TOMO REGULACIÓN.

PROPIEDAD TRIBUTARIO
 ll r' TUARU'ros V ESTA'I'OTO CONSTITUCIONAL 95

Llamaremos constitucional tributario al conjunto lógico de preceptos y

principios constitucionales que se refieren directamente a los tributos y a
aquellas normas de garantía o de principios que lo hacen en Corma indirecta.
Se encuentran en la primera calidad los numerales 20 0 y 260 del artículo 19 0, el
N O 1 del artículo 65 y la disposición transitoria sexta de la Constitución; y en
la segunda los artículos al 7 0 de la misma Carta Fundamental (Bases de la
Institucionalidad) y los nÚrneros 2 0, 21 0, 22 0, 23 0, 2,40 y 250 del artículo 19 0
de nuestra misma ley máxima.
El inicio lógico de cualquier estudio del estatuto constitucional tributario
es indagar por el concepto lilísnw de tributo y el poder de crearlo, es decir, la
potestad tributaria de quien lo impone.

1. EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE TRIBUTO

Para comenzar el estudio del Estatuto. Constitucional Tributario, se hace
necesario definir dos conceptos básicos: la potestad tributaria del Estado y su
producto, el tributo mismo, Es imposible resolver los innumerables problemas
interpretativos que esconde esta área del derecho público, sin hacer ejercicios
de conceptualización y determinaciÓn precisa del alcance de las palabras
{undantes de esta disciplina.
Curiosamente, la rama del derecho tributario no es muy amiga de estos
ejercicios de abstracción. Escasos autores uacionalcs se detienen cn el análisis
de} concepto mismo de tributo, y lo hacen con la del poder estatal que permite
crearlos c imponerlos a los contribuyentes. Otra limitación para investigar ei
alcance de estas palabras consiste en ia fálta de actualidad de la base cúfica de
 TOMO REGULACIÓN. PROPIEDAD TRIBUTARIO
literatura del derecho tributario, su parce general, Buena porción de los
trabajos más importantes en estos temas provienen de épocas anteriores a la
vigencia de la Ley Fundamental dc 1980.
Habiendo adatado escas restricciones, procede entonces la revisión cle los
aludidos conceptos.
 ECONÓMICO
Ç.ONS'J'ITUCIOÑM.
1.1': La potestad tributaria del Estado: concepto, fines y límites
Antes de profundizar en el estatuto constitucional tributario resulta
preguntarse por la causa de los tributos; esto es, ¿por qué existen los tributos?
respuesta que fluye naturalmente es que los tributos existen porque es
mediante ellos que el Estado se procura los recursos necesarios para
desarrollar su labor. Así lo comparte Víctor Manuel Avilés, quien explica:
"La existencia del Estado, bajo cualquier concepción que se tenga de él, nos
lleva de lleno a la problemática de proveer al mismo de los recursos
necesarios para que pueda cumplir sus finalidades. En efecto, de manera
independiente a la visión que se posea sobre la relevancia que se espera tenga
el Estado en el devenir de un país, es un hecho que el mismo, en mayor o
menor medida, deberá contar con los recursos necesarios a 012jClo de
cumplir sus finalidades»
Directa relación con la anterior tiene una segunda interrogante: ¿de dónde
arrancan su legitimidad los tributos? ¿Cuál es la razón que respalda —en un
Estado de Derecho construido sobre libertades fundamentales— la exacción
forzosa a los ciudadanos de parte de su patrimonio para colocarlo al servicio
del Estado? Estas inquietudes trasladan el asunto al concepto jurídico de
"potestad tributaria".
Teorizando sobre el problema, Brennan y Buchanan 170
plantean que la
potestad tributaria constituye, para el ciudadano ordinario, la más familiar
manifestación del poder coercitivo del Estado. Dicha potestad envuelve la
facultad de imponer —generalmente a individuos e instituciones privadas—
cargas que sólo se pueden satisfacer mediante la transferencia de recursos
económicos al Estado, así como la de exigir derechos financieros sobre tales
recursos. La potestad tributaria va acompañada entonces por esencia del
imperio necesario para que ésta se haga efectiva.
El Estado puede así utilizar los tributos recaudados para financiar bienes
públicos o transferencias que los contribuyentes desean. Debemos, sin
TOMO REGULACIÓN. Y PROPIEDAD TRIBUTARIO
embargo, distinguir en este punto —advierten Brennan y Buchanan— entre una
racionalización de la potestad tributaria del Estado y una comprensión de dicha
potestad en sí misma. La potestad tributaria perse no conlleva obligación alguna
para el Estado de gastar Io recaudado en un modo particular; no imptica la
naturaleza del gasto. En este sentido, el poder de "cobrar" es sinónimo dei poder
de "quitar"
Para estos autores, si cl Estado desea obtener una propiedad determinada, es
indifercnte•si Io consigue mediantc expropiación o comprándosela al dueño con el
dinero que obtuvo de él mediante tributo que ascendía al valor total de la
propiedad. 'Ihnto cl Estado como el antiguo dueño se encuentran en la misma
169 AVILÉS 29„30_ HERNÁNDEZ, Vlc.TCnk MANUEL, Legulidad tributaria, Editorial jurídica de Chile,
pp.
170 M. Y GEOFFREY, The pmver tas: analyiitalfottnddfions ofttJisral ronstiuui01r, University Press,
{980; and l,ibcrty Fund, 2000, Indianapolis, pp.
cor•srrrruct0NAL 97
después del acto estatal, cualesquiera sean los detalles acerca del modo
Wapropiación.
Convincentemente, Buchanan y Brennan sostienen que si se pretende que existen
Oferencias entre "cobrar" tributos y "privar", entonces la alternativa tributaria
debe ,çptnprender ciertos requisitos de que carece la apropiación directa. Por
ejemplo, si :potestad tributaria estí limitada por requisitos que establecen que
todos quienes se cuentran en iguales condiciones deben pagar los mismos
tributos, podría suceder que el método de apropiación directa sobreviva al
escrutinio electoral, mientras que aiternativa tributaria no Io haga. Fm este caso
el requisito en cuestión asegura, O mejor dicho, aumenta la probabilidad de que
los procesos electorales operarán dentro dc límites {olerables: los mecanismos
fiscales para proteger los derechos de los ciudadanos deben complementar los
mecanismos electorales.
Entre nosotros, Ibaceta y Meza17V postulan que la potestad tributaria es, en
una primera aproximación, "el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se
 ECONÓMICO
tiene sobre algo, o para imponer algo, en lo que nos interesa, el tributo,
esto es, aquella obligación dineraria establecida por la ley, cuyo importe se
destina al sostenimiento de las cargas públicas, ello en la búsqueda del bien
común".
Estos autores se encuentran en sintonía con la Constitución chilena, al
descartar aquellas definiciones de potestad tributaria que no hacen mención
al respeto por los derechos naturales del hombre. Así queda claro cuando
sostienen que:
En la doctrina nacional se ha señalado que la potestad tributaria es rt(. ..)
lafacultad que tiene el Estado de establecer tributos por ley, tnodificarlos y
derogarlos„172 , . sín embargo, debenjos señalar que este es un concepto
incon:pleto, al cualfalta un elemento vital conn es el 1011íte que esta potestad
encuentra, cual es los derechosfundainentales que nacen de la naturaleza
huntana.
También entre de los autores nacionales, Masbernat Muñoz ha
analizado la potestad tributaria con énfasis en su naturaleza, recordando en
primer térm_ino la división exisccnte en la doctrina rcspccto a su fuente,
entendiendo unos que correspondería al intperio y otros a soberanía.
Respecto a su ejercicio, señala que corresponde al Poder Legislativo
"establecer los tributos", del Poder Ejecutivo, "pues éstc debe aplicat• ia ley
tributaria (. . . ) y en ocasiones, cuando está facultado pro la ley; debe
dirimir ias controversias ante la administración y e] gobernado". Y
finalrncnt:e, también se ejerce —dicc el autor— a cravés del Poder
Judicial, "cuando
171 MEDINA, DAVID v MEZA "Legalidad en In imposición de tribntos- l.)'la mirada
c01151itnt:i011al", Revisla de Derecho Público Val, 56, Universidad de Chile, p. 164,
1/2 JUAN l _uç garatl(fas del la Política de de Chile, Santiago, 1985, p. 18.
&RTVRO FERMANDOJS V. DERECHO CONSTITUCIONAL
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
del tributo, con su aplicación y cobro, y finalmente se
extendería a aquellos casos en que se producen controversias, las que serían
resueltas —precisarnos nosotros— en ejercicio de la función jurisdiccional,
sea que ésta recaiga en el Poder Judicial o en el Poder Ejecutivo. 174
Para nuestros efectos, el poder de eliminar, reducir o condonar tributos será
una simple facultad legislativa. Del mismo modo, las facultades de fiscalizar su
cumplimiento g y de resolver las controversias con ocasión de su aplicación
serán meramente parte de las funciones ejecutiva y judicial, accesorias desde el
momento en que el tributo ya existe en la ley. Para nosotros, y para los efectos
pedagógicos de este texto, en armonía con los principios y normas de la
Constitución, definiremos la potestad tributaria estatal como la facultad de crear
e imponer tributos; esco es, al nÚcleo potestativo que autoriza o legitima el
nacimiento o aumento de obligaciones tributarias que extraen recursos de las
personas. Por cierto, esta noción debe complementarse con la definición de
tributo que ofrecemos más adelante en estas páginas.
En este sentido, se ha definido la potestad tributaria como "la
denominaci6n que se da al poderjurídico que tiene el Estado para establecer
obligaciones forzosas, recaudarlas y destinarlas principalmente a expensar
los gastos públicos". t7S-J76
Pese a que la doctrina discrepa sobre el correcto alcance e intensidad de
la potestad tributaria, hay un amplio consenso en que se trata de una facultad
excepcional. La soberanía permite al Estado imponer tributos sobre las
personas,
173 MASBERNAT MuÑoz, PATRICIO, "Garantías constitucionales del contribuyente: crítica al
enfoque de la doctrina nacional". en 2 Revista lus et Praxis 302, 2002.
174 Este autor califica correctamente Como "jurisdiccionales" las funciones que ejerce Poder
Ejecutivo cuando dirime controversias surgidas de la aplicación del tributo. Ha existido un
intento de negar esta evidente realidad calificando de "administtativas" estas funciones, y
eximiéndolas en consecuencia de las exigencias constitucionales propias de la jurisdicción,
principalmente el debido proceso (art, 19 N a 3, inciso 4) y exclusividad de jurisdicción (arts. 76
y 77). Véase el sofisticado pero equivocado fundamento en voto de minoría del pleno de la
n i' CONSTITUCIONAL

éste dirime las controversias entre la administración y el gobernado sobre la legalidad este poder debe ejercerse en un plano restrictivo, y está sujeto a una serie de

o o Ejecutivo constitucionalidad y Legislativo". de la actuación Podemos ver, de dichos por lo poderes, tanto, que es el decir, autor el concibe administradoque la F
Gequisitos Avilés constitucionales Hernández ha dicho para al que respecto resulte que aceptable.''el tributo es una norma excepcional potestad tributaria comprende las
tareas que las tres funciones básicas del Estado el Congreso Nacional, por medio de la ley, el llamado a dilucidar la tensión desempeñan en la materia particular.' la
propiedad y la existencia del Estado y los tributos". 177 El autor asume Entendida así, la potestad tributaria sería la amplitud del interés del Estado en O'àofrectamente que
la potestad tributaria es intrínsecamente limitativa del derecho de relación a los tributos. En la concepción de Masbernat, esta potestad principiaría «propiedad del
afectado al pago del respectivo impuesto. En realidad, debe agregarse con la creación continuaría de estatales, la potestad tributaria envuelve en
 DERECHO ECONÓMICO
Corte Suprema, en sentencia caso "Moral Fernández", recurso de Inaplicabilidad, ROI
2.536—2003, de 27 de julio de 2004. Ministros Álvarez García, Ben— quis, Álvarez
Hernández, Marín, Yurac y Medina afirman que la actuación del director regional del
Servicio de [mpuestos Internos que conoce y falla reclamaciones según artículo 115 dcl
DFL N a 7, de 1980, es de naturaleza meramente 'Cadministrativa",
175 MASBERNAT, PATRIc10, ob. cit., p. 301, citando a RODRIGUEZ LOBATO, RAÚL,
Derechofiscal, 2* edición, Textos Jurídicos Universitarios. Editorial Melo S.A., México
D.F., 1986,
176 El concepto de Rodríguez Lobato, quien elude calificar al objeto de la potestad tributaria
como cons— tituido por obligaciones monetarias o en dinero, es a nuestro juicio
especialmente acertado, según se verá al revisar la noción misma de tributo,
que a diferencia otras de potestades dinero desde los particulares hacia el
Estado; es decir, si esencia una apropiación no existe la búsqueda de un
desplazamiento patrimonial forzoso desde el particular 178 al Estado, no hay
potestad tributaria en el sentido que la estamos estudiando.
100 ARTURO FERMANDOIS V,
Es imposible negar la relación entre un correcto ejercicio de la potestad
tributaria, con la vigencia de los derechos fundamentales, bases de la
institucionalidad y, en definitiva, del Estado de Derecho. Es más, en la
práctica, al tipo de Estado de Derecho que la Carta Fundamental consagra,
está asociado el concepto mismo de potestad tributaria.
Esta vinculación entre potestad tributaria, su fin y los valores que la
justifican en la Constitución ha sido descrita acertadamente por Ribera
Neumann, quien ha dicho:
. .la potestad tributaria no puede tener la misma intensidad o ajuplittld si
estamosfrente a una concepción social, en la cual al Estado le corresponde
unafunción pmtagónica o si, por el contrario, le compete únicantente un rol
subsidiario... En el primer supuesto, la propiedad privada y libre iniciativa
estarán más limitadas que en una sociedad en que la libertad y la propiedad
son piedras angulares de la estructura social y constitucional, y en la cual al
Estado se le ha conferido tlflafunción subsidiaria. 179
Es trascendental la relación entre el principio de subsidiariedad y
potestad tributaria. Si por el primero debe encaminarse el Estado
axiológicamente a promover que los particulares realicen y desarrollen, en
la medida de lo posible y por sí mismos, las actividades y fines que se
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUThRIO
procuren, ello deriva en menores necesidades patrimoniales y tamaño del
mismo Estado.
177 Av1Lês HERNÁNDEZ, VICTOR MANUEL, "Congreso Nacional y protección del principio
de legalidad de los tributos", en Repisfa de Derecho Público, NO 65, p. 110.
178 La pregunta será, sin embargo, incluye qué debe ese entenderse concepta. por Para
desplazamiento muchos autores patrimonial sólo incluiría o, en obligacionesotras palabras, qué
clase de prestaciones dinero. Para nosotros, coda presta— de dar, puesto que fácilmente los tributos
en dinero, deben necesariamente es decir, que puede asociarse venderse al y comprarse por existir
demanda ción apceciable en definitiva es un deplazamiento patrimonial, trate de obligaciones de
hacer aun cuando se de ellas,
(por ejemplo, la prestación de servicios profesionales).
179 RtBEFkA NEUMANN, TEODORO, ob. cit., p. 23.
Sostiene Ribera Neumann que "el legislador debe respetar los principios y
valores generales en que se basa nuestra Ley Fundamental, aquellos que derivan
expresamente de la libre iniciativa, del mercado como distribuidor de recursos y
del rol subsidiario del Estado". Rivera, en un trabajo anterior, había prevenido
sobre ei ejercicio desordenado de la potestad tributaria en los siguientes
términos: "Por ello, brindarle al Estado la potestad de fijar impuestos en forma
ilimitada implica reconocerle una injerencia en el sistema social y económico
que puede afectar diversos principios y derechos, tornándolos inciertos y
socavando su existencia". 180 El autor alude al riesgo de la potestad tributaria
concebida neutralmente que sólo persiga la obtención de recursos financieros
para cl Estado, despojada de orientación por los valores fundantes del sistema
constitucional.
Sobre cl mismo punto, Avilés Hernández señala que "los tributos son una
herramienta del Estado para cumplir directamente sus fines, a través de normas
de fomento y restricción de determinadas actividades, según se estimen
benéficas o perjudiciales en relación al bien común"18i . Con esto, el autor
afirma la vinculación entre tributos y bien común constitucional. Los tributos no
pueden ser? creados con independencia de las Bases de la Institucionalidad
desde el momento en que el bien comÚn es un concepto constitucional
necesariamente integrado por esas bases.
Por lo tanto, incluimos los preceptos de las Bases de la Institucionalidad en
ei estatuto constitucional tributario porque es de ahí de donde arranca la
justificación/e ámbito y fines del poder soberano para reducir o comprimir
patrimonialmente a las personas. Al emanar de la propia Constitución los
parámetros con los qu deberá concordar la esencia de la potestad tributaria —su
 ECONÓMICO
fin y justificación—, esta' deberá ejercerse armónicamente con el principio
de subsidiariedad y autonomía. de las sociedades intermedias.
Igual vinculación ha planteado la Iglesia Católica. El Compendio de
Doctrina Social de la Iglesia trata bajo el mismo títu10 182 la subsidiariedad
y los tributos. Eb NO 354 de dicho instrumento se refiere a este primer tema,
y en el N O 355 scñala:
Los ingresosfiscales y el gasto público asutnen una iynporlantía ec.011Ó111ic(1 crucial
papa la connfni(ldd civil y polífíc.a: el objetivo hacia el crml se debe teudcr es lograr una
Jinanza pública capaz dc ser instruanento de desarrollo y de solidaridad.
Y luego:
180 Vénse esta prevención en NUUMhNÑ, "ll'ribnvos nulllifiestamente desproporcionad08 e il!iustos", en
Rcvisfa C:hilcurr de Dercrho, Número Especial. 1998, pp. 2:57-'2'18_ IHI Ava,é5 VÍCTOR ob, cit., p. 110.
182 Capítulo Séptimo, La Vida Económica, tema IV, Institnciones licollólnicas al Servicio del
Ilombrc,ü letras b) y c), La Acción del Estado y La Función de Cuerpos Intermedios.
CONSTITUCIONAL
La finanza pública se orienta al bien común cuando se atiene a algunos
principios fundanzentales: el pago de isnpuestos i83 como especificación del deber
de solidaridad; racionalidad y equidad en la ítnposici6n de los tributos; 184 rigor e
integridad en la dd'llinistración y en el destino de los recursos públicos. IB
Finalmente, la doctrina social de la Iglesia Católica (en adelante
doctrina social de la Iglesia) legitima la potestad tributaria, en cuanto poder
estatal para imponer la clase de tributos solidarios, racionales y equitativos
ya comentados. Dice al respecto el NO 380 del Compendio:
La stnnísión, no pasiva, sino por razones de concicnc.i(l (d! RH'. 13,5), al poder
c.onsfit"ido responde al orden establecido por Dios. San Pablo deline las
relaciones y los deberes de los cristianos hacia las autoridades (cl Rin. 13, 1-7).
Insiste en el deber c[vieo de pagar los tfibtltos.• «Dad a cada cual lo que se le
debe: a quien ilupuesros, intpuestos; a quien tributo, tributo; a quien respeto,
respeto; a quien honor, honor» (Rin. 13,7).
Como se aprecia, para la doctrina de la Iglesia los tributos no contrarían
la naturaleza humana. Aun más, si respetuosos de las exigencias señaladas,
su existencia es armónica con los derechos esenciales del hombre, y
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
resultan necesarios, justos beneficiosos tanto para la vida mundana como
espiritual.
La Constitución chilena incorpora innegables elementos de influencia de
doctrina social de la Iglesia, y no sólo en el ámbito tributario. Aquí puede
"¿oncluirse, entonces, que la potestad tributaria será legítima sólo si satisface
los v,estrictos parámetros de la justicia, la racionalidad y ordenación al bien
comÓn.
Señalemos, por último, que existen diversas aproximaciones acerca de cuál
es la naturaleza de la relación entre el Estado y los contribuyentes. Javier Tapia
C. expone tres teorías desarrolladas por la doctrina tributaria comparada, cada
una de ¿las cuales representa una distinta forma de concebir las relaciones entre
el Estado ynos contribuyentes y, en definitiva, la potestad tributaria.'86
En primer lugar, Tapia se refiere a la "teoría de la relaci6n de poder". Esta
se basa en el perisatniento cle ancores medievales como Baldo y estima que cl
derecho a la imposición se finida únicamente la relación de Rtlljeción que
101 existe entre los particulares y el F,qaclo. Bajo esta postura, el poder tributario
se concibe cotno uno separado de la juridicidad, reconociéndosele caracteres
quc lo ubican jpor encima dc los contribuyentes y no cn un plano de igualdad
con ellos. Esta
183 C,fr. CONCILIO VATICANO ll, Const. pas a l. Gaudium et spes 30: AA.S 58
(1996), *8'1 C.f\. JUAN XX_UI, Cal la enc. Marer cl AA.S 53 (1961). '133 434,
438.
185 Pío carta Divini 29 103 AO,l.
186 'IÁprA C., JAVIER, "Bases paEa un debido proceso tributario: tres de la relación enne el listado
y los contribuyentes", en Repistd Chilena de Vol. 32 N" 2, 2005, pp. 3'29-362,

102ARTURO FERMANDOIS V. z' DERECHO CONSTITUCION,W ECONÓMICO
posición doctrinaria se funda en la idea de que la potestad tributaria emana de
un poder superior otorgado per se al Estado, inherente a éste y por ende
absoluto y discrecional, La teoría de la relación de poder fue desechada con la
llegada de los Estados modernos, constitucionales y democráticos.
La segunda tesis que describe Tapia surge en Alemania, a mediados de la
década del treinta: se trata de la "teoría de la relación jurídica tributaria", Según
esta doctrina, la relación que existe entre el Estado y los contribuyentes es una
de carácter jurídico, la que, al igual que las relaciones jurídicas en el derecho
privado, tiene un contenido obligacional. Esta postura, al contrario de la "teoría
de la relación de poder", plantea la igualdad entre el Estado y los particuiarcs, y
defiende los principios de legalidad y tutelajudicial eféctiva, La teoría dc
rclación jurídica tributaria ha sido recogida {anto por el ordenamiento español
como por los códigos tributarios de Guatemala, Costa Rica, Uruguay y Bolivia.
Eli nuestro país, los artícuios 48, inciso y 99 0 del Código Tributario son
expresión de ella. El primero de dichos preceptos establece que "el pago hecho
en la forma indicada en el artículo 47 extinguirá la obligación tributaria
pertinente hasta el monto de la cantidad enterada, pero el recibo de esta no
acreditará por sí solo que el contribuyente está al día en el cumplimiento de la
obligación tributaria respectiva".
Por último, Tapia se refiere a la "teoría de la función tributaría", la que surge
en Italia a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, y es recogida
posteriormente por parte de la doctrina española. Esta doctrina, en oposición a la
teoría de la relación jurídica tributaria, concibe la relación entre el Estado y los
contribuyentes como una de derecho público, y no de derecho privado. Esta
teoría postula que el Estado, en su relación con los contribuyentes, no actúa en
interés propio, sino en defensa del interés genera} o público. La potestad de
imposición no tiene por contrapartida una obligación determinada, sino el deber
general de los contribuyentes de contribuir al sostenimiento de los servicios y
necesidades públicos. Si bien esta postura no niega que el Estado pueda utilizar,
para fines tributarios, la figura de la obligación, ésta deja de tener el carácter
exclusivo y la importancia que le reconoce la teoría de la relación jurídica
tributaria.
I. LI. Ef origen de la potestad tributaria y su relación con la equidad
Eli este tópico hay diversas posturas, Para comenzar, revisemos e}
planteamiento dc Leo P. MarlíntY/. )8 ' cuando se refiere a la relación entre la
TOMO REGULACIÓN. TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
moral y los tributos, afirmando que ella es crucial en materia de recaudación. Si
no existe una obligación moral de pagar tos tributos, 105 ciudadanos, a la hora
de decidir si cumplirán o no sus obligaciones tributarias, tendrán en
consideración. únicamente las consecuencias
18'/ 1..1!0 P., "'Tnxes, and legitimacy", Brigham Yoi/fig (.hlive"ity Latp Repietv; Vol. 1994, 3, pp. 521-
569, 199'1.
/ 103
¿gales —y no las morales— de una posible infracción.
El Estado, por tanto, se encuentra forzado a promulgar normas tributarias
justas; contrario, deberá enfrentarse con una ciudadanía cada vez más
dispuesta a vadir impuestos, al considerar que tal infracción no es
merecedora de reproche horal alguno.
Martínez dedica algunos párrafos a la doctrina de la Iglesia Católica en
la materia, y nos recuerda que ella refrenda la tesis de la existencia de una
obligación moral de cumplir la ley y pagar los tributos. Se refiere a Io que
sostiene la Iglesia en su Catecismo,'"8 semejante a lo incluido en el
Compendio de Doctrina Social dc la Iglesia:
La st1iIJisión a la autoríclrtd y la corresponsabilidad cn e.' bien exigen liforalnzenfe el pago
de los únpuesfos, el ejercicio del derecho al voto, la defensa del país: Dad cada cual lo que se
le debe: a quien intpuestos, iynpgtestos; a quien tributo, tributo; a quien respeto, respeto; a
(lidien honor, honor (1011. 13, 7).
Otros autores, como John D. Feldmann, elaboran su pensamiento en
torno a la equidad. Y dado que ésta debe usarse, dice él, como un estándar o
criterio en las decisiones acerca de política tributaria, hay que indagar
previamente qué es lo que ella significa, 189 Feldmann advierte que el
concepto de equidad es equívoco, y por lo tanto analiza los diversos sentidos
que pueden atribuírsele.
Un primer sentido, señala, proviene del derecho romano clásico. Esta
acepción se refiere a una igualdad procesal. De este modo, la equidad se
utiliza para enfatizar un elemento intrínseco de toda ley establecida: el
requisito de imparcialidad. Este requisito se funda en un ideal de justicia que
apela a un trato igual para los iguales. Se aprecia que ésta es una variante
formal y no sustantiva de la equidad.
Un segundo sentido del concepto equidad se relaciona para Feldmann
con la teoría jurisprudencial romana posterior. Bajo esta acepción, la
equidad llama a modificar la ley cuando su aplicación no es compatible con

el derecho natural. Se introducc así una noción sustantiva de la equidad. En
esce sentido, la equidad está llatnada a suplir o incluso corregir a la iey.
Estia modificación de la ley positiva se lleva a cabo siguiendo ciertos
principios de derecho natural en los se si bien de modo [ácico, el
ordenamiento juríclico.
Hay una tercera acepción que también irnpiica modificar o corregir la
ley; pepo esta vez con cl fin de que ia ley positiva sea 'llás hlilljana o
benevolente, morigerando su excesivo rigor. liste scnl.ido, señala Feldmann,
proviene de la jurisprudencia
188 CATECISMO DE n. 22'1() (LibiCLi:a Vaticana, Provisional Drnft, 1992).
189 FUI.nhtANN, JOHN D., Lithics atul Tnxcs: "111 Efhiral Anulysis Tax Thcory. University of Virginia, 1986,
pp. 120.
ARTURO V. CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
de Ulpiano. En este caso la modificación de la ley positiva se realiza
siguiendo principios que se encuentran fuera del ordenamiento jurídico.
Por último, Feldmann alude a un cuarto sentido del concepto de equidad,
que ensancha aún más su ámbito de acción. Este sentido habría sido
introducido por Justiniano, bajo la influencia del pensamiento cristiano y
apunta no a corregir la ley positiva, sino a reemplazarla. La equidad, bajo
esta acepción, constituye un ideal independiente y superior dejusticia. Desde
esta perspectiva, la equidad es un concepto que se opone al de ley positiva y
representa un estándar que compite con ella y que se funda en
consideraciones de la más trascendente importancia.
1.2. La crecientc problemática legislativa sobre la
noción de tributo. El poder soberano para crear
impuestos
La potestad tributaria del Estado soberano se encuentra conceptual e
históricamente vinculada con la noción de Constitución. Esta relación
proviene del concepto mismo de Carta Fundamental.
Una de las nociones más simples de Constitución es la que ofrecen
Brennan y Buchanan: "un conjunto de reglas o instituciones sociales, dentro
de las que los individuos operan e interactÚan unos con otros". Y agregan:
"las reglas del juego establecen el marco dentro del cual se puede jugar ese
juego, las fronteras dentro de las que las actividades son legítimas, cuáles son
los objetivos del juego, y quién es el ganador" 190
TOMO REGULACIÓN, Y TRIBUTARIO
Esas reglas del juego constitucionales a que se refieren estos autores son
primeramente políticas, pero también son econÓmicas. Y dentro de las
materias más trascendentales que una sociedad debe abordar en materia
económica proponen acertadamente la referida al poder impositivo del
Estado; esto es, el poder soberano para extraer forzosamente recursos desde
los súbditos del Estado y de esta forma aportar dinero a las finanzas públicas.
Efectivamente así ha sido durante el desarrollo constitucional de la
humanidad, en que los tópicos tributarios han estado en el centro de la
creación del Estado Constitucional de Derecho, desde antigüedad hasta la
Magna y desde esa primera carta fimdamental hasta nuestros días.
Detengámonos en este trascendental documento constitucional, ia Magna
Carta Libertallurn, de 12,15. Una relevante fracción de sus 60 cláusulas
cubrió garantías sobre impuestos, multas, sanciones pecuniarias, obligaciones
H Y
personales y reales que obtuvieron los barones firmantes del rey Juan Sin
Tierra. Comenzaba así et 15 de junio de 1'2f5 una larga relación entre el
derecho constitucional y los tribul:os. '91
190 BOCIIANAN. JAMOS V GEOFFREY' ob, cil., p- 5.
191 Entre las «:15usulas impositivas la Carta Magna puede la N O 25, texto en inglés dice: "All connties, hund:ed.
wapentak-es, and trithings (cxccpt our remain al 111c ald rent',
La que fuera ministra de la Corte Suprema norteamericana, Sandra Day
w0'C,onnor, ha escrito sobre la influencia de la Carta Magna en la Constitución
de Estados Unidos y en particular las disposiciones tributarias de ese antiguo
Ha dicho: ' 'Ejemplos de importantes preceptos de nuestra Constitución que se
extraen de la Carta Magna son la exigencia de aprobación legislativa para los
impuestos, la garantía de la libertad religiosa, la exigencia de juicios rápidos en
casos criminales y el establecimiento de un poder judicial independiente „ .192
Pero retrocedamos en la historia de la tributación, de la mano de Webber y
Wildavsky. Ellos nos recuerdan que antaño ei poder de exacción del Estado se
aplicó asociado a dos clases de cualidades del. contribuyente: la ciudadanía y el
uso o posesión de la tierra estatal. Así se explica el decreto del etnperador
Caracalla, que "extendió ciudadanía romana a todos los residentes del Imperio,
cualquiera sea el lugar que vivieran, haciéndolos sujetos de los impuestos de
Roma, así como de todos los impuestos locales que previamente habían
pagado" 193
Desde aquellos tiempos, las doctrinas económica y constitucional han
buscado uniformat la noción de tributo, con motivaciones distintas. Mientras la
ciencia económica y fiscal se activa ante sus objetivos de mejor recaudaciÓn y
 DERECHO TOMO REGULACIÓN. ESTATUTO TRIBUTARIO
de eficiencia presupuestaria, la doctrina constitucional lo hace en busca de la Constitucional se han resuelto bajo el impacto del estatuto constitucional
certidumbre, del control de la arbitrariedad estatal y de la racionalidad tributario (Tarifas de Peajes, i94
Ley de Cigarrillos y Alcoholes (dos casos) ,
impositiva desde la perspectiva del ciudadano. En muchos aspectos, ambas 196 i9V
Décinto Protocolo con Bolivia ), y en esos fallos, la noción de tributo
motivaciones son contradictorias, y así también resultan ser las definiciones de
"tributo", "impuesto", "contribución», fcarga" y otras palabras, entendidas de ha resultado determinante. Posteriormente, la idea de tributo fue crucial en
esta manera por el mundo económico y por el mundo constitucional. la solución del caso Ingresos Públicos, dc 2008, Rol: N O 1034, que se
Afortunadamente, dos factores han inclinado ia balanza hacia la
comenta más adelante.
conceptualización que proviene de la doctrina constitucional: en primer lugar, la
supremacía de la norma constitucional por sobre todas las demás normas, sean Antes de analizar los argurnentos que emergen en uno y otro sentido,
simplemente legales, administrativas o contables, sean la práctica o usanza resulta útil efectuar algunas reflexiones sobre la trascendencia y
econÓmica u otras. Se trata, ni más ni menos, que de la Constitución, cuya consecuencias que tiene? el identificar una determinada obligación como
supremacía (artículo 60 ) garantiza que no habrá conflicto con otras leyes, al tributaria, o bien descartarla' como tal.
primar sobre ellas por definición. Ello nos hablará inmediatamente de los incentivos que existen para el
Y el segundo fáctor lo constituye la refimdacióll explícita, precisa y derecho constitucional y para los órganos colegisladores de alcanzar con el
documentada del concepto tribnto por parte de la Comisión de Estudio para ia
concepto tributo a determinadas figuras legales, o bien de sacudirse de ese
Nueva ConstituciÓn. El constituyent:e se preocupó especialmente dc este tema,
y sus razonamientos mismo ropaje
Sven Steinrn0198 observa que la estructura del sistema tributario es deterrn.inante
and any addititwnl L:' traducción del cxpc[lo Gerald Mutphy es la siguiente: "'todos los condados, en cuanto a la carga tributaria total. Esto Io lleva a preguntarse qué es lo que dicha
secciones de condados Illilntlred 'partidos'], [wapentake 'doblez de nna envottnv.l'l y vecindades estructura. Según Steinmo, no es la sociedad corno conjunto la responsable deu
[salvo nuesttas fincas solariegas], permanecerán en [conservarán} antigua renta y no sopo.tarán
ningún pago adicional"- Centro de Documentación y Traducciones, Ministerio de ticia y establecerla, pero tampoco es la élite dirigente la que la ha moldeado.
Derechos Humanos, Argentina, .itmio de 2002.
192 O'C0Nbt01t, SANDRA DAS', The Mujesly J.atv, Ranclom 1-fonse Trnde Pnperback Edition, '200'1, Nueva
El autor plantea que las políticas tributarias se deben a la estructura y
York, p. 35.
193 \VEBBUR, Y AARON, 71 history tmd expcndiftne in the Western Simon
diseño de las instituciones a cargo de las decisiones políticas. Los procesos
and .ShnsveF, Nueva York, 1986, p.
V- / EONSTIT'UCIONAI ECONÓMICO
de toma de decisiones contribuyen a definir tanto el rol como los puntos de
vista de los burÓcratas, políticos y grupos de interés en cada regulación.
La postura de Steinmo puede describirse, utiiiznndo los {Lérminos de
quedaron registrados en las actas de la CENC, resultando una materia
Morgan y Yeung, y como veremos más adelante, como una aproximación
sencilla d desentrañar en su sentido y alcance. institucionalista a la regulación.
Empero, ¿resultan suficientes estos dos factores para eliminar la Otra doctrina apunta al balance entre justicia distributiva y daño a la
problemátiéa constitucional sobre la noción de tributo? ¿Se ha terminado
eficiencia económica, que represent:aría necesariamente la política
la discusión!
tributaria. Apunta Van
constitucional sobre lo que es un tributo? En absoluto, En tiempos en que
Carta Fundamental avanza en su cuarta década de vigencia, recrudecen E9'l Tribunal Constitucional, Rol 183, 199'1,
195 'Ilibunnl Constitucional, Rol '2'17, ")96_
conflictos entre Presidente, legisladores, academia y opinión pública,
Tribunal Constitucional, 1995, y 2H0, 1998.
siendo u eje recurrente en la división de las aguas la idea que se tenga 197 Constitnciunal, Rol 28'2, 199'). 198 STI"NMO, SVEN, and Swrdish, Brilish and appmtuhes the u'0der'1
Yale Press, 1993, p. 195.
sobre lo que es tributo, Al menos cinco casos ante el Tribunal n •rtunuwo.s / V.SIWI'I_JTO CONSTITUCIONAL 107
 TOMO REGULACIÓN, Y TRIBUTARIO
199 199 VAN 131RN 13ERGf1, ROGER, "i"operty Rights ancl the Creation ofWealth: Review 017The
ó„Bergh que en Occidente, los tributos y los sistemas de seguridad social
Mystery of \Vby Triuutphs in the West and Fails Evcrywhere lilsc", en IIIEANANDO DE SOTO.
son tilizados para distribuir el excedente económico que el capitalismo Nueva York: Basic Books, en Ailleriana Law and I?rononrics Reoicw V5 NI 2003, 263-269.
200 DONALD P. Y WAGNER, Polititf, The Tax in Constitutional Persptxlivc, Kluwer Academic Publishers, 2002, p,
produce, de bdO de crear una igualdad de oportunidades. 1.
201 WOLFRAM, (GARY, 'I'axpayers' Rights aud [he Fiscal Ídem., pp. 5!-52_
según Van den Bergh, para alcanzar esta justicia distributiva es necesario
eficiencia (esto ocurriría por ejemplo a consecuencia de los sistemas
utarios, los que desincentivan el trabajo). Poder equilibrar ambas
aspiraciones
•roducir excedentes económicos y a la vez alcanzar la igualdad de
oportunidades— iprobado ser una tarea sumamente compleja.
pero esta escuçla también rescata el origen democrático de los tributos.
Racheter y Wagner?0D sostienen que uno de los principios centrales del
ideario democrático consiste cn que los tributos son algo que hemos decidido
establecer nosotros; —la sociedacl— y no algo que ha resuelto, proprio,
imponernos una autoridad determinada. El espíritu fundamental del
ordenamiento constitucional norteamericano consiste en que el Estado no es la
fuente de nuestros derechos de ilibertad individual y de propiedad; muy por el
contrario, el Estado es algo que nosotros, los integrantes de la sociedad, hemos
establecido con posterioridad a
;núestros derechos de libertad individual y de propiedad, y con el fin de preservar
proteger tales derechos.
Gary Wolfram representa la visión libertaria en la recopilación de ensayos
sobre :seSte tópico que venimos citando. 201 Wolfram cita a Locke, quien dice:
"El gran y principal motivo, por lo tanto, por el cual los hombres forman
mancornunidades, sometiéndose a un gobierno, es la preservación de su
propiedad, En el estado naturaleza, hay grandes falencias respecto a la
protección de este derecho". Wolfram concuerda entonces con Locke en que la
razón fundamental por la Cual los hombres establecen gobiernos es el resguardo
de la propiedad y añade que la idea central de Locke es que ia principal
preocupación de todo gobierno debiera ser el resguardo de la propiedad de los
contribuyentes.
Wolfram se refiere luego a Hamilton, uno de losfoundingfathers de los
Estados Unidos de América y nos relata que éste, en el primer número de El
Federalista, prometió que en las siguientes ediciones explicaría por qué la
adopción de la Constitlución preservaría cl sistema repub{icano así como la
libertad y la propiedad. Wolfram señala que, tras la lectura de esos siguientes
números, queda en evidencia que la principal razón que Hamilton da para
reemplazar los Artículos dc la
 DERECHO CONSTITUCIONAL TOMO REGULACIÓN. TRIBUTARIO
108 FERh\hND01S V- ECONÓMICO 11 TIUHOTOS V 109
 DERECHO
Confederación por la nueva Constitución es el fracaso de éstos en la
protección" de la propiedad y de la libertad.
Los fottndingfathers, concluye Wolfram, en línea con la mayor parte de
la", doctrina constitucional, se basaron fuertemente en Locke a la hora de
redactaó la Constitución y la Declaración de Independencia norteamericanas.
Lo qu intentaban era establecer un gobierno que protegiera los derechos de
los individuos en especial la libertad y la propiedad; un gobierno que
privilegiara el resguardo de los derechos naturales más que el de la provisión
de bienes materiales,
Tras estas reflexiones sobre ei marco filosófic(Einstitucional que inspira
el poder estatal, corresponde referirse al concepto tributo y su esencia.
1.3. Importancia del concepto tributo para el derecho constitucional.
Uso uniforme de la voz tri6uto en la CPR. Trascendencia dc la clasificación
La voz tributo está uniformemente usada a lo largo de h Carta
Fundamental chilena. La norma matriz es la incorporada en el catálogo de
derechos fundamentales' del artículo 19, en este caso el número 20, que
garantiza:
"La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la
progresión o forma que determine la ley, y la igual repartición de las demás
cargas públicas".
En otras tres oportunidades en este numeral 20 0, el constituyente usa
exactamente: la misma palabra "tributos". Lo hace con ocasión de la
proscripción de los "tributos manifiestamente desproporcionados o injustos",
al establecer que ' 'los tributos que se recauden... no podrán estar afectos a un
destino determinado", y al consagraq, la excepción consistente en que
"determinados tributos puedan estar afectados fines propios de la defensa
nacional".
En otras cinco oportunidades el constituyente usa sistemáticamente la voz
"tributos", evitando a nuestro juicio deliberadamente palabras análogas.
Lo hace en el NO 26 del artículo 19, al tratar la garantía de la esencia de
los derechos fundamentales ante la actividad legislativa, señalando que jamás
esos preceptos legales "podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer
condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio"
TOMO REGULACIÓN, Y PROPWDAD
Luego, la Constitución usa la palabra tributo en el inciso segundo del
artículo 65, norma orgánica que revisaremos, al ordenar que "las leyes sobre
tiributos de cualquiera naturaleza que sean" deben tener como cámara de
origen la (ll',ámara de Diputados.
Por vez final cn el texto permanente, cl constituyente vuelve a usar
exactamente la misrna voz pava uniformar los proyectos de ley a los que
primeramente se exige iniciativa exclusiva, en cl artículo 65 N O T:
hnponer, supriiljir, reducir o cond0f1ar tributos de ogalquier clase o naturaleza,
establecer exenciones o "10dificar las existentes» y detennínar sufornta,
proporcionalidad o progresión.
por último, la Disposición Sexta Transitoria cierra las menciones de la
palabra cributo", usándola armoniosamente para los efectos de una excepción
genérica principio de no afectación:
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del nfunero 20 0 del artículo 19, nrantendrán su
vigencia las disposiciones legales (Pie hayan establecido Iributos de a ltn destino detenninado,
fliientras no sean expresajnenft: derogadas.
Según veremos, la voluntad del constituyente es evitar ambigüedades con
la palabra tributo: se trata de un tema crucial del derecho constitucional
económico. Corno se verá, la palabra tributo es usada uniforme e
inequívocamente para Significar una determinada naturaleza jurídica, sin
perjuicio de sus clases, variantes y subcategorías, 202
Esta intención del constituyente, que fue explicitada en las actas de la
CENC, aparece armónica con las citas reproducidas en este texto. 203 En las
menciones del artículo 65, inciso segundo y número I, se hace patente que la
voz tributo admite distintas clases y naturalezas. "Tributos de cualquier clase o
naturaleza", el 65 NO l, o bien «tributos de cualquiera naturaleza", en el inciso
segundo del mismo artículo 65.
¿Qué preocupa a} constituyente? Sin duda, definir una categoría general de
obligación, llamarla tributo, y generar todas las normas constitucionales en
torno a esa palabra. Preocupa al constituyente el uso por el legislador de otras
palabras, voces o sustantivos que le permitan sustraerse del estatuto
constitucional tributario.
Es así como la trascendencia de identificar la naturaleza de una
determinada figura legislñ{iva que impone obligaciones, sea para calificarla de
tributaria o para descartar esa naturaleza legal, dice relación cou ei nrarco
 V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO
constitucional que se le aplicará a la fórma y fànclo de csa obligación. Se trata, sortear el escrutinio de la opinión pública, de la academia y de las cortes en
en definitiva, de determinar qué clase de estándar constitucional debe caso de impugnación.
satisfacer dicha figura legislativa. En rigor, la potestad tributaria 110 es otra Cuando el legislador crea un tributo, entonces esa obligación ingresará a
cosa que una constitucional para que cl Estado, sujeto a determinadas reglas, categorías constitucionales más precisas, preestablecidas y rigurosas que si se
extraiga recursos de los particulares sin tratase de otra clase de obligación. Pero si el legislador crea otra clase de
202 F." para respetar este nivet dc pet:cisión buscado por el constituyente, seguiremos la misma
obligación que impone a los particulares, sea de hacer, de dar o de no hacer, a la
línea de exactitud conceptual, asumiendo cl riesgo de que estos títulos aparezcan reiteralivos en la que propia o impropiamente evita su rotulación de tributaría, entonces existen
voz las siguientes alternativas ante la ConstituciÓn:
"uibuton_
203 Sesión N" 398 de CENC, celebrada el martes 11 de julio de 1978, se dejó constancia 'le
"'l.ributo' es nn término genérico que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel, a) o bien sc trata de urra obligación simplejnenre lilllitativa de derechos
derecho o tasa, deci" cnaklllicra que los particulares sftt.isfhcer a) Estado"- Así se lee en página individuales, que uo debe sortear ninguna exigencia constitucional
'_5_ 1 15 acta de la sesión señalada.
proveniente del estatuto constitucional tributario, sino otras distintas, o
110 ANTURO FERMhNnOlS V, ECONÓMICO
ninguna, dependiendo del
caso,. 205
tener que compensarlos directarnente por ello. La voz "tributo" va unida
entonces a la capacidad para apropiarse de recursos de los particulares. 204
20'1 El nootbrc de los colilitéx tributarios en las legislaturas estatales de Estados Unidos, así como en
En muchos sentidos, y dejando fuera al ins puniendi propio del derecho sa Congreso Fedcrak cs precisamente app'opiati0Jts ronniliter; esto "comité dc apropiaciones".
penal, la obligación tributaria es la forma más pragmáticamente sensible de Esta
percibir la relación Estado-ciudadano, o la llamada ecuación potestas„libertas o ios particulares al Estado; "una apropiación",
imperiolibertad. Es, en suma, una relación de fuerza, tolerada y aún deseada 205 Una limitación no tributaria al derecho de propiedad, por ejemplo, acogida únicamente en el
A[tículo 24 de la
por el derecho constitucional, pero sometida por Io mismo a diversos ll TRIBUTOS t' ESTATI.JJO CONSTITUCIONAL TIUBOTAIU 111

