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Politica Publica Una Vision Panoramica PDF
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El
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del Proyecto de Fortalecimiento
Democrático del Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas (PNUD-Bolivia) que cuenta con
el apoyo de la Embajada de Suecia, con el objeto
de promover el análisis y la reflexión en torno a
los procesos de decisión pública en Bolivia.
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Política Pública: Una visión panorámica
vantes de análisis y decisión de PP y desta- bados que señalaran la forma como los go-
caré la tensión e interdependencia entre el biernos se relacionaban con las organizacio-
momento racional (analítico – técnico) de nes de la sociedad económica, civil y política
la PP y el momento político. En un cuarto a lo largo del proceso decisorio y mostrara si
apartado se expondrán en modo sucinto ese tipo de relaciones favorecía o entorpecía
las operaciones constitutivas del desarrollo que las decisiones del gobierno fueran las
de la política, mostrando en qué consisten apropiadas y eficaces para realizar las aspira-
y cuáles problemas deben resolver a fin de ciones sociales de beneficio público.
que la PP se diseñe y realice en modo apro-
piado y aceptable. Se concluirá con algunas El proceso decisorio de las políticas (the
observaciones sobre el modo como se ha policy decision-making process) era objeto
entendido y practicado en el pasado la disci- de opinión, según los intereses políticos en
plina y el ejercicio profesional de las PP y se juego, pero no objeto de conocimiento de
apuntarán las tendencias contemporáneas una disciplina. El interés y objeto de conoci-
que están transformando el ejercicio analíti- miento de la ciencia jurídica o política eran
co y político de la PP. única o principalmente las cuestiones de la
legitimidad política del gobierno, relacio-
nadas con la estructura y funcionamiento
del régimen político (sistema electoral y de
2. El nacimiento de la disciplina
partidos, atribuciones y composición de los
de Política Pública y su recep-
poderes públicos, sus normas de relación,
ción en América Latina
las relaciones entre los niveles de gobierno
y las relaciones entre el gobierno y los ciuda-
2.1. El nacimiento de la disciplina en danos…), o las cuestiones relacionadas con
los Estados Unidos el ejercicio real del poder, de los alcances y
límites que el poder público experimentaba
Antes de que la PP tomara forma académica en el entramado de los poderes de la socie-
y profesional, en los Estados Unidos, a mi- dad (el tipo de relaciones entre los poderes,
tad de los años cincuenta del pasado siglo, el gobiernos y partidos, el papel y peso de los
proceso mediante el cual los gobiernos for- grupos de interés en la aprobación de las
mulan y deciden sus políticas económicas y leyes y políticas…), pero no estudiaban el
sociales no había sido objeto de estudio. En proceso como el gobierno legítimo diseña,
las ciencias sociales no existía una disciplina delibera, decide y lleva a cabo sus acciones
que estudiara sistemáticamente el proceso directivas. Tampoco la disciplina de la admi-
de decisión de las políticas, explicara la ma- nistración pública de entonces tenía como
nera como los gobiernos seleccionaban y objeto de conocimiento el proceso como
definían los problemas públicos y aclarara el gobierno elabora sus decisiones, decide
cuáles eran los criterios que los gobiernos se- las PP, pues la administración se entendía
guían al decidir las acciones que considera- tradicionalmente como la actividad que se
ban apropiadas para resolver los problemas encarga de organizar el modo como habrán
públicos y producir los objetivos públicos de ejecutarse las decisiones del gobierno a
deseados. Tampoco se tenían estudios pro- fin de que sean eficaces, pero no del proceso
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mediante el cual las decisiones son elabora- dación, impulsada por Harold D. Lasswell,1
das, que es considerada una actividad exclu- la disciplina de Política Pública, que fue en-
siva de la cúpula directiva y cuyas decisiones tendida en modo multi e interdisciplinario
son vinculantes para los administradores. En como “Ciencias de Políticas” (Policy Sciences),
suma, a la ciencia política importaba el as- se interesó por la idoneidad causal de la PP
censo, la instauración y la actuación del go- para realizar sus propósitos, por la eficacia
bierno, pero no el proceso decisorio direc- directiva del gobierno, que es posible sólo
tivo del gobierno y su eficacia, mientras a la mediante conocimiento científico. La pre-
administración pública le importaba la efec- gunta que la disciplina quería resolver, en
tuación eficaz de las decisiones del gobierno palabras de Lasswell, es “cómo aumentar la
pero no su elaboración ni la corrección de su función inteligencia para aumentar la racio-
elaboración. nalidad de la política”. Por ende, la disciplina
tuvo un doble objetivo: “el conocimiento de”
La disciplina de las PP surge para llenar este la PP, es decir, conocer el modo como se ela-
vacío de conocimiento, para conocer cómo bora una política específica (de salud, edu-
se toman las decisiones de gobierno (bajo cativa, urbana, ambiental, agropecuaria…),
cuáles supuestos, cuáles consideraciones quiénes son los actores participantes y a tra-
y procedimientos, cuál interacción entre vés de cuál proceso se ha definido el proble-
los actores…) y, sobre todo, para saber si ma, se han seleccionados los instrumentos,
se toman las decisiones con base en datos,
análisis y cálculos racionales, que incremen-
tan la eficacia de la acción decidida, o si se
sustentan en cambio en otros criterios. Bajo
la premisa fundada de que el conocimiento Las acciones de gobierno,
es fundamental para que las decisiones sean que tienen como propósito
eficaces, pues la eficacia comporta causali- realizar objetivos de interés
dad y ésta es descubierta y validada por el co- público y que los realizan con
nocimiento científico – técnico, la disciplina eficacia y aun eficiencia, es
de PP aparece con el objetivo de conocer el
lo que en términos genéricos
modo como toma forma el proceso de deci-
sión del gobierno y para saber si el conoci- puede llamarse política públi-
miento guía la deliberación decisoria y hasta ca. Tienen una doble dimen-
qué punto. Por consiguiente, desde su fun- sión: política y técnica.
1 El libro que puede ser señalado como el inicio de la disciplina es The Policy Sciences: Recent Developments in
Scope and Method, editado por Harold D. Lasswell y Daniel Lerner y publicado por Stanford University Press
en 1951. En el libro, se afirma que las ciencias sociales comparten una “orientación hacia las políticas”, ya que
manifiestan un interés cognoscitivo creciente por el proceso decisorio de la política y porque buscan que sus
resultados informativos y analíticos aporten la base racional al proceso de decisión de las políticas, mejoran-
do su pertinencia y eficacia. El proyecto de una ciencia dedicada al estudio y a la mejora de la decisión de las
políticas es un proyecto maduro y viable pues las ciencias sociales muestran interés cognoscitivo en la deci-
sión de políticas y poseen la capacidad de orientar la decisión con sus métodos de conocimiento, modelos
causales e hipótesis probadas.
