Unidad 3

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO UNTREF VIRTUAL
INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

NUEVA GERENCIA PÚBLICA
Unidad 3 - Análisis de las Políticas Públicas
Presentación
En esta Unidad trabajaremos específicamente el concepto de políticas públicas, sus ciclos, el análisis, los
modelos y las metodológicas de las políticas públicas, sus problemas y su Agenda pública. Dejaremos para la
4 unidad una concepción integradora de los contenidos desarrollados hasta ahora en las unidades 1 y 2.
Los Contenidos son:
Introducción: ¿Qué son las políticas Públicas?
Tema 1: Ciclo de acción de las políticas públicas
Tema 2: El análisis de las políticas públicas
Tema 3: Las metodologías para el análisis de políticas públicas
Tema 4: Implementación
Tema 5: Naturaleza y contribuciones de la evaluación
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Mapa de contenidos

Introducción : ¿Qué son las políticas Públicas?
Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo
público. Estos son desarrollados por el sector público con la frecuente participación de la
comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir orientaciones o contenidos,
instrumentos o mecanismos, así como aspectos institucionales.
En las políticas públicas en las que falta uno o más de los elementos mencionados:
sus objetivos pueden ser confusos, contradictorios o meramente declarativos;

Pensar
la distribución de tareas entre el sector público, la comunidad y el sector

privado puede ser ineficiente o ineficaz;
y tanto los medios como los arreglos institucionales pueden ser insuficientes o
inadecuados.
También es posible que los distintos elementos no estén bien articulados.
Las políticas deben tener un objetivo público, no privado. Por otra parte, para caracterizar bien la política
de que se trate, lo más útil es ordenar en torno a su objetivo la información dispersa en las normas legales y
los recursos presupuestarias. Así puede caracterizarse el objetivo real, más allá de las declaraciones del
gobierno o de otros actores.
Al poner el énfasis en las acciones y los flujos de información, es posible ir más allá de un análisis de la
administración y de los organigramas, según el cual las políticas públicas serían lo que hace cada Ministerio
o repartición pública.
Es fácil advertir que hay políticas que abarcan a más de una repartición pública y, a su vez, hay
reparticiones públicas que son irrelevantes para todas las políticas. Las reparticiones y
organismos son más unidades burocráticas que de políticas.
Mientras la idea de administración pública corresponde a la de una estructura, la de políticas

públicas enuncia un proceso y un resultado; el primero es un concepto de stock y el
segundo, de flujo. La administración es un concepto de equilibrio y las políticas corresponden a
un concepto de dinámica.

Por eso existen diversos mecanismos por los que se trata de acomodar la propia institucionalidad del sector
público a las políticas que se desarrollan, enfatizando la necesaria flexibilidad organizativa y la
especialización de funciones. Pero es una tarea difícil en un sector público tan rígido como el que tenemos.
Las etapas que conforman el ciclo de acción están interrelacionadas, afectándose

mutuamente y sujetas a incertidumbres, ambigüedades y conflictos. Una política puede
publica detonar tanto en acción como inacción gubernamental, las políticas serían
recurrencias de acciones (o ausencia de acciones) no necesariamente fundadas en
decisiones explícitas.
Las políticas publicas puede identificársela con una decisión o con un conjunto de decisiones articuladas que
brindan orientaciones y generan impactos, las políticas son el producto de cursos de acción adoptados sin
clara explicación de sus orientaciones.
GLOSARIO
Las políticas son básicamente "comprensiones sociales relativamente compartidas",

construidas a través de manifestaciones de propósitos y su reformulación y
reinterpretación dinámica a lo largo de un proceso que denominan "retroalimentación" y
"flexibilidad. No son un momento, una declaración o una decisión, son un ciclo abierto,
complejo y dinámico.
El ciclo de acción de las políticas publicas tiene diferentes etapas y cada una nos proporciona información
acerca de todo.

Tema 1: Ciclo de acción de las políticas públicas
Las políticas constituyen un ciclo de eventos interrelacionados, este ciclo tiene varas fases que
corresponden con el modelo normativo para un proceso racional de toma de decisiones:
I. Definición del problema: Identificación de valores, percepciones y aspiraciones.
II. Formulación y sanción de una política,

Formulación: Estimaciones y previsiones sobre el curso de eventos ante diferentes alternativas
de acción o no. Se concluye con recomendaciones.
Sanción de la política: "Momento de decisión", da lugar a la distribución de responsabilidades,
capacidades y recursos de implementación.
III. Implementación: Acciones que se llevan a cabo para el logro de los objetivos. Da lugar a
acciones de monitoreo o de evaluaciones de proceso.
IV. Consecuencias de la política: Comprende los productos generados (decisiones,

regulaciones, servicios), sus resultados en función de los objetivos definidos y sus impactos
(consecuencias sociales, esto requiere de evaluaciones).
V. Reformulación de las políticas: Consecuencias de las apreciaciones e inferencias

realizadas a lo largo del proceso de implementación, como resultado de la evaluación.

Tema 2: El análisis de las políticas públicas
El propósito de este análisis es la comprensión de las políticas públicas por medio de la indagación
de acciones y decisiones estatales y de los procesos desencadenados por ellas.
GLOSARIO
El análisis de Políticas tiene muchas definiciones, aquí veremos dos de ellas:
1. "Asesoramiento relevante para las decisiones publicas basadas en valores dirigidos a un

usuario especifico".
2. "Disciplina basada en las ciencias sociales que utiliza múltiples métodos de indagación y
de argumentación para producir y transformar información relevante referida a políticas
que pueden ser utilizadas en ámbitos políticos para resolver problemas vinculados a
políticas publicas".
¿Por qué se realiza el análisis de políticas públicas?
Por que contribuye:
Al proceso democrático, brindando aportes que iluminan la deliberación política y dan

transparencia a los procesos en torno a decisiones publicas.
Al proceso social, generando conocimiento sobre las problemáticas que demandan la

acción publica, permitiendo una clara identificación de intereses, necesidades,
perspectivas y aspiraciones y expresión de valores.
A los procesos organizacionales, a través de elementos para el mejoramiento de la

calidad de decisión, para la programación y el fortalecimiento de la gestión.
El análisis de las políticas publicas y el mejoramiento de la gestión, están

vinculadas. Hay que desecar la adaptación de la organización a las incipientes demandas
que se presentan como desafíos;
Contextos de gran volatilidad.
Actores sociales con elevadas capacidades de organización y movilización.

