La Circunscripción Especial Indígena en

el Régimen Electoral Colombiano1.

Por: Miguel Antonio Galvis2
Consultor Instituto Interamericanos de Derechos Humanos, IIDH,
Derechos de pueblos indígenas y minorías étnicas.
@miguelgalvis
miguelgalvis99@yahoo.com

Resumen:

En Colombia como resultado de un proceso de apertura política e inclusión democrática, se produjo la

promulgación de la Constitución Política de 1991, en la que se crearon circunscripciones electorales
especiales de minorías étnicas para pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, que han
contribuido a la inclusión de estas poblaciones históricamente excluidas del ejercicio del poder político
nacional. Esta jurisdicción especial se expresa en tres escenarios fundamentales que aquí se enumeran de
manera breve: La circunscripción especial de senado indígena; las circunscripciones especiales de
minorías étnicas en la cámara de representantes; y el derecho a fundar partidos o movimientos políticos
indígenas y afrocolombianos, que puedan competir por el poder municipal, departamental y nacional en
igualdad de condiciones con los demás sujetos políticos colectivos o partidos. El México de hoy está en
medio de una transformación que promete profundizar la democracia e incluir la paridad de género, los
sectores independientes y las minorías étnicas, y estos cambios se pueden introducir por vía legislativa o
por mandato del poder judicial en procura de la garantía de los derechos políticos de los mexicanos. Quizá
la experiencia colombiana, pueda servir como un referente más, que ilumine la construcción de su propio
modelo de participación de estas minorías étnicas, que tienen un profundo significado en la identidad
cultural de la nacionalidad mexicana y su democracia.

INTRODUCCIÓN.

De forma sintética presentamos en este escrito los elementos básicos que conforman la Circunscripción
Especial Indígena, que se extiende a las minorías étnicas, incluyendo a las comunidades afrocolombianas,
negras, raizales y palenqueras, en el marco del régimen electoral colombiano, que al reconocer la
nacionalidad colombiana como multiétnica y pluricultural, decide incluir a las minorías étnicas como sujetos
políticos mediante el ejercicio de su derecho a la conformación del poder político nacional, departamental y
local o municipal. Esta fórmula ha funcionado ya por 28 años, y hay quienes la defienden y quienes la
atacan, con seguridad es perfectible, pero este no es todavía el escenario para analizar sus debilidades y
fortalezas, aquí vamos a limitarnos a presentar sus principales características, que pueden servir para
animar una reflexión sobre la conveniencia de introducir alguno de sus elementos en el régimen electoral
mexicano.

1. LA PROMULGACIÓN DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1991.

Para una mejor comprensión del contexto político e histórico que dio como uno de sus resultados la
creación de las curules de Senado y Cámara de Representantes por circunscripción especial de minorías
1
Artículo exclusivo para la Revista Justicia Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, presentado en
conferencia en el Sexto Coloquio sobre Pueblos Indígenas, convocado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Sala Regional Toluca, el día 22 de noviembre de 2019, en la ciudad de Toluca de Lerdo, Estado de México.
2
Consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDH, sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Minorías Étnicas,
Licenciado en Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Libre de Colombia, profesor y directivo universitario por más de
una década, también es experto en cultura de paz y métodos alternativos de solución de conflictos. Analista y articulista de
portales virtuales como razonpublica.com, la sillavacia.com, y la revista Sur, en temas referidos a los derechos delas minorías
étnicas y sus derechos políticos.
étnicas, presentamos brevemente un contexto del proceso político que desembocó en la convocatoria a la
Asamblea Nacional Constituyente de 1990, que redactó un nuevo pacto social y promulgó la Nueva
Constitución Política, proclamada en julio de 1991.

1.1. Una reacción ante el Frente Nacional.

Para poner fin al enfrentamiento entre liberales y conservadores, en el periodo conocido como “Época de la
Violencia3”, que se detonó con el magnicidio del dirigente liberal Jorge Eliecer Gaitán, los dos partidos
tradicionales pactaron secretamente la alternancia en el poder durante 4 periodos (16 años) y la paridad
entre los dos partidos en el nombramiento de los cargos del gobierno nacional4.

Este proceso de monopolio del poder político y la exclusión del debate democrático de los demás actores
políticos, contribuyo al surgimiento de diversos grupos armados insurgentes, entre ellos las FARC, el ELN,
EPL, El PRT, El Quintín Lame, el M-19, entre otros.