paránletros y límites formales y sustantivos, preestablecidos primeramente en

la Carta Fundameneal.
b) o bien se trata de una obligación propíalllente tributaria, cuya
Por consiguiente, cuando el legislador crea una obligación a la que
naturaleza de tal aparece oculta o camuflada en el texto de la ley, y
ilatnatnos "tributaria", se le aplicará una serie de normas y principios
por tanto, no aparecerá formalmente sometida a las exigencias
constitucionales perfectamente determinados. Llamaremos al conjunto de estos
rigurosas del estatuto constitucional tributario.
preceptos cl "estatuto constitucional tributario", contenido primeramente en el
artículo 19 NO 20 de la Carta Fundamental. La sociedad, advertida de que la
1.4. Los incentivos institucionales para evadir la noción de tributo
potestad tributaria del Estado es esencialmente limitativa de los derechos de las
Han quedado definidos los incentivos para el debate sobre la naturaleza
personas, prevé* explicita y exige el cumplimiento de determinadas formales y
de las obligaciones de dar, hacer o no hacer que impone el legislador, Ellos
sustantivas en la generación de esa obligación tributaria (en Chile legalidad,
tienen que ver con la posibilidad de eximirse —por parce dc los órganos
igualdad, justicia, no afectación, cámara de origen, iniciativa exclusiva
colegisladores— del cumplimiento dei estándar de constitucionalidad que la
presidencial, entre otras),
Carta Fundamcnta{ exige a los tributos.
A su turno, la doctrina y la jurisprudencia comentan, interpretan y otorgan Como se analizará en detalle más adelante en esta obra, estos incentivos
un sentido y alcance al Estatuto Constitucional Tributario, de forma tal que le han generado buena parte de In casuística en la materia ante el Tribunal
agregan certeza y previsibilidad. En definitiva, cuando el legislador crea una Constitucional, y han alimentado otras controversias de alto perfil público,
obligación tributaria, ingresa a una zona legislativa relativamente precisa en sus aun sin transformarse en litigios ante ese órgano jurisdiccional. Corno
contornos, requisitos y exigencias, pese a su amplitud, y en ese intento deberá ejemplo del primer tipo de episodios, ubicamos el debate surgido al calor
 DERECHO
del caso y fallo Rol NO 247 del Tribunal Constitucional, de 1996 (caso Ley
de Aduanas), y para graficar la discusión pública no litigiosa sobre la noción
de tributo, destacamos el Proyecto de Ley que Crea una Regalía Minera,
conocido como asunto Royalty, ingresado al Congreso
Nacional en 2004. 206
Una sistematización de los incentivos que reciben los órganos
constitucionales é para evadir la noción de tributo es la siguiente:
a) Para el Presidente de la República representa la posibilidad de
sustraerse del principio de legalidad tributaria o reserva legal (arts. 19
NO 20, inciso primero, y 65 N O I), creando obligaciones con fuente
meramente administrativa. Así, si la obligación que impone el
proyecto de ley no es considerada de naturaleza tributaria, y a menos
de exigirlo por otras vías la Constitución, bastaría que el Presidente,
por vía de potestad reglamentaria, diera curso a esa obligación por vía
dc decreto supremo invocando el artículo 32 N O 6 cle la C,PR. y sin
previa consulta al Congreso.
b) Para cl mismo Presidente de la República, un seguudo curioso
incentivo ha qncdado explicitado luego del caso Royalty (200'1), y
dice relación con el significado político de los quÓrt1ins (quom)
constitucionales. efêct05 una curiosidad de nuestra Carf,a
Fundamental consiste en que las leyes que imponen tributos (art. 65 N
O
} C,PR.) se aprueban, modifican o derogan
206 Proyecto de ley ingresado por Mensajc N
1'26-351, de 5 de de '200'1, hoy aprobado (en
términos
112
mediante simple mayoría de los diputados y senadores en ejercicio,
cuando otras leyes limitativas pueden estar afectas a mayorías
superiores. Luego, el Presidente de la República sólo está obligado a
buscar el apoyo en la coalición parlamentaria mayoritaria para su
aprobación, pudiendo desentenderse de las bancadas opositoras. Por e}
contrario, todo proyecto que recaiga sobre materias de ley orgánica
constitucional y quórum calificado exigirá en mayor o menor medida
acuerdos, consensos y negociaciones con los parlamentarios opositores,
TOMO REGULACIÓN, Y PROPWDAD
de tal forma que si esos acuerdos no prosperan, la aprobación del
proyecto fracasará.
He aquí el incentivo entonces: si el Presidente de la República o la
coalición gobernante desean fiorzar ft la oposición a definirse frente a un
proyecto de alea visibilidad ciudadana, y a hacerla pagar un precio
político :mtc {a ciudadanía en caso de la falta de aprobación final del
proyecto, responsabilizándola por tal, entonces ese proyecto no puede
sets considerado tributario. Si las obligaciones envueltas en el proyecto
son simplernente tributarias, el Presidente podría aprobarlas con la
mayoría propia de la coalición que IO llevó al poder en las cámaras y el
efecto político que describimos no se produce, puesto que la ley
finalmente nacerá a la vida del derecho.
Este es un incentivo cruzado, complejo, institucionalmente curioso, pero
que se desplegó en toda su extensión en el caso conocido como Proyecto
de Royalty a la Minería, de 2004, como veremos más adelante. Ahí, la
oposición bregó por que se calificara la materia del proyecto como
simplemente tributaria, sancionable con mayoría simple, a lo que el
Presidente de la República se negó, insistiendo en que exigía quórum de
ley orgánica constitucional, puesto que modificaría la ley orgánica
constitucional de concesiones mineras. Con esto logró forzar a la
oposición a votar negativamente, responsabilizándola por el fracaso del
proyecto original. 207• 208
c) Finalmente, para el mismo Presidente de la República, el que un proyecto
contenga obligaciones no consideradas Lilibutarias le permitiría evadir
urra de las pocas normas que concienc la CI?R sobre Ibrtnacíón de la ley
en cuanto a la cámara de origen.
Dicc e} artículo 65, inciso segundo cle la ConstituciÓn:
207 Sin embargo, como se verá más adelante, OE proyecto finalmente se aprobó, aunqnc en
términos distintos (lxy N O 20.026. publicada el 16 de _innio de 9,005).
208 Véase al respecto "R.eposSción del royal'y en el Senado genev,e división entre
constitucionalistas", en diario lai Seglrnti,t, viernes 7.3 de jnlio de 2004, p, 87.
r' TRIBUTOS CONSTITUCIONAL 113
Las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sobre los
presupuestos de la ad"iinistracióft pública y sobre reclutajnienlo, Sólo
 V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO
pueden tener origen dg Dipqt.a.dQS. Las leyes sobre antnist(a y sobre 209 Pana un análisis sobre bicameralismo que introdujo en Chile fa Cartil de 1980. puede verse
nuestro trabajo "El Senado ante el derecho comp:hrado", en Revista Chilena de Vol. 2'1. N O ". ,
indultos generales sólo pueden tener origen en el Senado, (El destacado es
nuestro).

El inciso que transcribimos contiene la única regla constitucional sobre

cámara de origen en la Carta Fundamental. Esto es, mientras en el
sistema de bicameralismo casi perfecto que construye nuestra CPR la
cámara de origen de un proyecto es por regla general indistinta, siendo
legítimo el ingreso de un proyecto tanto por ei Senado como por la
Cámara de Diputados, en materia tributaria existe una regla especial: la
cámara dc origen es necesariamente la Cámara de V)iputados. 209
Históricamente, no recordamos casos en que el Presidente de la
República haya reaccionado a este incentivo bajo la Carta de 1980,
enviando al Senado y no a la Cámara un proyecto propiamente
tributario. El incentivo cobrará fuerza, no obstante, en la hipótesis de
encontrarnos ante una reforma tributaria impopular, escasamente
sensible a la ciudadanía, y por ello con mayores posibilidades de
aprobación en el Senado que en la Cámara Baja.

d) Por su parte, para el Congreso Nacional los incentivos para sustraerse

del estatuto constitucional tributario dicen relación tanto con las
garantías sustantivas como con las exigenciasforntales que se confieren
a los ciudadanos en el NO 20 del artículo 19 de la CPR.
Mientras la problemática que genera el eventual interés del Congreso
por vulnerar los principios materiales de igualdad y justicia en los
tributos resulta de la mayor gravedad conceptual —y a ello dedicaremos
muchas páginas de esta obra— quizás el incentivo más peligroso
actualmente es de carácter formal.
El nuevo y curioso principio constitucional de la no qfec.tacíóll
tributaría, que inwicle (festinar por ley permanente los rendimientos de
un tribulo al financiamiento dc un fil} especiali están colocando un
poderoso incentivo para la desnaturalización de las obligaciones
Iributarias,
Esce incentivo opera de la siguiente fUrma: mientras un proyecto de ley
de impuestos genera rendimientos que dcbcn ingresar forzosamente ' 'al
patrimonio general de la nación" (art:ículo 19 N O 2(), inciso segundo,
CPR.), y por ello Cf tributo carece por definición de impacto inmediato,
seguro y
 TOMO PROPIEDAD ESTATUTO
i 14ARTURO FERMANDOIS V. DERECHO CONVI'ITUCIONA', ECONÓhUCO {rabajo de jueces y antores cn este tópico, otra cosa "es que el ingente esfuerzo
palpable en el financiamiento de un interés específico, ei rendimiento de intelectual desplegado haya conseguido siempre los frutos dese*dos"
una obligación no tributaria puede destinarse directamente a satisfacer
una urgencia. 210 GONZAh.Ez. de (Yihuro: análisis de Aranzadi, Pamplona,
p. 13.
Para entender cómo opera este incentivo, debemos adentrarnos un tanto
en el principio de no afectación. Como veremos más adelante, en ambos ReGOLACIÓN, TRIBUTARIO 115

casos es la ley la que definirá el destino de los recursos tributarios. Si se

observa el principio de no afectación, empero, será la ley anual de
Cuál es la complejidad o fuente de la cuestión? Un primer problema para
presupuestos la que Io hará, pero si no se observa, la misma ley que crea
a una noción precisa de tributo proviene de la atención a una posible
el tributo afectará permanentemente su producido a un fin especial.
dontraprestación que el Estado entrega, u ofrece entregar, al contribuyente.
Como se sabe, el proyecto de Ley de Presupuestos tiene un estatuto
themos de considerar la eventual contraprestación del Estado a favor del que
constitucional especial en el artículo 67 0 de la CI',Ptk-. No se t:rata sólo
como un elemento excluyente del tributo, entonces la noción de tributo se
de proyecto enteramente preparado y exclusivamente iniciado por el
pmplica fuertemente.
Presidente; otra serie de preceptos que miran a la disciplina fiscal
.En efecto, la visión clásica proveniente del derecho tributario tiende a
refuerzan poderosamente al Presidente y reducen vistosamente el
distinguir entre tributos o illtpuestos y contribuciones o tasas. Las
margen de maniobra del Congreso durante la tramitación de la Ley de
contribuciones y tasas se diferenciarían del simp}e tributo en que causarían
Presupuestos.
prestaciones correlativas desde el Estado en favor del que tas paga. Este
El incentivo emerge entonces con claridad: si el Congreso Nacional, el
elemento jurídicamente crucial —la contraprestación— haría desaparecer la
Presidente de la República o ambos desean respaldar un interés
naturaleza tributaria de ese pago, abriendo otra clase de categoría: precio
particular, resolver una necesidad pública o financiar sin riesgos y
público, carga real u otra. ?ll La jurisprudencia y legislación comparada ha
permanentemente un programa estatal —más allá de un año—, tendrán
venido rechazando esta noción.
un fuerte interés en hacerlo creando mecanismos que no resulten
F,) razonamiento descrito incorpora fuertes tensiones a la hora de definir
tributarios en su naturaleza constitucional. Si lo logran, habrán evadido
la materia de un determinado proyecto de ley. Mientras el derecho
el principio constitucional de no afectación, por la vía de considerar no
constitucional estima que el tributo es una noción plenamente
tributaria la obligación creada y entenderse autorizados a vincular el
constitucionalizada y ornnicomprensiva, el derecho administrativo y la ciencia
tributo.
económica suelen introducir la distinción que hemos expuesto, produciendo la
Creemos que este incentivo sí ha producido tensiones en la arena
dinámica que veremos más adelante en detalle. 212 Por ahora, repasemos las
legislativa y judicial. Como se tratará más adelante, a nuestro juicio estos
definiciones más clásicas sobre el concepto tributo, que hemos llamado
incentivos institucionales han operado intensamente en casos como los
"fiscalistas", dado que incorporan la distinción ya referida entre tributos o
proyectos de ley llamados Jornada Escolar Completa (2004), y Licencias
impuestos, contribuciones y tasas, lo que redunda en un interés fiscal. Z3
Maternales (2003).
En esta línea, el tratadista argentino Giuliani definió tributo como "una
prestaciÓn obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en
1.5. El concepto de cribtÍto y la doctrina fiscalista:
virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho
distinción entre tributos, contribuciones y tasas
público .214 Por su parte, el Código Tributario Modelo para América Latina,
Habiendo estudiado e} marco de incentivos institucionales que ce,rrsionatl
elaborado
el nacimiento de una obligación tributaria, corresponde ahora abordar la noción
misma de, tributo. Creernos que ni la doctrina lii la jurisprudencia han logrado
hasta ahora trabajo prolimcio y riguroso a la hora cle definir esta palabra 211 La idea de contrap«stación supone lo que llamaremos teoría contractual del tributo; esto
es, la idea de que existe un contrato que subyace a los tributos, en cuya virtud el contiibuyc[ltc
matriz. Como afirma el profesor español González García, pese a constatar el recibe prestaciones específicas que justificarían la exacción de recursos de sn propiedad por
parte det listado, En Estados Unidos existe jurisprudencia que niega esta tesis, Nótese la
 ARTURO FRRMANDOIS V. CONSTITUCIONM. ECONÓMICO
siguiena: cita: "...Cooley on Taxations says: 'Taxes are not demands agaictst which a set-olfis
fldmigxible. Their asscsstacnl docs not t:onsl.il.ure technicnl.judgment. aor they ace contracts
between party and party. cithcr express or implied; but they are positive acts oc [lle
govt:rnmenr. throngh its binding on its inhabilanlsi and lo the ITIakiiJt% and enforci13t& of
which theiz pc[sonal consent individua}ly is not tequitcd'. A taxpayer,
anthoriv.ed 'lo to so by statntr", Anderson v- City ofMayfield, '5 Kentucky Lali' Reporter. 37(),
372, 93 19. 230, 19 S.W. 598. Citado ob. cit., Tomo ,11, p, 180.
212 Asi también lo estima cl mismo Eusebio González pata cl ("dena[llicnto español: "F.Y tributo, pese a
so reconocido carácter [lbstracto, es hoy nn concep(o constitucionalizado sobre el que. nuestros lóbunalcs que
frectlencia, particulannenlc controlar cada el etiznplimicnto dc los dos grâlltles principios sobre los que se
asienta la contribución a los gastos públicos de los ciudadanos; esto es, legalidad (normativa y aplicativa) y
capacidad económica". GoNzh1,Ez GARCÍA. ob. t:iL, p- 13213 El Fisco podría resultar beneficiado esta
interpretación, en atención a que y contribuciones y si se las extrae de la 7.ona tributaria, quedarían exentas dc
105 reqnisilos que la Constitución ilnponc a los tribnros mismos.
214 GIOV.IANI, Buenos Tomo l, 1962, p. 255.
116 DERECHO
por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), lo
define como las "prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de SLI
poder de imperi0i exige con el Objeto de obtener recursos para el
cumplimiento de sus fines .215
Decíamos que, en doctrina, los autores distinguen entre impuestos,
contribuciones y tasas. Si bien en rigor estas tres clases de pagos
pertenecerían al mismo género de tributos, el elemento que los diferencia es el
ya indicado de la eventual contraprestación recibida desde el Estado por el
contribuyente. En esta distinción, según veremos, aparece el elemento de la
contraprestación en algunas clases de tributos y se abre paso a no considerar
como tributarios ciertos pagos que se presumen voluntarios, pero que en el
hecho son enteramente obligatorios.
Los impuestos consistirían para la escuela clásica en prestaciones
pecuniarias que tiene derecho a exigir el Estado, en virtud de su potestad, en
los casos, medida y forrna establecidos en la ley, con el fin de conseguir un
ingreso. En cuanto a su naturaleza, admitirían ser clasificados entre: a)
impuestos directos e indirectos; b) impuestos personales y reales; y c)
impuestos proporcionales y progresivos. 2
Las contribuciones, por su parte, corresponderían a prestaciones
obligatorias debidas en razón de beneficios individuales o de grupos sociales
derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del
Estado. 217
Finalmente, la tasa sería un cobro "que se establece expresamente por la
ley a favor del Estado u otro ente público, y exigible cuando se presta
efectivamente?f$ un determinado servicio en forma individual" 218
TOMO REGULACIÓN. Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARI
En los últimos años el Tribunal Constitucional se ha referido nuevamente
al'; concepto tributo.
En la sentencia Rol NO 773-2007, de 26 de noviembre de 2007, nuestra
magistratura constitucional se pronunció acerca del sentido de la voz
"tributos", recordando la muy citada constancia en la CENC en cuanto a que
«tributo' constituye un término genérico comprensivo de cualquier impuesto,
contribución, arancel, derecho o tasa; es decir, cualquier prestación que los
particulares tengan que satisfacer al Estado. El Tribunal abrazó allí la tesis dc
que no distingue entretributos e impuestos y tasas y contribuciones: todos
ellos constituirían, ante el derecho constitucional, tributos. Posteri0E111.cmte,
en los casos Ingresos Públicos y Bomberos el Tribunal volvió en detalle sobre
la idea (le l.ribuL0, sentencias que comentaremos más adelante.
215 Código 'Fribulario Modelo para América l„.arin-.l, artículo 13_
216 FIGLJmu.)R JUAN E.. Las gortnúfas del anuribuyen:c en la de 1980, Santiago. 1985, pp. 26-30_
217 ChitLos, ob_ cit., p. 2.66_
218 PÉR.EY. JOSÉ, tributario, Madrid. 1068, p. 5'1.
219 CENC, Sesión N" 398 de 1978, p. 3.115.
nf CONST"I'IICIONM. 117
Consecuencia lógica de la doctrina fiscalista: los pagos obligatorios al
Estado tienen asociada una contraprestación en favor del que paga, no serían
tributos El argumento de la contraprestación para negar la existencia de un
tributo suele 9!gvantarse por el Presidente de la República ante el Tribunal
Constitucional, en casos en que proyectos de ley de su interés se ven
impugnados en esa sede. 220 El razonamiento consiste en plantear la
consecuencia lógica y forzosa de la asificación fiscalista. Esto es, que
algunos pagos que se hacen al Estado, aunque Sean forzosos, no son tributos
si tienen aparejada una contraprestación por parte del Estado a favor del que
paga,
Este fue el argumento articulado por el Presidente de ia República en
1996 al contestar el requerimiento deducido contra la ley que modernizaba
el Servicio Nacional de Aduanas.
Dijo el Presidente:
El derecho constitucional chileno no contiene una definición específica ni
0111Hico:npensiva de todas las categorías doctrinarias del tributo. De este Inodo,
categoría de las tasas debe entenderse excluida de la referencia constitucional. Los
servicios públicos soti retribuibles. Las prestaciones entregadas por un servicio
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
público, en tanto, representan un beneficio directo para aquellos afiliados que los
utilizan. 2 1
Se trataba, en la ocasión, de un proyecto de ley que imponía a todos los
interesados en procesar una declaración aduanera de importación o bien de
una edeclaración de exportación, un determinado cobro, llamado tarifa de
itnportacíón 0 tarifa de exportación. El proyecto era aún más ambicioso,
porque introducía el cobro de otra tarifa por cada pasajero que ingresara o
saliera de Chile, sujeto a control aduanero, cobro adicional a la llamada "tasa
de embarque" vigente para los mismos efectos.
Según recuerda la parte expositiva de la sentencia, el Presidente reclamé
en los siguiente términos a la impugnación de constitucionalidad de la tarifa
de importación/exportación:
El cobro establecido por el artículo 6 0
inwugnado no es un illipuesto. Los ñnpuestos son
tributos, esto es, prestaciones debidas obligatorianwnte al Estado, ilupues(os por la ley, no
redundan cn beneficios directos para e/ contribrjyente. El arfíf.ulo 6" establece c.obro respecto
de (lelcrntinados servicios que otorga el Servicio Nacional de Aduanas expresan:cnre
220 Esto sucedió visiblcmentc cn el caso que entramos a analizar, Ley dc Roi N O 2'17, de 14
de octubre de 1996, pero CE nrgumcnto también lite phqntenilo por el Poder Ejecutivo en el
debate público de otra serie proyectos Ilibu\nrios, entre cl}os ya citado Royalty a la minería
221 Tribunal Constittwional, expositiva dc la Sentencia Rol 2'17, Icttas a) y b), contcstación del
Presidente dc la Rc:pítbfiea.
V.
se señalan, condicionando el pago al annplin;iento de los niveles de eficiencia, calidad
oportunidad previamentefijadas, con que deben prestarse, Asimismo señala que tos sujetp=
activos de dicho cobro son los ad'ltinistrados que solicitan las prestaciones afectas a él.
En consecuencia, los sujetos pasivos son únicamente aquéllos que teniendo
interés realizar dichas actividades privadas, dejnanden del Servicio Nacional de
Aduanas dichqs_ prestaciones y utilicen efectivamente esos servicios.
Al coefrontarse elengentos, causas y condiciones definidas pam el cobro
establecido, lesultq'df evidente que éste no constituye un intpuesto porque, al
contrario de éstos, está asociado a tina contraprestación directa entregada por el
Servicio a ciertos usuarios.
TOMO REGULACIÓN, Y ESTATUTO
De tal modo, éstas son las razones que subyacen a la negación de la
calidad de tributo de diversos proyectos que, como precisaremos,
participan de naturaleza perfectamente tributaria ante el derecho
constitucional. El argumento sería entonces que el Estado tiene derecho a
cobrar algo que no es tributo, porque una legítima y voluntaria recaudación
del Estado cuando éste retribuye al afectado en bienes o servicios gratuitos,
Así, se presenta la obligación tributaria como una "tasa", que sería aquel
tributo "cuya obligación tiene corno hecho generador la prestación efectiva
o potencial* de un servicio público individualizado en el contribuyente". 222
El razonamiento presidencial levanta naturales complicaciones
constitucionales al momento de intentar identificar la esencia misma de
una obligación tributaria. Recordemos nuevamente que, si descartamos el
carácter tributario de una obligación, importantes consecuencias
constitucionales se desencadenan respecto del proyecto de ley que la
establece.223
Por ejemplo, este razonamiento no distingue ni resuelve tres
problemas:
a) el grado, entidad o especificidad de la contraprestación que el Estado
supuestamente realiza a favor del ciudadano de quien extrae los
recursos;
b) la libertad del ciudadano-contribuyente en la decisión de colocarse en
situación de ser cobrado; o lo que es lo mismo, su grado de
voluntariedad en solicitar la supuesta contraprestación asociada a su
pago, y
c) la situación del ciudadano que rehúsa recibir la contraprestación o
servicio asociados al cobro (problema derivado del anterior).
222 Definición de "tasa" del artículo 16 del Código Tributario Modelo para América Latina.
223 Como se revisó más arriba, si e) proyecto no es tributario, se levantan consecuencialmente el
principio constitucional de no afectación, y los más rigurosos de igualdad y de justicia
tributarias subsistiendo sólo los principios generales de igualdad, amén de diversos requisitos
de constitucionalidad de forma: cámara de origen e iniciativa exclusiva.
TRIBUTOS PROPIEDAD / CONSTITUC[ONftL TIUDUTARIO 119
Réplica a los argumentos de las teorías fiscalistas
 ARTURO FRRMANDOIS V. CONSTITUCIONM. ECONÓMICO
«La tesis de la contraprestación como exclusión del tributo admite severos
conceptuales ante el derecho público. A continuación revisaremos los
l'elevantes.
El grado de especificidad de los beneficios estatales
Vétribgidos al contribuyente en ana tasa o contribución
En primer lugar, si se observa detenidamente el planteamiento de la
Z'êontraprestación, es imposible establecer una vinculación entre un cobro
forzoso respaldado por el imperio del Estado, y contraprestaciones específicas
a favor del particular. De seguirse este razonamiento, una serie de
consecuencias absurdas se obtienen, aun frente a una tasa o contribución.
Coincidimos con el español González García, cuando señala: "La tasa es
un 'tributo, es decir, se trata de una prestación obligatoria que tiene su origen
en la ley. NO estamos en el ámbito del do ut des, del negocio jurídico o de las
prestaciones pactadas, sino en el de las obligaciones ex lege. Por tanto la idea
de contraprestación, -que proviene de la vieja Ley de Tasas y Exacciones
Parafiscales de 1958 (RCL fid958, 2090), está absolutamente fuera de lugar,
como también Io está la referencia wservicio prestado a favor de un
particular".224
Como dice este autor, no debe buscarse la causa de la obligación de pagar
na tasa en la prestación efectiva del servicio referido a la persona que paga. En
igor; la potestad tributaria se justifica en el poder de imperio del Estado, y en
su clato y difuso deber de promover el bien común (artículo 1 0, inciso cuarto,
de la PR). Los beneficios a los ciudadanos deben provenir del Estado, pero
son por efinición difusos, genéricos, imposibles de asociar al pago de tal o
cual impuesto,
asa o contribución.
Al respecto, Steinm0225 advierte lo que él denomina uno de los
principales 'dilemas a que se enfrentan las democracias modernas: los
votantes se encuentran muy desinformados, pero son racionalmente
individualistas.
En primer lugar, debido a que los beneficios de los tributos son
generalmente difusos, los ciudadanos son insensibles o desconocen una gran
parte de ellos. Pero al ser los tributos directos, los ciudadanos están muy al
TOMO REGULACIÓN. Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARI
tanto de los costos que el Estado les impone. Ya que actúan racionalmente,
se opondrán a pagar por beneficios que no perciben. Dada la complejidad de
los Estados modernos y el ámbito y alcance de las actividades en que el
Estado interviene, es dificil para los Ciudadanos realizar con precisión un
análisis de costo y beneficio: los ciudadanos perciben los costos tributarios
que les impone el Estado de modo directo, mientras
'224 GONZALEZ GARCIA, EUSEBIO, ob.
cit., p. 34. 225 STEINMO, SVEN, ob. cit., pp.
193-194.
120
que los beneficios como el aire puro, buenas calles, una fuerza de
trabajo capacitada: defensa nacional y la disminución de la pobreza son
percibidos de modo muchó más tenue o bien son dados por sentado,
En segundo lugar, sostiene Steinmo, debido a que las transacciones
públicas' son diferentes a las privadas, la actitud de la gente hacia unas y
otras es distinta, En las transacciones privadas uno paga una cantidad
determinada por un servicio o bien determinado. En la mayoría de los
tributos, en cambio, se paga por bieneé; y servicios que uno no recibe
directamente, Esto deja la impresión de que tributos no son un pago,
sino que son confiscatorios.
Para Steimno, las personas son diversas y están dispuestas a pagar
por programas públicos distinlos, El resultado es que muchas veces los
contribuyentes piensan —acertadamentc— que los tributos que pagan
están siendo usados para fines con los que no concuerdan. De este modo,
propone el autor que para la izquierda, la cantidad de tributos que se
destinan a adquirir bombarderos es excesiva. Para quienes son de
derecha, en cambio, sugiere Steinmo que el porcentaje de los tributos
que se pierde a causa de los fraudes relacionados con los sistemas de
bienestar (welfare frauds) es inaceptable.
Continuando con este autor, él advierte que a la gente le disgusta que el
dinero que tan duramente obtuvo se derroche; le disgusta carecer de control
acerca de la manera en que éste es utilizado, F} resultado es que los
ciudadanos sienten que su dinero está siendo malgastado en políticas que no
son de su agrado. En suma, el Estado se encuentra en una situación muy
compleja a este respecto; debe transitar sobre una línea muy delgada que
separa estas diversas presiones. 4
Por último, Steinmo recalca la inconsistencia de los ciudadanos
respecto de los tributos y el gasto. Estudios 226 realizados en tres países
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
demostrarían que los ciudadanos piensan que el Estado debería
aumentar su gasto con el fin de solucionar los problemas sociales y
económicos, pero al mismo tiempo opinan que los tributos son
demasiado altos.
Si los ciudadanos se encuentran tan mal informados acerca de los
tributos —incluso respecl.o de aquellos que los afectan—, ¿cómo se
pretende que guíen a los políticos a la hora de decidir poiítieas
tributarias? La respuesta es que, efü:tlivamente, los ciudadanos no
proveen (1c, gran guía a los políticos, sino que, más bien, actúan como
uti contrapeso frente al .listado, lo que tiene fi.tertes implicancias
respecto de las políticas tributarias y del tamaño del Estado de bienestar.
Retornando al complejo tópico de la causa original que obligaría ai
ciudadano a pagar tributos, la doctrina tiende a desechar tesis
contract.ualista del impuesto. liste es el mismo criterio de la
jurisprudencia norteamericana en el caso Anderson
226 1978; 1977; 1983.
TRIBUTOS CONSTITUCIONAL
ofMayfield, ya citado. 227 No hay un contrato entre contribuyente y
Estado, Como ya se ha anotado, dicha realidad es fruto, en primer lugar, de
la base onétitucional tributaria, del sistema democrático y del
consentimiento básico de Iófit êiudadanos para ser gravados por el Estado,
así representado en sus instituciones
(*leyes. Y en segundo lugar, proviene del principio de no afectación tributaria del
tículo 19 NO 20, inciso tercero, de la CPR,
El autor español González García cita diversas sentencias del Tribunal
Supremo $pañol en el caso de las tasas por recogidas de basuras (STS 2 de
octubre de U)72), que si bien exige que el servicio se preste por el Estado,
no obsta al cobro el e} contribuyente específicamente no io utilice o to
rechace:
En Io que se refiere la fasa por recogida de basuras, existe Fina
reileraddjurisprudencia (STS 2 1972 1972, 3287} en el sentido de el hecho
invenible (le esta tasa se produce por la efectiva realización del servicio, aunque
el sujeto destinatario del 11Eis1110 no lo utilice, ni se beneficie de él. 228
TOMO REGULACIÓN, Y ESTATUTO
Aunque esta sentencia aparece subordinando e} tributo a la realizaciÓn
efectiva (de un servicio, lo relevante constitucionalmente es que, bajo el
criterio del Tribunal Constitucional de España, el tributo nace
independientemente de la utilidad que presta al contribuyente. El tributo
existe por el poder de imperio, no porque ¿exista contrato. Dicho de otra
forma, cada vez que se impone una obligación tal, bay tributo.
Como se ve, España nos ha adelantado en la discusión sobre esta
esencial problemática constitucional-tributaria, referida al impacto de la
contraprestaciÓn en la naturaleza del tributo. Ha sido ella abordada con
intensidad por la doctrina, y legislación españolas.
1.5.2.2. La problemática de la libertad en la elección
de la contraprestación. La ley española
Llegarnos al elemento crucial a la hora de identificar un tributo: el grado de
libertad o de volnnraricdad que tiene o del carece el ciudadano al fientpo de ejecutar
e/ hecho gravado.
Si cl ciudadano es puesto por la ley una situación fác:lica tal que le
121
resulta imposible sustraerse del pago a favor del Estado, entonces tos efü:tos
constitucionales son distintos que, si puede sustraerse de esc pago,
privándose de los servicios correlativos presuntamente pagados con su
aporte.
Nuevamente recurriremos a la ley española, en la que se ha optado por una
227 Anderson vs. City of Mayiield, 15 Ke»tncky Law Reporteri ob. cit.
p. 228 GONZÁLEZ GARCIA, F.t.JSEIA10. ob. cit., p, 35.
 ARTURO FERMANDOtS DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
122 V, f
solución legislativa más detallada que la chilena. La Ley General Tributaria;
vigente en España hasta 2004, N O 230, de 1963, definió y clasificó los
tributos;» en su artículo 26. Dice:
I, Los tributos se clasifican en tasas, contribuciones especiales e inwuestos:
a) Tasas son aquellos tributos cuyo hecho ingponible consiste en la utilización privativa o
aprovechtuniento especial del don:inio público, en la prestación de sewicios o en la jealización
de actividades en régifnen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de "lodo
particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las cin:nnstancias siguientes:
Printera.— (Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los adntinislrados. A estos efectos no se
considerará voluntaria la solicitud por parte de los adlllinistrados:
Cuando venga inwuesta por disposiciones legales o reglanjcntarias.
Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean ingprescindibles para
Iq vida privada o social del solicitante.
Segunda,— Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su
reserva a favor del sector público confortne a la nonnativa vigente,
Esta ley permaneció vigente en España hasta julio de 2004, y fue
reemplazada por la Ley General Tributaria, 58/2003, que en su artículo 2 0
ordenó en forma. similar el tratamiento de los tributos.
Dispuso ese artículo
Artículo 2, Concepto, filies y clases de los tributos
1. Los tribtltos sou los ingresos públicos que consísten cn prestaciones pecuniarias
exigidaspor una Adiljíilistración pública collió) ronsecnenç.ia de la realización del supuesto de
hecho al que la ley vincula el deber de conlribilir, con elJin pránordial de obtener los ingresos;
necesarios pata el sostenônienfo de los gastos públicos.
Los Iríblifos, adenlás de ser iliedios para obtener los i'ecursos nec.csayios para el sostcnitníenfO
de los gastos públicos, podrán servir c.011J0 insfnnnenlos de la política ecofllfinica general y
atender a fa realización de {os principios y flncs contenidos en la ConstitnciÓn.
TRUNJTOS CONSTITUCIONAL
TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARI
2. Los tributos, cualquiera que sea su denosninaciáli) se clasifican en tasas,
contribuciones especiales e impuestos:
Tasas son los tributos cuyo hecho illtponible consiste en la utilización privativa o el
aprovechanliento especial del (Ioniinio público, la prestación de servicios o la
realización de actividades en réghuen de derecho público que se refieran, afecten o
beneficien de '110do particular al Obligado tributario, cuando los servicios o
actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios
o no se presten o realicen por el sector privado,
Se entenderá que los servicios se prestan o las adividadcs se realizan régimen dc
(lencho público cuando se lleven a cabo inedianlc cualquiera de lasfornms prcpis(as
en la legislación adininistrativa para la gestión del servicio páblíco y Sil titularidad
corresponda a un enfe páblico.
Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho irnponible consiste en la obtención por el
obligado tributario de un beneficio o de un aun:ento de valor de sus bienes colli0 consecuencia
de la realización de obras públicas o del establecinziento o anzpliación de servicios públicos.
c. Ilnpuestos son los tributos exigidos sin coatraprestación cuyo hecho imponible está
constífuido por negocios, actos o hechos que ponen de ynanifiesto la capacidad econólllica del
contribuyente.
Consiguientemente, en España no se ha considerado que una
contraprestación É':sea voluntaria, cuando ésta es imprescindible para la vida
privada o social del solicitante. En conclusión, una persona paga una "tasa" o un
C
'derecho" y recibe una contraprestación por el Estado a cambio, pero si esa
contraprestación es Lindispensable para la vida de la persona, entonces no será
considerada voluntaria, y la "t:asa" será una obligación dc carácter plenamente
tributario.
Es interesante verificar que la Ley General Tributaria de España es
acertada, porque criteriosamentc dispone que serán considerados tributos los
pagos por servicios que benefician al obligado, cuando no sean voluntariamente
v-solicil:ados los servicios del .Estado o cuando no se presten o realicen por el
sector privado.
La nueva ley española, por su parte, mantiene ei elemento de la
voluntariedad en cl pago como esencial para sustraersc al concepto de tributo,
123
pese a que se Observa una mayor tolerancia cou cl elemento de [a retribución,
como justificante de pagos son considerados "impuestos".
124 cot,enrcoetONAL
 RTURO FERMANDOIS V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Pero en España, tal como en Chile, impuestos, contribuciones y tasas
pertenecen a la categoría de los tributos.
Así, este ejemplo del derecho comparado permite iluminar nuestra discusión
en cuanto a los presuntos beneficios que descartarían la calificación de tributo.
En la doctrina norteamericana, Nagel y Dyk 229 recuerdan que en todos los,
fallos relativos a la Cláusula de Comercio (Artículo I, Sección 8, Cláusula 3 de
Constitución de EEUU) desde el caso "Complete Auto Transit" la Corte Suprema
de Estados Unidos ha señalado que los impuestos establecidos por un estado
deben guardar una adecuada relación con los beneficios otorgados por dicho
estado, Cabc señalar, sin embargo, que la Corte aún no ha invalidado ningún
impuesto estadual por contravenir a este principio.
A modo de ejemplo, la presencia o actividad del contribuyente en un estado es
criterio válido para determinat- el monto del tributo a pagar, Así lo ha señalado la
Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso Commonwealth Edison Co. vs.
Montana: "cuando un tributo es deterrninado en proporción a la presencia o la
actividad del contribuyente en un estado, el contribuyente está asumiendo la justa
carga de retribuir al estado, el que lo ha beneficiado con policía, bomberos y una
mano de obra calificada, así como las demás ventajas de una sociedad civilizada"
230
1.5.23. El contribuyente que rehúsa recibir contraprestaciones
Se deduce de Io que acabamos de señalar que en Estados Unidos un elemento
a considerar en la justicia de un tributo es la entidad de las prestaciones recíprocas
que recibe el contribuyente, de tal manera que un tributo sería más arbitrario en la
medida en que ei contribuyente no reciba o reciba menos del Estado (en el sentido
de contraprestaciÓn),
Empero, ¿qué sucedería si hipotéticamente, un contribuyente se rehusara a
recibir las prestaciones del Estado, en la intención de sustraerse del pago de los
tributos? ¿Sería legítimo eximirlo de cumplir la obligación de contribuir?
Lo que venimos diciendo hasta ahora y la lógica constituciona}, democrática y
social, nos hacen sospechar que la respuesta tiene quc ser negativa. lil hornbrc,
como zoon politikon, no puede sustraerse de la sociedad; y como parte cle ella, no
puede dejar de cumplir sus obligaciones básicas y respet:ar sus instituciones. En el
caso concreto de fos tributos, podemos infin-iz- que las contraprestaciones
genera*es, sin duda, son un elemento de ponderación al momento dc gravar. Pero
'junca será lícito que un ciudadano sc sustraiga del todo al pago del impuesto,
desde que
2'29 NAGEL, WAI.•rER v Leading United S?-.fles Supaelltc Conrt Stacc Vax Cases: Ollicial Syllabi,
Notes and Indices. Managemellt inc., 1995. pp, 20-'21. '230 Commonwealth Edison Co., 453 (.J.S_ at
6'26.
11 TRIBUTOS V "ONS'I'ITUCIONAL 125
aceptado la validez de la potestad tributaria del Estado. Esta misma
lógica reforzar la idea de que un tributo es ta} en atención al desplazamiento
-ótñmonial que produce, independiente de si el contribuyente se beneficia o
no éêconttaprestacione,s determinadas.
6. La noción introducida por la Constitución de 1980.
ÁC,ENC y la nueva clasificación del tributo
La unificación del concepto tributo
La CENC trató las normas constitucionales sobre garantías tributarias en
diversas sesiones bastante separadas en el tiempo. En ellas buscó unificar el
concepto de tributo, que venía haciéndose crecientemente incierto por la
creatividad del legislador al denominar las obligaciones de fórma distinta, pese
a conservar su naturaleza tributaria.
Como afirma el miembro de la CENC y profesor Enrique Evans de la
Cuadra, en las sesiones propias del tópico del Orden Público Económico los
comisionados abordaron el tema del concepto tributo, y otro conceptualmente
más complejo: S el de los lfrnites constitucionales de la potestad tributaria. Así,
en las sesiones números 393, 398 y 399 se trataron estos tópicos, que se
transformarían en los incisos primero y segundo del número 20 del artículo 19
de la ConstituciÓn. 2
La problemática del concepto mismo de tributo se inició en el seno de la
Comisión, sin embargo, mucho antes, en la sesión N O 105, de fecha 11 de
marzo de 1975, Hay consenso en que la Comisión Constituyente resolvió
uniformar bajo la voz tributo todas las figuras jurídicas que envuelven
exacciones patrimoniales desde el Estado a los particulares, y que en el pasado
estaban produciendo confusión.
En efecto, en las Actas de la CENC se dejó constancia de que "tributo es un
término genérico que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel,
derecho o tasa, es decir, cualquiera prestación que los particulares tengan que
satisfacer al Estado 232
Verdugo, Pfeffer y Nogueira recuerdan que "La ComisiÓn de Estudio, en la
Sesión NO 398, acordó englobar {os (los términos (impuestos y contribuciones)
en la expresión 't.ribL1{0.s', por ser más amplia y más técnica: la expresión
tributo engloba toda exacción patrimonial impuesta por la ley a las personas en
 ARTURO FERMANDOIS V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN. PROPIEDAD TRIBUTARIO
beneficio del Estado (págs. 5 y 6). Además, estimó que tos aranceles son 231 EVANS CUADRA, ENRIQUE, Los derechos EditorialJ11rídiea dc Santiago, 1999, p. 286.
232 Sr. Hertelscn, CFNC, sesión N U '398 de (le .jnlio de 19/8, p. 3.1 15. En CE mismo sentido,
impuestos . señores Guzmán y OrtÚzar, en ta misma sesión, p, 31 '233 MARIO, ET Al... p, '224.
Hay suficiente constancia entonces sobre la voluntad unificadora del
constituyente en materia impositiva. Recordemos que ni el Consejo (Ic Estado ni
la Junta de
RTURO FERMANDOIS V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
126 / TOMO / REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
Gobierno alteraron esta voluntad. sus enmiendas se concentraron en otros
de la garantía. La razón de la unificación proviene de la voluntad de
evasión de los requisitos constitucionales para la creación de tributos, por la
¿Qué preocupa entonces al constituyente? Sin duda, definir una categore.
general de obligación, llamarla tributo, y generar todas las normas
en torno a esa palabra. Preocupa al constituyente el uso por el legislador de
palabras, voces o sustantivos que le permitan sustraerse del estatuto constitucionait
tributario. Es así como h trascendencia de identificar la naturaleza de una
figura legislativa que impone obligaciones, sea para calificarla de tributaria o
descartar esa naturaleza legal, dice relación con el marco constitucional que le
aplicará a la forma y fondo de esa obligación.
En este sentido, el integrante de la CENC Enrique Evans junto al
Eugenio Evans consignan en sus textos, que la expresión tributos "engloba toda d
exacción patrimonial impuesta por la ley a las personas en beneficio de la nación".
Y agrega: "Podemos definir el tributo como las obligaciones pecuniarias que la ley
impone a las personas para el cumplimiento de los fines de bien común propios,iàà
Por su parte, se ha definido el impuesto -que seria la clase más corriente de
tributo- como "una prestación monetaria de carácter individual, recabada por el
Estado a los particulares, de acuerdo con reglas fijas, con el objeto de financiar
.9
los servicios públicos de interés general" 235
De manera que aparentemente no presenta problemas para los autores, ni
lo representó para la CENC, el definir la idea de tributo. No obstante, procede
ahora identificar la naturaleza propia del otro sustantivojurídico central del inciso
primero del NO 20: "carga"236 (pública).
127
tributos". Es decir, es una definición por exclusión. Esta aproximación
Yódicamente del todo convincente en esta oportunidad, porque
-eputado profesor no parece
Orta un elemento o criterio sustantivo o conceptual para distinguir entre
otra figura, Piénsese que esta confusión alcanza incluso al diccionario, que
carga es "impuesto, tributo, cualquier gravamen ligado a una propiedad
éñála,que estado y al uso que de esos hace el Estado". 23B Cargas y tributos
serían bajo
esteprisma simples sinónimos.
Verdugo asume la validez constitucional de la distinción entre tributos y cargas,
asificando además las últimas entre reales y personales. Aclara que estas distinciones
la
*provienen de la costurribre. En misma línea de Evans de la Cuadra, define por
exclusiones: "Las primeras (cargas reales) se traducen en ciertas 239prestaciones de
•,carácter patrimonial a favor del Estado distintas de los tributos".
En el siguiente acápite se reflexionará sobre si tiene algún sentido esta distinción
entre carga y tributo, o es sólo una herencia de un lenguaje jurídicamente
sobrepasado. 240
por ahora, interesa subrayar que la doctrina conteste en estimar que 'C la
Constitución ha empleado la expresión tributo, en su artículo 19 N O 20, con
carácter comprensivo de toda prestación que los particulares deben efectuar a
vor del Estado, en virtud de la potestad impositiva que la Constitución y la ley
*le. confieren. Además, en este mismo numeral, se asegura la igualdad de las
demás reales, esto las sin traducirse en el de
*cargas públicas es, obligaciones que, traspaso
"bienes del contribuyente al Estado, gravan su patrimonio". 241 El término tributo,
entonces, tiene un alcance amplio y genérico. 242
En síntesis, para nosotros el término tributo a que se refiere la Constitución
Ztincluye toda obligación apreciable en dinero impuesta forzosamente por el Estado
-d los particulares. Esto, aun cuando hay autores que aceptan que el dinero, sin
ARTURO FERMANDOIS V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN. PROPIEDAD TRIBUTARIO
El propio Evans de la Cuadra se refiere a continuación a las cargas públicas, 'Vs* ser esencial, es normalmente parte del tributo. Es el caso de Evans Espiñeira,