Tecnologías crecientemente complejas.
Políticos cada vez mas especificas, focalizadas en ciertos campos de acción estatal.
Estos desafíos exigen capacidades operativas caracterizadas por la flexibilidad, la adaptabilidad o

circunstancias especificas, innovación permanente y orientación hacia resultados e impactos.
Se partió de una concepción de la administración como sistema cerrado y estático.
Cada tipo de política publica cumple con las siguientes condiciones:
Enfrenta distintas demandas.
Tiene diferentes contenidos simbólicos.
Es susceptible de evaluaciones a partir de criterios variados e indicadores específicos.
Condiciona los comportamientos organizacionales.
Moviliza a diferentes actores sociales en torno a su formulación, sanción, implementación

y evaluación.
EN SINTESIS
El análisis de las políticas publicas constituye un instrumento metodológico para mejorar la

gestión, junto con el planeamiento estratégico y las técnicas de intervención micro-
organizacional.

La práctica de los análisis de políticas públicas
El análisis de políticas es una actividad que alimenta el proceso de toma de decisiones

y de gestión de las políticas publicas. El análisis debe ser interpretado en un contexto más
amplio de acción, de él forman parte los actores interesados en el campo de políticas, las
situaciones y aspectos de la realidad que son objeto de problematización y que dan lugar a
las políticas.
Las políticas públicas no pueden ser consideradas como simples consecuencias de una situación
del medio social y de comportamientos de los actores sociales, sus contenidos tienen carácter
determinante, ya que transforma la realidad y generan reacciones de los actores sociales.
Factores del proceso de análisis de políticas públicas
En las tareas del analista de políticas publicas están presentes múltiples factores los
cuales debe confrontar, hay actores sociales los cuales interactúan movilizando poder y
afrontando la incertidumbre propia del poder y del conocimiento imperfecto, suponen la
Pensar
elección entre varias opciones posibles, con las renuncias que ello implica.
Descripción de algunos factores;
1. Acción; las políticas publicas son realizadas por el Estado a través de organizaciones
públicas, las acciones están integrada por comportamientos conscientes y deliberados, dirigidos
a un fin que responden a una voluntad, a una intencionalidad.
2. Valores; la acción publica se sustenta en valores que fundamentan la definición de los

objetivos y los criterios para la selección de las alternativas.
3. Futuro; la acción espera tener consecuencias en el tiempo, promoviendo o regulando

comportamientos de organizaciones o individuos, supone la capacidad de anticipar resultados de
la acción en ese futuro.
4. Racionalidad; el análisis de políticas pretende identificar y evaluar la articulación entre

medios y fines, por lo tanto apela a la racionalidad instrumental. Supera el marco restringido

para plantear interrogantes referidos a la racionalidad material o sustancial de los actores,

procura identificar las distintas racionalidades de los actores movilizados durante el proceso.
5. Conocimiento; la elección del camino entre unos y otros supone la utilización de una "teoría
de uso" sobre la realidad. Las Políticas Publicas son hipótesis a verificar y constituyen "cadenas
de causalidad", en el sentido que esas relaciones causales son complejas, con interacción entre
factores y actores.
6. Poder; cada política publica es un fenómeno político que esta respaldado por recursos de
poder, también enfrenta movilizaciones de poder por parte de los actores involucrados.
7. Incertidumbre; este conocimiento imperfecto y las movilizaciones de poder hacen que no

pueda anticiparse con certeza cuales serán los impactos efectivos de las políticas publicas.
8. Elección; las políticas publicas deben seleccionar alternativas en presencia de recursos

escasos, esto requiere de una evaluación según la eficacia, eficiencia e impacto de cada una.
Las políticas consisten siempre en una elección entre alternativas, elegir un curso de acción
supone renunciar, abandonar o postergando otras alternativas.
Los comportamientos del análisis
Todo análisis de políticas supone una descripción, una explicación, una previsión de desenvolvimiento y una
evaluación.
Descripción: consiste en la identificación del estado de situación integrado por la

apreciación de los atributos y la medición (o estimación) de los hechos, dimensiones o
elementos considerados como más significativos.
Explicación: esta integrada por la determinación de las relaciones causales, es decir por
la identificación de las causas o factores que han llevado a aquellos hechos, dimensiones
o elementos presenten, los atributos y los valores expresados en la "descripción".
Previsión: basada en la identificación de las relaciones causales operantes, el análisis

permite la formulación de proyecciones sobre el desenvolvimiento futuro de los hechos o
de los valores de cada dimensión, incorporados en la "descripción" y en la explicación.
Evaluación: el resultado del análisis supone algún juicio sobre la situación, sea esto lo
que se pretende remediar con la política o lo generado por la implementacion de esta.

