El Esquema de

Licenciamiento
Ambiental en Colombia
Génesis y Perspectivas
g
Libertad y Orden

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales
República de Colombia
Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Alvaro Uribe Vélez
MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL
Carlos Costa Posada
VICEMINISTRA DE AMBIENTE
Claudia Patricia Mora Pineda
DIRECTORA DE LICENCIAS, PERMISOS Y
TRÁMITES AMBIENTALES
Diana Marcela Zapata Pérez
TEXTOS
Liliana Mariño Ramirez
Juan David Mora Gómez
jmora@minambiente.gov.co
D i r e c c i ó n d e L i c e n c i a s , P e r m i s o s y T r á m i t e s A m b i e n t a l e s

El Esquema de Licenciamiento
Ambiental en Colombia

L
Génesis y Perspectivas

a legislación ambiental en Colombia toma forma desde la expedición de la Ley 23 de 1973 por medio
de la cual el Congreso revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término
de un año para reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables y preserva-
ción ambiental. Fue a partir de este momento cuando se evidenció la necesidad de reunir en un solo
instrumento normativo todo lo relacionado con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Haciendo uso de estas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto - Ley 2811 de 1974 o
Código de Recursos Naturales, dando respuesta a los acuerdos obtenidos en la Conferencia de Estocolmo de
1972 sobre Medio Ambiente Humano.
Este código como Ley Marco, contiene fundamentalmente dos tipos de normas jurídicas: la legislación pro-
piamente ambiental, “integrada por las normas jurídicas expedidas con arreglo a la moderna concepción que
visualiza al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema” (Brañes, 2001); y la legis-
lación sectorial de relevancia ambiental “integrada por las normas jurídicas expedidas para la protección de
ciertos elementos ambientales o para proteger el medio ambiente de los efectos de algunas actividades que es
propia de las primeras décadas del siglo XX” (Brañes, 2001).

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Se destacan en la expedición del Código la concepción que aborda el desarrollo armónico del hombre y de los
recursos naturales renovables enfatizando en que los dichos recursos son la base para el bienestar de las ge-
neraciones presentes y futuras, la relacionada con el concepto de calidad ambiental y la que aborda el control
de la contaminación como producto de actividades económicas.
Esta norma se constituyó en la primera ley general marco promulgada en América latina y el Caribe y determi-
nó el inicio de un nuevo movimiento que procuraba la institucionalización de la gestión ambiental en el país.
Ilustración 1. La Evaluación de Impacto Ambiental en Países de América Latina y el Caribe
Periodo de Tiempo (Años)
Paises

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000
Barbados
Bolivia
Brazil
Colombia (1)
Costa Rica
Chile (2)
Ecuador
Guatemala
México
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela

(1) En Colombia se exigen evaluaciones ambientales desde 1974.

(2) El periodo 1992 – 1997 corresponde a la presentación de evaluaciones ambientales de manera voluntaria. A partir de 1997 se
exige obligatoriamente la presentación de Estudios de Impacto Ambiental
Fuente: “Revisión de la Evaluación de Impacto Ambiental en Países de América Latina y el Caribe” Guillermo Espinoza (CED -
Chile) - Virginia Alzina (BID - Sede Washington) - 2001

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El Código Nacional de Recursos Naturales previo la existencia de un instrumento de manejo y control am-
biental que ha sido considerado como el precursor de la Licencia Ambiental y del Estudio de Impacto Am-
biental: La Declaración de Efecto Ambiental.
Esta Declaración, de conformidad con el artículo 28 de la norma y previa a la obtención de la Licencia,
consistía en un estudio ecológico y ambiental previo a la ejecución de obras, establecimiento de indus-
trias o desarrollo de actividades que pudieran producir grave deterioro ambiental, la cual debía además
contener información acerca del entorno social y económico del proyecto y su incidencia en la respectiva
región.
Uno de los aspectos que ofrecía algún grado de dificultad en la aplicación de la norma para los usuarios, era la
determinación de impacto grave y la clasificación del proyecto que debía presentar ante la autoridad ambien-
tal la Declaración de Efecto Ambiental y solicitar la Licencia. Quedaba entonces al arbitrio de la Autoridad
Ambiental la toma de decisiones, sin que hubiera para los regulados algún grado de seguridad jurídica, pero
que fueron subsanadas con la expedición de la Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio de Ambiente,
(hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) y se reordena el sector público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente.
De forma previa, la Constitución Política de 1991 había adoptado postulados internacionales como el de De-
sarrollo Sostenible al tiempo que demandó del estado una postura más activa en cuanto al control y manejo
de los recursos naturales, responsabilizándolo de determinar los verdaderos efectos de un proyecto e imponer
las medidas correspondientes.
En efecto, el Título VIII de la Ley 99 define la Licencia Ambiental como la autorización que otorga la auto-
ridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, y la cual sujeta al cumplimiento por
parte del beneficiario de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,