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Política Pública: Una visión panorámica
2 Sin entrar en detalles, es de apuntar que la eficacia de la acción del gobierno o de la PP refiere a su causa-
lidad, a su capacidad de producir efectos, los efectos deseados. Por consiguiente, es fundamental tener un
concepto correcto de la causalidad gubernamental o pública. En el enfoque cognoscitivo de la disciplina de
PP la causalidad es entendida únicamente en modo técnico o científico – técnico, en tanto supone que las
variables institucionales y políticas están presentes y operan correctamente, pero la disciplina no se plantea
con precisión si la causalidad gubernamental o pública sea sólo técnica o incluya componentes políticos e
institucionales y éstos tengan causalidad propia. Se abordará este punto en el apartado 6.
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3 Justamente porque a la disciplina interesa conocer y resolver el problema de la idoneidad causal de la deci-
sión de gobierno, la disciplina puede presentarse como ciencia, como conocimiento de explicaciones causales
empíricamente validable o refutable. Su interés cognoscitivo consiste en identificar y emplear modelos e
hipótesis causales que sustenten la eficacia de la decisión gubernamental y cuya eficacia puede ser compro-
bada o evaluada por los resultados observables que produce la política decidida.
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cia consiste en acreditar su superioridad di- y conductas privadas). Las políticas suelen
rectiva o gubernativa, a la cual quiere contri- incluir la participación de los ciudadanos,
buir, y no solo su superioridad institucional.4 combinan la acción del gobierno con la de
los ciudadanos según el tipo de problemas
En conexión, el problema se ubica más es- que se abordan y no todas son políticas re-
pecíficamente en determinar si el patrón gulatorias, prescriptivas o prohibitivas de
directivo del gobierno comunista, que es conductas. En suma, la posibilidad de que
la planificación central integral, “el gobierno la democracia liberal se afirme internacio-
por planes”, sea superior al patrón directivo nalmente y goce de la confianza ciudadana
de las democracias liberales, en las que no depende de los resultados de su gobernanza
todo es planificable, pues en las sociedades democrática por políticas, en tanto acredi-
mentalmente libres, políticamente pluralis- tan que en términos de desarrollo social y
tas y económicamente abiertas no todos los crecimiento económico tienen mayor y más
comportamientos de los ciudadanos pue- sostenido impacto que la gobernanza por
den ser objeto de planificación ni es posible planes centrales de un gobierno dominante
prescribir al conjunto de la ciudadanía los fi- e impositivo. Este crucial problema político,
nes que deben perseguir y los instrumentos relativo a la productividad y eficacia social
que deben emplear para alcanzarlos, tanto de la democracia, es al que quiere dar res-
en el campo económico como en otros cam- puesta la disciplina de PP.
pos sociales y personales, además de que es
prácticamente imposible que el gobierno La novedad e importancia de su enfoque
cuente con los elementos cognoscitivos y hizo que la disciplina, después de las obliga-
técnicos para poder hacer una planeación das aclaraciones, discusiones y negociacio-
eficaz integral de la sociedad en su conjun- nes con los saberes establecidos de la aca-
to. En las democracias liberales “el gobierno demia, se expandiera con rapidez y tuviera
por políticas” es el modo propio de gobernar. aceptación. Surgieron cursos, programas de
Las políticas son planes de acción específi- posgrado, departamentos y centros de inves-
cos (no holísticos), enmarcados por leyes tigación en las universidades, en sintonía con
precisas, que reconocen las libertades de sus la expansión notable de las políticas sociales
ciudadanos y, en consecuencia, tienen lími- a partir de los años 50. Al desarrollarse la
tes precisos infranqueables al abordar deter- disciplina, fue natural que aparecieran diver-
minados campos de acción social (pensar en sos enfoques y corrientes, en los que la cien-
las transacciones de los mercados, que por cia económica se colocó como la referencia,
definición no son planificables por un poder suscitando polémicas. El primer efecto de la
externo a sus actores, o en las preferencias evolución de la disciplina fue la pérdida de
4 Dicho al margen, la pregunta acerca de si un gobierno representativo sea también efectivo o acerca de qué
tipo de representatividad política se requiere para que el gobierno democrático sea efectivo sigue siendo una
pregunta clave y vigente, parcialmente resuelta con el principio tradicional de representatividad por elección.
Dicho en modo audaz pero no infundado, la cuestión de la superioridad de la democracia respecto de otros
regímenes en el terreno del rendimiento o la eficacia social no está enteramente resuelta y hay que construir-
la institucional y técnicamente.
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minante y subordina a los demás enfoques, sis destructivas (políticas, fiscales, económi-
particularmente a partir de la influencia cas), el final de los años ochenta y el inicio de
que el neoinstitucionalismo económico ha los noventa fueron un tiempo de profundas
alcanzado recientemente en los temas so- transformaciones del estado y del gobierno
bre organizaciones, decisiones y gestión. a fin de superar la crisis de la sociedad, pro-
En contraste, existe también un continente vocada por las arbitrariedades y represiones
multidisciplinario en el que el análisis jurídi- políticas de los gobiernos autoritarios y por
co, politológico y administrativo, además del sus decisiones económicas equivocadas y
económico, son componentes fundamenta- calamitosas. El interés en América Latina
les que adquieren mayor o menor importan- por la disciplina de la política pública apare-
cia en el diseño de las PP según los asuntos ce justamente en los años en que se llevaron
que abordan y las circunstancias que experi- a cabo las reformas del estado, del gobierno
mentan los estados y las sociedades. Los dos y de la economía. Su recepción y aceptación
continentes son a veces distantes y antagóni- en el medio académico, cívico y administra-
cos y a veces fronterizos y complementarios.5 tivo latinoamericano se debió en gran medi-
da a que la disciplina con sus ideas y méto-
2.2. La recepción de la disciplina en dos analíticos ofrecía un aporte significativo
América Latina (no una panacea) para sustentar los cambios
económicos y políticos que eran necesarios
Mientras los años setenta y buena parte de para superar el agotamiento del patrón de
los ochenta fueron en la mayor parte de los gobierno del estado desarrollador autorita-
países latinoamericanos años oscuros de cri- rio y reclamaban a la par un nuevo modo de
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bierno que, sin dejar de ser imprescindible pellaron delictivamente los derechos de los
e importante, se transformaba fundamen- ciudadanos y con decisiones económicas
talmente en regulatorio, activador, facilita- funestas que empobrecieron a sus socie-
dor y subsidiario, lejos del viejo activismo dades. Al presentarse como una actividad
intervencionista, y concentraba su acción en de conocimiento cuyo enfoque, método y
asegurar sus funciones públicas esenciales, conceptos exigen y hacen posible que las
particularmente las relacionadas con la se- decisiones del gobierno se distingan por su
guridad pública, la certidumbre jurídica y la naturaleza pública y eficacia social, evitando
justicia legal. El conjunto de estas medidas las arbitrariedades y los errores decisionales
de ajuste de las finanzas públicas, reducto- de los gobiernos del pasado, el enfoque de la
ras del aparato administrativo del gobierno disciplina de PP enlazó con el movimiento
y de la intervención estatal, combinadas cívico de los años ochenta y noventa a favor
con políticas de liberalización económica, de la democratización del régimen y de un
constituye en esencia lo que se ha llamado gobierno democrático que no fuera solo for-
el consenso neoliberal de primera generación, ma de gobierno sino también grado superior
posteriormente popularizado y dramatiza- de gobierno, que dejara atrás de una vez por
do en nuestros países como “Consenso de todas los errores decisionales y se convirtiera
Washington”. en un agente significativo del crecimiento, el
desarrollo y la estabilidad de sus sociedades.