usando una definición contrarreferencial: quien estima que tributo es "toda y cualquier obligación o prestación obligatoria,

"Se entiende por cargas públicas todas las prestaciones de carácter y

comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio, 243y
todas las obligaciones de carácter patrimonial que no seanjurídicamente que permite a éste cumplir con los fines de bien común, objeto de su existencia .
tributos, que la ley impone a la generalidad de personas para el cumplimiento
de determinados fines, ética yjurídicamente lícitos, queridos por el legislador"
237

Este profesor manifiesta que el eje de la separación entre las cargas ylos tributos 238 Diccionario de la Real Academia, Madrid, 1992, p, 291.
p. 226.
consiste en que aquéllas serían personales o bien patrimoniales, pero "que no sean 239 VERDUGO, MARK), ET AL.,
240 Desde luego, la distinción entre cargas reales y tributos no tiene utilidad práctica ni justificación
alguna bajo la perspectiva del derecho constitucional. Sólo se explica, como lo reconoce Verdugo,
poc razones de costumbre. Resulta ilícito, por tanto, aprovecharse de esta distinción tradicional
para reducir la
234 EVANSDE CUhDRA, ENRIQUE, ob, cit., Tomo {1, p. 283. amplitud de la idea de tributo.

235 VERDUGO, MARIO, ET AL., p, 224. 241 FERNANDEZ GONZÁLEZ, MIGUEL ÁNGEL, Principios constittltionales de proporcionalidad y justicia en materia
236 Dicha disposicion señala que la Constitución asegura a todas las personas "La igual repartición de tributaria, RCHD 27, 2000, p. 358.
tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de 242 FELIú SEGOVIA, OLGA, chilena, '"Los Conosur, tributos Santiago, en la Constitución", 355.en:
NAVARRO B., ENRIQUE (Editor), 20 años
de la Constitución 2001, p.
237 CUADRA, ob. cit., p. 284. 243 EVANs Esp;ÑB11tA, EUGENIO, Justicia y proporcionalidad de los impuestos indirectos en la Constitución Polftita,

RCHD Ed. Especial, 1998, p. 165,

 ARTURO FERMANDOIS V. DERECHO ECONÓMICO
128
Tributos y cargas públicas. Sentencia TC en caso
Abogado de Turno, 2008. Acierto y contradicción
La diferenciación entre tributos y cargas proviene en definitiva de una
costumbré, jurídica propia del derecho tributario, que tiene escasa importancia
para el derech constitucional. Por cierto, ambos participan intrínsecamente de
una naturale„; tributaria, como se deduce claramente del fallo del Tribunal
Constitucional en e caso Turno de Abogados, de 31 de marzo de 2008.
En efecto, en el fallo Rol 755-2007, caso que hemos denorninado Turno de
Abogados (referido a la constitucionalidad de la institución del abogado de
turno dispuesta por cl artículo 595 del Código Orgánico de Tribunales), el
'Tribunal pareció seguir la doctrina tradicional fiscalista, al aceptar la
constitucionalidad de cargas públicas y ofrecer un concepto de ellas. 2'44 En su
considerando cuadragésimo octavo sostuvo que:
. , .las 'cargas públicas' han sido entendidas conlo 'todas las prestaciones de carácter
personal y todas las obligaciones de carácter patri"1011ial qué la ley inwone a la
generalidad de las personas para el ctunplinjiento de determinados, fines, ética y
jurídicanwnte lícitos, queridos por el legislador'. (Enrique Evans de la Cijadra. Los
derechos constitucionales, TOI"O ll, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1999, p.
285), Las cargas públicas pueden ser personales, cuando itnportan' el ejercicio
obligatorio de una actividad que se impone a la persona por el ordenatniento jurídico,
o patrimoniales, cuando suponen gna afectación patrintonial que tan:bién debé ser
soportada obligatorianwnte por la persona, conlo las 111t41tas o sanciones en dinero:
las cargas públicas que in:ponga la ley (deben ser repartidas entre todos los llanzados
a soportarlas, de "lanera igualitaria y equitativa, sin que su peso recaiga, a través de
discrililinaciones arbitrarias que tacharían la ley de inconstitucional, en UfEOS
enfonna gravelnente onerosa o en otros de 'llanera preferencial o privilegiada' (Evans,
ob. cit., p. 286). La igualdad ante las cargas públicas que asegum la Constitución es,
pues, una aplicación del principio general de isonoynía o de igualdad alite la ley.
Empero, este fallo no adhirió plenamente las teorías tributarias fiscalistas,
sino, por el contrario, afirmó implícitamente la teoría libertaria sobre tributos y
cargas.
TOMO REGULACIÓN. TRIBUTARIO
Más adelante en su sentencia ei TC, declaró inconstitucional la gratuidad de
la carga clel abogàdo dc turno, pot- infringir garantía constitucional de la
igualdad
'2'14 Se previene que el autor de esle texto pauicipó como abol;ndo patrocinante ante el Tribunal
Constitucional en esta en representación del Colegio de Abogados de Chile, AG.
n TRImn-os V ['ROPII!DAD f ESTATUTO CONSTE'I'I_'CTONAL 129
cote las cargas públicas. 245 El TC resuelve que, para satisfacer la Carta
Fundamental, ¿be ser remunerada por el Estado. La sentencia es muy
positiva, porque hace una u á'lpración correcta del principio de no
discriminación arbitraria que subyace a *'dicha garantía del art. 19 N O 20 de
la Carta.
No obstante, al declarar inconstitucional solamente la gratuidad de la
carga pública ratificar la posibilidad del legislador de imponerla, el juez
constitucional cae en contradicción. Ello porque, en definitiva, el TC está
entonces autorizando los àbajos forzados remunerados, eliminando la libertad
de contratación garantizada por N O 16 del art. 19 de la Constitución. La Corte
Suprema, en paradójica sentencia del recursO de protección pendiente,
interpretó la sentencia dei TC en e} sentido de que CJ abogado de turno debe
necesariamente cumplir su trabQjo y; corno conserva ?todas las acciones y
derechos para exigir a} Estado su remuneración, debe ejercerlas su
oportunidad. Es decir, la Corte Suprema impuso en ese fallo al abogado de
;turno una segunda carga forzosa, la de demandar al Estado por su
remuneración.
En definitiva, y a pesar de esos contrasentidos, todo esto prueba que la
sentencia del TC en el caso del Abogado de Turno adhirió realmente a teoría
libertaria sobre los tributos, que hemos venido desarrollando aquí.
En concreto, la magistratura constitucional ratificó lo que aquí se ha
dicho: Oda carga personal tiene valor econÓmico, y por tanto es plenamente
tributaria. teoría tradicional fiscalista, las cargas 0 trabajos personales son
gratuitos y pueden imponerse a las personas. En nuestra visión, ratificada por
el TC en esa Sentencia Rol 755-2007, jamás podrá imponerse un trabajo
gratuito, porque esa eóbligación de hacer tendría naturaleza tributaria y, salvo
excepciones, fallaría ante 31*derecho a la igualdad ante las cargas públicas. Y
si se remunera, pero forzando Z:ebtrabajo, la obligación fallaría ante la libertad
de trabajo.
Empero, y a pesar de que tributos y cargas públicas, participan
intrínsecamente se indicó a comienzos de este capítulo— de una naturaleza
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
tributaria, y como se deduce del recién analizado fallo Tumo de Abogados, es
posible identificar Falgunas diferencias menores, que a continuación se
sistematizarán para luego abordar cl impacto constitucional de esta diferencia.
La relación entre tributos y cargas públicas se resntne en las
siguientes afirmaciones :
a) Las cargas públicas son el género y los tributos la especie, puesto que aquellas
comprenden algunos escasos eventos de obligaciones dc hacer: ruc.)
apreciables
"M245 El considerando 68 n del fallo afirma lo siguiente: "Qt'e, así las cosas, In exigencia del turno
gratuito se impone al abogado requirente. como consecuencia de apFicaeión del artículo 595
del Código Orgánico (le Tribunales la gestión] que sc siene ante IA Corte Suprema, L01'trar ia
a la Politica de la República y, particularmente, a artículo Nánwros 2, 20 y 16, y así se
dcclataw.fi".
130 / Evans acepta (Ine. la prestacián necesariamente en dinero, puesto que tribulo "toda y cilalquicr
en dinero, que carecen de toda valoración económica en un sistema de
precios libre, que no podrían calificarse en rigor de tributos.
b) Tanto los tributos como las cargas pueden consistir en obligaciones de
dat.t :y (dinero), de hacer o de no hacer. Tradicionalmente, la doctrina
tiende a asociar los tributos sólo con las obligaciones de dinero,246
opción que en*" este libro hemos venido impugnando,
c) En efecto, si las obligaciones que se imponen al ciudadano son de hacer
(por ejemplo, servicio militar, vocalías electorales, servicios
profesionales gratuitos u otros), nos parece que aún así pueden
considerarse tributarias, en la medida en que esos servicios personales
tengan valor económico,
d) Es así corno una carga pct-soual, esto es, la imposición del Estado sobre
el ciudadano de una obligación de hacer, tiene pet-{êcla naturaleza
tributaria si esa obligación es susceptible de apreciación pecuniaria,
como lo sería la prestación de servicios profesionales. Por el contrario, si
esos servicios no pueden apreciarse pecuniariamente porque por causas
económicas o legales justificadas no existe demanda por ellos, tendrán
entonces el carácter puro de cargas públicas y no de tributos. 247
e) Si la carga pública impone obligaciÓn de dar dinero, existirá
evidentemente* plena identidad entre esa clase de carga y el tributo.
f) No existe ninguna razón conceptual ni constitucional para privar de
naturaleza tributaria —y todas sus garantías y formalidades— a las
cargas públicas que imponen sacrificios económicos a las personas. La
TOMO REGULACIÓN. TRIBUTOS Y PROPIEDAD CONSTITUCIONAL
noción clásica,; contraria parte del supuesto equivocado, consistente en
que los servicios —por definición— no tienen valor patrimonial, dado
que sólo el dinero lo tendría. Siguiendo en alguna medida esa línea,
Fernández González considera que el, elemento que separa las cargas
reales del tributo es la ausencia ' 'de traspaso de bienes al Estado" por
parte del ciudadano, aunque reconoce que "gravan su patrimonio .248
Finalmente, parece ser que el constituyente sólo autorizó cargas
personales en materia dc seguridad nacional, conservación cle In soberanía y
situaciones análogas dc esa categoría. Ello se desprende de la única mención
a las cargas en la Constitución —además del artículo 1.9 N O que es el
artículo 22, que alude al
Al respectos F.VANS LA CUADRA, ob, cit. p, 283. No obstante, ya se ha visto gne el prolaor
obligatoria, comúnmente en dineto, exigid:i por el listado eu virtud de su poder de imperio".
UVANS EspiÑE11t,A, EtJG1!Ni0, ob- cit., pp.
2'17 Las c.ausns legales para privar de valor las obligacione; de Iv,jcer deben set justificadas, Si esa
obligación no es susceptible (Ic apreciación pecuniaria simplemenrc porque el legislador p.ollibió su
eomerciabi2'18 FERNÁNDEZ GonzÁLEz, MIGUEL ÁNGEL, ob. cit., p. 358.
uGOLhCIÓN,
131
4. 'servicio militar y las demás cargas.. El contexto se ubica en medio de esta
clase de obligaciones. La historia de la redacción del nuevo artículo 22 en la
CENC demuestra que fue deliberadamente eliminado el pasaje que
autorizaba la imposición "otros servicios personales", que se encontraba en
la Carta de 1925.
Así, agregando las últimas interpretaciones del TC en ia materia, parece
claro que no podría imponer a los ciudadanos, gratuitamente y en cualquier
ámbito de petividad desconectado de la preservación de soberanía, trabajos
y servicios forzados determinados grupos de ciudadanos. Con ello
vulneraría la igualdad ante las cargas públicas y el mismp artículo 22, que
parecería exorbitado de su ámbito propio.
1.7. Aclaraciones dc lenguajc constituciona12 (asas como tributos.
Tarifas y otros precios públicos como esfera contractual. Pagos por
servicios monopólicos del Estado, aun demandados voluntariamente,
son tributos
 ARTURO PERMANDOIS V. DERECHO C-ONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Lo primero que debe aclararse es que al derecho constitucional la
nornenclaftlra tributaria le es en rigor indiferente. Lo relevante son los
elementos esenciales de cada figura, aquellos que determinan su naturaleza
constitucional, con independencia de su denominación. El ordenamiento
jurídico utiliza diversos vocablos para significar los pagos que realizan
ciudadanos al Estado por servicios que éste presta como: tasas, tarifas,
derechos y otros precios públicos. Respecto de estos pagos,
„4"'es menester identificar los elementos esenciales para determinar si existe en
ellos un tributo, o bien se generan en la autonomía contractual del que paga.
En este sentido, y para evitar erradas interpretaciones, resulta atinente
consultar 'd4por las diferencias entre una "tasa" y un "precio público" o tarifa.
Martín Fernández define el precio público corno "aquella
contraprestación que hobtiene un ente público por la prestación de un servicio
público, el desarrollo de una actividad administrativa o de una entrega de
bienes en régimen de derecho público, así como por la utilización privativa o
el aprovechamiento especial del dominio público". 249 Más adelante, el autor
explica que "el precio público es un recurso financiero, encuadrado dentro de
los ingresos patrimoniales, al que deben hacer frente aquellos ciudadanos que
se benefician de la prestaciÓn de ciertas actividades administrativas
desarrolladas en régimen de derecho púbiico o dc la ut.ilizat;ión privativa o el
aprovechamiento especial del dominio público"250
Lo l.-eicvance para clifêrenc,iar un precio público de una tasa (tributo),
parece nuevarncncc ser el elemento de la voluntariedad. Sólo si tiene
suficiente espacio el libre arbitrio privado, no coactivo, en la demanda de
los servicios estatales, será una tari{à o precio público.
249 F. JAvtER, Y precios públicas cn el derecho egp"iñ'l, Marcial Pons, Madrid 1995,
pág. 16'1.
250 MARTÍN F. ob cit., pág.
13'2 Pl!RMAND015 V,
Explica Avilés:
A '1iOdO de ejenplo, si el ejercicio de detenninada actívídad requiere de un
servicio Estado sin el cual la ntisnta no puede desarrollarse, no existiendo
posibilidad de que sea prestado por un particular, nos encontranjos dentro del
cantpo las tasas COIIjO especie del género tribulo. Asintis1110 si el servicio
accede obligatoritültesi? al pago de un tributo procedente, tal como hentos dicho,
debe entenderse que confonn la tasa y el tributo un solo conjunto. Por el contrario,
TOMO TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
si librentente se puede 01)far pp recibir o no del Estado los servicios, los "lisntos
reasocian al cobro de una tarifa, no sc ve regalada por el principio de la reserva de
ley tributaria'
Avilés aplica en sus reflexiones la doctrina mayoritaria. Si el servicio del
listado es habilitante sine qaa non para desarrollar una actividad en la que está
envuelto un derecho garantizado por ConstituciÓn, la solicitud del mismo no
puede considerada voluntaria.
Y Valdés Costa remata con su reflexión del papel de la legalidad de los
precio públicos, porque al contribuyente le es indistinto el nombre de su pago:
si esta. obligado, deben fijarse por ley. Dice:
Para el consunlidor o usuario, el sacrificio económico es exactan:ente igual,
cualquie que sea el título jurídico por el cual debe pagar la nueva prestación. Es
'liás, en I ynayorfa de los casos ignora cuánto hay, en las prestaciones que realiza,
de inrpuesto par el fisco y cuánto de retribución para la enjpresa estatal. La
solución de esta situació está, a nuestro juicio, en dar a la ley una función
preponderante en la fornjación d esos precios. 252
De lo expuesto podemos concluir que si los cobros que efectúa el Estado
son, obligatorios, se identifican con una tasa, y se les aplicará íntegramente el
estatuto. constitucional tributario; pero si se aproximan más a un precio
público, podrán sustraerse a las exigencias de la Carta Máxima.
La justicia constitucional ha contribuido a delinear las dili:reucias: entre los
conceptos de tasas y precios públicos o tarifas.
El Tribunal Constit:ncional en sentencia Rol N O 1.034 de 2008, que
llamaremos caso L)erec.hos Municipales, determinó los elementos que
excluyen al tributo: contraprestación, fragment:abilidad y voluntariedad.
'251 Avif.ús, VícT0R MANUEL, Legalidad fribniari(t, dt_• Chile, Santiago, pág. 14.5
'252 RAMÓN, de Dererho 'liibli(u'io, Ediciones Depahna, Buenos AiEcs. 199'2, pág-
133
En sentencia de votación dividida (54) , 253 la magistratura máxima resolvió
que os:derechos que cobran las municipalidades a los concesionarios de
distribución potable y recolección de aguas servidas, habilitadas por el
artículo 42 de '(Ley de Rentas Municipales (DL 3.063), no serían tributos.
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN. TRIBUTOS Y PROPIEDAD CONSTITUCIONAL
*Los argumentos del fallo citado apuntaron básicamente a la existencia de
una "traprestacíón en el pago de esos servicios, fragnrentable en unidades de
prestación, irnismo, subrayó la voluntariedad de la demanda por parte del
interesado.
primero que debe anotarse es que el voto de minoría de cuatro ministros
que los derechos municipales son en realidad tributos, por cuanto, "en ei eiiécho,
y dadas las particularidades del cobro, más bien se traca de un impuesto que de
una tasa, dado carác{er obligatorio y la falta de una prestación efectiva por parte
del municipio .
Estos serían los elementos —junto a la fragmentabilidad de la contraprestación—
que ¿excluirían a un tributo, pero que, de faltar, transformarían ese pago precisamente
tributo.
Revisemos el considerando octavo de esta sentencia que hemos ilamado
Municipales:

Que, en tanto los tributos, ñnpuestos o contribuciones son prestaciones pecuniarias exigidas
coactivmnente por la ley a quienes incurran en los hechos o situaciones que ésta grava, con "liras
a subvenir alfuncionanliento del Estado en su conjunto, sin que vayan acolnpañadas de una
contraprestación directa y específica en beneficio del contribuyenfe, los derechos, en cangbio,
son prestaciones pecuniarias exigidas del adlninistrado para contribuir a solventar, siquiera
parcialn:ente, el costo que para la Adyninistración Pública representa la prestación de tin servicio
que le proporciona al erogante o, bien, los gastos en que incurrirá para franquear el liso público
de un bien de esa naturaleza cuando el 'liiSi110 se vea obstaculizado o entorpecido por el disfrute
particular de ese bien entregado a particular por vta de concesión o penniso. Esta diferencia de
características vnedtllares entre una y otra categoría de iltgresos públicos tantbiéli se traduce en
en tanto los tributos son de exigencia general ti toda la colectividad, ICI uu•.didtl cn que se
incurra en los hechos gravados, los derechos lo son sólo para quienes dcnmnden de la antoridad
adn:iflistrtiliva prestación directa y cspedfica en su beneficio o, dicho en otros t/',nninos. a
quienes son usuarios dc un servicio público divisible ofragnutlllal)le en unidades d" prestación,
lo no sucede con los tribulas, que están destinados a_financiar la presau:ñ511 de servicios
Plíblic.os indivisibles por
Io son {a defensa nacional, fa justicia o seguridad pública, entre ('Iros.

La tif10tdda tliJi•.rcnc.ia Itunbién cnc.uelitra Sil correlato en la circunstancia de en general,

253 En el volo (le minoría se ubicaron los minisoos Cea, Venegas, Peña y Navarro,
254 Tribunal Congtitocio»al, sentencia Rol N O 1.03'1, ya citada, considerando décimo del voto (le
minoría.
 ARTURO DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMtC0 TOMO REGULAC'ÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
134 FERMANDOIS V. cl concepto dominante en ta doctrina jurídica contemporánea, fue
controvertido
el producto de los tributos no está afectado a fin deiel'"linado (criterio consagrad coni0 principio
255 'Ihibun:i] C.onstitucional, sentencia Públicos, Rol N" ya citada, considerando octavo
de ftttestro 01'denmniento en el inciso tercero del NO 20 del artículo 19 d Id Conslitltcidn), en del voto de mayoría.
tanto que los derechos o tasas sí pueden estarlo nojvnahnente ló están en beneficio de la entidad 25(à op. cit., p. 128, Subrayado nuestro. El autor uruguayo dirige sn duda hacia In fijación
que presta el servicio respectivo II otorga la concesión penniso correspondiente, pues, conlo lla administrativa de precios, que resunarín inaceptable los servicios prestidos monopólicatnente por
el Estado,
quedado dicho, su razón de ser es contribuir d costeo de ese preciso servicio o acto de la 11 135

Adnlinistracíón. 255

tributaristas que enfocaron el problema desde el punto de vista económico

El Tribunal equipara las tasas a los derechos, ambos como contrapuestos a
tributos. La doctrina constitucional española estaría en pleno desacuerdo con que dicha contraprestación incluía lifi precio y gn ilnpuesto".
equiparación, porque clasifica las tasas dentro de los tributos; ello porque, aún Valdés Costa destaca entonces la discusión doctrinaria que ya en aquella
si hay contraprestación individualizada y fragmentable, puede estimarse como época iStáa sobre si los precios por servicios estatales monopólicos son tales o
Iributo si no cs voluntaria. más bien
Pero en fin, Io trascendente es que este estrecho fallo del TC ha 257
identificad(i tres elementos que eliminan el carácter tributario de un cobro puestos,
exigido por el Estado: En Chile, Avilés detecta el problema del monopolio, al buscar elementos
que íferencien un precio de un tributo: "Dentro de los criterios que ha
La contraprestaciÓn directa y específica a favor del que
entregado la Octrina para diferenciar ambos conceptos, más impulsados por
paga; ii. La fragmentabilidad de la contraprestaciÓn en unidades;
un afán de justicia de prolijidad académica, se encuentran los relativos a la
iii. La voluntariedad.
prestación en carácter de monopolio de un servicio por parte del ente estatal,
Io que aproximaría a la 'Condición de (lasa el pago respectivo
En relación elemento de la voluntariedad, el siguiente asunto a dilucidar es
En España el asunto Ira sido resuelto legislativamente por tres leyes
el de los pagos por servicios monopólicos del Estado: ¿son considerados
distintas. Hemos comentado ya la Ley de Tasas y Precios Públicos (LTPP),
tributos si se demandan aún en forma voluntaria?
pero a ella se añaden la Ley Reguladora de las Haciendas Locales 259 y la Ley
La doctrina y parte del derecho extraujero considera que los servicios
de Tasas y Precios ?úblicos de la Comunidad Autonómica de Madrid. 2ó0
prestados por el Estado, en situaciÓn de monopolio, no pueden considerarse
voluntarios, siendo lo precios pagados por ellos verdaderos tributos. Detengámonos ahora en la Ley de Tasas y Precios Públicos de la
Comunidad "'dç Madrid (LTPPCM), que es inequívoca en el tratamiento de los
El problema lo plantea Valdés Costa, escribiendo hace ya varias décadas: '
servicios "4tatales monopólicos.
'La creciente intervención del Estado en servicios de carácter econ6rnico que
satisfacen necesidades importantes y a veces imperiosas de la sociedad Dice en su fundamentación este cuerpo legal, que ella se dicta:
(comunicaciones, energía eléctrica, combustibles, etc.)
prestatlosfrec.ucnlenzentc en régilnen dc Inouopofio, plantea el problema de si Afilt de salvaguardar la seguridad jurídica de los oblígados al pago de las tasas y
la de los precios que exige el Estado o la empresa estatal, no debería ser hecha precios públicos se ha considerado prudente la pronwlgación de una nueva Ley de
por ley o en virtud de las pautas establecidas por ella 2560 Tosas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid...