Es de destacar el surgimiento del Movimiento 19 de abril que aparece como reacción al presunto fraude
electoral, en el que manifiestan que le han robado las elecciones al General Gustavo Rojas Pinilla en las
elecciones de 1970, en favor del frentenacionalista Misael Pastrana Borrero. De las bases de la ANAPO
partido liderado por El General Rojas Pinilla, surge el Movimiento que tomo como nombre la fecha de las
elecciones fraudulentas.

1.2. El proceso de paz de los años 86 al 90.

El gobierno del presidente liberal Virgilio Barco, logra negociar un acuerdo de paz, con el EPL y el M-19, en
el cual el estado colombiano se compromete a realizar un proceso de apertura democrática para que
puedan ingresar al escenario político nuevos actores diferentes a los partidos tradicionales (liberal y
conservador).

Luego de la desmovilización del M-19 se incorporan al proceso de paz y entregan sus armas otros grupos
insurgentes como el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Autodefensa Obrera (ADO), El
grupo Pedro León Arboleda (PLA), y el Quintín Lame (Movimiento de Autodefensa Indígena).

El proceso político electoral de esa década estuvo caracterizado por la ocurrencia de diversos magnicidios
entre ellos los de Luis Carlos Galán, Carlos Pizarro León Gómez, Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo
Osa, y por estar en curso el genocidio del partido político Unión Patriótica, del que fueron asesinados más
de 3.500 dirigentes y militantes de esa colectividad.

En medio de este tenso escenario, los colombianos están proclives a la realización de cambios en el
ejercicio de la política, que permitan el ingreso de otros actores políticos diferentes a las elites tradicionales
liberales y conservadoras, que habían extendido el pacto de 16 a más de dos décadas de alternancia y
paridad bipartidista, excluyendo y obstaculizando la participación de los actores que habían entregado las
armas durante el proceso de paz, a cambio de que les permitieran participar en la vida política nacional.

1.3. Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.

Después de varios intentos de reformar la constitución por la vía legislativa, que resultaban hundiéndose en
el Congreso, la sociedad civil se movilizó en torno a una propuesta de incluir en las elecciones de marzo de
1989, en la que se elegía: Alcaldes, Concejales, Gobernadores, Diputados a las Asambleas, Senadores y
Representantes a la Cámara, una SEPTIMA PAPELETA donde indicaran si querían o no, la convocatoria
3
Este periodo de violencia fue brutal y produjo entre 200.000 y 300.000 muertos, también arrojó a más de 2 millones de
desterrados del campo a las grandes ciudades, eso equivale a una quinta parte de la población total del país.
4
El frente nacional fue el producto de la firma de dos pactos bipartidistas: El de Benidorm, 24 de julio de 1956, y de Sitges, 20 de
julio de 1957, firmados en esas localidades españolas por Alberto Lleras, representante del Partido Liberal, y Laureano Gómez,
por el Partido Conservador.
de una Asamblea Nacional Constituyente, que es contabilizada por la Registraduría Nacional del Estado
Civil llegando a registrar 1.342.000 votos, situación que constituyo un hecho político que al nuevo
presidente elegido el también liberal Cesar Gaviria Trujillo, le permitió convocarla en 1990.

Es justamente este movimiento armado el que lidera el proceso de paz de 1989-90, que es el que logra
unificar a diversos sectores de la sociedad para convocar la Asamblea Nacional Constituyente de 1990.

1.4. Participación de los Indígenas en la Asamblea Nacional Constituyente.

Como resultado de la participación de 3 indígenas en la Asamblea Nacional Constituyente, el Taita

Lorenzo Muelas de pueblo Misac, por el partido AICO, Francisco Rojas Birry, del Pueblo Embera, por la
Organización Indígena de Colombia, ONIC; y Alfonso Peña Chepe, del Pueblo Nasa con voz pero sin
voto, en representación de los desmovilizados por el Movimiento de autodefensa Indígena Quintín Lame.

Esta participación, sumada a que el Congreso de Colombia en forma simultánea a la Asamblea Nacional
Constituyente, aprobó la ley 21 del 4 de marzo de 1991 5, por medio de la cual Colombia adhirió al
Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos Indígenas y tribales en países independientes; dando como
resultado la inclusión en la nueva constitución de 20 artículos que reconocen diversos derechos de los
pueblos indígenas de Colombia.