La disciplina de PP aparece en nuestros paí-
ses en esos años de crisis y creatividad social La aparición de la disciplina de PP forma
para reconstruir el estado de derecho, demo- parte sin duda del movimiento político y
cratizar el régimen y relanzar la economía social que trató de reconstruir en nuestros
nacional. La aparición de la disciplina enca- países el orden liberal-democrático que ha-
ja perfectamente en el espíritu del tiempo bía perdido el rumbo y la confianza de la
que condena a los estados autoritarios y no sociedad, a causa de su perversión política
perdona a los gobiernos que fueron causa y sus decisiones directivas y administrativas
de desgobierno, con decisiones que atro- equivocadas. El énfasis de la PP en el interés
público o en la naturaleza pública de las deci-
siones del gobierno, que no puede lograrse
más que mediante la subordinación a la ley,
La recepción latinoamerica- la incorporación de la opinión pública y de
na de las PP se caracterizó la participación ciudadana y el control de
desde el inicio por enlazar la los otros poderes públicos sobre el gobierno
dimensión institucional y la ejecutivo y su burocracia, contribuyó direc-
científico-técnica de la deci- tamente a la transición y consolidación de la
democracia que hemos vivido en estos años.
sión gubernativa. PP significó
Asimismo su acento en la eficacia y eficien-
desde su nacimiento latinoa- cia de las políticas se acopló naturalmente
mericano exigir la naturaleza a la exigencia de costo–eficiencia que com-
pública de la política, de las portó el ajuste de las finanzas públicas y las
políticas y del poder público. reformas de la Nueva Gestión Pública, que
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6 Conviene dejar en claro que el contenido de la PP, sus objetivos, instrumentos, acciones y recursos, refleja
lógicamente las convicciones ideológicas y los compromisos políticos de los gobernantes, pero el propósito y
trabajo esencial de la disciplina de PP es asegurar que su contenido sea público, pueda argumentarse como
público, y sea una acción eficaz socialmente y eficiente económicamente. Las preferencias valorativas y polí-
ticas de los gobiernos, las ideologías, existen y son insuprimibles, pero fuera del círculo de sus seguidores se
justifican no por su real o supuesta visión correcta de la sociedad o su “verdad social”, sino por su rendimiento
social, por su capacidad de generar resultados de valor para los ciudadanos y de hacerlo con pleno respeto de
los principios democráticos.
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do, era opuesto a la vocación social, popular transparente y rinda cuentas de sus acciones
y justiciera del estado social desarrollador. y resultados al público ciudadano, e incan-
Asimismo el concepto de interés y beneficio sablemente mire al interés y al beneficio pú-
público era entendido sociológica más que blico evitando ser capturado por poderosos
republicana o liberalmente, de modo que grupos de interés políticos o económicos.
era conceptualizado como el interés o el be- En suma, no toda decisión del gobierno,
neficio de la nación, del pueblo, de la gente, por ser decisión de un gobierno legítimo, es
de las mayorías populares, de las masas… decisión pública, así como no toda decisión
el cual tenía una importancia superior a los del gobierno por ser del gobierno es decisión
intereses privados, considerados de menor de gobierno.
valía por perniciosos en principio para el
desarrollo y que, por consiguiente, debían El proyecto cognoscitivo y profesional de las
someterse a la voluntad de la nación y del PP fue así, por un lado, una denuncia de las
pueblo, dos abstracciones distorsiones públicas de los
que, indefinidas, sobrevo- regímenes autoritarios y, por
laban y sobredeterminaban el otro, una propuesta acerca
el universo de las acciones del modo propio de gober-
de los ciudadanos y actores nar de las democracias y de
económicos, cuya voluntad su mejora permanente. A
y destino eran interpretados, diferencia de su nacimiento
decididos y ejecutados ob- en los EUA, la recepción lati-
viamente por los gobiernos noamericana de las PP se ca-
en turno. La categoría de lo racterizó desde el inicio por
público introdujo un incó- enlazar la dimensión institu-
modo ruido cultural y políti- cional y la científico-técnica de
co, en tanto no puede ser de ningún modo la decisión gubernativa. PP significó desde
sinónimo de lo nacional ni de lo popular, su nacimiento latinoamericano exigir la na-
particularmente si estas nociones sofocan turaleza pública de la política, de las políticas
o afectan el valor del mundo privado y son y del poder público, así como exigir eficacia
utilizadas como soporte de justificación de directiva al gobierno, que sólo se podía lograr
autoritarismos y totalitarismos. si sus decisiones se sustentaban en informa-
Los conceptos de la disciplina promovieron ción, análisis e incorporación de modelos
también la distinción entre decisión–acción causales. La disciplina de PP en América
del gobierno y decisión–acción pública. No Latina articula desde su inicio institucionali-
toda política gubernamental es pública o tie- dad y ciencia–tecnología. Lamentablemente
ne naturaleza y sentido público a menos que mucha producción y docencia de estos años,
reúna ciertos requisitos: obedezca a la ley por varias razones, han favorecido una orien-
pública (sin arbitrariedades y discriminacio- tación que ve a la PP como un análisis pri-
nes), gaste responsablemente los recursos mordialmente técnico o económico, desarti-
públicos (sin corrupciones e ineficiencias), culado de la naturaleza político-institucional
incorpore la opinión, la participación y la co- del proceso de gobernar y del sistema políti-
rresponsabilidad del público ciudadano, sea co–administrativo que lo enmarca.
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8 Aunque en español hablamos de “toma de decisión”, el análisis nos dice que la decisión es un proceso, un
proceso interdependiente (más que secuencial), integrado a) por una fase previa de deliberación en la que
se discuten y ponderan los pro y los peros de ciertos supuestos, objetivos, instrumentos, acciones, actores,
recursos, resultados y tiempos; b) por el momento decisorio que corta la deliberación indefinida y en el que
se deciden formalmente los objetivos, las acciones para realizarlos y los actores que se harán cargo de ellas; y
c) por una fase posterior ejecutiva en la que se lleva a efecto la decisión y en la que se deciden cambios de las
acciones para ajustar la decisión a las circunstancias que se presenten, algunas de las cuales son imprevistas e
imprevisibles. En resumen, la decisión es un proceso hecho de decisiones previas y posteriores, antecedentes
y consecuentes.
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9 Esta afirmación significa que la elaboración de la PP implica modelos causales, procedentes del conocimien-
to empírico para su eficacia, pero también modelos dialécticos de interlocución a fin de que los modelos
causales sean convincentes y aprobados o para que las decisiones que no se sustentan en modelos causales
suficientemente probados sean aceptadas como correctas o razonables por los actores de la sociedad polí-
tica, económica y civil. Dicho al margen, la eficacia de las PP se sustenta en un fundamento técnico y en uno
dialógico con diversas formas de interdependencia y equilibrio entre los dos fundamentos. Por consiguiente,
el modelo de análisis de PP no es solo científico–técnico, “positivista”, sino dialéctico y hermenéutico.
