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DECRETO LEGISLATIVO 1026 Y DECRETO LEGISLATIVO 1057 (CAS)

Alumno: Luis Miguel Chapoñán Vidaurre

a) INTRODUCCION

El Decreto Legislativo 1026, el Decreto Legislativo 1057 y entre otros, fueron


aprobados en el marco de las atribuciones delegadas por el Congreso de la
República al Poder Ejecutivo mediante la Ley Nº 29157, para legislar sobre
diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de
Promoción Comercial Perú - Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad
económica para su aprovechamiento.
Teniendo con esto que el Decreto Legislativo 1026, busca implementar procesos
de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la ciudadanía
y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones; mientras que el Decreto
Legislativo 1057, pretende ser una modalidad contractual laboral temporal
especial, propia del Estado.
Sin embargo, ambas normas deben ser analizadas de acuerdo a la realidad social
y laboral que atraviesa el estado peruano, teniendo con esto un resumen de los
antecedentes del D.L. 1026 y del D.L. 1057, además de los conceptos y
finalidades de cada uno, para llegar a una conclusión que tratará de dar respuesta
al objetivo planteado.

b) OBJETIVOS

- CONOCER EL IMPACTO LABORAL DEL D.L. 1026 Y DEL D.L. 1057


EN LOS TRABAJADORES

c) ALCANCES

ANTECEDENTES DEL D.L. 1026 “Decreto Legislativo que establece un


Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que
deseen implementar Procesos de Modernización Institucional Integral”

El Decreto Legislativo 1026, entre otros, fueron aprobados en el marco de las


atribuciones delegadas por el Congreso de la República al Poder Ejecutivo
mediante la Ley Nº 29157, para legislar sobre diversas materias relacionadas con
la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos,
y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento.

Ahora bien, como una de la materias de la delegación de facultades legislativas,


se estableció el fortalecimiento institucional y modernización del Estado,
considerando que ambas condiciones, entre otras, resultan fundamentales para
que el Estado Peruano (en sus tres niveles de gobierno y respecto a los diversos
sistemas administrativos que de manera horizontal regulan su funcionamiento
interno), pueda ejecutar de manera equilibrada un Acuerdo Comercial con la
primera potencia económica del mundo.

En ese contexto, el Acuerdo de Promoción del Comercio Perú-Estados Unidos,


por las dimensiones que ello supone, rebasa la esfera estrictamente económica y
comercial que principalmente está en manos del sector privado, sino que
requiere del concurso y empuje del Estado en su conjunto, para que los términos
en los que dicho tratado se ejecute y resulte en beneficio de los ciudadanos
peruanos y los intereses del Estado.

Finalmente, sobre el establecimiento de políticas y normas del Sistema, el


mismo Decreto Legislativo, en la Primera Disposición Complementaria
Transitoria, prevé que el Consejo Directivo aprobará, en un plazo no mayor de
un año desde su instalación, el Plan de Mediano Plazo para la implementación
progresiva de sus funciones, considerando las condiciones presupuestales, el
desarrollo de los sistemas de información, la capacidad de las entidades públicas
y demás factores técnicos que fueren aplicables, previstos en el referido Plan.

ANTECEDENTES DEL DECRETO LEGISLATIVO 1057: “Contratación


Administrativa De Servicios” (CAS)
La modalidad CAS fue creada en reemplazo de los servicios no personales
(SNP), modalidad contractual creada en los años noventa como respuesta a las
restricciones presupuestales impuestas a la contratación de nuevo personal, con
el objetivo de ahorrar costos laborales y crear un mercado laboral más flexible.
En este contexto, es preciso resaltar que el régimen CAS supone una
contratación temporal por un periodo restringido a un año fiscal, renovable.

Ante esta problemática y aprovechando el marco de las facultades legislativas


delegadas por el Congreso para implementar el Acuerdo de Promoción
Comercial Perú –Estados Unidos y coadyuvar al fortalecimiento institucional y
la modernización del Estado, el Poder Ejecutivo expidió el Decreto Legislativo
Nº 1057 (en adelante, la Ley), reglamentado por el Decreto Supremo Nº 075-
2008-PCM (en adelante, el Reglamento).

Las normas antes referidas, según lo señalado por las autoridades del Gobierno,
buscaban mejorar la protección social de miles de personas que prestaban
servicios bajo la modalidad del SNP mediante el reconocimiento de una jornada
mínima, vacaciones, seguridad social y un régimen de pensiones. Sin embargo,
desde nuestra percepción, la razón de fondo fue crear un mecanismo que
sustraiga a estas personas del régimen laboral y de la aplicación del “temido”
principio de la primacía de la realidad.

d) RESUMEN
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1026: “DECRETO LEGISLATIVO QUE
ESTABLECE UN RÉGIMEN ESPECIAL FACULTATIVO PARA LOS
GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES QUE DESEEN
IMPLEMENTAR PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
INSTITUCIONAL INTEGRAL”

El Decreto Legislativo 1026 establece un régimen especial facultativo para Las


municipalidades, al igual que los gobiernos regionales que deseen implementar
procesos de modernización institucionalintegral para mejorar los servicios a la
ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, además que promueve
la transferencia efectiva de recursos humanos del gobierno nacional a gobiernos
regionales y locales, en el marco del proceso de descentralización, y flexibiliza
el marco legal para permitir a las entidades adecuar sus planillas a las
necesidades de su nueva organización.