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corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada. De igual
forma, determina el alcance del proceso de licenciamiento Ambiental y define las competencias de las Auto-
ridades Ambientales. A su vez, el artículo 49 de la norma establece que la Licencia Ambiental es obligatoria
y previa al desarrollo de los proyectos que la requieran.
Las Autoridades Ambientales definidas por la Ley 99 de 1993 como encargadas del otorgamiento de Licen-
cias Ambientales fueron:
Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible
Municipios, distritos y áreas metropolitanas (con más de 1 millón de habitantes en su perímetro urbano).
Fue entonces la Ley 99 de 1993, la que desarrolló los conceptos generales sobre la Licencia Ambiental, es-
tableciendo además competencias privativas para el Ministerio de Ambiente y relacionadas con actividades
y proyectos consideradas de interés público nacional, los cuales incidían en sectores claves en el desarrollo
económico del país.
En este contexto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha mantenido constante su
preocupación por la reglamentación del proceso de licenciamiento, atendiendo las demandas, enfoques y a la
experiencia tanto del sector regulado como de las autoridades ambientales del SINA. Es así como la Licencia
Ambiental, ha sido objeto de diversas modificaciones, las cuales obedecen primordialmente a dos razones;
la primera está relacionada con las características de flexibilidad que debe tener un sistema jurídico. En este
sentido, mientras éste lo permita, las normas deben ser lo suficientemente elásticas para revisar sus postulados
y amoldarlos a nuevas realidades y requerimientos, de tal forma que deban permitir vislumbrar externalidades
futuras y prestar seguridad jurídica a los usuarios hacia los que se encamina.

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La segunda razón está relacionada con la armonización entre las normas. De esta forma, el decreto que actual-
mente se encuentra vigente toma en cuenta las falencias asociadas a decretos anteriores al tiempo que permite
que ciertos proyectos, obras o actividades sean regulados por normas específicas en cuanto a su ejecución, te-
niendo en cuenta que los impactos ambientales generados por los mismos no son significativos y por lo tanto
no se ajustan a lo consagrado en el artículo 49 de la ley 99 de 1993. Esto busca en última instancia construir
un procedimiento más ágil y funcional.
De igual forma, las regulaciones recientemente expedidas en materia de evaluación de impacto ambiental se ca-
racterizan por tener un nivel de exigencias que responde a los postulados de desarrollo sostenible, premisa sobre
la cual se fundamenta la política ambiental colombiana y que buscan mantener el equilibrio entre desarrollo eco-
nómico y oferta ambiental. Se destaca en este sentido, la optimización del esquema de licenciamiento ambiental,
logrando entre otros aspectos, la disminución de los tiempos promedios para el trámite de licencias ambientales.
En este sentido, la implementación de un sistema de gestión de la calidad y de procesos de mejora continua
(para la evaluación, expedición y seguimiento de licencias competencia del Ministerio de Ambiente) procuran
la sostenibilidad ambiental de la producción nacional y reducir significativamente los sobrecostos ocasiona-
dos por una deficiente gestión ambiental.
La licencia ambiental tuvo su génesis como un instrumento de planificación, lo cual se complementaba de
manera acertada con el esquema de ordenamiento territorial desarrollado por la Ley 388 de 1997. Es así como
se estableció que en aquellos municipios en donde se hayan adoptado Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) o un Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT) concertados con la Autoridad Ambiental, algunas
actividades productivas no eran objeto de licenciamiento ambiental.
La evolución de la reglamentación en cuanto a Licencias Ambientales se inicia con la expedición del Decreto
1753 de 1994 según el cual prácticamente todas las actividades productivas requerían de la obtención previa

