REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549 Decreto reglamentario 1759/72,
texto ordenado 1991 según reformas introducidas por decreto 1883/91
Con remisión al texto constitucional de 1994

Revisado y comentado por:

TOMÁS HUTCHINSON

Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas y

Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Profesor titular de Derecho
Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del
Plata. de la Universidad de Belgrano y de la Universidad Argentina de la
Empresa. Director del curso de postgrado en Derecho Administrativo y
Administración Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires.

5ª adición actualizada y ampliada

EDITORIAL ASTREA DE ALFREDO Y RICARDO DEPALMA

BUENOS AIRES
2000

PREFACIO A LA QUINTA EDICIÓN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el
hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos
fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scotch), cinco
son las estaciones que tiene el pueblo donde nací (las del tiempo y la del
ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra este libro (como se ve,
ya no vivo de milagros; dependo de ellos).

Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted llegó
hasta aquí leyendo, aproveche y cómprelo porque con el tiempo será un
incunable (¡!).

Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina más importante y he dejado

la misma estructura, y como estoy actualizando la obra mayor de este conjunto
normativo, quizá sea también la última edición con estas características
(aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una obra que se vende
no debe alterarse, según las reglas del mercado, tan endiosado por estos
lares).
Con lo poco que queda, frente a mí, del quinto de los elementos a los que me
refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de
este libro la escribí no porque lo hubiera querido, sino que lo hice, básica y
principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Depalma, que insistió en
incluirme en la colección Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pasó desde
entonces, y como Alfredo ya está retirado - gracias a lo que hemos producido
los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las
cuestiones materiales -cómo será que hasta puede con un escocés-, pero
menos caprichoso -por su juventud- a la hora de escuchar a los autores en las
cuestiones de índole formal, tan importantes en una obra.

Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un
texto escrito hace tiempo, por un Tomás Hutchinson que ya no soy, y como no
vivo obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quizá debería
replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia de todos
estos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y
sus silencios, analizar si vale la pena continuar reflexionando sobre el derecho
y sus avalares.

Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho,

procedimiento, gobierno, ele- tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de
un monte, viendo allá abajo serpentear el río Olivia, custodiado por los espíritus
de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta que no hube gustado
el sabor de la Patagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa
para mí su tranquilidad y su soledad, ni imaginé lo que en esta tierra
encomiaría ni lo que ella me enseñaría y con qué fuerza habría de quedar
grabada en mi espíritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento
de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta
soledad, por eso se me hace difícil concentrarme para presentar a usted lector
este libro, que sólo se refiere al modesto, prosaico y práctico procedimiento
administrativo.

Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve el

pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administración, he
escrito las páginas que siguen tratando de ser útil a quien se gana la vida tras
los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con un mundo mejor.

Este extraño prólogo con que se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta

dos máximas: que la imaginación consuela a los hombres de lo que no pueden
ser y que el humor los consuela de lo que son.

Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos

Aires), si leyó hasta aquí, ya es parte de este libro y su opinión me importa. Por
ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer más útil en
próximas ediciones esta colaboración, que está hecha pensando en usted (e-
mail: tomashut@hotmail.com).
En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos días del mes de mano del
año 2000.

TOMÁS HUTCHINSON

PREFACIO A LA PRIMERA EDICIÓN

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer caso a

aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido éxito", y
heme aquí escribiendo, una vez más, un texto comentado sobre la ley nacional
de procedimientos administrativos, y como si la transgresión no fuera
suficiente ¡nuevamente con Editorial Astrea!

Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo
no nació de mí, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve
convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que éstos supieron seducirme
con algo muy grato a todo "escocés", encontré un gran número de justificativos
(bendito el que inventó el porqué); por ejemplo: llegar, por su costo más
accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de éste y de
éstos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que
incorporen un libro pequeño a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema";
hacerme la competencia a mí mismo (como hacían los viejos ingleses del
Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley
del "mercado".

Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a fines de

1990. Su edición se demoró, pero como no hay mal que por bien no venga,
cuando se decidió su publicación, llegó la "reforma" al reglamento de la ley
nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de
tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el
tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. También se actualizó la
jurisprudencia.

Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la otra abarca la ley

(LNPA), el decreto de reforma del procedimiento administrativo (RPA) y el
reglamento de aquélla (RLNPA).

El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo, es
reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revés de lo que parecen opinar
otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo en dosis
excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un poco para
adaptarme a Gracián: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario
lógico: "lo malo si breve, menos malo".

Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos

administrativos, de su reglamento y reforma". De allí que, en cierta medida,
resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "guía
práctica". Su función justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y
notas, contando con una bibliografía general y especial de la que he recogido
ideas.

Ha sido escrito en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la

coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa fue, al
menos, la intención. Tal como ha sido concebido no pretende exhibir ideas
novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el
primitivo trabajo. .Seguramente ocurrirá aquel principio que enseña que
"cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobará que estaba
bien desde el principio", lo que llevará a la editorial a proponerme una nueva
edición.

Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión. Lamento

decepcionar a aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de
pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador".
Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad
espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber,
debería ser un cálculo" (C. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba
cambiarse una opinión; sería necio no hacerlo cuando se está convencido del
error.

Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado

en las normas y principios de nuestra Constitución (arts. 14, 17, 18, 31 y
cones.), no sólo porque aquél me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora
en otras latitudes, sino porque la Constitución que nos legaron "nuestros
padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el que se
sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, ésta con el
tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba
desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacques
Attali -presidente del Banco de Reconstrucción Europeo-). Pero debe obrar
conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no puede cambiar las
"bases" cuando le convenga.

Buenos Aires, diciembre de 1991.

TOMÁS HUTCHINSON

INTRODUCCIÓN

1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO.- El proceso es una pluralidad de actos

característicamente coordinados, a través de su recíproca interdependencia.
Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un órgano
absolutamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una
contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un ser formal.

Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un iter, no

pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión,
sino asegurar la realización de un fin público por la misma Administración con
arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido
a los derechos de los particulares.

2. FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento administrativo tiene

una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares
y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la
adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la
Administración. Por ello dicho procedimiento sirve como protección jurídica
para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla.

Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece presentado

por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No
significa ello incurrir en contradicción insalvable alguna, ya que es posible que
conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un
misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es susceptible de generar más
de una verdad. Por eso, así como se puede analizar el procedimiento
administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administración y el
principio de autotutela, también cabe analizar al procedimiento como
protección jurídica del particular. Los objetivos del procedimiento, en cuanto a
etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa, son: a) producir
una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administración la
posibilidad de revisar el acto y corregir algún error; c) promover el control de
legitimidad y conveniencia de los actos de los óiganos inferiores; d) facilitar la
tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situación contenciosa ya
planteada; y e) permitir una mejor defensa del inicies público (CSJN, 10/7/91
"Gasparri y Cía. SA", LL, 1991-E-640).

3. CONCEPTOS GENERALES.- El procedimiento administrativo consiste en la

serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y
trámites que tiene que observar la Administración pública para emitir sus
decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino
que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo.

En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado; legislativos,
judiciales o administrativos -y dentro de éstos, sean contratos, reglamentos,
actos administrativos o actos de la Administración- son objetivos que sólo
pueden obtenerse por medio de determinados trámites establecidos por el
derecho. Así la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las
sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se
logran por medio del procedimiento administrativo.
La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la función
judicial, lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de es la función se
hallan los orígenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado
sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la función
administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judicial", al que
podríamos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo,
denominamos "procedimiento administrativo".

Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesión de actos que

tienden a una actuación solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos en los
expedientes administrativos una serie o sucesión de actos que tienden a una
actuación de la ley que también ha sido pedida? ¿Es que en un recurso
administrativo no hay una petición o una pretensión de un particular? ¿No
existe una aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir
sobre el recurso? ¿No hay también una serie o sucesión de actos? ¿No existe
una pretensión, una práctica de pruebas, informes o consultas a otros
organismos y una decisión final? ¿No tienden esos actos a la' aplicación de la
ley, sea para que se dicte el acto o se reforme el impugnado?

4. DIFERENCIAS ENTRE FUNCIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.-

Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a
consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta posición y
carácter de los órganos. Podemos señalar las siguientes desigualdades:

a) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa "directamente"

para la aplicación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, en primer lugar y de
modo directo, es la consecución de fines prácticos de interés general;
satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta, satisface
inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la
Administración crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artículo
correspondiente de la legislación, sino con el fin de allegar fondos que le
permitan atender el bienestar de la comunidad.

Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a derecho. Éste

es para ella un medio, no un fin. Mientras que el juez, aplica la ley para el
restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Administración lo hace para
el mejor cumplimiento del interés general. La actividad judicial continúa y
completa la obra legislativa en casos concretos.

b) También se distinguen en que la función judicial requiere una contienda

jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal. La Administración, aun
cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por interés propio y la
decisión carece de aquel carácter.
c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima de las
partes -es un tercero imparcial e independiente-; en cambio, la Administración
viene a ser al mismo tiempo juez y parte.

Pero esta diferencia de fines entre la Administración y la función judicial, el

carácter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e
imparcialidad de los órganos judiciales, no es obstáculo para que
reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra.

Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la ausencia

del "debido proceso" en aquél.

Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es aún

mayor, pues en esos casos la Administración ejerce, una función administrativa
parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen
puramente formales: la Administración no es un juez imparcial, sino que es juez
y parte; la resolución que resuelve el recurso es un acto administrativo y
carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales, pero
la analogía procesal es grande. Hay una pretensión de un particular referente a
la aplicación de la ley, y se realiza una serie o sucesión de actos encaminados
a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.

5. RELACIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO Y SU OBJETO.- Así como los

jueces aplican el derecho civil, el penal, etc., utilizando un procedimiento
jurídico, constituyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho
procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo aplicando
un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el régimen del
procedimiento administrativo, que nos suministra los instrumentos que
permiten elaborar una teoría general del procedimiento administrativo.
Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles
y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbito respectivo -p.ej.,
procedimiento para extinguir la relación de empleo público por causas
disciplinarias, procedimiento de selección del contratista de la Administración,
procedimiento impugnatorio, etcétera-.

Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el
procedimiento y la materia objeto de él. El procedimiento es la forma con
arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus funciones; luego el
procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a la función.

6. NACIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Surgió por

influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de
derecho a juridizar el procedimiento administrativo, a asemejar la
Administración a la justicia. El primer paso consistió en crear un derecho
administrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual
manera que existía un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecución
estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal
administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la
Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las
autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantías,
la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los
tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas de
procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con
razón, una garantía de que el contenido se ajustará al derecho. La más eficaz
de todas esas garantías es la colaboración en el procedimiento de las personas,
cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarán afectados por él
(CNFedContAdm, Sala III. 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institución
fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la intervención, la
audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso"
administrativo.

7. ORÍGENES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDEN

NACIONAL.- Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra
como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al
ejercicio de las prerrogativas estatales. Así se ha juridizado el accionar estatal,
estableciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la
Administración.

El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía

cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley 3952).
Esta ley establecía que los tribunales federales no podían dar curso a la
demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la
reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación
por parte de éste.

Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los inconvenientes

surgidos en torno a la interpretación del art. 100 de la Const. Nacional de
1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepción del derecho, y
constituye un ejemplo de cómo en países que han adoptado normas similares o
idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por diferenciar el
derecho vivo (Muñoz).

Así, si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al referirse a la

justicia federal no hayan tenido presente la legislación española, sino que es
evidente que sólo pensaron en imitar a la Constitución de los Estados Unidos"
(Sarmiento), también se entendió que "tenía un alcance sin precedentes
legítimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).

Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados
Unidos, la reacción, conforme nuestra tradición, fue armonizar el sistema
colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraña a nuestra
idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).
En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes en
materia de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson – Barraguirre – Grecco.
Reforma del Estado: ley 23.696). Añadimos ahora que el Estatuto Provisional de
1816, en su cap. II, art. 13, disponía que los tribunales de justicia conocieran
por ahora en grado de apelación, primera suplicación de los pleitos sobre
contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra).
La Constitución de las Provincias Unidas de Sud América (1819), en la secc. 4a,
art. XCVII, determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocerá
exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el
gobierno superior y un particular; la Constitución de 1826 prescribía (secc. 6a,
art. 119) que la Alta Corte intervendría en las cuestiones que resultaran con
motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y
tenía jurisdicción apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el
ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto llegó la
confusión traída por las normas respectivas de la Constitución que, a diferencia
de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a nosotros, recién con
la ley 11.634 se extendió a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau).

Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fundamental que
partía del principio anglosajón de la indemandabilidad del Estado conforme a la
interpretación que hacía de ella la sociedad estadounidense, nuestra
comunidad, de acuerdo con los principios que le eran tradicionales, adaptó al
sistema constitucional el sistema contencioso de nuestra madre patria, y creó
el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los
derechos del particular que, a partir de él, podía demandar al Estado nacional.
Fue una solución de transición y de transacción.

8. LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS.- Una ley de procedimientos es un

cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo,
son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de
la materia. Así, pone a disposición técnicas concretas que hacen viable la
defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimación,
organiza sistemas de recursos, etcétera, por ello es importante que las leyes
de procedimiento hagan posible la realización de los intereses colectivos
generales.

De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento

jurídico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo
judicial que -en nuestro caso- no está montado en defensa del derecho objetivo
-en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses
legítimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario,
debe ser la propia Administración la que primero controle su propio desvío, ya
que defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su accionar, habrá
de proteger, además, los intereses particulares.
Como toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa
fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo y al interés
directo del particular, desde varios puntos de vista.

a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervención

que se da a los particulares en defensa de sus derechos e intereses legítimos.

b) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan, en sede
administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción de sus
pretensiones.

c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimental- y a

veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa
de sus derechos e intereses.

d) Como control del interés público o colectivo, al permitir la revisión por los
órganos superiores del accionar de los inferiores.

9. TIPOS DE PROCEDIMIENTOS.- Dentro de la Administración existen

distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes estatales,
para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etcétera.
Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la forma de actuar
dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del
"debido proceso".

Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de

procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habrá tantas
clasificaciones posibles como características comunes o combinaciones se
tomen como base.

Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente clasificación:

a) Procedimiento técnico.- Entendemos por tal a aquel que se propone

exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los
datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisión
que no hace referencia a un derecho o interés legítimo concreto, sino que, por
el contrario, afecta exclusivamente al interés general, al fomento del bienestar
público. Ciertamente que la Administración puede adoptar una decisión de esa
naturaleza, y efectivamente así lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar
un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de
actos procedimentales sucesivos.

No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados -aunque

pueda iniciárselo a instancia de un particular o de una corporación-, pues si
bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses
jurídicamente protegibles de los particulares, éstos nunca tienen el rango de
"interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decirse que son
"afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión que la
Administración tome a consecuencia de él.

Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando se

propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para la
modificación de servicios o creación de otros nuevos y, en general, para actos
de trascendente importancia para el cuidado de los intereses comunes.

b) Procedimiento de gestión.- En éste tiene lugar una característica y

definida relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado, en
el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurídicamente protegibles
de carácter administrativo de dicho particular.

Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la

Administración, que individualice una norma jurídica, declare, reconozca o
proteja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protegible, cuya
afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la
declaración, reconocimiento o protección del derecho.

Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo se

propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una
impugnación. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio,
basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en un
interés jurídicamente protegible que ostenta, juntamente, con la existencia de
una facultad de la Administración para reconocer o negar dicho beneficio, en
atención a motivos de conveniencia u oportunidad.

e) Procedimiento recursivo o de impugnación.- Es el iniciado por un

particular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión tomada por
un órgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular
se propone es obtener una decisión que revoque la anterior.

Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El

procedimiento recursivo se estudiará en su momento, cuando hablemos de los
recursos en general y en particular.

d) Procedimiento sancionador.- También se trata de un procedimiento cuya

finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero se trata de un
derecho que pertenece a la Administración, cual es el de sancionar las
extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.

Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensión de la

extralimitación cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y
aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de
índole reparadora y sancionadora.
Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan contra los
particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los propios funcionarios
públicos cuando violan sus deberes-.

10. DIFERENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO QUE JUSTIFICA LA

PRECEDENTE CLASIFICACIÓN.- En el procedimiento administrativo existe
una feliz combinación entre el principio de la impulsión de oficio y el de la
disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le
toca a la iniciación del procedimiento en sí mismo, como por lo que atañe al
curso de aquél.

a) Iniciación. - El procedimiento administrativo puede, por lo común, iniciarse

tanto de oficio como a instancia del particular interesado. En los
procedimientos de carácter técnico o en el sancionador, predomina el principio
de la incoación de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisión administrativa
para que pueda iniciarse un procedimiento técnico.

Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador; en este

caso también se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una
denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso la
denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento sancionador,
lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia.

La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de oficio

como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos
se inicien en virtud de la petición de este último. El procedimiento recursivo se
inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisión de la
Administración.

b) Curso del procedimiento. - El principio de la impulsión de oficio domina

en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogación se
admite en ciertas circunstancias. De ahí la disposición de que la inacción del
particular interesado produce la caducidad de la petición o instancia y provoca
el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido
tácitamente de sus pretensiones.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la Administración

realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a la resolución que
ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya
necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los particulares
interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes inculpados).
En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo
corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico
o en el de gestión, está admitida la práctica administrativa de que el
expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la
Administración estime que no debe proseguir el camino comenzado o el
particular abandona su pretensión o desiste de ella.
II. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El equilibrio al
que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la
Administración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que
compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra.

El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la justicia

distributiva, en cuanto asegura y permite la distribución del bien común
-libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.

Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantías

dividiéndolas en sustantivas y adjetivas.

a) GARANTÍAS SUSTANTIVAS.- Son principios que emanan del derecho

natural y han sido receptados por nuestra Constitución. De ahí se han
proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son
exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al procedimiento
administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que comentamos,
debido a la relación de dependencia del derecho administrativo, respecto del
ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa
y razonabilidad o justicia.

1) Principio de igualdad.- La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema

de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza humana:
igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades
reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental
(CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso").

Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa,
y tampoco en una igualdad de carácter aritmético, sino proporcional a la
condición en que cada sujeto se halle frente al bien común susceptible de
reparto. Este principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional).

2) Principio de legalidad.- Este principio se basa en la exigencia de que la

actuación de la Administración se realice de conformidad con el ordenamiento
positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de ésta como su
consecuencia necesaria (Mata). La juridicidad no es idéntica a la legalidad y
ésta sólo puede existir como consecuencia de aquélla. El principio de legalidad
se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de
acuerdo con las normas y valores del sistema jurídico, es decir, una forma de
garantía de las funciones estatales que asegura plenamente su realización
(Fiorini).

La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los principios

capitales del Estado de derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de
López", JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se debe al
pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del
antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la
Administración pública no deriva de la emanación personal del soberano, sino
que se origina en una creación abierta del derecho y que, a su vez, se
encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los
particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en
un haz de derechos subjetivos públicos.

Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlamento-,

actualmente se ha operado su extensión a todo el ordenamiento jurídico formal
o "bloque de legalidad" -leyes, reglamentos, principios generales, etcétera-.

Coincidentemente con ello, se ha abandonado también el concepto de que la

ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que constituye el
presupuesto mismo de esa actividad (Diez); se logra así el moderno principio
de la positive bindung o vinculación de la Administración a la ley, defendido por
gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de la validez de
cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda
referírsela a un precepto jurídico, o que, partiendo de un principio jurídico, se
derive de él -como cobertura legal- la actuación administrativa
(CNFedContAdm, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236).

Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarquía

normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la
edificación del derecho. Ello determina -según el grado de potencia asignado a
cada una de las normas jurídicas- la prevalencia de unas sobre otras. De este
principio se sigue la prohibición de que la Administración pública derogue
singularmente las regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua,
por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva
(CNFedContAdm, Sala III. 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-881; id. Sala IV,
"Macdona", ED. 130-108).

Así surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la

Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice
expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que no
está prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del régimen de
la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido".

Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a

la Administración para un obrar determinado, y éstos han debido atribuirse de
un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de
legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de potestades por el
ordenamiento, para que la Administración pueda actuar.

No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administración

puede ser a la vez fuente del ordenamiento a través del dictado de
reglamentos -naturalmente, si la potestad reglamentaria puede entrar
válidamente en el campo de que se trate-, pero, en el aspecto que nos ocupa,
no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apartarse
del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de
actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental
consagra la garantía de legalidad en los arts. 16 a 19 y cones. de la Const.
Nacional, principio que estriba en un fundamento de seguridad y justicia
(Bidart Campos).

El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa

negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurídica
vigente.

3) Principio de defensa.- La garantía de la defensa en juicio es aplicable al

procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiológica y
fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base
esencial del goce de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su
fundamento en el derecho natural (Wade).

4) Principio de razonabilidad o justicia.- Este principio se funda en los arts.

28 y 99, inc. 2°, de la Const. Nacional (Cassagne), al disponer que los derechos
no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el
Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu o la esencia de la
letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la
realidad administrativa se reconoce -art. 7°. Inc. f- que las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a su finalidad. Donde no hay
proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84,
"Salerno de Valiño'' ED. 115-674).

b) GARANTÍAS ADJETIVAS.- En el procedimiento administrativo existen

determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados por
el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos
privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne).

1) informalismo a favor del administrado.- Con anterioridad a la sanción

de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas
de la Procuración del Tesoro de la Nación habían sustentado el principio en
virtud del cual el trámite o las actuaciones administrativas debían juzgarse con
amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes, 39-115; 64-208).
Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor
del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de
"exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente" (ver CNFedContAdm, Sala IV, "Murchison", c. ID.352). Se
constituye así en principio general de todo el procedimiento administrativo,
aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de
una decisión sobre el fondo del asunto (CNFedContAdm, Sala II, 15/11/94,
"Díaz", LL, 1995-E-525).
El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que
puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto
en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administración para eludir
facultades regladas (Dromi).

Como aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que

no es menester calificar jurídicamente las peticiones; es excusable la
calificación errónea de los recursos (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 124-
300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO, 6/11/91, 2a sección, p. 18); la
equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los
recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los
escritos, sino de conformidad con la intención del recurrente; si no consta la
fecha de notificación del acto impugnado o la de presentación del recurso,
debe entenderse que ha sido interpuesto en término, etcétera. Se entiende que
tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas
que la Administración no tenga elementos para resolver (CNFedContAdm, Sala
IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL. 1990-A-678).

Este principio se justifica en la innecesaridad de acudir a un abogado para que

actúe en el procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/ 92,
"Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la intervención de abogados se hace
obligatoria el principio carece de sustento.

2) Impulsión de oficio.- En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad,

incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se
practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la
verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A diferencia del proceso
civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento
administrativo se aplica el principio inquisitivo.

Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la

impulsión de éste corresponde a la Administración. Ello se debe a que con él no
tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino un interés público:
el administrativo. Sólo en algunos casos puede corresponder la impulsión del
procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trámites en que
medie sólo el interés privado del particular (art. 4°, reglamento aprobado por
decr. 1759/72, T.O. 1991). En estos casos la inacción del particular puede
determinar -si no se afecta el interés general, la paralización del procedimiento
y aun su caducidad (inc. e, ap. 9°).

3) Principio de instrucción.- Este principio, íntimamente unido al anterior,

significa que la obtención de las pruebas, certificación o averiguación de los
hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe ser efectuada de
oficio.

4) Principio de verdad material.- En íntima relación con el principio de la

instrucción, está el principio de verdad material. Mientras que en el proceso
civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las
partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano debe
ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y
probados por el particular. Ello por cuanto la decisión administrativa no puede
depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. Así,
la Administración deberá ajustarse a hechos o pruebas que sean de público
conocimiento; que estén en su poder por otras razones; que obren en
expedientes distintos, etcétera. Este principio no estaba incorporado
normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686.

5) Debido proceso adjetivo.- Como principio derivado de la garantía

constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debido
proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Escola),
había tenido recepción jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357),
pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del interés privado del
particular, sino que también obra como garantía del interés público, al paso
que con el procedimiento también se persigue indirectamente la satisfacción
de este último.

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que serán
analizados al estudiar el art. 1°.

6) Otros principios.- Es menester indicar otros principios secundarios, que

también caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad,
economía, sencillez y eficacia en los trámites (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84,
"Salerno de Valiño", ED, 115-674). Ello significa que deben evitarse
complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el
desenvolvimiento del expediente.

Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre y cuando con

ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados
precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia.

Es una característica del procedimiento administrativo la de ser escrito y

gratuito (CNFedCivCom, Sala U. 16/4/91, "Zifar SRL", ED, 142-719). No hace
falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos.

12. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVA COMO GARANTÍA. - Del

análisis de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es
suficiente garantía para el particular. Más aún si reparamos en que él es
gratuito y no requiere participación de letrado. Ello posibilita la discusión de
cuestiones de poca o ninguna cuantía económica que no se llevan a juicio por
el costo de éste. Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia
de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios del
procedimiento administrativo (Morello) lo que demuestra el adelanto de alguna
de sus instituciones.
Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garantía es nada más
que una disposición normativa que no se efectiviza en la práctica por el
incumplimiento de los funcionarios. Pero también debe aceptarse que, aunque
lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doctrina y la
jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. El procedimiento
administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos, pues la
Administración no defiende su interés particular ni el de los funcionarios, sino
el comunitario (SCMendoza, Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, 199I-D-37).

Esta caracterización del procedimiento administrativo con rasgos propios debe

concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pronto, que si bien
como protección jurídica del particular carece de la intensidad propia de la
garantía judicial, completa a ésta desde el momento en que es más extensa
porque: a) carece de ciertas excepciones al control judicial que aún subsisten
en éste con relación a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la
decisión sea adoptada, mientras que la protección judicial lo hace a posteriori,
y c) opera en el ámbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial
(ver art. 73).

Quisiéramos haber agregado un último aspecto diferenciador que se viene

dando últimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y
fundamentalmente por nuestro comportamiento social- no existe. Nos
referimos a la participación del particular, garantía que, en el caso, se refleja
en la colaboración en el procedimiento administrativo de aquellos cuyos
derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta participación, en
vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr.
1883/91, que suprimió del procedimiento de elaboración de los actos de
alcance general la información pública (art. 107, RLNPA).

LEY 19,5491
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I - PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ÁMBITO DE APLICACIÓN.

ARTÍCULO 1°.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la

Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada,
inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos
militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:

REQUISITOS GENERALES:

1 Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21.1 (/77
(DO, 25/11/77).
IMPULSIÓN E INSTRUCCIÓN DE OFICIO.

a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de

los interesados en las actuaciones;

CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES.

b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando

facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que
asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen comprende la
potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando
no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante
resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva.

Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder

Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al
consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y
Censos del Ministerio de Economía de la Nación;

INFORMALISMO.

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias

formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;

DÍAS Y HORAS HÁBILES.

d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas

hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán
habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban
dictarlos o producirlas;

LOS PLAZOS.

e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;

2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal

en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte;

3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se

tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regirá lo
dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la

realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de
intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e
informes, aquél será de diez (10) días;

5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio

o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo
razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre que no
resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá
ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al
vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado;

INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZO.

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos

administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no
obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad
por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste
dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por
estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió
abandono voluntario del derecho;

INTERRUPCIÓN DE PLAZOS POR ARTICULACIÓN DE RECURSOS.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de

recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque
aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos
formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente
por error excusable;

PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar

dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de
los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre
que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;

CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice

por causa imputable al administrado, el órgano competente le
notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de inactividad,
se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos,
archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los
trámites relativos a previsión social y los que la Administración
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o
por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el
interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo
expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas.
Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente
producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la
fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;

DEBIDO PROCESO ADJETIVO.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que

comprende la posibilidad:

DERECHO A SER OÍDO.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la

emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses
legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la
representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean
profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los
casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente,

dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a
la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse,
debiendo la administración requerir y producir los informes y
dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la
verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus
profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez
concluido el período probatorio;

DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA.

3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales

argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren
conducentes a la solución del caso".

1. LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- No es

únicamente una ley local ya que no sólo se limita a regir en la “Capital Federal 2
y los lugares sujetos a jurisdicción nacional", sino que regula, en principio,
todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Es, por tanto, una
ley federal y local simultáneamente (González Arzac).

2 No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos

(pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia
1510 y 1572).
La LNPA y su reglamento (RLNPA) constituyen un cuerpo legal que establece
normas acerca de la actuación de los funcionarios -formas procedimentales que
han de observarse, compaginación de expedientes, trámites internos, etc.-,
organiza y sistematiza los medios de protección al alcance del particular para
defender sus derechos, etcétera. Pero, además de normas de carácter
procedimental (títulos I y II), la LNPA contiene otras de fondo en materia de
derecho administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto
administrativo: competencia, formas y modos; requisitos; validez y nulidad;
extinción, etc.-, reglamentadas en el título III y normas procesales
(fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de la instancia) contenidas
en el título IV -impugnación judicial de los actos administrativos-.

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. EXCLUSIONES.- Ya hemos dicho que es una ley

federal y local (ver ap. 1, se aplica a todos los trámites administrativos que se
cumplan ante la Administración pública centralizada y descentralizada.
Debemos excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya" ley
específica (20.705) excluye su aplicación.

Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende los

órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo –ministerios,
subsecretarías, direcciones generales, etc.-; al referirse a los entes
descentralizados incluye los entes públicos estatales: entes autárquicos,
empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades con
participación estatal mayoritaria.

Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la

aplicación del art. 128 de la Const. Nacional -el gobernador de la provincia
actúa como agente del Gobierno federal-. Si la norma federal que aplica la
Administración pública provincial no contiene reglas especiales de
procedimiento administrativo, ¿qué ley de procedimientos administrativos se
aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede
encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos
aplicable la ley de procedimientos administrativos local, desde que no puede
considerarse a la Administración provincial -que actúa como "delegada"- como
formando parle de la Administración pública nacional, requisito ineludible para
aplicar la ley federal.

Quedan excluidos de la aplicación de la LNPA los organismos de defensa y

seguridad. Los procedimientos administrativos propios de estas fuerzas exigen
modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede afectar la
verticalidad en el mando). Sin embargo, en los procedimientos típicamente
administrativos que también se desarrollan en dichos organismos -p. ej.,
contrataciones, no existiría dificultad en aplicar las normas que comentamos
(Coinadira). La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestión, pues si
bien en algún caso declaró la ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-
D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/ 89, "Altamirano", LL, 1990-A-301).
El propósito del legislador, al excluir expresamente (art. 1°) de la aplicación de
la LNPA a las fuerzas armadas, está vinculado a la misión y funciones propias
de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y
de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos
administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisitos, y que, por
ello, se aplican exclusivamente con relación al personal militar y en el ámbito
interno; a su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las
instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos
administrativos, por ejemplo, el sistema de contratación propio de las fuerzas
armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a través de las respectivas
reglamentaciones jurisdiccionales, el decr. 5720/72 que reglamenta el régimen
de contrataciones contemplado en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56),
el procedimiento de contratación de obras públicas, previsto en la ley 13.064,
etcétera.

En supuestos como los señalados al final del considerando anterior, -en los que
existen procedimientos normados y que se refieren a relaciones con terceros-,
podría aplicarse en forma subsidiaria o analógica la ley 19.549 y su
reglamentación (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones
que dichos regímenes no contemplan y que la LNPA y su reglamento sí prevén
en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. 2, inc. a, de dicha norma
legal. Este criterio fue receptado por la Procuración del Tesoro -expíe. 5085/84,
1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. MD 1068/52).

Por su parte, la Procuración del Tesoro ha dicho en distintos casos que, cabe la
remisión a las normas de la LNPA, aunque más no sea supletoriamente
(Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, BO, 23/1/91, 2a sección, p. 8);
lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina (dictamen 348/91,
BO, 24/6/92, 2a sección, p. 29).

3. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO RECEPTADOS EXPRESAMENTE EN

LA NORMA.- El art. 1° de la LNPA se refiere a algunos principios que rigen el
procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introducción, ap. II).
Ellos son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía, sencillez y
eficacia en los trámites e informalismo a favor del administrado (incs. a, b y c).
A lo que dijéramos oportunamente nos remitimos.

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no

significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos
de validez general. Así, por ejemplo, el principio de legalidad está ínsito en
todo el proceder de la Administración y Huye implícitamente en varias normas
de la LNPA y su reglamento. No hacía falla, pues, la mención expresa. En
cuanto al régimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el
inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6° del RLNPA.

4. EL TIEMPO EN LOS ACTOS PROCEDIMENTALES. IMPORTANCIA. - El

dato "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un
factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia
depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ahí la importancia
del tiempo y de los problemas que él plantea.

a) DÍAS Y HORAS HÁBILES.- En derecho procesal la regla general es que los

actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuando existan razones
de urgencia que exijan la habilitación de los inhábiles. En derecho
administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable para
aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse.
Existen así una serie de actos que no reconocen el límite de días u horas
inhábiles. Sin embargo, con relación a los actos normales del procedimiento,
ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. En cuanto a las
horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho procesal. La
circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del
particular que deben realizarse en las horas de atención de la oficina pero no
para la Administración. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al
público con las horas para poder realizar válidamente un acto.

Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarán en días y

horas hábiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cód.
Civil. Se trata de días y horas en que trabaja la Administración. Para el
procedimiento carece de asidero la distinción entre día inhábil y asuelo, pues la
Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden
correr (SC Mendoza. Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, I99I-D-37).

De oficio o a petición de parte podrán habilitarse días y horas inhábiles. Esta

habilitación tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a
evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una
facultad de la Administración.

b) PLAZOS.- Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse

dentro de los plazos fijados. Tanto los actos de trámite del procedimiento como
los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido
para cada caso.

Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Administración no

sólo custodio de los derechos de los particulares sino también de las
potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los
particulares se otorguen a algunas precedencias o privilegios que impidan el
pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por ello, "debe desestimarse
la idea de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que postule
una mayor protección de los derechos de los administrados frente al Estado"
(González Arzac).

Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción de un

hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de un
derecho. Es, así, el período que transcurre desde La conclusión del acto hasta
la llegada del término. Y éste es el día cierto o incierto, pero necesario, en el
cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.

En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su

naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.

Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian »
-como la comparecencia o la incomparecencia; la actividad o la inactividad-
dan lugar a instituciones como la preclusión y la caducidad.

c) NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con

perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: 1) sin
requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, "por el solo
transcurso del tiempo se produce la pérdida de) derecho o la facultad procesal
que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de
interrumpirse o suspenderse. ¿Son perentorios los plazos en el procedimiento
administrativo nacional? El principio general es que no lo son. Así el ap. 8° del
inc. e. establece que "la Administración podrá dar por decaído el derecho
dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración
de la Administración. A su vez, el ap. 5° dispone que la Administración podrá, a
pedido del interesado o de oficio, disponer la ampliación de un ploro. No se
dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.

Decimos que el carácter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un

principio general pues, como todo derecho, tiene excepciones. Así la LNPA y su
reglamento establecen la perentoriedad de ciertos casos (v.gr., art. 1°, inc. e,
ap. 6°, LNPA; arts. 50, 56. 60, 79. RLNPA).

d) OBLIGATORIEDAD.- El ap. 1° del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los

plazos, tanto para el particular como para la Administración. Para que los
principios de celeridad, economía y eficacia en los trámites no se queden -en el
marco de una mera declaración programática, la LNPA impone la
obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la
Administración.

e) CÓMPUTO DEL PLAZO.- Se cuentan por días hábiles administrativos y a

partir del día siguiente al de notificación. Todo lo relativo a los problemas que
ésta presenta, incluida la notificación ocurrida en día "inhábil" será considerado
al estudiar las notificaciones (ver título V, RLNPA).

Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicará lo dispuesto por el

art. 2° del Cód. Civil, y no serán obligatorios sino después de su publicación, y
desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorios
después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.

f) PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez días,

cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y
citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de
traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo
específico debe estarse a éste.

g) PRORROGA.- El inc. c, ap. 5°, establece el principio de la prorrogabilidad de

los plazos. La norma habla de ampliación y no de prórroga, pero creemos que
es un error terminológico. En efecto, esta se concede después de fijado un
plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la ampliación se establece
desde el primer momento, aunque después resulte excesiva. La norma no
contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento
de un plazo". Estamos técnicamente ante una prórroga y no ante una
ampliación.

La Administración es la que decide cuándo debe hacerse jugar a la prórroga y

cuándo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. Debe ser
fundada tanto la concesión de la prórroga como su denegado). Cabe tener en
cuenta los derechos de terceros antes de disponer aquélla.

En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o

justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia
pendiente. Lo contrario atenía contra la celeridad.

h) INTERRUPCIÓN.- La interposición de recursos administrativos interrumpe

el curso dé los plazos (CNFedContAdm "Cuarto Creciente", 12/6/86). Ello ocurre
aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos
formales insustanciales o fueran deducidos ante órgano incompetente por error
excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del
administrado).

Como nos encontramos ante una excepción al principio general opinamos que
la interpretación debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos"
debe tomarse esta acepción en sentido estricto o restringido, alcanzando sólo a
los recursos y no a los otros medios de impugnación (ver lo que decimos en el
comentario al título VIII, RLNPA).

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos, incluso

los de prescripción (ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap.
9°, de este artículo).

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho, que se

inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. Así, acaecido un hecho
interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nuevo período
completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripción
nuevamente.

¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretando

armónicamente las normas de la LNPA y de su reglamento, pensamos que la
mayoría, ya que si bien el art. 16 del RLNPA establece una serie de recaudos
que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la
Administración debe intimar al particular a subsanar el defecto.

El error es excusable cuando ha habido razón para errar. Esto significa que se
exige que el particular obre con la prudencia adecuada. ¿Cómo se
compatibiliza esta norma con los principios del procedimiento administrativo?
El RLNPA específica, en cada caso, ante qué órgano deben interponerse los
diferentes recursos. Si aplicáramos el concepto de que el derecho se reputa
conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en la interposición del
recurso habría obrado con negligencia, ignorando lo que debía saber: error iuris
nocet.

¿Es ése el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si
bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre así cuando no hay
alguna excepción autorizada por la ley (Fallos, 103:155; 115:395). La
presentación de un recurso ante un órgano administrativo incompetente nunca
puede perjudicar al particular, toda vez que el art. 5°, inc. c, del RLNPA, impone
a la Administración ordenar que se subsanen los .defectos, de oficio o por el
interesado (principio de informalismo).

i) SUSPENSIÓN.- La parle final del ap. 9° establece que "las actuaciones

practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión
de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los
que se reiniciarán a partir de la fecha..." (Sobre qué actuaciones pueden no
producir suspensión, ver CNFedContAdm, Sala IV, 23/3/86, "Katic y Hendic SRL
c/YPF", LL, 1989-E-586 y 588).

Conforme a los principios generales del derecho, la suspensión (v.gr., de la

prescripción) significa la detención del tiempo útil para prescribir, que persiste
mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitación del expediente-.
Cuando ésta cesa, el curso de la prescripción se reanuda, se reinicia a partir del
momento en que se había paralizado.

Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA

habla de "interrupción" y "suspensión", emplea estos términos como
sinónimos. Fundamentan tal aseveración en el vocablo "reinicia", entendiendo
que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el comienzo,
prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad -lo que equivale a la
solución de la interrupción-. Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los
plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de
partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrupción).
Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos añadiendo el tiempo
anterior, así como quien reinicia los estudios no significa que comience desde
el principio, sino que retoma desde donde dejó. Por eso no pueden asimilarse
(CNFedContAdm, Sala I, 12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 102).
j) DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD.- El recurso administrativo interpuesto
extemporáneamente puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La
justificación de este instituto se ha buscado en la "defensa de la legalidad de la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar",
en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad
objetiva" (CNFedContAdm, Sala III, 14/5/85, "Recas SCACFA"). No es recurso
administrativo autónomo (Docobo), ya que la norma caracteriza a la denuncia
de ilegitimidad como un recurso administrativo extemporáneo. Se trata del
"saneamiento jurídico que salva a los recursos presentados fuera de término".

Una vez presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídico permanente

debe verificar el cumplimiento de los recaudos esenciales establecidos en el
régimen procedimental administrativo (CNFedContAdm, Sala III, 21/6/84, "Vial
Hidráulica"). Advertido que el escrito fue presentado fuera de término, siempre
que el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la denuncia de
ilegitimidad. La presentación de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto
interruptivo (art. 1°, inc. c. ap. 7°), sólo puede producir un efecto suspensivo
(art. 1°, inc. e, ap. 9°) (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/88, "Cía. de
Representaciones Hoteleras").

La frase final del art. 1°, inc. e, ap. 6°, es fiara: la Administración debe,
discernir la admisibilidad del recurso bajo la forma de denuncia de ilegitimidad
sobre la base de los límites allí mencionados (posible alteración de la seguridad
jurídica y el abandono voluntario del derecho). No se puede alegar otras
causales. La Administración debe emitir el pronunciamiento sobre la
admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestión previa a su
tramitación.

Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su

consideración como si se tratara del recurso administrativo específico
debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.

Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autónomo

-susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que
permite tramitar recursos extemporáneos, acogida la petición como denuncia
de ilegitimidad, su diligenciamiento y trámite habrá de considerarse
absolutamente normado en función del respectivo recurso administrativo
extemporáneo habilitado.

¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Según la

norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a
todo órgano que pueda resolver un recurso administrativo. Así, el órgano ya no
es el superior como la doctrina venía sosteniendo. Procede considerar como
denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardíamente, interpuesto.

No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja,

ya que ambas no son recursos. Por otra parte, al no haber plazo para ocurrir en
queja, el presupuesto del instituto en estudio—el vencimiento del plazo- está
ausente.

¿Es posible la denuncia de. Ilegitimidad contra la impugnación tardía de los

actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a través de sus actos
de aplicación, por medio de los recursos administrativos correspondientes (art.
73, RLNPA) la respuesta es afirmativa. Con relación a la impugnación directa
del acto de alcance general (ver comentario al art. 24, inc. b), como el reclamo
o recurso -según la opinión doctrinaria-- contra dichos actos carece de plazo de
interposición, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad.

La decisión de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es irrecurrible

en sede administrativa y judicial (conf. SCliA, 3/5/80, c. 47.963, "Boldl";
CNFedContAdm, Sala I, 30/3/95, "Diez", I996-C-43; CSJN. 4/2/99, "Gerardo", LL
Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10). Ella se agota en sí misma
en cuanto a la valoración por el órgano que resuelve. ¿Por qué no es recurrible?
Nos parece útil el símil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso- de
que quien blanquea en una moratoria carga con perjuicios que el contribuyente
puntual no sufre. No puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad -
recurso tardíamente interpuesto- que un recurso interpuesto en término. El
particular negligente no puede tener la misma solución que el diligente
(CNFedContAdm. Sala III, 14/ 5/85, "RECAS SCACFAI"). El trámite y la decisión
de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo para iniciar la acción
prevista en el art. 25 de la LNPA (CNFedContAdm, Sala IV. 23/12/93, El), 157-
394).

Por otra parte si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos

efectos que la decisión de un recurso interpuesto en término ¿para que el
legislador habría legislado un sistema recursivo, con plazos coitos para que el
particular demuestre su disconformidad con la decisión administrativa? Si la
denuncia de ilegitimidad -presentación tardía- tuviera los mismos efectos, en
punto a su decisión, bastaba que el legislador la estableciera como la única vía
impugnatoria, desde que los recursos carecerían de objeto. Se convertirían en
una suerte de "trabajos prácticos" para mantener ocupada a la Administración
sin consecuencia alguna. El sistema recursivo sería entonces un trasto inútil,
desde que no habría diferencias con la denuncia de ilegitimidad.

No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata de

restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el interés del particular.

k) PÉRDIDA DEL DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.- Es ésta una

facultad de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará
por decaído basta que lo declare expresamente la Administración. No se opera
ope legis sino por virtud de la declaración de esta, dando por decaído el
derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo con
las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que
veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusión. De acuerdo con
él, los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver
sobré ellos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto que tiene cada
estadio procedimental de clausurar el anterior.

El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería

de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los netos procedimentales
podrían repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión
sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estado a otro sin el impulso.

5. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El procedimiento

administrativo -utilizando un símil biológico- nace, se desarrolla y muere. De
ahí que puedan separarse las distintas etapas: iniciación, desarrollo y
terminación, las que serán analizadas al estudiar el RLNPA. Al considerar los
modos de terminación, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.'
Entre estos últimos nos encontramos con la caducidad del procedimiento.

a) CONCEPTO.- La caducidad es un modo de extinción del procedimiento

administrativo, mediante el cual queda éste sin efecto alguno; tiene lugar
después de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podríamos
definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la forma
de terminación anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por
virtud de la declaración de la Administración, en razón de la paralización de
aquél por causas imputables al interesado y al no remover éste el obstáculo
que no permite la continuación en el plazo que la ley le señala, a pesar de
haber sido intimado para ello".

Lo característico de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las

demás hipótesis de extinción del procedimiento, es la causa a que ésta se
debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son verdaderos actos
jurídicos, la causa de aquélla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la
realización de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado
(González Pérez).

En la caducidad del procedimiento, la situación fáctica de inactividad se

transforma en jurídica por una declaración de la Administración; pero el
derecho material no decae, puesto que, si no ha prescripto, puede habérselo
valer en un nuevo procedimiento. De ahí la sustancial diferencia entre la
caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en
éste sólo hay extinción del procedimiento y nada más.

b) FUNDAMENTOS Y PRESUPUESTOS DE LA CADUCIDAD DEL

PROCEDIMIENTO.- La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la
pendencia indefinida de trámites paralizados por inercia del particular, y desde
este punto de vista no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es
otro que la presuma voluntad de los interesados de abandonar el
procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la
tramitación, por razones de seguridad jurídica.
Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:

1) Finalización del procedimiento imputable al interesado.- La

paralización del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inició.

Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado ofrece

ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsión de
oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del
procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que haya
total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando
dependa del particular el cumplimiento de un trámite legalmente indispensable
para la continuación de aquél y, por supuesto, que no esté afectado el interés
público.

2) Requerimiento previo al particular.- No basta con la paralización del.-

procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el
requerimiento previo al interesado. Este requerimiento para que active el
procedimiento es un verdadero acto de intimación de la Administración, basado
en su facultad de dirección del procedimiento.

3) Silencio del interesado.- El tercer presupuesto es el silencio del

particular, durante el lapso que fija la norma: treinta días a partir del primer día
hábil subsiguiente al de la notificación.

4) Declaración de caducidad.- Es necesario que la caducidad del

procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto último porque la
terminación anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art.
39, incs. a y b, RLNPA). De lo expuesto surge que la caducidad del
procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella declaración,
que tiene valor constitutivo; esto es, que .la realización por el particular de un
acto interruptor después del transcurso de los plazos establecidos, pero antes
de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide ésta. No obsta
a lo que decimos la expresión "auto declarativo de caducidad", pues se refiere
al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la
"declaración".

c) Efectos.- La declaración de caducidad produce diversos efectos, que

pueden dividirse:

1) En relación al procedimiento.- Produce su terminación. Sin embargo, la

ley permite que se hagan valer, en un procedimiento posterior actos realizados
en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba. Decretada la caducidad
se archiva el expediente.

2) En relación a los terceros interesados.- La paralización del

procedimiento será imputable al interesado que lo inició. Pero bien puede
ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lógico que si se
produce la paralización del procedimiento por causa de uno o varios, pero no
de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y así debe
ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada
uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen
colectivamente y nada obsta para que se decrete la caducidad parcial del
procedimiento. Puede haber casos en que la caducidad será indivisible -v.gr.,
cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en
virtud de un mismo título jurídico-; los trámites cumplidos por uno de ellos
interrumpen el curso de los plazos respecto de los demás.

3) La relación con las pretensiones que se ejercitan en el

procedimiento.- La norma dice en la parte final del ap. 9°; "Las actuaciones
practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión
de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los
que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo
de caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y la
prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen íntima
relación entre sí, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el
cómputo de los plazos de prescripción.

d) Excepciones.- La norma contiene dos excepciones a la caducidad. Son

ellas; 1) los trámites relativos a previsión social, y 2) los trámites (pie la
Administración considere que deben continuar por sus particulares
circunstancias o porque está comprometido el inicies público.

La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan los trámites

referentes a la previsión social; en cambio, consideramos superfina la segunda,
pues si a la Administración le interesa continuar un procedimiento le basta con
su impulsión.