Asimismo, el proceso de modernización institucional integral comprende


aspectos de reestructuración, simplificación administrativa, orientación a
resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros. El
gobierno regional o local que desee emprender un proceso de modernización
institucional debe preparar un Expediente de Modernización Institucional que,
constituye el sustento técnico de las medidas a adoptar y que debe incluir:
• Objetivos a lograr con la modernización;
• Descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la
organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados;
• Proceso y cronograma para la modernización institucional.
En el marco del proceso de descentralización y la transferencia de nuevas
funciones, es importante priorizar su modernización a fin de asegurar la buena
calidad en la provisión de servicios. Por estas razones los decretos legislativos se
orientaron por priorizar la modernización del nivel regional y local. Tomando
como objetivos, la modernización de las entidades con el fin de que brinden
mejores servicios a la ciudadanía. Además, lo que se busca es que los
presidentes regionales y alcaldes construyan legitimidad social para sus
propuestas.
Esta norma obliga a las entidades a debatir su expediente de modernización
antes de su aprobación con los Consejos de Coordinación locales y regionales,
que cuentan con representantes de la sociedad civil. Lo que se busca es la unión
de esfuerzos de las autoridades políticas y sociales para reformar sus
instituciones, lo cual secundariamente puede involucrar acciones de cese de
personal. Todos estos elementos dotan de mayor formalidad y sustento técnico al
proceso de modernización.
CAMBIOS RESULTANTES DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN
INSTITUCIONAL

La Municipalidad o el gobierno regional podrán implementar cambios en la


organización, los procesos y el personal contemplados en el Expediente, los que
pueden incluir los siguientes aspectos:
• Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales
Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato temporal de
3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la
disponibilidad presupuestal.
• Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave de
los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la
entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el
marco del régimen al que pertenece la institución, previa coordinación
con la Autoridad Nacional del Servicio Civil y el Ministerio de
Economía y Finanzas.
• Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el
Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin
incrementar el presupuesto total de personal de la entidad.
• Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente
de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los
servicios públicos no sean interrumpidos.
• Reorganización o supresión de áreas, dependencias y servicios, así como
supresión de plazas de su Presupuesto Analítico de Personal y ajustes
que correspondan en su Cuadro para Asignación de Personal para
adecuarse a la nueva organización. Esta nueva organización y la
supresión de plazas habilitará al gobierno regional o al gobierno local a
aplicar una medida de cese de personal nombrado o contratado bajo
cualquier régimen, comprendido en el Expediente.
• Modificación de sus instrumentos de gestión en concordancia con los
cambios implementados.
• Simplificación y actualización de procedimientos administrativos.
• Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión.

Es pertinente, mencionar que el plazo de ejecución del proceso de


modernización institucional no excederá de un año, contado a partir de aprobada
la incorporación al régimen. Culminado el proceso de modernización
institucional, el gobierno regional o gobierno local debe presentar un Informe de
Ejecución al Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda, el
mismo que deberá ser comunicado y puesto a disposición de la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil y ser publicado en el portal institucional
correspondiente.

El Decreto Legislativo establece la transferencia de recursos humanos del


Gobierno Nacional a las Municipalidades y Regiones. Toda responsabilidad que
se transfiera del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales debe ir
acompañada de los recursos humanos y presupuestales requeridos. En la mayoría
de casos, el cambio será solo de empleador, en la medida que se trata de
trabajadores que venían laborando en oficinas desconcentradas de los
Ministerios en el gobierno nacional (Ley de Bases de la descentralización). Cabe
mencionar que las nuevas contrataciones solamente pueden referirse a aquellos
puestos profesionales que están más vinculados con la prestación de servicios y
la ejecución de proyectos que los gobiernos regionales y locales requieren.
Además, el personal transferido conserva su régimen laboral, derechos laborales
y obligaciones según el régimen al que estaba sujeto en el Gobierno Nacional.
La transferencia no implica ni origina reducción de remuneraciones u otros
ingresos del personal, tampoco la interrupción del tiempo de servicios. En casos
excepcionales, los gobiernos regionales y locales podrán contratar o nombrar al
personal transferido cambiando su régimen laboral al que corresponde a la
entidad receptora, siempre que se cuente con la aceptación del trabajador,
generándose en este caso, como consecuencia de la transferencia, una nueva
relación laboral con la entidad receptora. Cabe mencionar que la negativa
injustificada del servidor o funcionario público a ser transferido a otra plaza
dentro o fuera de su residencia ha sido incluida como causal para el cese
definitivo de un servidor, como modificación al Decreto Legislativo 276.
Asimismo, ha sido incluida como causal “la supresión de plazas originada en el
proceso de modernización institucional aplicado en los gobiernos regionales y
gobiernos locales”. Las personas comprendidas en la medida de cese por
supresión de plaza tendrán derecho a una indemnización de acuerdo a las normas
reglamentarias.