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de la Licencia Ambiental, no obstante, de acuerdo con lo establecido en su artículo 8º numerales 19 y 20

los proyectos relacionados con el desarrollo de loteos, parcelaciones, conjuntos habitacionales, hospitales,
cementerios, centros de acopio, sistemas de transporte masivo, y terminales de transporte no requerirían
Licencia Ambiental cuando los Municipios del área de influencia de los mismos contarán con Plan de Orde-
namiento de Uso del Suelo.
Este Decreto, además previó un régimen de transición según el cual todos los proyectos adelantados con an-
terioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 y que con ocasión de la misma y de su decreto reglamentario
requirieran Licencia Ambiental deberían presentar ante las autoridades ambientales Planes de Manejo Am-
biental. De igual forma, previó la necesidad de Planes de Manejo Ambiental para proyectos de rehabilitación
de vías. Todo lo anterior con el fin de contar con instrumentos de manejo y control ambiental adecuados a las
obras, actividades o proyectos iniciados antes de la expedición de la norma y se consideraba que causaban
graves impactos ambientales.
Luego de que casi la totalidad de los Municipios del país contaron con un Plan de Ordenamiento Territorial con-
certado con las autoridades ambientales regionales y elaborado de conformidad con las determinantes ambienta-
les, teniendo en cuenta la oferta ambiental del territorio para la asignación de usos del suelo, se inició la revisión
del Decreto 1753 procurando que integrara la totalidad de las actividades contempladas originalmente.
Bajo esta visión se expide en el año 2002 el Decreto 1728 que reguló la Licencia Ambiental de acuerdo con
las previsiones del Ordenamiento Territorial, por lo que muchas de las actividades dejaron de requerir licen-
cia, como por ejemplo las Industrias manufactureras y los condominios. Este Decreto tuvo corta vida y fue
derogado por el Decreto 1180 de 2003, que estableció un régimen de transición que garantizó los derechos y
situaciones jurídicas adquiridas en la norma anterior. Así mismo, se dispuso que los trámites iniciados, conti-
nuarían de acuerdo con el decreto vigente en su momento.

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Atendiendo criterios de orden económico, ambiental y territorial del país, el Ministerio de Ambiente, Vivien-
da y Desarrollo Territorial inició en el año 2004 el estudio y socialización de una nueva propuesta de decreto
regulatorio. Este sería el 1220 de 2005, el cual evidencia importantes avances normativos en la regulación de
los sectores productivos y brinda la seguridad jurídica necesaria a los regulados respecto de sus actuaciones
al frente de las autoridades ambientales.
Ilustración 2. Evolución Normativa del Instrumento de Licenciamiento Ambiental
Periodo de Tiempo (Años)

Evolución Normativa

1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Decreto 1220
Dirección de Licencias (1)
Decreto 1180
Decreto 1728
Decreto 1753
Ministerio de Ambiente (2)
Ley 99
Contitución Política de Colombia
Código de Recursos Naturales
Facultades extraordinarias al presidente

Además de las características propias de este instrumento normativo, se han promovido diversas herramien-
tas que complementan y fortalecen el ejercicio de la evaluación de impacto ambiental tales como el Formato
Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental, los términos de referencia, los manuales de evaluación
y seguimiento y las guías ambientales.

(1) La Dirección de Licencias fue creada mediante Decreto 3266 de 2004

(2) El actual Ministerio de Ambiente fue creado mediante la Ley 790 del 2002
Fuente: Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales

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Teniendo presentes los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad, se expidió la
resolución ministerial No. 958 del 15 de julio de 2005, mediante la cual se adopta el Formato Único Nacional
de Solicitud de Licencia Ambiental. Este formato permite que tanto las autoridades ambientales como los
usuarios tengan claridad en cuanto a los requisitos que se deben cumplir para el trámite de licenciamiento
ambiental
De igual forma, atendiendo a la necesidad de incorporar lineamientos generales para la elaboración y ejecu-
ción de los estudios ambientales el Ministerio adopto los términos de referencia de para cada sector, conce-
bidos como los lineamientos generales que la autoridad ambiental señala para la elaboración y ejecución de
los estudios ambientales y que podrán ser adaptados a las particularidades de cada proyecto. Así mismo, se
cuenta con los manuales de evaluación y seguimiento ambiental, los cuales brindan criterios estandarizados y
formales a los funcionarios y contratistas de las autoridades ambientales, de tal forma que realicen de forma
más efectiva su gestión y puedan documentar sistemáticamente los criterios considerados durante el proceso
de toma de decisiones. Las guías ambientales adoptadas por el Ministerio, se constituyen un referente técnico,
de orientación conceptual, metodológica y procedimental para apoyar la gestión, manejo y el desempeño de
los proyectos, las cuales deben ser utilizadas de forma complementaria a los términos de referencia.
Es importante resaltar además que el Gobierno Nacional ha sido promotor y garante, desde el punto de vista
normativo, de la participación de las comunidades, a través de mecanismos de participación ciudadana tales
como las audiencias públicas ambientales y las consultas previas, las cuales fomentan la colaboración activa
de los particulares en la toma de decisiones que afecten su entorno.
Desde la perspectiva de la prestación de los servicios a cargo del Estado, la Ley 633 de 2000 establece que las
autoridades ambientales podrán cobrar los servicios de evaluación y seguimiento de las Licencias Ambienta-
les, permisos, autorizaciones, concesiones y demás instrumentos de control y manejo ambiental establecidos