Continúa: "lin el planteamiento precedente se parte da la base de que la

contraprestación que recibe el Estado del consumidor o usuario es un precio, Es entonces la seguridad jurídica el valor que impulsa esta ley, objetivo
regido poy las reglas del derecho contractual. Cabe señalar que si bien éste es tutelado que es el mismo que salvaguarda el principio de legalidad tributaria,
del artículo 419 NO 20 de la Constitución de Chile.
 ARTURO DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Nótese que esta ley española considera tributos a los precios públicos, cuando
Aos scrvic,ios que se prestan con su pago no se prestan por el sector pyivado o no
— está establecida su reserva sector público.
Dispone el artículo 8 0 cle la .CVPPCM:
-2S7 La obra (le: Valdés Costa en la edición consultada es de 199'2, peto sus primeras ediciones son
ante riort:x. De abi la referencia sobte creciente iñterveneión del Estado", afirmación que no
condice co» los procesos económicos mundiales desde 1990 adelante, VICTOR ob, cit., pág.
145.
259 Ley 39/1988, de de dic,-ictnbwc, Reguladora de las Haciendas. Locales. Hsta ley (ile
modificada el Real Decreto LegisFativo 2/'2004, dc 5 de marzo de
260 Ley 27/1997, de 26 de diciembre, sobre y Precios Públicos d? la Colliunidad de Madrid,
lista ley fue modificadft por Legislativo de '24 {le octubre.
136 FERMANDOIS V, /
Son lasas de la Cofiitlflidad de Madrid los tributos que ésta establezca por la
utilizació privativa o aprovechdfliíento especial de su donfínio público, así co, sno
por la prestacio de servicios públicos o la realización de actividades de St.i
co"tpetencia, en régimen derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de
f110do partícular a los sujeto pasivos, cuando concurra cualquiera de las
circunstancias siguientes:
—fibj•equerimiento planteó que estos aportes se ordenan por ley; esto es, por la
1. Que no sean de solicíttfd volltntaria para los adntinistrados. A estos efectos no se
considera voluntaria la solicitud por parte de los ad"linistpados:
o) Cuando venga ünpnesta por disposiciones legales reglanteii[al'ias.
b) Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean únprcsc.indibles para la vid
privada o social del solinilante.
2, Que no se presten o realicen por el sector privado, o no esté establecida su reserva favor del
sector público confor}lle a la nornmtiva vigente.
oncepto dc tributo, indicando en el considerando 9'1 0 que:
De los sanos criterios de la Ley de la Comunidad de Madrid, se desprende I
siguiente:
i, Que el precio que se paga por la prestación de servicios por parte del
Estad« a favor de un sujeto pasivo, en actividades de su competencia, puede
se considerado tributo, si no es voluntario; ii. Que se considera que ese
precio no es voluntario, y por tanto es u tributo, si:
a. Los servicios son exigidos por la ley o por los reglamentos;
TOMO REGULACIÓN, PROPIEDAD CONSTITUCIONAL TRIBUTRRIO
b. Los servicios o bienes son imprescindibles para la vida de fa
persona;
c. Los servicios se otorgan por el Estado monopÓlicamente o en calidad,
de reserva estatal (esto es, el sector privado no los provee).
No cabe duda que esta ley es acertada desde la perspectiva constitucional,
ante ia seguridad jurídica de [os obligados al pago de precios públicos y t.arilás.
Puede afirmarse responsablemcncc que el derecho público chileno, muy
influido por F,spaña, ha hecho suyos criterios análogos, si se recuerdan las
doctrinas subyacentes en ei faflo del TC de Ingwsos Públicos o Esvaf, de tanto
en su opinión mayoritaria como disidente.
Chile, el Tribunal Constitucional tuvo una Última y preciosa
oportunidad para profundizar sobre el concepto (Lle tributo en el caso lion!
beros. Lin esta inaplicabi!idad, deducida por diversas compañías de seguros
contra los artículos 3 0 y del Decreto Ley N O 1.757, se alegó por los requirentes
que los aportes que
V f 137
eyçobliga a los aseguradores efectuar para financiar la seguridad social de los
embi•os de los cuerpos de Bomberos de Chile, son tributos.
del Estado. Consisten en dineros y se dirigen a financiar necesidades de c0idad
pública". Es decir, para los reclamantes estos aportes contienen todos los entos
indubitados propios de un tributo para el derecho constitucional.
br sentencia de fecha 6 de octubre de 2009, 261 el Tribunal desechó el
Oerimiento mediante un Jato e intricado razonamiento —a ratos
incomprensible— sostuvo que si bien Bomberos es una institución de
utilidad pública, no
"necesidades públicas". Con este y otros argumentos abordó también el
Desde luego, el carácter de tributo, conlo se establece por ley, no debiera ser ufi asunto de
interpretación. El legislador debe expresar con claridad cuándo una deterillinada presfación
pecuniaria tiene este carácter. En algonos casos, lo hace expresanwnte; en otros, establece
elenzentos indiciarios inequívocos, al configurar sus elernentos, o sea el sujeto activo, el sujeto
pasivo, el hecho gravado y el objeto de la obligación. En este caso, canJbio, resulta difícil
detectar esas variables. De hecho, aparte del presente alegato de inconstitucionalidad, los
beneficios del DL 1.757 han sido considerados por las congpañfas gasto para calcular el
ingpuesto a la renta,
 ARTURO DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Enseguida, no basta que exista una obligación legal de pagar algo en dinero a favor
del Estado, para que estenmsfrente a un tributo. Por ejwnplo, una deuda legal que
beneficia al Fisco, no es un tributo; tanpoco lo es tina Inulta. Es necesaria la
concurrencia de otros elelnentos. Así, debe existír beneficio_fiscal. Los
tributos_financian el (.L11nplifilientQ dg las fitnciones del Estado (Cea, J.L„ ob.
cit., pág. 469; Verdugo, Pfeffer Nogueira, ob. cit., pág, 224). Ello no ílnplica que el
Estado no pueda dara los tributos otra finalidad que la recaudatoria; por ejenplo,
puede ser utilizado C01no insti't.nnento de una política econÓmica tlestinada a
nwtivar o desincentívar el desarrollo de una actividad, a corregir disforsiones en el
'Ilercado, estabilizar la econonlfa, redistribuir ingresos, etc, En 10<10 caso. sienuye
los tliblllos CS[án diligidos a enriquecer o beneficiar al listado. En esfe caso, en
cmnbio, la Superintendencia (Ic Valores y Seguros sólo l-ecauda paya pagar los
bene:jicios a favor de los 130111bcros, pepo no incorpora a generales de la nación lo
recaudado. Es decir, es 'llera intennedíaria.
Por otra parte, el tributo es un ingreso público,' por lo es de Sil esencia se pueda (IeJinir Sil destino por
parte de la AtliHi11istracíÓn, Los I"ibutos ingresan a rentas
201 Tribunal (ll:onstitucion-.ll, Sentencia Rol N" 1.295 de fecha 3 dc octubre de 2009.
138 V,
generales de la nación, financiando el presupuesto público. Desde ahí cubren los
distinta egresos del Estado y de sus organistnos. Aquí, en cambio, hay un pago que
conpañfas por ciertos beneficios afavor de los Boniberos, es decir, está predefinido
en destino; pero en vez de hacer dicho pago di,redantente a los hospitales,
lilédicos,funerariâV$ se entplca a la Superintendencia, NO es un ingreso que entre en
el presupuesto de didi organisn:o$scalizador; no es un ingreso propio de éste.
e relación
de derecho público entre el y cl Estado (Meza Encia Bárbara, e Ibacefa Medina,
David, El principio constitucional de la }egalida en rnateria Iributaria, Edición
l[i'ibunal Consfi/nc.ional, Santiano, pág. 59 /ll(alllñano Catalán, Marco y Mlliioz
Benavente:» Felipe, Derecho Tributario, Parté General, Editorial I.cxisNexis,
Santiago, págs. 44-45). Sin ('Illbargo, dicho elenwnto aq!1Í no se da. Es cierto que si
la C0'npañía no paga, la Superintendenciq puede sancionarla; pero eso es producto de
relación de sujeción a dicho organislno d control por realizar una actividad
intensanlente regulada C01i10 los seguros, Se la sancion por incunzplifniento de sus
obligaciones, no por ser contribuyente. La relación entre I acreedores de los
TOMO REGULACIÓN. ESTATUTO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
beneficios, es decir, la o las personas que dieron la prestación al boutbert! la
Superintendencia es de derecho privado, El hecho generador de la obligación de pago
no está regulado. Lo que se regula es el beneficio y sus 111012tos. Qué prestaciones
médica'», qué "ledicmnentos, qué doctores intervienen, no es algo que la ley
establezca.
'b u es t li aci ibutar e c 'n re
obtenci na nt 'osesión Olilini 'ro íeda . Pero, aqul; son hechos de
terceros con los que no hay vínculo jurídico, los que generan la obligación: el
accidente o enfennedad del bontbero y la prestación Illédica, hospitalaria o fúnebre,
Talnbién es un pago que se hace a prorrata, entre todas las C01npañías.
AsilHis1110, en tributo, no hay una obligación de contrapresfac.ión. El conll'ibuyenfe no recibe
diredalltenfe algo a canjbio de lo que. paga (S'I'C Rol 1,034/08), 1311 la situación que j•egrda el
DI, 1,757, en aunbio, la Cotupaíiía paga por accidente o eufrnne.tlad que se r:onlrqjo en
actividades vinculadas a giro (por e.jcjnplo, incendios, accidentes de tránsito protagonizados por
vehículos, etc.).
La sentencia Bon;beros del Tribunal Const.itwional [10 es un oporLe a la
dogmática constitucional tributaria, porque sn argumentación no profürsdiza en
los elementos esenciales del tributo. Por el contrario, un razonamiento
tautológico: no habría aquí tributos, porque los {ribntos no escán afectos y aquí
sí lo están, porque el
V 139
islador los trata expresamente y aquí no, porque están destinados a
beneficiar stado y no la seguridad social de Bomberos, y otros
argumentos similares. persuasivo el razonamiento, porque define el
tributo por sus defectos y no sus efectos ni esencia.
Así, la afectación a un fin determinado es algo no deseado por la Carta Fu
darnental, pero si ello ocurre no es indicio de que no exista tributo. Se Scribe
la afectación en el artículo 19 N O 20, inciso tercero, precisamente que los
tributos pueden potencialmente incurrir en este defecto, y sin rjuicio de la
Disposición Sexta Transitoria, Luego si un tributo está afecto a n fin, no deja
por ello de ser tributo. No está ahí su esencia. El fallo descarta él cat:íctcr
l¿ributario de los pagos a Bomberos porque, supuestamente, estos dineros, si
fuesen tributos, debiesen financiar fines generales del Estado y no necesidades
sectoriales. Está a la vista el error de este razonamiento. Lo mismo ocurre con
el papel del Estado como recaudador o receptor de los fondos. p el caso de
 ARTURO DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, PROPIEDAD CONSTITUCIONAL TRIBUTRRIO
Bomberos, los aportes son fiscalizados por la Superintendencia Valores y
Seguros, pero los fondos son recibidos por los miembros de pomberos que se
encuentren en los casos de seguridad social previstos en la (enfermedad,
invalidez, beneficiarios por fallecimiento, etcétera). El fallo tVéfuta el carácter
tributario de estos pagos porque el dinero no es percibido por el Estado. Pero
ocurre que no es necesario que lo perciba el Estado, sólo que el fin al que
destinan estos pagos interese al Estado y que este lo imponga dos particulares
en ejercicio de su potestad soberana. El Tribunal afirma que estos pagos no
habría beneficio fiscal, y que por ello su naturaleza no sería cuando
evidentemente el Estado se está ahorrando el financiamiento de la seguridad
social de Bomberos al existir particulares obligados por ley a proveerla. Y con
ello hay beneficio fiscal. Y al Estado tanto le interesa la labor w de Bomberos
que ha declarado a esta institución como de "utilidad pública", por la Ley N O
18.959.
Contrasta la compleja trama argumental del voto de tnayoría con la
sobriedad yvrecisión del voto de minoría del ministro Bertelsen Repetto. Su
análisis es un esfuerzo por definir la naturaleza de la obligación impuesta por
los artículos 3" y 4 0 del Decreto Ley N O 1.757. Tras calificar dichas
obligaciones corno gravámenes, el ministro Bertelsen concluyó que esos
gravámenes afectaban Sólo un sector dc la sociedad, las compañías
aseguradoras, beneficiándose dc él la sociedad cn su conjunto. De allí que el
reférido magistrado concluyera afirmando la existencia de una discriminación
arbitraria.

lin fin, sin perjuicio dc nuestro rol en dicho caso, el voto de vnayot-ía de la
sentencia ha despcr[aclo críticas objetivas c imparciales en foros académicos,
porque
 ARTURO V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
140 FER_MANDOIS
incurre exactamente en IO que una sentencia debe evitar: definir las
instituciones: por sus defectos constitucionales y no por su esencia jurídica. 262
1.8. Alguna jurisprudencia en torno al concepto de tributo
1.8.1. La Justicia Ordinaria
La Corte Suprema, con motivo del recurso de inaplicabilidad impetrado en
contra del artículo 43 0 de la Ley sobre Rentas Municipales, ratificó que las tasas'
y las cargas tienen naturaleza tributaria, al señalar que ' 'el vocablo tributo fue
incorporado cn nuestra actual Constitución, en reemplazo de la voz
contribuciones o impuestos, de modo que ha de entenderse que comprende,
además, las tasas y los clcmás derechos o cargas Aquel fue un Fallo relevante,
pero relativamente aislado en la jurisprudencia cie esa alta corte.
El máximo tribunal también ha puntualizado que la expresión gravamen, en
un sentido amplio, "comprende cualquier obligación, aun aquella que nace de un
hecho voluntario, quedando comprendida en ella prestación pecuniaria que el
Estado exige a quien hace uso actual de ciertos servicios públicos, llámense
derechos o tasas ,264
Cabe hacer presente que en un fallo más reciente la Corte Suprema ha
señalado:
Que los tributos suelen clasificarse en itnpuestos, contribuciones especiales y tasas,
tratándose en la especie de una contribución que se define conw el gravatnea tiene por
objeto distribuír entre ciertos contribuyentes los gastos de realización de obras o de
illanteni'lliento de servicios, que les bellefician colectivamente de alguna Illanera Illás
especial que el resto de las personas que integran la sociedad (Sergio
Carvallos, Fundamentos económicos de la legislación tributaria chilena,
Editorial Jurídica, página 30);
Que no obstante lo expuesto, es lo cierto que el vocablo tfibtlto„/iut incorporado en nuestra
Constitución, en reenplazo de las palabras contribuciones o impuestos que enwleaba la anterior, de
DIOdo que ha de entenderse que adt511ás, las ftasas y los delilás derechos o cargas senje.jafltes,
conlo lo hace noÍ'1i' don Juan Eduardo Figueroa su obra 1-,as garantías constitucionales del
contribuyente cn la Constitución política de 1980 (EditorialJurídica, 1985), y así se dejó constancia
en la discusión respectiva, en la conlisión constitnyentc, sesión 398, en el sentido de que dicho
vocablo signiJir.a
REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
TOMO
Ellinoría —que consideró plenamente tributarios los aportes 3 y de prcvcm:iones_
263 corte suprema, Rol NO 16.293, 28 de 1992, 15 0, RDJ 1992, V., p- 11.
264 COI tc Suprema, de junio de 1989, Rol Id. 1'15, 5, Ri2J 86, 1989, p. 77,
11 CONSTITUC.IONAI.
Obligaciones Tributarias que la ley inpone a las personas para el cmnplifiliento
de los Jines de bien conjún propios del Estado. que conzpi'ende precisantente los
impuestos, contribuciones, las tasas y los derechos. 265
Luego, es correcto concluir que la justicia ordinaria ha respaldado la
proyección inplia del concepto tributo y eliminado, de consiguiente, la idea
de que la contraprestación excluye dicho concepto. Ello aun cuando sólo se
ha referido a este aspecto específico en fallos aislados.
La Contraloría General de la República por su parte, la Contraloría
General dc la República, a través dc diversos (lictátncnes, se ubica en la
misma línea de los fállos citados de la Corte Suprema. Así, en cuanto al
concepto de tributo ha señalado que:
El vocablo "tributo" que utiliza la Ley incorporado en reenlplazo de las voces
contribuciones o ñnpuestos que figuraban en la pertinente disposición del
anterior texto constitucional, de fli0do que ha de entenderse que conypreude,
asilllisnE0, las tasas y los (lejllás derechos o cargas selnejantes.
(...) El ténnino tributo ineplica exacciones u obligaciones pecuniarias que la ley
ílnpone a las personas para el annplinliento de los fines de bien conjún propios
del Estado y cotnprende los las contribuciones, las tasas y los derechos. 266
En este caso se trata de irnponer el pago de derechos, configurando así una exacción
pecuniaria obligatoria para las personas la cual queda cornprendida dentro del vocablo
tributo que ha sido incorporado a la Carta Fundanjental, y que incluye los hnpuesios, las
tasas, las contribuciones y delllás derechos y cargas selliejantes, o sea, cualquier obligación
pecuniaria ilnpuesta por la ley a las personas para los fines propios del Estado. 267
y contribuciones lillillít:ipales en general, 268
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
(3,01110 puede apreciarse en los diversos dictámenes del organismo respecto, a partir de los propios que menciona el Artículo I, Sección 8,
contralor queda claro concepto amplio dcl término tribulo, empleado por cl Cláusula Primera, cuyo texto es el siguiente:
constituyente, comprendiendo [Oda exacción u obligación pecuniaria que la ley
imponga a los Ijl Congreso podrá: ñuponer y recaudar contribuciones, derechos, inwuesros y exacciones;

pero todos los derechos, ünpuestos y exacciones deberán ser uniJÔnnes en fa Nación.
265 Corte Supu:mn, Rol 21 de enero de 200'1, considerando 'l y 5.
266 Dictamen 15.089/2000.
267 5.230/2000.
269 III artít:uto l, Sección St:ftnnda, Cláusula Tercev,d [Ic la Constitución de Estados Unidos.
268 N O 13.188/1995.
142 FEAMANDO*S / dispone que los impuestos feder:ileç (lirec.tos deben ser soportados pov los est'Lidos en
relación al número de hal)itaw
Dice: "Representalives and 'lima lo_vcç shall bc among 'In' scven't lvhifh be indlided Ivithin 'his Union,
tlieir respective Ninnbers, which delepmincd by adding lphvle Todas traducciones el texto son del autor de
particulares; vale decir, los impuestos, las contribuciones, las tasas, los derechos este libro.
TRIBUTOS 143
y demás cargas semejantes.
Así las cosas, tanto la revisión de la norma constitucional que consagra la
igual) repartición de los tributos como la doctrina nacional y extranjera y la Es así como el texto constitucional consagra los principios de
jurisprudencia, judicial y administrativa, están plenamente contestes en el igualdad y egalidad, que deben interpretarse en armonía con la cláusula
alcance amplio del término tributo, como una carga de carácter patrimonial. referida al derecho de impiedad (XIV Enmienda). Pero, además, la carta
de 1787 reconoce las palabras 'Ytfibutos" (laxes), y también aranceles
(diities), itnposts y excises.
2. EL CONCEPTO DE TRIBUTO EN EL DERECHO
CONSTITUCIONAL COMPARADO Al respecto, generalmente las Cortes han resuelto que la palabra
"tributo" tiene significado amplio. La siguiente sentencia considera
La doctrina constitucional extranjera ha debido resolver simi)ates problemas tributo a toda imposición Obre la propiedad de las personas para proveer
doctrinarios {t los que se abordan aquí. Las temáticas más controvertidas el tesoro público, incluyendo peajes, franceles, y las palabras del texto
provienen de la aplicación de los principios de legalidad y de justicia tributarias, constitucional excises e injpos(s.
revisados extensamente más adelante.
En cuanto a la identificación de los elementos esenciales que constituyen un En sentido djnplio, los únpucstos incluyen la 'Hayoría de las exacciones para proveer el
{tsero prfilllit(). Esas exacciones incluyen los peajes, triblltos, subsidios, obligaciones y
tributo, ha sido más bien la jurisprudencia y no la doctrina extranjera la que ha aranceles. En sentido restringido, iiltpuestos son las stflnas recolectadas por el Estado
abordado la compleja tarea. Revisaremos algunos ejemplos útiles para estos sobre los innuwbles de sus ciudadanos. 2R0
efectos.
En cuanto a los elementos esenciales de un tributo, las siguientes dos
2.1. Estados Unidos: Jurisprudencia sentencias #portan interesantes elementos:
A diferencia de lo que sucede en Chile, la jurisprudencia norteamericana
sobre la noción de tributo es cuantiosa, precisa y Hemos revisado registros con La característica esencial de un tributo es que no constituye un pago voluntario, sino litia
más de cincuenta sentencias estatales y federales desde 1958 a la fecha, con contribución, forzada por la autoridad del legislador. 271

definiciones sobre diversos aspectos impositivos. 269

Y la siguiente del estado de Washington:
Las cortes norteamericanas se enfrentan al mismo desafio que tuvo la CENC
en la sesión N O 398: identificar las múltiples palabras que la costumbre jurídica,
contable y económica ha venido utilizando en la materia, y atribuirles un sentido
constitucional. En Estados Unidos se han creado muchísimos términos al
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
En sentido estricto, un ingpuesto es una exacciófl potrin:onial que el Estado, en llamar a las cosas por sn nombre, permite aplicar las garantías tributarias a
virtud de sg poder soberano, cobra a sus ciudadanos con la finalidad de sustentar todas' las obligaciones que participan de su naturaleza.
econónicatnente sus fines propios. 272
Empero, estos casos han llegado a tribunales sencillamente porque el
reclamante. niega haber recibido la prestación que, según la idea de la
Ambas sentencias subrayan acertadamente que los elementos esenciales de
contraprestación, debé beneficiar al contribuyente.
los tributos son sencillamente la falta de voluntariedad en el pago, y su
afectación de la propiedad. Así, la primera sentencia resalta el carácter
2,2, España. Jurisprudencia constitucional
{Orzoso de la contribución, linypnesta por [a ' 'autoridad legislativa". La
2.2. I. Normas genéricas y reserva de ley tributaria
segunda, en tanto, alude al poder que pecmit:c fOrzar Iñ exacción sobre la
La Constitución española prescribe que "todos contribuirán al sostenimiento
propiedad de los ciudadanos. Esc poder es "cl derecho de soberanía". La Corte
de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un
de Washington accidc, al tronco central quejustifica ylegicitiül
sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad
constitucionalmente la obtención fUrzosa de recursos por parte del listado, que
que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio "276 y que "sólo podrán
los cientistas políticos llaman el "elemento enérgico de la soberanía .
establecerse prestaciones personales opatrimoniales de carácter público con
arreglo a la ley". 277 Los autores han precisado que la referida norma da origen no
270 Caso Mnys vs, City 017 Cinciunalii 1 Ohio 268, 273.
a una legalidad de carácter absoluto, sino, con mayor flexibilidacl, a la exigencia
271 In Oshkosh Foundry CO., Wis., 28 F supp. '113, 415, en Pillases,
Tomo de que ordene la ley los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de
——272 lu re Estate, 71 P.'2d 395, 398, 191 W•ash. 'IDO, en l•lúuds aud Phmscs. Tomo p. 171).
regir la materia tributaria y, concretamente, la creación del tributo y la
2
73 Véase JOSÉ l..tJIS, "Cinco paradigmas políticos", en Revista de Ciencia Politic-a, vol. determinación de sus elementos esenciales. 2 *H
{V, N O 1, 1982, pp.
144 CONSTITUCIONAL
La verdad es que esta afirmaciÓn de Fernández Segado debe matizarse
con la realidad prppia del Estado español, que comienc fuertes elementos cle

La jurisprudencia estadounidense ha sido también celosa en la ttegación deq 27'1 Sr refiere al diccionario 'le Alice Cooley, antecedente del Diccionario de ([lglés Webslcr.
teoría contractual entre contribuyentes y Estado para justificar el tributo. 275 Fallo en caso Anderson vs. City ofMayficld, 15 Kentucky Law Reponer, 370, 372, 93 Ky- 230, 19
SAV.
Ejemplo de ello es la siguiente sentencia, ya citada en esta Obra, que 598, (IVart/ Phmses, Tomo 41, p, 180).
comienzt a su vez con la cita del Diccionario Cooley: 274 Consiitllci6n Política de F.spaiia, arlícnlo
31.1. 277 ídem.. artículo
278 Feu.NÁNIMi7, SEGADO, Fit.ANc.'lsco, lit sistema español, l.)ykinson, Madrid, l!J92, p. 533.
Los ínjpuestos constitnyen actos del gobierno que, a través de sus correspondient agentes, 11 TLIBuros / CONSTITUCIONAL 145
obligan a los habitantes de un estado, no requiriéndose para annpli"lieftto pago el
consentililiento de los afectados, Por contribuyente se encuentra obligad a pagar el invuesto, a
Inenos que exista una exención autorizada por ley. 275
"entralizaci6n política y administrativa. Además, en un Estado
fuertemente ional que tiene raíces en una historia milenaria, la
Tal como en el caso de España que taos presentara algunas páginas atrás: legislación nacional no podía 'ibuirse exclusivamente a la potestad
González Pérez, en Estados Unidos la negación de la teoría del contrato no tributaria. Las asambleas legislativas de las .omunidades autonómicas
surge, como una forma de robustecer la libertad del individuo, sino para forzarlo tienen ciertas facultades en materia impositiva.
pagar impuestos de los que pretende sustraerse. Es curioso, pero la negación de ice González García que el Tribunal Supremo español se ha
52 relación contractual es un avance del derecho constitucional, porque junto con pronunciado sobre relaciones entre los llamados tributos forales y la
0
reserva de ley, obteniéndose las dientes conclusiones: "1 ios entes
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO TRIBUTARIO
0
titulares de derechos históricos carentes de legislativa pueden crear tributos; 2
la reserva de ley, en sentido material, es plicable en los casos en que, sin existir
potestad legislativa en sentido estricto, de tributosexisten„ 279 os,ámbleas
legislativas productoras de normas jurídicas y, por tanto, por consiguiente, en
España la reserva de ley se encuentra flexibilizada no favor de la
Administraciólli sino de las asambleas infralegislativas de carácter regional o
de raigambre histórica, realidades inexistentes en Chile. 280
Ahora, ¿qué nociones ofrece la jurisprudencia constitucional española sobre
la noción de tributo?

.2.2. El concepto de tributo en España, Artículo 31,3. de la ConstituciÓn. Las

Gêntencias de "precios públicos" en los tribunales constitucionales de España
0995) y Chile (2008). Los elementos de un « derecho» como ingreso público
Hemos dicho que el artículo 26.1. de la Ley General Tributaria de España
iesolvió definir y clasificar los tributos. A pesar de que González García estima
-que el precepto sufre de una "desafortunada redacción", en definitiva para la
ley
-española tanto impuestos como contribuciones especiales y tasas son todos tributos,
SSiendo esencial el elemento de la voluntariedad para excluir la zona impositiva. 2
Hemos consignado también que la ConstituciÓn Española dice textualmente
en su artículo 31.3. que "Sólo podrán establecerse prestaciones personales o
*patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley",
De esta manera, toda imposición de obligaciones patrimoniales sobre los
particulares en favor del Estado, a menos que intervenga voluntariedad
entendida en los sabios términos del artículo 26.1. de esa tributaria, será
constitutiva de tributo y por ende materia ley. Recordemos que si la prestación
asociada al pago provista monopólicamemt:e por el Estado, se presumirá
siempre un pago {Ul?/.oso y, poc tanto, tributario.

279 ob. cit., págs. 15A6.

280 (G0NzALE7, C,A1teiA revela que las tensiones entre la reserva legal y la creación de Iribnlos han producido en
tres zonas: los l.ribtllos Ii]nalcs. In tarifa (G-3 sobre ni.ilizaci(H1 de servicios de
embarwc. desembnrque y transbordo, y la tasa sobre el juego, El antor estima que
tributos (Olaves, tarifa y tasa todos porque se ha.:c diliLil negarles la calidad dc
prestaciÓll patrimonial de carácter público (art, 31,3. de Conv titnt,-iÓ11 española)
todos estos llamados "l»ecios públicos". ídem.» p. 1 6_
281 previamente en este mismo libro cl destinado al titulado 1 '1-.-.1 problemática de la
libertad en In elección de la contrãprectaeión".
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO
146 C-ONSJ'tTUCtONAL
NO obstante la prístina interpretación emanada de esta combinación entre
artículo 26.1. de la LGT (Ley General Tributaria) y el artículo 31.3. de la CP
(Constitución de España), el legislador español intentó en 1989 crear cierta
encubierta de impuestos. Así, el 13 de abril de 1989 aprobó la ley 8/1989, de
fech 13 de abril, llamada Ley de Tasas y Precios Públicos, ya comentada más
arriba e esta obra, al tratar las diferencias entre tasas y "precios públicos" o
tarifas.
En dicha ocasión (1995), el Tribunal Constitucional español fue llamado
conocer la impugnación de constitucionalidad de esta ley, a la que se atribuyó
vicio de vulnerar el principio de legalidad. Para resolver el requerimiento, el
TC tuvo que conceptualizar su idea constitucional de tributo y contraponerla a
los pagos llamaclos "precios públicos ,
Al describir en qué consiste el régimen legal de "precios públicos", el
Tribunal Constitucional señaló:
Esta nueva Jigura legal de ingreso público nace, a partir de la aplicación de un
nuevo criterio de clasificación de las categorías tributarias precedentes, de la
división de 14 anterior figura de la tasa, de la que asunre parte de lo qne había
sido su contenido tradicional.
Entre las notas características del régjnenjgrfdico de los precios públicos debe
destacarse, en prinzer lugar, qne, salvo en lo relativo al «estableciflliento de (tasas
y) precios público por prestación de los servicios públicos de justicia, educación,
sanidad, protección civil o asistencia social (que) sólo podrá efectuarse en los
ténninos previstos en la ley o leyes reguladoras de los servicios de que se trate»
(art, 5), en los delliás supuestos la. Ley de Tasas y Precios Públicos se lililíta a
prever que el Ministerio de Econolilfa, y Hacienda podrá proponer al Gobiemo o
al Ministerio del ral'10 el establecil"iento de ingresos de derecho público
regulados en la presente ley, por parte de aquellos. rganos de la Adnzinistración
del Estado, Orga11iS1nos o Entes que no los apliquen, así conjo actualización
cuando proceda (art. 3.4.), Igualnzente establece que la fijación y li10dificaci6n
de la cuantía de los precios públicos se realizará por Orden del Departan:cnto
Ministerial o directanwnfe por los Organislllos Autónonzos (art. 26.1.); las únicas
pautas que ñnpone la Ley dc 'lisas y Precios Públicos consisten en exigir que
lil(nirno, los costes econcfinicos del servicio o actividad de la
zinconstitucionalidad de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989:
TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD
especial del doniiftio público dicha cuantía sefijtll'á fonmudo con:o el valov drl
Inercado o el de la utilidad derivada de aquéllos, salvo qne por razones sociales,
benéficas, culturales o dc interés público, pnedan señalarse amnl[as al coste del
servicio (art. 25).
282 Sentencia Tlibunal Constitucional dc España, ROI 185, RTC 199%, dc 1'1 de diciemble dc
1995. El Tribunat resuelve casi siete aiios después de l»omuleada Ea l..ey dc Tasas y Precios
Públicos.
f CONSTITuc10NM, 147
El régijnen jurídico de este Iltrevo recurso financiero se cunpleta con la
regulación de algunos aspectos relativos a su aadn:inístración y cobro») entre los
que destaca la precisión contenida en el art. 27,6, a tenor de la cual las deudas por
precios públicos podrán exigirse njediante el procedimiento adfllinistrafivo de
aprelnio.
Como se observa, la controversia en el caso Ley de Precios Públicos, de
España, tasimila mucho a aquella que resolvió el TC chileno en el tantas
veces citado aso Ley de Aduanas, de 1996. 283 La diferencia es que la ley
española de Precios úblicos pretendió una creación masiva de pagos al
Estado, para financiar servicios áreas como la educación, justicia, educación,
protección civil, etc.
pero detrás de esta creación masiva de precios públicos, subyacía una
completa filosofía tributaria, aquella del supuesto contrato voluntario entre el
listado y el particular. Dijo al respecto el Tribunal español:
Finahnenfe, según proclanja la Exposición de Motivos, con la creación de la
figura del precio público se pretende introducir un tipo de ingreso público en el
que la relación del Ente público y el particular es «contractual y voluntaria para
quien lo paga», a diferencia de lo que sucede con la tasa ell la que aparece la nota
de coactividad propia del tributo y, consecuentenwnte, las exigencias propias del
príncipío constitucional de legalidad para su creación y aplicación.
¿Es posible, es constitucionalmente aceptable esta ficción de voluntariedad
la relación entre Estado y ciudadanos para esta clase de pagos, o corresponde
Simplemente al resultado del ejercicio de la potestad tributaria del Estado?
Los magistrados españoles se inclinaron por la segunda idea, al declarar la
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO
En Io que ahora hnporta, el problelna de la detervninacidn del alcance del concepto de
prestación patrilnonial de carácter público se centra, pues, en precisar cuándo puede
considerarse que una presfación pafrilnonidl resulfa coactivarncntc ílnpr.w.sfa. COII todo, a
los efectos de la resolrw.ión del prcscnte rec.lflso de inconstitucionalidad, no cs necesario
por el con hacer pc_finentia a los n•itcrios:
a) 1-,0 decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrilijonial es coaclivanzeille
illipnesfa radica averiguar si e/ supuesto de hecho qne da lugar d la obligación ha sido o no
realizado de]àrrna libre y espontánea por el sujeto obligado y si cn c/ origen de constitución
de la obligación ha concurrido ['Ifill)ién libre voluntad al solicitar
283 Caso Ley de Aduanas, filiado Rol N" 247, de M dc.• octubre de 1996.
148 CONSTITOCIONM-
el bien de doniinio público, el servicio o la actuación adlllinistraiiva de cuya
realizad surge dicha obligación, Eslareilios en presencia de prestaciones
coactivanjente atando la realización del supnesto de hecho resulta de una
obligación particular por el ente público —por ejenwlo cuando surge de la
prestación de servic o actividades de solicitud o recepción obligatorie y tajnbién
cuando, siendo libre realización del supuesto de hecho, éste '10 consiste en la
dentanda de tlfl bien, un servià o una actuación de los entes públicos, sino que la
obligación de pagar la prestaci nace sin que exista actividad voluntaria del
contribuyente diligida al ente públi@ encruninada por ello Illisnzo, siquiera sca
IHediatcunentc, a producir el naci"lit'flto d la obligación. RHd
La sentencia del alto órgano español es muy precisa y acertada. La
coactivida real —no aparente— sobre el ciudadano es el único elemento que
diferencia un prestación patrintonial tributaría de otra clase de obligaciones,
como son los precios pagos por servicios voluntariamente solicitados al
Estado.
El Tribunal Constitucional de Chile había razonado en forma similar en e
caso Aduanas, al recordar que el Presidente de la República defendió la falta
dé. coacción en el pago de una tasa aduanera. El Primer Mandatario había
alegado "el sujeto obligado siempre tiene la posibilidad de efectuar o solicitar
el servici o bienes que el Estado proporciona o bien decidir no hacerlo ,285
Para un juicio constitucional puro, es trascendental despejar de las
apariencia* ropajes a la figura legal bajo análisis, Tanto en el caso de la Ley
de Precios Público española, como en el Proyecto de Modernización de
Aduanas, es un reduccionismo jurídico afirmar que se trata de servicios
TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD
solicitados voluntariamente por el ciudadano Porque, como dijo el TC
chileno, "si bien es cierto que el contribuyente podrí? en este caso exonerarse
del pago del tributo no llevando a cabo la actividad que genera, no es menos
cierto que tal exoneración sólo podría obtenerla privándosd, del ejercicio de
derechos fundamentales de la persona, explícitamente asegurados, por la
Constitución Política, como son, por ejemplo, el derecho a desarrollar
actividad económica o a entrar y salir del [erritot:io cle la República 286
La lección es clara: hay voluntarieclad si cl ciltcladano, para evitar
el pago, se priva del ejercicio de un clerecho túndamc:ntal.
Etnpero, cl Tribunal Constitucional de Chile, la ya comentada sentencia Rol o
N 1.03/1 28 " de octubre de 2008, da
O
giro y retrocede respecto de la doctrin:u
284 Sentencia del Tribnnal ConsGtuci01v,11 d': España, Rol 185, de 1'1 de diciembtc de 1995,
Parte ll, Fnn-dalllclltos Juridic.os. considerando 30,
285 Extracto de defensa del Presidente de la República considerando ll" del Fallo Rol N" 249.
Aduanas.
286 Tribunal Constitucional, Rol N O 1996, considerando undécimo,
2,87 Tlibuual Constitucional, Sentencia Rol N" r.034, de 7 de octubre de '2008.
n f' CONSTITOCfONM„ TRIBUTARIO
en la ya citada sentencia Aduanas 288 y de los conceptos que este autor
ha formulando. Como ya habíamos detallado en extenso, en dicha sentencia
3fi'iá*imo tribunal abrió un espacio a la doctrina de los "precios públicos";
esto *obros que efectúa el Estado por el uso de determinados bienes o
servicios; que bajo determinadas condiciones no serían tributos.
Ésta doctrina contradice la constancia literal que se dejó en las Actas de ia
õión Constituyente, específicamente en la sesión 398 289 promovida por el
misionado Raúl Bertelsen, en cuanto a que todo cobro forzoso del Estado,
dependiente de. su denominación, sería considerado como tributo.
En aquella sesión, el comisionado Ucrtclsen puntualizó Io siguiente:
por ello, solicita dejar constancia de que "iribnfo" es té"'lino genérico que contprcndc cualquier
inzpuesío, contribución, arancel, derecho o tasa; es decir, cualqaicra prestación que los particulares
tengan satisfacer al Estado.
La nueva doctrina flexibiliza estos parámetros. Proviniendo esta divergente
del Tribunal Constitucional, es indispensable introducirse en su lógica: El
considerando octavo del dictamen en análisis dice:
 ARTURO FERMANDO:S V. DEIkECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Esta diferencia de características Illedulares entre una y otra categoría de ingresos
públicos talllbién se traduce en que en tanto los tributos son de exigencia general a toda
la -colectividad, en la Inedida en que se incurra en los hechos gravados, los derechos Io
son sólo 2, fpara quienes denzanden de la autoridad adiniftístmtiva una prestación directa
y específica en, su beneficio o, dicho en otros términos, a quienes son usuarios de un
servicio público divisible ofragynentable en unidades de prestación, lo que no sucede con
los tributos, que están destinados afinanciar la prestación de servicios públicos
indivisibles por naturaleza, conw lo son la defensa nacional, la justicia o la seguridad
pública, entre otros.
Serían dos entonces los eventos copulativos en los cuales operaría la doctrina
de los derechos según esta sentencia:
La demanda voluntaria de bien estatal o de servicio público
específico clivisible o fragmentable en unidades de prestación, y ii. La
prestación directa y específica en beneficio de quien solicite el bien o
servicio público, por parte del Estado.
Por lo tanto, para que se entienda sc está cn presencia de un precio público, se
requiere, en privner lugar, del pago de servicios públicos divisibles o
288 Tribunal Constitucional, Sentencia Rol N" 247, dc III de octuhre de 1996.
289 sesión 398. 11 de julio de 1978.
150
fragmentabies en unidades de prestación como por ejemplo el pago de peajes;
de derechos en razón de documentos públicos, del derecho a entrar a un parque,
nacional o de derechos municipales como el aseo y ornato de la comuna o el
retiró de desechos domiciliarios. En segundo lugar y desde luego, la
contribución debe' ser directa y específica, respecto de quien solicita el servicio
público divisible 63 fragmentable.
El Tribunal opone a estos servicios fragmentables, otros que son como la
defensa nacional y la seguridad pública, los cuales son financiados con los
tributos.
'2.2,3, España: cl caso de la inconstitucionalidad de las multas judiciales (1983)
En su excelente obra sobre jurisprudencia de} Tribunal Constittlcionnl
español, Jiménez-131anco et al. se refieren al caso Rol 3/83, de fecha 25 de
enero de 1983, en que se puso en juego la constitucionalidad de ciertas multas
laborales. 290 En este litigio, que llamaremos de la Ley de Procedimiento
Laboral, la norma obligaba a consignar al empleador afectado por una condena
laboral la pena respectiva, más un importe de un 20% adicional, corno requisito
para interponer el recurso judicial pertinente ante el órgano superior. A esta
técnica se la llama en doctrina solve et repete ("pague y luego reclame"). El
Tribunal estimó inconstitucional esta técnica que, dicho sea de paso, también
utiliza el procedimiento chileno de cobranza judicial de cotizaciones, aportes y
multas de las Instituciones de Seguridad Social. 291 Por una parte, el TC español
estimó que la consignación vulnera el derecho fundamental al debido proceso,
en su formulación española de "derecho a la tutela judicial efectiva". Pero lo
relevante para efectos tributarios consiste en ia siguiente apreciaciÓn•,
Todo ello detennina que la naturaleza sustancial del recargo se sitúe, bien en el á\llbíto
de las sanciones objetivas, no aceptables en relación al derecho a la tutela judicial,
bien en el terreno de las cargas tributarias, reconociéndosele el carácter de tasa o
exacción parafiscal, sin que se acontode a los principios de igualdad y progresividad
que, confonne al art. 31 de la Constitución, legitilna todo tributario.292
La capacidad incisiva del Ilt;ibunal español nos sorprende gratamente. En
esta sentencia ha siclo capaz de indagar por la naturaleza jurídica real dc una
inofensiva consignación judicial, Sc traca cn de{initiva dc una exacciÓn
parafiscali
'290 _JtMÉNE7—BLANC.O, ANTONIO, GONZALO, PAIA1,o Y („)soluo. LOCAS, Conrell'ario a la Consfirl".íón,
Editorial Centro dc Estudios Madrid, 1995, p. '161.
291 Ley 17.322, reformada por la Ley 20,023 en el El Tribunal de Chile declaró la inconstitucionalidad y dispuso la
dc10gación del artículo III del Código Sa..i(al iD. precisamente por reparos que ese precepto el "soluc e' vepele" de
25 de de 2009, Rol 1.395).
29'2 Senõcneia del 'I"ibllnal Constitucional español, N" de Referencia 3/19815, el 25 dc cnc10 de
1983. sexto fúndamento jurídico,
151
güívalente a una prestación patri11i01tial en lenguaje constitucional español, que
dinparte plena naturaleza tributaria.
"3. Otros países. Normas constitucionales tributarias
Otros ordenamientos europeos también consagran el deber de concurrir a
los botos. En el caso francés, se consigna que "para el mantenimiento de la
fuerza ública y para los gastos de la administración es indispensable una
contribución ornún, que deberá ser equitativamente repartida entre todos los
ciudadanos razón de sus posibilidades" 2'" En Grecia, los ciudadanos
"contribuirán sin distinciÓn a las cargas públicas ell proporción a sus Por su
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD
parte, en "todos estarán obligados a contribuir a tos gastos públicos en
proporción a su capacidad contributiva", agregándose que "el sistema tributario
se inspirará en criterios de progresividad"
Finalmente, es del caso hacer presente que en el derecho alemán se ha
sostenido por la doctrina que uno de los deberes cívicos fundamentales es el de
"contribuir por igual, junto a los demás ciudadanos, al levantamiento de las
cargas del Estado, de acuerdo con la propia capacidad económica .296