La finalidad del mencionado Decreto Legislativo N° 1026, conforme lo señala


su artículo 12, es facultar a los gobiernos regionales y locales a implementar un
proceso de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la
ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así como hacer
efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos
regionales y locales en el marco del proceso de Descentralización, lo que
contribuirá a obtener mayores niveles de eficiencia del Estado, optimizando el
uso de recursos públicos y logrando una mejor atención a los ciudadanos en los
distintos niveles de gobierno.
Al respecto, el establecimiento de las políticas en materia de modernización y
descentralización del Estado son de competencia del Poder Ejecutivo conforme a
la Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y al Decreto Supremo N°
063-2007-PCM Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del
Consejo de Ministros, por lo que, en principio, que se delegue en dicho órgano la
aprobación de los lineamientos sobre modernización que deban seguir los
gobiernos subnacionales que decidan voluntariamente acogerse a dicho
procedimiento, no constituye en sí misma, una violación al marco legal vigente,
toda vez que ello se encuentra previsto, tanto por la Ley N° 27658 - Ley Marco
de la Modernización de la Gestión del Estado, Ley N° 29158 - Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo y la Ley N° 27783 - Ley de Bases de Descentralización.
En efecto, si bien es cierto que los Gobiernos Regionales y Locales cuentan con
autonomía administrativa, debe recordarse que el presente proceso de
modernización constituye un régimen facultativo, precisamente porque los
Gobiernos Locales y Regionales no pueden mantenerse al margen de los
sistemas administrativos que regulan la gestión de personal, de los recursos, del
presupuesto o de cualquier otro sistema administrativo común a las distintos
organismos públicos, más aun cuando, como consecuencia del proceso de
descentralización se requiere trasladar personal especializado del poder ejecutivo
que han venido realizado funciones que ahora han sido asignadas a los gobiernos
subnacionales.
Es precisamente bajo dicho contexto que el Título II del Decreto Legislativo N°
1026 establece el marco normativo para la transferencia de personal con el
objeto de preservar el régimen laboral y derechos del personal transferido,
celebrar la cesión de posición contractual de los contratos vigentes suscritos con
personas naturales y establecer las compensaciones que deba recibir un servidor
que consecuencia de las transferencia, deba realizar un cambio de residencia. En
ese sentido, el Título II del Decreto Legislativo Nº 1026 constituye una garantía
para el trabajador y personas al servicio del Estado a fin que cualquier proceso
de descentralización de funciones, se realice dentro de lineamientos objetivos,
evitando que dichas decisiones queden libradas al subjetivo criterio de cualquier
autoridad administrativa del poder ejecutivo.
Conforme a lo expuesto, tanto el proceso de modernización, como la
transferencia de personal guarda perfecta coherencia con el marco legal vigente
y con el impulso al proceso de descentralización del Poder Ejecutivo hacia los
gobiernos subnacionales, para el fortalecimiento de los Gobiernos Locales y
Regionales y la autonomía constitucionalmente reconocida. Tal como ha
demostrado la reciente coyuntura política, varias de las causas de inestabilidad
de las políticas institucionales, se originan en la debilidad de los gobiernos
subnacionales para satisfacer las necesidades de la población bajo su ámbito.

DECRETO LEGISLATIVO 1057: CONTRATACIÓN


ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS (CAS)
El régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS) está
normado por el Decreto Legislativo 1057, promulgado el 27 de junio de 2008, y
su reglamento, promulgado en 2008 (modificatoria promulgada en 2011). Este
régimen constituye una modalidad contractual laboral temporal especial, propia
del Estado.
Según la normativa vigente, el contrato administrativo de servicios (CAS)
constituye una modalidad especial propia del Derecho Administrativo y es
privativa del Estado, sujeta al régimen de la actividad pública. No se encontraba
sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral de la
actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas
especiales.
En esa línea, el CAS no era un contrato laboral sino un contrato administrativo
donde el particular no se comporta como un contratista ordinario, sino como un
coadyuvante en la satisfacción de necesidades públicas por parte de la
Administración Pública. El contratista, no obstante que pretendía un beneficio
económico, obtenía dicho beneficio cumpliendo con la tarea de formar parte
esencial del cumplimiento de contenidos públicos por parte del Estado.
Bajo este postulado, en el CAS no se podían aplicar las normas del Derecho
Laboral, pues por definición y esencia no era un contrato de trabajo; no se
generaba una relación laboral sino una relación contractual de prestación de
servicios de naturaleza administrativa.
Sin embargo, este entuerto jurídico fue aclarado por el Tribunal Constitucional,
que en la STC Expediente Nº 0002-2010-AI, por la cual declara infundada la
demanda de inconstitucionalidad contra la legislación del CAS, ha establecido
claramente que este contrato tiene las características de un contrato de trabajo y
no de un contrato administrativo, en la medida que prevé aspectos tales como la
determinación de la jornada de trabajo (que implica incluso determinar el horario
de trabajo, pues de lo contrario sería imposible controlar la jornada semanal), así
como los descansos semanales y anuales.
En consecuencia, más allá de la denominación dada a los contratos suscritos bajo
el marco del Decreto Legislativo Nº 1057, estos contratos son de naturaleza
laboral. Lo que fue reafirmado por el Tribunal constitucional, en la aclaración de
la sentencia mencionada, señalando que “el contrato administrativo de servicios
es un régimen laboral especial que respeta los derechos laborales individuales
que reconoce la Constitución”, y lo considera constitucional.
REQUISITOS PARA CELEBRAR EL CAS
Los requisitos para celebrar un contrato administrativo de servicios son los
siguientes:
• Requerimiento realizado por la dependencia usuaria: Debe existir por
parte de la entidad la necesidad de contar con un trabajador para que cubra
una plaza, en principio, temporal.
• Existencia de disponibilidad presupuestaria determinada por la oficina
de presupuesto de la entidad o quien haga sus veces: Este requisito tiene
mucha relación con el principio de provisión presupuestaria. Precisamente,
este requisito es el que nos hace presumir que el CAS sea, en principio, un
contrato de naturaleza temporal, pues en teoría la plaza desaparece con el
presupuesto del año fiscal. Decimos esto, porque si el puesto tiene provisión
presupuestaria el año siguiente, cabe la renovación.

AMBITO DE APLICACIÓN DEL RECAS (Régimen Especial de


Contratación Administrativa de Servicios).
El ámbito de aplicación del D.L. Nº 1057 y su reglamento comprende a todas las
entidades de la Administración Pública:
• Poder Ejecutivo, incluyendo los ministerios y organismos públicos, de
acuerdo a lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
• Congreso de la República.
• Poder Judicial.
• Los organismos constitucionalmente autónomos (Tribunal Constitucional,
Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Jurado Nacional
de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil, Defensoría del Pueblo, entre otros).
• Los gobiernos Regionales.
• Los Gobiernos Locales, (municipalidades, sean estas provinciales, distritales
o delegadas).
• Las universidades públicas.
• Las demás entidades públicas cuyas actividades se consideran sujetas a las
normas comunes de Derecho Público.

De acuerdo con su reglamento, el régimen CAS no incluye dentro de su ámbito


de aplicación a los siguientes casos:
 Prestación, consultoría, asesoría o cualquier otra modalidad contractual,
siempre que se desarrolle de manera autónoma, fuera de los locales o
centros de trabajo de la entidad;
 Contratos financiados por alguna entidad de cooperación internacional con
cargo a sus propios recursos;
 Contratos que se realizan a través de organismos internacionales que,
mediante convenio, administran recursos del Estado Peruano para fines de
contratación de personal altamente calificado;
 Contratos del Fondo de Apoyo Gerencial y
 Contratos de modalidades formativas.

LOS BENEFICIOS ADICIONALES OTORGADOS POR LA NORMA


El régimen especial de contratación administrativa de servicios y su reglamento
otorga como beneficios:
• Vacaciones por 30 días calendario;
• Afiliación al régimen contributivo que administra ESSALUD;
• Afiliación a un régimen pensionario, opcional para aquellos que ya venían
prestando servicios al Estado;
• Licencias con goce de haber por maternidad, paternidad, entre otras.
• Derechos a que hace referencia la Ley 29783, Ley de seguridad y salud en el
trabajo;
• Derechos colectivos de sindicalización y huelga.

LA PRÓRROGA O RENOVACIÓN AUTOMÁTICA DEL CAS


El Decreto Legislativo 1057, modificado por Ley 29849, establece que el
Régimen CAS:
i) Constituye una modalidad especial de contratación laboral, privativa del
Estado,
ii) Tiene carácter transitorio y
iii) Se celebra a plazo determinado y es renovable.
Sobre este último aspecto, nos remitimos a lo expresado en el Informe Legal Nº
162· 2012-SERVIR/GG-OAJ (disponible en www.servir.gob.pe) en el cual se
concluye que ninguna de las disposiciones del Reglamento del Decreto
Legislativo N° 1057, aprobado por Decreto Supremo N° 075-2008-PCM,
modificado por el Decreto Supremo N° 065- 2011·PCM, impone a las entidades
la obligación de renovar o prorrogar los Contratos Administrativos de Servicios
con que cuente, por lo cual, el contrato podrá ser prorrogado o renovado en
función de las necesidades de la entidad contratante y su disponibilidad
presupuestal mediante adendas.
En efecto, el numeral 1 del artículo 5" del Reglamento establece que "El
contrato administrativo de servicios es de plazo determinado. La duración del
contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo
dentro del cual se efectúa la contratación; sin embargo, el contrato puede ser
prorrogado o renovado cuantas veces considere la entidad contratante en
función de sus necesidades".
Asimismo, cabe indicar que el numeral 2 del artículo 5 del Reglamento', hace
referencia a la renovación automática de los contratos CAS de aquellos
servidores que continúan laborando después del vencimiento del contrato sin
que se les haya formalizado su prórroga, siendo el plazo de su renovación el
mismo del contrato que venció.
En ese sentido, la entidad puede optar por no renovar el contrato, supuesto en el
cual debe comunicar al servidor sobre la no renovación con una anticipación no
menor de cinco (5) días hábiles previos al vencimiento. Por el contrario, si el
servidor continúa laborando luego de vencido el contrato y sin haberse
formalizado la adenda respectiva, la norma establece la renovación automática
del mismo por un tiempo igual al contrato o adenda que venció.
El contrato CAS podrá ser prorrogado o renovado en función de las necesidades
de la entidad contratante y su disponibilidad presupuestal. Dicha renovación o
prórroga se realiza mediante adendas. La renovación automática de los
contratos CAS opera cuando el servidor continúa trabajando luego de vencido el
plazo de su contrato. Dicha renovación opera por un plazo igual al del último
contrato o adenda que venció.
Para profundizar y mejor comprensión de lo establecido, a fin de complementar
el tema tratado, señalamos la Casación N° 4879-2017 Cusco, que estableció lo
que a continuación transcribimos:
Conforme se desprende de autos, de acuerdo a las copias de los contratos
administrativos de servicios y sus respectivas Adendas (fojas doscientos
veintiséis a doscientos treinta y cuatro), certificado de trabajo de fecha treinta y
uno de diciembre de dos mil catorce (fojas catorce); boletas de pago de
remuneraciones – CAS (fojas diecisiete a treinta y cuatro), Planillas de
remuneraciones – CAS (fojas doscientos treinta y seis a doscientos cuarenta y
siete); informes sobre labores realizadas (fojas ciento nueve, ciento trece, ciento
dieciséis a ciento veintinueve , ciento cuarenta y tres a ciento cincuenta y
nueve), así como las Resoluciones de Gerencia Nº  415-2012-GM, de fecha
veintinueve de agosto de dos mil doce y 578-2012-GM de fecha cuatro de
diciembre de dos mil doce (fojas setenta y setenta y uno); la demandante prestó
servicios a favor de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo, en dos
periodos: a) El primero, suscribiendo contrato administrativo de servicios –
CAS y Adendas, desde febrero de dos mil once al treinta y uno de diciembre de
dos mil doce (un año, diez meses y veintiocho días), realizando labores como
Técnico en Seguridad de la División de Seguridad Ciudadana; y, b) El segundo,
sin suscribir contrato alguno, desde el primero de enero de dos mil trece hasta el
treinta y uno de diciembre de dos mil catorce (dos años y cinco días),
desempeñándose como Técnico en Seguridad del Departamento de Seguridad
Ciudadana hasta el trece de marzo de dos mil trece, y luego asumiendo el cargo
de Asistente Administrativo de la Unidad de Patrimonio, a partir del catorce de
marzo de dos mil trece, según Memorando N.° 055-2013-PER-GA-MDSJ (fojas
sesenta y seis), cargo que ha desempeñado hasta la fecha de su cese ocurrido el
cinco de enero de dos mil quince, según lo señalado por la accionante en su
escrito de demanda que corre de fojas doscientos dos a doscientos ocho.
Respecto del primer periodo laborado por la demandante, cabe precisar que,
está acreditado que la demandante suscribió contratos CAS, y sus respectivas
Adendas, en forma continua, prestando servicios como Técnico en Seguridad de
la División de Seguridad Ciudadana de la entidad demandada y, en atención a
que la constitucionalidad de este régimen laboral ha sido reconocida por
el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N.° 00002-
2010-PI/TC, de fecha siete de setiembre de dos mil diez, en la cual estableció
que el citado régimen de contratación era compatible con la Constitución, por
tanto no es factible, durante este periodo, aplicar los beneficios de la Ley N.°
24041.
Ahora, en cuanto al segundo periodo, en el que la demandante laboró sin
contrato alguno, prestando servicios como Técnico en Seguridad del
Departamento de Seguridad Ciudadana de la entidad demandada (desde el
primero de enero hasta el trece de marzo de dos mil trece), para luego asumir el
cargo de Asistente Administrativo de la Unidad de Patrimonio (desde el catorce
de marzo de dos mil trece hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil
catorce), cabe señalar que, conforme a la figura de “prórroga automática del
CAS”, prevista en el artículo 5.2 del Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM,
modificado por el artículo 1° del Decreto Supremo 065-2011-PCM, si el
trabajador contratado bajo dicho régimen CAS, continua laborando después de
vencido su contrato sin que se haya formalizado su prórroga o renovación, el
plazo de dicho contrato se entiende ampliado por el mismo plazo del contrato o
prórroga que esté por vencer, lo que no genera que el citado contrato se
convierta en uno de duración indeterminada.
En ese sentido, la Adenda al contrato CAS N.° 026-2012-UPER/ADM-MDSJ,
suscrito por la demandante para el periodo del primero de julio de dos mil doce
al treinta y uno de diciembre de dos mil doce (fojas doscientos treinta y cuatro a
doscientos treinta y cinco), se entiende prorrogado por el periodo siguiente que
la demandante continuó prestando servicios para la Municipalidad de San
Jerónimo, hasta la fecha de su cese (cinco de enero de dos quince), conforme al
mandato expreso de la norma acotada, hecho que además está corroborado con
las copias de las Boletas de pago de remuneraciones – CAS correspondiente a
los meses de enero a diciembre de dos mil trece y enero a diciembre de dos mil
catorce (fojas veinticinco a treinta y cuatro) y las copias certificadas de las
Planillas de remuneraciones CAS de dos mil trece y dos mil catorce (doscientos
cuarenta y dos a doscientos cuarenta y siete), documentos en los que aparece el
nombre de la demandante, con lo cual se concluye que durante este espacio de
tiempo la recurrente prestó servicios bajo los alcances del Decreto Legislativo
N.° 1057, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM,
no siendo factible la aplicación de los beneficios de la Ley N.° 24041, como
pretende la demandante.
En atención a lo expuesto, no le corresponde a la demandante la aplicación de la
Ley N.° 24041, debido a que, conforme al propio texto de la norma, no están
comprendidos en los beneficios de la acotada ley los servidores públicos
contratados para desempeñar labores o actividades que sean de naturaleza
determinada, como es el presente caso.
Por tanto, conforme al caso analizado en la Casación N° 4879-2017 Cusco, es
de aplicación el artículo 5.2 del Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM,
modificado por el Decreto Supremo N.º 065-2011-PCM, que establece que
el contrato administrativo de servicios se prorroga en forma automática si el
trabajador continúa laborando después de la fecha de vencimiento del plazo
estipulado en su último contrato.

DESNATURALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS, CASOS ESPECIALES: CONTRATO


ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS (CAS) SEGÚN EL SEGUNDO PLENO JURISDICCIONAL
SUPREMO EN MATERIA LABORAL CELEBRADO EL 08 Y 09 DE MAYO DEL AÑO 2014.

Según el pleno que fue materia de debate, se estableció y concluyó lo siguiente:

2.1. ¿En qué casos existe invalidez de los contratos administrativos de servicios? a) El
concepto de invalidez aplicado al contrato administrativo de servicios para designar
las consecuencias de los vicios intrínsecos que se presentan en un Contrato
Administrativo de Servicios, el término jurídicamente adecuado es el de “invalidez”,
más no el de “desnaturalización” que se usa comúnmente en el Derecho Laboral
Peruano, a partir del desarrollo realizado para el Régimen Laboral privado por el
Decreto Legislativo N° 728. La Ley que regula el Contrato Administrativo de Servicios
no contempla directamente causales de desnaturalización del contrato administrativo
de servicios (CAS). Sin embargo sí es aplicable el concepto jurídico de “invalidez” que
proviene de la teoría general del Derecho y del Derecho Civil, como lo es el propio
término “contrato”. Como es evidente la utilización del término en el Derecho Laboral
requiere de las acotaciones necesarias para tutelar la actividad laboral, efectivamente
realizada, aún en el marco de un contrato que se considere inválido o nulo.
Efectivamente, la invalidez de un contrato administrativo de servicios no significa
desconocer que existió una relación laboral, sino que implica declarar judicialmente
que dicho contrato, como consecuencia de su invalidez, no surte efectos sobre la
relación laboral concreta, y que, en su defecto, debe aplicarse la legislación que regula
el Régimen Laboral pertinente para ella. Jurídicamente, la invalidez de un contrato se
referirá siempre a causales intrínsecas a su celebración; no obstante, en el plano
fáctico, es evidente que hechos externos están siempre vinculados a dichas causales,
como sucede por ejemplo con la simulación absoluta o con el fin ilícito, en los que se
persigue un objetivo más allá del contrato, o con las influencias que terminan viciando
la manifestación de voluntad; o, cuando se advierte que se infringen normas
imperativas. Esta última anotación es muy importante cuando nos referimos a los
casos de invalidez del Contrato Administrativo de Servicios que se analizan en este
Pleno Jurisdiccional, pues se han elegido situaciones que han generado procesos
judiciales, en los que la causal de invalidez, como no podía ser de otra manera, debe
ser analizada en relación con hechos externos al contrato, como son las relaciones
laborales entre las partes, previas a la celebración del contratos CAS o la continuidad
de las labores efectivas del trabajador una vez vencido el plazo del contrato CAS. b) La
finalidad de la legislación del Contrato CAS En el proceso de ordenación de las
relaciones laborales en el Estado, una de las primeras acciones fue regular el Contrato
Administrativo de Servicios por el cual se podría empezar a realizar una mejor
contratación que aquella que brindaba el contrato civil de servicios no personales, que
en muchos casos escondía una relación laboral. El contrato CAS fue diseñado
legalmente para iniciar un reordenamiento de las relaciones laborales en la que el
Estado es parte, y para que el país pudiese acercarse a estándares internacionales
mínimos de respeto a los derechos laborales de los trabajadores, particularmente de
aquellos que tenían una relación laboral encubierta por un contrato civil. Sin embargo,
las sentencias emitidas por el Poder Judicial nos indican que las principales causas de
conflictos, referidos a contrato administrativo de servicios, se relacionan con un uso
indebido de dicha figura contractual que contradice la finalidad para la cual fue
creada. 37 No está en duda aquí la constitucionalidad de la Ley que regula los
contratos CAS, sin embargo la constitucionalidad de la norma que regula un contrato,
no implica la validez de todos los contratos que se celebren aplicando esa ley. En tal
sentido, la finalidad de un contrato administrativo de servicios no puede ser vulnerada
y, en los casos en que ello suceda, deben activarse mecanismos internos de
protección dentro del propio sistema del contrato administrativo de servicios, como
es el caso de la invalidez y las causales que se detallan en este Tema N° 02. c) El
contrato CAS no es una novación de los contratos celebrados previamente Dada la
trascendencia que para este análisis tienen las relaciones previas que haya tenido el
Estado con el trabajador que invoca invalidez del contrato CAS, es importante
establecer que la suscripción del contrato CAS no supone una novación de los
contratos suscritos con anterioridad y, por lo tanto no existe convalidación, mucho
menos “consentimiento”, respecto de cualquier vicio o defecto de estos. Es cierto que
la sentencia que declare la invalidez de un contrato CAS debe basarse como hecho
principal en la existencia de un vicio en el propio contrato CAS, pero, también es
verdad, que para invocar y probar la existencia de ese vicio, nada impide que la
pretensión y la sentencia, respectivamente, se apoyen en los vicios existentes en
relaciones anteriores, los cuales se pretende ocultar mediante la celebración del
contrato CAS. En tal sentido, sería una falacia de petición de principio, sostener que el
contrato CAS convalida los vicios anteriores, pues, precisamente, la causal de la
invalidez del contrato CAS se vincula con la intención de ocultar esos vicios anteriores
d) La invalidez del contratos CAS en el caso de los trabajadores a quienes les es
aplicable la Ley N° 24041 Lo expuesto en este ítem debe considerarse aplicable a los
trabajadores que se encuentran en el Régimen Laboral del Decreto Legislativo N° 276,
que ya obtuvieron previamente una sentencia que los repone en virtud de la Ley N°
24041, como también a aquellos trabajadores pertenecientes al mismo Régimen
Laboral, que cuestionan judicialmente la validez del contrato CAS, porque consideran
que lo que propiamente les corresponde es la aplicación de la Ley 24041 para su caso
concreto. Así, el artículo 1° de la Ley N° 24041 establece que: “Artículo 1.- Los
servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan
más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino
por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción
al procedimiento establecido en él, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15 de la
misma ley” En tal sentido sí resulta posible que exista invalidez de un Contrato
Administrativo de Servicios, si en la relación contractual previa se acredita la
existencia de los elementos esenciales de una relación laboral (prestación personal,
subordinación y remuneración), y que como tal le correspondía la aplicación del
artículo 1° de la Ley N° 24041. e) La invalidez de contrato CAS en el caso de los
trabajadores modales pertenecientes al régimen del Decreto Legislativo 728 El Poder
Judicial puede declarar la invalidez de Contrato Administrativo de Servicios si en la
relación contractual, previa a dicho Contrato CAS, que vinculó a los trabajadores
(contratos modales) se acredita que estos no cumplían con todos los requisitos
contemplados en el Decreto Legislativo N° 728 para que pudiese celebrarse un
contrato modal. Por lo que, si los contratos modales cumplen con las formalidades y
no han escondido una relación laboral indeterminada, la demanda de invalidez del
Contrato Administrativo de Servicios sería infundada. En similar sentido se ha
pronunciado el Tribunal Constitucional en el Expediente. No. 1154-2011-PA/TC,
señalando que:

“9. Así las cosas y atendiendo al carácter irrenunciable de los derechos laborales que
preconiza el artículo 26º de la Constitución, resulta relevante destacar la continuidad
en las labores administrativas realizadas por la demandante independientemente de
la modalidad de su contratación, hecho que permite concluir que los supuestos
contratos de locación de servicios y contratos administrativos de servicios
encubrieron, en realidad, una relación de naturaleza laboral y no civil, por lo que la
actora solamente podía ser despedida por causa derivada de su conducta o capacidad
laboral que lo justifique, lo que no ha ocurrido en el presente caso” (énfasis
agregado). En ese sentido, es posible declarar la invalidez del Contrato Administrativo
de Servicios si se acredita que las sucesivas contrataciones, bajo distintos tipos
contractuales, ocultaban una relación de naturaleza laboral a plazo indeterminado. La
consecuencia de dicha invalidez es que el trabajador tendrá derecho a ser
incorporado como personal estable de la entidad estatal, en el Régimen Laboral del
Decreto Legislativo 728°. f) La invalidez de Contrato CAS en el caso de ex servidores de
Servicios No Personales Como en los supuestos anteriores es posible que exista
invalidez del Contrato Administrativo de Servicios, si en la relación contractual
inmediatamente previa de Servicios No Personales, que vinculó a los trabajadores con
el empleador estatal, se prueba la existencia de los elementos esenciales de una
relación laboral (prestación personal, subordinación y remuneración), directamente o
mediante presunción según el régimen de carga probatoria que determine la Ley. g)
Régimen aplicable a los servidores públicos que siguen prestando servicios sin
contrato, una vez vencido el plazo de su Contrato Administrativo de Servicios Si un
trabajador se encuentra laborando sin ningún contrato firmado se le aplica
inmediatamente el artículo 4° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N°
728, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR y con ello la presunción acerca de
la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. No existe ninguna
norma legal válida que establezca la prórroga automática del contrato CAS. 40 El
Tribunal Constitucional coincide con esta posición en el Expediente N° 00876-2012-
PA/TC, en el que analiza el contenido del artículo 5 del Decreto Supremo N° 065-2011-
PCM, norma que establece modificaciones al Reglamento del Régimen de
contratación administrativa de servicios aprobado por Decreto Supremo N° 075-2008-
PCM; concluyendo en la incompatibilidad de la “prórroga automática” con el régimen
constitucional del trabajo (artículos 1 y 26 de la Constitución Política del Estado) y
resume su posición en tres tipos de razones: a) La ausencia de regulación de prórroga
automática en el Decreto Legislativo N° 1057; b) No es posible interpretar
extensivamente las limitaciones de derechos que ya contiene el Decreto Legislativo N°
1057; y, c) No es compatible una prórroga automática con el régimen constitucional
del trabajo. En este caso, cabe enfatizar que no existe diferencia entre aquellos
trabajadores que antes del contrato CAS tenían un régimen laboral distinto, y aquellos
que ingresaron a laborar como CAS, pues en ambos casos el supuesto de hecho
consiste en que vencido el plazo del Contrato Administrativo de Servicios, el
trabajador continúa laborando sin contrato.

Por lo antes expuesto, El Pleno acordó por mayoría calificada: 4 Existe invalidez de los
contratos administrativos de servicios, de manera enunciativa, en los siguientes
supuestos:

2.1.1. Cuando la relación contractual preexistente tiene su origen en un mandato


judicial de reposición al amparo de la Ley N° 24041, o por aplicación directa de la
norma al caso concreto; 2.1.2. Cuando se verifica que previo a la suscripción del
contrato CAS, el trabajador tenía una relación laboral de tiempo indeterminado por
desnaturalización de la contratación modal empleada; y, 2.1.3. Cuando se verifica que
previa a la suscripción del contrato CAS, el locador de servicios tenía, en los hechos,
una relación laboral de tiempo indeterminado encubierta. 2.1.4. Si el trabajador inicia
sus servicios suscribiendo contrato administrativo de servicios pero continúa
prestando los mismos sin suscribir nuevo contrato CAS, no existe invalidez de los
contratos administrativos de servicios suscritos; sin embargo, esta circunstancia no
origina la prórroga automática del contrato CAS suscrito y se entiende que la relación
laboral posterior fue o es, según sea el caso, una de naturaleza indeterminada.

CONTRATACIÓN DE SERVIDORES BAJO EL RÉGIMEN CAS EN


GOBIERNOS REGIONALES
Según el estudio del Grupo de Análisis para el Desarrollo - GRADE (2010)
sobre prácticas de gestión de recursos humanos en entidades públicas, la
mayoría de gobiernos regionales ha contratado personal en la modalidad de
CAS, pero solo algunos de ellos realizan procesos de selección formales, que
tienen las siguientes características:
• Se establece una comisión que dirige el proceso;
• Se establece las bases del concurso, que detalla el proceso, los criterios de
selección y los puntajes asignados;
• Se establece las fases del concurso, que incluye la revisión curricular del
postulante y entrevistas;
• Se hace una convocatoria pública de acuerdo con las bases;
• Se publica los resultados mediante un acta y un cuadro de méritos.
Adicionalmente, se ha encontrado que algunos gobiernos regionales establecen
comisiones adhoc, mientras que otros establecen procesos menos centralizados,
donde cada unidad orgánica hace convocatorias independientes, generando
mecanismos para que los postulantes puedan impugnar los resultados en un
lapso de 24 horas desde la publicación de los resultados.
En general, si bien existen normas legales que regulan el proceso de selección
para los CAS que ha permitido un avance en la selección del personal al servicio
del Estado, el proceso es aún débil y falta desarrollar los mecanismos de
selección por mérito.
Por esto, existe un precedente vinculante en done Obreros municipales no
pueden ser contratados bajo régimen CAS (Cas. Lab. 7945-2014, Cusco), donde
el caso es el siguiente: El trabajador interpuso una demanda en contra de su ex
empleadora, la Municipalidad Distrital de San Sebastián, postulando como única
pretensión la reposición a su mismo cargo y área laboral por haber sido pasible
de un despido incausado. El demandante sustenta como argumento factico que
ingresó a trabajar en calidad de obrero en la Municipalidad y que pese a sus
labores desempeñadas se le ha ido pagando mediante boletas de pago donde
indebidamente se consigna la condición de trabajador sujeto a un contrato
administrativo de servicios -CAS. Alega además que ha sufrido un despido
incausado, al no obrar una causa justa de despido, ni procedimiento de despido
alguno, máxime si durante su relación laboral no ha suscrito contrato de trabajo
alguno.
Sobre el particular, el juez de primera instancia declaró fundada la demanda,
ordenando la reposición del actor en las mismas condiciones y categoría anterior
a la fecha del despido, es decir, como obrero permanente. Para ello, fundamentó
su decisión en lo señalado por el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades, que ubica al trabajador obrero en el régimen laboral de la
actividad privada. No obstante, en segunda instancia, la Corte Superior de
Justicia del Cusco procedió a revocar la sentencia anterior, debido a que en su
opinión el trabajador si estaba sujeto a las reglas del régimen laboral CAS, por lo
que no procede la reposición.
Antes de resolver el caso, la Corte Suprema dilucida que si bien originalmente se
consideraban a los trabajadores municipales como servidores públicos, la
normativa sufrió modificaciones estableciendo que su régimen ahora sería el de
la actividad privada. Menciona también que la Autoridad Nacional del Servicio
Civil en una serie de resoluciones ha indicado que los obreros municipales no
podrían ser contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa,
pues representaría un desconocimiento de la evolución de las normas que
regulan la protección del trabajo de este tipo de trabajadores.
Con relación al caso concreto, la Corte Suprema señala que el trabajador
demandante solo podía ser contratado bajo el régimen laboral de la actividad
privada; por ello, al haber incumplido la Municipalidad esa exigencia legal, los
contratos de trabajo deben entenderse como de duración indeterminada. Por lo
tanto, el cese del trabajador califica como un despido incausado,
correspondiendo que sea repuesto en su mismo puesto de trabajo.
A modo de conclusión, si bien, el decreto legislativo 1026, constituye cambios
estructurales en los gobiernos regionales y locales, estos aún no están
preparados, debido a la falta de información por parte de sus autoridades;
además que no queda clara la descentralización del Estado peruano, arrastrando
a esta inestabilidad, la condición de los trabajadores; pues dentro de los
gobiernos regionales y locales, se labora con distintos regímenes, los cuales
supone una discriminación y desequilibrio laboral. Asimismo, El Decreto
Legislativo 1057, no otorga los beneficios que todo trabajador debe obtener,
además que ya en el país existen dos regímenes importantes como el régimen
laboral público regulado por el Decreto Legislativo 276 y el régimen laboral
privado regulado por el Decreto Legislativo 728, los mismos que ofrecen al
trabajador estabilidad laboral; pues, es preciso anotar que, la mayoría de
entidades públicas contratan a sus trabajadores mediante este régimen a fin de
camuflar la relación laboral a plazo indeterminado; situación que perjudica al
trabajador vulnerando sus derechos laborales.

e) APRECIACION CRITICA

En tanto, ambos decretos legislativos estudiados, tienen relación debido a la


implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú –Estados Unidos y
de esa manera coadyuvar al fortalecimiento institucional y la modernización del
Estado, pero, de esto vemos lo perjudicial que es para los trabajadores la
aplicación de ambas normas, pues pretender modernizar al estado implica
suprimir derechos laborales que los trabajadores han obtenido a lo largo de la
historia; dándonos cuenta que aún el estado peruano no está preparado, en su
realidad, para la implementación de cambios laborales, pues todavía no es capaz
de satisfacer, en su totalidad, las necesidades de su población. Teniendo ambas
normas un impacto laboral inestable y perjudicial que vulnera la constitución, las
capacidades y derechos de los trabajadores, más aún que el proceso de
descentralización que se quiere implementar en el estado no está bien
fundamentado para su total entendimiento y aplicación.

f) CONCLUSIONES

• ElDecreto Legislativo 1026, promueve un cambio de estructuración en


gobiernos regionales y locales, a fin de hacer un Estado competitivo;
implementando cambios en la organización, los procesos y el personal
contemplados en el Expediente, a fin de mejorar los servicios a la
ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones.
• Si bien los Gobiernos Regionales y Locales cuentan con autonomía
administrativa, debe recordarse que el proceso de modernización
constituye un régimen facultativo, precisamente porque los Gobiernos
Locales y Regionales no pueden mantenerse al margen de los sistemas
administrativos que regulan la gestión de personal, de los recursos, del
presupuesto o de cualquier otro sistema administrativo común a los
distintos organismos públicos, más aun cuando, como consecuencia del
proceso de descentralización se requiere trasladar personal especializado
del poder ejecutivo que han venido realizado funciones que ahora han
sido asignadas a los gobiernos subnacionales.
• El contrato administrativo de servicios (CAS) constituye una modalidad
especial que tiene las características de un contrato de trabajo y no de un
contrato administrativo, en la medida que prevé aspectos tales como la
determinación de la jornada de trabajo (que implica incluso determinar el
horario de trabajo, pues de lo contrario sería imposible controlar la
jornada semanal), así como los descansos semanales y anuales.
• Los requisitos para celebrar un contrato administrativo de servicios es la
necesidad de contar con un trabajador para que cubra una plaza, en
principio, temporal; y la existencia de disponibilidad presupuestaria
determinada por la oficina de presupuesto de la entidad o quien haga sus
veces.