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en la Ley los reglamentos. Para tal efecto, la norma citada, establece el sistema y el método de cálculo que
deberán ser aplicados en la fijación de tarifas para el cobro por esos conceptos.
Otras herramientas que apoyan la gestión de las autoridades ambientales, son los instrumentos económicos,
los cuales tiene como función enviar una señal económica (precio o costo) que produzca un cambio en las
decisiones de uso y manejo del medio ambiente, incentivando a los diferentes actores a realizar acciones
coherentes con la conservación. La Ley 99 de 1993 establece tres tipos de tasas ambientales: las tasas retribu-
tivas que se cobran por contaminación, las tasas compensatorias que se cobran para compensar los gastos de
renovabilidad de los recursos naturales así como resarcir los gastos en que incurre la entidad responsable de
los recursos en su mantenimiento, gestión y conservación y las tasas por utilización de aguas.
Actualmente el esquema de licenciamiento ambiental se fortalece mediante el desarrollo de diversos proyec-
tos que incorporan diversas herramientas y conceptos surgidos recientemente y que han sido aceptados como
una buena alternativa para incentivar cambios en los agentes que participan en el mercado y han probado ser
efectivos en el ejercicio de la autoridad ambiental. Para citar un ejemplo, las ciencias económicas han avan-
zado hacia la incorporación de sus variables en el contexto de evaluación de los impactos ambientales de los
proyectos productivos. En este orden de ideas, el análisis económico ambiental puede jugar un rol importante
durante la evaluación de los impactos de un proyecto propuesto y sus diversas alternativas y en el análisis de
opciones de prevención y mitigación.
Iniciativas como la implementación de la Ventanilla Única Ambiental para la gestión de trámites, la definición
de una metodología para el cálculo de multas por infracción a la normatividad ambiental, el fortalecimiento
de la calidad de las evaluaciones en el proceso de licenciamiento ambiental, mediante la integración del enfo-
que de evaluación económica, la formulación de lineamientos guía para el fortalecimiento del proceso de EIA
en términos de biodiversidad, el proyecto de fortalecimiento del proceso de implementación del Sistema de

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Información sobre Uso de Recursos- SIUR en el sector hidrocarburos, el proyecto de lineamientos para la ges-
tión de los pasivos ambientales en el sector de hidrocarburos, diseño del programa de seguimiento ambiental
del estado de los recursos naturales en las áreas portuarias del país, actualización del manual de evaluación de
impactos ambientales y términos de referencia, desarrollo del aplicativo del manual de seguimiento integrado
al registro único ambiental – RUA, evaluación ex -post de proyectos licenciados (desarrollo de un ejercicio
piloto) y estudio hidrogeológico del túnel de la línea y sumapaz, lineamientos de manejo de áreas devueltas
con pasivos ambientales, entre otros, evidencian el interés del estado en la adecuación y mejoramiento de las
herramientas puestas a disposición de la evaluación ambiental.
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, podría afirmarse que el Sistema de EIA aplicado en Co-
lombia favorece de forma equilibrada los esfuerzos productivos hacia la competitividad del sector privado
y las prioridades de protección. Esto como condición necesaria para un desarrollo sostenible y equitativo,
incorporando la variable ambiental en todas las fases de los proyectos, procurando la racionalización de trá-
mites y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios, lo que converge en una respuesta positiva por
parte de los regulados de acogerse a la cultura de la legalidad y en una mayor credibilidad en la Autoridad
Ambiental.

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