito presentado el 15 de octubre

de 2013 por intermedio de apoderado
judicial, los señores Juan Pérez, Jesús
Sánchez, María Rodríguez y José García,
actuando en su nombre y en el de “otros
ciudadanos colombianos que actualmente se
encuentran vinculados como docentes y
directivos docentes activos y pensionados
desde el año 2010 a la fecha, todos que
pertenecen o pertenecieron a la educación
inicial, preescolar, básica y media que les
asiste el derecho reclamado y se encuentran
vinculados y al servicio de todas las
Secretarías de Educación de los municipios
del país, de todas las Secretarías de
Educación de los departamentos del país, de
la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.,
 170

de la Secretaría de Educación del Distrito

Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta, de la Secretaría de Educación del
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, de la Secretaría de Educación del
Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla, en calidad de docentes de
planta, con nombramiento provisional y/o en
período de prueba” interpusieron acción de
grupo contra la Nación – Ministerio de
Hacienda y Crédito Público – Ministerio de
Educación Nacional con el fin de estos fueran
declararados administrativamente
responsables de los perjuicios sufridos “por
el no reconocimiento de la prima de servicios
correspondiente a los años 2010, 2011,
2012, 2013 y 2014; igualmente o
alternativamente (…) por razón o con
ocasión de la emisión, promulgación y
aplicación del acto administrativo Decreto
No. 1545 del 19 de julio de 2013, emanado
de los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público y del Ministerio de Educación
Nacional por ser dicho proceder
inconstitucional e ilegal; no ajustado a
nuestro Sistema Social de Derecho, donde se
estableció que la prima de servicios para el
personal docente y directivo docente oficial
de las instituciones educativas de preescolar,
básica y media del país sólo se reconocerá a
partir del año 2014, pagando en ese año sólo
el valor correspondiente a siete (7) días;
desconociendo y violando la normatividad
aplicable sobre interrupción prescriptiva de
derechos laborales a dicho grupo de
docentes y directivos docentes”
 171

Como hechos relevantes se narraron que el

19 de julio de 2013 la parte demandada
emitió el Decreto No. 1545 “Por el cual se
establece la prima de servicios para el
personal docente y directivo docente oficial
de las instituciones educativas de preescolar,
básica y media”. Se mencionó en la demanda
que dicho decreto estableció la prima de
servicios para todos los docentes públicos del
país a partir del año 2014, año en el cual sólo
se reconoce el equivalente a siete días de
salario y a partir del año 2015 ya comienza
el reconocimiento de lo equivalente a 15 días
de salario. Que con ello se le está
desconociendo al grupo demandante el
derecho que le asiste de reconocimiento y
pago de la prima de servicios equivalente a
15 de días de salario mensual devengado
correspondientes a los años 2010, 2011,
2012, 2013 y 8 días del año 2014, toda vez
que dicho decreto desconoce o inaplica en
forma injustificada la normatividad de
prescripción de los derechos laborales y de
seguridad social.

Los demandantes radicaron derecho de

petición ante el Ministerio de Educación
Nacional el 30 de octubre de 2013, en el cual
reclamaron el derecho que les asistiría y a
todo el grupo aquí demandante por la prima
de servicios equivalente a 15 días de salario
mensual devengado correspondientes a los
años comprendidos entre 2010 y 2013 y 8
días del año 2014. Además solicitaron
información sobre la cantidad de docentes y
directivos docentes públicos activos y
pensionados de educación preescolar, básica
 172

y media que a la fecha no hubieren solicitado

administrativa o judicialmente el
reconocimiento y pago de la prima de
servicios y el valor que le correspondiere a
cada uno por concepto de dicha prima
durante los años 2010 a 2013 y 8 días del
año 2014. Igualmente solicitaron que se le
expidiera copia integral y auténtica del
mencionado Decreto, con la respectiva
constancia de publicación y de ejecutoria.