Entre ellos se destacan: el reconocimiento de Colombia como una Nación multiétnica y pluricultural
(artículo 7); Se reconoce al castellano como lengua oficial de la república, pero las lenguas de los
pueblos indígenas son oficiales en sus territorios, y la enseñanza que se imparta en las
comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe (Artículo 10); las tierras colectivas de
los grupos étnicos, las tierras de resguardos son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo
63); los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural (artículo 68); La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad, el Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país (Artículo
70); las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarias a la constitución y las leyes de la república (Artículo 246); son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas (Artículo 286); los territorios
indígenas estarán gobernados por concejos conformados y reglamentados según los usos y
costumbres de sus comunidades (Artículo 330); Participación de las entidades territoriales indígenas y los
resguardos del Sistema General de Participaciones (Artículo 356), entre otros más específicos.

2. LA CIRCUNSCRIPCIÓN ESPECIAL INDÍGENA Y DE MINORÍAS ÉTNICAS.

Con el propósito de facilitar la participación política de los integrantes de los pueblos indígenas, las
comunidades afrocolombianas, las minorías políticas y los colombianos en el exterior, se crearon en el
nuevo ordenamiento electoral colombiano, circunscripciones especiales. Estas circunscripción especial
tiene tres niveles de actuación. El primero tiene que ver con las curules indígenas en el Senado de la
República, el segundo con las curules de minorías de la Cámara de Representantes, y el tercero tiene que
ver con el derecho a contar con Partidos o Movimientos políticos Indígenas para participar en los niveles
nacional, departamental, distrital, municipal y local. Aquí presentaremos una breve descripción de cada uno
de ellos:

2.1. La Circunscripción Especial Indígena de Senado de la República.

5
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, fue aprobado antes de ser promulgada la Nueva Constitución que
se realizó el 4 de julio de 1991. Gracias al artículo 93 de la nueva constitución se estableció que: “Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Lo que le dio fuerza constitucional al
Convenio 169 de la OIT, por hacer parte del Bloque de Constitucionalidad.
De conformidad con el artículo 171 Constitucional, “El senado de la república estará integrado por cien
miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores
elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.”

La creación de una circunscripción especial indígena, se expresa en el tarjetón electoral, donde aparecen
claramente diferenciadas, una circunscripción ordinaria donde los ciudadanos pueden votar para elegir los
100 senadores de esa circunscripción, y otra circunscripción especial donde los colombianos que lo
deseen, pueden votar para elegir los dos senadores indígenas. De esta manera se contabilizan aparte los
votos de la circunscripción ordinaria y aparte los votos de la circunscripción especial indígena, así los
indígenas se eligen por medio del sistema de cuociente electoral6, diferenciándose de la votación
nacional y sin tener que pasar umbrales o aplicar la cifra repartidora que rige en la jurisdicción ordinaria del
senado de la república.

Por esta jurisdicción, se eligen dos senadores indígenas sin importar el volumen de la votación que se
obtenga. Todos los colombianos estén en el territorio nacional o en el exterior pueden votar al senado de la
república por la jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción especial indígena, pero no pueden votar por las
dos porque se anula el voto. Esto quiere decir que un indígena puede decidir votar también por la
jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción indígena.

El éxito de la jurisdicción indígena, tiene que ver con la claridad en los requisitos, que no están ligados a la
autoadscripción7, que rige para el ejercicio de los demás derechos, el artículo 171 de la constitución
estableció que: “Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren al Senado de la
República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o
haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acredita mediante certificado de la
respectiva organización, refrendado por el Ministerio de Gobierno” (Hoy del Interior).

Ahora bien quienes pueden inscribir candidatos que cumplan estas calidades a la circunscripción especial
indígena del senado de la república, son los partidos de minorías étnicas, así como los resguardos y
autoridades indígenas reconocidos por el Ministerio del Interior. No pueden inscribir listas por esta
jurisdicción los partidos políticos diferentes a los de minorías étnicas. En cambio, los partidos de minorías
étnicas pueden inscribir listas para participar por la circunscripción ordinaria del Senado de la República en
cuyo caso deben superar el umbral electoral del 3% y someterse al sistema de adjudicación de curules de
la cifra repartidora. La diferencia es que mientras las listas por circunscripción especial tienen máximo 3
candidatos, la lista por circunscripción ordinaria puede inscribir hasta 100 candidatos.

2.2. Las circunscripciones Especiales de Minorías Étnicas en la Cámara de Representantes.

De conformidad con el artículo 176 Constitucional, la Cámara de Representantes se elegirá en

circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Las circunscripciones especiales están
distribuidas así: Dos (2) por la circunscripción de comunidades afrodescendientes; Una (1) por la
circunscripción de las comunidades indígenas; y una (1) por los colombianos en el exterior.