2.4. Alguna doctrina extranjera adicional

En su Obra Derecho tributario nzexicano, Quintana Valtierra aborda la
problemática de ia naturaleza del tributo. 297 Luego de citar la definición de
Fonrouge, literalmente adoptada por casi todos los autores, menciona la
aparición de las doctrinas iuspublicistas que conciben el tributo como una
relaci6n de derecho público y no de derecho privado. 298 La diferencia entre
ambas consiste en la aceptación o la negación de una relación contractual entre
Estado y contribuyente, o viceversa, la aceptación o negación de que el tributo
es producto del simple poder de imperio del Estado.
Citando obras de Ranelietti Cameo y Romano, finalmente desemboca en el
reputado constitucionalista francés Maurice Duverger, quien estima que el
derecho financiero moderno adopta las tesis iuspublici.stas porque "explican el
tributo como una obligación uriilatet:a}, impuesta coercitivamente por el
Estado en virtud de su derecho de soberanía o del poder del imperio"
Quintana resume sus ideas para el derecho tributm:io mexicano, y cou gran

293 Declaración de los l.)etechos del Hombre y Ciudadano, artículo 13.

294 Constitución Política de (Grecia, artículo 4.5.
'295 Constitución Política de ilalia, artículo 53.
296 PAPIF1t, JUAN JORGE, "Ley Fnndausental y C)Lden Et:onómico", en BI!NDA y otros,
Manila: de constitucional, Madrid, 1996, p. 612.
297 QUINTANA VALTIERRA, Y ROJAS JORGE, f.)tgedlt) tribltlayia Editorial Trillas, México,
1988,
298 La definición de: tributo dc Giuliani por Qnill\ana es 'a siguiente: "ltna p.cstaeión obligatoria,
comúnmente en dille"). exigida por cl Estado en virtud de poder dc imperio y que da lugar relaciones
jur;dicaç de derecho público". Idelll., p. 26.
 FERMANPOIS V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
- /
acierto detecta los elementos de la coacción y el más complejo de la antplítud
de' prestación. Dice en relación a la coacción:
'CConforme a lo expuesto, el elemento primordial del tributo es la
coerción PO parte del Estado, que así IO convierte en prestaciones obligatorias
y no volontaria'!' como reconoce toda la doctrina, ya que constituyen
manifestaciones de la exclusiva del Estado".
Y en relación a la naturaleza meta económica de la obligación, dice:
I "Vale la pena destacar que el hecho de que la prestación deba ser económica no significa que esto sea un
elemento distintivo o característico del tributo, ya que el puede ser cubierto [en
especie] por los particulares, como se verá más adelante". 299
Este último elemento que destaca el autor mexicano es relevante, porque
hemos concluido que constitucionalmente al contribuyente le es indiferente
el contenido específico de la obligación que se le impone. Quintana usa aquí
"económico" como sinónimo de 'ten dinero". La obligación puede ser de dar,
hacer o no hacer, y en todas ellas sentirá el poder de imperio del Estado y
podrá ejercer sus garantías tributarias ante él. ESO es lo trascendente para la
Constitución.
3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS EN LA
CARTA CHILENA
3.1. La legalidad tributaria
El principio de legalidad de los tributos se encuentra consagrado en el artículo
19 NO 20 de la Constitución en los siguientes términos:
La Constitución asegura a todas las personas:
La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresidn
o forma quefije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas.
En ningún caso la ley podrá establecer tributos ;nanifiestanjente desproporcionados o
injustos.
Por su parte, el artículo 63, números 2 y 14, de la Carta Fundamental
estatuye:
TOMO PROPIEDAD
Sólo son materias de ley:
2) Las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley;
14) Las denlds que la Constitución señale como leyes de iniciativa
exclusiva del Presidente de la República.
299 fdem., p. 43.
O REGULACIÓN. Y ESTATUTO CONSTETUCtONhL 153
estas disposiciones deben concordarse con lo dispuesto en el artículo 65
incisocuarto, NO 1 de la Constitución:
Acorresponderá, asítni$lno, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva pam:
Imponer, sup„ifllir, reducir o condonar tributos de cualquier clase naturaleza,
exenciones o las existentes, y deter,ninar proporcionalidad progresión,
De estas disposiciones puede advertirse que la Constitución ha querido
que la ley la que establezca los tributos, regulando también esta
normajurídica sus
La historia fidedigna de la Constitución respalda 10 anterior. El presidente
de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, Enrique Ortúzar, sostuvo
en una de las sesiones que:
Sólo por ley pueden imponerse directas 0 indirectas, y, sin su especial
autorización, es prohibido a toda autoridad del Estado y a todo individuo
imponerlas, sea bajo pretexto precario, enforma voluntaria, 0 de otra clase.
En consecuencia, no podrá ser un reglamento, un decreto ni menos una
resolución administrativa o una circular que definan y determinen los
elementos del tributo que, por mandato dela Constitución, competen laley.
Debemos además recalcar que el Principio de Legalidad Tributaria resulta
' plenamente aplicable a las demás cargas públicas que no constituyan tributo.
Ello pues, sibien no fue expresamente estampado en la Constitución, quedó
claramente zanjado en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, según
consta en sus actas. Así se explicará, con mayor profundidad, más adelante en
esta misma obra.
 DERECHO
3.1.1. La doctrina en materia de legalidad tributaria
Víctor Manuel Avilés Hernández sostiene que, respecto del Principio de la Reserva
Legal, la Constitución contempla una formulación de tipo más o menos ortodoxo y a
modo de garantía.
300 MEZA afirman que el principio de legalidad tributaria busca un doble objetivo. "Por una parte, garantizar
respeto del principio de autoimposici6n, lo que implica la idea de que los contribuyentes sólo paguen aquellos
tributos que han consentido en su establecimiento; mientras que, por otra parte, intenta resguardar de los
abusos de el importante derecho fundamental de la propiedad". Asimismo -citando a los españoles Alonso
Gonzálezy Pérez que a esos fundamentos debe adicionarse el principio democrático de separación ENCINA,
BARBhRh, de los poderes ob. cit„ y el pp. principio 178 y de 180.igualdad ante la ley tributaria. de Estudio
[BACETA de la Nueva DWID Constitución, Y MEZA sesión 105, 11 de marzo de 1975.
301 Comisión
302 HERNÁNDEZ, VICTOR MANUEL, Legalidad trib%tarid, Ed1toria1Jurídica de Chile, Santiago, 2005, P. 98.
15,1 V,
de la El CENC, autor asevera y basándose que, de manera en una independiente interpretación a Io finalista
señalado y por sistemática algunos miembródel tex
constitucional, la legalidad tributaria se encuentra tratada en el número 2() del articuló 19
de la Constitución, como una garantía. Es detrás de la noción de igualdad según ley
donde se consagra, según Avilés, la reserva legal en esta área del derecho.$ Es la ley y
sólo la ley la que ha de establecer de manera igual los tributos. 304
Esta formulación más o menos ortodoxa del principio de la legalidad se
traducei según sostiene el autor, en que:
todos los elentefltos del Íribtlto deben encontrarse establecidos en una ley en el y filaterial, sin
(lile sea procedente su respecto —esto es, en lo relativo los de los Íribiltos— la (Iclegaci($n
defacultades legislativas. IY,s el establecer triblifo lo propio y exclusivo del legislador y lo
conrprende, en definitiva, la fotalidad de los clententos del ñnpuesto. En otros términos, junto con
no existir potestad reglantentaria en inateria de establecer tributos, en dicho canpo rige uno
potestad reglantentaria de ejecuciÓn reducida en cuanto a su contenido, especiabuente cuando se
trate de ntaterías que tengan algún alcance patrisnonial. En efecto, esta potestad debe lililitarse a
conll)letnentar aquello que se encuentra establecido previa y expresanjente en la ley. 305
TOMO
Sobre el requisito de que la ley contenga todos los elementos
del tributo, Avilés menciona: "Establecer un tributo es crearlo en
todos sus aspectos, objetivos y subjetivos. La labor del legislador
no debe limitarse a señalar la procedencia de un tributo, sino
precisar a quiénes afecta (sujetos), el hecho imponible, la base y la
tasa, entre otros elementos .306
Este criterio es el mismo que exhibe el Tribunal Constitucional
en el varias veces citado caso Aduanas, de 14 de octubre de 1996: la
ley debe incorporar en su texto todos los elementos esenciales del
tributo —el hecho gravado, la base imponible y la tasa—,
quedándole vedado delegarlos en normas administrativas inferiores.
En relaciÓn con el objetivo de esta protección, Ibaceta y Meza
concluyen que "en el Estado Constitucional de Derecho, en una
primera aproximaciÓn, el Principio de Legalidad Tributaria busca
un objetivo doble; por una parte garantizar el respet.o del Principio
de Autoimposición, Io que implica la idea de que los
contribuyentes sólo paguen aquellos tributos que han consentido en
su establecimiento; mientras que por otra parte intenta resguardar
abusos de la administracióiE el importante derecho fillidamerK;tl
de propiedad" 307
303 p. 100.
30'1 ídem.. p. 201,
305 ídem., p. 100_
306 p. 201.
307 DAvlD V ENCINA, oh. cit., p. 178.
TOMO ll REGULACIÓN, T[UDUTOS ESTATUTO TRIBUTARtO 155
sobre este importante principio tributario señala el profesor argentino
Spisso: Imprincipio de legalidad no se agota en una mera legitimidad
formal, sino que nutrirse de los principios de certeza y de irretroactividad
de las normas a fin de propender a la consecución de su finalidad. El
principio de certeza un orden racional, para que las normas legales sean
 ARTURO FERMANDOIS DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO Y PROPIEDAD
claras, completas y éÇisas, de modo tal que permitan a las personas prever en grado 308 Sv•sso. RODOLFO Derecho tributario, Segunda Edición, J!ditorial Lexis Nexis• Depalm•Ai
Aires, 2000, pp. '253-254.
razonabie „ 308las nsecuencias que se pueden derivar de sus actos a la luz del orden 309 JOSÉ dôjistinw.iont'l rhílcno, ll, Ediciones Universidad Católica, Santiago,
jurídico . 200,1, p. anie Editorial
310 1!VANS DE LA I!N1t1QIJe; livAtqs ESPINEIWA, li0GEN10_ Los tributos
por su parte, el profesor José Luis Cea sostiene: "Los tributos sólo pueden ser Jurídica de Chile, Santiago, 1997, p. 51. cn Ron01.F0 R, ob.
1980, t. p. 80, Citado
,éstablecidos, modificados o abolidos en virtud de una ley, en sentido propio y sin efecto 31 1 de derecho tribnfa'io, Cima, l, cit., pp. 264-265.
FERiMNDOlS V. CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
retroactivo. No cabe, en consecuencia, la legislación delegada, pudiendo confirrnarsc esto
con la lectura del artículo 61,' inciso segundo (actual 64, inciso segundo) dc la imponible; c) los sujetos obligados al pago; d) el método o
ConstituciÓn. Tampoco procede admitir la retroactividad 309
de las leyes impositivas sistema para deternú"•

porque vulneran cl derecho de propiedad"

Los profesores Evaus de ia Cuadra y Evans Espiñeira anotan: "En nuestra opinión,
corresponde al legislador no sólo crear el tributo, sino que establecer la totalidad de los
elementos de la relación tributaria entre el Estado y el contribuyente, de modo que la
obligación quede determinada en todos sus aspectos y pueda cumplirse sin necesidad de
otros antecedentes. Un criterio reductor lleva al riesgo
base el imponible, monto del en tributo; sus lineamientos f) los
casos esenciales; de exenciones; e) las g) alícuotas los supuestos
que se de aplicaráinfraccion-. fijar
h) las sanciones correspondientes; i) el órgano administrativo con
competenci*páv
recibir el pago; y j) el tiempo por el cual se paga el tributo.

{t de la discrecionalidad administrativa y podría afectar garantías constitucionales 310 como la Se trata, en vieja regla de la 'certeza' que Adam Smith
propuso hace dos siglos 312
igualdad ante la ley y la libertad de trabajo y empresarial"
Y a continuación, este mismo autor, profundizando todavía más,
Jarach, citado por Spisso, señala: "Decir que no debe existir tributo sin ley significa que anota:
sólo la ley puede establecer la obligación tributaria y, por tanto, sólo ñ'la ley debe definir principio tiende a que el contribuyente sepa de manera cierta por
cuáles son los supuestos y los elementos de la relación tributaria. Y al decir elementos y qué paga el trib9t$' cómo y a quién debe pagarlo y hasta dónde
supuestos, quiero significar que es la ley la que debe definir los hechos imponibles en su alcanza el poder del Estado para el monto que le reclama. Quiere
acepción objetiva y también en la esfera subjetiva, o sea, cuáles son los sujetos pasivos de que la exigencia del pago de los tributos una sorpresa. Además,
la obligación que va a nacer. Debe ser la ley la que debe establecer el objeto y la cantidad por otro lado, estas determinaciones hacen que el fiscal aligerada
de la prestación, es decir, el criterio con que debe valuarse la materia imponible, para su tarea, puesto que de esa manera son muchos los contribuyentes
aplicar luego el impuesto en un conocedores de la ley, adecuarán su conducta a sus
311 d
monto determinado, y es también la ley la que debe definir este monto determinaciones, convirtiendf el pago de los tributos en el

De la misma Luqyi expresa: "Para que el principio de legalidad quede satisfecho, cs cumplimiento de una obligación más del i.
necesario que ia ley contenga los elementos esenciales para crear de manera cierta la y no en un acto arbitrario de exacción fiscal. En este sentido, ni
obligación, es decir: a) el hecho imponible, definido de manera cierta; b) los presupuestos cuenta que decir Io necesarias que son la claridad y precisión en
dc hecho a los que se atribuirá producción del hecho
 DERECHO
la redacción de las leyes asunto que parece olvidado desde hace bastante
tiempo".
Es decir, no cabe duda que para los autores revisados, en forma
unánime,oel principio de legalidad tributaria se satisface en la medida en que
sea la ley, y sólo éstq la que establezca los elementos esenciales del tributo. Es
decir, que el contribuyentf_ sepa a través de la ley qué hechos serán o no
gravados, cuáles serán los requisito del hecho gravado, cuál será la base
imponible y la forma de determinarla, la tas o monto a pagar y quién será el
sujeto pasivo del impuesto.
En definitiva, el valor jurídico tutelado por la reserva legal del tributo es e
de la certeza jurídica y la separación de poderes, atendido el impacto que todo
tributo produce para el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, en
especial en el desarrollo de actividades económicas o empresariales, en la
libertad para adquirir, el dominio de bienes, en fin y determinadamente, en el
derecho de propiedad.
3.1.2. La Jurisprudencia de la Corte Suprema y del
Tribunal Constitucional sobre Legalidad Tributaria
Hasta aquí, podemos concluir:
a) que la potestad tributaria del Estado, cuya fuente está en los artículos 19 N O
20 y 65, inciso cuarto, NO I de la Carta Fundamental, no es ilimitada, puesto
que debe ejercerse conforme a ciertos principios constitucionales básicos;
b) que el primero de esos principios operativos es el llamado de "reserva legal
tributaria", y que éste consiste en que todos los elementos esenciales de un
312 CARIOS, Derecho constitucional tributario, Ediciones Depa)ma, Buenos Aires, 1993, p. 38.
157
n,' PROPIEDAD/
deben estar necesariamente definidos en una ley en sentido material y no en una
norma reglamentaria de rango inferior.
M. :paesponde ahora verificar cómo han entendido los tribunales este principio
TOMO
[LP jurisprudencia constitucional de nuestro país ha reconocido la importancia
principio y precisa el alcance del mismo en las siguientes sentencias.
Corte Suprema, de Inaplicabilidadpor Inconstitucionalidad, de Teléfonos
de Chile, 28 de enero de 1992
3correspondi6 a la Corte Suprema en 1992 conocer de la constitucionalidad
de disposiciones del Decreto Ley NO 3.063 "Rentas Municipales" dictado en
Hemos citado más arriba este famoso fallo de inaplicabilidad, con ocasión del
de tributo que utilizara al resolver. Aquí lo recordamos en su aplicación el,
principio de legalidad tributaria.
.Es interesante su análisis por cuanto nos permite apreciar las diferencias
existentes legislación tributaria preconstitucional y el orden valórico-
constitucional (orrnulado con posterioridad, a contar de 1980.
VEI artículo 43 de la Ley de Rentas Municipales otorgaba amplias facultades
municipalidades para establecer unilateralmente las tasas de contribución
servicios que no estuvieran expresamente fijadas por la ley; 0 bien,
establecerlas cuando la ley no indicara su monto. Al respecto la Corte Suprema
anifestó:
6. Que así, en concepto del recurso, el artículo 43 del D.L. 3.063 viola las normas
citadas porque se sujeta a la Constitución, al permitirle a una autoridad pública la
fijación libre y a su arbitrio de tributos, sin establecer el legal aquélla señala, ni los
lúnites que intpidan los abusos arbitrariedades. Adenufs, se incurrió asf en una
impropia delegación defac„ltades porparte del órgano legislativo permitiendo dicha
autoridad pública invada un canpo que le está vedado por Id Constitución,
7. Que de las enunciadas normas que el recurso esthna Villneradas fluyen algunos
principios ineludibles dentro del itnplantado por la Constitución. La Constitnción
exige para illiponer algún tributo, que él se origine desde Igego en una ley de
iniciativa del Presidente de la República, pero requiere dicha ley, para cntnplir con la
idea tnatriz de eqilidad e igualdad en que se deben encontrar los individuos del
cjterpo social frente a la antoridad de la norma obligatoria, determine respecto de este
tributo, cuando 'llenos sofot'tna y proporcionalidad o
313 Publicada en Revista de Derecho y Tomo LXXXIX (1992), N O 1 (Enero.Abri1), sec. ción 5.
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
progresión, cotilo singularizaciones mínimas encatniltadas a respetar precisan',
dichas ignaldades y equidad.
En la situación en examen, el propio artículo 43 se coloca en la eventualidad
de existan tipos de servicios, concesiones o pennísos "cuyas tasas no estén
fijadas ley o no se encuentren considerados especiahnente en el artículo
anterior" o se tra
para que dichos derechos ogabelas o cargas, que no existen o cuyas tasas no están fije,
legalnzente, puedan establecerse "1ediante ordenanzas locales, con la única que se deberán
info,gna," al intendente regional respectivo.
En esos ténninos, la ley deja sin precisar, la fonna, proporcionalidad o
progresión q deben guardar los tributos que se l)ltcden ifllponer mediante esas
ordenanzas dejando en la total indetenuinación tales especifraciones,
9. Que en cand'io, la redacción que se le ha dado al artículo 43 que se injpugna,
prescind de dicho *Ilarco legal, puesto que sil! señalar márgenes o tasas de
niugnrj; especie deja al albedrío de la autoridad edilicia, la itnplantación de
derechos mgnicipales, abriendo paso la avbifrariedad desde el Inomento qge
dichos tyib'ltos pneden restiltar inconsecuentes con la índole, importancia,
magnitgd o cuantía de la obra o actividad sobre qne pueden recaer o la
trascendencia de servicio que se pretende, es decir, despropon:ionados y abusivos
y resultar inconciliable en contingencia determinada, con los que se han aplicado
en otra 11 Otras situaciones.
y respecto de tributarios en parecidos condiciones y circunstancias.
Según este fallo de 1992, es constitucionalmente inadmisible toda
remisión normativa que permita al Presidente de la República o a cualquier
órgano administrativo —en este caso, una municipalidad— establecer tributos
o determinar elementos propios de él, como puede serlo la tasa
correspondiente.
El mismo criterio apiicado en este fallo debiera cxcendcrse a otro tributo
que aparece inconstitucional: el impuesto territorial o contribución de bienes
raíces. El Título III —rcfütrido a ta 'Tasación de los Bienes de La ley 17.235
sobre Impuesto 'Ierritorial faculta al Servicio de Impuestos Internos para
realizar
REGULACIÓN. Y PROPIEDAD
l.milatcralmente la tasación de los inmuebies afÀ:tos al tributo, El probÍema
constituciorial radicñ en que, precis:nnentes es sobre el avalúo que realice el
SH que se aplicará el impuesto. Vale decir, es el SII, y no la ley, cl que
determina la base imponible, elemento que como veremos a continuaciÓn es
de la esencia de todo ITibuto y qne por lo tanto corresponde únicamente a la
ley determinar.
TOMO TRIBUTOS CONSTITUC-fONAL
;STribgnal Constitucional, Rol NO 24Z 14 de octubre de 1996 rõsentencia
del Tribunal Constitucional es quizá la más precisa de la
ródencia - el chilena avance sobre jurisprudencial el principio logrado de
legalidad por la tributaria.Corte Suprema en 1992
n efecto, confirmado por el Tribunal Constitucional en este
pronunciamiento,
"eces referido en este libro como el caso Aduanas.
rsvez, primera, la jurisdicción constitucional especializada establecía de forma
precisa los elementos ámbitos del competenciales tributo que deben que estar
corresponden contenidos tanto dentro a la autoridadde la ley. ello determinó.los
ativa como administrativa en el ejercicio de la potestad tributaria.
continuación se transcriben los considerandos más interesantes para el punto
ináli$is:
DECIMONOVENO. Que, asilliislllth y conlo rcafinnacíón de Io (iiiferionnenfe expresado
(sic), resulta oportuno recordar de la nafrnaleza la Constitución htnnana, ha Política, sido
extrernadarnenfe respetuosa de cuidadosa los derechosen esenciales que enzanan a la regulación
de los tributos, requiriendo no sólo que los elementos esenciales de obligación tributaria queden
congpyendidos en la ley misma, sino también que ésta se genere de acuerdo con las exigencias
qgge la tnisnea Constitución puntnaliza. Por Io liliSlno, deben tenerse presente las norntas
constitucionales contenidas en el N O 2 del artículo 60 que establece que son nmteriaS de ley 'fl,as
que la Constitución exija que sean reguladas por una ley"; en el liárnero | 9 del inciso cuarto, del
artículo 62, que dispone que çorresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva
para las leyes que tengan por objeto "inrponer, suprinlir, l'educír o condonar tributos de cualquier
clase o naturaleza, establecer exenciones 0 11E0dificar las existentes, y defenuinar fonna,

proporcionalidad o proglesiótl", en el N O 14 del artículo 60 que preceptúa que son Inaterias de ley
"Las• dentás que la Constitución señale de iniciativa exclnsiva del Presidente de la República" en
la pránera parte del inciso segundo del artículo 60 que detertnina que "Las leyes sobre tribntos de
atalquíer clase que sean, sobre los presupuestos de la adfninistración pública y sobre
redutflflEiento, sólo puedcn tener orígen en la de Diputados"; en el artículo 61, inciso segundo,
dispone qrje una autorización del C,ongreso Nacional al Presidente de fa República para dictar
disposiciones sobre filaterías qne correspolidan al dominio de la ley, "no podrá extenderse... a
inaferias contprendidas en las garantías constitucionales"; y en los artftulos y 7 1, consagran los
principiosJiiiitlmne.ntales aplicables a las actuaciones de les órganos del Estado y Sil
sozneti'ilief1{0 la preceptiva constitucional;
160 V. / ECONÓMICO
que se aplicarían a su pago, Tal mnisión al á"ibito del Reglmnenfopefttiite' a
través de éste se pueda regular la forma que garantice la ignal reparticióh los
tribntos establecidos, filatería como se ha dicho, la Constitnciólt que sea señalada
por cl legislador. Debe agregarse que, en el caso de que se ley se ha linitado a
señalar sólo el 1110'1to fliáxillto del tributo, con Io tiltil) por de la precisión de
condiciones, plazos 1' modalidades, sería el Reglamento e que entraría
eventualtueute a proporcionar aquella garantía de igualdad, cj resggardo
corresponde eti este caso, de acuerdo con la Constitución, específica a la ley.
Debe, asirnistno, scãalat'$c qgre en este caso el legislador especificado, debida y
stiftcietlten:eliée, las noyntas cot!Torme a las cuales pudie dictarse Reglarnento de
ejecución. PO}' el contrario, la anzpliti'd del té}'tniti• 'Ccoudiciones", «plazos" y '
i
ntodalidades" entplea, habilitarían para atuplia regulación e incluso, ann
cnaadofgere 111".rmnente hipotético, establecer elejnenios diferenciadores
yfnentes de desigualdades.
En suma, el fallo Aduanas especifica qué aspectos del tributo deben ser
definidos necesariamente por la ley. Ellos son el hecho gravado, la base
imponible y la tas impositiva, Ese será, pues, el ámbito propio e irrenunciable
de la reserva legal el materia tributaria.
Por tanto será inconstitucional:
1
Iribulos que, bajo la denotuinac.ióii de tariJàS) esfal)lece, pero deja e.tltvegado al Rc.glmnt'.ltfo la
determinación de "1,ts condiciones, plazos, tarantos den:ás 1110daIidades"
TOMO REGULACIÓN, CONSTITUCIONAL
a) Toda determinación administrativa de alguno de los elementos del
tributoil señalados; y
b) Cualquier remisión normativa del legislador que faculte al
administrador a intervenir en los ámbitos indicados.
3.1.3, Las lecciones de la jurisprudencia en materia de legalidad tributaria A
partir de las dos sentencias examinadas, podemos concluir que: La
reserva legal en materia tributaria impone una separación de las
competencias específicas del legislador y de la Administración.
En virtud de los artículos 19 N O 20 y 65, inciso cuarto, N O 1,
corresponde ley la determinación de los etementlos esenciales, aquellos
absolutamente indiscutibles, de tributo: el hecho gravado, la basc
imponible y la tasa impositiva. A ello se agregan, según pronunciamiento
expreso del Tribunal Constitucional, las exenciones. Y (Icsdc la doctrina,
Luqui añade como ohjeto de la ley en {a conformación (fel tributo, los
supuestos de las sanciones, las sanciones mismas, el órgano
administrativo con cornpetcncia para recibir el pago; y el tiempo por el
cual se paga el tributo. 314
314 JUAN Cmuos, op. cit., p. 38.
11 TRIBUTOS Y f ESTATE_'TO TRIBUTARIO 161
, Administración le está entonces constitucionalmente vedada toda
vención dentro de las zonas indicadas.
oanterior no significa que la Constitución inhiba del todo a la
Administración del ejercicio de la potestad tributaria. El decreto o
reglamento quedarán Y ébilitados para pormenorizar aspectos accesorios de
un impuesto, o para ofrecer ormas precisas para ejecutarlo o fiscalizarlo,
pero jamás podrá establecer o Crear ninguno de los elementos cuya
especificación corresponde a la ley. El (4 fundamental de la potestad
reglamentaria es la implementación del tributo. No son admisibles por ende
las técnicas de remisión reglamentaria, esto es, los llamados de la {cy a la
potestad reglamentaria para crear o determinar los elementos esenciales de
un tributos El tributo debe ser creado por ley y HO cu virtud dc una ley.
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO REGULACIÓN. Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
Coincidimos además con el profesor Cea, cuando expresa que, a la luz desproporcionado constitucional económico. o injusto Y lo es es uno porque de
del principio de legalidad, no cabe en esta materia la legislación los mientras problemas otros más ejercicios complejos complejos, del
315 derech#:.,conté
delegada, según preceptúa el artículo 64, inciso segundo, de la
Constitución; conclusiones anteriores de la jurisprudencia no sólo se
el problema limitación de la propiedad y el eventual compromiso de su
construyen por una vía constitucional formal, sino que también por una
esenc"' operan en plano de la regla general —propiedad— y la excepción
vía material: la natural discrecionalidad administrativa no se condice
Aimitación—, potestad tributaria es por definición una invasión patrimonial
con los parámetros constitucionales de certeza y seguridad jurídica
316
del Estado sobre el patrimonio particular.
propios de toda legislación tributaria. De allí que esta reserva legal
No se trata ya de salvaguardar un derecho constitucional que se toca por
no sea sólo un principio competencial, sino que también se erige como
una restricción excepcional, sino determinar cuando una restricción ordinaria
un principio sustantivo que , guarda relación con la protección de los
derechos constitucionales de los particulares.317 y querida por el derecho —los tributos— se hace intolerable a la
Constitución.
4'3.2. La Justicia Tributaria, igualdad, no confiscatoriedad o Indagando en doctrina nacional sobre igualdad de los tributos o de su
razonabilidad El artículo 19 N O 20, inciso segundo, de la
igual reparto, Masbernat Muñoz318 distingue un primer plano de análisis:
Constitución dice:
"En ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente ''Podemos distinguir la igualdad ante la ley, lo que en materia tributaria se
desproporcionados o injustos" relaciona con el carácter general de los tributos (principio de generalidad,
Este precepto plasma lo que académicos y jurisprudentes han todos deben contribuir conforme a su capacidad contributiva,. principio de
denominado como principio dc jtlstlicia, igualdad, no confiscatorie.dad o igualdad ante la ley tributaria; igualdad ante la justicia o en la aplicación de la
razonabilidad en materia tributaria, todos apuntando al mismo fi:uómcno, ley (que se relaciona con el principio del debido proceso en cuanto establece
proscrito pot- la Carta
que Fisco y Contribuyente se encuentran en la misma situación jurídica, y
Fi.lndameutal.
sometidos a la misma ley, y a la misma jurisdicción) y la prohibición de las
315 ob, cit., p. '171.
316 En relación con la c:xigencia constitucional de certeza tlibutaria, tiene
discriminaciones arbitrarias (lo que en la moderna doctrina, aún no
su fucnle en autoles clásicos liberalismo del siglo XVIII. En exe decepcionada por los tributaristas, se denomina interdicción de la
sentido, II'AC.ETA MVt3tNA Y ME'/,A señalan: "Los principios
constitucionales del derecho Irihutario ya tienen su Et:conoc.imicnlo en arbitrariedad)".
los escritos de Adam Smith, de C.-nya obra se desprenden: 2. La
certeza, cn cuanlo a que los Iributos deben ser llnnos e inteligibles; por En un segundo nivel, es útil detenerse en las voces que emplea el artículo
ello eslc principio relaciona col' la Icgalidad, pucs debe establecerse siv 19 NO 20, inciso segundo, de nuestro Código Supremo, Son dos los adjetivos
tema váEido y obligatorio pasa anillas partes de relación jurídico-
tribnt.aria.. v", cit., p. 163. seleccionados: por una parte, desproporcionados, y por otra, injustos. Al
en Chilena a
vol. 28. N 2, pp. 287-298, 2001. respecto, Miguel Ángel Fernández319 indica que:
v. ,'DBREC.HO

.dístinto al principio de proporcionalidad es el de justicia tributaria, como queda

La determinación de cuando un tributo se transforma en manifiestament•e,•. en evidencia con el enpleo de la disyunción o en el inciso segundo del articulo 19
NO 20, por lo que un tributo puede ser despropoltionado o bien injusto, es decir, el

gravmnen puede infringir una u otra prohibición o, como será lo tasual en la
práctica, ambas prohibiciones, especialnrente porque la desproporción de un
gravamen lo torna en injusto y, por ello, aquel principio es una especie, especificado
con carácter propio por la Constitución, del que ahora se analiza (el de justicia
tributaria).
Prosigue Fernández advirtiendo que:
318 MASEERNAT doctrina nacionai:, MUÑOZ, lus PATRICIO, el Praxis, "Garantías p. 314.
constitucionales del contribuyente: crítica al enfoque de la 319 materia FERNANDEZ tributaria",
GONZÁLEZ, Revista MIGUEL Chilcna ANGEL, de Derecho, "Principi0s Vol. 27. constitucionales
O
N 2, 2000, p. de 366.proporcionalidad yjusticia en
•roM0 n TIMBU•ros / TRSBUTMUO
. la injusticia tributaria, entonces, inporta la transgresibn de principios y norsnas que
pijeden calificarse la proporcionalidad. de cualitativos, Especialmente deficnte a los
importante elementos es, cuantitativos en este sentido, que el se respeto protegende
vlos principios y normas constitucionales, defonna fal que el tributo se vuelve injusto
y, por ende, contrario a la carta Funda,nental, cuando derechos constitucionales,
- de los cuales es el de propiedad... En consecuencia, el principio dejusticia triblltayia pohfbe
al legislador que vulneren constitucionales, sea el depropiedad —cubierto tangbién, en Io
cuantitativo, por el principio de proporcionalidad— u otro, quedando excluido nada másque
el de igualdad, pues a sg lespecto el inciso primero del artículo 19 N O 20 le da protección
directa.
El principio de justicia tributaria envuelve, en suma, una apreciaci6n
compleja, combina categorías abstractas y juicios concretos en cada caso.
Pese a su complejidad, el principio y su derecho aparejado es plenamente
TOMO REGULACIÓN, CONSTITUCIONAL
justiciable, en ejercicio que es soberanía propia del derecho constitucional.
El Tribunal Constitucional es hoy el encargado de abordar este necesario
pronunciamiento.
Así ya se advirtió en la CENC, cuyas actas registran que "la ley que
establezca tributo manifiestamente desproporcionado o injusto, sería
inconstitucional y Corte Suprema estaría facultada para declararla
inaplicable".321
De este modo, como Io señalara el Tribunal Constitucional, "la
intención de ' los comisionados fue establecer una norma que impidiera que
se pudieran imponer tributos de carácter expropiatorio, o confiscatorio o
que impidieran el ejercicio de una actividad" 322
3.2.1. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional registra cuatro o cinco sentencias que
contienen consideraciones de fondo sobre la igualdad yjusticia tributarias.
Desde las sentencias Rentas Municipales, a comienzo de la década de
1990, hasta Bomberos, en 2009, esta magistratura ha intentado proponer
163 los parámetros cuya infracción supone un tributo manifiestamente
desproporcionado o it1Justo.
En realidad, ha sido dificil para el TC avanzar mucho más allá de las
muy citadas constancias de la CENC que definen al tributo
manifiestamente desproporcionado o injusto como aquel "de carácter
expropiatorio", o "que impide del todo el desarrollo de una actividad". Hoy
estos parámetros resultan insuficientes, como se evidenciará en las
siguientes páginas de este libro.
321 CENC, sesión NO 398, de julio de 1978, p, 3.114. En aquella época la Corte Suprema
0
conocía del recurso de inaplicabilidad. 322 Tribunal Constitucional, Rol 203, 6 de
diciembre de 1994, considerando 8.
6-4 " ECONÓMICO
En todo caso, el Tribunal ha agregado algunas ideas interesantes que
revis a continuación, como la capacidad de pago, el carácter del bien sujeto
al tribg —esencial o suntuario— y otros.
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Se reproducen ahora las sentencias del TC y sus pasajes que se refieren?
sentido y alcance de este principio.
a) Rol 219, 31 de julio de 1995
El Tribunal se refiere aquí al significado del carácter expropiatorio de un
tribut9/, a la capacidad de pago del contribuyente como elemento de la
justicia tributaria y a otros elementos a ponderarse.
"Considerando 60. Que la disposición constitucional del inciso segundo del}'
N O 20 del artículo 19 tuvo por objeto según se desprende de los debates
suscitados en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución,
conforme,
este Tribunal tuvo oportunidad de señalarlo en el considerando 8 0 de
la, sentencia de 6 de diciembre de 1994, evitar que el legislador aprobara
tributoS que tuviesen un carácter confiscatorio o expropiatorio 0 que
afectase en su esencia o impidiesen el derecho de desarrollar una actividad
económica lícita; "7 0. Que esencialmente reúnen el carácter de impuestos
confiscatorios,o
expropiatorios aquellos que por su monto afectan el patrimonio o la
renta de una persona y así lo sostuvieron los comisionados cuando
trataron la materia y aprobaron la disposición constitucional en la
sesión NO 398, de ll dejulio de 1978, En ningún caso, el constituyente
en el inciso segundo del numeral
20 del artículo 19 de la ConstituciÓn, fijó un monto o rango para este
tipo de gravámenes, pero sí señaló al legislador un límite conceptual
que le impide desproporciones o injusticias, injustificables o
irracionales y ellas se producen, cuando son manifiestas; esto es, al
tenor de la definición del Diccionario de la Lengua Española, cuando
son descubiertas, patentes, claras;
0
"8 . Que en materia de impuestos indirectos que gravan el consumo, la
desproporcionalidad o injusticia de la tasa del tributo es dificil de
determinar, pues existen múltiples factores, todos de hecho, que inciden
en su calificaciÓn. Entre ellos cabe destacar, la capacidad de pago del
contribuyente, la calificación del bien como de uso o consumo habitual
o de carácter suntuario o prescindible o si con su imposición se impide
REGULACIÓN. Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
el desarrollo de una actividad económica, fictores todos que implican
ajuicio de este Tribunal apreciaciones eminentemente valóncas según
O
tuvo oportunidad de señalarlo en el Rol N 203, de 1994. Se trata de
situaciones de hecho dificiles de precisar y que deben acreditarse
fehacientemente para que puedan fundar una decisión;
0
"9 . Que no obstante lo anterior este Tribunal no puede dejar de señalar que
un impuesto indirecto podría, entre otras situaciones, ser manifiestamente
11 •rmm.yros PROPIEDAD ESTATUTO 165
Ydcsproporcionado o injusto si con su imposición 0 monto se impide
del todo o se limita de tal manera que hace imposible el libre
ejercicio de una
Çaccividad económica o impide la adquisición del dominio de los
bienes a que afecte el impuesto.(...)
Que la violación al artículo anterior en los numerales
señalados, se produce, según los requirentes, teniendo en
consideración que la elaboración, producción y comercialización
del tabaco gravado por el artículo 1 0 del proyecto de ley
cuestionado constituye una actividad económica lícita la cual,
conforme a las disposiciones de dicho artículo del proyecto le
imponen
una tan elevada carga tributaria que torna ilusorio o, al menos,
estorba de rnanera significativa el ejercicio de dicha actividad;"
di."lprincipiojusticia Como vemos, esta sentencia ilustra con claridad la
aplicación que debe tener el
tributaria, siempre en concordancia con lo quela Constitución la "esencia de
los derechos" (artículo 19 NO 26).
b) Rol 280, 2() de octubre de 1998 (Tabacos III)
- fallo también se refiere al tema de la no confiscatoriedad de los tributos,
ahora relación con los aumentos en aquellos que pesan sobre los bienes
históricamente gravados con las tasas más altas. El considerando 11 0 del
mismo señala en qué consisten estos aumentos: desde un 46% a 51% el
impuesto que pagan los cigarros puros sobre su precio de venta al
 TOMO REGULACIÓN, CONSTITUCIONAL
consumidor; 45,4% al 50,4% el impuesto que pagan —-103 cigarrillos
sobre su precio de venta al consumidor; 42,9% al 47,9% el impuesto
tabaco elaborado sobre el precio de venta 1 0 de al enero consumidor;
del 2001 y sería de de 4,4084 6 UTM/ma 5,2 el 3 . ala gasolina, el
que a partir del
El Tribunal Constitucional, en el considerando 17 0, reprodujo el
acertado argumento del requerimiento, relativo a cuándo un tributo se
convierte en expropiatorio:

170. Respecto al carácter confiscatorio de los impuestos señalan que el Fisco no puede
apmpiarse de una parte sustancial de la propiedad 0 de la renta, lo en la especie sucede
con respecto a la industria del tabaco de la gasolina. Por ello, si se acepta que bienes
prescindibles o encarecimiento suntuarios pueden del precio ser gravados final en por
un la 311%, autoridad en con ese tasas tributarias quela
significan un sociedad libre, paradíg,na de nuestra Constitución, no sino que
concesión de quienes detenten la para decidir 10 que debe no consumirse, producirse 0
hacerse.