Los modelos del análisis de Políticas
El análisis recurre a constituciones teóricas que contienen hipótesis sencillas sobre los aspectos esenciales de
una situación.
Los principales modelos son los siguientes:
Modelos referidos a la decisión
Los modelos referidos al decisor
Los modelos referidos al proceso decisorio

Modelos referidos a la decisión
Se refiere a la etapa de formulación y se pueden distinguir:
Modelo racional deductivo

Pensar
Modelo incremental
Modelo mixto
Modelo racional deductivo
Entiende a la política como resultado de un proceso racional, que se inicio con la definición de valores y
objetivos, se construye teniendo en cuenta contribuciones y restricciones. Supone racionalidad plena,
información completa, capacidad de computo y poder suficiente para controlar los comportamientos y evitar
desvíos.
En este modelo, la formulación de una política esta integrada por:
Identificación de futuros y deseables
Apreciación de la situación presente
Explicación de esa situación
Previsión de su desarrollo
Identificación de alternativas
Evaluación de las mismas
Anticipación de los impactos probables
Estimación de recursos demandados

Selección según criterios de decisión establecidos
Adjudicación institucional para la implementacion
Modelo incremental
La política es el resultado de decisiones cuyas consecuencias se acumulan y las decisiones son adoptadas en
un escenarios de restricciones múltiples y atendiendo a circunstancias particulares de alta especialidad, se
operan con condiciones de incertidumbre y con información incompleta. El análisis busca determinar a través
de una aproximación experimental las condiciones de viabilidad dentro de un contexto establecido.
Modelo mixto
Procura combinar los aspectos normativos y empíricos, constituye un intento de construir un modelo
decisorio a partir de marcos de deseabilidad explícitos, con adaptación a circunstancias y atención a
restricciones.

Los modelos referidos al decisor
Apuntan al momento de la adopción de la decisión y los modelos son:
Pensar El decisor perfectamente racional
Frente a un problema identifica su función de preferencia, analiza y evalúa

todas las alternativas posibles para la satisfacción de sus objetivos y selecciona
aquello que permite optimizar conforme a un criterio de decisor previamente
determinado.
El decisor con racionalidad limitada
El decisor tiene limitadas capacidades cognitivas, no cuenta ni puede procesar

toda la información, considera solo un pequeño numero de alternativas y no
procura optimizar, aspira alcanzar niveles aceptables de satisfacción.
El decisor en un contexto de racionalidad múltiple
Esta inserta en un contexto social de alianzas, negociaciones y conflictos, su

decisión es un "producto" producido por la agregación o convergencia de
diferentes racionalidades
El decisor como articulador de repertorios de problemas y soluciones
La decisión es el producto de un "apareamiento" entre apreciaciones de la

realidad estandarizadas y los cursos de acción.

Los modelos referidos al proceso decisorio
El análisis se centro en los procesos, y los modelos apuntan a la comprensión de "juegos

de actores, con poder e intereses diversos, que se agrupan y cumplen distintos papeles e
interviene en órdenes organizacional y jurídicamente conformados"
Pensar
Los modelos de procesos:
a) Visualizan las políticas como cristalizaciones temporarias de interacciones entre actores

sociales.
b) Focalizan la atención en ciclos de acciones y reacciones desde el planeamiento de la agenda

hasta la evaluación, considerando su capacidad para construirse y reconstruirse como flujo de
eventos.
c) Reivindican la particularidad de cada proceso, su carácter abierto y la incertidumbre con

respecto a resultados e impactos.
Estos modelos son:
El modelo institucional
Los actores están sometidos a reglas, normas y expectativas que estructuran los procesos
de decisión y que condicionan los resultados. Este marco institucional esta integrado por
la división de poderes, la existencia de diferentes jurisdicciones, la asignación de
competencias, las múltiples realidades organizacionales que legitiman determinadas
perspectivas con respecto a cada cuestión social, las rutinas establecidas, etc.
Los modelos centrados en el poder

Las características y resultados de los procesos se explican por la distribución de poder
entre los distintos actores. Se pueden identificar los siguientes modelos;
1. Los modelos elitistas; los procesos están determinados por las lógicas de construcción
y de preservación de poder de los grupos dominantes.
2. Los modelos pluralistas; postulan que para cada cuestión social existen múltiples
actores que pueden movilizar recursos de poder, con grandes variaciones en cuanto a
alianzas y modalidades operativas.
3. En los modelos neo-pluralistas o corporativistas; para cada cuestión social existen
grupos organizados que por su ubicación estructural en la sociedad y en las instituciones

vinculadas a los procesos políticos, tiene capacidad para determinar los contenidos y las
consecuencias de las políticas especificas.
4. El modelo de las "anarquías organizadas"; remite a situaciones en la que el poder es

difuso, el objetivo es ambiguo, las reglas imprecisas y los resultados equívocos.

¿Cómo se definen los problemas?
LA AGENDA Este concepto hace referencia a aquellas cuestiones que centran la atención de la
ciudadanía y que se debaten en la "esfera pública", contrastando intereses, aspiraciones,
percepciones y evaluaciones y generando demandas sobre la acción estatal.
No todos las cuestiones llegan a convertirse en problema de agenda.

Hay ciertas necesidades sociales cuya satisfacción es alcanzada a través de acciones privadas.
Para que la necesidad se convierta en demanda se deben cumplir al menos con tres condiciones:
Que la necesidad sea percibida como provocada por alguna acción política o como
susceptible de ser solucionado a través de alguna intervención estatal.
Que se le atribuya alguna relación con un orden social susceptible de cambio a través de
esa tendencia.
Que exista un acto de "iniciación" que la explicite y articule , se requiere que esa
necesidad sea comunicada, que suscite cooperación para su planeamiento, una eventual
organización social que la respalde y la disponibilidad de recursos para apoyarla.
El problema
Un problema es la apreciación de una realidad que dista de la deseada o considerada normal, son
"construcciones sociales" por lo tanto tienen que ser enunciada por actores sociales. Son significados
atribuidos a hechos, circunstancia o situaciones, con valoraciones y percepciones selectivas.
El acceso del problema a la agenda
En los problemas de agenda intervienen factores relacionados con los actores:
El Poder; la inclusión del problema en la agenda es el resultado de una competencia

entre asuntos y necesidades, confrontaciones de perspectivas sobre su sentido, sus
contenidos sustanciales o procedimientos adecuados para su tratamiento y resolución,
todo esta involucra a actores sociales con diferentes recursos, capacidades