El Tribunal Administrativo, mediante auto

proferido el 10 de enero de 2014, rechazó la
demanda, de conformidad con lo siguiente:
“En diferentes apartes de su texto, la
demanda es reiterativa en señalar que la
acción tiene como propósito la
indemnización de los perjuicios ocasionados
a los actores por la falta de pago de la prima
de servicios durante los últimos cinco (5)
años y la aplicación del decreto 1545 de
2013 expedido por el gobierno nacional. Sin
embargo, estima la Sala que realmente lo
que persigue la acción de grupo es el
reconocimiento y pago de los valores
correspondientes a las primas de servicios a
las cuales consideran tener derecho por los
años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Así
puede concluirse del análisis de las
pretensiones, los hechos, las
consideraciones sobre la indemnización, el
acápite de los precedentes jurisprudenciales
y del cálculo individual de los perjuicios,
donde el énfasis está puesto en la necesidad
de lograr reconocimiento y pago, el
cumplimiento de las obligaciones pendientes
por concepto de la prima de servicios y los
 173

alcances restrictivos del decreto No. 1545 de

2013 en esta materia. Incluso al hacer el
estimativo de los posibles perjuicios, la parte
actora no incluyó ninguna alusión al daño
emergente, al lucro cesante ni a los daños
patrimoniales que reclama, pues el cálculo
está basado únicamente en el valor que
correspondería recibir a cada docente como
prima por cada uno de los años citados.
Específicamente, -sostuvo el Tribunal- la
pretensión indemnizatoria, que sería propia
de la acción de grupo, está dirigida al pago
del valor equivalente a la prima de servicios
en cuantía de quince (15) días de salario
mensual devengado durante los años 2010,
2011, 2012, 2013 y ocho (8) días de salario
mensual del año 2014. Desde esta
perspectiva, advierte la Sala que la acción es
improcedente porque el reconocimiento y
pago de la prima de servicios escapa al
ámbito específico de la acción de grupo, ya
que la demanda no persigue la condena en
perjuicios sino la cancelación de posibles
obligaciones propias de sus acreencias
laborales”

Los demandantes impugnaron esta decisión

por considerar que “Si bien el daño o
perjuicio que se establece y se pide
indemnizar es un valor cercano o que guarda
cierta equivalencia con la prima de servicios,
la demanda en ningún momento establece o
solicita el pago de dicha prima de servicios;
lo que claramente se solicita en la demanda
es la indemnización de perjuicios causados a
los demandantes en un valor equivalente o
cercano a dicho valor, ya que la demanda y
 174

el acto acusado generan perjuicios

materiales a los actores, los cuales no se
encuentran en la obligación constitucional ni
legal de soportar.”

Tampoco puede asumirse que lo que en

esencia la demanda pretende es el
cumplimiento de obligaciones pendientes por
concepto de prima de servicios y los alcances
del decreto No. 1545 en esta materia. Es
claro expresar que a la fecha no existe una
obligación pendiente en esta materia como
lo afirma la Sala, los actores tienen muy
claro que si así fuera el camino sería la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral; pero como lo que
esencialmente se discute es que la
demandada causó perjuicios materiales a los
actores con su omisivo actuar y con la
omisión del enunciado acto administrativo;
bajo esa óptica la acción es procedente
porque persigue el pago de perjuicios
materiales ocasionados y porque es claro
que los apartes del acto administrativo
acusado igualmente causaron perjuicios
económicos a los demandantes; ratificando
que no se persigue el reconocimiento y pago
de acreencias laborales, ya que éstas a la
fecha no existen. No puede aceptarse ni
aducirse como razón válida por parte del A
Quo, que se rechaza la demanda porque en
la pretensión indemnizatoria, en los posibles
perjuicios, no se incluyeron el daño
emergente ni el lucro cesante ni a los daños
patrimoniales que reclama. Al respecto es
clave afirmar que al juzgador como función
esencial le corresponde efectuar la de
 175

interpretación integral de la demanda y en

últimas si observa que en la misma existen
falencias o inconsistencias en la
determinación de los daños, perjuicios
especificados en la demanda; estas
inconsistencias que son plenamente
subsanables generarían solamente una
inadmisión de la demanda, pero bajo ningún
punto de vista configuraría una causal real y
válida para el rechazo de la demanda”.