Anteriormente, se había dado una definición clásica sobre tributo

expropiatorio:

13 0. (...) Siendo así, en relación a ellos, sólo útil referirse al de la no arbitraria en

de illlp„estos, aplicable en la especie, en concordancia con el articulo

 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
V.
19, N O 26, de la Carta, que expresa que "La seguridad de qlte los preceptos legales:
por jnandato de la Constitución regulen o contple'ltenten las garantías que ésta
estable 0 que las li,niten en los en que ella lo autoriza, no podrán afectar los su
esencia, ni intponer condiciones, tributos o requisitos que únpidan su libre ejerciciô-:
Refiriéndose a la materia regulada por este último precepto, este Tribun i en
sentencia de 24 de febrero de 1987, ROI N O 43, decidió que "un derecho e
afectado en su esencia cuando se le priva de aquello que le es consustancial d
manera que deja de ser reconocible". Agrega que "se impide su libre ejercicio e
aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que Io hacen
irrealizables Io entraban más de lo razonable o Io priven de tutela jurídica".
Y luego sigue profundizando en sus características:
19 0. Por tanto, el constituyente se guardó de restringir en exceso la autonoln(a dél
legislador, y le iynpuso Iónite que sólo invide las desproporciones o injusticias, esto
es, aquellas que resultan burdas, exageradas e injustificables. Las restricciones al
legislador en esta 'nateria son, entonces, particularment$éhkz excepcionales. Ello
iujplica que la defensa de lo suprenl,acfa constitucional en este ánjbito, ha de
circunscribirse a evitar las desproporciones o injusticias tributaria' que traspasen
todos los lílllites de lo razonable y prudente.
Para decidir sobre la justicia de los tributos, posteriormente el TC avanza por
la vía de la igualdad:
Para lograr reabnenfe la igual repartición de los tributos es necesario que los irnpuestos se
apliquen con generalidad, esto es, abarcando íntegrwuente a las categorías de personas o de
bienes previstas en la ley y no a parte de ellas.
La ley, no cabe duda, puede establecer gravántenes distintos para una deternlinada
categolfa de ciudadanos, según sea la industria o trabajo que realicen, pero dentro de
eu idénticas cofldiciones,
Para aquel caso, el TC estimó que una categoría especial sería la de los
cigarros, alcoholes y la gasolina- Para el Tribunal, mientras se respete la
igualdad dentro de estos grupos, no htbúa vulneración al principio de no
discriminación.
TOMO REGULACIÓN, Y PROPIEDAD ESTATUTO
Finalmente, se ofi•cccn en dicha sentencia argumentos para fundar la
decisión del TC, contenidos principalmente en el considerando "29 0 ; sin
embargo, se percibe la ausencia de fúndamentos persuasivos, con criterios
novedosos, y, por otra parte, adentra en un estudio fáctico, cle mérito,
particularmente cn el considerando 23 0 (que es rechazado cn el voto de minoría
de ia ministra 13111nes Aldunatc):
TRIBUTARIO 167
Que, históricalllente los impuestos ijnptjgnados y especialnrente al tabaco no han
àiiupedido de Illdftera alguna el pleno ejercicio de las actividades econó"ficas de las empresas
del giro, IO que constituye hecho público y notorio el que deriva adeniás de la falta de
productos que los sustituyan.
Luego el TC presenta una serie de estadísticas internacionales relativas a
la fluencia de los tributos en las empresas de tabaco y gasolina, de diversos
países, ata sostener su decisión: "Ello no ha afectado la viabilidad de las
empresas, ya que igualmente, es efl un una hecho buena público posición y
no notorio obstante que, los en gravámenes general, todas discriminados
ellas han crecidoque y se encuentran hasta este momento les afectan".
Podemos percatarnos cutonces que del piano abstracto, el TC fin pasado
a un ,5egarnen económico, concreto. Sin mayores aportes, en definitiva el TC
resuelve m; rechazar la impugnación.
c) Rol 773, 26 de noviembre de 2007 (Estadios)
La Ley 20.033, conocida como Rentas Mnuicípales ll, al modificar el
artículo 2 0 de la Ley 17,235, condicionó la exención del impuesto territorial
de que anteriormente gozaban los recintos deportivos a la circunstancia de
mantener convenios para el uso gratuito de sus instalaciones deportivas con
colegios municipalizados o particulares subvencionados, bajo los parámetros
definidos por un reglamento. Los
erepresentantes del Estadio Español S.A. impugnaron la constitucionalidad de
esta fórmula, por infringir a su juicio el principio de legalidad tributaria. La
sentencia finalmente acogería el requerimiento sólo en cuanto la exención que
podría favorecer al estadio contribuyente infringe el principio de legalidad
tributaria, al 52 remitir sus elementos esenciales a un reglamento.
El fallo se divide en varias partes, y la que acá nos interesa es aquella
que reflexiona sobre la justicia del tributo, presentándonos una precisa
definición de lo que ésta envuelve:
Que ell Elianto a esta 'Jitlieria este 'l}íbunal ha scíialado que si bien el ft"lja de la justicia
tributaria es gn asunto de carácter valórico, '(la proporción o desproporción de tributo debe
ser ponderada (le acuerdo con la capacidad de pago del (.onfl'ibnyente y no en relación 323 con
el anterior del ilnprtcsro que se lnodiJiúl" (Rol '203, 6 de diciembre de 1994).
Luego agregó el TC:
323 Tribunal Constitucional, sentencia Elf'idios, Rol N O 77'3, cons-illc.anao '12"_
V CONSTITUÇiONA1, ECONÓMICO
Que, en todo caso) esta ntagistratHta ha indicado que lo que se ha querido la itnposición
de tributos que representen "1jna expropiación o cofifiscacidn') o que e definitiva
"ñnpidieran el ejercicio de ttna actividad". En otras palabras, se trata d' ijupedif'
"desproporciones o injusticias, injustificables o irracionales, y ellas se produc cuando
son pnanifiestas, esto es, al tenor de la definición del Diccionario de la Lengg'g
Española, cuando son descubiertas, patentes, claras" (Rol 219, IO dejulio de 1995).?
Finalmente, el TC invitó a analizar los aspectos concretos de la justicia tributaria'
esto es, (le df.tterdo d la naturaleza fáctica concreta, cualquiera que sea la naftnaleza
jurídica de los tributos, .
Observamos acá cómo el TC se define sobre la noción de justicia tributaria_
Siempre en la misma tónica, aludiendo a los mismos conceptos que se utilizan en
los temas expropiatorios, ahora nos da un criterio más de evaluación: la
ponderación
fáctica, concreta y específica que exige cada aplicación del tributo. 326
En síntesis, y concluyendo nuestro repaso de la jurisprudencia del TC en
materiá de tributos manifiestamente desproporcionados o ipiustos, puede decirse
que ésta es modesta. No hay en la jurisprudencia un legado suficientemente denso
o elaborado que permita anticipar o identificar con suficiente precisión cuando un
tributo incurre en la prohibición del artículo 19 N 0 20, inciso segundo de la
Constitución.
Quizá ello se explica porque el TC ha sido muy reacio a acoger requerimientos
en la materia, o porque no ha recurrido especialmente al principio de
proporcionalidad en estas sentencias, inhibido de ingresar en apreciaciones de
hecho que se estiman de mérito legislativo, o simplemente porque en todo el
mundo para las cortes ha sido dificil el problema.
Pese a ello, encontramos un caso reciente en que esa magistratura declaró un
tributo como manifiestamente desproporcionado. Bs lo acaecido en el llamado
caso Intereses Excesivos (Rol 1951-195'2, 13 dc septiembre de donde cl TC
resolvió la in:vplicabilidad dei inciK0 tercero del artículo 53 del Código 'hibotario
por considerar que el interés moratorio de 1,5%) mensual aplicado a una deuda
tributaria no era armónico con la Carta Fundamental, toda vez que la tas a n
soportada por el contribuyente era irracionalmente alta y el abultamiento del
tributo por transcurso deJ tiempo no le era imputable al particular, sino que soio al
Estado.
El fallo marcó un hito en la juri#pvuclencia del TC, al acoger por vez primera
324 Tribunal sentencia Esfadios, R.OI N O 773, considerando 43".
325 326 Tema Tribunal que Conslivm:ionnl, será tratado en sentencia acápite caso
subsiguiente.Estadios, Rol N" 773, 'Id".
169
á$inconstitucionalidad por este motivo, alejándose de los tópicos tradicionales
ocupado al Tribunal en jurisprudencia tributaria y aplicando razones stóricas, de
proporcionalidad y de derecho comparado para resolver el asunto.
, nnstituye, entonces, un avance en la determinación de límites sustantivos
al o
Legislativo al momento de imponer exacciones forzosas a los ciudadanos.
k Birk: la razonabilidad como expresión de la igualdad
 DERECHO ECONÓMICO
La doctrina extranjera más lúcida ilustra el problema de la justicia
tributaria óvocando la tazonabilidad como complemento al elemento
tradicional de la cápacidad económica del contribuyente.
L). 13irk32/ nos recuerda que el establecimiento de la equidad en las
cargas es una tarea que compete por igual al legislador, al Ejecutivo y a los
tribunales. El legislador está obligado a dictar leyes que satisfagan los
principios constitucionales relativos a la justa y equitativa distribución de
las cargas tributarias. VI Ejecutivo, por su parte, es responsable de que la
aplicación de tales leyes sea justa. por último, los tribunales tienen el deber
de interpretar las leyes en un sentido Compatible con el principio de
equidad.
También señala Birk que la igualdad en materia tributaria implica la
existencia 'de cargas impositivas diferentes, según ia capacidad financiera
de cada persona. 'Dicho de otro modo, los sujetos que tienen igual
capacidad financiera deben ser gravados del mismo modo (igualdad
tributaria horizontal), mientras que los sujetos cuentan con una capacidad
financiera distinta deben ser gravados de modo distinto (igualdad tributaria
vertical).
Sin embargo, advierte Birk, refiriéndose a la experiencia alemana, el
principio de igualdad ha tenido un impacto limitado en materia de derecho
tributario, lo que obedece a tres razones. En primer lugar, existe una
variedad de condiciones de vida que da lugar a distintas formas de tributos.
Esto torna más compleja para el legislador la tarea de usar la capacidad
financiera como el único criterio a la hora de deterrnil$ff los tributos,
dejando de lado otros criterios. Ejemplo de esto es la exenci6n tributaria de,
gozan cu Alemania fas remuneraciones obtenidas por trabajar más allá de la
jornada laborat (night slJéfi prenliusns) lin segundo lugar, prosigue .13iyk5
se encuentra la creciente instrumenta\izaciórl de los l.ríbL1t05 para fines
sociopo\íticos y económicos (fomento o desincentivo de ciertas condilctas).
Eli este ílitimo caso, la igualdad tributaria no puede ser el único estándar,
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
dado que estos fines sólo pueden ser alcanzados rnediante privi*egios o
discriminaciones tributarias.
Al momento de precisar cuáles son IOR criterios concretos que deben existir
3'27 HANS t._tvl. (Fili101). distri"lindfory fax legislation: (he eql"llily in law, Kluwer LAW bytcrnational, 2003,
pp. 45-'16.
V. CONSTtTUCtONRL
íta;.someter a un impuesto al test de la razonabilidad e igualdad tributarias, en
interesante Obra Legal protection against discriminatory tax legislation, Birk
recue que en Alemania el primer criterio constitucional —durante un tiempo
el únic sobre igualdad tributaria fue el de la capacidad individual de pago.
"Igualda
tributaria En Otras significa palabras, impuestos los sujetos diferentes del
impuesto de acuerdo que a tiene la capacidad la misma individual capacidad d'ede
pago.
pago, deben soportar la misma carga tributaria (carga horizontal) y sujetos con
distinta capacidad de pago deben tributar en forma diferente (carga vertical)"
de la Pero capacidad el mismo de pago autor no reconoce ha tenido que mucha
hay tres aplicación razones práctica por las cuales para efectos el principiode la
igualdad tributaria. La primera sería la complejidad de las formas del impuesto,
derivada de la variedad de las condiciones de vida. La segunda, la que él llama
"instrumentalización" de los tributos para fines económicos y sociopolíticos. En
esta área, Birk reconoce que muchos propósitos económicos sólo pueden lograrse
"mediante privilegios o discriminaciones tributarias". Finalmente, la tercera
causa es para él similar a la segunda, porque más allá de la capacidad de pago, la
política 'i? tributaria puede tener múltiples y legítimas orientaciones y propósitos.
Con todo, a continuación Birk advierte el giro que ha tenido el Tribunal
Constitucional Federal de Alemania en materia tributaria. "En su temprana
jurisprudencia, el Tribunal Constitucional sostuvo que el principio de igualdad
tributaria era una mera prohibición de la acción arbitraria. Luego redujo este
criterio para aumentar las posibilidades de control: exigió que el fundamento
justificativo del tratamiento desigual, debe ser razonable" 329
Con esta reflexión, queda lanzada la conclusión de lajurisprudencia
constitucional más avanzada y respetada del mundo en materia tributaria, que
es la de Alemania. Igualdad significa, en definitiva, razonabilidad. Es decir, de
acuerdo con estos criterios universales, los elementos que justificarían
constitucionalmente un tratamiento tributario desigual, entre personas o
respecto de hechos o productos, serian:
a) la capacidad individual de pago;
b) la creación de un incentivo económico o social razonable;
c) la creación de un desincentivo económico o social razonable;
d) la mitlgación razonable de externalidades negativas.
3-2,3. La arbitrariedad intrínseca y el principio constitucional de
proporcionalidad o razonabilidad de las leyes tributarias. Alemania y
Argentina
El principio constitucional de igualdad tiene dos dimensiones: la igualdad
comparativa —aquella que se mide en comparación con otros— y la igualdad
intríllseca,
328 protettion BIRR, D. against "The limited impact of legislation, the principle Kluwer of equality Law
Internationa), On tax law", Londres, capítulo 2003, 4 de libro p. 45.Legal 329 Ídem. , p. 46.
aquella que tiene por objeto juzgar el acto mismo y su racionalidad o
.arbitrariedad, ante sí, ante su propia lógica, sus fines y sus medios.
ta vertiente intrínseca de la igualdad ha dado lugar a lo que en doctrina
330
y en este texto hemos llamado el principio de proporcionalidad
principio de razonabilidad de las leyes. Como explica Bacigalupo, en se le
llamó "principio de la proporcionalidad, que el Tribunal alemán dedujo
primero del principio de Estado de Derecho consagrado en artículo 20.3.
LFB (Ley Fundamental de Bonn) y más tarde de la propia esencia
de 'los derechos fundamentales nos recuerda .331 que "en derredor dei
art. 28 de la Constitución En Argentina, Spisso
Nacional, en conjunto con los artículos 16, 17 y 33, la doctrina y la
jurisprudencia de la Corte Suprema han construido la teoría de la
razonabilidad de las leyes, como garantía innominada de la Constitución". 332
En el vecino país, la razonabilidad se vincula directamente con el
principio de • igualdad, y en particular con la igualdad tributaria. Así, dice
Spisso, "lajurisprudencia de la Corte Suprema, con un sesgo marcadamente
afirmatorio de la libertad, ha *venido sosteniendo a la luz de los principios de
igualdad y razonabilidad de las leyes, que el ordenamiento tributario debe ser
estructurado de consuno con las pautas que dimanan de tales principios".
Buscando una noción, el mismo tl"atadista cita la obra específica de Juan
Francisco Linares Quintana, quien añade que el "principio de razonabilidad
de las leyes, entendido como una exigencia referida a la ley que debe
contener una equivalencia entre el hecho antecedente de la norma jurídica
creada y el hecho consecuente de la prestación o sanción, teniendo en cuenta
las circunstancias sociales que motivaron el acto, los fines perseguidos en él
y el medio que, como prestación o sanción, establece dicho acto .333
Cabe preguntarse, en definitiva, ¿cuáles son las exigencias de la
razonabilidad para una ley tributaria? Bacigalupo resume las emanadas del
Tribunal Constitucional Alemán como ''de idoneidad o adecuación
171 n (geeignetheis), así como la de necesariedad (erforderlichkeis) de la
limitación para lograr el fin que con ella se persigue, para Io cual no debe
existir medio menos gravoso para alcanzar tal fin, y en tercer lugar,
sinne) entre el derecho fundamental limitado y el bien jurídico valor que se
pretende salvaguardar mediante tal limitacion .334
0 el
330 Para un completo trabajo en la materia, y comunitario", de véase la doctrina BARRES, de
O
JAVIER, los límites " Introducción inmanentes Póbiica al principio alos Nderechos 135, de
 DERECHO ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
1994, proporciona-fundamen-p. 495. lidad en el derecho comparado en Revista de
Administración

331 BACIGALUYO, tales sometidos MARtANO, 2 reserva "La legal", aplicación cn Revista Española de Derecho
Constitucional, vol. 13, NO 35, 1993, p. 297,

333 QUINTANA LINARES, JUAN FRANCISCO, "La tazonabilidad de las leyes", p. 29., citado
por smsso, ob.
cit., p. 398.
334 BACAGALUPO, ob. cit.. p. 300.
 ECONÓMICO
"çCHOCONST\TUCZONAL
parámetros persiguen medir la razonabilidad de la ley, y
en aaey:tributaria. Por este medio, se trata de detectar una
arbitrariedad medios no adecuados al fin de la ley, o de medios más
gravosos
-alternativamente disponibles, o de medios que aunque idóneos, son
3.2.4. Razonabilidad e igualdad de leyes tributarias. Jurisprudencia
del Tribunal Constitucional de España y de Chile
Siguiendo la línea de razonamiento de la igualdad en su intrínseca —
razonabilidad—, veremos ahora cierta jurisprudencia de tribunalek'\ r
Existe jurisprudencia sobre razonabilidad de leyes tributarias en Alemania
Argentina y España, por citar algunos países. Además, en materia de igualdad
razonabilidad intrínseca, creemos que la sentencia Rol N O 53, de 1988, de
nuestrq Tribunal Constitucional chileno, es un ejemplo de valoración entre
fines y de una ley, similar a 10 que análogamente puede hacerse con las leyes
tributarias.O*5,
En España, en la sentencia s.T.c. 141/88, del 12 dejulio de 1988, el
TribunalConstitucional español declaró inconstitucional una ley tributaria con
los siguientesl
De la doctrina de este Tibunal cabe deducir que las li,nitaciones i,npuestas al del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva no sólo ha de responder a finalidad
constitucionalmente legitima, sino han de ser razonables yproporcionadas. en relación
con el objetopretendido no han de el contenido esencial del derecho. Pues bien, en el
caso considerado existe, sin duda, unafalta deproporcionalídad entre el objeto que
sepersigue -la recaudación del y el modo en que opera. Aquél podría lograrsepor otros
medios, entre los que cabría incluir.. ... 336
En Chile, la sentencia referida del Tribunal Constitucional Rol N O 53, al
anular el artículo 146 del Proyecto de Ley de Votaciones Populares y
Escrutinios, luego convertida en la Ley N O 18.700, también hace una
valoración de fines y medios, propia del principio de igualdad. Al razonar que
TOMO TRIBUTOS PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
es inconstitucional que una persona condenada a 100 unidades tributarias puede
sufrir por vía de sustitución la misma pena que una persona condenada a 1
unidad tributaria mensual, está afirmando que el medio legislativo empleado no
es proporcionado, no es razonable,
335 En un sentido lato, se puede afirmar que la sentencia Roi N O 53, de 5 de abril de 1988, del
Tribunal Constitucional de Chile, en sus considerandos 71 0 y 720, recae en materia tributaria, por
cuanto se refiere a hs multas (cargas patrimoniales) de los infractores a la Ley de Votaciones
Populares y
336 Tribunal Constitucional de España, sentencia NO 141/88, de 12 deju!io de 1988.
ll / REGULACIÓN. Y TRIBUTAMO 173
adecuado.
emanera que en Chile, como vemos, también existe un precedente jurisprudencial
en materia de igualdad y razonabilidad de leyes. Este precedente de 1988 para el
análisis que haremos a continuación sobre la materia.
Estados Unidos
Cláusula de Igual Protección
Estado podrá... negar apersona alguna, dentm de sujurisdicción, la
igttalppotección (Enmienda XIV, Sección 1, Cláusula 2, Constitución
de EEUU).
Esta famosa cláusula de la Constitución de los Estados Unidos es
invocada epinúnmente en casos referidos a diferencias en las tasaciones de la
propiedad, distinciones entre actividades económicas similares, entre
actividades económicas compiten en el mercado, y entre residentes y no
residentes.
La jurisprudencia norteamericana ha señalado consistentemente que la
aplicación de -esta cláusula requiere que la discriminación sea intencional y
sistemática. Así establecido, entre Otros casos, en Southern R. co. Vs. Watts,
260 U.S. 519, 926 (1923). Esto viene a significar que la discriminación
causada a raíz de meros errores en una tasación no implica una violación de la
cláusula referida.
Cláusula de Igual Protección exige, en definitiva, que los
contribuyentes se encuentran en una situación similar sean gravados de un
modo similar, dos problemas más comunes en el contexto de eses
cláusula tienen lugar en Unidos cuando:
i) la aplicación del esquema tributario se desvía del lenguaje estatutario
del tributo.
el contribuyente rechaza una clasificación estatutaria específica.
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Lo usual es que, en un caso en que está envuelta la cláusula de igual
protecci6n, la Corte Suprema de Estados Unidos aplicará a los impuestos
estatales un control laxo de razonabilidad. En este contexto, el famoso fallo
unánime de la Corte Suprema de los Estados Unidos, caso Allegheny
Pittsburgh de 1989, es una de las más poderosas armas de los contribuyentes,
por cuanto restringe a los estados en la posibilidad dejustificar diferencias en
sus estatutos impositivos: si la discriminación se opone a la razón de ser del
tributo, ésta atentará contra la Cláusula de Igual Protección. Más aún, si la letra
o la aplicación del estatuto discriminan a un grupo o a un derecho protegido por
la Constitución, las cortes aplicarán al tributo un examen mucho más estricto.
32512. El fallo Allegheny Pittsburgh337
.Descripción del Caso
La Constitución de West Virginia establece un principio general de de los
tributos, de modo que toda la propiedad, tanto real como personal, sea gravada,
en proporción a su valor. Entre 1975 y 1986, el asesor tributario del condado
Webster tasó los inmuebles de las recurrentes de acuerdo al precio de su
reciente. Otras propiedades que no habían sido recientemente transferidas fuer
y: tasadas de acuerdo a sus tasaciones previas, con leves modificaciones. Este
sistema* provocó que existieran diferencias tremendas en el valor de tasación
de con características similares.
Posteriormente, la Corte Estatal de Circuito falló que el método de
tasación del condado discriminaba sistemática e intencionadamente a las
recurrentes, atropellando la Constitución estadual así como la Cláusula de
Igual Protección propia de la Enmienda XIV de la Constitución de Estados
Unidos. Ella ordenó la recurrida reducir las tasaciones de las recurrentes al
nivel recomendado por el comisionado tributario del estado en sus
indicaciones a los asesores locales.
La Corte Suprema de Apelaciones de West Virginia revocó este fallo,
sosteniendo que no existió una discriminación sistemática e intencionada, dado f"
que la propiedad de las recurrentes no fue tasada por encima de su valor real, el
que había sido calculado de modo adecuado. Según esta Corte, en caso que
hubiera diferencias en la tasación respecto de Otros inmuebles similares, esto
solo podría ser remediado a través de una acción en que las recurrentes
solicitaran el aumento de las tasaciones inferiores.
Finalmente la Corte Suprema de Estados Unidos acogió el recurso,
revocando el fallo de la Corte Suprema de Apelaciones de West Virginia. El
tribunal máximo de ese país sostuvo lo siguiente:
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDhD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
Las tasaciones en los inmuebles de las yecurrentes violan la Cláusula de Igual
Protección, No es inconstitucional tasar la propiedad según el Plecio de conapra
reciente, reajustando el monto de la tasación a Iltedida que pasa el tiempo. Sin
entbargo, la Cláusula de Igual Protección exige que el reajuste sea preciso, de nzodo
que no existen diferencias sustanciales en la tasación de propiedades con
características sinálares. En el caso eti cuestión las diferencias son sustanciales, por
cuanto la propiedad de las recurrentes Ita sido tasada a un valor entre 8 y 35 veces
nzayor al de inntuebles vecinos sónilares, A esto cabe sumar que tales diferencias no
han sido tetnporales sino que se han extendido por 111ás de IO años,
337 Allegheny Pittsburgh Coal co. vs. Commission ofWebster City, 488 U. S. 336 (1989).
11 175
cláusula de Igual Protección permite a un estado dividir diversos tipos de
propiedad clases distintas, asignando a cada clase carga tributaria distinta, con
tal que tales Y cargas arbitrarias ni caprichosas... La intencionada y de otros
inmuebles que tienen las tnisnjas características de los de las recurrentes,
privado a estas últimas de derechos ante la de Igual Protecci6n.
Esta decisión demuestra que la Cláusula de Igual Protección no sólo impide
al stado cobrar impuestos caprichosos o excesivos, perjudicando a un sector de
la
-ciudadanía. También le impide favorecer perjuicio arbitrariamente pecuniario
directo a un grupo para de el ciudadanos,resto. cuando ello no implique un
'3.253. Elprincipio de la distribución
Nagel y Dyk nos explican, en Lcading United States Supren,e cogrt
state Tax quede la Cláusula del Debido Proceso que se encuentra en la
Enmienda de la Constitución de Estados Unidos emana una importante
limitación materia tributaria: se trata de la rational o "relación racional" que
debe existir entre los ingresos que el tributo implica para el estado estadual y
el *valor intraestatal de la empresa gravada. Esta limitación apunta, en
definitiva, a interrogante acerca de qué porción de la empresa puede ser
gravada por un estado determinado.
Para estos autores, en un mundo en que muchos negocios operan no en
uno, sino en todos los estados de EEUU, no es posible que cada estado
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
grave ,atodos los aspectos de una empresa. La Corte Suprema de EEUU ha
establecido respecto el Principio de la Distribución, al fallar que los impuestos
deben ser debidamente distribuidos, de modo que cada estado grave
únicamente aquella porción del negocio o actividad económica que se puede
atribuir a ese estado en particular.
Esta exigencia fue claramente reconocida por dicha Corte en el caso
Wisconsin vs. J.C. Penney Co., 339 cuando señaló que la Enmienda XIV de
la Constitución implica que "la potestad tributaria ejercida por cada estado
debe guardar relación con alguna protección, oportunidad o beneficio
otorgado al sujeto gravado. La interrogante clave apunta a si el estado ha
entregado o no algún beneficio que 10 faculte para gravar al particular".
En otras palabras, en Estados Unidos no cabe duda que la cláusula
constitucional del Debido Proceso limita la potestad tributaria de los
estados a aquel monto que puede ser razonablemente atribuido al estado
que impone el tributo. Es 10 que ha
338 NAGEL, WALTER Y indices, DYK, TIMOTHY. Tax Management Leading United Inc.,
1995, States pp. suprcme 196-197.court state Tax Cases: Official syllabi, Notes and
339 Wisconsin vs.J.c„ Penney co.. 311 U.s. 435 (1940).
amido substantive dueprocess ("debido proceso sustantivo"), por
oposicióh' 'tradicional procedural due process ("debido proceso
procedimental").
3.3. El principio de la no afectación tributaria
El artículo 19 NO 20 de la Carta Fundamental en sus dos últimos inciso
señala que:
Los tributos que se recauden, cualquiera que sea naturaleza, ingresarán al patrimoni
de la Nación Ito podrán estar afectos a 'Itt destino determinado.
Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados tributos puedan estar afectos
propios de la defensa nacional. Asintismo, podrá autorizar que los que gravan
actividades. o bienes que tengan clara identificación regional 0 local puedan ser
aplicados, dentró';y" de los marcos que la "Jisma ley señale, por las autoridades
regionales o contunales pará, elfinanciantiento de obras de desarrollo.
TOMO TRIBUTOS PROPIEDAD ESTATUTO
Como se desprende de la norma constitucional citada, Io que se prohíbe es"
que los tributos tengan un fin específico, es decir, "afectarlos" a él. En palabras*
de la Real Academia de la Lengua Española, lo vedado es "imponer gravamenL
u obligación sobre algo, sujetándolo el dueño a la efectividad de ajeno
derecho", "destinar una suma o un bien a un gasto o finalidad determinados",
según la acepción jurídica del verbo "afectar".
3.3. l. La lógica de este principio
En el seno de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución se hizo
presente la importancia de consagrar el principio de la no afectación de los
impuestos a un fin específico, o sea, "que los impuestos sólo se recauden para
fines generales de los gastos del Estado el que distribuirá los fondos entre la
Administración Central y las regiones .340
Tal como se consignó en la Comisión de Estudio: "Cualquiera que sea su
naturaleza, las contribuciones que se perciban ingresarán al patrimonio
general de la nación y no podrán jamás estar afectos a un destino
determinado" 341
Este principio persigue evitar la rigidización del presupuesto fiscal, el que,
de admitirse una afectación de los impuestos permanente en
lt el tiempo y por ley, estaría predeterminando, perjudicando la
177lógica anual de la Ley de Presupuestos y el manejo
financiero del Ministerio de Hacienda.
340 CENC, sesión N O 384, de 14 dejunio de 1978, p. 2.819.
341 CENC, sesión NO 393, de 4 dejulio de 1978, p. 3.018.
significado de esta disposición, en palabras del Tribunal Constitucional,
Que la constitucional del inciso tercero del numeral 20del artículo 19, de no VI" • taci6n de un
tributo a un destino determinado, si bien nofue precisada suficientenjente
la historiafldedigna de su ha sido la doctrina nacional la que se Ita de dar tilla
explicación del precepto a través de objetivo, señalando la pretende evitar las
dificultades que al manejo de lasfinanzas públicas generarían compromiso
dado de antentano sobre el destino de los inrpuestos pues,
para cuya satisfacción se destinan los recursos son esencialmente
variables de año en año" (Figueroa Valdés, Juan Eduardo. "Las
garantías constitucionales del contribuyente en la Constitución de
1980", página 107).
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS Y PROPIEDhD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
Es decir, lo qtge se señala y se desprende de una interpretación armónica de la

nortna, y es Io que el constituyente ha querido, es que no de haya impuestos gna

relación y el destino absoluta que dependienteda a lo

dilecta entre lo que se recauda por concepto recaudado. Así, el constituyente

quiere evitar directo y de tríbjgto a II" gasto determinado.34

En tal sentido, el Tribunal Constitucional no estimó tributo de afectación

el - aumento del impuesto al tabaco tendiente a obtener ingresos que
permitieran un ajuste de pensiones. se sostiene que los referidos tributos
"constituyen fuentes de recursos de gastos que se pretenden financiar".
iEn sentido contrario, sin embargo, estimó inconstitucionales tributos
que *contenía el proyecto de ley de municipalidades, sin indicarse los
requisitos que establece la Constitución.344
El fallo en cuestión señala en lo pertinente:

160, Que el artículo 50, letraf), del proyecto renrítido establece que para el
cumplimiento de las tendrán la atribución de "establecer tributos que

graven actividades 0 bienes que tengan una clara identificación local, para cuyo efecto
las autoridades comunales deberán actuar dentro de los Inarcos que la ley establezca",

17 0. Que el artículo 19, NO 20, de la Constitución prescribe que los tributos que se

recauden, cualqniera que sea su naturaleza, ingresarán al patrinronio de la Nación y

no podrán estar afectos a un destino determinado.