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da. Una PP es entonces, esencialmente, bidi- latorias”, si el tipo de problema no puede ser
mensional, valorativa y técnica, se orienta a resuelto a menos que se regulen las conduc-
producir la situación social valorativamente tas de las personas mediante prohibiciones,
deseada y posee la eficacia causal para pro- prescripciones y se generen los incentivos y
ducirla, removiendo la indeseada. Se regresa controles para promover la observancia de
de nuevo a la naturaleza pública de la políti- la norma. Se llamarán “redistributivas” si el
ca y a su eficacia causal, técnica y dialógica- tipo de problema es de magnitud estructu-
mente sustentada. ral y abarca a la sociedad toda, por lo que
no puede ser resuelto a menos que se lleve a
La concepción de la PP como solución de cabo en algún grado una redistribución de la
problemas públicos ha constituido el crite- propiedad, el poder, el estatus social, a lo lar-
rio de la clasificación de las políticas. Th. J. go y ancho de la sociedad. En estas conside-
Lowi (1964) en un artículo fundamental10 raciones la naturaleza del problema define el
fue el que introdujo la primera clasificación, tipo, instrumental y alcance de las PP, pero
que se ha vuelto de uso aceptado, aun si debe la clasificación incluye también una escala
10 “Public Policy, Case Studies, and Political Theory”, en World Politics, vol. XVI, 1964, pp. 677-715.
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ción que hace que los gobiernos se inclinen concebidas como momentos o pasos de una
por unas políticas y no otras, prefieran unas secuencia cronológica de antes y después.
y excluyan otras.11 En realidad son operaciones intelectuales
y políticas que la decisión de la política re-
Al ser entendida la PP como un proceso de quiere llevar a cabo para poder ser pública,
solución de problemas públicos fue lógico ser real y ser eficaz, independientemente del
buscar cuáles eran las operaciones que inte- momento temporal en que se ejecuten. El
gran el proceso, los eslabones de la cadena trabajo analítico y político está presente en
decisoria. Las primeras propuestas sobre todas y cada una de las actividades del pro-
sus actividades constitutivas fueron varias y ceso, antes y después de la decisión guberna-
fueron formuladas desde diversos criterios, mental. Sin embargo, las operaciones prác-
aunque a lo largo del tiempo se ha normali- ticas que se encargan de la comunicación y
zado el número y el tipo de actividades que la implementación de las acciones decididas
integran el proceso. Más allá de los nombres ocurren naturalmente después de la deci-
usados, las operaciones intelectuales y po- sión, así como la actividad de evaluación de
líticas interdependientes que constituyen las políticas tiene lugar al cierre de un cier-
e integran la PP son: 1. La formación de la to tiempo o ciclo, particularmente si lo que
agenda; 2. La definición del problema público; se evalúa son los productos o los resultados
3. La hechura o formulación de la política, es de la política. El diseño o formulación de la
decir, la construcción de opciones para resolver PP corresponde al primer conjunto prede-
el problema; 4. La decisión o la selección entre cisional de actividades analíticas y políticas,
opciones; 5. La comunicación de la política; 6. mientras el segundo conjunto postdecisional
La implementación de la política; 7. La evalua- se refiere a la comunicación, implementa-
ción de la política. ción y evaluación de las políticas.
Antes de la decisión central del gobierno hay Cada una de esas actividades anteriores o
tres actividades previas y después de ella hay posteriores terminan en decisiones o son de-
otras tres actividades, aunque no deben ser cisiones acerca de ciertos asuntos específicos
11 Las PP “distributivas” responden a las demandas particulares de determinados grupos de ciudadanos, cuyas
demandas no entran en conflicto con las de otros grupos y en principio existen recursos públicos para aten-
derlas todas de algún modo o en algún grado, razón por la cual los demandantes quedan razonablemente
satisfechos. Las “regulatorias” atienden problemas que en su raíz son conflictos entre ciudadanos o grupos
de ciudadanos particulares, dado que los efectos de las conductas de unos perjudican las propiedades, liber-
tades o condiciones de vida de los otros, de modo que hay que establecer normas que regulen las conductas
y que al hacerlo dan razón a unos y se la quitan a otros, con el resultado de que hay ciudadanos conformes e
inconformes, apoyadores y críticos. Las regulatorias resuelven conflictos y suscitan conflictos nuevos, aunque
el conflicto queda acotado al círculo de determinados grupos. Las “redistributivas” son en cambio las políticas
de más alto riesgo, exigen gran legitimidad y habilidad política del gobernante, ya que enfrentan la tarea de
reorganizar la estructura de la sociedad que es la real causa de los conflictos sociales que se reproducen a
cada momento, se extienden, y motivan la intervención gubernamental. Las redistributivas resuelven conflic-
tos sociales de fondo pero en medio de polémicas, críticas, movilizaciones y hasta comportamientos violentos
de amplios sectores de la población, pues redistribuyen nada menos que la propiedad (por ejemplo, políticas
de reforma agraria), el poder político (otorgar voto universal y directo, reconocer a partidos políticos exclui-
dos) o hacen que la dignidad social de los ciudadanos sea universalmente igual (políticas contra formas de
discriminación o segregación por raza, género, religión).
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vos entendimientos, perfila la política que cional del curso propuesto de política, pero
termina por ser considerada la que produce se reconoce que no existen las condiciones
los mayores o mejores efectos posibles (o para ejercerla a total cabalidad y se advierte
los menores y peores resultados) de cara que la política propuesta o decidida se basa
a los efectos deseados, por lo menos en el en los datos y evidencias que se disponen
sentido de que fue la opción de política me- y en buenos argumentos, por lo que no es
nos objetada entre las opciones de acción y una propuesta sin pies ni cabeza, desatina-
la que refutó con argumentos más fuertes da. No hay tal cosa como un análisis que en
las otras opciones. todos los casos puede encontrar la decisión
racional maximizadora de objetivos a través
A semejanza de la artesanía, que es una ac- de acciones probadas en su eficacia técnica
tividad en la que el artesano a partir de las y eficiencia económica, que él llama “deci-
limitaciones de los materiales e instrumen- sionismo”. Lo que se puede y debe exigir
tos con los que trabaja produce objetos cu- al análisis es que ofrezca argumentos para
yas formas y diseños son apreciados por el mostrar que la decisión por una política, a
público, la actividad del análisis de PP debe pesar de y a partir de las limitaciones y obs-
orientarse a dar forma a la política más apro- táculos de los cuestionamientos, no es ar-
piada, a la mejor política posible, a partir bitraria, absurda e irresponsable, responda
de las restricciones de información, cono- a las críticas, aclare las dudas y los aspectos
cimiento y aceptación que el analista y el controvertidos, esté dispuesto a mejorar y
gobernante enfrentan y lograr que la ciuda- evolucionar el diseño de la política a partir
danía y opositores reconozcan la idoneidad de la discusión y, sobre todo, rinda cuentas
de la política y admitan que es lo mejor que a la ciudadanía de las razones por las que
puede hacerse en las actuales circunstancias un gobierno se decidió por esa política y no
y que la decisión no es algo infundado, des- otra. En suma, es un análisis que tiene como
cabellado, absurdo. En condiciones políticas objetivo último la aceptación de la política
y cognoscitivas limitantes, lo importante y más que su impecabilidad técnica, sin aban-
socialmente valioso es que el analista utilice donar la exigencia de eficacia, la mayor efi-
todas los datos, evidencias y argumentos a cacia posible, y de racionalidad.