6. DEBIDO PROCESO ADJETIVO.- Como principio derivado de la garantía

constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al debido
proceso adjetivo, este principio que fue preconizado por la doctrina (Grau)
había tenido recepción jurisprudencial, pudiendo decirse que tiende, no sólo a
la defensa del interés privado del particular, sino que obra también como
garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue la
satisfacción de este último. Alcanza también a los procedimientos especiales
(CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "BCRA c/B.I. Regional").

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos:

a) DERECHO A SER OÍDO.- Comprende un leal conocimiento de las

actuaciones administrativas, razón por la cual el derecho a obtener "vista de
las actuaciones" constituye un presupuesto necesario de este derecho, la
posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisión del acto, desde luego también después, interponiendo los recursos y
reclamos correspondientes; a hacerse patrocinar y representar
profesionalmente, etcétera.

La ley no exige obligatoriamente el patrocinio de profesionales del derecho

(CNFedContAdm, Sala "Prats". 107-129); sólo lo hace, cuando el particular se
ha hecho representar por alguien que no es abogado y se debatan o planteen
cuestiones jurídicas. Pero cuando el particular actúa por sí puede hacerlo solo o
con asistencia de un profesional en las ciencias jurídicas.

Es una buena solución no exigir la asistencia de un profesional, permitiendo la

participación del particular sin "intermediación" alguna. Se conjuga esta
situación con el "informalismo a favor del administrado", quien puede invocar
para sí la elasticidad de las normas procedimentales para facilitar su defensa.
Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al
particular que no conoce el derecho -particularmente las reglas formales-; ha
tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervención del
particular sin "ayuda del profesional". La intervención obligada de un
profesional del derecho no justificaría en modo alguno el principio del
informalismo; nacería así un procedimiento formal. El procedimiento es
gratuito: es una consecuencia de la colaboración, de la participación igualitaria
de todo ciudadano. No hay condena en costas (CNFedContAdm, Sala III,
25/8/89, "Establecimientos Metalúrgicos Leo"), no hay que abonar estipendios
a los profesionales. Ello tiende a posibilitar la participación de cualquier
interesado: es una invitación, para que todos los afectados reclamen, se
quejen, participen y de esa forma permitir el adecuado control de la
Administración y el afianzamiento de la legalidad.

Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo

lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la
posibilidad de peticionar a los particulares con ciertos recursos económicos.

b) DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBA.- Abarca el derecho 1) a

ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, 2) a que si
ella es pertinente se produzca, 3) a que esta producción sea efectuada
previamente, 3) a que se adopte alguna resolución sobre el fondo del asunto,
4) a que la Administración requiera y produzca las diligencias necesarias para
el esclarecimiento de los hechos, y 5) que exista un contralor de los
interesados respecto de la producción de la prueba hecha por la
Administración.

c) DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA.- La Administración tiene el deber

de expedirse fundadamente (CNFedContAdm, Sala I. 23/1 1/89. "Confederación
Odontológica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Bongianino", supl. jurisp., 1995,
n° 3, p. 20). Comprende la consideración expresa de todas y cada una de las
cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La Administración no
está obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que
considere conducentes a la solución de la cuestión.
Pero la decisión, además de ser fundada, debe, resolver todas las pretensiones
de la parte, por aplicación del principio de congruencia. Se ajustará a derecho
la decisión que resuelve de conformidad con las pretensiones del particular,
pero por otros fundamentos. Es una aplicación del principio iura novit curia,
que rige en el proceso civil y comercial. El fundamento de esto lo encontramos
en el principio de legalidad objetiva, por el cual la Administración no está
obligada a ceñirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que
el acto impugnado tiene otros vicios que los señalados por el recurrente, puede
revocar el acto por esas irregularidades.

El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva con el deber

genérico de motivar los actos administrativos (art. 1°, inc. e). Así exige esta
fundamentación como una garantía para los habitantes, que así pueden
controlar los actos de los funcionarios y hasta obligarlos a que sus decisiones
confirmen en los hechos, la presunción de legitimidad que se les atribuye. La
fundamentación de los actos es de la esencia de un régimen republicano, en el
que el funcionario ejerce su tarea por delegación de la soberanía que reside
originariamente en el pueblo, el que tiene derecho a controlar sus actos.

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS.

ARTÍCULO 2.- Dentro del plazo de ciento veinte días, computado a

partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el
artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles serán los
procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán
vigentes. Queda asimismo facultado para: Paulatina adaptación de los
regímenes especiales al nuevo procedimiento.

a) sustituir las normas legales y reglamentarias de índole

estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan,
con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo
procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados,
en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o
apliquen los citados regímenes especiales.

La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones

administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.

b) dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los

organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta de éstos,
adoptando los principios básicos de la presente ley y su
reglamentación.

ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS.

c) determinar las circunstancias y autoridades competentes para
calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias,
informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén
incluidos en actuaciones públicas.

1. TRAMITACIONES ESPECIALES.- La norma habilitó al Poder Ejecutivo,

nacional (PEN) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte días, cuáles
serían los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento de
la sanción de la LNPA que continuarían vigentes.

Cumpliendo con lo así dispuesto se dictó por el PEN el decr. 9101/72, derogado
en su art. 2° por el decr. 1883/91 (UPA), y, en lo que restaba de su vigencia, por
el decr. 722/96.

2. ADAPTACIÓN DE REGÍMENES ESPECIALES VIGENTES.- El artículo

faculta al PEN a sustituir las normas procesales de los regímenes especiales, a
los efectos de la paulatina adaptación de ellos al sistema de la LNPA.

La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe entenderse

como menoscabo de la garantía del debido proceso (CSJN, 4/2/88, "Banco
Regional del Norte Argentino"; CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "UCRA c/B. I.
Regional").

Hace veinticinco años que se sancionó la ley 19.549 y aún no se ha dado

cumplimiento al espíritu de su art. 2°, al dejarse subsistente y sancionarse
posteriormente gran cantidad de regímenes especiales. Así, por ejemplo, el
decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable conforme
al art. 2° del decr. 9101/72 (CNFedContAdm. Sala III, 21/3/85, "Kaufman").
Ahora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefónico por el Estado ha
dejado de tener aplicación.

3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN ORGANISMOS MILITARES, DE

DEFENSA Y SEGURIDAD.-También se faculta al PEN a dictar los
procedimientos administrativos en los organismos militares, de defensa y
seguridad, adoptando los principios básicos de la LNPA. Tampoco ello ha
ocurrido hasta ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad
se corresponde con el plexo jurídico que conforman para las fuerzas armadas la
ley 19.101 (para el personal militar), el Código de Justicia Militar (ley 14.029) y
leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del ámbito
militar (res. MI) 1068/92).

4. SUPLETORIEDAD.- La LNPA se aplicará supletoriamente en las

tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales continúen vigentes.
Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento
administrativo plantea en su aplicación una cantidad de situaciones de dudosa
solución, donde es fundamental la tarca de interpretación.
Muchas veces se da el hecho de que la legislación específica no contempla el
caso o lo hace de manera incompleta.

La supletoriedad consiste en la subsunción de una situación no prevista por la

norma específica en otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las
reglas de ésta para resolver la cuestión. Ésta se analiza y resuelve a la luz de
un ordenamiento que contempla la relación jurídica objeto de debate.

5. ANALOGÍA.- Ella supone una comparación de hechos y evaluación de

identidades entre éstos y la creación extensiva concreta e individual de los
alcances de una norma pensada para una situación determinada a otra
semejante. Hay evaluación de casos distintos y luego creación normativa.

La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para

solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen
el procedimiento administrativo.

El Congreso nacional está excluido del ámbito de la ley y su reglamento, pero

cabe aplicar analógicamente sus disposiciones (CNFedContAdm, Sala III,
2/11/82, "Llanos").

6. ACTUACIONES RESERVADAS Y SECRETAS.- El principio general es el de

la publicidad de los actos estatales, al ser éste un requisito del sistema
republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la
Administración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.

Esla facultad que fue acordada al PEN, se ejerció al dictarse el RLNPA cuyo art.
38 -al que remitimos- contempla la cuestión.

7. EL DECRETO 9101/72. - A partir del dictado de este decreto el

procedimiento administrativo nacional se dividió en dos esferas: el régimen
general, común u ordinario y los regímenes especiales reconocidos por el decr.
9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores.

Los procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado
decreto que no fueron reconocidos por él, quedaron automáticamente
derogados.

Este decreto no siguió una técnica uniforme, pues algunos incisos se referían a
las normas identificándolas con precisión mediante el número de ley o de
decreto y en otros casos se hizo una referencia genérica al tema.

El art. 2° del decreto que contenía un rico material doctrinario propicio para el
debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6°, RPA). Incluía a las
entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado, sociedades del
Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades
en las que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el
Tribunal Administrativo de la Navegación, las que se regían por los regímenes
vigentes y en los que era pertinente por el título VIII del RLNPA (procedimiento
de impugnación); las demás normas de dicho reglamento se les aplicaban
supletoriamente. También se refería a los "entes públicos no estatales", los que
se regían por sus propios regímenes y supletoriamente por la LNPA y su
reglamentación (CSJN, 27/1 1/88, "De León", LL, 1989-B 690). El art. 1° ha sido
derogado por el decr. 722/96.

8. LOS DECRETOS 722/96 Y 155/97. - El 3/7/96 se dictó el decr. 722/96 y el

5/1 1/97 el 1155/97 que modificó al anterior. En el primero se dispone que: a)
en el ámbito de la Administración pública nacional centralizada y
descentralizada serán únicamente aplicables los procedimientos establecidos
por la LNPA y por su reglamento, y b) no obstante, continuará en vigencia la
norma especial que disponga y sólo en relación con ello: 1) el cumplimiento de
requisitos previos a la interposición del recurso administrativo de que se trate;
2) la suspensión de los efectos del acto reunido; y 3) la existencia de un
recurso judicial directo (art. 1°).

A pesar de lo que establece el decreto, quedan vigentes los procedimientos

especiales regulados por una ley (al que un decreto no podría derogar -art. 31,
Const. nacional-) con los alcances en ella establecidos, aun cuando no
contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la suspensión del
acto, en cuyo caso la LNPA será de aplicación supletoria (ver punto 4). Esos
procedimientos continúan vigentes aun cuando no se refieran a las materias
contempladas en el art. 2° del decr. 722/96.

Disponía que continuaban vigentes los procedimientos administrativos

especiales que regulen las siguientes materias: a) impositiva; b) aduanera; c)
minera; d) régimen de contrataciones del sector público nacional; e) fuerzas
armadas, de seguridad, policiales e inteligencia; f) regímenes de derecho de
reunión y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de
la potestad correctiva interna de la Administración pública nacional; h)
regímenes de audiencias públicas, e i) procedimientos ante tribunales
administrativos (art. 2°).

El decr. 1155/97 modificó el art. 2° del decr. 722/96, teniendo en cuenta la

creación de la AFIP y reemplazó los dos primeros incisos por el siguiente: Las
correspondientes a la Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección
General de Aduanas y Dirección General Impositiva-", y corre el orden de los
restantes incisos.

Por el art. 3° se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cualquier

disposición que instituya procedimientos administrativos especiales deberá
contener expresa fundamentación de la necesidad jurídica imprescindible pura
apartarse del procedimiento común (LNPA y su reglamento). Ver el comentario
al art. 5° del decr. 1883/91.
Se deroga el art. 1° del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse decreto)
que establezca procedimientos administrativos especiales para la
Administración pública nacional centralizada o descentralizada (art. 4°).

TÍTULO II

COMPETENCIA DEL ÓRGANO.

ARTÍCULO 3.- La competencia de los órganos administrativos será la

que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio
constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

1. CONCEPTO.- La existencia de una pluralidad de órganos en el seno de la

Administración, determina la necesidad de que se distribuya entre todos ellos
la actividad necesaria para la consecución del interés público. Surge así el
concepto de competencia, puesto que no es posible que las funciones las
realice un solo órgano. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos
las distintas funciones.

En una primera aproximación, podemos definir a la competencia como el

conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano. Cada órgano
tiene la titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que corresponden
al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese sentido, consistirá
en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se
atribuye a uno de sus órganos, con preferencia a los demás.

La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano

administrativo para el ejercicio de sus funciones (CNFedContAdm, Sala I,
23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).

Para aquellos que admiten la actividad jurisdiccional de la Administración (ver

comentario al art. 99, RLNPA), la competencia atribuida en esos casos debe ser
interpretada con carácter estricto (CNFedContAdm, Sala T, 20/2/967, “YPF c.
Energas”).

2. NATURALEZA JURÍDICA.- La competencia del órgano es un requisito de

validez del acto administrativo (ver arts. 7° y 14). Para que un órgano
administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que esté
dentro de la esfera de sus atribuciones.

Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del
procedimiento adecuado para ejercerla.
La característica de la norma administrativa es que confiere poderes, que
habilitan a la Administración para un obrar determinado, y dichos poderes han
de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento.

Así surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de los sujetos

privados, que la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento lo
autorice en forma expresa o razonablemente implícita (CSJN, Fallos, 254:56;
307:198; CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour"). Frente al
principio "debe entenderse permitido lo que no está prohibido" (postulado de la
permisión) que domina la vida civil, es propio del régimen administrativo el
apotegma "debe entenderse prohibido lo no permitido. La competencia es así
un presupuesto para la actuación del órgano (CNFedContAdm, Sala I, 20/2/96.
"YPF c/Energas"; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-231).

Rige, así, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina como propio

de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad
determinada (CNFedContAdm, Sala III, 10/4/86, "Donna").

3. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA.- Los criterios sobre los que se asienta

la distribución de competencia son:

a) La especialización.- Este criterio nace en el momento en que se crea un

órgano pura conocer determinado género de cuestiones, atendiendo la índole
especial de ellas.

b) El orden jerárquico.- Los ordenamientos legales establecen, como

garantía procedimental, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la
decisión de un órgano está sometida a un control de legalidad o de
oportunidad qué se ejerce por otros órganos originando un criterio especial
para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico.

4. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- Un problema

fundamental es determinar el órgano que debe conocer con preferencia a lodos
los demás en una determinada cuestión. Si se trata de grandes unidades
administrativas, como el Estado, en las que se divide la Administración en
grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de
determinar a cuál de aquéllas se asigna el conocimiento del asunto. Este
criterio nos dirá, dentro del Estado, a qué ministerio o secretaría de Estado se
confía la atención de la cuestión. Dentro de cada ministerio, será necesario
precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los demás para conocer en
un procedimiento, esta preferencia se manifiesta en dos direcciones: frente a
los órganos superiores e inferiores al tenido por competente, y frente a los que
son iguales en grado. Por ello puede hablarse de dos criterios: jerárquico o
vertical y horizontal (González Pérez - González Salinas).
5. CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA.- Puede hacerse en razón de la
materia, territorio, tiempo y grado.

a) CRITERIO material.- Llamado también criterio objetivo. Atiende a una

distribución de la competencia entre órganos de distinto tipo, considerando
aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestión (competencia ratione
materia). Según el carácter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva,
consultiva y de control.

b) Por el territorio.- Comprende el ámbito espacial en el cual se ejerce

legítimamente la competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que
desempeñan sus funciones los órganos. La división en circunscripciones o
divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de múltiples
órganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.

c) Criterio funcional.- Establece la distribución de competencias entre

distintos órganos atendiendo a la distinta actividad que desarrollan órganos de
distinto grado. Tiene en cuenta que la organización administrativa se integra
verticalmente. Siendo, por principio, improrrogable la competencia, no puede el
órgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.

d) Por el tiempo.- Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse la

competencia. En general la competencia es permanente, desde que el órgano
puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin
embargo, en ciertos casos, sólo puede ejercerlas por un lapso determinado.
Estamos ante un caso de competencia temporaria.

6. CARACTERES DE LA COMPETENCIA.- Son los siguientes:

a) Obligatoriedad.- La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los

órganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al órgano no a la
persona física que lo encarna.

Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNFedContAdm, Sala IV,

30/11/93, "Montes de Oca", LL, 1994-D-238). La norma dice: "Su ejercicio
constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente”.

b) Improrrogabilidad.- Debido a ello la competencia es improrrogable. Este

principio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial, objetivo o
funcional de la competencia), a menos que esté permitida la delegación o
sustitución. Estos dos institutos son de naturaleza unilateral (decididos por la
propia Administración); la competencia administrativa no puede ser prorrogada
por acuerdo con los particulares.

c) No exigencia de ley expresa.- El legislador abandonó el criterio

tradicional de la competencia legal expresa. Opinó González Arzac que dicho
principio se contradecía con la aplicación de principios no legales de derecho
administrativo, que ampliaban la competencia de los órganos más allá de lo
fijado por las leyes.

d) Es de orden público.- Como atributo del órgano que es, resulta

indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la
incompetencia debe declararse de oficio.

7. MOMENTO PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- El principio general

es que la competencia del órgano debe existir en el momento de iniciarse el
correspondiente procedimiento (formulación de la petición; interposición del
recurso, etcétera). La competencia se perpetúa prima facie en el momento en
que el órgano provee su sustanciación, y una vez fijada, los cambios que
puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.

Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes

oportunidades:

a) Al interponerse el escrito, el órgano antes de proveer la primera petición,

debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su
competencia.

b) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguiendo la

opinión jurídica, puede el órgano declararse incompetente con posterioridad a
haber lomado intervención.

8. TRANSFERENCIA.- La competencia se ejerce por los órganos que la tienen

atribuida como propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, está permitida
la transferencia de la competencia o de su ejercicio. La norma que
comentamos, como vimos, establecía algunas excepciones al principio de la
improrrogabilidad, al referirse a la delegación, la sustitución y la avocación. El
precepto prevé, entonces, la posibilidad de que la competencia pueda
ejercerse por órgano distinto de "aquel que la tiene atribuida originariamente.
Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.

9. DELEGACION.- Consiste en un acto jurídico por el cual un órgano transfiere

el ejercicio de la competencia que le fuera constitucional, legal o
reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el acto de
delegación, una clara y concreta enunciación de las atribuciones que
comprende la transferencia.

Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un órgano de

inferior jerarquía, mas nada impide que ella, si está legalmente prevista, sea
transmitida a un órgano de igual rango.

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma autorizativa

expresa, pero no que esa norma sea legal. El RLNPA es un ejemplo de ello,
pues "habiendo sido sancionado por decreto, autoriza a los ministros y a los
óiganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades en sus
inferiores (art. 2°; conf. CNFedContAdm, Sala III, 12/10/80, "Merck Sharp y
Dohme Argentina").

El acto de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Boletín Oficial

cuando se trate de una delegación general y desde su notificación si fuera
particular.

Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo su

ejercicio, debe reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las
atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independientemente de
la jerarquía-.

En materia de interpretación de delegación de facultades debe privar un

criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza excepcional
(Procuración del Tesoro, dictamen del 29/9/89, BO, 15/5/90, 2a sección, p. 21).

10. SUSTITUCION.- Esta erróneamente incluida como excepción a la

improrrogabilidad, ya que mediante ella no se modifica la competencia del
órgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un órgano por
olio, sino que se sustituyen personas físicas dentro de él. Así se presenta un
supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recusación de un
funcionario (ver art. 6°) y se acepta una u otra por el superior que designa al
momentáneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación, (pie
es una especie del género sustitución.

11. AVOCACION.- Se produce cuando el órgano superior asume el ejercicio de

competencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante reasume -aun en
un caso concreto- el conocimiento y decisión de un asunto que corresponde al
delegado -en virtud de una delegación general- no estamos técnicamente ante
una avocación-, sino ante una revocación de la delegación. Según la norma, la
avocación será procedente a menos que una regla expresa disponga lo
contrario. A pesar de ello la avocación será improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito a una
idoneidad específica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
c) Cuando ha habido desconcentración.

12. CARACTERÍSTICAS DE ESTAS TÉCNICAS.- La delegación y la avocación

son técnicas que atañen a la dinámica de la organización y, por ende,
generalmente, asumen carácter transitorio, a diferencia de la desconcentración
y la descentralización, que son técnicas o formas de organización para el logro
del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a la estructura
administrativa.

CUESTIONES DE COMPETENCIA.
ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de
competencia que se susciten entre los Ministros y las que se plantean
entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su
actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos
resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos
Departamentos de Estado.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Un problema de competencia surge

cuando entre órganos administrativos se discute la atribución de uno de ellos
para conocer y entender en un asunto.

Estas cuestiones forman parte, como especie, de un género de mayor

trascendencia: el conflicto de atribuciones.

En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el artículo, su

problemática gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts. 4° y
5°, LNPA).
b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión de
competencia, que en puridad no correspondería a una ley procedimental, sino
a una ley orgánica.

Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las

declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaración ex oficio de
incompetencia, sea la petición admitida de incompetencia, en las cuales no
existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de competencia no es cuestión
entre partes, sino entre órganos; la afirmación de un órgano de que es
competente o incompetente es un presupuestó de la cuestión de competencia,
no la cuestión de competencia en sí, la cual solamente se producirá si el
órgano a quien se considera competente o incompetente, según los casos,
reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.

La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por vía de

declinatoria o de inhibitoria.

2. RELACIONES INTERORGÁNICAS.- Si la cuestión de competencia se

suscita entre órganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular
de éste. Si se trata de problemas de competencia entre órganos que
despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

Los actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra

derecho subjetivo alguno del interesado (CNFedContAdm, Sala I, 6/6/95,
"Wellcome", LL, 1996-A-600).

3. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.- Veamos los problemas que se

plantean a consecuencia de ellas.
a) Concepto.- La Administración pública constituye un complejo de personas
jurídicas públicas estatales; por ello interesa sobremanera determinar el
régimen que gobierna a las distintas clases de relaciones jurídicas, que
vinculan a dichas entidades.

Dentro del régimen jurídico de las entidades estatales existe un sector de

relaciones denominadas interadministrativas o intersubjetivas, que desde ha ce
poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.

La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aquella que

vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales, ya se trate del
listado en sentido amplio (Nación y provincias) o de cualquiera de las personas
jurídicas públicas de carácter estatal (CNFedContAdm, Sala IV, 21/9/95,
"Coordinación Ecológica Área Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p.
101).

A diferencia de lo que acontece con las relaciones interorgánicas, que vinculan

a órganos carentes de personalidad jurídica y que la mayor parte de la doctrina
adscribe a la actividad interna de la Administración pública, las partes en este
tipo de relaciones son siempre personas jurídicas.

Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos estatales. De
acuerdo con el texto del artículo, comprendería solamente a los entes
autárquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretación
restrictiva, toda vez que también se produce ese tipo de relaciones con las
empresas del Estado. Por ello entendemos que comprende a los entes
autárquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades mixtas o de
economía mixta (doctrina art. 32, inc. b, ley 19.549, modificado por ley
21.686).

b) Régimen jurídico.- Se ha sostenido con razón que esta categoría de

relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables a ella las
facultades que derivan de la supremacía de la Administración, precisamente
porque los sujetos de la relación son personas jurídicas públicas estatales, lo
cual establece una considerable diferencia de régimen jurídico respecto de las
relaciones que emergen de una actividad administrativa común.

Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de

diversa índole: económicas, políticas, jurídicas, etc., cuestiones que interesa
resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de acción
estatal y para permitir el ejercicio de. Las funciones y actividades de los entes
públicos sin trabas que las paralicen.

Aquí estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente jurídico.

Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros de relaciones
interadministrativas, en atención precisamente a que, según se trate de uno u
otro supuesto, el órgano competente para dirimir el conflicto
interadministrativo será el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial
correspondiente.

c) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a una

misma esfera de gobierno.- En las relaciones entre entidades estatales
pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res
petarse la posición que ejerce el órgano que se halla en la cúspide jerárquica
de la Administración pública: el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. I, Const. Nacional),
siendo inadmisible que una entidad autárquica o empresa del Estado pretenda
ejercer sus prerrogativas de poder público contra el lisiado, y viceversa, que
éste pretenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20/10/94, "OSN", ED, 161-565;
CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/88, "YPF c/ANA"; id. Sala de feria, 13/1/95,
"Encotesa", ED, 163-605). Emendemos que en esos casos se impone la
superación de las formas jurídicas, sobre todo si se tiene en cuenta que el
Estado conserva el control administrativo sobre los actos de tales entidades.

En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su art. 1°, en

materia de daños y perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o del
Poder Ejecutivo, según el monto de la reclamación, en caso de controversias
entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o
descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, empresas del Estado y la
Municipalidad de la Ciudad de Dueños Aires" (CNFedContAdm, Sala I, 7/3/96, "I.
S. S. para el Personal Ferroviario c/EN"). Para que haya conflicto
interadministrativo debe haber oposición al pago de lo exigido o circunstancia
que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, BO, 6/5/91, 2a sección, p. 23).

De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comentamos distingue:

1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de diferentes

ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo.

2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo

ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.

3) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas

esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir la
instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
por aplicación de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. Nacional de 1853/60 –
hoy-, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su decisión
(Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS.

ARTÍCULO 5.- Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se
declarare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare
competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la
autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se
considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso
someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad
que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en

ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio
jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el
dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artículo para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para
producir dictámenes y dictar resoluciones serán de CINCO días.

1. GENERALIDADES.- El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes

características: existe cuestión de competencia cuando se desconoce a un
órgano administrativo, sea por un particular o por otros órganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los

particulares o por decisiones de uno o más órganos administrativos.

Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la

cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y si fuera
necesario el dictamen técnico que se requiera, dentro de los cinco días (párr. 2°
in fine), mediante una decisión que resuelve qué órgano es el competente.

Ante el órgano dirimente no están legitimadas las partes para presentar

escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación, pues la contienda o
litigio ha dejado de ser ínter partes para transformarse en una cuestión entre
órganos. En este sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciación".

Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de competencia,

pues ellas pueden ser positivas o negativas. Aquélla se da cuando más de un
órgano pretende ser competente. La segunda tiene lugar cuando los órganos
llamados a intervenir niegan su competencia.

El art. 4° de la ley, como ya vimos, determina cuál es el órgano competente

para dirimir las cuestiones de competencia.

2. DECLINATORIA E INHIBITORIA. - La primera ocurre cuando el interesado

se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare su
incompetencia. Podría ocurrir esto, por ejemplo, en el procedimiento
sancionatorio. Se da también en el administrativo la inhibitoria -aunque no tal
como se concibe en el proceso judicial-. Ocurre cuando el particular se dirige al
órgano que considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio
inhibitorio al órgano que está conociendo en la cuestión para qué se abstenga
de continuar interviniendo.

La declinatoria de competencia es la resolución administrativa por la cual un

órgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmación de la
competencia de otro órgano. Puede declararse a pedido del particular o aun de
oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.

De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4° y 5° de la LNPA, la declaración de

incompetencia es una resolución administrativa compleja, que se descompone
en dos elementos: a) una declaración negativa de certeza sobre la propia
incompetencia, y b) una declaración constitutiva sobre la competencia ajena,
con la peculiaridad de que la cuestión de competencia no surge de la
declaración negativa, sino de la declaración constitutiva.

3. OPORTUNIDAD PARA PLANTEAR LA CUESTIÓN DE COMPETENCIA.-

Sólo podrá promovérsela antes de haberse consentido la competencia que se
reclama.

El mero planteamiento de la cuestión de competencia por declinatoria debe

producir, como consecuencia o efecto inmediato, la suspensión del
procedimiento, lo cual, sin embargo, en la práctica es relativo, ya que por
excepción se suspende el trámite en lo concerniente a cualquier diligencia de
cuya comisión pudiera resultar perjuicio irreparable.

RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS.

ARTÍCULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por

las causales y en las oportunidades previstas en los artículos 17 y 18
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debiendo dar
intervención al superior inmediato dentro de los DOS días. La
intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no
se considerará causal de recusación. Si el recusado admitiere la
causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante.
Caso contrario, resolverá dentro de los CINCO días; si se estimare
necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La
excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo
30 del Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior
jerárquico, quien resolverá sin sustanciación dentro de los CINCO
días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la
desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga
interviniendo en el trámite.

Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de

recusación o excusación y las que los resuelvan, serán irrecurribles.
1. CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y DIFERENCIAS.- Mediante la excusación y
la recusaron se logra desplazar la competencia del órgano que está
entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.

Las causas que hacen procedente la recusación, y la oportunidad y

procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,
modifican los principios generales sobre la competencia.

A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano administrativo y la

consiguiente confianza del particular en su imparcialidad, ha dispuesto la ley
que los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a petición de
los interesados (recusación) o por propia determinación (excusación). Para
evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de
demorar el trámite o para desentenderse de procesos complicados, la ley ha
disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes
pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.

Recusación y excusación son figuras procesales íntimamente relacionadas por

la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus como medio de
garantizar al particular una conduela imparcial. Pero excepto este resultado
común, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tratamiento legal y la
interpretación jurisprudencial tiendan hacia una equiparación destinada a
borrar sus límites.

La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto. La causa

de excusación, tan pronto como el agente siente afectada su imparcialidad, se
transforma desde ese momento en una condición impeditiva, mientras que la
recusación se transforma en un hecho constitutivo del deber del agente de no
ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inmediata: el agente que
no se excusa conociendo la existencia de un impedimento incurre en "mal
desempeño" de la función, mientras que al agente a quien se recusa,
simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.

2. EXCUSACIÓN.- La excusación es la espontánea declaración del agente de

que se encuentra impedido para continuar entendiendo o para entender en un
asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusación o, sin que ello
ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.

Mediante la excusación, el funcionario que se considera subjetivamente inhábil

para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.

Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente

al superior jerárquico y éste decidirá.

El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena a las
partes. Excepcionalmente, por la naturaleza de la cuestión suscitada, podrá
disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su
pronunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda afectarse la
competencia.

La parte carece de legitimación para intervenir en la excusación del agente. No

puede oponerse a la excusación (art. 11, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).
Igualmente la causa o motivo de excusación no puede ser dispensada por los
interesados, porque no se trata de un bien del cual ellos tengan la
disponibilidad.

3. RECUSACIÓN.- La recusación del agente es el medio por el cual se

exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un
determinado agente se separe de su conocimiento por sospecharse, por algún
motivo, de su imparcialidad.

La imparcialidad de aquel es un presupuesto básico del derecho de defensa, y

la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el ejercicio de esta
garantía del particular y que a la vez posibilite la defensa del agente
sospechado.

a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos generales la

recusación es un medio que se confiere exclusivamente a los interesados.
Sujeto activo es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente.

b) La recusación debe fundarse en algún motivo, es decir tiene que ser

causada. Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros
(CNFedContAdm, Sala I. 30/11/95. "Rava", LL, 1996-C-459).

4. DISTINTAS CLASES DE RECUSACIÓN.- Son las siguientes:

a) Recusación sin causa. Improcedencia en el procedimiento

administrativo.- La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar
sin expresión de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley
procesal.

b) Recusación con causa.- En ella, la parte promueve, un incidente contra el

agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipificadas por la norma
procesal, a fin de obtener su separación del procedimiento; así, no se trata de
un trámite del procedimiento, sino de una derivación de carácter
administrativo, tendiente a regularizar la composición del órgano
administrativo.

En primer lugar, no existe límite a la facultad de recusar; una misma parte

puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legítima.
Para ello; en segundo término, se puede recusar a más de un agente de un
órgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque el
agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por causa sobreviniente;
en cuarto lugar, las causas de recusación son extensivas a las liarles, sus
apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedimientos.

La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga

lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el sistema de
la enumeración taxativa de los motivos que la hacen procedente arts. 17 y 21,
Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

La recusación se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las
normas del título III del RLNPA, ante el órgano recusado.

1) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concretamente

especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos públicos o
privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o
certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su disposición,
deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pública
o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondrá todas las pruebas de
que piense valerse.

2) Los efectos de la presentación del escrito son los de suspender al agente en

el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisión del órgano competente;
la única actividad que se le permite es la de remitir el expediente al órgano que
decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del plazo de dos días el
escrito de recusación "con un informe sobre las causales alegadas".

c) DEBER DEL AGENTE RECUSADO DE INFORMAR SOBRE LAS CAUSAS

ALEGADAS.- Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:

1) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano inmediato

superior, expidiéndose sobre las causas de recusación que se le hayan
imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple una función
elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aquél no sea parle. El buen
tino, prudencia y sensatez del agente impedirán que el informe se transforme
en una refutación; a él le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre
la exactitud o inexactitud de la causal invocada.

El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg. art. 6°).

2) Las alternativas de la presentación del informe pueden ser: o el

reconocimiento de los hechos o su negación.

El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto de relevar

la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesión, la
admisión importa el reconocimiento de la exactitud del hecho alegado como
fundamento láctico de la causa de recusación. En este caso corresponde que se
tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".
Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formación de incidente por
separado, y, si lo estima necesario, recibirá la "causa" a prueba por el plazo de
cinco días.

d) DECISIÓN.- El órgano competente tiene un plazo de tres días para decidir,

estimando o desestimando los fundamentos de la recusación, plazo que se
puede ampliar al doble si se produjo prueba.

Sus efectos principales son:

1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente recusado

en la instrucción y conocimiento del procedimiento.

2) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que separa al agente

recusado, a quien se comunica esta resolución, fija la radicación de| expediente
ante el órgano subrogante. En este caso, la radicación del expediente es
definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron la
recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su
respecto

TÍTULO III

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los

siguientes:

COMPETENCIA.

a) ser dictado por autoridad competente.

CAUSA.

b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de

causa y en el derecho aplicable.

OBJETO.

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe

decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras
no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.

PROCEDIMIENTOS.
d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales
y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del
ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras
normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico
cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legítimos.

MOTIVACIÓN.

e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones

que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos
indicados en el inciso b) del presente artículo.

FINALIDAD.

f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que

otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder
perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos
de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad.

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades

comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de
las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente. (Párrafo
sustituido por art. 36 del Decreto N°1023/2001 B.O. 16/8/2001).

1. PRELIMINAR.- La LNPA si bien ha regulado diversos aspectos del régimen

del acto administrativo, a través de normas que constituyen un verdadero
derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este régimen puede concluirse
que la ley y su reglamentación han distinguido, reconociendo un régimen
jurídico diverso, el acto de alcance individual (al que denomina acto
administrativo) de los actos de alcance general y los contratos. El acto de
alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se refiera
a varias personas determinadas -acto colectivo (Procuración del Tesoro,
dictamen 277/90, BO, 3/4/91, 2a sección, p. 2.1).

La declaración administrativa en que el acto consiste, se presenta como la

ejercitación de una potestad administrativa que deriva del ejercicio por el
órgano, de la función administrativa. Habrá actos administrativos que dicte la
propia Administración, otro órgano estatal no encuadrado en ella, o por una
persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero que actúa
"poderes delegados" por la Administración (v.gr., colegios profesionales). La
condición de que el acto administrativo sea una expresión de la potestad es la
que lo conecta a la legalidad, pues así como no hay potestad sin norma previa,
como aquél ha de expresar una potestad, puede colegirse que no hay acto sin
norma que lo autorice y lo prevea.

2. ELEMENTOS DEL ACTO.- La construcción de una teoría sobre los

elementos del acto administrativo presenta una singular importancia, pues se
relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios del
acto administrativo se analizan en relación con los elementos. Por ello, la
literatura jurídica administrativa sé había planeado antes de la sanción de la
ley la cuestión de determinar los elementos del acto administrativo. No había
uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay después de la ley- y si
bien en algunos casos todo se reduce a una cuestión terminológica, en otros
las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o ubicación de la "voluntad" en el
acto- se hallan relacionadas con problemas capitales de la teoría general del
derecho.

Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente las distintas
condiciones que deben concurrir para la existencia del acto, hablaban de
"elementos del acto", aunque aquella unificación agrupaba genéricamente
presupuestos que no eran elementos.

Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificación era sólo didáctica,

agrupó bajo el término requisitos supuestos que en realidad no lo son. EI acto
está integrado por el objeto, la motivación y la forma -y el contenido si se lo
diferencia del objeto-, estos son sus elementos, los demás son en realidad
presupuestos de existencia o requisitos de eficacia pero la ley las agrupa
dentro de los elementos.

3. ENUMERACIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO

ADMINISTRATIVO.- De acuerdo con el artículo que comentamos, los
elementos esenciales del acto administrativo son: competencia, causa, objeto,
procedimientos, motivación y finalidad. A ellos debe añadirse la forma
(regulada en el art. 8°). Algunos comentaristas agregan a estos elementos la
voluntad del órgano (que la LNPA enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc.
a).

a) Competencia.- Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto

de reglas que rigen la actuación y facultades del órgano administrativo. La
doctrina clásica, al definir la competencia como la medida de la potestad de un
órgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina procesalista que
caracteriza la competencia como medida de la jurisdicción, mientras que ella
consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Con
el primer alcance la ha considerado la LNPA en los arts. 3° a 6° -porque se
refería al ejercicio de ella-, ahora la precisa en su verdadero significado -como
elemento del acto-.

Por ello cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto de

atribuciones y facultades que corresponde al órgano, sino saber si el ente es
titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurídica pública -al ente al
que pertenece el órgano- ese conjunto de atribuciones. Esta distinción es
importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la
incompetencia es por razón del grado -y en principio subsanable- o si aquélla
versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso será imposible
el saneamiento.

La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto administrativo y

no a la de notificación, pues esta cuestión se vincula a la eficacia y aquélla a la
validez (CNFedContAdm, Sala II, 15/4/93, "Wag SA", LL. 1993-D-391). El acto ad
referendum es aquel en que el órgano que dictó el acto originario no es
competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobación
(CNFedContAdm, Sala 1, 23/11/95 "Herpafana SRL", ED, 168-413).

b) Causa.- El derecho administrativo no ha estado alejado de la polémica

privatista -heredada de la doctrina escolástica- acerca del concepto y la función
de la causa como requisito del acto. Lo cierto es que los distintos alcances
atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicación en este
caso.

En la norma se emplea el término para designar un concepto más amplio y

distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo
y no a la relación que pueda nacer de él. De ahí que se refiera a la serie de
antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del
acto administrativo.

Tampoco la causa se relaciona con la intención o propósito perseguido por

quien emitió el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado
por la ley (la finalidad).

La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su

planteamiento inicial, las particularidades que el acto administrativo ofrece,
una de las cuales es que la teoría de la causa se ha construido el derecho
privado teniendo en cuenta fundamentalmente los negocios jurídicos
bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y

antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (CNFedContAdm,
Sala IV, 22/10/85, "Somerfin"). La causa del acto administrativo es la
circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto
(CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL. 1999-E-520).

Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el
acto pueda y deba ser dictado por la Administración. Ello es lógico si la
Administración ejecuta la ley, pues ésta -como imperativo abstracto conecta
una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico. Si el acto
administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse en función
del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante
para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al
funcionario). Puede ocurrir que exista una situación más compleja o más
ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos (de valor o de
experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.

La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un

hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene
directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento
reglado del acto. Algunos consideran que la causa y el motivo significan una
sola y misma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero no siempre. El
motivo se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en la razón por la cual la
autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribución es reglada, puede
coincidir el motivo con la causa.

c) Objeto.- El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta tanto

puede ser una decisión, un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del
acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a
través de la declaración pertinente (Bandeira de Mello).

Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá

predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea
consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la
Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto,
el objeto de él debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la
juridicidad.

El objeto comprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del

acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implícito, que normalmente no
se establece de manera expresa, pues está determinado en la norma. Puede
existir un contenido accidental, que la voluntad del agente puede introducir en
el acto, siendo clausulas adicionales a las naturales.

Debe ser lícito. Así el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La
ilegitimidad puede resultar de la violación de la Constitución, de la ley,
reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable.

De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de certeza y

posibilidad física y jurídica. Así el objeto del acto debe ser determinado o
determinable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo
contrario importaría introducir toda clase de inseguridades en los actos
administrativos. Debe poder precisarse la decisión adoptada por la autoridad
administrativa. Debe saberse de qué acto se trata, a qué personas o cosas
afecta, en qué tiempo y lugar habrán de producirse los efectos.
La posibilidad jurídica lleva ínsita la noción de ilicitud. Habrá así imposibilidad
jurídica cuando se trata de cosas o de hechos que si bien podrían
materialmente existir o realizarse, legalmente ello no es posible.

En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden

materialmente existir o realizarse), cabe decir que la imposibilidad de hecho
puede darse por la falta o inexistencia de: 1) sustrato personal -nombramiento
como agente público de una persona fallecida-; 2) sustrato jurídico -aplicación
de una sanción disciplinaria a quien no es un funcionario público-, y 3) sustrato
material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesión de
una playa sepultada por un maremoto-.

a) Procedimientos.- El acto administrativo, antes de su emisión, requiere de

"ciertos procedimientos. Son los actos de trámite y preparatorios que preceden
al acto. Son actos producidos por la propia Administración en algún caso por el
particular.- Así, por ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario sólo
podrá ser dictado después de una serie de actos que componen un
procedimiento: llamado a concurso, inscripción, oposición, etcétera.
Igualmente una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que
forman parte del procedimiento de selección del contratista.

Los procedimientos serán distintos según el objeto del acto. Por aquello que ya
dijimos acerca de la íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto
de él, puesto que el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines.
Así, no puede haber un procedimiento único para los distintos tipos de
actividad.

El procedimiento administrativo común, general, se halla regulado en la ley que

comentamos y fundamentalmente en su reglamento.

La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un órgano de

asesoramiento jurídico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o
intereses legítimos. Es un loable propósito tendiente a encauzar jurídicamente
toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los
organismos técnicos, sólo puede permitirse con la demostración de que ha
mediado error n omisión de entidad suficiente para descalificar tales
dictámenes" (CNFedContAdm, Sala I, 11/9/86, "Defilippo"). No obstante el
carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su ausencia no
determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto (ver art. 14).

La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través de un

procedimiento. Esto se debe a una doble causa: a) que siendo el Estado una
persona moral, que persigue el interés publicó, su "voluntad" se forma
mediante la actuación de una serie de órganos, y b) la "juridización" cada vez
mayor del actuar administrativo.
b) Motivación.- La motivación es la explicación de la causa; esto es la
declaración de cuáles son la expresión de las razones y las circunstancias de
hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (CNFedContAdm. Sala II,
23/9/93, "Beamurguia", ED, 156-113), y se halla contenida dentro de los
"considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normativo a los
"considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en la parte
dispositiva, máxime si de ella se desprende un sentido diverso. Para discernir el
sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal el texto mismo de
la parte dispositiva, toda vez que es en ella donde la Administración consagró
el alcance que entendió debía darse (Procuración del Tesoro, dictamen 272/91,
130, 29/4/91, 2a sección, p. 21).

La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorizar el iter

psicológico que ha inducido al titular del órgano a dictar el acto, de tal forma
que haga posible conocer los momentos fundamentales del razonamiento
(Iaccarino, Studio sulla motivazione, Roma, 1993, p. 87 y 88). Consiste en la
exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho
acto y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del
acto administrativo- como en el interés público que se, peí sigue con su dictado
(CNCiv, Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999, E-520).

Comprende a la causa del acto y la excede, pues le da una mayor relevancia al

obligar a describirla y consignarla en el texto de la decisión. El distingo estriba
en que la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivación es la
obligación de expresar, de consignar tales antecedentes, más los fundamentos
que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictado del acto (STJTdelFuego,
7/5/96, "Tavarone", SDO, expte. 188/95,-L" IV, F° 151/61, de mi voto).

Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de

legalidad en la actuación de los óiganos estatales (CNCiv, Sala I), 26/12/ 94,
"Verzello", LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del particular
responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor protección de los
derechos individuales. Constituye un requisito referido a la razonabilidad. A
partir de la norma existe la obligación genérica de motivar todos los actos
administrativos. El principio general es la motivación, salvo que no exista
necesidad jurídica de ella.

El requisito de la motivación tiene una mayor importancia en los actos

realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la
motivación de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables.

La discrecionalidad no es arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84,

"Hughes Tool Co", LL, 1984-D-363; Procuración del Tesoro, dictamen del
10/10/89, BO, 30/5/90, 2a sección, p. 22). Lo propio ocurre en el caso de, los
conceptos jurídicos indeterminados, pues compete a la Administración
determinar los extremos que los componen (CNFedContAdm, Sala I, 2/8/ 99,
"Caamaño", LL, 1996-C-15).
La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede
admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictámenes que sean
expresamente invocados (CNFedContAdm, Sala II, 23/9/93, "Beamurguia ", ED,
156-113; id., Sala III, 22/5/86, "Del Río"; id., id., 28/ 3/96, "Daysi lng."). La
simple cita de una disposición legal puede surtir los efectos de la motivación, si
la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva (CNCiv, Sala J,
23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).

Excepcionalmente el vicio de la falla de motivación podrá ser suplido por una

motivación ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada (Dromi;
CSJN, Eolios. 305:203, "Robledo"; CNFedContAdm, Sala III, 6/8/87, "Vidal
Castro"). No es necesaria una relación analítica o circunstanciada de la causa;
basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJCórdoba, Sala
ContAdm, 5/9/96, "Altamirano").

La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las

actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no
aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como
etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí (Procuración del
Tesoro, dictamen 256/91, BO, 22/4/92, 2a sección, p. 21).

f) Finalidad.- El último elemento que trata la norma que comentamos es la

finalidad. Así como la determinación del elemento causa se realiza con la
pregunta "¿por qué?", el elemento fin del acto se determina con la pregunta
¿para qué?

La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es el

resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado.
Así la finalidad del acto que disuelve una manifestación tumultuosa es proteger
el orden público, la paz pública.

Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfacción

concreta del interés público, del bien común. Esto constituye el fin del
procedimiento. Cualquier desviación de esa finalidad lo vicia.

No pueden perseguirse otros fines, ni públicos ni privados. En el primero se

desvirtúa la competencia; en el segundo, habría además una ilicitud natural
-dolo- por parte del agente que representa al órgano. La actividad
administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,
necesidades de interés público. La organización administrativa y la distribución
de competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos tiene que
atender cada órgano y cada persona pública.

Por ello, como afirma Marienhoff, todo acto administrativo particular tiene una
finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla relación objeto-fin
responde específicamente a la finalidad perseguida por la norma y por la que
se le confirió la competencia al órgano que dictó la resolución particular, y
aquélla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de partida y está
condicionada, a su vez, por la norma constitucional que autoriza su dictado y la
relación existente entre ella y el fin perseguido por la Constitución.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y común
finalidad, que se va especificando a través de la distribución de competencias
dentro de la Administración y que determina el objeto o contenido que pueden
tener esos actos.

La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumplir

con la finalidad que inspiró la norma por la que se otorgó competencia al
órgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a
la causa y objeto del acto, y 3) el contenido u objeto del acto tiene que ser
adecuadamente proporcional a esa finalidad.

4. CONTRATOS, PERMISOS Y CONCESIONES.- La ley excluye a los

contratos administrativos o los permisos y concesiones de la aplicación de las
normas de este título, los que se regirán por sus leyes especiales, sin perjuicio
de la aplicación analógica de aquéllas. Debe consignarse que no excluye la
aplicación directa de las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo que
hace a las cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes (I, II y IV). Toda
exclusión es de interpretación restrictiva.

FORMA.

ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y

por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la
firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las
circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

1. CONCEPTO.- La declaración de la Administración, ya signifique volición,

cognición o juicio, se concreta en el acto administrativo. Para que adquiera
entidad en el mundo jurídico debe exteriorizarse al emitir el acto (TSJCórdoba,
Sala ContAdm, 15/12/98, "Cañedo", LLC, 1999-839).

Se llama "forma" del acto administrativo al modo o manera de producirse esa

exteriorización.

La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una

garantía para los particulares.

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de

forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual cabe
sostener que la forma es también esencial para la validez del acto
administrativo.
Algunos autores engloban en este elemento los trámites preliminares para el
dictado del acto -v.gr., Heredia-, llamados por otros "formalidades".

También cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones

posteriores al acto, como por ejemplo, su publicidad (Gordillo).

Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia por el criterio
restringido, y se refiere a la instrumentación constatada y documentada. El
procedimiento previo a la emisión del acto se expone en el art. 7°, inc. d, y la
notificación y publicación en el art. II (CNFedContAdm, Sala I, 12/9/95,
"Frávega", LL, I996-C-31).

La ley en el artículo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una

acepción estricta, entendiendo por la declaración de voluntad una vez formada,
o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el acto, actuando como
medio de transporte de dicha voluntad al campo jurídico, a los fines de
asegurar su prueba y de permitir el conocimiento de su contenido.

2. REQUISITOS.- El derecho positivo en el orden nacional nos señala los

siguientes: lugar y fecha de emisión del acto. Que sea escrito, expreso y
firmado. A ello debe agregarse la determinación del órgano emisor y la función
que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisión por conducto del
instrumento idóneo. Tratándose de un órgano colegiado, el acto de la sesión.

Con relación a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error
haber incluido la firma, y que ésta no es requisito de forma, sino sencillamente
lo esencial para la existencia del acto administrativo; mientras no exista la
firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolución no están
firmados, significa que no hay decreto ni resolución. Hay un papel escrito, sin
trascendencia jurídica alguna. Podría verse en ello un proyecto, a lo sumo.

Cuando, falta una firma esencial, el acto es nulo, pero no nos parece jurídico
proclamar la nulidad de un acto no firmado.

Por oposición a la escrita tenemos la forma verbal. Es común en la

administración interna, por ejemplo, en las órdenes de servicio de un superior a
un inferior jerárquico o a alguien que se encuentra en una sujeción especial
(CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour") bien entendido que
referidas a actividades de poca significación, pues cuando ello no se da, los
problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de
desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

También es común en la actividad policial (orden de detención, disolución de

manifestaciones, etcétera).

En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantáneo

cumplimiento del objeto.
Existe la posibilidad de que actos de gran significación jurídica sean producidos
verbalmente, por exigirlo así las circunstancias, pero necesariamente deben
ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, según sea lo que
corresponda.

Otra forma la constituyen los signos o señales. Pueden emanar de un agente

de la Administración (p.ej., policía del tránsito) o de un elemento físico
(semáforo, etcétera).

La gama es numerosa, pero es indudable que en todos los supuestos nos

encontramos ante una exteriorización de voluntad expresa. Hay que distinguir
entre los signos que exteriorizan el acto administrativo y aquellos que
constituyen su notificación.

En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del agéntese

tránsito, las luces del semáforo, etc., y en él se percibe la contemporaneidad
entre el acto y su notificación. En el segundo, el letrero indicador de velocidad
máxima en determinada zona del camino o al ingreso a zona urbanizada. No
hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la señal lo
notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de
contravenir la norma.

El órgano y su función deben estar explicitados en el acto administrativo. De

una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si ello no se cumple, el
acto estará viciado. El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los
requisitos por considerárselo obvio. Pero hay que recalcar que todos los actos
deben estar escritos en el idioma nacional.

El acto debe dictarse en instrumento idóneo.

3. TRASCENDENCIA.- La significación y trascendencia que tienen las formas

en nuestra materia es muy superior a la que asumen en el derecho privado.
Coincidimos con Cassagne en que el formalismo administrativo "cumple con
una función diferente que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo
que se trata de tutelar es la seguridad jurídica o la aceleración del tráfico
mercantil".

En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de garantía, tanto

de los derechos de los particulares como del orden, acierto, justicia y legalidad
que deben existir en la actividad administrativa.

El formalismo no solamente aparece exigido en la cúspide del poder del Estado

por el sistema de controles recíprocos entre los órganos que ejercen el poder
estatal (legislativo, ejecutivo y judicial), sino en toda la organización interna del
Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control
jerárquico que se establezcan en la órbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos,
desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida
interesan a nuestra disciplina.

No nos convence la opinión de que en ausencia de acto expreso, la nota de la

Administración que hace saber al destinatario la decisión de la misma, reúna
las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificación" (Procuración
del Tesoro, Dictámenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, DO,
6/11/91, 2° sección, p. 18).

4. CLASIFICACIÓN.- En derecho administrativo no rige la clásica distinción

que recoge nuestro Código Civil entre formas ad solemnitatem y ad
probationem, dada la distinta función que la forma cumple en dicha disciplina.
En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificación de
cuño civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.

Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con

el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos
tipos de invalidación que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto
formal.

La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la gravedad del

vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidación, mientras que la
rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciación o valoración que
sobre el defecto pueda tener o no el órgano que revise el acto.

VÍAS DE HECHO

Artículo 9.- La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho

administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales;

b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso

administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la
suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose
resuelto, no hubiere sido notificado.

1. PRELIMINAR.- El artículo que comentamos ha receptado normativamente

una situación peculiar en el obrar de la Administración pública, de nominada
"vía de hecho administrativa". Las consecuencias de la vía de hecho inciden
decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya que restringen
indebidamente -pues falla en estos casos la habilitación necesaria para
legitimar la acción administrativa- los derechos y garantías individuales.

2. VÍA DE HECHO Y VÍA DE DERECHO.- En general, la vía de hecho se opone

a la vía de derecho. Ésta es el medio legal utilizado por una persona para hacer
valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por una persona
para concretarlas.

En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vías de
hecho", que se verifican siempre que un particular sin título ejecutorio
pretende por la fuerza material constreñir a otro particular a cumplir las
obligaciones asumidas.

La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de comprender:

podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera cometida
por la Administración contra el derecho de propiedad o contra una libertad
pública.

3. VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS.- El principio de legalidad pauta

globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, todos los actos
de la Administración pública están subordinados a una norma habilitadora,
aunque no necesariamente de rango legal.

Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve

operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantías
individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia de
una “vía de hecho" (CNFedContAdm, -Sala U, 12/12/95, "Fernández", ED, supl.
jurisp., 1995, n° 3, p. 23). Situación ésta que genera -como principales efectos-
la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad
patrimonial de la Administración pública.

4. PRESUPUESTOS DE LAS VÍAS DE HECHO.- Vamos a estudiarlos por

separado:

a) Comportamiento material.- La vía de hecho consiste en un

comportamiento material observado por la Administración pública, y
consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos
considerados independientemente de su ejecución no pueden constituir vía de
hecho (Bielsa).

Este comportamiento material debe ser observado por la propia Administración

pública, aunque no cabe descartar totalmente la vía de hecho cometida por
quien, pese a no integrar la estructura orgánica de la Administración, obra, sin
embargo, en virtud de autorización de ella (p.ej., contratista de obras públicas
o concesionario de servicios públicos).

Ahora bien, no toda actuación material de la Administración constituye una vía

de hecho, pues en virtud de su amotínela ejecutiva, el uso de la coacción -de
concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legítimo (art. 12. LNPA).

b) Irregularidad en dicha comportamiento.- La configuración de la vía de

hecho exige la irregularidad del comportamiento material, situación susceptible
de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material
en sí considerado, como en los de irregularidad del acto administrativo que le
dio origen.

La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto

administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura que
autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y, por ende, el particular
afectado queda privado de las garantías del debido proceso adjetivo (art. 1°
inc. f, LNPA) e impedido de ejercer los remedios que el ordenamiento jurídico
establece para impugnar la decisión administrativa. Dentro de esta situación
-que configura la vía de hecho "típica" - encuadran también, por especial
previsión de la LNPA, las hipótesis contempladas en el inc. f; referidas a la
ejecución de un acto administrativo, estando pendiente algún recurso de los
que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión de los efectos
ejecutorios y la ejecución de un acto administrativo pendiente de notificación.

La solución es, para algunos, teóricamente desacertada, "pues este supuesto

se refiere a un caso de muy dudosa calidad de vía de hecho", según la opinión
de Grecco, para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseñado
por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas hipótesis la
legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurídico de la decisión
o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutela
ejecutiva (ejecución suspendida; art. 12, in fine, LNPA) o el acto administrativo
no es eficaz (art. 11, LNPA, y art. 19, RLNPA).

Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la

ley asimila a tal situación) la irregularidad del comportamiento material
administrativo puede provenir; 1) de la discordia indudable entre el acto
administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una requisición el acto
individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de
las modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un acto administrativo
legitimador, la Administración no está habilitada para ejecutar por sus propios
medios el mandato en él contenido, sea por su especial naturaleza o por
determinada prohibición de la ley (art. 12, LNPA).

c) Irregularidad en el acto administrativo.- Inversamente de lo que

acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el
comportamiento material de la Administración pública el conceptuado
irregular-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no
ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de la decisión
"o acto administrativo que se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de
irregularidad del acto administrativo puede generar eventualmente una vía de
hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnación del acto administrativo. La hipótesis
tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia
virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en el
área, como ocurre, por ejemplo, en la usurpación de funciones, situación en la
cual de ningún modo puede conectarse la decisión con las potestades
atribuidas a la Administración pública. Y comprende, además, aquellas otras
situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad
administrativa, la decisión es ajena a la aplicación de un texto normativo (v.gr.,
imposición de tributos sin ley formal que lo permita, de gravámenes reales a
propiedades privadas dispuesta por autoridades administrativas sin habilitación
legal, etcétera).

En estas hipótesis,-tradicionalmente encuadradas dentro de la categoría de la

incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objetivas
fácilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por
lo tanto, que la operación material administrativa no esté legitimada.

Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede formularse como
plena sin incluir la del "acto jurídicamente inexistente" (ver comentario al art.
14) porque no es correcto pensar que la vía de hecho no deba tener otro
contenido que el de "hecho material" consumado por un órgano administrativo
sin acto administrativo previo.

d) Alentadora lesión de una libertad pública o del derecho de

propiedad.- El comportamiento material Irregular de la Administración debe
vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel
obrar. La vía de hecho se refiere -en su construcción tradicional-, a los derechos
emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien, a alguna de las
libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico, incluso a la
lesión de una libertad innominada.

5. CONSECUENCIAS DE LA VÍA DE HECHO.- La producción de una vía de

hecho genera como efecto principal la paralización de la jurisdicción
contenciosa administrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones
que de aquélla se deriven. Se ha dicho jurisprudencialmente que "la acción
judicial de instancia única que traduce el recurso directo previsto en el art. 32
de la ley 24.521 es la vía idónea y eficiente para cuestionar vías de hecho
administrativas" (CNFedContAdm, Sala I, 16/4/99, "Fernández c/UBA", JA, 1999-
III-25). Corresponde en tales casos la intervención de jurisdicción ordinaria,
pues el Juzgamiento de las vías de hecho corresponderá al Tribunal Federal
aplicar la disciplina general del derecho común de la responsabilidad (art. 116,
Const. Nacional; art. 2, inc. 6°, ley 48, y arts. 41 y 45, ley 13.998) conforme al
ámbito territorial pertinente, el cual es competente para la determinación de la
responsabilidad patrimonial -precisando la naturaleza y extensión de los daños-
y la fijación de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios
irrogados al particular con motivo de la vía de hecho. La LNPA contempla la
impugnación de las vías de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los
supuestos del inc. b del artículo que comentamos.

SILENCIO O AMBIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente
a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se
interpretarán como negativa.

Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido

positivo.

Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el

pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el
plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se
considerará que hay silencio de la Administración.

1. CONCEPTO.- La carga que grava a la Administración pública de, emitir el

pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto,
vendrían ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento jurídico no
arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no cumpla. Debido a
ello la LNPA y su reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a
evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa.

El artículo que comentamos se ocupa de uno de esos medios: el silencio

administrativo. Éste se produce cuando el órgano administrativo no resuelve
expresamente la petición o pretensión deducida por el particular, es una ficción
que la norma establece en beneficio del que inició el procedimiento.

2. CLASES.- El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente

concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance de
permisión total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b) el de
denegación, también total de lo que se hubiera pedido: silencio negativo. Para
que el silencio tenga el primer alcance debe estar así determinado
expresamente por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.

3. SILENCIO Y AMBIGÜEDAD.- El texto de la norma que comentamos sugiere

algunas reflexiones relacionadas con la equiparación entre silencio y
ambigüedad en cuanto a las consecuencias jurídicas. Esta solución no puede
estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fáctica y
jurídicamente definible, la ambigüedad, por el contrario, discurre por un carril
eminentemente subjetivista, que suscitará en la práctica administrativa
eternas discusiones. Una decisión clara para la Administración puede ser
ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que ello provoca.
La cuestión de si hay ambigüedad, remite, por lo demás, a un problema de
interpretación del acto administrativo que puede ser solucionado por vía de los
principios generales.

4. REGULACIÓN.- La LNPA y su reglamentación regularon el silencio

administrativo con carácter general en el artículo que comentamos y respecto
de los distintos recursos en particular en los arts. 87, 91, 98 y concordantes.
5. EL SILENCIO COMO ACTO PRESUNTO.- Antiguamente se daba al silencio
el contenido de un acto presunto. Ello basado en que el objeto de impugnación
de los recursos administrativos y del contencioso administrativo es siempre un
acto administrativo. Si el silencio en la Administración se estima como un
verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece ser necesario unir a
él los adjetivos que califican en general los actos, administrativos expresos:
firme, consentido, confirmatorio, etcétera. Del mismo modo y por las mismas
razones aplicables a los actos expresos, fuese necesario fijar un plazo para la
válida impugnación de esas decisiones presuntas, a fin de evitar una situación
de indefinida pendencia.

La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio ficto

(porque el silencio es una ficción). No nos encontramos, entonces, ante un acto
presunto.

6. EL SILENCIO CÓMO HECHO.- El silencio no puede ser una declaración de

voluntad (acto), sino, precisamente, la ausencia de toda actividad volitiva, ante
la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a averiguar el
sentido de una voluntad que no existe.

Así cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos
efectos jurídicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es
decir, a evitar que la ausencia de una decisión determine la pérdida de
eventuales derechos de los particulares.

7. INACTIVIDAD FORMAL E INACTIVIDAD MATERIAL DE LA

ADMINISTRACIÓN.- Es preciso distinguir entre actividad material y actividad
formal de la Administración. Esta distinción resulta útil al caracterizar
relaciones administrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo
el título general de la inactividad administrativa.

Por inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la

Administración dentro del marco de sus competencias ordinarias. La
inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad de la Administración
dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de los
particulares.

Mediante una petición provocatoria y la ayuda del silencio administrativo, se

concreta la inactividad material de la Administración en una inactividad formal
provocada.

8. SILENCIO NEGATIVO.- El silencio administrativo negativo no tiene otra

finalidad que facilitar al interesado que inició el procedimiento administrativo el
acceso a una impugnación ulterior (administrativa o judicial).
Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; permite a aquel que
formuló una petición o recurso ante la Administración acudir a las vías de
impugnación en cada caso asimilables frente a lo que se presume una
denegación. La presunción de que, transcurridos ciertos plazos se ha
"denegado" la petición deja abierta al particular la vía recursiva o procesal para
satisfacer su pretensión.

El silencio negativo es una presunción legal en favor del particular, y éste

puede utilizarla o esperar la decisión expresa de la Administración, que
necesariamente debería sobrevenir y no es el silencio una sanción a la
pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular.

9. SILENCIO POSITIVO.- La inactividad de la Administración en este caso

tiene por efecto estimar la pretensión deducida por el interesado. Su
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma
jurídica que concretamente le otorgue tal carácter (CNFedContAdm, Sala IV,
20/5/86, "Matadero Frigorífico Antártico", LL, 1988-A-84).

No puede caracterizarse sin más como la otra faz del silencio desestimatorio.
Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmente común de
ambas versiones y la intercambiabilidad de sus técnicas y problemáticas. En
los supuestos específicamente contemplados por las normas a las que remite
la LNPA, se entiende que la Administración accede, dando significado positivo a
su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparándola con el silencio
negativo, tiene su fundamento en la específica naturaleza de las decisiones
que en tales casos corresponde adoptar a la Administración. Lo que se espera
de ella es la remoción de unos límites que han sido impuestos a los derechos
de los particulares, cuyo ejercicio quedaría condicionado a la constatación de
su compatibilidad con el bien común.

En efecto, puede entenderse que la Administración se reserva la posibilidad de

prohibir, durante un período determinado, el ejercicio de unas actividades cuyo
desarrollo se pretende según se le ha comunicado. De no pronunciarse, se
estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades propias de los
derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular. Pero entender al
silencio positivo como ausencia de prohibición por el transcurso de un cierto
lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad de su utilización para la
remoción de supuestos límites a derechos subjetivos. Si tales derechos no son
siempre perfilables sin el concurso expreso de la Administración, ésta no puede
renunciar a sus potestades prohibitorias de conductas ilícitas, puesto que el
posible conflicto entre intereses públicos y privados exige en ocasiones un
pronunciamiento concreto indeclinable.

Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administración, el

peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantías que obra para
los actos expresos y la Administración vinculada indefectiblemente por las
consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma, hayan
contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el bien
público, en definitiva, puedan seguirse con el juego del automatismo, por la
desidia de un funcionario o el puro azar de extravío de una documentación.

Cabe decir que a tal interpretación del silencio positivo habría que agregarle
que sólo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las formalidades
legales puede reconocérseles derechos a los particulares y por ello no puede
admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo concedido por el
silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.

Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro

ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72
(reglamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65
(reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Públicas).

También lo era el art. 4° del decr. 1842/87 referido a la desmonopolización de

los servicios públicos prestados por empresas estatales, (pie establecía que
"los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en
las áreas de competencia del Ministerio de Obras y Servicios Públicos,
notificarán su intención, en cada caso... Si dentro de los treinta días hábiles
siguientes a la notificación... la secretaría correspondiente no se opusiere, con
expresión de fundamentos, el interesado quedará autorizado de pleno derecho,
sin necesidad de acto alguno de autoridad competente, a producir o proveer
los bienes o prestar los servicios sobre los cuales haya versado la notificación".
La inconveniencia de esta solución legal es evidente, y ha dado lugar a
cuestionamientos judiciales de cierta importancia.

10. REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE EL SILENCIO.- Se pueden

clasificar de la siguiente forma:

a) Generales. El artículo que comentamos regula con carácter general el

silencio de la Administración, prescribiendo que si las normas especiales no
prevén un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder
de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin que se produzca dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. Por lo tanto,
con carácter general, la configuración del silencio requiere:
1) Transcurso del plazo establecido o. en su caso, el de sesenta días,
computado según el art. 1°, inc. e, ap. 2°, de la ley, y desde la recepción del
escrito del interesado en la oficina respectiva.
2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposición del
escrito de "pronto despacho".
3) Cumplimiento de un plazo complementario de treinta días.

b) Particulares.- Pese a esta regulación general, otras normas del

ordenamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio
administrativo, como ocurre en el régimen recursivo estructurado en el RLNPA.
Allí, el "silencio desestimatorio" está legislado para los recursos de
reconsideración arts. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 98).

11. DEMORA DE LA ADMINISTRACIÓN.- Es esencial para la operatividad

tanto del silencio negativo como del positivo.

En lo que atañe al silencio, es procedimentalmente necesario que, transcurrido

el plazo legal que tenía para resolver la petición del particular, éste conmine
previamente a la Administración, a fin de que, expresamente y en un sentido u
otro, se pronuncie dentro de determinado plazo, bien entendido que, como
cualquier otra persona deudora u obligada a algo, de no cumplir la obligación
legalmente impuesta, incurrirá en mora.

El artículo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora, por lo cual,
al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental indispensable
para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible de revisión
jurisdiccional. La "solicitud de prosecución del trámite" no es el pedido de
pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549 (CNFedContAdm,
Sala IV, 15/4/98, "Santa Lucía Cristal", ED, 182-47).

Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar que,

aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella se dé
como tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que, durante un
período temporal más o menos dilatado, la Administración mantenga una
actitud pasiva respecto de una concreta pretensión, sino después de que
transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva persista,
después que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la
Administración su conducta improcedente; es decir, que se le inste -pronto
despacho- solicitando que produzca su debida resolución.

El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficción legal que la norma

implementa sólo produce sus efectos a partir del cumplimiento de los términos
fijados. De ahí la improcedencia -por prematuridad- de la petición de pronto
despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta días o la acción judicial
antes de vencer los treinta días subsiguientes.

12. INICIACIÓN Y CONSUMACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.- De lo

dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la
producción de los efectos del silencio que se identifique y concrete con
indiscutible precisión, ante todo, cuál es el día inicial del cómputo de los plazos
expresados. Este es un problema de simple solución, puesto que será la fecha
oficial de planteamiento de la solicitud la que originó la iniciación de dicho
cómputo. O, en otras palabras, el término se inicia en el momento en que tiene
lugar la recepción por el órgano administrativo competente de la petición del
particular que determinó su obligación de resolver, salvo supuestos en que la
Administración tenga que suplir deficiencias en la petición, o deba,
necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos.

Como término final, del que se origina la producción del efecto -positivo o
negativo- del silencio para el interesado, hay que estar al día a partir del cual
expira el plazo, general o especialmente señalado por la ley, a lo largo de cuyo
transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar su resolución, con
denuncia de la mora.

13. RESOLUCIONES TARDÍAS.- Veremos las diferentes aristas que presenta

está cuestión:

a) Consideraciones generales.- Hemos de referirnos al concepto, naturaleza

y efectos de las llamadas resoluciones tardías o extemporáneas. El expreso
designio de la ley es la fijación del momento a partir del cual se posibilita al
particular ejercer su facultad impugnaticia, cuando ha transcurrido el plazo que
establece sin que la Administración haya decidido, pero no se preocupa de
advertir sí, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en
pie la obligación de aquélla de resolver expresamente.

Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva

(CNFedContAdm, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL, 1990-A-63, cualquiera que
sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el
pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos,
así, ante las denominadas resoluciones tardías.

Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto

administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar
dentro del plazo señalado por el ordenamiento jurídico para que se reconociera
o rechazara expresamente el derecho pretendido por el interesado,
corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones
tardías o extemporáneas.

b) Efectos de la resolución tardía.- La resolución extemporánea tiene

consecuencias diversas, según sea el efecto acordado al silencio de la
Administración. No es lo mismo, para la cuestión que encaramos, que el
silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.

c) Caracteres de la decisión tardía frente al silencio positivo.- Expresa

García de Enterría que es inaceptable que la Administración resuelva
expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha producido
en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el mismo
sentido Grecco, quien manifiesta que ello constituye "un límite al ejercicio de la
actuación administrativa posterior. Y consiguientemente, las potestades
revocatorias de la Administración encuéntranse subordinadas en su ejercicio a
la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la
ley" (arts. 17 y 18, LNPA).
Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre
en el caso del silencio con signo negativo, la Administración no puede
desconocer, contradecir ni alterar, mediante la emisión de un acto posterior
expreso -menos en los casos que puedan caer en lo contemplado por los arts.
17 y 18, LNPA- la situación jurídica consolidada al amparo del tácito.

Se piensa que la Administración no puede desconocer, contradecir ni alterar,

mediante un acto expreso, la situación jurídica creada al amparo del acto
originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron de ello
para el particular, gozan de idéntica garantía de estabilidad y permanencia que
si hubieran sido otorgadas explícitamente.

De conformidad con esta tesis, cuando por la inactividad de la Administración

opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la adquisición de
algún derecho para el particular, la resolución expresa, pero tardía, no podrá
gozar de validez, más que cuando su contenido sea en un todo conforme, o
confirmatorio de la primitiva resolución presunta. Si esto fuera así, vendría a
ser absurdo y carente de sentido que, deducida la voluntad de la
Administración de su propio silencio, hubiera que mantener obligado al órgano
administrativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso. Porque en nada
podrá cambiar aquella situación, ya engendrada, si, en tanto la decisión
extemporánea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aquélla viene a
ser nula. Dicho en otros términos, que la resolución tardía, para que sea válida,
no podrá tener otro sentido y significado que el de simple ratificación expresa
de lo tácitamente resuelto.

Debemos recordar que la institución del silencio administrativo, más que una
auténtica sanción que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye
una simple presunción legal, iuris tantum, lo mismo en la modalidad positiva
que en la negativa, exigida por el principio de seguridad Jurídica y de respeto a
los derechos de los particulares en virtud de cuya ficción, en el primer caso, se
entiende conforme al concreto ordenamiento jurídico, la solicitud de aquél, y,
en el segundo, que lo que él pretendió, no se ha podido conceder. Con el
efecto, en el primer caso, de que el derecho pueda ya ostentarse y ser ejercido
como si expresamente se lo hubiera declarado o reconocido por la
Administración, y, en el segundo, que el propio interesado pueda impugnar lo
negado tácitamente, por el mismo procedimiento y con idéntico efecto con que
podría hacerlo en caso de una expresa denegación de aquél (Reyes
Monterreal).

Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desaparece para la
Administración la facultad y obligación de resolver que la ley misma convierte
en inexcusable deber. Y al resolver en ningún caso puede sentirse vinculada
por el efecto preexistentemente producido por su propia conducta omisiva.
Si la resolución tardía no pudiera alterar, al menos en principio, la situación
precedentemente reconocida o denegada, carecería de toda razón y sentido
práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma expresa.

Dijimos que el silencio administrativo, por sí solo, no crea ni extingue derechos,

ya que su eficacia está condicionada a que lo pretendido por el particular sea
conforme a derecho.

De otro modo se llegaría al absurdo de que por el transcurso de un plazo de

inactividad administrativa habría que considerar permitido lo que está
prohibido, estimar cancelados sin prescripción arbitrios no satisfechos, etc., lo
cual es inadmisible.

d) La resolución tardía y el silencio negativo.- Plantea menos problemas

que la situación precedentemente estudiada. La resolución expresa con el
mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada perjudica al
particular. A lo sumo éste deberá ampliar los fundamentos de su impugnación,
si ya la ha efectuado. Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la
resolución. Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la resolución
expresa. Si el particular tenía plazo para accionar por silencio y lo dejo vencer,
la resolución tardía le brinda un nuevo plazo de impugnación (el que la norma
ofrece respecto de la resolución expresa). Como conclusión, el silencio
negativo, más que un acto de contenido decisorio, es una presunción de acto
de significación desestimatoria, a fin de facilitar la impugnación que acoge la
ley como garantía del particular.

Por todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se

hubiera impugnado el presunto, como también es procedente que, después de
declarada inadmisible por extemporánea -en las legislaciones que prevén plazo
para atacar el acto presunto- la impugnación contra la resolución presunta, se
interponga una nueva contra la denegación expresa posterior, con base en las
mismas pretensiones.

Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del particular (de signo

contrario a la presunta), el interesado habrá visto satisfechas sus pretensiones.
Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha planteado su
acción judicial, tendríamos un caso similar al allanamiento.

14. SILENCIO Y OTRAS VÍAS ANTE LA DEMORA ADMINISTRATIVA.- Ante

la mora administrativa en expedirse acerca de las pretensiones de un
particular, éste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja
(art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.

Aquella opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de que éste sea

considerado así por el particular (intentando los procedimientos administrativos
o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por
mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el
plazo posterior) (en contra, CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Moyano", ED, 167-404;
id., Sala O, 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/ 96, "Ainbinder", LL,
1996-C-767; ver comentario al art. 28, § 3, p. 172).

EFICACIA DEL ACTO: NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN.

ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular

adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de
alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren
perjuicios para el derecho de terceros.

1. PUBLICACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- El

acto administrativo, de acuerdo con su carácter general o concreto, puede ser
fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurídicas individuales. En
cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y dé a
conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus
efectos. Crear el derecho secretamente carecería de sentido.

De ello se infiere que la eficacia de los actos, como más adelante veremos,
depende, en los de carácter general, de la publicación, y, en los de carácter
concreto, de la notificación.

2. NOTIFICACIÓN.- Por su naturaleza jurídica, es un elemento que no forma

parte del acto, sino que le sigue, es posterior a la perfección de él.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurídica independiente de su

notificación. Ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del particular al
acto, mas no a la existencia de éste. Se relaciona con la eficacia
(CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula Gómez").

La notificación es, por lo tanto, un acto nuevo, y su función es doble: a)

constituye una condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos, y
b) actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación del
acto notificado.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad

los casos en que la notificación es obligatoria y los requisitos con que se la ha
de hacer.

3. REQUSITOS.- Pueden ser clasificados de la siguiente manera:

a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó el acto;

sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.

b) Objetivos.- La notificación deberá contener los siguientes extremos: la

expresión de los recursos que procedan; el órgano ante el que hubieran de
presentarse recursos, y plazos para recurrir. Los interesados, no obstante,
pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pertinente.

c) De la actividad.- En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirán en todo

caso al domicilio del interesado. De no estar presente éste en el momento de
entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona que
se encuentre en el domicilio. En lo concerniente al tiempo, toda notificación se
practicará en el plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o acto que
se notifique (art. 40, RLNPA). Y en lo referente a la forma, las notificaciones se
realizarán mediante oficio, cédula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que
permitan tener constancia de la recepción, la fecha o la identidad del acto
notificado (art. 41, RLNPA).

¿Qué efectos produce una notificación defectuosa?

Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efectos legales

(art. 44, RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relación con el
vicio en que haya incurrido la notificación y con la posibilidad de subsanación
de dichas notificaciones (art. 44, RLNPA). Ver lo que decimos en el comentario
respectivo.

4. PUBLICACIÓN. CONSIDERACIONES GENERALES.- De acuerdo con el

artículo, para que produzcan efectos jurídicos los actos de carácter general
-decretos y demás disposiciones administrativas habrán de publicarse en el
Boletín Oficial, y entrarán en vigor, de conformidad con lo dispuesto en el art.
103 del RLNPA, a los ocho días de su completa publicación en el Boletín Oficial
si en ellos no se dispone otra cosa. La publicación es, por consiguiente, un
requisito que condiciona su vigencia (rallos, 251:404; 252:19.

Constituyendo algunos de los actos de carácter general normas jurídicas

obligatorias (v.gr., reglamentos) la publicación es para ellos requisito sitie qua
non de eficacia. En los actos de alcance general no normativos, la notificación
como condición posterior de su eficacia podría en algunos supuestos suplir a la
publicación.

La publicación se corresponde, por su naturaleza, con los actos de carácter

general y, con los que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de
sujetos; pero no hay ningún impedimento para que también los actos
especiales o concretos se publiquen.

Lo único que no es licito a la Administración, repetimos, es intentar suplir la

notificación, en los casos en que sea obligatoria, con la publicación.

La publicación, en sentido estricto, es una forma solemne, especial, de dar a

conocer la voluntad de la Administración a los particulares interesados. Dice el
artículo que comentamos que los actos de alcance particular se notifican y los
de alcance general se publican. La notificación es una comunicación individual;
la publicación, una comunicación general e impersonal. Las distintas formas de
manifestación se fundan en la propia finalidad y naturaleza del acto.

Es físicamente imposible hacer llegar particularmente la disposición impersonal

a cada uno de los destinatarios de ella. Por eso hay que presumir que después
de cumplirse determinadas formalidades la conocen todos los obligados a
cumplirla.

Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la ignorancia de

ellos no exime de su cumplimiento (nemo ius ignorare cesser). Si los
particulares pudieran eludir el cumplimiento de los actos de carácter general,
con el pretexto de que los ignoraban, el orden social estaría seriamente
amenazado, y fácilmente sobrevendría la anarquía. Notificados, los actos de
alcance general se reputan conocidos. Ciertamente esto es una ficción: en la
realidad, el conocimiento de ellos no se adquiere en nuestra época en el
Boletín Oficial, que nadie lee. La publicación tiene por objeto, no tanto dar a
conocer la ley, o los actos, cuanto fijar el momento desde el cual se los
considerará conocidos.

Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas.- EI art.

103 del RLNPA establece a partir de qué momento se reputan conocidos los
actos de alcance general. Veremos en detalle los problemas que esa norma
plantea al tratarla. En lo que aquí interesa diremos que ella especifica que los
actos publicados producirán efectos, desde el día que en ella se determina, y si
no designan tiempo, después de ocho días, computados desde el día siguiente
al de la publicación.

Sigue, pues, la norma, el sistema simultáneo para la entrada en vigor de los

actos de alcance general, pues las disposiciones comienzan a regir en todo el
territorio ocho días después de su publicación en el Boletín Oficial, a no ser que
ellos mismos señalen otro plazo.

6. FUNDAMENTO Y EFECTOS DE LA PUBLICACIÓN DE ACTOS

GENERALES SIN CONTENIDO NORMATIVO.- La publicación de instrucciones
y circulares no son más que una norma de comunicación de ellas a los órganos
administrativos interesados. Su falta de publicación no afecta ni a su validez ni
a sus efectos. Puede prescindirse de ella y comunicarlas directamente a los
distintos agentes; pueden, a su vez, aplicarse las formalidades de publicidad
que se estimen oportunas. Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo
haga. Y es que lo que le interesa conocer al particular, y le importa a la
Administración que el particular conozca, es la ley, el reglamento. La circular
respecto de aquél no tiene ninguna trascendencia (Silva Concio).

En cuanto a la publicación de los anuncios de convocatoria, de concursos,

subastas, etc., la exigencia de su publicidad se apoya en el principio de
igualdad de los particulares. Con ello se pretende dar igualdad de
oportunidades y evitar el riesgo de parcialidad que implicaría la publicidad
sometida a estrictas exigencias formales.

Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares

y que, aun siendo medidas particulares, por sus repercusiones generales se
exige publicidad, por ejemplo, acto de delegación.

7. PERFECCIÓN Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Un acto

administrativo y un acto de alcance general están constituidos por el conjunto
de elementos que funcionan como requisitos de su validez. Ahora bien, el acto
administrativo no es, por la simple circunstancia de que reúna tales requisitos,
jurídicamente eficaz, pues, como surge de la LNPA y de su reglamentación, la
eficacia quedará supeditada a su notificación (CNFedContAdm, Sata I, 12/9/95,
"Frávega", LL, 1996-C-31), y si se trata de un reglamento, a su publicación.

Son varias, por tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de
los actos administrativos de alcance general.

a) Por no haberse notificado o publicado, a cuyos requisitos nos referiremos

con posterioridad.

b) En segundo lugar, cuando así se infiera del contenido del acto. Esto ocurre
en los actos sometidos a condición o término, pues mientras éste no
transcurra, o aquélla no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no
produce efectos.

Resumiendo, los actos administrativos adquieren eficacia desde su notificación.

Así, un acto favorable no notificado no crea derecho (CNFedContAdm, Sala III,
1/12/92, "Vila"). La presunta excepción de la parte última del artículo que
comentamos no es tal, ya que si el particular pide el cumplimiento del acto
estamos en presencia de una presentación espontánea de la que se infiere un
conocimiento fehaciente de aquél, que es una de las formas válidas de
notificación (art. 41, RLNPA). De donde resulta que el cumplimiento se
efectuará después de su notificación, o sea cuando ya el acto ha adquirido
eficacia.

Sí, en cambio, constituye una excepción al principio de publicación de los actos

de alcance general. Aquí, a diferencia de lo que comentábamos, el particular
puede exigir su cumplimiento sin que se haya producido la publicidad del acto
-condición de su eficacia-. Se exige, como requisito, que no perjudique
derechos de terceros.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FUERZA EJECUTORIA.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de

legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo
en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza
del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos
que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la
Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta.

1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Atañen a su operatividad, al

relacionarse con su validez, ejecución y efectos. La doctrina clásica argentina
considera características propias del acto administrativo a la presunción de
legitimidad y a la ejecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la corriente más moderna
sostiene que también constituyen caracteres del acto la estabilidad y la
impugnabilidad (Gordillo).

En las normas que comentamos la presunción de legitimidad y la

impugnabilidad asumen categorías de regla general; en cambio la
ejecutoriedad y a estabilidad tienen carácter contingente. Pueden o no
acompañar al acto.

Coincidimos con Cassagne en que la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en

dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene la
Administración para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervención
judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad, en cambio, se
refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a
nuestro ordenamiento legal- aquel acto que dictado con todos los recaudos que
prescriben las normas legales, tiene fuerza obligatoria".

Resulta de lo anterior que la ejecutividad constituye un rasgo común y

ordinario de los actos administrativos, consecuencia de su propia fuerza de
obligar, no así la ejecutoriedad que acompaña a ciertos actos.

Desde un punto de vista metodológico la presunción de legitimidad y la

ejecutoriedad deberían estudiarse en la fase de la eficacia del acto
administrativo, en cambio los aspectos referidos a la estabilidad deben tratarse
con la extinción del acto y la impugnabilidad en la sede del procedimiento
administrativo.

2. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD.- El artículo que comentamos, en una

forma no demasiado correcta, pero sumamente expresiva, afirma que el acto
administrativo goza de presunción de legitimidad. No es que sea válido, sino
que simplemente se presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento
jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por él
órgano competente.

Consecuente con ello, la Administración no debe probar con anticipación que

sus actos son legítimos, es decir que han sido dictados de conformidad con el
ordenamiento. Es al particular a quien corresponde la carga de probar la
eventual invalidez.

Es una presunción legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia

y se funda en el hecho de que "si no existiera tal principio, toda la actividad
estatal podría ser cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia
como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos,
obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés
individual y privado al bien común" (Cassagne).

a) Fundamentos.- Podemos dividir los distintos fundamentos que se han dado

en dos grupos:

1) De orden sustancial.- Para algunos la presunción de legitimidad de los actos

administrativos radica en la presunción de validez que acompaña a todos los
actos estatales. Así, dice Fiorini, lodos los actos de derecho público, de
cualquier clase que fueren, tienen presunción de validez jurídica inmediata.
Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera válida y todo
acto administrativo se presume legítimo. Ello porque lodos ellos (ley, sentencia,
acto) constituyen una expresión del poder soberano del Estado.

2) De orden formal.- Las motivaciones de orden formal para justificar tal

presunción están dadas por las garantías subjetivas y objetivas que preceden a
la emanación de los actos administrativos, Ello está establecido en la LNPA que
regula la competencia, en cuanto se refiere al origen de la actividad
administrativa, que a la postre, va a resultar manifestada en un acto
administrativo, la preparación de la actividad administrativa, e incluye en ella,
entre otras medidas preliminares a la emisión del acto, el dictamen jurídico, y a
su vez la parle decisoria del acto (debe resolver todas las cuestiones
planteadas, etcétera). Este carácter aparece como necesario, pues si no
existiera, toda la actividad de la Administración sería cuestionable oh initio
obstaculizando el cumplimiento del interés general.

b) Alcance de la presunción.- Indiscutiblemente es una presunción legal

relativa, provisional, transitoria, calificada como presunción inris tantum, que
puede desvirtuar el interesado demostrando que el acto controvierta el orden
jurídico. Tal presunción no es un valor consagrado, absoluto, iuris et de iure,
sino un "juicio hipotético"', que puede invertirse acreditando que el acto tiene
ilegitimidad.

c) Consecuencia y efectos.- El Estado no necesita declarar que su actividad

es legítima; la presunción de legitimidad de que gozan sus actos
administrativos significa que ellos deben considerarse legítimos hasta la
prueba y declaración en contrario. A consecuencia de esa presunción hay una
igualación provisional de los actos legítimos con los que luego de presumirse
legítimos se declaran ilegítimos.
El particular, en cambio, necesita alegar y en muchos casos probar la
ilegitimidad (CNFedContAdm, Sala III, 5/4/88, "Guarrochena Crespo", JA, 1989-
III-61; CSJN. Fallos, 291:499; 294:69) y lograr que un órgano administrativo o
judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el acto sigue presumiéndose
legítimo.

Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan interés

en ello, es decir, que para los actos administrativos se tiene, a diferencia de lo
que ocurre en derecho privado, la inversión de la carga de la prueba
(CNFedContAdm, Sala I, 2/6/92, "Centro de Capitanes de Ultramar y Oficiales de
la Marina Mercante", JA, 1991-I-132). Así el Estado puede pretender el
cumplimiento de la obligación del particular que surge de un acto
administrativo, debiendo el particular que se sienta lesionado invocar y probar
la invalidez del acto.

El acto administrativo aparece corno un acto obligatorio, cuyos efectos

vinculan igualmente a la Administración -ver lo que decimos al comentar los
arts. 17 y 18-. Esto puede afirmarse de todo acto, como expresa la norma,
incluso del defectuoso, mientras no se declare su ilegitimidad (CNFedContAdm,
Sala IV, 18/1 1/86, "Vilar").

3. OBLIGATORIEDAD DEL ACTO. EJECUTIVIDAD.- Supuesta la legitimidad

del acto administrativo la eficacia jurídica de éste se despliega plenamente,
manifestándose en una serie de consecuencias, algunas de las cuales han
venido a afirmarse como nota esencial e insoslayable del acto administrativo
objetivamente considerado, cuales son: la obligatoriedad y exigibilidad del acto
administrativo y, en ciertos casos, la ejecución de oficio o posibilidad de
ejecución forzosa en manos de la Administración.

El acto administrativo que se beneficia de la presunción de legitimidad lo hace

de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna
sentencia declarativa previa. Previamente a cualquier verificación por un juez,
el acto administrativo vincula a la obediencia.

Esa declaración administrativa (acto) que define una situación jurídica nueva,
crea inmediatamente esta situación. El particular a quien afecte tal declaración
queda obligado por la fuerza misma de aquélla. Esto se conoce con la
denominación de autotutela declarativa. Significa que la Administración posee
lo que se denomina acción de oficio para, por sí, crear una situación jurídica
determinada.

De ahí surge que el acto tiene plena fuerza obligatoria y ejecutiva. Ejecutividad
del acto es obligatoriedad, exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto
implica. Esto en modo alguno puede considerarse una especialidad de los actos
administrativos, pues todos los actos jurídicos son, en principio, obligatorios. Lo
que sí es una prerrogativa de la Administración es la de dirimir las
controversias con los particulares que con ella se relacionan y decidir las
cuestiones unilateralmente por actos obligatorios ejecutivos (González Pérez).

Conforme a lo expuesto, debe entenderse por ejecutividad la cualidad jurídica

que se le reconoce a la Administración para proceder a realizar los actos y
operaciones que la ejecución del acto comporta. Así, decir que un acto
administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar que tiene fuerza obligatoria y
que puede llevarse a la práctica -puesta en movimiento de los órganos
inferiores de la Administración tendiente a lograr la ejecución de lo mandado-.

4. EJECUTORIEDAD (AUTOTUTELA EJECUTORIA).- Como hemos visto, la

ejecutividad significa que el acto es obligatorio y que abstractamente puede
ser exigido; en cambio ejecutoriedad designa la particular aptitud de
determinados actos administrativos, con relación al ejercicio del poder
administrativo de coacción frente a los particulares. Significa que la
Administración por sí sola puede ejecutar el acto (ejecución de oficio).

La ejecución de oficio de los actos administrativos sólo puede ser predicada

respecto de aquellos que imponen deberes positivos o negativos, cuyo
cumplimiento pueda no ser voluntariamente aceptado por el particular
obligado. No cabe hablar de ejecutoriedad o posibilidad de ejecución forzosa en
actos que no imponen obligaciones a particulares.

Así como el ordenamiento exime a la Administración de la carga de obtener

una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; acción de oficio), en ciertos
casos la faculta para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de
recabar el apoyo judicial (autotutela ejecutoria; ejecución de oficio). Esta
ejecución forzosa sólo cabe referirla respecto de aquellos actos cuyos
destinatarios resistan el cumplimiento.

a) Fundamentos.- En cuanto a los fundamentos hay diversidad de opiniones,

pero puede afirmarse que se basa la ejecución forzosa en la necesidad de que
las atribuciones del Estado, que la legislación ordena que se realicen
administrativamente, no estén sujetas a las trabas y dilaciones propias de la
intervención de los tribunales. Reposa, además, en la presunción de
legitimidad del acto administrativo, la que a su vez se basa en la idea de que
los órganos estatales son en realidad instrumentos desinteresados que
normalmente sólo persiguen la satisfacción de necesidades colectivas dentro
del ámbito del ordenamiento jurídico. Estas consideraciones, según algunos
autores, obligan a concluir que la situación del poder público es muy diferente
a la de los particulares, pues éstos no tienen ni desinterés en sus actos ni el
control que puede existir dentro de la organización administrativa.

b) Alcance.- El artículo que comentamos formula enfáticamente que "su

fuerza ejecutoria (del acto) faculta a la Administración a ponerlo en práctica
por sus propios medios -a menos que la ley o naturaleza del acto exigieren la
intervención judicial-". A primera vista pareciera que la ejecutoriedad es
consustancial al acto, algo esencial a él, con dos únicas excepciones: cuando la
ley o la naturaleza del acto exijan la intervención judicial.

Con relación al último supuesto encontramos múltiples ejemplos: la ejecución

de multas por regla general no puede hacerla la Administración procediendo
ella misma a vender los bienes del particular en subasta pública. Por el
contrario, debe iniciar la correspondiente ejecución judicial. Lo propio ocurre
con el cobro de los servicios públicos. Realmente cuando la Administración
puede ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que
específicamente la autoriza. El principio es pues el inverso al establecido en el
artículo: habrá ejecutoriedad cuando la naturaleza del acto exima de la
intervención judicial.

Cuando la norma determine que tendrá fuerza ejecutoria o que de la

naturaleza del acto no surja lo contrario, nos da la medida de lo contingente de
la facultad administrativa de ejecutar de oficio sus propios actos, porque de la
naturaleza de infinidad de actos administrativos surge su calidad de no
ejecutorios.

c) Manifestaciones de la ejecución de oficio.- Se dice que las

manifestaciones de la ejecutoriedad son: 1) la imperatividad (posibilidad
genérica de que el acto administrativo produzca sus efectos inmediatos), y 2)
la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la
Administración). Esta última es la que caracteriza exclusivamente a la
ejecución forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:

1) Coerción directa.- La Administración puede forzar al particular a cumplir el

acto.

2) Coerción indirecta.- La Administración para lograr el cumplimiento trata de

forzar al particular mediante inultas, clausuras, inhabilitaciones, etcétera.

3) Ejecución directa.- Por parte de la Administración con cargo al obligado a

cumplir el acto.

4) Ejecución subsidiaria.- La subrogación es un medio específico de la ejecución

administrativa. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalísimos, que
impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del
obligado (tercero).

5. LA DENOMINADA EJECUTORIEDAD IMPROPIA.- Parte de la doctrina

habla de dos tipos de ejecutoriedad: la propia y la impropia, entendiendo por
ejecutoriedad propia aquella en que la ejecución del acto corresponde a la
Administración misma, mientras que la impropia implica que si bien el acto
emana de la Administración, su cumplimiento o ejecución compete al órgano
judicial.
Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radica,
precisamente, en la potestad de hacer ejecutar el acto por la propia
Administración sin intervención del órgano judicial. Siendo así, hay que concluir
que, en la hipótesis de la llamada "ejecutoriedad impropia", en realidad no hay
ejecutoriedad, ya que debe recurrirse al órgano judicial. Parece, pues, una
categoría inútil.

6. TIPICIDAD Y NOMINATIVIDAD.- Si bien no son en realidad caracteres del

acto administrativo, conviene detenerse en ellos.

Tipicidad significa que lodo acto administrativo es rigurosamente idóneo para

disciplinar un caso concreto y satisfacer un interés determinado por la norma
jurídica. Para conseguir los fines públicos la Administración debe utilizar
únicamente aquel acto que las normas le prescriben que use, no pudiendo
elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe dictar la Administración son
los previstos por las normas.

La tipicidad tiene por contenido la predeterminación normativa de las figuras

de cada acto y también la de los elementos que lo componen.

Además la Administración no tiene la posibilidad de crear actos que no estén

previstos en una norma jurídica (nominatividad), a diferencia de lo que sucede
en derecho privado donde las partes pueden crear nuevas figuras de actos y
pueden dar vida a negocios innominados.

La tipicidad y la nominatividad impiden que puedan imponerse, por ejemplo,

unilateralmente sujeciones que no hubieran sido previstas, ni aun mediante
actos dictados en ejercicio de facultades de máxima discrecionalidad.

7. SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO.- Tratándose de actos nulos, la

vigencia de los caracteres de presunción de legitimidad y ejecutoriedad -en su
caso- plantea graves dificultades, que es conveniente aquilatar a fin de ver en
qué medida siguen subsistentes aquéllos.

Por lo dicho hasta ahora, parecería que producido un acto afectado de un vicio
determinante de nulidad, la Administración puede igualmente exigir su
cumplimiento. Así, el principal efecto de la nulidad, esto es, la falta de
consecuencias del acto viciado, no se produce automáticamente. Dicho acto
produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar contra él a favor
de la posibilidad de impugnarlo.

¿La interposición de un recurso contra el acto nulo suspende sin más su

ejecución? Es necesario un pronunciamiento expreso de la Administración en
este sentido, de oficio o a petición de parle (CNFedContAdm, Sala III, 12/5/95,
"Pulichino", LL, 1996-A-648), tal como lo dice la ley, a menos que una norma
expresa establezca que la impugnación del acto suspende sus efectos.
¿La Administración es libre para hacer o no hacer dicho pronunciamiento? La
norma dice "podrá suspender"; pareciera, de acuerdo con el texto, que fuera
facultativo de la Administración suspender o no. Sin embargo, no podemos
realizar una interpretación tan simplista sin hacer antes unas cuantas
reflexiones.

Dijimos que en los actos nulos es al particular a quien corresponde la carga de

la impugnación para evitar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el
problema de la ejecutividad, pero nada tiene que ver con el de la validez del
acto nulo. El acto sigue siendo nulo, dada la imposibilidad de convalidación por
consentimiento o por cualquier otro medio. La invalidez del acto y los medios
para pedirla no están sujetos a ningún plazo de prescripción. Respecto del acto
nulo el paso del tiempo y el consentimiento del interesado nada significan, ya
que la invalidez es de tal carácter que afecta al interés público, al buen orden
general, al orden público.

Tanto es así, que la nulidad debe declararse de oficio por la Administración (art.
17), que en este aspecto no tiene restringida su facultad revocatoria, y también
por el juez (art. 17 in fine). Si en el derecho administrativo se puede exigir y
llevar a cabo el cumplimiento del acto en virtud de las prerrogativas de la
Administración que ya vimos, ello no agrega más que un plus: la obligación de
declararlo nulo desde el momento en que se advierta, por sí o por interesado,
la existencia de una carga de nulidad, tal como lo prescribe la ley.

Por lo tanto, como a nadie le está permitido por exigencias elementales de

justicia obtener un beneficio de su propia torpeza, la Administración debe
revocar el acto nulo inmediatamente y desde el momento que advierte la
existencia de la nulidad. Y si ello requiere cierto tiempo, está obligado a
suspender sus efectos, ya que si la Administración pensó que no estaba viciado
y por eso comenzó a ejecutarlo enseguida, ahora ya está advertida de la
irregularidad. Hay que precisar que el particular ejerce el derecho a obtener un
pronunciamiento expreso sobre la nulidad del acto contra el cual la
impugnación se dirige, y el ejercicio de ese derecho obliga al órgano a adoptar
un pronunciamiento. Siendo así, la Administración tendrá que declarar el acto
nulo al dictar su pronunciamiento, y si al advertírsele sobre la infracción, el
estudio del acto lleva al convencimiento de que es probable que deba
declararse la nulidad porque ésta no es manifiesta, si no puede
inmediatamente revocar el acto por la necesidad de cumplir ciertos trámites,
tienen que suspenderse sus efectos, ya que sería incongruente aplicar un acto
que más adelante habría de desaparecer, con efectos ex tune, de la esfera
jurídica.

La expresión "la Administración podrá" significa en buenos términos que lo que

aquélla puede hacer es no suspender los efectos del acto cuando, al no
apreciar Ja existencia real de la nulidad, no aparezca indudablemente que deba
hacerse lugar a la declaración de nulidad solicitada. Porque si bien es verdad
que el art. 17 dice que deberá revocar el acto nulo, ello sólo significa que habrá
de hacerlo cuando aprecie la existencia real de la infracción, porque esta
impugnación de nulidad, como todas las demás, no implica el derecho a
obtener un pronunciamiento en determinado señuelo, sino solamente derecho
a obtener una decisión expresa del órgano.

a) Significado de "parte".- El artículo nos dice que la suspensión puede ser

decretada de oficio o a petición de parle. ¿Qué hay que entender por parte? Es
claro que al efectuarse un pedido para que el acto sea declarado nulo, es ello
objeto de un procedimiento administrativo, y en este se considera interesados
a quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos o intereses
legítimos (art. 3°, RLNPA). Coincidimos con Garrido Falla, en que no se requiere
haber sido parte de la relación en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe
considerarse suficiente la condición ele "perjudicado", "tercero ingresad o",
"titular de un interés legalmente protegido

b) Excepciones al principio general.- Son las siguientes:

1) Obligatoriedad de la Administración.- El artículo reconoce (pie la principal

consecuencia de la ejecutoriedad, como principio general, es la no suspensión
del acto ante la interposición de recursos (CNFedContAdm, Sala IV, 25/2/80,
"ING c/Yusin").

Así, establece que "su fuerza ejecutoria (del acto)... impide que los recursos
que interponen los administrados suspendan su ejecución y efectos". He aquí
el principio que, por supuesto, no es absoluto, ya que, a continuación, el mismo
artículo establece que el recurso tendrá efecto suspensivo cuando una norma
expresa establezca lo contrario (p.ej., art. 17. ley 21.695; conf. CNFedContAdm,
Sala III, 12/8/90. "IFONA", JA. I990 III-126). En este caso la suspensión es
obligatoria para la Administración, y si no obstante ejecuta el acto recurrido,
incurre en vía de hecho (art. 90, inc. J RLNPA).

2) Facultades de la Administración.- La norma reconoce además a la

Administración la facultad de suspender la de oficio o a petición de parte y
mediante resolución fundada en tres hipótesis (CNFedContAdm, Sala 11,
28/12/95, "Gas Natural Ban", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 22); veremos cada
supuesto.

a) Interés público.- Es una causal de gran amplitud. La Administración está en

mejores condiciones para resolver si la ejecución del acto perjudica el interés
público. Quien evalúe la existencia del interés público será el órgano que deba
tramitar el recurso que muchas veces no es el emisor del acto. Deberá ver si
decretar la suspensión resulta menos dañoso para la comunidad que no
hacerlo (CNFedContAdm, Sala IV, 10/5/84, "SÁDAÍC").

b) Perjuicio grave.- La redacción del artículo es valiosa en cuanto se aliarla del

criterio del daño irreparable, que era de interpretación sumamente restrictiva,
toda vez que se postulaba la imposibilidad de la existencia de daños
irreparables, en atención a que el Estado siempre era solvente. Sólo se exige
ahora la posibilidad de originar un daño grave. Por cierto que sólo el daño no
autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o
al interés público (p.ej., si el daño es producido por un acto válido, no por ello
se suspende el acto; a lo sumo podrá ser indemnizado, si corresponde).

c) Nulidad absoluta.- Ya nos hemos referido a algunos aspectos de este

problema. Al hablar de "alegación" y no de "alegar y probar", se refiere a un
vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no necesita probarse. Debería bastar la
alegación fundada del particular para que la Administración reconociera el
vicio.

RETROACTIVIDAD DEL ACTO.

ARTÍCULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos

-siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare
en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Este artículo se relaciona con la

eficacia del acto en cuanto al tiempo -por eso algo adelantamos al exponer el
art. 11-; trata el problema de la retroactividad o irretroactividad del acto. Una
de las cuestiones más complejas y más conflictivas del derecho es la relativa a
los efectos de las normas con respecto al tiempo. Es principio de derecho que
las normas disponen para el futuro. Principio comúnmente llamado de
irretroactividad de la norma, que presenta características diversas. Así: a) En el
derecho administrativo, la no retroactividad también ha tenido cabida con
carácter general, ya que la doctrina nacional admitía el principio de la
irretroactividad del acto administrativo. El artículo que comentamos parece
sentar el principio opuesto, pero no es así; coincidimos con Cassagne en que
permite la aplicación retroactiva del acto en determinadas situaciones jurídicas,
asumiendo un carácter excepcional. La regla sigue siendo, pues, la
irretroactividad del acto administrativo (CNCiv, Sala G, 27/4/ 92, "Rozanski", LL,
1992-E-324; CNFedContAdm, Sala IV, 14/9/95, "Nidera Arg.", ED, supl. jurisp.,
año 1995, n° 3, p. 23).

b) En el campo del derecho privado, el principio de la irretroactividad de la ley

tiene su incidencia en el hecho de que si la relación jurídica creada es
instantánea o de consumo ininterrumpido, por ser ésta de cumplimiento único,
alcanza su perfeccionamiento jurídico tan pronto se desarrolla, lo cual obsta, si
se cumplió bajo la vigencia de la derogada, a que la nueva norma se le aplique.
Nadie concibe racionalmente que relaciones jurídicas cumplidas a tenor de una
normativa determinada sean posteriormente revisadas por otra norma, ya que
vivieron, nacieron, se cumplieron y se extinguieron con aquélla. La nueva
norma no existía entonces, de manera que su aplicación era imposible.
Sin embargo, el dinamismo de toda relación jurídica lleva a que muchos de los
efectos de ellas se extiendan en el tiempo, más allá del propio agotamiento de
la relación.

En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la norma vigente en su

respectivo momento, de modo que cada cual posee su propia normatividad. Es
lo que se denomina aplicación inmediata de la ley.

c) En el ámbito del derecho penal, la irretroactividad tiene raigambre en la

Constitución, a través de lo dispuesto por el art. 18, y sustento legislativo
según lo establecido en el art. 1° del Cód. Penal. La única salvedad a la
aplicación irretroactiva de la ley punitiva la tenemos en el caso de la ley penal
más benigna.

2. FUNDAMENTO DE LA IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO.- La Constitución

nacional da sustento a la irretroactividad del acto administrativo, por medio de
sus proporciones intrínsecas y del sentido teleológico de su ser.

Es fundamento de razón jurídica que toda regla de conducta dispone para lo

futuro, salvo que la excepción haya sido expresamente contemplada. La ley, el
contrato, la sentencia, los actos administrativos, los actos jurídicos en general,
rigen para el futuro y remiten las situaciones pasadas y sus manifestaciones al
régimen vigente en su momento.

El fundamento no radica directamente en el art. 3° del Cód. Civil, sino que es

un principio de sana lógica jurídica que toma en cuenta la conveniencia de
respetar la estabilidad y seguridad de los derechos. Atañe, por lo tanto, al
equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administración.

Esas razones jurídicas conllevan al afianzamiento de la seguridad jurídica,

mediante un cierto grado de previsibilidad en las relaciones sociales y
transacciones jurídicas basado en el conocimiento de que ellas se rigen por sus
propias normas en función de su contemporaneidad.

Sin embargo, también se podría sostener que el fundamento de la

irretroactividad en relación con el acto administrativo se encuentra en la
aplicación analógica del art. 3° del Cód. Civil.

Los títulos preliminares del Código Civil, como desde hace mucho se ha
interpretado, corresponden a una teoría general del derecho, y por lo tanto son
aplicables a todas las manifestaciones jurídicas en sus diversas acepciones. El
hecho de estar la norma en la parle general y título Preliminar del Código, la
señala como principio general, no específico, del derecho civil o privado.

El acto administrativo es un acto jurídico y como tal le son aplicables los

principios generales del derecho, como a todo acto de igual naturaleza, y le
caben, en consecuencia, similares principios que informan la teoría del
derecho. El derecho administrativo no es un ordenamiento aparte en el mundo
jurídico.

3. ¿EN QUÉ CONSISTE LA RETROACTIVIDAD?- La aplicación retroactiva del

acto administrativo consiste en su aplicación a relaciones jurídicas ya
consumadas antes de su eficacia.

En otras palabras, hay retroactividad cuando los efectos jurídicos de un acto

administrativo que se han producido antes de la eficacia del nuevo acto, se
regulan por éste. Puede ocurrir, así, tanto respecto del nacimiento o
constitución, vigencia o extinción de las relaciones jurídicas ya consumadas,
como también estableciendo efectos diferentes de los anteriormente
establecidos. A saber:

a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre l£ constitución de una relación jurídica

administrativa anteriormente constituida.

b) Cuando el acto vuelve sobre la extinción de una relación jurídica

anteriormente extinguida.

c) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relación jurídica producidos

antes de la eficacia del nuevo acto.

d) Cuando el acto atribuye efectos que antes no tenía el acto originario.

e) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a

aprobación.

Como puede observarse en estos casos -con excepción del ap. d, en que se
establecen efectos diferentes del acto anterior y en oirás situaciones similares,
ya que la ejemplificación anterior no agota las posibilidades-, el nuevo acto
afectaría a los efectos ya consumados.

Es particularmente importante no confundir los efectos retroactivos con los

efectos inmediatos del acto, teniendo en cuenta, principalmente, que las
situaciones jurídicas administrativas son de tracto sucesivo.

4. DISTINCIÓN ENTRE HECHOS Y LISTADOS DE DERECHO.- A través de lo

que llevamos dicho, se hace necesario distinguir entre el hecho en sí, o sea
aquel que se consuma en una actuación instantánea, y respecto del cual las
normas son irretroactivas (p. ej., determinado alumno ha aprobado una
determinada materia; este hecho supone una condición adquirida
instantáneamente; lo ha sido con arreglo a una norma válida y eficaz en un
momento determinado, y de ahí que una norma posterior no pueda negarle esa
condición), y los estados o situaciones de hecho o situaciones sucesivas, que
producen efectos para el futuro.
Un estado de hecho no es ya la condición del alumno de haber aprobado una
materia, sino el status de alumno, su vida cotidiana, que va produciendo
efectos sucesivos y del que- sí se puede hablar de hormas que puedan
afectarle. Así, un alumno no puede pretender que no se le modifique la
situación, puesto que rio se (rata de un hecho instantáneo, sino de hechos
sucesivos (p. ej., establecer un arancel para cursar, fijar un plazo distinto
durante el cual no pueda rendir una materia desaprobada, disponer de turnos
de exámenes, etcétera).

5. LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.- La ley admite, en ciertos casos, la

retroactividad, poniendo como condición qué no se lesionen derechos
adquiridos. Como dice Borda, pocos conceptos jurídicos han tenido mayor auge
que el de los derechos adquiridos, y es que resulta superficialmente
subyugante este principio de que tales derechos no pueden ser afectados por
los actos nuevos. Sin embargo, a poco que se abona en la idea, se revela hoy
en día hueca de contenido.

Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen actualmente,

que está incorporado al patrimonio si es de índole, económica, pero el
problema se plantea cuando se quiere usar de ese concepto como pivote sobre
el cual hay que juzgar la retroactividad de las normas. El momento en que un
derecho se transforma en adquirido no depende de lo que el juzgador o el
intérprete estime justo, sino de la naturaleza jurídica del derecho en cuestión
(CSJN, Fallos, 242:40). Así, se ha dicho con razón, que si se consideran
retroactivas las normas que afectan, a partir de su sanción, derechos nacidos o
adquiridos bajo la norma anterior, todas las normas, de cualquier clase, serían
retroactivas (p. ej., aquella que estableció la colegiación obligatoria en la
Capital, como requisito para ejercer la profesión. Sin embargo, esto no significa
afectar retroactivamente derechos adquiridos).

Esto tiene máxima importancia, especialmente en nuestra materia, en la cual,

por lo común, las relaciones jurídico-administrativas son de tracto sucesivo. No
cabe duda de que este problema tiene más importancia respecto de los
reglamentos que de los actos administrativos, pero igualmente conviene
advenir al respecto.

Desde Duguit se han sugerido conceptos que solucionaran la cuestión; quizás

el más certero sea el que se refiere a los efectos totalmente consolidados.

6. SUPUESTOS EN QUE SE ADMITE LA RETROACTIVIDAD.- No obstante, el

aparente absolutismo del principio enunciado no es tal, en la medida en que la
ley y la doctrina han admitido casos de aplicación retroactiva del acto, que
encuentran su fundamento en la legalidad administrativa.

El artículo contempla, por tanto, ciertos supuestos en que, excepcionalmente,

se admite la retroactividad. También existen otros. Ellos son:
a) Citando se dictare en sustitución de otro revocado.- A su vez,
comprende dos posibilidades:

1) Revocación por razones de grave ilegitimidad originaria.- Esta tiene efectos

retroactivos. En este caso el acto no existió" válidamente en ningún momento,
y si resulta obligatorio y exigible por la presunción de legitimidad, al declararse
la nulidad de él se la retrotraerá hasta su nacimiento, desvirtuando aquella
presunción (ver comentario al art. 12). Ello no ocurre con el acto anulable.

2) Revocación por razones de ilegitimidad sobreviniente.- En este caso el acto

administrativo resultará inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico.
Los efectos de la extinción -retroactivos o irretroactivos dependerán del grado
de invalidez. Si se trata de una grave ilegitimidad, el acto originario debe
estimarse nulo y el acto que revoca tendrá efectos retroactivos -desde el
momento en que cambió el ordenamiento jurídico-. Si el acto fuera anulable,
los efectos serán ex nunc.

b) Saneamiento del acto administrativo.- El saneamiento del acto

administrativo no procede respecto de los actos nulos, sino solamente, de los
anulables (art. 19, LNPA). Los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha
de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación (art. 19 in fine, LNPA).
La retroactividad aquí es lógica, pues tiende a conferir validez a un acto que no
la poseía en principio y no a crear un acto nuevo. Se líala de sanear el orden
jurídico afectado por el acto inválido.

c) Aprobación del acto administrativo.- El acto sometido a aprobación es

jurídicamente válido y su ejecución está sometida a la condición suspensiva de
la aprobación. El acto de aprobación es distinto del acto aprobado y sus efectos
son retroactivos a la fecha de este último. Con la aprobación se otorga eficacia
al ejercicio de ciertos derechos de los particulares. Éstos quedan sujetos en su
validez al acto posterior, que aprueba Ta gestión realizada.

d) Extinción del acto administrativo que dispuso la revocación del acto

estable.- Ella posee efectos retroactivos, ya que la propia naturaleza del acto
lo exige para su vigencia, que no se concibe sin el reconocimiento retroactivo
de los efectos del acto ilegítimamente revocado.

e) Cuando favoreciere al particular.- El artículo que comentamos dice que

el acto tendrá efectos retroactivos "cuando favoreciere al administrado". En
este caso la relación jurídica es alcanzada por la retroactividad de un nuevo
acto, pero con beneficios compensatorios o con situaciones benéficas no
anteriormente previstas. Aquí pierde sentido la garantía que tutela la
irretroactividad del acto, ya que queda ampliada la esfera de los derechos del
particular. Por supuesto que esta posibilidad se dará sino se lesiona a terceros
que pueden tener efectos consolidados. O sea, en ese caso, la retroactividad
será posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros, cuya seguridad
es preciso garantizar.
f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no
produce daño alguno.- La taita de interés jurídico hace que el particular no
pueda intentar impugnación alguna contra el acto. Es la designada con el
nombre de "retroactividad tolerada".

g) Retroactividad por ley de orden público.- También hay retroactividad

cuando una ley de orden público prescribe la retroactividad de los efectos de
determinados actos administrativos.

h) Retroactividad pactada.- Hay también retroactividad en los casos en que

ella haya sido pactada contractualmente, siempre que no configure una
cláusula abusiva e irrazonable.

i) Actos declarativos.- Los actos administrativos de género declarativo tienen

generalmente efecto retroactivo, ya que sin crear una situaci6n nueva declaran
la preexistencia de una situaci6n determinada.

k) Acto aclaratorio.- Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro o

ambiguo otorgándole precisión o determinando su sentido, liberándolo de
ambigüedades. Un acto es aclaratorio cuando no contiene una alteración de la
voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar (Procuración del
Tesoro, dictamen 71/90, BO, 3/10/90, 2a sección, p. 19). También forma una
unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tamo, retroactivo. Coincidimos con
Krause en que en el acto interpretado -y también en el aclarado- no se plantea
propiamente la cuestión de retroactividad -en sentido estricto-, ya que las
relaciones jurídicas anteriores al acto interpretativo o aclaratorio siguen siendo
regidas por el acto interpretado o aclarado, si bien con el sentido,
determinación o interpretación dados por el acto nuevo.

7. EFECTOS.- Si el acto administrativo lleva la retroactividad más lejos de los

límites concretos que autoriza la ley o que impone su propia naturaleza, será
nulo en cuanto al exceso, nulidad que el particular deberá hacer valer.

NULIDAD.

ARTÍCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e

insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por

error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida
sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la

materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último
supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta
de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados;
o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la
finalidad que inspiró su dictado.

1. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEFECTUOSO.- La Administración puede

dictar actos administrativos defectuosos. Designase como tales a aquellos que
advienen con deficiencias jurídicas; o sea que no han sido dictados de
conformidad con los preceptos jurídicos a cuyo tenor debieron haberse
producido. Son actos que, por lo tanto, presentan deficiencias, vicios,
irregularidades.

Inmediatamente surgen algunas preguntas: ¿Cuál será la sanción a estas

irregularidades? ¿Qué relación tiene, la irregularidad con la eficacia jurídica del
acto realizado? ¿Quién puede prevalerse de la irregularidad?

¿Durante qué plazo podrá oponérsela? ¿Puede ella ser convalidada? Usas y
otras más nos demuestran los múltiples problemas que debe resolver una
teoría general de la invalidez de los actos administrativos.

2. LA INFRACCIÓN AL ORDENAMIENTO.- Postulado elemental de la

Administración es su sumisión al derecho, formulación muy general del
principio de legalidad. Inherente a este deber es la sanción a su
incumplimiento, ya que no puede concebirse un mandato legal sin una sanción
para su infracción. La infracción del ordenamiento por un acto administrativo
determina la producción de determinados efectos anormales que afectan la
validez del acto. Las infracciones que tienen ese alcance se denominan
genéricamente invalidez (y, a veces, con el término muy amplio de nulidad).
También existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos
normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".

3. GRADOS DE INVALIDEZ.- Según la gravedad de la infracción del

ordenamiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite dos grados
de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el acto anulable. O sea la
nulidad y la anulabilidad (CNFedContAdm, Sala IV, 22/5/86, "Robles").

La teoría de la invalidez de los actos jurídicos es patrimonio común de la

ciencia jurídica, en cuanto esquema de conceptos de teoría general del
derecho, aunque esta teoría se haya construido sobre las técnicas y conceptos
del derecho privado, ya que éste fue el primero en utilizarla. Sin embargo, en
esta materia, como en otras, al tomar esos principios elaborados por el
derecho privado, no fueron mantenidos por nuestra disciplina con sus
caracteres iniciales, sino que han sido adaptados a los intereses en juego (el
interés general, el de los particulares y el de los terceros). Por ello la teoría de
la invalidez se ha integrado con los principios y normas del derecho
administrativo, conformándose a éste, adquiriendo modalidades propias
(CNCiv, Sala A, 30/3/78, LL, 1978-C-64). De esa forma ha sido receptado por la
LNPA.
4. DIFERENCIAS CON EL DERECHO PRIVADO.- Teniendo en cuenta lo ex
presado anteriormente, cabe examinar las diferencias que presenta la teoría de
la invalidez de los actos administrativos.

a) En primer lugar la regla es la anulabilidad del acto; la excepción: la nulidad

(CNCom, Sala D, 11/6/79, LL, I980-A-388; CNFedContAdm, Sala III, 25/7/80, LL,
1982-A-577, 36.059-S). Al revés de lo que ocurre en el derecho civil, donde la
sanción general aplicable al acto contrario a la ley es la de nulidad absoluta, y
a partir de esta base el legislador depura, cuso por caso, los supuestos de
invalidez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en supuestos
concretos, en derecho administrativo se impone la regla contraria: la
presunción de validez del acto administrativo, a partir de la cual el legislador,
mediante un proceso depurador semejante al del derecho civil, pero de signo
contrario, acota una serie de supuestos de gravedad máxima a los que no
alcanza la cobertura de aquella presunción y a los que, en consecuencia, aplica
la sanción máxima de nulidad absoluta3.

b) Una segunda fuente de diferencias resulta de otro principio básico del

ordenamiento administrativo: la ejecutividad y eficacia inmediata de los actos
administrativos. El acto es eficaz y ejecutivo con prescindencia de quesea
válido o no, y esa eficacia virtual puede hacerse actual por la propia
Administración, por medio de la ejecución de oficio. En el caso de los actos
anulables, lo expuesto, unido a los plazos fugacísimos para impugnarlos, hace
que se entiendan convalidados y resulten, no ya sólo ejecutivos y eficaces sino
perfectamente "válidos" e inatacables. El acto anulable convalidado por falla
de impugnación adecuada pasa a ser consentido y como tal resulta
definitivamente protegido (CNFedContAdm, Sala II, 27/6/74, LL, 1978-A-762,
32.046-S).

En el caso del acto nulo, de nulidad absoluta, la superposición del carácter de

la ejecutividad plantea graves dificultades que conviene analizar
someramente.

Producido un acto afectado de un vicio determinante de la nulidad absoluta, la

Administración, no obstante, puede exigir y en ciertos casos imponer
-ejecución de oficio- su cumplimiento. El principio de la ejecutividad de los
actos administrativos supone que aun el acto nulo puede modificar la realidad
jurídica como si fuere un acto válido. De este modo, la principal consecuencia

3 Hay que tener presente que un sistema de invalidez construido en un derecho que
tiene su centro en el problema ele la autonomía de los sujetas privados, no puede ser
totalmente aplicado a un derecho que tiene su centro en el problema de la dialéctica
voluntad-libertad, ya que "no es dable transpolar las nociones propias del derecho
privado en lomo de las nulidades absolutas a estos supuestos" (CNFedContAdm., Sala
IV, 8/4/99. "Villalunga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, año 1999, n° 1,
22/9/99. p. 29).
de la nulidad: la falta de consecuencias del acto nulo, su carencia de efectos y
la consiguiente posibilidad de ser desconocido por el afectado, no puede
predicarse en el derecho administrativo (CNCiv, Sala C, 3/11/75, LL, 1976-B-
172).