Si usted fuera la autoridad judicial encargada

de resolver esta impugnación ¿cuál sería el
sentido de su decisión? Para resolver esta
pregunta, básese en la jurisprudencia
contenciosa en relación con la procedibilidad
de la acción de grupo para buscar la
indemnización consecuencia de un daño
derivado de un acto administrativo de
carácter general.

B
Bibliografía

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normativa y aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del
Rosario, Bogotá

Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y

de grupo: Guía práctica de la Ley 472 de 1998, 6ta ed.,
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 176

Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005), “Regulación

de las acciones de grupo formuladas en contra de las
entidades públicas en el derecho colombiano”, en XXVI
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Bogotá.

Quinche, Manuel Fernando (2009), Derecho

constitucional colombiano: de la carta de 1991 y sus
Reformas, Universidad del Rosario, Bogotá.

Gacetas Constitucionales 


Gaceta Constitucional No. 46 de 15 de abril de 1991. 


Gaceta Constitucional No. 77 de 20 de mayo de 1991. 

Gaceta Constitucional No. 109 de 27 de junio de 1991 


Normatividad

Decreto 3466 de 1982, Diario Oficial No. 33.559 de 3

de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas
relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las
marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación
pública de precios de bienes y servicios, la
responsabilidad de sus productores, expendedores y
proveedores, y se dictan otras disposiciones”
Ley 45 de 1990, Diario Oficial No. 39.607 de 19 de
diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en
materia de intermediación financiera, se regula la
actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se
dictan otras disposiciones”
 177

Decreto 653 de 1993, Diario Oficial No. 40.816, del 1

de abril de 1993 “Por el cual se expide el Estatuto
Orgánico del Mercado Público de Valores”.
Ley 256 de 1996, Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero
de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia
desleal.”
Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357, 6 de agosto
de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones.”
Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial No. 46.104 26 de
noviembre de 2005 “
Ley 1437 de 2011, Diario Oficial No. 47.956 de 18 de
enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo”.

Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1995, MP.

José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/c-
397-95.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, MP.

Martha Victoria Sáchica. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-
215-99.htm
 178

Corte Constitucional, Sentencia C-1062 de 2000, MP.

Álvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-
1062-00.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2003, MP.

Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-
032-03.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-728 de 2004, MP.

Álvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-
728-04.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 2005, MP.

Álvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-
898-05.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-116 de 2008 ,MP.

Rodrigo Escobar Gil. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-
116-08.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-241 de 2009, MP.

Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-
241-09.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-
191-09.htm
 179

Corte Constitucional, Sentencia C-304 de 2010, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-
304-10.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2012, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-
242-12.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014, MP.

María Victoria Calle Correa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-
294-14.htm

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de
julio de 2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-
01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de
septiembre de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-
0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de
junio de 2005, Rad. No. 4584-01(AG) Consejero
Ponente: Alier E. Hernández Enríquez.
 180

Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005,
Rad. AG-410012331000200100948-01. Consejera
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de
enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-
01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de
marzo de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-
01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sentencia de 18 de octubre de 2007,
Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero
Ponente Enrique Gil Botero

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccion Tercera, Sentencia del 18 de
marzo de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2001-09005-
01(AG). Consejera Ponente Myriam Guerrero de Escobar.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1 de
noviembre de 2012, Rad: 250002326000199900002
04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil
Botero

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia del 13 de febrero de 2013, Radicación
número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
 181

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subseccion A,
sentencia del 13 de agosto de 2014, Rad: 25000-23-
41-000-2013-02635-01, Consejero ponente: Hernán
Andrade Rincón