su disposición para explicar y convencer al
gobierno y a la ciudadanía que la política ela- Este esquema enlaza con la naturaleza del go-
borada es la que en comparación con otras bierno democrático, definido como gobierno
que se proponen es la que puede producir mediante discusión y deliberación (K. Pop-
los mejores resultados (aun si no los ente- per), un “gobierno dialéctico” desde la polis
ramente deseados), disminuir el mayor nú- griega. La democracia no puede ser entendi-
mero de los peores males y de sus perjuicios da como un régimen tecnocrático, como el
más generalizados, aumentar el mayor nú- gobierno de una élite científica que pretende
mero de los mejores beneficios en la actual absurdamente tener el conocimiento correc-
circunstancia, sin poder ser la solución aca- to para resolver cualquier problema público
bada, algo que por cierto no existe aun con en cualquier circunstancia, pero tampoco es
modelos causales probados. No se abandona un régimen que opera y se equilibra a través
la exigencia de validación y justificación ra- la transacción pluralista de grupos de interés
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poderosos, aunque no ofrezcan razones de conoce el problema tal como ha sido defi-
sus acuerdos a nadie. El valor de la demo- nido por la política pasada o en curso y si
cracia y de sus PP reside fundamentalmente sólo se conocen los resultados de las modi-
en una idea de diálogo racional más que de ficaciones incrementales, lo más probable es
arreglo transaccional de la política, pues es el que la cuestión social se agrave y extienda
régimen en que se respetan las posiciones di- porque no se atacan las dimensiones y cau-
versas, se ha institucionalizado la discusión sas reales del problema que se desconocen.
y se decide con referencia a argumentos que No se puede estar más que de acuerdo. Por
pueden ser validados por los demás y llegar otro lado, es sabido que los analistas y deci-
a acuerdos razonables. “La discusión puede sores están sometidos a restricciones de va-
producir resultados que van más allá de la rio tipo, comenzando con las de tiempo y re-
capacidad de los métodos autoritarios o tec- cursos y terminando con las de información,
nocráticos de la elaboración de las políticas” conocimiento y apoyo social, por lo que es
(Majone, 1989: 2). prácticamente imposible llegar a tener una
visión profunda y detallada de la totalidad y
Una tercera estrategia analítica, que quiere complejidad del problema y examinar todas
resolver más bien salomónicamente el dile- las opciones de acción, dado que la decisión
ma entre racionalismo e incrementalismo, urge y su posposición o lentitud deliberativa
es el “escáner mixto” (Etzioni). Se presenta serían factores que agudizarían el problema
como una tercera vía que considera que, y ocasionarían que la sociedad cuestionara
al acercar y combinar los dos enfoques, se la confusión o indecisión del gobierno. En
puede mejorar la calidad del análisis y de consecuencia, se propone un enfoque doble
la decisión de la política. Por un lado, se que combina la exigencia de tener una visión
reconoce que los gobiernos enfrentan con lo más completa posible de la situación so-
frecuencia problemas sociales de alta com- cial problemática, como lo exige el método
plejidad, cuya solución requiere se haga la racional, y no conformarse con el concepto
exploración más completa de la situación que el análisis incremental tiene del proble-
para conocer sus componentes, dimensio- ma, que no cuestiona y sólo corrige poco a
nes y causas determinantes, pues si sólo se poco a partir de los resultados de sus inten-
tos pausados. Sin embargo, el esfuerzo del
análisis holístico debe ser consciente de que
no es posible metodológicamente y acaso no
El análisis de PP representa tiene sentido para la acción gubernamental
entonces una actividad de práctica intentar llegar a un conocimiento
aprendizaje colectivo acerca teórico exhaustivo de todos los componen-
del mejor modo de resolver tes del problema, de sus interdependencias
los problemas de interés y de los factores causales que ocasionan la
existencia y agravamiento del problema, por
público, que implica practicar
lo que procede selectivamente examinar en
seriamente un análisis técni- profundidad y en detalle solo aquellos ele-
co pero en comunicación con mentos y causas particulares del problema
la ciudadanía. que la visión panorámica permitió descubrir
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Luis F. Aguilar
como relevantes y trabajar en ellos, como lo ticos, por lo que tratan de defender su posi-
propone el incrementalismo, cuyo defecto ción frente a las críticas de los adversarios o
metodológico y decisorio es concentrar la justificarla ante rivales y prestigiarla entre los
atención en los componentes y causas del ciudadanos. Se trata de un análisis política-
problema que les son ya conocidas, sin exi- mente condicionado y funcional, cuyo prin-
girse indagar más a fondo la constitución y cipal propósito es facilitar los entendimien-
la etiología del problema. En suma, “el escá- tos entre los actores políticos y sociales que
ner mixto emplea dos cámaras por así decir: son los clave para echar andar una política,
una cámara de gran angular que cubre todo más que producir una modelación causal y
el campo pero sin gran detalle y una cámara económica de las políticas en abstracto, que
que se enfoca en aquellas áreas que, revela- por lo demás es imposible o impertinente.