342 Tribunal Constitucional, Rol 219, 31 dejulio de 1995, considerando 2.

343 ídem„ considerando 4.
344 Tribunal Constitucional, Rol 50, 29 de febrero de 1988.
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
178 ARTURO FBRMANDO[S V,
Sin elllbargo, la mistna nornja, acto seguido, establece que "la ley podrá
autorizar detenninados tributos puedan estar afectados afines propios de la
defensa nacional autorizar qtte los que graven actividades o bienes que
tengan una clara identificación puedan ser establecidos dentro de los
ntarcos que la "lisina ley señale, por las autorida,re conmnales y destinados
a Obras de desarrollo conjunal";
(8 0. Q11e la norma constitucional antes transcrita, en cuanto se relaciona
con el CII estudio, pernlí(C excepcionabnente al legisladorfacultar a las
autoridades contunal para establecer tributos, dentro (1c los jnarcos qtte
ella IllismaJije, sientpre que
i(lenii/icación local y b) ellos estén destinados a obras de desarrollo
19 0, Que un análisis conjpara(ivo entre la nonna señalada del proyecto y la
prcceptiva constifucíonal, denjuestra qrje aq"élla infringe el artÍE1110 19, N
O
20, inciso final, de la Carta Fundmnental, por cuanto ontite señalar conm
requisito para las, Illunicipalidades ejerzan esta facultad el destino que
deben tener los tributos, no: obstante que la Constitución exige
perentori(unente que ellos sean aplicados a Obras de desarrollo connmal. Al
no indicarse en el precepto del proyecto el señalado destino, la nonna otorga
una atribución que excede el claro sentido de la normativa constitucional,
porque pern:ite el establecillliento de tributos que se destinen afinanciar
cualquier tipo de gasto, en circunstancia de que, cuno está dicho, por
n:atldato del constituyente, sólo pueden aplicarse a "obras de desarrollo
mnunal".
En la ya referida causa Rol N O 247, ante el mismo Tribunal
Constitucional, se estimó inconstitucional un artículo del ya citado
proyecto de ley que modernizaba el Servicio Nacional de Aduanas,
sosteniéndose:
Que, seguidantente, debe tenerse en consideración lo establecido en el
artículo 19, NO 20, de la Constitución Política, que eslalJIec.c en su inciso
tercero que "Los tributos que se recauden, cnalqtticra que sea su naturaleza,
TOMO REGULACIÓN, Y ESTATUTO
ingresarán al pafri111011io de la Nación y no podrán estar «fectos Ígn
destino deterlllinado". Consiliiienttnnente, el artículo ñnpugnado por esfe
requerilllieti(o contraría esta nonna constitucional, por cuanto, por una parte,
señala que los l'ea¿rsos provcllienles de su aplicar.iÓn serán ingresos propios
del Servicio Nacional tle Adnanas, y por otra, se dan cn este caso las
simaciones de excepción qne considera al respecto la Carta Fundtilljental en
Id filislna ya citada disposición ,345
345 Tribunal Constitucional, Rol N O 2.•1-/, 14.10.96.
('-ONSTITUC.IONAE, TRIBUTARIO 179
Tal como se ha señalado, el inciso tercero del artículo 19 N O 20 consagra el
Tincipio de no afectación de los tributos a un fln específico, de forma tal que los
ributos, cualquiera sea su naturaleza, deben ingresar al patrimonio de la nación, no
u
pudiendo estar afectos a un destino determinado. Así las cosas, "10 recaudado por
vconcepto ingresa al erario nacional para fines generales de los gastos del Estado,
que distribuirá dichos fondos entre la Administración Central y las regiones „ .346
Como ratifican Evans de la Cuadra y Evans Espiñeira, "lo que prohíbe la onstitución
es condicionar un gasto a una recaudación tributaria específica, irccta y
jurídicamente afectada a un destino vinculado a ese gasto. Las razones que explican
la limitación constitucional a la soberanía del legislador radican en que la previa
itnpide evaluar año a año las necesidades la justificaron, pudiendo darse el caso de
que no sea menester continuar la destinación de los recursos a satisfacerlas, o bien
que sea imprescindible aumentar los montos para 'atenderlas frente a situaciones de
emergencia .
Apreciamos entonces que el 'TC reconoce siempre este principio; no obstante,
afirma que debe interpretarse en concordancia con una norma de naturaleza orgánica,
que mal aplicada podría relativizar la no afectación: el artículo 67, inciso ócuarto de
la ConstituciÓn.
Señala esta disposición, insertada en el contexto de la Ley de Presupuestos:
No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin
que se indiquen, al Inistno tíetnpo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho
gasto,
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
A lo que se refiere el TC con esta aclaraciÓn es que, en el fondo, hay acá una
especie de afectación, ya que se indicaría un destino (ese nuevo gasto), para el tributo
(fuentes de recursos). 348 En nuestra opinión, el TC no deja de tener razón,
346 VERDUGO, MARIO ET AL. , ob. cit., p. 227.
3'17 EVAN* CUADRA, ENRIQUE, ET Al..., ob. cit., p. ,
3'18 Usto advierte, ejemplo, en la sentencia Rol 219, de 31 deju}io de 1995, en que pronuncia sobre la
constitucionalidad un proyecl.o dc ley que concede reajnqle extraordinario a ciertas pensiones, y un
alimento Adicionat a 'a educación subvencionada, y establece Ins fuentes para su financiamiento.
Dice cl considerando 30 :
"Qne en el proyecto dt ley objetndo a juicio de este Tribunal no existe una alêctación dilecta y diente
entre el impuesto que 105 artít;nlos l" y 2 0 y el monto (lel de pensiones A otopgat, de manera qnc si cada
una de estas Inatt:li-.is hnbier,l sido tratada en proyectos separados no hubiera podido ser objeto de un
reparo colFtitucional. Su asociación o consideración en el mismo proyecto, además (le nn:i racionalidad
y celeridad legislativa tiene PO' objeto dar cumplimiento a hs normas que establece ei 64 de la
Constitución, que en su inciso cuarto señala: "No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto "con
cargo a los de la Naci6n" sin que indiquen, al '«mismo tiempo", las fuentes de tecnrqos necesarios p:lfa
"atender dicho gasto",
Cuclilcs dc recnrsos a que se refiere la norma transcrita, indudablenAente incluye enne otros y
principalmente a los impuestos y cualquier [laluvaleza, principalísiusas (le los ingresos Estado le
permiten cumplir sns funciones,
ya que es un principio jurídico constitucional básico el de que las
normas
interpretarse este mismo concepto, armónicamente, el principio Sin
embargo, de no afectación debemos no añadir puede que, verse
obedeciend»menoscaba
de tal manera de que se desfigure en su esencia.
3.3.2. Los problemas para la vigencia del principio:
el ámbito de aplicación de la disposición Ga
transitoria
Toda nueva norma que empieza a regir debe tener un período de
adaptació„g, frente a la situación existente hasta entonces y la que
inaugura con su vigenciaó/ Esa es la lógica que, en materia
constitucional, subyace a las "disposiciones transitorias". En principio,
podríamos decir que algunas de ellas contradicen Constitución, pues
alteran o modifican sus principios para ciertos casos, o eximen del
cumplimiento de éstos; sin embargo, como hemos señalado, es
Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
TOMO REGULACtÓN,
necesario que sea así para producir un tránsito armónico al nuevo
escenario. Un claro ejemplo es el tema de los tributos. La disposición
60 Transitoria es un típico caso de ultraactividad de la ley, al igual que
las disposiciones Ia y 4a transitoria. Dice la disposición 6a transitoria:
Sin perjuicio de Io dispuesto en el inciso tercero del número 200 del 19, ntantendrán
su vigencia las disposiciones legales que hayan establecido tributos de afectación a
destino detertninado, ynientras no sean expresamente derogadas.
El II de marzo de 1981, entonces, no vino a derogar los tributos
existentes, a pesar de que ellos pugnaren con los principios tributarios
de la nueva Constitución.
Esta norma transitoria ha generado distorsiones en la primera
década del siglo XXI, tales como las denominadas Leyes de Rentas
Municipales I y II, esta Última comentada aquí con ocasión del caso
Estadios ante el Tribunal Constitucional,
En estos casos, bajo pretexto de modificar un tributo de afectación
acogido a la Disposición & transitoria (como algunos impuestos
territoriales), se terminó alterando por completo el tributo original,
creando nuevos hechos gravados, ampliando o incrementando las
tasas, aplicando el gravamen a nuevos grupos, etc.
En definitiva el resultado de las supuestas enmiendas al antiguo
tributo de afectación fue la creación de uno nuevo, formalmente
amparado en el nombre del antiguo. La distorsión emerge porque este
nuevo tributo no pudo jamás estar afecto a un fin determinado, al
tenor del artículo 19 N O 20; los autorizados para
Lo independientemente asume extraordinario anterior Con cargo se confirma de al
pensiones presupucsto de también que a los que impuestos general si el se proyecto tiene de
coa la en Nación"consideración se que refiere, se financia siempre que el por el gasto,
Estado el hecho sean deberá o de no aprobarse asumirlo suficientes, el y
pagarlo,reajustepues se
REGULACIÓN. TRtBUTARto 181
 V. DERECHO CONSTITUCIONALECONÓMICO
sólo los anteriores a la Constitución de 1980, no los que se crearan
e„ués. gravados Luego, si o en bien esos los casos alteró el sustancialmente, legislador
creó nuevas debió figuras someterse tributarias, a los principiosnuevos
permanentes, y entre ellos, a aquel que ordena que los tributos
'{deben podemos ingresar concluir, al patrimonio por lo tanto, general que de la
disposición la Nación. transitoria debe interpretarse
su vocación es la regularización del sistema tributario, con la mira que
en algún tiempo próximo entre en plenitud el régimen de no afectación, según se
desprende una además vía para del perpetuar carácter expresamente lo antiguo, sino
transitorio sólo para de permitir la misma. que Noel
la disposición
N"deber ser" establecido por la Constitución se integre al "ser" de la realidad de manera
pacífica y moderada.
Esta interpretación fue acertadamente registrada en sentencia del TC, S49 por el
voto de minoría del ministro Ricardo García Rodríguez, al señalar sobre la entonces
7a transitoria,3S0 que:
SEXTO: Dicha disposición transitoria constituyó un llanuado al legislador a tegularizar las
situaciones derivadas de aquellas norntas legales vigencia resultaba excepcionabnente
necesario "latitener, invitándolo a legislar de conformidad con las normas constitucionales
permanentes y, en especial, sujeción a la plenitud de lo establecido en el 20 del artículo 19
de la Carta Fundasnenial;
SÉPTIMO.' Como nornra de carácter transitoria que es, corresponde interpretar dicha
disposición séptilna en su estricto sentido, sin analogías ni extensiones, afin de que su
aplicación se circunscriba exacta y limitadamente al objetivo que la ha motivado. Por lo
mistgo, resulta ineludible interpretar su alcance en orden a pennitir que aquellas leyes de
afectación que se las ha debido dejar vigentes, sólo subsistan "lllíentras no sean
expresamente derogadas", no resultando por ello procedente, hacerlas objeto de
TOMO TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
modificaciones que alteren el texto con que se las perniitíó subsistir, el atal, obviatnente, ha
quedado ligado a la prórroga constitucional de su vigencia.
3.3.3. La excepción del inciso final del N O 20: aplicación de impuestos
con clara identificación regional o local
El inciso final del artículo 19 N O 20 constituye una excepción al principio de no
afectación consagrado en el inciso precedente. Ello, por cuanto dispone que la ley
podrá autorizar que:
349 203, 6 de diciembre de 1994, sobre la Constitucionalidad de modificación de ciertas disposiciones de la
Ley de Rentas Municipales y Ley de Impuesto Territorial. 350 Hoy 6', por la reforma introducida en 2005 a
la Constitución.
V.
determinados tributos pueden estar afectados a fines
propios dé defensa nacional; los tributos que graven
actividades o bienes que tengan una identificación
regional o local puedan ser aplicados, dentro de
marcos que la misma ley señale, por las autoridades
regionales; comunales para el financiamiento de
Obras de desarrollo.
Historia del inciso final del artículo 19 NO 20
El inciso en cuestión es producto de la Ley de Reforma
Constitucional NO 19.097, publicada en el Diario Oficial el 12 de
noviembre de 1991. Esta es única modificación que ha sufrido el
artículo 19 NO 20 desde la promulgación la Constitución de 1980.
Las principales innovaciones que significó esta reforma fueron las
siguientes: I. Por una parte, se reemplazó la expresión
"establecidos" por "aplicados", con el fin de reforzar el imperio del
principio de legalidad tributaria; compete únicamente al legislador
la creación de los tributos, confiándosele a la Administración
solamente la tarea de pormenorizar aspectos accesorios de»: un
impuesto, o la de ofrecer normas precisas para ejecutarlo o
fiscalizarlo.
2. Luego, ya no serían sólo las autoridades comunales, sino también
las regionalesN las que, facultadas por la ley y dentro de los
marcos que la misma ley señale,
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
pueden aplicar los tributos que gravan actividades o bienes que
tengan una clara identificación ya no sólo local como señalaba
el antiguo texto, sino también regional, al financiamiento de
obras de desarrollo,
En la reforma se desestimó una proposición del Ejecutivo que
pretendía extender la afectación de los impuestos que gravan actividades o bienes con
clara identificación local a los gastos de funcionamiento y de inversión de los gobiernos
regionales y de las municipalidades. Se argumentó al respecto que dichos gastos debían
financiarse con cargo a los tributos establecidos en las leyes a que se refiere 1, la
disposición sexta transitoria de la ConstituciÓn, 351 como había venido ocurnendo hasta
ese naomento.
Primó en definitiva la idea de aplicar los tributos locales o
regionales solamente a obras de desarrollo regional o municipal.
Asf lo ha sostenido la doctrina autorizada, en términos que la
indicada reforma constitucional ''sólo reemplazó la voz 'establecidos',
por la palabra 'aplicados', para subrayar que las autoridades regionales
y comunales no establecen tributos, dado el principio de legalidad que
los informa, y que tales autoridades están exclusivamente
351 Se trata de impuestos de afectación establecidos con anterioridad ala Constitución de 1980, corno Son
las tica patentes ha permitido profesionales subsistir e cn industriales, virtud de una el impuesto disposición
territorial, transitoria.etc., y a los cuales la actual Carta Poli-
183
/ TRIBUTOS
35
para destinar los impuestos creados al financiamiento de obras de no
sólo a nivel comunal, sino también regional" señalar que, en cuanto a la
explotación de los recursos no renovables,
constancia en actas de que ellos participan de las características de tener
regional, al igual que las actividades pesqueras 0 forestales. De este
que "con el propósito de compensar el deterioro económico que experimenten
con su explotación, la ley podría establecer tributos que graven a dichos
¿*'bienes y destinarlos a obras de desarrollo regional"
Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL
TOMO REGULACtÓN,
El profesor Luis cea Egaña ha señalado sobre el punto que "la reforma
efonstitucional de 1991 suprimió cualquier posibilidad de entender la norma en
asentido que facultaba a las autoridades regionales o comunales para establecer
tributos. En efecto, ahora dicho precepto permite autorizar por ley y dentro de
marcos que ésta señale, a las autoridades regionales 0 comunales sólo para aplicar
al financiamiento de obras de desarrollo los tributos que tengan una
' identificación regional o local. Tal es el caso de las patentes mineras y las
contribuciones de bienes raíces .354
3 4. Estatuto constitucional de las cargas públicas
Anteriormente concluimos que cargas públicas e impuestos tienen la misma
' naturaleza constitucional, y normalmente la misma naturaleza jurídica ante el 'derecho
público.
Corresponde ahora verificar qué diferencias, si alguna, existen entre el estatuto
econstitucional tributario, y el aplicable a las cargas públicas, a la luz de los
principios kestudiados.
3.4.1. Principio de igualdad constitucional.. plena emana aplicación del artículo a
las cargas 19 NpúblicasO 2 de la Sabemos que el principio de igualdad que
tiene aplicación general, dado que "ni la ley ni autoridad alguna podrán
establecer diferencias arbitrarias", como señala el inciso segundo de ese numeral,a
10 que despeja desde el comienzo las dudas sobre la aplicación de la igualdad
cargas públicas. Toda obligación creada por una autoridad estatal debe satisfacer las
exigencias del principio de igualdad.
No obstante, resulta interesante constatar cómo el principio específico de
igualdad tributaria del NO 20 del artículo 19 de la CPR, también es aplicable a las
cargas públicas por el mismo texto de la Carta Fundamental. El inciso primero del
352 EVANs DE LA CUADIU, ENRIQUE. Evms EUGENIO, Los tributos ante la Constit„ción, Editorial
353 VERDUGO MARINKOV[C, MARto; PPBFFER URQU[AGA, EMILIO; NOGUEIRA 228.
HUMBERTO, De,etho Tomo 1, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, p. 354 CEA
EGhÑA,JosÉ LUIS, ob. cit., p. 280.
 V. DERECHO ECONÓMICO
184 ARTURO C.0N5TITUCIONA1-
O
artículo 19 N 20 asume que la carga pública es el género, y el tributo
la Comienza: "La igual repartición de los tributos", y termina "y la
igual reparticio de las demás cargas públicas". De estas frases se
concluye que el principi0'<d igualdad es aplicable tanto a los tributos
corno a las cargas públicas en I por decirlo expresamente la letra de la
Constitución.
De esta forma queda ratificada la aplicación de la igualdad
específica de es número, a todas las obligaciones forzosas que impone
el Estado a los particulare reales o personales, apreciables o no en
dinero, todas consideradas en definitiv como cargas públicas.
3.4,2. Principio de legalidad: vigente para las cargas públicas
Con la misma razón del texto anterior podría argüirse que las cargas
páblicaéí no están sometidas al principio de legalidad. 335
¿Quiere decir que el otro principio tributario que emana de la
primera frase del inciso primero, la legalidad tributaria, no es aplicable a
las cargas públicas que no son tributo? ¿Pueden otras cargas imponerse
por simple decreto administrativo?
La respuesta es negativa, si se atiende al trascendental elemento de
las Actas de la CENC. Aquí hay una precisión histórica que efectuar,
que se relaciona con el antiguo texto de la garantía vigente según la
Constitución de 1925. Según relata Evans de la Cuadra y consta en las
actas respectivas, en la sesión N O 105 de la ComisiÓn, de 11 de marzo
de 1975, se evaluó el texto de la Carta anterior. 356
El texto de la Constitución de 1925 contenía seis incisos en la
materia, tratando la legalidad e igualdad sólo en el primero, y destinando
los otros cinco principalmente a temas orgánicos, de servicio militar y
otros aspectos colaterales. 357
TOMO TRIBUTOS Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
La CENC resolvió eliminar los incisos segundo al sexto, puesto que
como afirmó Silva Bascuñán, su temática era "de carácter institucional,
orgánico, no dogmático, y no se relaciona con los principios generales
de la ConstituciÓn",
355 El texto del inciso primero del NO 20 hace una mención general de la ley parn efectos de los tributos, sin
repetitlo expresamente para las cargas: "La igual repartición de los tributo'; en proporción a las o en 356
EVANS Inogresión LA CUADRA, o forma que dclcrmine ob. In eit„ ley, y la igual ll, p. reputieión 286. cle
las demás cargas públicas".
357 El "La texto Constitución de [a garantía asegura bajo a la todos Constitución los
habitantes de 1925, de In artículo República:10 N D 9, era el siguiente:
9, Sión La 0 igual 10rma repartición que la de ley; los y impuestos la igual y contribuciones, de las demás en
pioporción cargas públicas.de los haberes o la progre-
Sólo por ley a toda pueden autoridad imponerse del Estado contribuciones y a todo
individuo o imponerlas, indirectas, y, aunque sin sn especial sea bujoautorización. es
prohibido voluntaria, o de cualqnier
otra clase.
No puede exigirse ninguna especie 'le personal, o de contribución, sino cn viroid de un
decreto de autoridad compe(cntc, fundado cn la ley que autoriza aquella exacción.
Ningún de las autoridades armado civiles puede y por decreto hacer requisiciones, dc éstas. lli exigir clasc de
auxilios, sino Inedio
'Iodos Una ley los particular chilenos en detcrminmá estado de cargar cl método armas dc
deberán reclutas hallarse y reemplazos inscritos pnra en los las registros fuerzas de
militares, y tierra.si no están especialmente exceptuados por la ley".
185 LEGULAC.IÓN,
-mio »que la comisión estuvo de acuerdo. 358 Como consignan Verdugo, Pfeffer
Nogueira, los aspectos en el texto orgánicos de los actuales fueron incisos
repuestos segundo por la a Junta cuarto de del Gobierno,número / terializándose
00 del artículo 19.
 ECONÓMICO
tomar la decisión de extraer los incisos señalados, los comisionados no repararon
que uno de esos principios el de que legalidad llamaron o "institucionales", reserva
legal de las correspondía contribuciones. tambiénEn
Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL TOMO REGULACIÓN.
es un principio irtdiso[uble a In creación de todas las cargas públicas, ann respccl:o
de aquellas obligaciones de hacer a las que tradicionalmente la doctrina no les
atribuye el carácter de tributo.
Esca solucióll es la misma adoptada en España, porque, como insiste González

principio sustantivo:
358 SILVA BASCOúÁN. Sesión III), tle H de marzo de 1975, en Actas tle la Comisión Constituyente.
el antiguo inciso segundo señalaba: 359 Artícnlo 1(), N" 9, inciso segundo, de la Constitución de 1925,
360 S'EVA Y EVANS DE Actas de la {Zomigión Constituyente, sesión N O 110-
Sólo por ley pueden ilnponcrsc contribuciones directas o indirectas, y, sin su especial antorizaci(fil, es
DHUECIIO CONSTITUCIONAL
prohibido a toda agt0i'idad del Estado y todo indípidlto

Más adelante, el inciso tercero prohibía la imposición de cualquier "servicio Gárcía;ffparece oportuno recordar que la reserva de ley del art. 31.3
Rpersonal o contribución" si éste no era establecido en virtud de una ley, La CE se extié a los tributos, sino a las [prestaciones personales o
eliminación de este precepto para la Carta de 1980 produce a nuestro juicio patrimoniales de carác público], y se hace dificil negar esa cualidad a
¿relevantes consecuencias constitucionales, según se revisará más adelante. los precios públicos". 361
Al eliminarse estos incisos por ia CENC, desapareció de la Constitución la
3.43, El principio de no afectación tributaria:
exigencia expresa de una ley para imponer contribuciones, servicios y en definitiva
inaplicable a las cargas públicas no tributarias
cargas públicas. ¿Significa eso que se desdibujó ei principio de reserva legal de las O
El texto del inciso tercero del N 20 del artículo 19 de la CPR
cargas públicas? La respuesta es negativa, si se atiende a un pequeño detalle
introdu el principio de no afectación tributaria, un principio novedoso
*gramatical y a lo que se acordó al terminarse la sesión N O 110 de la CENC.
En dicha sesión, el profesor Enrique Evans observó que la redacción del para Chile incluso para el derecho constitucional comparado. El

primero, que se venía conservando en su texto matriz desde el respectivo dé la principio es parte cent del Estatuto Constitucional Tributario, aunque

Constitución de 1925, quedaba con un punto y coma al centro de la frase. evidentemente es de naturalez
9," Luego de las palabras ('la ley", venía ese punto y coma, antes de la frase "y la igual doctrinaria. Pese a su novedad, este es un principio apreciado por su
sano impact en la política fiscal.
repartición de las demás cargas públicas". Esto producía el efecto de entender que la
El texto de la Constitución es muy preciso:
ley no era exigible al establecimiento de cargas públicas. Este mismo temor360
representó a renglón seguido el profesor Silva Bascuñán en la referida sesión. Los Íl'iblitos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al
Se acordÓ entonces eliminar punto y coma y reemplazarlo por una coma, con la patrilnonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino detenninado.
expresa ilitención de hacer aplicable el principio de legalidad a todas las demás
La frase circunscribe el ámbito del principio de no afectación
cargas públicas que no se considerasen tributos. Así aparece hoy en la dc 1980.
tributaria a '(loé' tributos", cualquiera sea su naturaleza. En
Luego, a falta de todo otro antecedente en contrario, debe concluirse que la legalidad
consecuencia, si se sigue la doctrina tradicional que admite la existencia
 V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
de ciertos eventos de obligaciones forzosas. para los ciudadanos que no
son tributarias, no cabe exigir el cumplimiento de este principio a esas
obligaciones. En esta obra hemos acreditado que no existe razón alguna
para sustraer a las cargas públicas de su carácter tributario. Salvo en el
ámbito de la soberanía nacional —en que el constituyente ha estimado
aceptable imponer trabajos forzados a los ciudadanos en carácter de
carga—, todas las demás obligaciones de hacer que impone la ley tienen
carácter tributario, por estar dotadas de contenido económico. Así,
legalidad, igualdad y no afectaciÓn son principios que les resultan
aplicables por definición.
Por otra parte, la no afectación rcsttfca contradictoria con la
naturaleza misma de las cargas públicas personales, que por definición
cowsis•ten en obligaciones de hacer. No hay en ellas recaudación dc
fondos, pot- lo que no cabe sa n ingreso al "patrimonio general de la
Nación". Luego, es nuestra opinión que el legislador se enctu:ntra
impedido, ITAjo la Carta de 198(), de imponer obligaciones de hacer
gratuitas a los ciudadanos, salvo de preservación de ia soberanía
nacional. lista conclusiÓn, errvanad:t de un argumento histórico la
eliminación del inciso tercero def antiguo artículo 10 N O 9 de la
ConstituciÓn de 19255 que permitía
imponer "servicios y de argumento de interpretación sistemática
de
301 GONZk1.E7, GARMA, ob, Lit., V, IO.
n TRIBUTOS TRIBUTARIO 187
nonnstitución, se consolidó inobjetablemente por la ya comentada sentencia ROI 735
del Tribunal Constitucional, de 31 de marzo de 2008, caso Turno de Abogados. ya
se ha anotado más arriba en esta obra, el TC declaró inconstitucional e
pb'Cable Orgánico la "gratuidad" de Tribunales. del servicio Dicho legal fallo forzoso
sostiene a que en obliga sn considerando el artículo 52 525 0 : del
igo
TOMO TRIBUTOS CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
Que la ilnposición del deber de atender gratuitanjente en los ténninos que establece el
*Ml'tlcnlo 595 del Código Orgánico de 'Tfibunales, puede transfornjarsc en una carga contraria
a Id Constitución, en consideración a los criterios que se ha sostenido respecto de la igualdad
anfe la ley, aplicables en la especie.
Y luego en el considerando 53 0 :
Que efl efecto, la licitud de los fines perseguidos por cl legislador no puede permitir el anpleo de Illedíos
gravosos y que intpongan una afectación al patriinonio de los abogados convocados al turno, todos los
dilates tienen ciertmnente el derecho a una justa retribución por su servicio profesional.
El Tribunal advirtió, por último, en el considerando 60 0 '
Que la Carta reconoce y ampara el derecho a una justa retribución por todo trabajo, aunque se
imponga bajo la fonna excepcional de una carga, lo que, por lo denlás, se vincula ni Illás ni
'llenos que con la dignidad de la persona Inunana a que alude el artículo 1 0 de la Constitución
Pol(tíca. Conzo lo recuerda Conture: "de asuntos de dinero, el abogado debe hablar con su
cliente sólo una vez: concluido el litigio, para ajustar en pocas palabras, las Ilienos posibles, la
recontpensa del trabajo legítí1i10" (El arte del derecho y otras meditaciones, México, 2002,
página 172).
4. LA JURISDICCIÓN TRIBUTARIA CHILE. CRÍTICA
HISTÓRICA, INCONSTITUCIONALIDAD Y NUEVOS
TR_IBUTARIOS (2009)
La jurisdicción tributaria histórica cu Chile que contenía desde mediados del siglo
XX cl Código TribntarioMUc objeto corj\tantc de objeciones de constitucionalidad.
Estas provinieron de la doctrina, (le sentencias de inaplicabilidad Corl,c Suprema, y
finalment.t!h a contar de del Tribunal ConstilMCiona}.
El vicio central que se imputé) a este sistevna de enjuiciamiento file. su falta cle
independencia, por estar inserto a la Administración del Estado, menoscabando las más
básicas garantías al contribuyente. Pero argumento formal que acogiecon 'IóS'ttibunales
e incentivó su transformación final apuntó a un detalle técnic
 ECONÓMICO Y PROPIEDAD ESTATUTO CONSTITUCIONAL TOMO REGULACIÓN.
delegaciÓn del de Servicio las facultades de Impuestos de resolver Internos reclamaciones a de 2002, con el fin de superar las limitaciones que la judicatura
funcionarios tributarias por de parte su dependelie,del dirég
tributaria de primera y segunda instancia presentaban.
regional
Aquí resultaba vulnerado el principio de legalidad de la jurisdicción,
i Por resultar interesante para todas las áreas del derecho constitucional econÓmico, se revisarán
tanto en el artículo 76 como en el artículo 19 N O 3 de la Carta
algunos de los argumentos e hitos de este proceso, que giró encorno a la
Fundarnetv)€ preceptos que el Código Tributario no respetaba
Inconstitucionalidad de la antigua_iurisdicción tributaria, En esta obra se hn
adecuadamente.
colocado a la revisiónjudicial econólliica como uno de los elementos integrantes
Así, hubo de transcurrir casi una década de jurisprudencia
del orden público económico. Luego, el del acceso a la_justicia respecto dc los
constitucional en el primer fallo de la Corte Suprema declarando
actos de contenido econÓmico, es prioridad para todas las zonas de nuestra
inaplicable por inconstitucional artículo 116 del Código Tributario disciplina.
(2001) y la nueva ley de tribunales tributari' (2009). En el intertanto
(2007), el Tribunal Constitucional declaró inconstitucion» ese precepto 4.1, La discusión doctrinaria que precedió la declaración de
legal, procediéndose a su derogación, en confbrrnidad al artículo 93 N inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario
O Antes de la declaración de inconstitucionalidad dei artículo IIG del
7 de la Carta Fundamental.
Código Tributario por el Tribunal Constitucional de Chile, se debatió
El camino a h renovación de la justicia tributaria comenzó en 2001
y luego d muchos recursos desechados, cuando el pleno de la Corte largamentc la confOrmidad de la delegación de quc consagraba ese

acogió la inaplicabilidag,' en el caso "Guillermo Verdugo P. y Cía. artículo con la

11 V 189
Ltda. con Servicio de Impuestos Internos?ft Rol NO 3.419-2001.
Muchos otros recursos serían acogidos luego de esa famosa, sentencia
0,3indamental.
hasta 2005, en que el recurso o acción de inaplicabilidad se trasladó al se originó en el texto del artículo 116 del Código Tributario que disponía:
Tribunal Constitucional por efecto de la Ley de Reforma Constitucional
NO 20.050. A contar de esa fecha, el TC continuó acogiendo recursos en Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer yfallar dantacíones y

el mismo sentido, no sin algunos votos de minoría. denuncias obrando "por orden del Director Regional".

Finalmente, el Tribunal Constitucional, por sentencia de 28 de

marzo de 2007, acogió la inconstitucionalidad del artículo 116 del orno se aprecia, ese precepto {16 preveía la delegación de facultades sdiccionales

Código Tributario, resultando éste derogado en conformidad al artículo
O
93 N 7 de la Constitución.
Como corolario, con fecha 27 de enero de 2009 se publicó en el
O
Diario Oficial, la Ley N 20.322 que creó los Tribunales Tributarios y
Aduaneros. Esta ley ingresó como proyecto al Congreso, en noviembre
desde el Director Regional a funcionarios del mismo Servicio de puestos Internos.
Se le reprochó a esa técnica el vulnerar el principio de legalidad del tribunal y
O
*Clusividad de la jurisdicción. Se invocó arúculo 19 N 3 de la Constitución que
dispone:
Nadie puede ser juzgado por conjísioues especiales, síno por el IFíl)1i'1t11 que le señale la ley
y que se halle establecido con anterioridad por ésta.
 V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO TRIBUTOS CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
Se acudió también el famoso artículo 38 inciso 2 0 de la Carta, eje del principio e
responsabilidad del Estado, que alude a la legalidad del tribunal:

Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la AdlHinistracic5n del Estado, de
sus organismos o de las u:nnicipalidades, podrá reclcunar ante los tribunales que detennine la
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado
el daño.

Finalmente, sabemos que el artículo 76 del Código Máximo señala:

Lafacultad de conocer de las causas civiles y crinlinales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo jtlzgado,
pertenece a los tribunales establecidos por la ley. Ní el Presidente de la República ní el Congreso pueden,
en, caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse cansas pendientes, revisar los o contenidos de sus
resoluciones o hacer revivir procesos Jénecidos,

A la luz de estos tres preceptos constitucionales, es naturaf el acierto del TC al

declarar inconst.il.uciouaÍ cl artículo 116 del Código Tributario y su técnica cle
delegación dc la jurisdicción, El Código Supremo es nítido cn señalar que só\o urra ley
puede crear tribunal, y que éste debe ser establecido con anterioridad ocurrencia
cle[ hecho que va a conocer y juzgar. Sin cltlbargo, el derogado artículo 116 no cumplía
con estos requisitos.
Los fimc,ionarios del Servicio, a quienes se. les delegaba la facultad de conocer y
fallar reclamaciones y denuncias, no constituían tribunales creados por ley. iil
 ARTURO V. DERECHO ECONÓMICO
190 FERMANDDiS CONSTITUCIONM.
artículo 116 preveía una delegación genérica de funciones, omitiendo los que
hacían de dichos funcionarios un tribunal propiamente tal. NO especificabá!"
quiénes eran los llamados a tales funciones, ni los parámetros bajo los cuales
debla) seleccionárseles.
En esta misma línea IO había resuelto la Corte Suprema, en el ya Comentado primer
recurso acogido en esta materia en 2001. Falló que ''resulta patente que, PO su intermedio,
el legislador se limita a facultar a los Directores Regionales para qu autoricen a funcionarios
del Servicio, dirimir las reclamaciones tributarias que indica, prescindiendo, empero, de
toda referencia a la determinación de los funcionarios que deban asumir tal cometido y aun
de señalar las condiciones o requisitos exigibles para su designación, salvo la de su
pertenencia genérica al Servicio de Impuestos Internos".
Por ello, la Corte entendió que en este caso, "no es, entonces, la ley la que
practica la designación del funcionario que habrá de asumir, como delegado, la
calidad de juez con las facultades jurisdiccionales inherentes, sino que dicho rol es
asumido por la resolución del delegante —el Director Regional del Servicio de
Impuestos Internos—, quien, a través de ella, designa al órgano jurisdiccional en la
persona de un subordinado suyo dentro de la respectiva escala jerárquica y le
transfiere el ejercicio de potestades que le son propias, llegando ese acto
administrativo a convertirse finalmente, en el título jurídico habilitante de la
actuación del delegado"362 (considerandos trigésimo tercero y trigésimo quinto de
la sentencia definitiva recaída en autos sobre inaplicabilidad por
inconstitucionalidad caratulados "Guillermo Verdugo P. y Cía. Ltda. con Servicio
de Impuestos Internos", Rol NO 3,419-2001).
En rigor, en el caso del hoy derogado artículo 116 del Código Tributario no
era la ley la que efectuaba la delegación de facultades; sino un acto administrativo. Se désconocía así
el principio constitucional de la legalidad del tribunal que emerge de los preceptos ya citados de la
Constitución. Como explica Rodrigo Ugalde, I "no sólo estamos frente a un caso de delegación de
facultades jurisdiccionales, sino que, además, de la creación de un tribunal y de un juez por vía de
resolución administrativa 30
En la sentencia Rol NO 248 del Tribunal Constitucional, caso varias veces
citado Aduanas, en relación con el proyecto de ley que modernizaba el Servicio
Nacional de Aduanas y en que se otorgaba a este organismo la facultad de
conceder la libertad provisional en los delitos de contrabando y fraude previa
caución en dinero por el monto que determinara, el profesor Eduardo Soto Kloss
abordó esta problemática
TOMO PROPIEDAD
362 Corte Suprema. Rol NO 3419-2001, considerandos trigésimo tercero y trigésimo
quinto de la sentencia definitiva recaída en autos sobre inaplicabilidad por
inconstitucionalidad caratulados "Guillermo Verdugo P. y Cía. con Servicio de
Impuestos Internos".
363 UGALDE PRIETO, RODRIGO, 'Reforma a la justicia tributaria", Revista ActualidadJurídica
NO 5, enero 2002, p. 131.
u / REGULACIÓN. TRIBUTOS Y ESTATUTO C0Ns•nruct0NRL 191
voto disidente de la siguiente forma: "Y más aún si se considera que
en el caso no se trata de un órganojudicial a le tal atribución, sino de
órgano administrativo, que desempeña funciones administrativas y es parte
de la Edministración del Estado, a quien se le dota de atribuciones de tipo
jurisdiccional, pugna abierta y ostensiblemente con el artículo 73 de la
carta Fundamental prohíbe expresamente y de modo rotundo -'en caso
alguno'- el ejercicio de judicial tanto al Presidente de la República como al
Congreso, es decir: -V presidente, esto es a quien es jerarca máximo de la
Administración; y sería
-ciertamente paradojal -por. decir lo menos— que se prohibiera tal función
a quien la cabeza de la organización administrativa del Estado y se le
permitiera a sus (Órganos de los servicios públicos) que dependen de
ella"
Como se aprecia, el voto disidente en aquel fallo apunta a que un
órgano inserto en la Administración del Estado no está constitucionalmente
autorizado para administrarjusticia. Recordemos que el artículo 76
consagra el principio dela exclusividad e independencia de la jurisdicción,
la que le queda vedada de ejercer al Presidente de la República. Este
principio supone que sólo los tribunales establecidos por ley conocen las
causas civiles y criminales, las resuelven y las ejecutan.
La ausencia de imparcialidad e independencia como resultado de la
delegación, fue otro de los elementos que la doctrina y la jurisprudencia
reprobó al artículo 116. Estos reproches emanaban del hecho de que tanto el
Director Regional como el funcionario delegado pertenecían al mismo
Servicio de Impuestos Internos.
La independencia e imparcialidad de los referidos funcionarios se veía
mermada, al transformarse ellos en juez y parte de la causa sometida a su
conocimiento. No existían garantías de que Director Regional y los
funcionarios delegados resolvieran sólo procurando hacerjusticia sin
favorecer al ente del que dependían, administrativa y funcionalmente, es
decir, el Servicio de Impuestos Internos.
 ARTURO V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
Tal como advierte Iris Vargas, "el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos,
llamado a conocer de las reclamaciones tributarias que se formulen con arreglo al
Procedimiento General de Reclamaciones, es un funcionario de un órgano de
Administración del Estado que como tal está sujeto a la subordinación jerárquica que su
relación estatutaria con el Servicio le impone. A pesar de ello, la ley le confiere facultades
jurisdiccionales y no le garantiza la adecuada independencia; es más, le impone someterse
en la resolución de tales reclamaciones a las normas e instrucciones del Director Nacional
del Servicio, como se ha señalado anteriormente.„364
El funcionario estaba obligado a actuar y resolver los asuntos según las instrucciones que le
entregaba su superior jerárquico, comprometiendo su responsabilidad de
364 DELGADO, Derecho, IRIS, "La vol. garantía 25 NC del 549-563 y racional (1998), procedimiento p. 558. en
jurisdicción tributaria", Revista Chilena de 3, pp.
192 FERMANDOts /
no acatar dichas pautas, Por lo tanto, es natural que en su actuar carecía
adecuada independencia para el juzgamiento de los asuntos.
El procesalista Eduardo Couture ha señalado sobre la
independencia: cuando el juez es independiente podrá eventualmente
servir a la justicia Pd misma; cuando no es independiente podrá
eventualmente servir a lajusticia, entonces la sirve por algo que no
pertenece a la justicia misma (temor, amor propio, gratitud, honores,
publicidad, etc.)
La existencia de tribunales creados por ley, pero insertos en la
Administradi
del Estado, es una realidad cada vez menos compatible con la juscicia y
racionalidad del procedimiento se encuentra objetivamente sacrifica4@1
en ellos, contrariando el mandato del inciso quinto del número 3 0 del
En materia tributaria esto es crítico. como afirmó Valdés cosca al
redactara Código Modelo Tributario para América Latina, "la obtención de
un equilibri64 adecuado entre ambas partes es un problema de difícil
solución, pero ajuicio la Comisión, él debe emanar de la aplicación de los
principios fundamentales d la legalidad y la es decir, que el Fisco y el
contribuyente sometidos por igual a la ley y a la jurisdicción, que no hay
tributos sin ley que I establezca y que nadie puede ser juez en su propia
causa". 366
PROPIEDAD TRIBUTARIO
El autor insiste en que la independencia y legalidad
del tribunal constituyen principios fundamentales del
esquema constitucional deljusto y racional procedimiento
Éste no puede existir si no mantiene el equilibrio de las
partes del proceso; esto es, la debida imparcialidad del
tribunal llamado a intervenir.
4.2. La sentencia del Tribunal Constitucional que
causó la derogación del artículo 116 del Código
Tributario. La llegada de los nuevos Tribunales
la Tributarios en la Ley NO 20.322
Como 10 anunciamos, el 26 de marzo de 2007, en
sentencia Rol NO 681, el Tribunal Constitucional acogió la
inconstitucionalidad del artículo 116 del
A continuación se analizará este pronunciamiento que trajo
consigo la derogación del referido artículo.
La parte considerativa del dictamen está integrado por
dos líneas argumentales que profundizan en el examen de
la constitucionalidad del artículo 116. Asimismo, se
registró un voto disidente de los ministros Jorge Correa
Sutil y Francisco Fernández Fredes. La prevención fue
efectuada por el señor ministro Mario
365 COUTURE, EDUARDO, Estudios de derecho procesal civil: La Constitutid,t y el
proceso civil, Torno 1, Buenos
366 VALDÉS COSTA, RAMÓN, curso de derecho tributario, Buenos Aires.
1996, Ediciones Depalma, 2' edición,
REGULACIÓN, Y / CONSTITUCIONAL 193
lidez Baeza.
"'ó primera línea argumental se denomina "Alcances constitucionales de la
•tffizáción contenida en el artículo 116 del Código Tributario". En este
punto, Esisventenciadores se proponen examinar si el artículo 116 puede ser
conciliado JJ$Constitución Política de la República o si por el contrario se
debe declarar hilépstitucional.
 ARTURO V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
-$quí se reafirma que los directores regionales del Servicio de Impuestos Internos infracción a las disposiciones son tribunales que
's•..wtribunales que actúan en ejercicio de jurisdicción propiamente tal y no de v, faégltades actúan en ejercicio de la jurisdicción que la ley les
administrativas. Resuelven aquí los magistrados que el artículo 77 de la Fundamental delegó en ha có como Io autoriza expresamente el sistema
el legislador orgánico constitucional la determinación dé la organización y atribuciones de los constitucional y orgánico na Ello, por cuanto la
tribunales que fueren necesarios para la y cumplida administración de justicia en el territorio jurisdicción supone el que tienen los trib para
nacional. Por ello, existencia de los directores regionales se inscribe en la remisión que efectúa conocer y resolver, por medio del proceso y con
dicho artículo 77. efecto de cosa juz los conflictos de intereses de
para explicitar el rol jurisdiccional que se les entregÓ a los directores regionales 'la relevancia jurídica que se promuevan en q
administración de justicia y así comprender el sentido de este fallo, citamos, r nuestra parte, al {lemporal dentro del territorio de la R.qpública".
autor Palomo Vélez, quien explica: "Cuando las autoridades delServicio de Impuestos Internos Sostenemos que de confórmidad al ya citado
resuelven una reclamación de un contribuyente, n especial el Director Regional, sobre la base de artículo 76 de la Constitú Política cle la República, la
la competencia atribuida por «I artículo 115 citado, se está frente —ni más ni menos— al ejercicio delegación de facultades jurisdiccionales d directores
de la función regionales es contraria a la exclusividad,
'orisdiccional, concurriendo todas y cada una de las características y elementos la identifican, indelegabiliclad y legalidah la jurisdicción como
léase las exigencias de forma (procedimiento, partes yjuez), un ontenido (controversia de criterios constitucionales. Ello, por cuanto dicho
relevancia jurídica y una pretensión procesal concreta) función (aseguramiento de la paz social por artíeu dispone que el conocimiento, resolución y
medio de decisiones justas y —-àéventualrnente coercibles) 367 ejecución de las causas civiles y crimina pertenece
El autor refuerza la idea recogida por el mismo Tribunal en el fallo de 2007, exclusivamente a los tribunales establecidos por la
ley. En este sent los sentenciadores acertaron al
esto es, el carácter plenamente jurisdiccional de la misión encargada al Director Regional en virtud
calificar las funciones del Director Regional
del artículo 115 del Código Tributario.
jurisdiccionales y luego reprobar la delegación.
Luego el fallo se extiende al tema de la delegación de funciones que contempla el artículo La segunda línea argumental del fallo analiza la
116 del Código Tributario. En el núcleo del problema, estiman los sentenciadores que se trata inconstitucionalidad del artíd@ 116. Comienza
de una delegación de carácter jurisdiccional y no administrativa. citando varias disposiciones constitucionales que son
Advierten que para que esta última opere, es fundamental que quien delega ejerza vulnera por la norma tributaria. Entre otros, se
originalmente una función administrativa. Empero, destacan, el Director Regional del Servicio mencionan los artículos 6, 7, 19 N O 3, del Código
de Impuestos Internos es el juez del tribunal. El funcionario del Servicio está ejerciendo en el Supremo,
caso del artículo 115 funciones jurisdiccionales y no administrativas. Es por ello, entienden los
Expresa la sentencia que una persona sólo puede
sentenciadores, la delegación está
ser juzgada por el tribuó que le señale previamente la
ley y por el juez que lo representa, Ello constitáy un
367 PALOMO VÉLEZ, DIEGO I., "La anulación de procesos tributarios por parte de la sala tramitadora de la Corte de
Apelaciones de Santiago: Algunas notas en torno al derecho de acceso a la justicia en estas materias". Revista las et derecho esencial que se asegura a toda persona y que
Praxis, año 9 NO l, p. 525. los órganos del Estad están obligados a respetar y
194 FERMANDOIS
promover, en virtud del artículo 1 0, inciso cuarto, 50,
inciso segundo, de la Constitución Política de la
prohibida. El pronunciamiento se refiere a este tópico señalando en República.
el décimo sexto que: "los Directores Regionales del Servicio de Los sentenciadores concluyeron entonces que el
Impuest0$ —cuya función principal es administrativa—, al conocer artículo 116 infringía [al principio constitucional. Ello
y resolver, en única instancia, conflictos jurídicos derivados de las porque el funcionario del Servicio a quien se I
reclamaciones deduéid los contribuyentes y de las denuncias por delegaban fimcionesjurisdiccionales, no reunía los
 ARTURO V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
requisitos constitucionales patw t:ratarse de un juez. En e} considerando
décimo noveno de la sentencia razonan, de la siguiente manera: ' 'En
efi:cto, cuando el Director Regional conoce y fillv reclamaciones
tributarias actúa como el tribunal señalado por la ley, constituyendo así
el juez competente para decidir estos conflictos. Es en esa calidad ujuez
del tribunal— que efectúa h delegàCión a un funcionario público que no
reviste tal atributo, puesto que no ha sido investido por ia ley como juez
del tribunal".
Desde la doctrina, Rodrigo Ugalde explica en mismo artículo: "El
Código Tributario autoriza a estos funcionarios para delegar [het.litades
jurisdiccionales,
R_EGULACIÓN, Y PROPIEDAD / ESTATUTO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO195
encuentra generalizada en todas las Direcciones Regionales del a@lmpuestos
Internos a partir del año 1993, a pesar de ser abiertamente Ljàional de acuerdo a lo
establecido en el artículo 73 de la Constitución
PROPIEDAD TRIBUTARIO
Para los disidentes de aquel fallo, dichas características no serían propias de '?
éla jurisdicción. No habrían allí partes que controviertan un asunto de relevancia
{jurídica que deba ser resue}to por un tercero. Como se ve, el voto de minoría -
coloca el estándar de relevancia jurídica en la presencia o ausencia de partes, lo
que es curioso y poco convincencc. Para ellos, el artículo 116 det código del
ramo, versaría entonces sobre gestión administrativa y no jurisdiccional.
Para esta minoritaria postura, las sentencias deben resolver en contarmidad a
derecho y cener una fiyma (let:erminacla. Dichos requisitos de las sentencias
civiles están previst.os en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.
Así, In t;esolución del reclamo tributario está llamada a presentar la forma de
una sentencia. Sin embargo, la ausencia,de los requisitos exigidos por la ley no
acarrea su invalidez. Para sustentar estc argumento, se cita el artículo 140 del
Código
-1168 PRIETO, ob. cit., p. 130_