organizacionales y de gestión y con distintos grado de articulación con ámbitos

institucionales.
Dependiendo de los recursos disponibles, los actores sociales podrán o no atribuir el
carácter de problema a aspectos de la realidad, influenciar el proceso y determinar los
enunciados del problema.
Los Valores; un cambio en los valores puede convertir en problema un situación que no
fue evaluada por largo tiempo de esa manera.
Las Tecnologías; la disponibilidad de una nueva tecnología puede convertir una parte de
la realidad, la cual no tenia problemas en objeto de debate público.
El análisis del problema
El problema puede ser interpretado de múltiples formas, por eso el análisis de políticas debe considerar los
mecanismos a partir de los cuales una necesidad se convierte en demanda y alcanza una posición
determinada en la agenda pública.
Entender un problema es tener una compresión de que grupos sociales están involucrados y por qué esos
grupos definen ciertos eventos o estructuras como problemática.
El Estado como estructurante de la realidad
En este proceso de inclusión de problemas en la agenda pública, el gobierno y sus

administración no desempeñan un papel pasivo, su acción genera nuevas percepciones de
la realidad, a partir de que se definen los "problemas", aun antes que algún grupo social
lo explicite.
La autonomía del analista
El analista de políticas juega un rol significativo a través de comportamientos que

responden a modelos como "valorativo-crítico" y "valorativo-comprometido" de ejercicio
profesional.
Las inercias organizacionales

Las organizaciones públicas pueden incidir sobre la agenda a través de:
Intervenciones gobernadas por las concepciones establecidas.
Intervenciones cristalizadas en sus definiciones de misiones y en sus mecanismos y

procedimientos operacionales.
Las organizaciones cuentan con recursos y procesos orientados hacia un particular tipo de
tratamiento de la realidad y una cierta producción de resultados.
Las competencias interorganizacionales
En el problema se produce una competencia entre perspectiva y ámbitos institucional.

Cada uno de estos tiende a imponer su propia definición del problema, el que esta
influenciado por una particular perspectiva sectorial y profesional.
¿Cómo es la tarea de análisis de las políticas públicas ?
La tarea de análisis debe procurar situar el problema en su contexto social y político. Su contribución radica
en diferencia subproblemáticas dentro de la problemática general, explicitar supuestos, iluminar
concepciones, poner e manifiesto los valores en juego, identificar los grupos afectados y diagnosticar la
situación de poder creado.
El análisis esta integrado por: la delimitación del problema y la percepción y evaluación del problema
por los distintos grupos.
¿Qué debe hacer el análisis de políticas en esta etapa del ciclo?
La definición del problema es el punto de partida para la formulación de la política. Frente a un problema,
existen diversas alternativa y en esta etapa es preciso identificar la articulación entre el problema y la
formulación de la política.
En función de la delimitación del problema, el análisis debe determinar factores - relaciones causa-efecto
- que derivaron de la situación actual. En esta etapa, la tarea del análisis es anticipar el desarrollo futuro de
la problemática, si no se adoptan decisiones correctivas ni se alteran significativamente las condiciones.
El analista de políticas puede analizar el problema desde dos visiones:
1. Visión retrospectiva, la comprensión histórica del problema es fundamental para identificar y

para generar hipótesis sobre su desenvolvimiento futuro.
2. Visión prospectiva, el proceso de formulación supone proyecciones sobre el curso de los

eventos, tanto como consecuencia de alternativas de acción como por ausencia de acciones.
Actores Sociales
La formulación de una política pública es un ocasión para la convergencia de enfoques y perspectivas, para la
movilización de recursos de poder, para la creación y disminución (y manipulación) de información, para la
construcción de alianzas y la negociación y concertación.
Los actores que participan en el proceso de formulación dependen del tipo de cuestión abordada. En el caso
de la participación de actores privados, se plantea interrogantes sobre la representatividad y pertinencia de
sus perspectivas con respecto a la problemática tratada. La estrategia de incorporación de actores sociales
en el proceso de formulación debe resultar de un adecuada apreciación de costos y beneficios, a mayor
números de participantes, mayor el tiempo demandado por el proceso, mayor generalización de las
cuestiones, mayor dificultad para conseguir consenso y mayor problemas para operacionalizar las
conclusiones.
El análisis
El papel de analista de políticas públicas debe concentrarse en un análisis de:
1) El análisis contextual
En esta etapa se identifican los problemas, se generan políticas y se ejercitan cursos de acción.
Se pueden distinguir diferentes contextos;
Contexto real, esta constituido por todos los actores, factores o circunstancias que
impactan sobre la situación.
Contexto relevante, supone una jerarquizaron de esos actores, factores o
circunstancias.
Contexto percibido, depende de los marcos cognitivos utilizado por los actores.
El analista debe procurar que el contexto percibido se aproxime al contexto real y debe operar
sobre el contexto relevante.
Las fuentes de información

El análisis del contexto debe basarse en múltiples fuentes de información y debe hacer uso de
información parcial o secundaria, de la apreciación de expertos e informantes claves, de estudio
de casos, de analogías y comparaciones.
Esta información suele estar estructurada según diferentes modelos analíticos y normativos,
según sus propósitos, el análisis debería comenzar con la recopilación de esta información y con
la comprensión de las diferentes diferencias en cuanto a enfoques y alcances.
2) La comprensión histórica
El analista de políticas debe asegurarse una comprensión de la génesis y el desarrollo del

problema a superar a través de la política. Las políticas públicas surgieron en respuesta a las
demandas que tiene una significación histórica particular, que puede modificarse a lo largo del
tiempo, combinando el sentido real de la política.
La implementacion es un proceso político y social con incertidumbres y reorientaciones, y lo que

hace la comprensión histórica es reconstruir este sendero de adaptaciones y reinterpretaciones.
Durante la vigencia de una política se producen episodios que van conformando tradiciones
institucionales, cristalizando modos de acción y afirmando una concepción del problema. Esos
episodios constituyen hito, y lo que hace el analista es identificarlos recurriendo a memorias
institucionales, informantes claves y revisión de documentos y establecer sus consecuencias
sobre la problemática en cuestión.
¿cuál es el objetivo de este análisis histórico?
El análisis de la génesis y el desarrollo del problema permiten comprender los siguientes

aspectos;
Factores operantes.
Relaciones entre ellos.
El comportamiento ente actores.
Estrategias públicas y sus consecuencias.
Reinterpretaciones y giros en las políticas.
Cambios en los valores, en las conceptualizaciones y en las percepciones del problema.
Capacidades institucionales movilizadas, sus potencialidades y limitaciones.
En este análisis es importante identificar las estrategias políticas e institucionales.
3) El comportamiento de los actores
este tipo de análisis debe determinar:
" La influencia de los actores relevantes sobre los niveles de decisión política.