das por la primera, merecen un examen en
profundidad. La exploración mixta puede Esta propuesta se ubica prácticamente en la
dejar tal vez de lado áreas problemáticas que frontera entre el análisis y la política y da la
sólo un enfoque de detalle pondría de mani- impresión de que las prácticas de la política
fiesto, pero es probable que el incrementalis- se vuelven más importantes que el análisis
mo no vea los lugares más obvios de las áreas en la formulación y decisión de las PP. Ya
que no le son conocidas” (Etzioni, 1967: se había mencionado que “los ajustes mu-
339). No hay que quedar atrapado por las tuos entre las partes”, utilizando el análisis o
minuciosidades del análisis incremental que modulándolo, resolvían más problemas pú-
trabaja sólo sobre lo que conoce y renunciar blicos y con mayor frecuencia que los aná-
al análisis de fondo de ciertas situaciones, lisis refinados. El nuevo paso de Lindblom
que probablemente nos hará conocer otras es la idea de la “elaboración interactiva de la
dimensiones y causalidades del problema. política”, que significa que las numerosas
Pero tampoco ir tras una teoría integral ex- interacciones competitivas y cooperativas,
plicativa de las situaciones sociales, como jerárquicas o asociadas, mediante intercam-
si el análisis de política fuera una actividad bios y acuerdos, que practican las personas
técnica, académica, sin descubrir y destacar y los grupos para resolver los problemas de
los elementos del problema que el gobierno sus vidas, con la participación del gobierno
puede atacar y modificar (“la factibilidad en diversos grados y modos, son estrategias
gubernamental”). de acción colectiva que resuelven problemas
de interés público, son políticas públicas
La cuarta propuesta es la del análisis con par- en vivo, “establecen y elaboran políticas” y
tido tomado, “el análisis partisano” o partida- “pueden reemplazar al análisis y lograr solu-
rio (Lindblom). Se trata aún de análisis pero ciones en donde el análisis falla” (Lindblom,
de un análisis racionalizador más que racio- 1980: 27). Estas consideraciones desborda-
nal de políticas, pues las actividades informa- das se equilibran, cuando se reconoce que la
tivas, analíticas y argumentativas se realizan interacción política, aunque puede sustituir
desde la decisión que actores políticos o so- al análisis, también lo necesita, pues sus da-
ciales determinantes ya tomaron a favor o en tos y argumentos ayudan a que las negocia-
contra de una cierta política desde sus prefe- ciones políticas no se diriman por la fuerza o
rencias valorativas o sus compromisos polí- el engaño y terminen entonces por ser falsas
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Política Pública: Una visión panorámica
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Luis F. Aguilar
para decidir una PP correcta y eficaz y otra de las actividades aporta un elemento que
posición extrema que deja la decisión de la la política requiere para poder establecerse
política al juego de los poderes y al arreglo como una respuesta aceptada y eficaz en la
entre intereses organizados. Afortunada- solución del problema público. La primera
mente han surgido finas posiciones inter- actividad del proceso es la llamada “Forma-
medias que han tratado de equilibrar razón ción de la Agenda”, que es el proceso social
y política, destacando que en las democra- y político mediante el cual una situación de
cias liberales y sociales la formulación de las la vida social es calificada y aceptada como
políticas significa discutir, ofrecer razones, problema público y, por tanto, como una
aceptar críticas, argumentar, llegar a acuer- realidad que el gobierno debe atender y
dos aun si parciales y temporales, y esto im- debe ser objeto de una PP. Su trabajo consis-
plica disposición a la interacción política y te en indagar cuáles fueron los hechos socia-
social, además de pensamiento experto. El les que ciudadanos y políticos consideraron
análisis de PP, visto de esta manera, repre- que eran problemas de interés público y se
senta entonces una actividad de aprendizaje colocaron en la agenda de gobierno como
colectivo acerca del mejor modo de resolver temas de alta prioridad y dieron origen a la
los problemas de interés público, que impli- necesidad de formular una PP de respuesta
ca practicar seriamente un análisis técnico y movilizar los recursos del estado para re-
pero en comunicación con la ciudadanía. El solver el problema o realizar los objetivos
interminable ir y venir entre el análisis exper- públicos deseados. Particularmente se ave-
to y la participación ciudadana sirve entre rigua cuáles fueron los actores sociales que
otras cosas para criticar los oportunismos e plantearon el problema y cuál fue la infor-
ilusiones desbordadas de los ciudadanos, a mación y cuáles las evidencias o argumentos
los que no cuesta nada levantar demandas que emplearon para convencer a la sociedad
que rebasan las capacidades del gobierno, y justificar (si es que lo hicieron) que se tra-
así como para cuestionar los análisis de piza- taba de un problema de real interés público
rrón con modelos cuantitativos elaborados al que el gobierno debía prestar atención
pero desconectados de la realidad social y y dar respuesta para evitar males públicos
sin interés por prever las consecuencias polí- mayores, entre otras razones. Se averigua
ticas de las políticas. también cuáles fueron eventualmente los
otros actores sociales que se opusieron a
que determinados hechos sociales fueran
considerados problemas públicos y cuáles
5. Las operaciones del proceso de argumentos presentaron (si es que lo hicie-
la política y sus contribuciones ron) para oponerse o corregir o matizar las
posiciones de los activistas e impedir que el
planteamiento del problema llamado públi-
Se afirmó anteriormente que el proceso de co se extendiera por toda la sociedad, fuera
la PP está constituido por un conjunto de aceptado tal cual y penetrara en la agenda
actividades anteriores y posteriores a su de- del gobierno sin introducir modificaciones.
cisión, que son fundamentales para que la Decisiva es la averiguación acerca de cuáles
política tome forme y se ejecute. Cada una fueron los grupos sociales cuyas posiciones
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Política Pública: Una visión panorámica
sobre el tema fueron excluidas y tal vez no por consiguiente, deberá concentrar su in-
sólo esta vez y en este tema. El descubri- tervención en las causas que los ocasionan.
miento de que en la sociedad existen grupos Una definición equivocada se traduce en
sociales sin voz y sin posibilidades de acceso una decisión errónea de política que, por su
a la agenda para presentar sus problemas y ineficacia, significará desperdiciar recursos
necesidades lleva a plantearse la pregunta y hará crecer inconformidades y críticas. El
acerca del tipo de relaciones que practican trabajo del analista de PP consiste en elabo-
los grupos económicos, sociales, políticos y rar la definición y explicación del problema
los gobernantes mismos en la definición de público, así como evaluar la corrección de
la agenda gubernamental, a fin de conocer si la definición y explicación que difunden los
se trata de relaciones equitativas, simétricas, interesados en que el problema se resuelva.
incluyentes, que justifican sus posiciones Para ello, recurrirá a la información dispo-
utilizando razones, o si se trata de relaciones nible y confiable, a los resultados probados
en las que ciertos grupos suelen ser los do- de la investigación teórica o de la aplicación
minantes con base en su posición de poder tecnológica, así como a las historias de éxito
y estamental más que en razones. Equidad o que acreditan otros gobiernos y organismos
exclusión, uso de la razón o prepotencias y internacionales en el tratamiento del pro-
engaños marcan desde la agenda el destino blema. Con mucha frecuencia, cuando el
político y administrativo de una PP y la con- conocimiento de los componentes y causas
fianza de la sociedad en un gobierno. del problema es limitado e incierto, los ana-
listas y gobernantes deberán interactuar con
La segunda actividad se relaciona con La el público interesado (mediante entrevistas,
definición del problema (por ejemplo, del encuestas, dinámicas de grupo…) y acordar
desempleo, de la pobreza, del incremento con ellos la definición y explicación en la
de la criminalidad, la migración, la impro- que se basará la PP a partir de la información
ductividad del sector manufacturero o la de la que se dispone, de las opiniones mayo-
destrucción ambiental…) que han difun- ritarias y de los acuerdos posibles.
dido los que padecen el problema o los que
están interesados en su solución y que el El análisis de corrección de la definición
gobierno ha incluido en su agenda. La defi- puede tomar dos caminos. El primero con-
nición del problema abarca dos momentos: siste en comparar la definición y explicación
la identificación de los elementos que se de la PP con la definición del problema y las
consideran son los característicos, esencia- hipótesis explicativas que aceptan las comu-
les y socialmente nocivos del problema y la nidades científicas (de medicina, ingeniería,
identificación de las causas o los factores a química, biología, sociología…) a fin de
los que se imputa la existencia del problema descubrir la distancia que se abre entre ellas,
y su agravamiento. La definición del pro- registrar entonces los defectos o errores
blema es crucial, pues la elaboración de la conceptuales que están presentes en la defi-
política se centrará en controlar, aminorar y nición en la que se sustenta la política y pro-
probablemente extinguir los componentes ceder a modificar los planteamientos y las
del problema que se consideran son los más acciones. Este camino, en el que la raciona-
generalizados y dañinos para la sociedad y, lidad de la política pública es el criterio o la
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Política Pública: Una visión panorámica
12 La relación entre el análisis y la gestión de la PP es algo que permanece sin una solución satisfactoria tanto
en la disciplina de la PP como en la administración pública. Desde su comienzo, por razones epistemológicas
y de afirmación académica y profesional, la PP quiso establecerse como un campo de estudio disciplinario
y ejercicio profesional diferente al de la AP, especializado en la decisión pública más que en su ejecución.