Las jurisdicciones especiales de minorías étnicas son diferentes a las ordinarias que corresponden a los
departamentos y al distrito capital, pues las primeras son de carácter nacional. En el tarjetón electoral de la
Cámara de Representantes existen tres partes, una de carácter territorial u ordinaria, que corresponde al
departamento donde reside el votante, y dos de carácter étnico una indígena y otra de afrocolombianos. Así
el elector puede decidir votar por una de las circunscripciones sin importar su identidad étnica, pero
6
El mismo artículo 171 de la Constitución establece que: “La circunscripción especial para la elección de senadores por las
comunidades indígenas se regirá por el sistema de cuociente electoral.” Lo que dejó estas curules por fuera de la reforma
electoral que creo la cifra repartidora para asignas las curules y el umbral electoral que rige en la jurisdicción ordinaria.
7
Sobre la autoadscripción la Corte Constitucional ha establecido que no basta con que una persona se autoreconozca como
indígena, es necesario que también sea reconocido por la comunidad a la que pertenece, y por consiguiente debe estar incluido
en el censo de la comunidad respectiva. Sentencia T-703-08.
solamente puede votar por una jurisdicción a la Cámara de Representantes, bien por la ordinaria, bien por
la indígena o bien por la afrocolombiana. Si escoge dos o más opciones se anula el voto.

Estas tres curules están garantizadas independientemente del volumen de votantes, estas listas si deben
superar el umbral electoral de la respectiva circunscripción y las curules se asignan utilizando la cifra
repartidora.

Los requisitos para los candidatos indígenas a la Cámara de Representantes son los mismos que para el
Senado Indígena, mientras que para los afrocolombianos “deberán ser miembros de la respectiva
comunidad y avalados previamente por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de
Comunidades Negras del Ministerio del Interior.”

En el pasado las curules de representantes de comunidades afrocolombianas, fueron usurpadas por

personas que no eran afrocolombianas, y fueron asignadas sin el lleno de los requisitos definidos por la ley,
lo que ha generado una situación de inestabilidad en la asignación de estas curules en la cámara de
representantes.

Ahora bien, los partidos que no tienen personería jurídica por tener congresistas de minorías étnicas no
pueden inscribir candidatos a estas jurisdicciones especiales. Mientras que los partidos de minorías étnicas
si pueden inscribir candidatos tanto por las circunscripciones especiales como por las circunscripciones
ordinarias o territoriales.

2.3. El derecho a fundar Partidos o Movimientos Políticos Indígenas y Afrocolombianos.

Los partidos o movimientos políticos en Colombia, conservan su personería jurídica si alcanzan un número
de votos igual o superior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de
Cámara de Representantes o Senado de la República. La perderán si su votación es inferior a este
porcentaje. Los grupos significativos de ciudadanos podrán obtenerla si logran superar este umbral
electoral del 3% de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Cámara de Representantes o
Senado de la República.

Según el artículo 171 constitucional establece que: “se exceptúa el régimen excepcional que se
estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido
representación en el Congreso de la República.”, para obtener o mantener la personería jurídica del
partido o el movimiento político de minorías étnicas.

Así, en Colombia hoy existen dos movimientos políticos indígenas con personería jurídica, que son:
Autoridades Indígenas de Colombia, AICO; y el Movimiento Alternativo Indígena y Social, MAIS. El primero
tiene un senador, el taita BITERVO PALCHUCAN del pueblo de los Pastos; y el segundo tiene un senador
FELICIANO VALENCIA del pueblo Nasa, y un representante a la cámara, ABEL DAVID JARAMILLO,
perteneciente al pueblo Embera Chamí.

También existen tres partidos o movimientos políticos afrocolombianos, que son: Partido de Renovación
Étnica, PRE; el partido Alianza Democrática Afrocolombiana, ADA, y el partido Colombia Renaciente.
Cuentan con un representante el partido Colombia Renaciente con JHON ARLEY MURILLO BENITES,
avalado por el Consejo Comunitario Ancestral de Comunidades Negras Playa Renaciente; y el partido
Alianza Democrática Afrocolombiana, ADA, con HERNAN BANGUERO ANDRADE, avalado por el
Consejo Comunitario la Mamuncia del municipio de López de Micay, en el departamento del Cauca. Al
partido PRE el Consejo Nacional Electoral le mantuvo la personería jurídica hasta la próxima elección por
no haberle resuelto su situación legal antes de la fecha de presentación de candidatos a Congreso de la
república.