voto de mayoría afirmando que ei principio de legalidad del tribunal e'niplido por
el artículo 115 del Código Tributario y no por el artículo lismo cuerpo legal. Este último
había ingresado a delegar atribuciones de suyo indelegables.
Samos que los sentenciadores estrucan-aron el fallo de una manera persuasiva, Si Constitucional
hubiese respaldado la constitucionalidad de una delegación istosamente agraviante para las garantías
procesales del contribuyente, la señal Sto de la legislación hubiera sido demoledora. incluso, en su
momento en la ja Corte Suprema, varios ministros estimaron que no sólo la delegación, sino Éisdicción
misma del director regional, "contrariaba la Carta Fundamental, al cer de la necesaria imparcialidad, por
su dependencia directa al Director Nacional
Servicio y de éste respecto del Presidente de la República".
Toca ahora analizar la disidencia de esta sentencia de 2007.
-os ministros disidentes del fallo discreparon del voto de mayoría que coloca lóil'ector
Regional como un órgano permanente, imparcial e independiente. por cuanto la facultad que el
artículo 116 autoriza delegar no tendría para os naturaleza jurisdiccional.
'En lo referido a los intervinientes del reclamo, estimaron los disidentes que éste no *resuelto
por un tribunal especial ni por un juez. Se trataría de un funcionario del ismo servicio y no de
un tercero imparcial, cual sería el caso de un verdadero juez.
Prosiguen considerando que tampoco existen partes que sostengan una controversia "ürídica. El reclamo
tributario exhibiría un solo sujeto o parte: el reclamante.
 ARTURO V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
TOMO TRIBUTOS PROPIEDAD TRIBUTARIO
196 FERMANDOIS listos tribunales especiales se implementaron gvadualmente en las capitales
wgionales desde tébrero del año hasta ef mismo mes del 2013, frcha en que
comenzaron a funcionar los correspondientes a los territorios jurisdiccionales de
Tributario. Este artículo dispone que en contra de la sentencia de primera insta
no procederá el recurso de casación en la forma ni su anulación de oficio. 369 AVILÉS 1-IERNANI)EZ., MANIJFL, "Scmcncias (lei Tribunal Constitucional con triburm rios en
l)eqarmlas l.Jna mirada desde la perspectiva de las políticas públicas", Anitariu de y j"rispnulencia,
Concluyen los disidentes, luego de extenderse en todos estos argumén Libertad y Santiago. 2008, p. 189,
que el artículo 116 dei Código Tributario prevé una delegación de una R_EGULACIÓN, Y ESTATUTO 197

administrativa y no judicial.
Los ministros disidentes en ese histórico fallo se aferraron a la idea de q
Rancagua y los cuatro de Santiago, de acuerdo al artículo tercero de
función administrativa, en cuanto tal, es delegable. Por tanto, si la resolució eyN0 20.322.
reclamaciones tributarias fuese una función administrativa, el artículo dero de las mayores novedades de esta ley es que los tribunales
116 del Código Tributario resultaría para ellos plenamente constitucionak tributarios y pasan a depender directamente de la Corte Suprema y no
No obstante, taf como rezaba la referida norma, el funcionario delegado del Servicio puestos Internos. Con esto, quedaría resuelto el problema
llamado a "conocer y {hllar" reclamaciones y denuncias. Como bien sabemos' más angustioso 'antigua jurisdicción tributaria.
conocimiento y fallo son etapas de la jurisdicción, porque se refieren a cuanto a su nombramiento, los jueces tributarios y aduaneros y el
controversia es decir, conflictos de relevancia jurídica. La Constitución exige secretario gado de esos tribunales, son nombrados por cl Presidente de la
que esta tar sea encomendada a un tercero imparcial llamado juez o tribunal. República, de ó terna propuesta por la Corte de Apelaciones respectiva. La
Fm este context el artículo 116 estaba previendo delegación de la jurisdicción terna es presentada cl Consejo de Alta Dirección Pública. Este organismo
misma a quiene*i legislador no individualizó sino genéricamente. es el encargado dc efinir las competencias y aptitudes necesarias
desempeñar el cargo.
Por todo ello, es poco persuasivo el punto de partida de los disidentes,
listos mecanismos de generación mejoran sustantivamente la
quieoe aseguran estar en presencia de una delegación de funciones meramente
independencia de Óurisdicción tributaria y la hacen compatible cort los
administratiVa Como ya lo analizamos, el texto del artículo hacía pensar que se
mandatos constitucionales elegalidad de} tribunal y justo y racional
trataba de u delegación jurisdiccional y, por consiguiente, prohibida por la Carta
procedimiento.
Fundamental Tras fa declaración de inconstitucionalidad del artículo 116 del
Códig Tributario, se escucharon voces que exigían un cambio urgente en la
materia. profesor Víctor Manuel Avilés manifestó que < 'el debate que precedió REITERACIÓN DEL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE
al fallo (qu comentamos) sí pone de manifiesto, no necesariamente la TRIBUTO PROPUESTO EN ESTA OBRA
inconstitucionalidad del sistema actual, sino más bien la urgente necesidad de
Al terminar la II parte de este texto, antes de examinar proyectos concretos
avanzar a una justicia: tributaria independiente de la autoridad fiscalizadora.
¿de ley en que resultaron debatidas las nociones tributarias básicas, conviene
Esta necesidad se ha hecho especialmente imperiosa luego de la declaración de
revisar
inconstitucionalidad delt artículo 116 del Código Tributario, mismo en base al
-la nociÓn de tributo que hemos propuesto en esta obra. Para nosotros,
cual se delegaban de manera. Impropia las facultades jurisdiccionales del
tributo es _toda obligación de dar, hacer o no hacer apreciable
director regional". 359
económicamente, impuesta forzosamente por el Estado o sus organismos a los
Como sea, en respuesta a la declaración de inconstitucionalidad del artículo
particulares, sea o no en dinero, y tenga o no tenga una contraprestación por
116, el legislador activó un antiguo proyecto de t,ribunaÍcs tribtltarios. Con
parte del Estado; y será tributo también toda obligación que el Estado exija a
fecha 27 de enero de 2009, file publicada en el Diario Oficial la Ley N O 20.3225
los particulares como requisito para acceder a una condición, estado o
qne ' 'Fortalece y perfêcciona la jurisdicción Ivibutaria y aduanera".
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
prestación, de la cual no puedan sustraerse sin grave valesión de sus derechos
fundamentales.
6. ESTUDIO DE CASOS PRÁCTICOS: ALGUNOS
PROYECTOS DE LEY CON APLICACIÓN DEFICIENTE
DE LA IDEA DE TlU13UTO
6.1. El proyecto de royalty a la minería (2004)
Por Mensaje N O 126-351, de 5 dc julio dc 2004, S.E. el Presidente dc la
FI proyecto propuso incorporar la obligación de pagar una regalía al
Estado por la exp101ación cle recursos mineros. La obligación se impondría
a quien explotara la concesión, lúcra éste cl concesionario minero, o quien
extrajera y vendiera minerales de un yacimiento concesionado. Se cobraría
sobre la de productos mineros y su monto correspondería a un porcentaje
ventas anuales, siendo la tasa de un 3% para las sustancias minerales de un
1% para las no metálicas.
En la ocasión, como ya se adelantó en otras secciones de este libro, se
susci en la opinión pública diversas controversias constitucionales,370.371
todas las c giraron en torno a la noción de tributo y su problemática.
La discusión que tuvo lugar sobre el proyecto de royalty es interesante
este capítulo, porque precisamente se refirió a la naturaleza tributaria que o
de la que carecería este cobro,
El debate conscitnc,ional comenzó con la siguiente pregunta: ¿puede
entender el llamado royalty o "regalía minera" como nn simple pago por la
contraprestació que recibe quien extrae recursos naturales no renovables cuyo
dominio perteneç al Estado? (posición acogida por el Mensaje del proyecto); ¿o
se trata simplemen de una imposición tributaria?
En defensa de la primera postura se esgrimieron entonces los siguientes
argumentos El Estado, como dueño absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible de todas las minas (art. 19 N O 24, inciso sexto de la Carta
I Fundamental) estaría sufriendo un severo perjuicio al no recibir
compensación alguna pó la extracción y venta de los minerales
concesionados, lo cual significaría u subsidio estatal injustificado hacia los
concesionarios de explotación minera. La falta de pago por un insumo
estaba provocando —en términos económicos* una disminución artificial
TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS PROPIEDAD CONSTITUCIONAL
en los costos de extracción y procesamiento dé los productos mineros, Io
que generaba incentivos a la sobreexplotación de los mismos. Todo ello se
corregiría como consecuencia de la regalía minera, aseguraba el Ejecutivo.
Dado el carácter no renovable de los minerales, sería deber de quienes los
explotaban destinar recursos a apoyar el esfuerzo fiscal orientado a la
creación de nuevos activos que pudiesen reemplazar la copacidad
generadora de ingresos de estos recursos minera[cs. Esco se lograría
mediante la creaciÓn del llamado Fondo de Innovación 'fécnológica.
370 Véase por ejemplo "Reposición del royalty en el Senado genera división constitucionalis{as", eti
diario La viernes 2.3 de julio de 2004, p. 8/, y «'Gobierno y empresatios trenzan en dora
37t í, Algunos polémica MORA1.1ê5 t;ralujos por CA111ZRfiC:o, royftlty", que se en ( )MAlt refirieron
diario R., L,' "Sobre al 'linera, Royalty cl jiacvc5 impuesto y su operativa 8 de a julio la minería: son dc
2.004, los royalty siguientes:p, 20.minero", en Repista de Dere-
dio, ii. Univositlad HUI„NES, de .Jt.1AN Concep(idl', l„.t.ns, "Royalty Año LXXII, a la minería",
N"' 215—216 cn (ene./dic. 200'1), Univc»sidad pp. 73-82.Sana:' 'lomás, Vol. N O 11 (sept. 2003),
pp_ 133-138.
dc iii_ robe, Vm_DPRRAh'lA en Serie Estudios, i lovL, P.n.?wo, Biblioteca Ell tomo del al Congreso
debate sobre Nacional, la uplicación Año dc XIII, royaffy N U '280 n reina (ago. 2003), la37 h.
REGULACIÓN, Y ESTATUTO TRIBUTARIO 199
pl; argumento principal del Mensaje del proyecto fue aquel ya referido, a
través del cual se negó la calidad de tributo de este cobro. El royalty sería
la fçornpensación" al Estado por la extracción de minerales: al pertenecer
al dominio exclusivo, absoluto, inalienable e imprescriptible del Estado
según Constitución (art. 19 NO 24, inciso sexto), estos minerales estarían
siendo apropiados por los explotadores de una concesión sin pago
alguno, lo que
*introduciría una distorsión económica en el proceso (incentivos para agotar
los rninerales no renovables, etc.).
Laso Barros 372 > no sería efectivo que toda exacción forzosa impuesta
por a ios particulares deba necesariamente considerarse "tributo", citando
cjrespect•o la Ley N O
19.143 de 1199'2, que estableció que ' '(Jira cantidad
 V. DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
igual al ducto de las patentes dc amparo de las concesiones mineras, a que se
refieren los ágrafos 1 0
y 20 del Título X del Código de Minería, que no
constituyen tributos, se ($tribuirán...". Agrega el autor que '(cle esta forma,
existen en nuestro ordenamiento nstitucional, pagos al Estado que no
constituyen tributos, y ha sido el propio ¿gislador quien se ha encargado de así
establecerlo". Replicando a este argumento, decirse que es efectivo que en el
pasado muchas leyes establecieron cobros especiales, tasas, derechos, patentes,
etc., que no se estimaron tributos. Sin embargo, aesde una perspectiva
constitucional, ello cambió con el acuerdo de la CENC al jedactar el N O 20 del
artículo 19 de la Carta, como se ha dicho. A contar de ello, átOdos estos cobros
forzosos han adquirido la calidad de tributos.
Si bien el legislador no acató inmediatamente este cambio —y un ejemplo
es la -ley citada por Laso Barros—, es evidente que la tendencia ha sido
entender como " tributaria toda obligación que impone el Estado en términos
imperativos para casos como el de la minería. Una prueba de ello es la sentencia
Rol NO 755 del TC, caso Turno de Abogados, ya citada, Allí el TC aceptó que la
ley pudiese imponer una carga, pero objetó su gratuidad, lo que equivale a decir
que no puede existir carga sin remuneración. ¿Qué carnino le resta al Estado
entonces en situaciones como la del caso Royalty? Unicame:lte el cobro de
tributos, con todas sus exigencias.
lil caso Royalty permitió conocer diversos argumentos constitucionales
contrarios a las tesis tradicionales sobre el concepto de tributo. Revisemos
algunos a continuación:
I. La premisa del dominio del Estado sobre las sustancias minera\cs ya
concesionadas file, para algunos, inexacta, puesto que el dominio del
Estado estaría desprovisto, a nivel constitucional, de casi todos los atributos
37'2 LASO HARR.os, Al.roNso, Comentarios al del Prof. Fermandois sobre la Moción rnentari:i
relativa al de una Compensación al Estado por la Explotación dc Recursos de la Minería, en
www.eep.cl/C.end*/C.erEDot:omentos/Cobre/Fermandoig.doc, Santiago, 18 de marzo de 200'1-
'bgÁECH0
acultades propios del dominio. En rigor, por esta razón la
doctriderecho minero ha negado la existencia de un real dominio
TOMO TRIBUTOS PROPIEDAD
única ha llamado vía para dominio armonizarlo "tutelar" con y no el pleno
dominio sobre pleno los minerales del concesionarioconcesión'
su concesión (art. 19 NO 24, inciso séptimo).373, 374
2. En este medular aspecto, esto es, si el royalty es o no un tributo,
planteamiento del Mensaje que presentaba la obligación como una retrucó
que la regalía minera no podría considerarse una compensació Estado.
Esto, porque se paga a quien no es dueño patrimonial de los mine (el
mismo Estado) y, así, la regalía no podría ser un precio, sino sólo un
tributó que se impone en virtud de la potestad tributaria. De este n10dO, la
regalip-* minera no podría ser manifiestamente desproporcionada o injusta
(art. NO 20 de la CPR); su imposición a un sector específico de la economía
podría significar una diferencia arbitraria (art. 19 N O 22 CPR); y en atenció
a su naturaleza impositiva', no podría estar afecta a un fin determinado.
3. Se impugnó también el loyalty a la minería porque constituiría una discriminaci ' 'l u
arbitraria comparativa, al establecer un tributo sectorial gravando cierto tipo d?
recursos no renovables, como son los minerales, excluyendo sin fundamen
racional a la explotación de otros recursos no renovables que se encuentra
en la misma posición fictica y jurídica que aquéllos (tales como las
especies?? hidrobiológicas, cuya captura es concesible, y se efectúa en
bienes nacionales de • uso público, que son las aguas territoriales y la zona
económica exclusiva).
4. El proyecto, además, creaba un fondo de innovación para la
competitividad, vinculado expresamente al royalty por el Mensaje. Si bien
el texto del proyecto? no materializó expresamente esta vinculación, el
cobro se fundamentó directamente en ella. De esta forma, o bien el
proyecto carecía del todo de fundamento, o bien la afectación de los
recursos del royalty al Fondo existía, lo cual importaría una infracción al
artículo 19 NO 20, inciso tercero de la Constitución a] establecerse un
tributo afecto a un fin, con aparentes finalidades de desarrollo regional,
pero sin que ello encuadrase en la excepción prevista por el constituyente
respecto de actividades o bienes que tengan una clara identificación
regional.
5. Por otra parte, se sostuvo que el proyecto contenía un precepto que
reenviaba a la potestad reglamentaria de ejecución todo aquello que d!jese
relación con la correcta ejecución del mismo y, en particular, lo
concerniente a la forma, modalidad y condiciones de la aplicación y
cálculo de la regalía. Esta
 CONSTITUCIONAL ECONÓMICO TOMO REGULACIÓN, TRIBUTOS PROPIEDAD CONSTITUCIONAL
373 Ossh BULNES, JUAN LUIS, royalty a la minería", en Revista del Abogado NO 4, 6.2. El proyecto de subsidios maternales (2003) otro caso demostrativo de la
2004, pp. 5-6,
374 FERMAND0iS VÔHRINGER, ARTURO, "Tribunal Constitucional y superposiciones
importancia de la noción constitucional de tributo 10 constituye este proyecto
mineras. Se pacifica un debate de 23 años", en Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae, de ley. En el 2003, el Presidente de la República propuso un nuevo sistema de
Año X, Na 20, 2006.
Y 201
financiamiento para el caso de las licencias médicas que se cursaran por causa
de enfermedad grave del niño menor de un año de edad (EGNMA). Esto se
materializó mediante las indicaciones introducidas por Oficio N O 325-350, que
importaría una infracción al principio de legalidad tributaria, de modificó los artículos 22 y 24 del Decreto Ley N O 150, de 1981 del Ministerio
del Trabajo y Previsión Social, alterando la situación
•eeptarse que el royalty es un tributo, porotimo, se planteó que el proyecto
conculcaba el NO 24 del artículo 19 la Constitución, al alterar la carga
impositiva de los inversionistas que E'hubieren celebrado contratos de
inversión extranjera con el Estado y a su
eran explotadores de sustancias minerales. En efecto, el proyecto no los
sustraía, ni aun transitoriamente, de este cobro.

proyecto de ley de royalty a la minería se transformó finalmente en la Ley

pp,026, publicada en el Diario Oficial el 16 de junio de 2005, En la ley, que consta
, 11 artículos, 8 de los cuales son transitorios, se vieron reflejadas y acogidas muchas
objeciones constitucionales que surgieron en el debate del proyecto.
La ley no afectó el royalty a un fin determinado; la creación del fondo de
innovación para la competitividad se está tramitando independientemente
(Boletín 4588-08).
Por último, la invariabilidad tributaria de los inversionistas acogidos al DL
600 fue salvaguardada por los artículos transitorios de la ley. El inciso 1 0 del
artículo -29 transitorio dispuso Io siguiente:

A aquellos inversionistas extranjeros y empresas receptoras de sus aportes que

nzantengan vigente un contrato de inversión extranjera suscrito el Estado de Chile a
dispuesto en el Decreto Ley N O 600, de 1974, con anterioridad al día 1 de dicienjbre
de 2004, no se les aplicará el impuesto específico establecido en el 64 bis de la Ley
sobre a la Renta, de los derechos contenidos en los artículos 7 0 y/u 11 bis numerales
1 y 2 del Decreto Ley NO 600, de 1974. Una vez vencido el plazo de vigencia de
dichos derechos, 0 una vez que las empresas renuncien a ellos, las empresas
receptoras quedarán en todo sujetas al impuesto específico a la actividad nzinera
establecido en el artículo 64 bis de la Ley sobre Impuesto a la Renta, vigente a la
fecha de extinción de estos derechos.
 DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO
202 FERMANDOIS V,
existente en la materia desde 1985 y contenida en la Ley
18.469, Diario Oficial de 23 de noviembre de 1985. Dichas
indicaciones al Proyecto de Ley sobre Racionalización de
Subsidios de
Este proyecto fue impugnado por muchas razones:
discriminación arbitraria, incumplimiento de los quórums exigido, p
ConstituciÓn en materia de seguridad social y empresas estatales y del
derecho de los ciudadanos de elegir el sistema de salud y previsionàl
otros. Mas, para el tema que nos convoca, en esta ocasión queremos
sobre las críticas que se levantaron en materia de tributos.
Hasta entonces, el sistema único de prestaciones familiares y
subsidió cesantía se financiaba exclusivamente por el Estado. Lo que
proponía el
a) La modificación del artículo 20 0 del DL 150, en cuanto se
b) La modificación del artículo 24 del DL 150, en numerosos
pasajes, el más relevante el propuesto en la letra que agregaba dos
completos, los incisos décimo y undécimo. El texto de los nuevos
del artículo 24 que proponían las indicaciones era el siguiente:
Aquellos organismos administradores que que logastado en apago de los
subsidió que correspondan a permisos por et!fermedadgrave del niño menor de
un año, alfinalíàí el calendario, es inferior 0 iguala 10 traspasadopara este a los
precedentes, deberán restituir al Fondo los recursos no Htilizados, y
lasuperintendencia Seguridad Socialpagará a dichos o,ganismos administradores,
con cargo al Fondo Único de Prestaciones Fa,niliares, bono eq„ivalente a 2,4por
ciento del monto traspasado para el pago de subsidio de 'eposo postnatal durante
ese año.
Por el contrario, si logastado en apago de los subsidios que correspondan 3. a
permisos por enfermedad grave del niño menor de año es superiora lo destinado en
elpres„pttesto respectivo, alfinalizar el año calendario, los organismos
I
administradores tendrán derecho a aporte, cargo al Fondo Unico de Prestaciones
REGULACIÓN. PROPIEDAD CONSTITUCIONAL
Familiares, correspondiente al cincuenta por ciento del exceso del gasto proyectado,
mientras que el restante cincuenta por ciento será de cargo suyo.376
En otras palabras: se confería un bono en dinero para los entes administradores
375 El texto del articulo 20 quedaría literalmente como sigue: fondo se financiará con aportes
fiscales que se fijarán en la Ley de Presupuestos y se regirá por lo dispuesto en Decreto Ley NO
1.263, de
376 Los destacados en el texto Son nuestros,
203 ll
TRIBUTOS V ESTATUTO TRIBUTARIO
prorEGNMA, sujeto a la condición suspensiva de que el presupuesto
fuera utilizado íntegramente o bien fuera usado íntegramente -Del mismo
modo, se preveía un reembolso de dinero para los ores, equivalente al 50%
del exceso de lo gastado por concepto de 'Prelación a lo proyectado. Por
último, se establecía la obligación a los É'tÊadores de concurrir al
financiamiento del 50% del exceso de lo pagado de EGNMA. El proyecto,
entonces, en el inciso undécimo del nuevo u '24 del DL 150:
VCónfería a los administradores del subsidio un derecho, consistente en #gteclamar
del Estado un aporte equivalente a la mitad del exceso de Io gastado
,ien licencias por EGNMA, en relación a Io destinado en el presupuesto
Ê14Jxespectivo.
.ib)i$lmponfa a los administradores una obligación, consistente en concurrir
con e) financiamiento del 50% del exceso de lo pagado por licencias de —
EGNMA, en relación a lo destinado en el presupuesto respectivo.
servamos, por ende, que junto con el derecho a obtener un bono, se impuso
Cargo eventual para los administradores (Isapres y Cajas de Compensación),
gonsistente en concurrir con el fisco al financiamiento del 50% del exceso de lo
ñoclo por licencias de EGNMA, en relación a lo destinado en el presupuesto
'respectivo. La naturaleza constitucional de este llamado "cargo"377 (en palabras
_gmples, una suma de dinero), es decir, de este exceso que no sería reembolsado,
en definitiva tributaria. En efecto, desde el momento en que se obligó a los
privados (ente administrador) a dar dinero a favor de un fondo estatal (Fondo
Unico de Prestaciones Familiares) que se imponía por ley de manera obligatoria,
al cual el obligado no podía sustraerse, emergió nítido el carácter de tributo del
"cargo". Este participaba íntegramente de las características propias de los
tributos:

consistía en una obligación de dar dinero a favor de un fondo estatal (Fondo
Unico de Prestaciones Familiares), que se impuso por una ley, obligatoria y
soberana; el obligado era un particular (el ente administrador, y en definitiva,
el cotizante dueño de los fondos cotizados, administrados por la Isapre).
Siendo así, la obligación no podía estar afecta a un fin determinado, como se
377 Si bicn los conceptos rectores usados por el proyecto, tales como "bono", "aporte", "cargo". no otor
— gan la clave para identificar la naturaleza constitucional de los derechos y obligaciones que
introduce el legislador, sino que, por el contrario, confunden, no debemos dejar de indagar sobre su
verdadero sentido.
20,1 ARTURO V, rj20NS'flTUCYONM. ECONÓMICO
establecía en el proyecto: el Fondo Unico de Prestaciones Familiares,
Este proyecto fue finalmente archivado por el Congreso con fecha 2 agosto de
2012.
6.3. El proyecto de Jornada Escolar Completa (2004)
Este fue un proyecto que también, aunque quizá de manera menos diré
incursionó en el concepto de tributo y la aplicación de sus exigencias. Fue critic
en muchos aspectos distintos; sin ernbargo, el tema tributario estuvo dentro
puntos más relevantes considerados por el TC, y por cuya inconstitucionalid se
desechó el proyecto.
O
Disponía el artículo c) del 2, DFII, numeral N 2 2, de letra 1998, e), del en virtud
Ministerio del cual de Educación, se incorporabu
ai artículo 6, letra nuevo inciso
cuarto, que decía:
Tampoco podrá aducirse esta calisal conto "10tívo sufriente para no renovar la ynatr[ctlla d
en los el altuunos caso de que existír deseen deuda continuar pendiente estudios al jnontento en el
establecintiento de la renovación el año de siguiente, Inatl'(cula.excepte:
CONSTITUCIONAL
REGULACIÓN,
La causal a que se refería este precepto se encontraba señalada en el inciso
anterior de la misma disposición, y consistía en el no pago de los compromisos
económicos contraídos por el padre o apoderado del alumno con motivo del
contrato de matrícula u otros con el establecimiento educacional respectivo,
Expresaron los requirentes ante el TC que esta norma violaría la libertad para
abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, consagrada en el
artículo 19 NO 11 de la ConstituciÓn, pues imponía una limitación que no tenía
fundamento en la moral, en las buenas costumbres, en el orden público ni en la
seguridad nacional, como Io exige la Carta Fundamental; así, se tornaba ilusoria
dicha garantía, puesto que la viabilidad económica de la institución se transformaba
en imposible (en caso de que fuesen muchos los alumnos que permanecieran en el
establecimiento sin pagar Io debido).
Señalaron tarnbiétl que sc atentaba en contra de la libertad para cont.ratar, al
intervenir la relación (lite vinculaba a las partes establecimiento educacional y el
apoderado del la que, de acuerdo con los principios generales de derecho, debía
regirse por los cérrninos (Ic la convención celebrada entre ellas.
Además, añadieron que se vulneraba la igualdad ante la ley, puesto que se
establecían, respecto de misma relación contractual, dos regímenes jurídicos
diferentes, al disponerse legalmente que la morosidad y cl incumplimiento de los
alumnos con Sli establecimiento carecerían de sanciÓn legal respecto def
incumplidor, mientras que a ia institución se la sometería af deber de cumplir sin
excusa posible
TOMO 11 Y PROPtUDhD ESTATUTO 205
u;obligación de prestar el servicio educacional convenido, consagrándose así
justa discriminación entre las partes.
x acá viene el punto que nos interesa: agregaron que se violaba el
principio gualdad ante las cargas públicas, por cuanto en beneficio social
se imponía bligación a unas pocas y determinadas personas, sin
distribuirse entre todos embros de la comunidad. Expresaron los
requirentes en esta ocasión que se 'eraba, además, el derecho de
 DERECHO ECONÓMICO
propiedad respecto del contrato de prestación avicios educacionales, al
despojar a una de las partes de sus facultades para el cumplimiento.por la
otra de lo pactado.
Sería entorsccs Io que se establecía, a fin de cuentas, un tributo, que
debía el establecimiento al Estado, a quien corresponde, según la
Constitución, 'l, deber de otorgar educación mínima, Unilateralmente se
alteraban las restacioncs del contrato: de pactarse mensualmente, se pasaba a
un régitneu ánual, donde el director no podía cancelar ia matrícula sino hasta
el siguiente eríodo académico, debiendo continuar otorgando educación
alumno, sin iecibir contraprestaciÓn alguna.
Resolvió el Tribunal Constitucional en la sentencia Rol 410, de 14 de junio
de 2004:
CONSIDERANDO OCTOGÉSIMOTERCERO. Que, ajuicio del Tribunal, la nornaa
impugnada, transcrita en el acápite anteprecedente, produce una grave alteración en el sistellltl
de prestaciones entre las partes de la respectiva relación jurídica, lo cual puede acarrear graves
consecuencias.
Efectivaynente, los fundadores o sostenedores de los establecinientos afectados por
el respectivo no pago no podrán postergar las obligaciones que exige
sg/funcionanziento, dado que siguen convelidos a pagar sus con:pronzisos
contraídos, pero sin que les sea pennitido obfener la solución de lo que se les debe
hasta el inicio del año escolar siguielite. En otras palabras, elfundador o sostenedor
(ICI establccâniento para stf debida mantención deberá continuar czunplie.ndo con
fodas las obligaciones que (le eflo deriva, tales coi110 sueldos de prqfàsores, pagos
periódicos provenientes del iliflii;eble en funciona y proveedores general. No
obstante, contraparte, por el rontrario, silf siquiera (cncr dar una explicación o
acunar por causa justifiada, síno tan sólo porque el legislador se Io pennitiría podría
postergar sus obligaciones pecuniarias, sin dificultad hasta el inicio del año escolar
sigtlícjltc. desequilibrio en el annplillliento dc las presf.ac.ione.s de las partes
involucradas resulta definitivamente inaceptable, porque la nonna proyeclada se
erige en nn alicienle a la 'llorosidad y puede coudljcir a la generalizaciÓn de esfa
conducía, la cual traería necesarianwnre, cosuo conscr.uelu:ia, la intposibilidad de
¿atte. losfundadores o sostenedores puedan seguir
V- CONSTITUCIONAL
"itanteniendo su respectiva efltidad educativa;
CONSIDERANDO OCTOGÉSIMO CUARTO, Que, por otra parte, considerarse que en el
cojnplejo de financiantiento diseñado para el adecúa funcionapuiento de los establecintíentos
educacionales subvencionados, se parte de la bN'q real que el aporte estatal no es suficiente para
que dichas entidades puedan s conletído. De allí, que ellas tengan la facultad de cobrar
fnatrícllla y, en detenninad circunstancias, derechos de escolaridad a los padres o apoderados
de los alumnos. p bien, de aceptarse que las obligaciones de estos últin:os pueden postergarse
duran un período escolar hasta el inicio del año siguiente se está atentando contra el sistCHi
"lisnto, pues se desconoce la base real sobre la cual se halla estrtfffltrado, todo Io significa, en
l.íl{into térnliuo, se está colocando en grave ríesno de subsistencia a lo, establec.illlientos
educativos subvencionados.
En este orden de ideas, por l.ílfingo, procede dejar establecido que, el carácter subvencionadty
incluido, aducir el otorganliento de tal beneficio para cargar sobre quienes los reciben él;
difícil o gravoso el ejercicio de un derecho constitucionabnente asegurado.
Y así, concluyó en el considerando octogésimo sexto que 'CAd1nitido de los i110tivos de
inconstitucionalidad invocados respecto de esta nornja, se hace innecesario entrar al
análisis de los otros aducidos en el requerijnienfo,
En definitiva, la lección que nos deja este fallo consiste en que
independientemente del nombre que se otorgue a aquella imposición forzosa
de valor patrimonial por el Estado de la cual los particulares no pueden
sustraerse, su naturaleza constitucional es tributaria. Aunque no reconozca
expresamente esta naturaleza, evidentemente al TC le repugnó la imposición
de esta obligación de mantener dentro del establecimiento alumnos cuyos
apoderados no pagasen la matrícula, pues mpiicaba un costo económico para
el complejo educacional, siendo que parecía más natural que fuera cl Estado
(Illien financiara la situación. Porque si se impone a un particular, podemos
decir que es lisa y llanamente un tributo, y como tal, debe estar sometido a
todas sus restricciones, entre otras, la no afi:ctnción.
6.4. Conclusión: proyectos de ley concretos que
circundan y evaden la noción de tributo
En síntesis, en estos casos percibe entonces que el legislador puede ser
creativo y audaz a la hora de imponer obligaciones típicamente tributarias,
pero cubiertas por ropajes que. disimulan esta naturaleza. Por esa vía han
caído no pocas veces vulnerados en la práctica los principios establecidos por
la Carta Magna, y
TOMO REGULACIÓN. TRIBtvro-s Y J'STATUTO TRIBUTARIO 207
 CONSTITUCIONAL
REGULACIÓN,
han salvado sus defectos, ya sea de manera interna o derechamente por
eçlataciÓn de inconstitucionalidad del proyecto por el TC. La no afectación,
gualdad tributaria y la legalidad han prevalecido por regla general, no sin
agitación legislativa. Confiamos en que en los proyectos aún pendientes
Congreso se observen estos mandatos constitucionales, que creemos mejor
y,pinados por estos nuevos parámetros aquí ofrecidos y que clarifican la noción
tributo.