Los analistas de la política no se consideraban sus administradores y prescribían lo que las organizaciones y
personal de la administración pública debían realizar. Esta visión dicotómica del campo se afirmó con mayor
fuerza cuando el análisis de PP se convirtió en puro análisis económico de las decisiones y acciones dejando
fuera de consideración otros aspectos, particularmente el de su factibilidad administrativa.
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Política Pública: Una visión panorámica
piadas, porque facilitan el avance operativo de sus productos (la calidad de los bienes y
y la realización de los objetivos o, por lo me- servicios públicos), su impacto o resultado
nos, porque evitan, controlan o disminuyen social (cambio de las condiciones sociales),
los factores más usuales de la ineficiencia la satisfacción del ciudadano consumidor de
económica, ineficacia social y el desvío o la los servicios públicos o de los beneficiarios
inconclusión de las políticas. de la política… Además hay que decidir los
métodos y técnicas de recopilación y proce-
La evaluación cierra y abre un ciclo o espiral samiento de datos para evaluar actividades y
de la política. Los resultados de la evalua- resultados, así como los de presentación de
ción, si metodológicamente apropiada, nos resultados y la periodicidad de la evaluación
dan una fotografía de la política en curso, de para que sea relevante y útil. Es de observar-
su grado de institucionalidad y corrección se que cuanto menos conocimiento causal
técnica, a la vez que nos ofrecen también probado se tiene para sustentar la política,
elementos informativos sobre lo que hay más la evaluación juega el papel de fuente de
que corregir y mejorar en el diseño y la ope- conocimiento técnico y de fuente de apren-
ración de la política, con lo cual se reforma dizaje, por cuanto al mostrar los resultados o
la política e inicia un nuevo ciclo o se eleva a efectos de la política y señalar las realidades
otro nivel. El ejercicio de evaluación incluye que pueden ser consideradas como sus cau-
un buen número de decisiones delicadas. En sas nos ayuda a entender mejor las relacio-
primer lugar se debe decidir con referencia nes causales apropiadas entre las acciones y
a cuál valor público (legalidad, integridad, los objetivos deseados, entre el gobierno y
carácter público, transparencia, eficiencia la sociedad, las cuales mejorarán el diseño y
económica, eficacia social…) se evaluará la la ejecución de la PP. Dicho de otro modo,
política para saber hasta qué grado sus ac- en ausencia de modelos causales probados
ciones y efectos respetaron y realizaron el que sustenten las decisiones de políticas, la
valor preferido. Una vez decidido el valor de evaluación es el recurso cognoscitivo que te-
referencia, hay que darle forma operativa, es nemos a disposición y que como una linter-
decir, hay que establecer los estándares o las na en la oscuridad nos conduce progresiva-
normas de operación que deberán cumplirse mente a descubrir los factores causales que
(que prescriben el tipo de acción que respe- están a la base de los problemas crónicos y
ta o realiza en mayor medida el valor institu- los desastre sociales que se padecen deses-
cional o administrativo) con sus indicado- peradamente.
res empíricos y mensurables, que permiten
observar y medir si las acciones llevadas a
cabo cumplen con el estándar y hasta qué
grado. Una vez definido el marco de referen- 6. Una mirada al futuro de la
cia de la evaluación, hay que decidir cuáles política pública
serán las materias en las que se enfocará la
evaluación de la política, las cuales suelen
ser la conducta de los directivos y del per- Desde su nacimiento, la disciplina de PP se
sonal, el desempeño del personal o de uni- ha enfocado a preservar y fortalecer los dos
dades administrativas específicas, la calidad fundamentos distintivos de la acción directi-
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Política Pública: Una visión panorámica
igualmente importante que las acciones pre- gobierno y los ciudadanos, pues su trasgre-
serven y promuevan los valores y principios sión generará repudio social a la política de-
fundamentales de un estado democrático y cidida por el gobierno, críticas a su validez o
de una sociedad equitativa y segura. La ac- idoneidad, y seguramente provocará proble-
ción de gobierno es considerada socialmente mas de otro tipo, acaso más graves, que ha-
eficaz por lo que efectivamente ha hecho y rán efímera o frágil la eventual solución del
por el modo como lo ha hecho, es decir, por problema o la satisfacción de la necesidad
los efectos y por los atributos de la acción, material. Más aún, es muy probable que los
por sus productos y por las cualidades del problemas materiales de la precariedad de la
proceso mediante el cual se han producido. vida de poblaciones o grupos sociales jamás
Los resultados y los valores democráticos se resuelvan si al mismo tiempo no se neu-
de la acción gubernamental, la competencia tralizan y sancionan las trasgresiones de los
técnica y la legitimidad política de la acción, valores fundamentales de la vida en común
son conjuntamente las condiciones esencia- y de la equidad de trato entre los ciudada-
les de la eficacia gubernamental o pública. nos. Por ejemplo, la pobreza como situación
Importan tanto los efectos como los valores real de vida de conjuntos de población no
de la acción gubernamental, tanto el produc- podrá resolverse significativamente a menos
to como el proceso. que se combata la discriminación, la inequi-
dad, la transgresión, la impunidad, así como
No es aceptable constitucional y social- tampoco se puede sostener una política de
mente cualquier causalidad y el rechazo po- crecimiento económico si no se respeta la
lítico o el boicot social a una PP, aun si es libertad y propiedad privada o los contratos.
técnicamente apropiada y efectiva, la hacen En breve, los problemas que una sociedad
ineficaz. Serían aberrantes gobiernos con padece y denuncia no encuentran solución
capacidad de realizar los resultados empí- satisfactoria a menos que se resuelvan tam-
ricos deseados, pero que los producen sin bién las infracciones que autoridades, fun-
incorporar los valores de un régimen demo- cionarios o grupos sociales o los mismos
crático. Lo que llamo “resultadismo”, hoy beneficiarios de la política cometen contra
tan en boga, está más cerca del rostro de la los principios valorativos de la convivencia
tecnocracia que de la democracia pública. Y social. La PP eficaz es la que incluye factores
hay que confesar honestamente que muchos técnicos y estándares legales, instituciona-
estudios de PP son tecnocráticos, sin dar les y morales en el trato con los ciudadanos.