" Las articulaciones entre esos actores y las organizaciones públicas.

" Las respuestas de distintos niveles y unidades administrativas a esas articulaciones, relaciones
e intentos de instrumentación de gobierno dadas por las unidades administrativas durante el
proceso de implementación.
" La relación entre actores considerados y los procesos de evaluación política y social de los
impactos de la acción administrativa.
4) La matriz de problemas
Es un recurso que expresa un cuadro de situación útil para la generación de alternativas. En la

matriz se incorporan las dimensiones referidas al problema y los actores, esta matriz debe
permitir:
Reconocer la naturaleza de las relaciones.
Especificar la dirección de cada relación.
Establecer impactos múltiples de algunas variables.
Identificar las relaciones de reciprocidad existentes.
La matriz debe reflejar como los distintos actores se posicionan con respecto a las dimensiones
del problema y debe ayudar a identificar alternativas estrategias de diseño y seleccionar de
acciones.
5) Las alternativas en función de los objetivos
Otra forma de conceptualizar las políticas públicas como proceso es visualizarlas como un
sistema de fines y medios, este análisis supone plantearse interrogantes acerca del papel
asignado al Estado, y en cuanto a la orientación de gobierno y los objetivos específicos de los
distintas áreas de acción.

Tema 4: Implementación
Es un análisis formal.
Su carácter ex-ante privilegia la intencionalidad enunciada de la acción del Estado.
Parte del supuesto de una racionalidad del Estado compartida en todos los ámbitos
encargados de la ejecución de acciones
Subyace un concepto de políticas públicas que define que esto es consecuencia de una
desagregación de objetivos y estrategias generales y es un instrumento al servicio de las
fundaciones del Estado.
Secuencia de análisis de propuestas:

"Explicitación de atributos deseados en la realidad particular a la que se dirige la política."
Determinación del papel que le cabe al Estado en el logro de la situación deseada.
Conciliación entre demandas y restricciones
Privilegia el impacto efectivo de la acción pública, con consecuencias en las valoraciones y

percepciones de los actores sociales, identifica públicos afectados por la actividad publica.
Identificación de las alternativas
Las fases del proceso de implementación
Seguimiento y evaluaciones
Los participantes en el proceso de implementación
Consecuencias de la implementación

Identificación de las alternativas
Una alternativa es un curso de acción potencialmente disponible que puede contribuir al

logro de valores y a la resolución del problema político.
Pensar Cada posibilidad de acción se convierte en una alternativa cuando se cuenta con;
Determinación de medios y/o recursos movilizables.
Asignación tentativa de esos medios y/o recursos a actividades comprendidas

dentro del curso de acción.
Identificar las relaciones causales y la determinación de los impactos previstos.
Información, capacidad decisoria, de gestión y control que presupone la

alternativa.
La selección de la alternativa
Esta elección puede resultar de una decisión unipersonal de quien detenta la autoridad formal, o ser el
resultado de un proceso de negociación, compromiso o concertación.
La viabilidad de la política
Los problemas de tradición de la política en impactos pueden deberse a cuestiones de

poder o de conocimiento, deficiencias en el proceso operativo y de la respuesta social
alejadas de las previsiones de la política. La viabilidad esta dada por la capacidad de
Pensar
superación de esos problemas u obstáculos.
La viabilidad política tiene cuatro dimensiones, según el origen de los problemas u obstáculos
considerados, estos son:

viabilidad política,
técnica,
social, e
institucional-operacionalidad.

Las fases del proceso de implementación
El proceso de implementación no es secuencial, sin embargo, con fines analíticos, podemos

reconocer distintas fases, las cuales se presentan en la realidad en forma superpuesta y
muchas veces simultáneas.
Pensar
Esto es porque los enunciados de las políticas publicas, no se agotan los conflictos en torno a los contenidos,
utilizándose a veces la estrategia de postergarlos para la etapa de implementacion y no pueden anticipar
contingencias cuya resolución queda librada al criterio de los operadores, se fundan en hipótesis causales,
susceptibles de refutación, así como también incluyen la posibilidad de compromisos y negociaciones
permanentes.
Planeamiento
Constituye el marco de la implementación en dos instancias posibles, en el planeamiento de políticas, se

refiere a los enunciados básicos sobre los objetivos estratégicos de acción, orientaciones en materia de
planeamientos, adjudicaciones de competencia y tiempos, en este planeamiento se dan los conflictos
políticos en la etapa de formulación. La segunda instancia es el planeamiento de programas, se trata de la
disposición de medios, de su despliegue y utilización, determina tareas a realizar y recursos afectados, se
realiza en ámbitos técnicos y burocráticos.
Acciones
Constituyen la ejecución efectiva de las tareas, se utiliza el gerenciamiento que es la conducción del ciclo
de acciones movilizando y combinando los recursos requeridos por el proceso de conversión indicado,
conduce acciones y moviliza poder y conocimiento para producir la acción y opera dentro de un marco
organizacional de asignación de responsabilidades y de capacidades decisorias. También recurre a diversas
tecnologías, moviliza y combina recursos financieros, materiales, humanos y de información así como
también debe hacer frente a condiciones políticas, tecnologías, sociales, institucionales y operacionales para
garantizar el logro de los objetivos.
Operación; realización de tareas por parte de ejecutores ubicados en la base de la organización, sujetos a
orientaciones y controles gerenciales.
Coordinación, acciones interrelacionadas que son realizadas en los distintos ámbitos organizacionales.