2.4. Iguales derechos de los partidos de minorías étnicas.

Los partidos o movimientos políticos de minorías étnicas, indígenas o afrocolombianos, tienen los mismos
derechos que los otros partidos, es decir que pueden tener candidatos a todas los cargos uninominales
(Presidencia, vicepresidencia, gobernadores y alcaldes) y todas las corporaciones públicas de elección
popular (Senado, Cámara de Representantes, Asambleas departamentales, Consejos Municipales y
distritales, así como ediles en las Juntas Administradoras Locales, JAL).

Número de Alcaldes y Gobernadores Elegidos el 27 de octubre de 2019 por las Minorías Etnicas

Alcaldes Gobernadores
N° Partidos o Movimientos de Minorías Étnicas
Total Propios Coailición Total Propios Coalición
1 Movimiento Alternativo Indigena y Social, MAIS 68 18 50 5 0 5
2 Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia, AICO 60 16 44 2 0 2
3 Alianza Democratica Afrocolombiana, ADA. 12 2 10 0 0 0
4 Partido de Reivindicación Étnica, PRE. 1 1 0 0 0 0
5 Partido Colombia Renanaciente 43 10 33 5 0 5
TOTALES 184 47 137 12 0 12

Fuente: Registraduria Nacional del Estado Civil.

Los partidos o movimientos de minorías étnicas cuentan con acceso a financiación estatal para el
funcionamiento de los partidos, acceso a medios de comunicación (TV y Radio). Pueden postular a las
circunscripciones ordinarias de Senado y Cámara de Representantes, pero los demás partidos no pueden
competir por las curules de las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

3. A MANERA DE CONCLUSIÓN.

Me permito poner a la consideración de los magistrados y funcionarios de los Tribunales Electorales de los
Estados, y del propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como de los diputados, los
partidos políticos, las organizaciones indígenas, sus autoridades e integrantes de las diversas comunidades
étnicas presentes en el territorio mexicano, unas breves conclusiones.

En América Latina y en el mundo, existe una gran expectativa por el proceso político mexicano, y en
particular sobre las transformaciones que puedan contribuir al ejercicio de los derechos culturales, sociales,
económicos y especialmente los derechos políticos de los pueblos indígenas y los afromexicanos,
históricamente marginados de los espacios de toma de decisiones, especialmente en el nivel de los
congresos estatales y el federal.

El año anterior, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, estableció la obligación a los
partidos políticos para que en las elecciones a los congresos Estatales y federal se incluyeran candidatos
con identidad étnica indígena, lo que constituye un importante logro en procura del ejercicio del derecho a
la participación política de los integrantes de los pueblos indígenas de México, pero es necesario
profundizar y desarrollar este procedimiento.

Resulta conveniente, que los diferentes estados puedan buscar sus propias fórmulas para la elección de
sus legisladores, incluyendo a las minorías étnicas indígenas y afromexicanas, pudiendo establecer
circunscripciones especiales de minorías étnicas, ajustándolas a sus características étnicas particulares de
cada uno.

Resulta pertinente introducir el debate sobre la conveniencia de la creación de partidos o movimientos

políticos indígenas, que puedan contar con las mismas garantías y ventajas que tiene los demás partidos o
movimientos políticos, como un mecanismo de inclusión y garantía de derechos a la participación política
en igualdad de condiciones y en calidad de mayoría de edad.
México es ejemplo para América Latina en el reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos
indígenas, al haber introducido la elección de autoridades locales por Sistemas Normativos Indígenas,
especialmente en el Estado de Oaxaca, pero así mismo deberá resolver el tema de la participación efectiva
de los pueblos indígenas en las instancias Estatales y a nivel de la federación.

Podría resultar útil para los diferentes Estados entre ellos el Estado de México, así como para la
Federación de los Estados Unidos Mexicanos, conocer más afondo la experiencia colombiana referida a las
circunscripciones especiales de minorías étnicas, como una alternativa que podría enriquecer y aportar a la
construcción de una fórmula propia para dar cumplimiento a los compromisos internacionales establecidos
en el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo, OIT, en lo referente a la participación
política de los pueblos indígenas y tribales en países independientes.

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Texto escrito con carácter exclusivo, para la Revista JUSTICIA ELECTORAL del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación.