Prestaciones Adicionales mayores al quince por ciento (15 %) en Obras

por Administración Presupuestaria Directa

En primer lugar, es importante precisar que con la finalidad de lograr el mayor

grado de eficacia en las contrataciones públicas, esto es, que las Entidades
obtengan los bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, al menor precio y con la mejor calidad, de forma oportuna y la
observancia de principios básicos que aseguren la transparencia en las
transacciones, la imparcialidad de la Entidad, la libre concurrencia de
proveedores, así como el trato justo e igualitario entre estos, el artículo 76° de la
Constitución Política del Perú, dispone que la adquisición o contratación de
bienes, servicios u obras con fondos públicos se ejecutan obligatoriamente por
licitación o concurso, de acuerdo con los procedimientos y requisitos señalados
en la ley.

En relación a ello, la Ley de Contrataciones del Estado constituye la norma de

desarrollo del citado precepto constitucional, dado que establece las reglas
obligatorias que deben observar las Entidades en las adquisiciones y
contrataciones –de bienes, servicios u obras- que realicen con fondos públicos.

Sin embargo, el citado artículo 76° de la Constitución Política permite que

mediante ley se establezcan excepciones a la aplicación de la normativa de
contrataciones del Estado; es decir, que ciertas contrataciones, aun cuando
involucren la erogación de fondos públicos, se sometan a procedimientos o
requisitos distintos a los contenidos en dicha normativa.

Al respecto, el Órgano Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) a

través de la Dirección Técnico Normativa, ha precisado en diferentes opiniones1
que, las contrataciones que se enmarquen dentro de los supuestos de
inaplicación de la normativa de contrataciones del Estado podrán realizarse sin
observar las disposiciones de dicha normativa, lo cual no enerva la obligación
de observar los principios que rigen toda contratación pública, cuando
corresponda.

En ese contexto, mediante Resolución de Contraloría N° 195-88-CG, se regula la

ejecución de obras públicas por administración directa, norma que rige desde
el año 1988 y entre sus pautas dispone que las entidades que programen la
ejecución de obras por esta modalidad, deben contar con: la asignación
presupuestal, el personal técnico – administrativo y equipos necesarios.
Asimismo, es requisito indispensable para la ejecución de estas obras, que se
cuente con el expediente técnico aprobado por el nivel competente, así como,
la entidad debe demostrar que el costo total de la obra a ejecutarse resulte
igual o menor al presupuesto base deducida la utilidad, situación que deberá
reflejarse en liquidación de la obra.

1 OPINIÓN Nº 047-2018/DTN, OPINIÓN Nº 060-2017/DTN, OPINIÓN Nº 060-2017/DTN, entre otras.

Diego J. Valdivia Rodríguez

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Resulta pertinente indicar que, el expediente técnico de obra está integrado
por un conjunto de documentos de ingeniería que definen, principalmente, las
características, alcance y la forma de ejecución de una obra, así como las
condiciones del terreno en la que esta se ejecutará. De ello se infiere que dicho
expediente tiene por finalidad brindar información -entre otras-, sobre los
requerimientos que serán necesarios para que la Entidad pueda ejecutar la
obra.

Bajo este enfoque, toda obra ejecutada bajo la modalidad de ejecución

presupuestaria directa, debe ser ejecutada conforme con las especificaciones
técnicas del proyecto, se sigan procesos constructivos acordes con la
naturaleza de la obra, y se cumpla los plazos y costos previstos en el Expediente
Técnico.

Ahora bien, debe precisarse que durante la ejecución de una obra pueden
suscitarse incidencias que generen la modificación del Expediente Técnico de
Obra, resultando obligatoriamente necesario del respectivo sustento técnico, y
legal, en el informe o informes previos, que contengan la justificación de la
necesidad y su procedencia; así como, derivar de causas justificadas
debidamente probadas, requiriendo para ello la aprobación por parte de la
Entidad.

Al respecto, las modificaciones que deriven de una prestación adicional de

obra deben ser entendidas como aquellas no consideradas en el expediente
técnico de obra, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar
cumplimiento a la meta prevista y que da lugar a un presupuesto adicional.

En efecto, considerando que la ejecución de prestaciones adicionales implica

el ejercicio de una potestad o prerrogativa pública2, sería posible que una
Entidad decida ejecutar trabajos adicionales en la obra por administración
directa, decisión que, además de encontrarse minuciosamente fundamentada,
deberá tomarse conforme al marco normativo que regula dicha figura3.

De lo expuesto, puede inferirse que, si bien una Entidad puede ejecutar trabajos
adicionales en una obra por administración directa, el ejercicio de dicha
potestad es excepcional, pues, además de encontrarse adecuadamente
fundamentada, la Entidad debe cumplir con los parámetros establecidos en la
normativa que regula dicha modalidad de ejecución presupuestal.

En este punto, cabe precisar que la potestad de la Entidad de ordenar la

ejecución de prestaciones adicionales responde al reconocimiento de su
calidad de garante del interés público4, para abastecerse de los bienes,

2 LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pública. Obra Pública y Contrato, Adicionales, Función
Administrativa, Control Público, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de Derecho Administrativo N°
7, Pág. 181.
3 Opinión N° 111-2015/DTN.
4
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad respondería al ejercicio de las prerrogativas especiales del
Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que caracterizan a

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servicios u obras necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha
conferido la ley.

Es necesario indicar que, mediante el Decreto Legislativo Nº 1252, se creó el

Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones como
sistema administrativo del Estado con la finalidad de orientar el uso de los
recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de
servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.

Por su parte, a través del Decreto Legislativo N° 1432, se modifica, incorpora y

deroga diversos artículos y disposiciones del Decreto Legislativo N° 1252. Siendo
que, la Octava Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N°
1432 dispone que en un plazo de sesenta (60) días calendario contados desde
la entrada en vigencia del referido Decreto Legislativo, se aprueba el Texto
Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 1252 mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanza. Por lo que, a través del
Decreto Supremo N° 242-2018-EF, se aprueba el Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo N° 1252.

Adicionalmente, mediante el Decreto Supremo N° 284-2018-EF, se aprueba el

reglamento del Decreto Legislativo N° 1252, con el fin de adecuar las normas
reglamentarias del Decreto Legislativo Nº 1252 a los cambios efectuados
mediante el Decreto Legislativo Nº 1432; así como, contar con normas
reglamentarias orientadas a impulsar la ejecución de inversiones y promover
mayor transparencia, calidad y eficiencia en la gestión de las inversiones en el
marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones.

En ese sentido, el numeral 4.1 del artículo 4° del Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo N° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de
Programación y Gestión de Inversiones aprobado por Decreto Supremo N° 242-
2018-EF, regula el Ciclo de Inversión, el mismo que tiene las siguientes fases: a)
Programación Multianual (…); b) Formulación y Evaluación (…), c) Ejecución:
Comprende la elaboración del expediente técnico o equivalente y la ejecución
física y financiera respectiva. El seguimiento de la inversión se realiza a través del
Sistema de Seguimiento de Inversiones, herramienta que vincula la información
del Banco de Inversiones con la del Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF-RP), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
(SEACE) y demás aplicativos informáticos que permitan el seguimiento de la
inversión. y d) Funcionamiento: Comprende la operación y mantenimiento de
los activos generados con la ejecución de la inversión pública y la provisión de
los servicios implementados con dicha inversión. En esta etapa, las inversión es
pueden ser objeto de evaluaciones ex post, con el fin de obtener lecciones
aprendidas que permitan mejoras en futuras inversiones.

los regímenes jurídicos especiales de derecho público en los que la Administración Pública representa al interés
general, el servicio público, (…). DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS,
Revista de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7

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Por su parte, el Artículo 13° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1252,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 284-2018-EF, establece lo siguiente:
“Las Unidades Ejecutoras de Inversiones (UEI) son los órganos del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones responsables de
la fase de Ejecución del Ciclo de Inversión, las cumplen las siguientes funciones:
1. Elaborar el expediente técnico o documento equivalente de los proyectos de
inversión, sujetándose a la concepción técnica, económica y el
dimensionamiento contenidos en la ficha técnica o estudio de preinversión,
según corresponda. 2. Elaborar el expediente técnico o documento
equivalente para las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de
reposición y de rehabilitación, teniendo en cuenta la información registrada en
el Banco de Inversiones. 3. Ejecutar física y financieramente las inversiones. 4.
Registrar y mantener actualizada la información de la ejecución de las
inversiones en el Banco de Inversiones durante la fase de Ejecución. 5. Cautelar
que se mantenga la concepción técnica, económica y dimensionamiento de
los proyectos de inversión durante la ejecución física de estos. 6. Realizar el
seguimiento de las inversiones y efectuar el registro correspondiente en el Banco
de Inversiones. 7. Remitir información sobre las inversiones que solicite la DGPMI
y los demás órganos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de Inversiones.”.

Adicionalmente, el artículo 17° del Decreto Supremo N° 284-2018-EF, señala que

la fase de Ejecución se inicia luego de la declaración de viabilidad, en el caso
de proyectos de inversión, o de la aprobación, en el caso de inversiones de
optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación; así
como, para iniciar la fase de ejecución, las inversiones deben ser registradas en
el Banco de Inversiones, contar con la declaración de viabilidad o aprobación
según corresponda, y estar registradas en la Programación Multianual de
Inversiones correspondiente y luego de la aprobación del expediente técnico o
documento equivalente, conforme a la normativa de la materia, se inicia la
ejecución de las inversiones. Asimismo, las modificaciones que se presenten
durante la ejecución física del proyecto de inversión deben mantener la
concepción técnica, económica y dimensionamiento, las cuales son registradas
por la Unidad Ejecutora de Inversiones antes de ser ejecutadas.

Aunado a ello, a través de la Resolución Directoral N° 001-2019-EF/63.01,

publicada el 23 de enero del 2019, se aprobó la Directiva N° 001-2019-EF/63.01
“Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de Inversiones”, la cual tiene por objeto establecer las disposiciones que regulan
el funcionamiento del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de Inversiones y los procesos y procedimientos para la aplicación de las fases
del Ciclo de Inversión.

Así, se establece en el artículo 29° de la Directiva N° 001-2019-EF/63.01 respecto

y alcance de la fase de ejecución que, las inversiones ingresan a la fase de
Ejecución del Ciclo de Inversión luego de contar con la declaración de
viabilidad, en el caso de proyectos de inversión, o la aprobación, tratándose de

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IOARR (Inversiones de optimización, ampliación margina, rehabilitación y de
reposición), siempre que se encuentren registradas en el Programa Multianual
de Inversiones. Siendo además que, las Unidades Formuladores y Unidades
Ejecutoras de Inversiones son responsables de mantener actualizada la
información del proyecto durante la fase de Ejecución, debiendo realizar los
registros de forma oportuna conforme a lo dispuesto en la presente Directiva.

En relación a ello, el artículo 33° de la Directiva bajo referencia, indica que las
modificaciones durante la ejecución física de las inversiones deben ser
registradas por la UEI antes de su ejecución, mediante el Formato N° 08-A:
Registros en la fase de Ejecución para proyectos de inversión y Formato N° 08-
C: Registros en la fase de Ejecución para IOARR, según corresponda, y siempre
que se mantenga la concepción técnica y dimensionamiento, en el caso de
proyectos de inversión. Así como, durante la ejecución física de las inversiones,
la UEI debe vigilar permanentemente el avance de las mismas, inclusive cuando
no las ejecute directamente, verificando que se mantengan las condiciones,
parámetros y cronograma de ejecución previstos en los expedientes técnicos o
documentos equivalentes.

Finalmente, es menester indicar que las obras ejecutadas bajo la modalidad de

Administración Presupuestaria Directa debe cumplir con todas las
reglamentaciones complementarias y/o análogas a toda obra; por lo que, ante
tal situación es recomendable para una adecuada gestión en este tipo de
obras, que las entidades emitan directivas internas que regulen aspectos que
las normas anteriormente citadas no atienden a detalle.

CONCLUSIONES

1. Durante la ejecución de una obra pueden suscitarse incidencias que

generen la modificación del Expediente Técnico de Obra, resultando
obligatoriamente necesario del respectivo sustento técnico, y legal, en el
informe o informes previos, que contengan la justificación de la necesidad y
su procedencia; requiriendo para ello, la aprobación por parte de la Entidad.

2. Para ello, las modificaciones que se presenten durante la ejecución física de

un proyecto de inversión deben mantener la concepción técnica,
económica y dimensionamiento, siendo las Unidades Ejecutoras de
Inversiones (UEI) las responsables de su cautela durante la ejecución física.

3. Finalmente, dichas modificaciones deben ser registradas por la Unidad

Ejecutora de Inversiones (UEI) antes de ser ejecutadas.

RECOMENDACIONES

1. En efecto, para la procedencia de una modificación presupuestaria de una

obra bajo la modalidad de ejecución presupuestaria directa, se debe contar
con la opinión favorable por parte de la Unidad Ejecutara de Inversiones

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 (Gerencia de Obras Públicas, Infraestructura, etc.), la cual deberá precisar si
la misma mantiene la concepción técnica, económica y dimensionamiento
del proyecto de inversión.

2. Para una adecuada gestión en obras bajo la modalidad de ejecución

presupuestaria directa, resulta imperioso que las entidades emitan directivas
internas que regulen aspectos que las normas anteriormente citadas en el
presente artículo no atienden a detalle.

PRECISIONES

1. El artículo 76° de la Constitución Política permite que mediante ley se

establezcan excepciones a la aplicación de la normativa de contrataciones
del Estado (Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 082-2019-EF, y su Reglamento
aprobado mediante Decreto Supremo N° 344-2018-EF); es decir, que ciertas
contrataciones, aun cuando involucren la erogación de fondos públicos, se
sometan a procedimientos o requisitos distintos a los contenidos en dicha
normativa, como es el caso de las Obras por Administración Directa.

2. La Directiva N° 011-2016-CG/GPROD “Servicio de Control Previo de las

Prestaciones Adicionales de Obra” aprobada por Resolución de Contraloría
N° 147-2016-CG, regula el servicio de control previo a cargo de la Contraloría
General de la República para otorgar autorización previa a la ejecución y
pago de las prestaciones adicionales de obra, en los casos previstos por la
normativa de contrataciones, dotándole de celeridad, eficacia y
transparencia al procedimiento; contribuyendo oportunamente con el
transparente y correcto uso de los recursos del Estado. Por lo que, no resulta
de aplicación en obras bajo la modalidad de ejecución presupuestaria
directa.

3. Si bien la normativa de la Ley de Contratación del Estado prevé respecto a

prestaciones adicionales mayores al quince por ciento (15%) que requieren
previamente, para su ejecución y pago, la autorización expresa de la
Contraloría General de la República, dicha exigencia legal no resulta
aplicable para obras bajo la modalidad de ejecución presupuestaria directa.

4. Las contrataciones que se enmarquen dentro de los supuestos de

inaplicación de la normativa de contrataciones del Estado podrán realizarse
sin observar las disposiciones de dicha normativa, lo cual no enerva la
obligación de observar los principios que rigen toda contratación pública,
cuando corresponda.

Diego J. Valdivia Rodríguez

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