Seguimiento y evaluaciones
Determina la correspondencia entre objetivos, acciones, productos y consecuencias. Se debe disponer de

sistemas de información sobre la gestión, los impactos, seguimiento y evaluación deben estar previstos en el
diseño de la política o el programa, lo que permita su instrumentación. El seguimiento excede al control de
gestión e incorpora aspectos sustantivos de política tal como se van revelando durante la implementacion.
Los participantes en el proceso de implementación
Las políticas publicas pueden implementarse en forma directa o a través de mecanismos

indirectos. Deben considerarse los impactos sociales buscados, la trayectoria y los recursos
de que disponen estos actores y los mecanismos necesarios para el seguimiento y la
Pensar
evaluación de su contribución, porque la administración publica debe estar al servicio del
ciudadano.
El control social se realiza a través de mecanismos de control de legalidad y sustantivo que se establezcan
desde el poder ejecutivo y a través de la participación ciudadana que otorga transparencia a la acción
administrativa y suministra información acerca de percepciones y evaluaciones.

Consecuencias de la implementación
La implementacion de políticas publicas pueden tener consecuencias no anticipadas. Una línea de

pensamiento influyente, en el presente afirma que toda intervención es un fenómeno no deseable, en la
medida en que opera en un contexto de elevado de incertidumbre, la intervención tiene consecuencias
negativas que no pueden identificarse, no pueden incorporarse a los cálculos de costo-beneficio y el
resultado de este argumento es un modelo de "estado mínimo".
El análisis se esfuerza en anticipar problemas y circunstancias que seguramente se deberán enfrentar

durante la fase de implementación, hay dos técnicas que tienen ese propósito:
La construcción de escenarios, a partir de estos se describen los comportamientos

necesarios para alcanzar los objetivos en una situación específica. Supone el transito de lo
macro a lo micro, de la situación al comportamiento, del objetivo a la acción. Y permite
indagar la consistencia de los comportamientos de los actores, identifica tácticas que
podrían utilizar los actores sociales para evitar o neutralizar conflictos y anticipar
resistencia o reacciones provocadas por la implementación de políticas.
Identificación de la situación y determinación de las acciones necesarias,

consiste en interrogarse acerca de impactos esperados y consideraciones de disponibilidad
de medios los cuales constituyen variables a manipular para alcanzar el impacto. La
metodología es semejante a la utilizada en la formulación de la política, pero en este caso
el nivel de referencia es otro, pues se centra en los medios.

Tema 5: Naturaleza y contribuciones de la evaluación
La evaluación es una actividad que procura abrir juicios con respecto a los productos, resultados
e impactos de las políticas publicas, hace uso de diversos instrumentos analíticos y
metodológicos.
Sus contribuciones permiten objetivar la gestión al permitir determinar el logro de metas y posibilita la
medición de la eficiencia, eficacia y efectividad. También asegura la transparencia y control social, requisitos
de viabilidad del sistema democrático y por ultimo permite el perfeccionamiento constante porque brinda
elementos para la revisión de políticas para el fortalecimiento de la gestión publica.
La información: indicadores de gestión y evaluación
Los indicadores son instrumentos para la gestión, son mecanismos orientados para los ejecutores y son
mecanismos de supervisión para la conducción y constituyen medios de los cuales se obtiene información útil
para la toma de decisiones cotidianas.
Los indicadores son indicadores de gestión, suelen reducirse al consumo de insumos o sobre el proceso de
conversión en productos, son elementos para identificar eventuales desvíos.
Los indicadores sirven para el monitoreo de las acciones llevadas a cabo y para el control de la gestión,
reflejan un estado de la realidad en un momento determinado, brindan información para comenzar el
análisis.
¿Cómo se articula el proceso de evaluación con los indicadores?
La evaluación debe recurrir a indicadores, haciendo uso de un marco analítico. La evaluación necesariamente
requiere información sobre productos, resultados e impactos. Estos impactos producen en individuos,
grupos sociales o áreas territoriales que conforman el target, la población objetivo, el grupo-meta o los
beneficiarios.
Estos impactos dependen del tipo de políticas de que se trate, en las políticas sociales se refiere a:
Sus condiciones de vida y/o satisfacción de las necesidades de los beneficiarios.

Sus comportamientos.
Sus valores y actividades
Sus capacidades.
El relativo fracaso de los sistemas de indicadores no hace referencia a los indicadores en sí mismo, sino a la
utilización incorrecta de los mismos, esto es porque se otorga al indicador un carácter evaluativo que no
tiene.
Las metodologías de evaluación
Procuran reproducir los mecanismos utilizados en la evaluación económica de proyectos.

En función del momento en que se realiza y los objetivos que se persigue:
a) Ex - Ante, se realiza previo al comienzo del proyecto, tomando en cuenta factores anticipados
en le proceso decisorio.
b) Ex - Post, se lleva a cabo cuando ya esta en ejecución o ha concluido y las decisiones se

adoptan a base de los resultados efectivamente alcanzados
EVALUACION EX - ANTE
LA EVALUACION EX - POST