importancia a la participación ciudadana y Este concepto integral de eficacia guberna-
a la rendición de cuentas. Es prácticamente mental o pública mantiene firme la necesi-
imposible calificar de eficaz a un gobierno dad de una base de información técnica, de
que, al actuar para resolver los problemas y asignación racional de los recursos públicos
necesidades materiales de la comunidad o y exige costo-eficiencia en las acciones, pero
de grupos de ella, deja de lado o trasgrede es escéptica respecto de la creencia raciona-
valores fundamentales de la convivencia (li- lista desmesurada de que la PP puede pro-
bertades, derechos, tolerancia, respeto, vera- ducir los efectos deseados del gobierno y la
cidad, equidad…) o valores centrales de la sociedad, porque tiene siempre a la mano el
relación republicana y democrática entre el modelo causal o la tecnología apropiada y
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Luis F. Aguilar
efectiva. No hay tal cosa las más de las veces La oposición de la disciplina a la creencia
en las acciones del gobierno.13 del gobierno eficaz mediante plan holístico
(nacional, de desarrollo) hizo que las PP se
Un segundo factor de la ineficacia actual de enfocaran correctamente a atender proble-
las PP depende de su desarticulación res- mas públicos específicos, a identificar sus
pecto de las otras políticas y en sí misma. contextos, componentes y causas particu-
Las PP de un gobierno suelen estar disocia- lares y a encontrar la respuesta apropiada,
das entre sí, desvinculadas, y los programas sin comprometerse con visiones ideológi-
o proyectos específicos que en su conjun- cas imprácticas o con proyectos irrealiza-
to constituyen una política (de educación, bles de gran sociedad que no cuentan con
salud, ambiental…) suelen ser inconexos, la base cognoscitiva requerida. Sin embargo,
segmentados, hasta el extremo de ser in- el acento en la especificidad del análisis de
compatibles y contraponerse. El diseño, la políticas y la tendencia actual de las evalua-
implementación y la evaluación de la PP, así ciones y de los presupuestos a exigir que las
como se practican, nos han conducido a ver políticas–programas obtengan resultados
los árboles y a perder de vista el bosque. Se en modo eficiente han propiciado que los
ha perdido visión de estado y visión integral analistas y decisores desagreguen cada vez
de gobierno al momento de analizar y dise- más las políticas en programas y proyectos
ñar las políticas. Lo usual en la práctica aca- particulares y los orienten a la atención de
démica y profesional es que los problemas asuntos especiales, singulares y micro.
públicos se traten de modo separado, auto-
contenido, y que su solución sea vista como Más aún, el análisis de PP no sólo se ha sin-
un fin en sí mismo y no como un fin inter- gularizado sino que se ha segmentado, pues
medio que es importante alcanzar porque los problemas públicos, abreviados, redu-
crea las condiciones para avanzar con mayor cidos, empequeñecidos, son estudiados en
eficacia hacia la solución de problemas de modo fragmentado. Un problema público se
mayor escala o de mayor complejidad en su define y analiza sin tomar en consideración
composición y causalidad. el análisis de los otros problemas, sin averi-
13 Se deja aquí de lado otro aspecto central de la discusión sobre la eficacia causal de la PP, que se relaciona
con el hecho de que las PP o, en general, las acciones del gobierno no disponen siempre de un modelo causal
probado que fundamente su idoneidad causal para realizar sus objetivos. En numerosas decisiones de PP el
componente técnico de la eficacia causal es inexistente o no es comprobado, de modo que sólo la obligación
legal de actuar a fin de responder a una demanda o problema social o el soporte político (potencial o mayori-
tario) de una política son los motivos que impulsan a tomar una decisión y los criterios para juzgar su eficacia.
Precisamente en razón de que muchas PP no descansan en enunciados de validez técnica o causal, nacieron
otros esquemas de análisis, fundados en la racionalidad limitada o en el entendimiento político entre gobier-
no, partidos, ciudadanos, que justificaron la decisión de la PP, consideraron aceptables sus efectos probables
y apreciaron la intervención gubernamental como un aporte a la solución del problema, aun si no resolutorio
o eficaz del todo. En este contexto, la “eficacia gubernamental” no es evaluada desde una referencia técnica
(particularmente cuando no se tiene un modelo causal probado), sino desde un mirador más integrado, que
valora que el gobierno haga algo y disminuya los males en una cantidad observable y que su actuación tenga
sustentación social, sea aceptada suficientemente por beneficiarios y ejecutores.
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Política Pública: Una visión panorámica
14 Para examinar el enfoque de la “gobernanza”, remito a mis escritos sobre el tema: Gobernanza y Gestión Pú-
blica (2006, 2011 4ª reimpresión), FCE, México; Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones
(2009), ESADE, Barcelona; Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar (2010, 2011 2ª impresión), Fundación
F. Naumann, México.
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Luis F. Aguilar
sistemática con el público ciudadano infor- En las actuales condiciones sociales en las
mado, conocedor e interesado, de modo que la economía independiente traspasa las
que la PP será cada vez más una coproduc- fronteras geopolíticas de los estados, crece
ción público-privada, gubernamental– ciu- la participación ciudadana en los asuntos
dadana, que conjunta y equilibra las ideas, de interés público y se afirma la autonomía
propuestas, recursos y compromisos de los personal en la gestión de los proyectos de
actores gubernamentales y los sociales, con vida, el gobierno no puede ya por sí mismo
lo que ganará en eficacia: incrementará su ni definir ni realizar el sentido de dirección
capacidad causal técnica y política, su ido- de la sociedad, que las PP expresan y efec-
neidad causal y aceptación social. túan. La gobernanza jerárquica, de arriba
hacia abajo, gubernamental(ista), es hoy
El nuevo modo de elaborar las PP, conforme insuficiente y no puede ser el esquema de
a las características del gobernar contempo- análisis, formulación y ejecución de las PP.
ráneo, obligará a modificar las prácticas de El gobierno sigue siendo una instancia ne-
interlocución gubernamental con la ciuda- cesaria y potente, pero el gobernar es una
danía y a institucionalizar como obligatorias actividad en la que los recursos y las accio-
las prácticas de participación e involucra- nes del gobierno son insuficientes y requie-
miento ciudadano en el diseño, decisión, ren de actores extragubernamentales para
efectuación y evaluación de las políticas. Es cumplir sus funciones públicas y crear un
visible en varios países el cambio que han futuro social de prosperidad y equidad. En
experimentado las actividades de identifica- el contexto actual, aumenta la posibilidad
ción de necesidades, consulta, opinión pú- de que la política pública sea en verdad una
blica, presupuesto, contraloría y evaluación obra pública, un producto elaborado por la
de las PP, en las que se ha incrementado la autoridad pública y el público ciudadano.
influencia de las organizaciones ciudadanas, Este es el futuro a la vista que modificará
de los centros universitarios y de las firmas el modo de entender, analizar y efectuar las
económicas, nacionales o internacionales. políticas públicas.
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Bibliografía
Aguilar, Luis F. (2008): “Marco para el análisis de las políticas públicas”, en Adminis-
tración & Ciudadanía, vol. 3, Num. 2, Ecola Galega de Administración Pública (EGAP),
Santiago de Compostela.
Bardach, E. (2008): Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, CIDE y M.A.
Porrúa, México.
Lindblom, Charles E. (1980: The Policy – Making Process, Prentice – Hall, Englewood
Cliffs, N.Y.
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Luis F. Aguilar
Sabatier, Paul A. (1999): Theories of the Policy Process, Westview Press, Boulder, CO.
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Referencias del autor
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