Evaluación ex-ante
Es una evaluación económica de proyecto, es una aproximación previa a la ejecución de los proyectos y
esta basado en cálculos anticipatorios y tiene por finalidad proporcionar criterios racionales para una crucial
decisión cualitativa, si el proyecto debe o no implementarse.
Pero esto tiene dos consecuencias fundamentales, formula estimaciones de beneficio es decir de
resultados positivos referidos a dimensiones cuantificables que se definen arbitrariamente y permite
ordenar los proyectos según su eficiencia para alcanzar los objetivos perseguidos.
Evaluación del costo - beneficio
Es el mas adecuado para analizar proyectos económicos y se expresa en unidades monetarias. Se

realiza para determinar si los proyectos son o no rentables y para dar respuesta al interrogante de
cuando deben tenerse en cuenta un conjunto de proyectos de inversión y si los fondeos de inversión son
limitados, cuando deberán seleccionarse una o mas de esos proyectos específicos.
Se realizan cuando se necesitan compara los beneficios y los costos de un proyecto, si los costos superan a
los beneficios el proyecto debe ser rechazado.
La evaluación de costo - efectividad
No exige que se expresen los beneficios en unidades monetarias, en este caso se analizan los resultados e
impactos buscados en relación con los medios y estrategias de implementación que resulten mas
económicas
Se realiza para evaluar las alternativas de decisión haciendo comparables todos los efectos en términos de
unidad de productos no monetarias y comparando el impacto de las alternativas. Para comparas los costos
con los productos del proyecto, consiste en los servicios que satisfacen necesidades básicas y contribuyen a
alcanzar fines políticamente prioridades, para determinar la demanda que el proyecto va a satisfacer y elegir
la alternativa mas eficaz, para alcanzar los objetivos.
Se realiza cuando los impactos no pueden ser valorados en moneda y se requiere comparar costos,
productos e impactos.

La evaluación ex-post
Se mide la "performance", consecuencias de la gestión y su eficacia, eficiencia y efectividad. Esta

evaluación requiere de una aproximación multidiciplinaria que observe el contexto de la acción, los actores
involucrados, las consecuencias previstas, la construcción de capacidades y la relevancia de los
comportamientos desplegado en procesos de formulación e implementaron.
Determinación de necesidades
Se realiza para descubrir debilidades o espacios problemáticos del planeamiento del programa para mejorarlo
en ajustes futuros. Y es realizado en los programas con complejidad organizativa, con variedad de metas y
diversidad de equipos o personal vinculado.
Evaluación formulativa o correctora
Se realiza para analizar el funcionamiento real del programa y de todas las labores conectadas con el mismo.
Es realizado en programas donde se desea comprobar si se desarrolla sin dificultades, localizando los puntos
críticos y favoreciendo una vía de mejoras, si la posibilidad de mejorar no existe, esta evaluación es
inapropiada.
Evaluación de balance
Se realiza para recoger información sobre los resultados finales del programa y facilitar un juicio de valor
global sobre el mismo, compara los resultados obtenidos con los objetivos de partida y comparar con los
resultados de otro programa alternativo con objetivos similares.
Es realizado en programas plenamente desarrollados que posean claridad en su objetivo y una contrastable
base de información sobre la organización y actividades del mismo.

EN SINTESIS
Las políticas incluyen orientaciones, así como instrumentos o mecanismos y

definiciones o modificaciones institucionales. Las orientaciones son la parte
enunciativa de las políticas, en la que se precisa el objetivo público, señalándose qué se
quiere hacer. Estas orientaciones deben ser claras, consistentes y articuladas con las de
otras políticas, ya que de otro modo la política real será confusa. En este último caso, sin
embargo, ella podrá satisfacer a electores o grupos corporativos por un tiempo.
Para no quedarse en la declaración, las políticas deben precisar cómo se logrará el
objetivo: mediante qué mecanismos o instrumentos y mediante qué definiciones o
modificaciones institucionales.
Las políticas están acotadas por márgenes políticos y financieros de acción; en cuanto a lo primero, las
políticas normalmente corresponden a modificaciones de algo que ya existe y, en cuanto a lo segundo, ellas
deben permitir la mantención de los equilibrios macroeconómicos básicos, esto es, los que permiten que la
necesaria consolidación del equilibrio fiscal se haga sobre bases permanentes que no dañen los objetivos de
equidad y competitividad.
La autoridad debe asignar recursos humanos, tecnológicos y financieros para el mejor cumplimiento de las
políticas públicas, a partir de la jerarquización de las políticas y del uso de los recursos: se trata de una
típica decisión económica para satisfacer objetivos múltiples con recursos escasos. Los recursos financieros
dependen de la situación de la caja fiscal pero también de otros factores, incluyendo la rigidez de los
procedimientos contables, las limitaciones del manejo financiero de empresas y servicios públicos y, en el
caso del Presupuesto, de la periodicidad con la que debe ser discutido por el Parlamento.
Por otra parte, con frecuencia sucede que quienes proponen políticas públicas no prestan suficiente atención
a sus aspectos institucionales. Diversas políticas tienen requisitos institucionales de diferentes tipos y
muchos de éstos no están asegurados o cuando están presentes lo están de manera diferenciada en las
diversas áreas temáticas y geográficas.
Así vemos cómo las orientaciones analíticamente mejor fundadas pueden fracasar o no consolidarse en un
medio institucional adverso. No todas las políticas resultan posibles al mismo tiempo: qué hacer y cómo
hacerlo son preguntas que no pueden resolverse de modo secuencial en el terreno de las políticas públicas.
También es posible que determinados desarrollos institucionales se conviertan en restricciones de las
políticas. Lo que fue bueno ayer puede no serlo hoy. Los incentivos pueden devenir perversos.
En suma, puede buscarse una integración óptima de todos los factores mencionados: orientaciones, actores,
medios e instituciones. Esta será aquella en la que la última unidad monetaria de gasto genera la mayor
utilidad social.
Para ser más precisos, conviene usar el concepto de políticas públicas en relación con todos
estos temas, ya que dichas políticas son la unidad mínima de transacción del sector público,
tanto desde un punto de vista analítico como operativo.

Un buen gobierno es aquel cuyas políticas públicas logran los resultados más cercanos a los óptimos, para lo
cual se requiere que ellas se diseñen, ejecuten y evalúen en las mejores condiciones y con la mayor utilidad
social.
Es natural que en cada una de estas etapas haya fugas o pérdidas respecto de la situación óptima, así como
que se planteen factores nuevos que vayan condicionando la realidad. Lo importante, sin embargo, es
mantener la dirección.
En síntesis las políticas deben:
Ser representativas, esto es, corresponder a un punto de la agenda pública y satisfacer una
demanda social prioritaria. La falta de representatividad es un defecto de origen que se paga
en democracia;
Corresponder a las tareas propias del gobierno y no restar espacio a la comunidad o al sector
privado. Esta es, por supuesto, una decisión de la ciudadanía, pero en términos generales al
gobierno le corresponde proveer bienes públicos y generar externalidades, con un enfoque
solidario y subsidiario a la vez;
Estar integradas con otras políticas en un programa consistente, jerarquizado y financiable.

Esta es una condición de viabilidad de todas y cada una de las políticas. Ella, sumada a la
anterior, debería lograr un apoyo político sostenido para los programas de gobierno, en la
medida en que predomine la racionalidad en los sistemas políticos;
Ser especificadas en un diseño claro e integrado, esto es, que considere orientaciones
sustantivas, pero también los respectivos aspectos institucionales y de recursos humanos y
materiales;
Clarificar la responsabilidad del sector público, pero que también abra la participación de la
comunidad y del sector privado en un muy vasto número de temas;
Considerar ya en su diseño, y de modo expreso, el cómo debe realizarse su evaluación;
Tener la gestión más adecuada a su propósito, estableciendo mayores responsabilidades en los

ejecutores, sumada a mayor transparencia y responsabilidad;
Ser objeto de controles internos y externos claros y rápidos;
Ser evaluada en todos los casos; y
Permitir una fluida relación del sector público con la comunidad, en cada una de las etapas
mencionadas. Es necesario asegurar el cumplimiento de las etapas mencionadas en las políticas
públicas más importantes, de modo de asegurar su fluidez y coordinación. Respecto de cada
una de ellas es necesario revisar qué requisitos de una buena política cumple y en cuáles está
en falta. Entonces, combinando la reforma del Estado con el trabajo y focalización de las
políticas públicas y coordinación, se podrá mejorar la política respectiva, contribuyendo así al
arte de gobernar.


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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO UNTREF VIRTUAL

INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Unidad 3 - Análisis de las Políticas Públicas

Los Contenidos son:

Introducción: ¿Qué son las políticas Públicas?

Tema 1: Ciclo de acción de las políticas públicas

Tema 2: El análisis de las políticas públicas

Tema 3: Las metodologías para el análisis de políticas públicas

Tema 5: Naturaleza y contribuciones de la evaluación

| Introducción a las Políticas Públicas. 1/32

| Introducción a las Políticas Públicas. 2/32

Introducción : ¿Qué son las políticas Públicas?

sus objetivos pueden ser confusos, contradictorios o meramente declarativos;

la distribución de tareas entre el sector público, la comunidad y el sector

También es posible que los distintos elementos no estén bien articulados.

Mientras la idea de administración pública corresponde a la de una estructura, la de políticas

| Introducción a las Políticas Públicas. 3/32

Las etapas que conforman el ciclo de acción están interrelacionadas, afectándose

Las políticas son básicamente "comprensiones sociales relativamente compartidas",

| Introducción a las Políticas Públicas. 4/32

Tema 1: Ciclo de acción de las políticas públicas

I. Definición del problema: Identificación de valores, percepciones y aspiraciones.

II. Formulación y sanción de una política,

IV. Consecuencias de la política: Comprende los productos generados (decisiones,

V. Reformulación de las políticas: Consecuencias de las apreciaciones e inferencias

| Introducción a las Políticas Públicas. 5/32

Tema 2: El análisis de las políticas públicas

El análisis de Políticas tiene muchas definiciones, aquí veremos dos de ellas:

1. "Asesoramiento relevante para las decisiones publicas basadas en valores dirigidos a un

¿Por qué se realiza el análisis de políticas públicas?

Por que contribuye:

Al proceso democrático, brindando aportes que iluminan la deliberación política y dan

Al proceso social, generando conocimiento sobre las problemáticas que demandan la

A los procesos organizacionales, a través de elementos para el mejoramiento de la

El análisis de las políticas publicas y el mejoramiento de la gestión, están

Contextos de gran volatilidad.

Actores sociales con elevadas capacidades de organización y movilización.

| Introducción a las Políticas Públicas. 6/32

Tecnologías crecientemente complejas.

Estos desafíos exigen capacidades operativas caracterizadas por la flexibilidad, la adaptabilidad o

Cada tipo de política publica cumple con las siguientes condiciones:

Enfrenta distintas demandas.

Tiene diferentes contenidos simbólicos.

Es susceptible de evaluaciones a partir de criterios variados e indicadores específicos.

Condiciona los comportamientos organizacionales.

Moviliza a diferentes actores sociales en torno a su formulación, sanción, implementación

El análisis de las políticas publicas constituye un instrumento metodológico para mejorar la

| Introducción a las Políticas Públicas. 7/32

La práctica de los análisis de políticas públicas

El análisis de políticas es una actividad que alimenta el proceso de toma de decisiones

Factores del proceso de análisis de políticas públicas

Descripción de algunos factores;

2. Valores; la acción publica se sustenta en valores que fundamentan la definición de los

3. Futuro; la acción espera tener consecuencias en el tiempo, promoviendo o regulando

4. Racionalidad; el análisis de políticas pretende identificar y evaluar la articulación entre

| Introducción a las Políticas Públicas. 8/32

para plantear interrogantes referidos a la racionalidad material o sustancial de los actores,

7. Incertidumbre; este conocimiento imperfecto y las movilizaciones de poder hacen que no

8. Elección; las políticas publicas deben seleccionar alternativas en presencia de recursos

Los comportamientos del análisis

Descripción: consiste en la identificación del estado de situación integrado por la

Previsión: basada en la identificación de las relaciones causales operantes, el análisis