El acto nulo produce inmediatamente una modificación de la realidad de

manera que el particular afectado por el acto no puede limitarse a
desconocerlo, sino que debe reaccionar contra él mediante los recursos y
acciones correspondientes. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito del
derecho civil, en el que basta con ignorar al acto nulo (art. 1038), que
solamente se ataca cuando ha creado una apariencia que es conveniente
destruir (art. 1047), la regla general de comportamiento ante un acto
administrativo nulo es la contraria: es necesario impugnar el acto, porque éste
no sólo tiene una apariencia de legitimidad, sino que produce efectos como un
acto válido.

En el acto nulo, la carga de la impugnación en los plazos fugacísimos de los

recursos y acciones judiciales, se refiere únicamente al problema de su
ejecutividad (y eventualmente ejecutoriedad), en cuanto comportamiento, que
debe adoptar el particular si quiere evitar los efectos inmediatos del acto, pero
nada tiene que ver con el problema de la validez del acto nulo, pues éste no
puede convalidarse, seguirá siendo nulo y así deberá ser declarado, aun
vencidos los plazos de impugnación.

Mientras no sobrevenga la revocación o no se declare la nulidad, el acto

administrativo se presume legítimo y, por lo tanto, es plenamente eficaz.

c) En el derecho administrativo es tal la trascendencia de la nulidad., absoluta"

que debe declararse de oficio por la propia Administración: art. 17, LNPA; CSJN,
23/4/91, "Furlotti Setien SA", LL, 1991-E-238). El acto afectado de un vicio que
determina la nulidad absoluta tiene una ineficacia "Intrínseca, pero que debe
ser declarada.

d) Las rígidas consecuencias de la nulidad absoluta sólo ceden en casos

excepcionales que siempre se toman en cuenta en el mundo del derecho. La
posibilidad de conversión del acto nulo en uno válido es un ejemplo de lo que
decimos (ver art. 20). ;

5. DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD.- Como principio

general la gravedad del vicio está en relación directa con la gravedad de la
sanción, pues "la distinción en derecho administrativo, entre nulidad absoluta y
nulidad relativa radica en la entidad del vicio que se aloja en el acto de que se
trate -grave, en un caso, leve en el otro- y no en la necesidad de realizar una
investigación de hecho para comprobar la irregularidad" (CNFedContAdm, Sala
IV, 8/4/99, "Villalonga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, año 1999,
n° 1, 22/9/99, p. 29). En nuestro derecho las diferencias entre nulidad y
anulabilidad radican en las siguientes notas:
a) Como vimos en el apartado anterior, la nulidad debe hacerse valer dentro de
los plazos fugaces de los recursos o acciones. En caso contrario se convalida el
acto. La declaración de nulidad puede hacerse en cualquier momento -de oficio
o a pedido de parte -art. 17-. Ahora bien, la imprescriptibilidad de la acción de
nulidad no puede interpretarse en términos absolutos.

b) Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no.

c) Los efectos de la anulación son ex nunc; los de la declaración de nulidad

son, en principio, ex tune, pues es principio general de derecho que

c) acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse como si nunca hubiera

existido (CNFedContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").

d) La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe juzgarse

en función de las falencias que lo viciaban al momento de su otorgamiento. Las
circunstancias sobrevinientes no son aptas para influir en su ulterior
perfeccionamiento, porque es inaceptable que un acto al cual la sanción del
ordenamiento le restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser válido en
un momento ulterior (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del 25/10/96,
supl. administrativo, p. 43).

6. ACTOS NULOS.- La nulidad constituye el grado máximo de invalidez en la

LNPA. Los supuestos de nulidad son más restringidos que en derecho privado.
La norma enumera los supuestos de nulidad:

a) Incompetencia del órgano.- Según la norma son nidos los actos dictados
con incompetencia, tanto en razón de la materia, del territorio, del tiempo y del
grado. En este último supuesto, si la delegación o sustitución están permitidas,
el acto no padece de nulidad. En los supuestos anteriores la nulidad estará
relacionada con el hecho de que la incompetencia sea patente o no (Forsthoff)-
Y es que existen diversos grados de incompetencia. Así, no es lo mismo que
ella se haya producido por invasión de las atribuciones propias de órganos de
otro "poder" o de otro órgano administrativo de distinta jerarquía.

El vicio derivado de la incompetencia en razón del grado encuentra, prima

facie, respuesta en el inc. b del art. 14 de la ley de procedimientos
administrativos, que lo reputa nulo, de nulidad absoluta e insanable, salvo que
la delegación o sustitución estuviesen permitidas. Empero, el principio debe ser
relativizado, desde que el art. 19 de la lev 19.549 prevé expresamente, la
posibilidad de que el acto administrativo anulable. O afectado de nulidad
relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a su fecha de emisión),
mediante, su ratificación por el órgano superior, siempre que la avocación,
delegación o sustitución fueran procedentes (CNFedContAdm, Sala I, 2/11/92,
"Miño, Elena N. c/Estado nacional -Gendarmería nacional-").
La violación de la competencia temporal no siempre acarrea la nulidad, del
acto dictadoras!, p.ej., si se ha ejercido una facultad limitada temporalmente
luego de agotado el plazo durante el cual pudo ejercerse, si-tal plazo juega a
favor del particular (CFedSMartín, Sala II, 10/1 1/98, "Frigorífico Iguazú SRL y
otros", LL, 1999-B-52), el acto no es nulo, sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario (González Pérez, El procedimiento administrativo, p. 335).

b) Violación de la ley aplicable (vicios en el objeto).- El objeto es aquello

que el acto decide, certifica u opina. Habrá vicios en el objeto y, por ende,
violación de la ley (p.ej., resoluciones dictadas de modo extemporáneo
-Procuración del Tesoro, dictamen 45/91, 150, 23/10/91. V sección, p. 26-), en
los siguientes casos:

1) Prohibido por la ley.- "La prohibición del acto se toma en sentido de objeto
lícito, es decir, jurídicamente imposible (Tallos, 304:898). Se incluyan en este
concepto los actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan origen en un
hecho delictivo o que en su elaboración se haya producido un delito (producido
por documentos falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera existido
cohecho, etcétera).

2) Actos objetivamente posible.- El art. 7° dice que el acto debe ser física y
jurídicamente posible. Por tanto el contenido imposible del acto constituye
causal de nulidad (violación de la ley). La imposibilidad se da tanto por falta de
sustrato personal (nombramiento de una persona fallecida), como por ausencia
de sustrato material (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta
de sustrato jurídico: aplicación de sanción disciplinaria a quien ya no es
funcionario (CNFedContAdm, Sala III, 9/12/80, LL, 1981-D-598, 36.016-S).

3) Violatorio de facultades regladas.- El acto estará viciado y dará lugar a la

nulidad absoluta cuando sea diverso del requerido o autorizado por la ley o
cuando está autorizado pero para circunstancias de hecho diferentes.

4) Falta de certeza, imprecisión, oscuridad.- Según el art. 7° el objeto debe ser

cierto; por ello la absoluta falta de certeza, la indeterminación o imprecisión
importantes tornan al acto nulo; en caso contrario será anulable.

5) Violación de facultades discrecionales.- Cuando el acto se dicta en ejercicio

de facultades discrecionales, si se violan ciertos límites el acto podrá ser nulo.
Serían los casos de arbitrariedad e irrazonabilidad (CNFedContAdm, Sala III.
15/8/86, "Pappalardo"; id., Sala II, 8/12/95, "BCRA c/Banco de Intercambio
Regional"; CSJN, Fallos, 298:223). Corresponde revisar los aspectos reglados del
acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se transforma en
un típico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad, mérito o
conveniencia (CSJN, 23/6/92, "Consejo de Presidencia de la Delegación de
Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos", LL,
1992-E-101). Sin perjuicio de no coincidir con los elementos que se dan como
reglados, estaríamos, al violarse, con un acto ilegítimo.
Los tribunales pueden penetrar en el juzgamiento de la discrecionalidad de la
Administración cuando sus órganos se apartan del bloque de discrecionalidad o
incurren en el vicio de irrazonabilidad o arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala II.
23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).

Las facultades discrecionales de los poderes públicos deben ser ejercidas

dentro de los límites de la razonabilidad, cuidando de no menoscabar los
derechos constitucionales pues, si bien éstos no son absolutos, su ejercicio está
sometido a las leyes que lo reglamentan siempre que sean razonables, se
adecúen al fin por el cual fueron establecidos y no incurran en arbitrariedad
(CNFedContAdm, Sala II, 23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).

En cuanto a la irrazonabilidad, coincidimos con Gordillo (Truttulo, t. III, p. VIII-I I)

en que ella es un vicio del objeto del acto. Ejemplos de irrazonabilidad son: a)
la contradicción: cuando resuelva cosas antitéticas, o decida en forma contraria
a lo expresado en los considerandos;
b) la desproporcionalidad: la exigencia de proporcionalidad entre los medios
que el acto adopta y los fines que la ley persigue al otorgar la competencia
para el caso, o la desproporción entre los hechos acreditados y la decisión
adoptada tornan arbitrario el acto; c) la absurdidad: también la absurdidad del
objeto vicia el acto; absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se
superponen, y d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.

6) Error en la aplicación de la ley.- Si se ha incurrido en error en la aplicación de

la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones
encontradas, el error es justificable (Procuración del Tesoro, dictamen 172/91,
BO, 5/2/92, 2a sección, p. 13).

c) Vicios en la causa.- Hay dos clases de errores que pueden viciar la causa
del acto administrativo, y son: /) la falsedad en los hechos, y 2) la falsedad
jurídica.

1) Falsedad en los hechos.- La falsedad en los hechos no plantea más

problemas (pie su probanza, pero probado el error (que debe ser esencial), el
acto administrativo será nulo (CNFedContAdm, Sala II, 2/10/80, ED, 92241). La
norma equipara la falsa causa a la ausencia total de ésta a los efectos de la
sanción. Si se anuló el informe que sirvió de causa al acto denegatorio, éste
quedó desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable
(Procuración del Tesoro, dictamen 108/92, 130, 14/10/92, 2a sección, p. 29). La
ausencia de los antecedentes de hecho que preceden y justifican el dictado del
acto, determina su nulidad absoluta por falta de causa, la que no puede ser
ulteriormente saneada (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del
25/10/96, supl. administrativo, p. 43).
2) Falsedad jurídica.- También existe nulidad cuando es falso el derecho
invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga de acuerdo con una
norma errónea (CNFedContAdm, Sala III, 20/2/86, "lugar SACIC").

Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la "voluntad" por error
esencial de que habla el inc. a de la norma.

d) Violación de la finalidad.- La norma que comentamos expresa en su inc.

b (que el acto estará viciado de nulidad por "violación... de la finalidad (pie
inspiró su dictado", es decir, cuando exista falla de adecuación entre los
móviles que inspiraron la actuación administrativa con los queridos por laJcy.
("sin poder perseguir encubiertamente otros fines... distintos de los que
justifican el aclo" -art. 7Ü, inc./-). Ello obliga a fiscalizar los móviles que
presidieron la actuación de los funcionarios a fin de comprobar si actuaron con
una finalidad djstint.a_de la querida por la ley (CSJN, 23/11/95, "Laboratorios
Ricar", ED, 168-675).

Podemos citar entre los casos en que se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la

inequidad, ja violación de los principios generales del derecho y a aquellos en
que se persigue: 1) un beneficio personal del funcionario; 2) de la
Administración, y 3) de un tercero (CNFedCórdoba, Sala B, 30/11/89, "Menvielle
Sánchez", LL Córdoba, 1991-48).

También debe incluirse entre los vicios en la finalidad "cuando la voluntad de la

Administración resultare excluida, por simulación absoluta. La simulación
consiste siempre en ocultar la verdad, en disimular la intención real de las
partes o los propósitos que ellas persiguen. La simulación supone el concurso
de otra parle y la connivencia de ésta con el funcionario que dicta el acto. La
simulación es absoluta cuando se celebra un acto jurídico que nada tiene de
real (art. 956, Cód. Civil).

En esos casos existe una violación en la finalidad, pues se han perseguido

encubiertamente otros fines.

e) Violación de las formas esenciales.- La LNPA ha seguido, en cuanto a la

forma, el criterio restrictivo, y sólo se refiere a la instrumentalización de la
"voluntad administrativa" y también a su constatación o documentación. De
acuerdo con dicho criterio se reduce la importancia de los vicios en la forma.
Habría nulidad cuando:

1) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la

"voluntad" de los órganos colegiados. Por ejemplo, se encuentra viciado el
quorum (de asistencia o de votación).

2) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto no exista en

forma escrita si ella es requerida.
3) No puede individualizarse de qué autoridad proviene el acto.

4) Falta la fecha, en aquellos casos en que ésta tenga carácter esencial (v. gr.,
caso de "órganos colegiados para apreciar si existe o no quorum, o cuando
esté ligado al ejercicio temporalmente limitado de una competencia.
Normalmente no da lugar a nulidad, pues la falta de fecha queda subsanada
con la forma de publicidad.

f) Voluntad.- La LNPA no contempla a la voluntad como elemento del acto

Algunos (Marienhoff) la consideran un prerrequisito. La norma, en su inc. a, se
refiere a presuntos vicios en la voluntad. Calificada doctrina (Forsthoff, Fiorini,
etc.) sostiene que la voluntad ha de juzgarse con arreglo al sentido objetivo del
obrar administrativo, pues no importa la voluntad psíquica del individuo, de
forma que hablar de "voluntad" en el acto administrativo es una incorrección
(Gordillo).

El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, actúa por medio de óiganos.

La existencia de una "voluntad estatal" se exterioriza mediante una
declaración expresada en las formas legales. El acto administrativo se aprecia
a través de esa declaración. Se usa, pues, la denominación "voluntad"
administrativa como una metáfora, pues la voluntad sólo puede concebirse
como un fenómeno psicológico.

En los actos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en los actos jurídicos

privados, el proceso psíquico del agente no tiene relevancia ex se (por lo
menos en la actividad reglada); lo que cuenta es el acto en sí, como entidad
real y objetiva y no el proceso psíquico que conduce a su emisión. Lo necesario
es que haya coincidencia entre la función atribuida por la norma al órgano y la
finalidad que el acto concretamente persigue.

Tomemos el ejemplo de un funcionario alienado mental. Si la potestad ejercida

es reglada, lo importante es verificar no su voluntad psíquica sino si la ley fue
observada o no. Si no lo fue el acto es ilegal porque se dictó contra la ley; esa
ilegalidad puede ser intencional o no trajo estas premisas analicemos los
"supuestos vicios de la voluntad" que contempla la norma:

1) "Voluntad excluida" por "error esencial".- El error que trata la norma no es el

vicio típico de la voluntad, sino un vicio en la declaración y que consiste en
indicar un bien en lugar de otro, o en designar una persona en lugar de otra,
etcétera. En tales casos lo que está viciado es la declaración externa del acto.
Habría una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como hay que
juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aquélla debe
surgir de otros escritos anteriores que evidencien la discordancia
(CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Ahmed").

Así, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere
como triunfadora una persona y el acto final designase a otra, estableciendo
que se la nombra por haber ganado. La "voluntad real" era nombrar a aquélla;
por error se nombró a ésta. Es un error en la formulación de la declaración.

Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con
error esencial significa que carece de causa o que ésta es falsa. La nulidad se
debe a una razón objetiva: la carencia de causa.

2) Dolo.- La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene
"como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos". El alcance que
le acuerda la norma nos indica que el vicio está en la causa ("hechos o
antecedentes que le sirvan de causa", art. 7°), por faltar ésta o ser falsa. El
fundamento del vicio del dolo es la razón objetiva de la carencia de
presupuestos de hecho.

3) Simulación.- Como vimos, la situación revela un fin distinto del aparente; si

está en desacuerdo con el principio que debe inspirar el actuar de la
Administración es fácilmente reconducible a la amplia y comprensiva figura de
la desviación de poder.

4) Violencia física o moral ejercida sobre el agente.- Los actos administrativos

se manifiestan como el resultado de un procedimiento en el que han
intervenido varios órganos; muy difícilmente es In expresión inmediata de la
voluntad del sujeto que la suscribe y aparece como autor de la decisión. Por
ello la violencia sobre el agente que obligue a éste n a piularse de los
antecedentes repercutirá sobre la causa. Será un acto sin causa.

Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto diverso del
requerido por la ley habrá violación en el objeto.

El único supuesto posible donde la coacción podría tener alguna repercusión

sería en el acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales. Cuando,
según los antecedentes, el agente podía decidir una cosa u olía y se lo
coacciona para decidir de determinada manera, estaríamos ante un caso en el
que el acto tiene su origen en un hecho delictivo (objeto viciado porque en su
elaboración se ha producido un delito; ver ap. 6, b, I).

Hemos concluido con los supuestos enumerados por la norma, pero no son los
únicos casos de nulidad absoluta. Así, podemos citar:

g) Motivación.- Todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisión

determina, como regla, la nulidad del acto (en contra, CNFedContAdm, Sala IV,
28/2/95, "Mccrcrfcld", /•/.), 164 4*, donde se dice que "la falla de una expresa
motivación, por sí sola, no basta para invalidar los actos cuestionados, siempre
que de los antecedentes e informes que se hubieran evaluado para dictarlos
surgiera la existencia del motivo o causa que lo justificó"). Ello surge del art.
7°, inc. e, que impone una conducta obligatoria a la Administración. Cuando en
el acto se invocan normas legales que le sirvan de causa, la cita de éstas
constituye motivación suficiente (CSJN, 19/12/86, "Risso Patrón";
CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi"); en cambio, si los "considerandos"
no hacen más que describir la infracción constatada en el acto sin explicar la
configuración de la infracción, corresponde declarar la nulidad del acto
administrativo (JuzgNPEcon n° 2, 21/10/91, "Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044).

h) Procedimiento.- Cuando la norma prevé una serie de trámites y

formalidades que deben cumplirse antes ele emitirse el acto, su
incumplimiento lo vicia. Más no siempre habrá nulidad absoluta. Veamos:

1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido.- Para que haya

motivo de nulidad es necesario que se haya prescindido, total y absolutamente
del procedimiento establecido (González Pérez). Ello comprende: ausencia total
del trámite, seguir un procedimiento distinto, etcétera.

2) Defensa en juicio.- Si se ha violado el derecho de defensa el acto estará

afectado de nulidad absoluta. Sin embargo es jurisprudencia uniforme que si el
defecto es subsanable en un recurso o en un proceso judicial posterior debe
considerarse que no se ha violado el derecho de defensa (CSJN, Fallos,
300:1047; 305:831; CNFedContAdm. Sala III, 25/8/87, "Biondi", ED, 123-641).
Sin embargo hay casos en que la solución puede ser diferente, p.ej., al negarse
la producción de una prueba que podía resultar decisoria en la adopción de tal
medida se ha considerado que se violó el derecho de defensa, lo cual torna en
arbitraria la medida (CNFedContAdm, Sala IV, 9/2/99, LL, 1999-C-526).

3) Omisión de un trámite esencial.- El dictamen jurídico es un trámite esencial

(art. 7°, inc. d). Su falta es, en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto.
Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser así
(CNFedContAdm, Sala III, 17/4/84, "Moskzowicz de Rubel"; CSJN, 23/11/95,
"Laboratorios Ricar", ED, 168-675) si se emitió al interponerse el recurso (CSJN,
Fallos, 301:953).

4) Requisitos para la actuación de organismos colegiados.- Existe un

procedimiento especial para la elaboración de su "voluntad", del cual es
característico el régimen de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo
común, a las siguientes formalidades: convocatoria o citación previa para la
sesión, orden del día previo, etcétera. Los defectos en el procedimiento en la
convocatoria o citación aparejan la nulidad.

5) Recaudos formules.- El incumplimiento de recaudos formales no afecta la

validez del acto sino sólo a su perfeccionamiento de acuerdo al principio de
que no hay nulidad por la nulidad misma, la que es directa consecuencia del
principio de conservación de los actos jurídicos (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 30-265; 71-128; 76-339; 96 23; 127 15; 146364; 150-345, y 192-
11). En realidad, en materia de vicios de procedimiento, la jurisprudencia
participa del criterio de la "subsanación" (CSJN, Fallos, 301:410; 302:1564;
303:1596, y 306:467; CNFedContAdm, Sala IV, "Oncetour", ED, 122-234; id., id.,
25/10/94, "González", LL, 1995-A-320).

ANULABILIDAD.

ARTÍCULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o

vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

1. CONCEPTO.- Las infracciones en que hubiese podido incurrir la

Administración al dictar un acto normalmente producirán la anulabilidad de
éste, excepto que expresamente haya sido sancionado con la nulidad absoluta.

La norma dice que el acto será anulable si se hubiere incurrido en alguna

irregularidad, omisión o vicio que no llegase a impedir la existencia de alguno
de sus elementos esenciales. Si ello fuera necesariamente así, la nulidad
absoluta tendría lugar exclusivamente cuando la infracción impidiera la
existencia de un elemento esencial del acto (art. 7°). Sin embargo, analizando
los vicios que acarrean la nulidad absoluta vimos que no siempre es así. Hay
vicios que aparejan la nulidad porque vician muy gravemente algún elemento,
pero él existe. Ergo, el concepto que trae la norma que comentarnos es un
indicador, un orientador para el intérprete, pero nada más.

2. CARACTERES.- Han sido analizados en el comentario al art. 14, ap. 5.

3. LAS INFRACCIONES DETERMINANTES DE LA ANULABILIDAD.- Dijimos

que la anulabilidad constituye la consecuencia general de las infracciones del
ordenamiento jurídico administrativo, salvo norma especial en contrario.
Damos algunos ejemplos de actos anulables.

a) Incompetencia.- En razón del grado, el acto es anulable si: 1) la

delegación o sustitución estuvieran permitidas, y 2) cuando la competencia ha
sido legítimamente conferida y el órgano se excede de ella.

b) Causa.- Será anulable el acto cuando haya una apreciación errónea de los
hechos o la subsiguiente calificación de ellos. Así, es anulable el acto
administrativo en el cual se ha incurrido en error en la aplicación de la norma
cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas,
con lo cual el error es justificable (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 76-359,
y dictamen 172/91, BO, 5/2/92, p. 13).

c) Forma.- Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del

acto, porque su naturaleza es estrictamente instrumental. Casos hay aún, en
que los vicios de forma parecen una irregularidad intrascendente.

d) Procedimiento.- Los defectos de procedimiento determinan, en principio,

la anulabilidad del acto. La nulidad sólo puede recogerse en los supuestos de
omisión o infracción de un trámite esencial o sustancial para que el acto
alcance su fin o si se hubiese causado indefensión. Serán así, anulables la
ausencia de un parecer "no técnico" (especialidad), y aun en algunos casos la
irregularidad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falla de opinión de la junta
de disciplina, los actos que prescinden de trámites no esenciales, etcétera.

e) Objeto.- Casos habrá en que el vicio en el objeto haga al acto sólo

anulable. Así, el acto impreciso u oscuro pero cuya falla de certeza no es
importante; el que resuelve sólo algunas de las cuestiones planteadas -siempre
que las omitidas no tengan relevancia-, y otros.

4. INFRACCIONES IRRELEVANTES.- Algunas infracciones son irrelevantes, no

determinan ningún grado de validez (CNFedContAdm, Sala III, 3/5/84, "Bunge
Guerrico"). Pueden mencionarse algunos vicios de forma (v.gr., falta de fecha,
falla de designación del lugar) que, normalmente, no tienen ninguna
importancia (ver comentario al art. 14, ap. 6, e).

INVALIDEZ DE CLÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS.

ARTÍCULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de

un acto administrativo no importará la nulidad de este, siempre que
fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.

1) ELEMENTOS ESENCIALES Y ACCIDENTALES O ACCESORIOS.- La ley

también se ha preocupado por distinguir los elementos accesorios o
accidentales del acto administrativo de aquellos que revisten un carácter
esencial, listos los hemos expuesto al comentar los arts. 7° y 8°, y su
inexistencia provoca en principio, la invalidación del acto administrativo; en
cambio, con relación a aquéllos, que tienden a completar o condicionar un
acto, advierte la ley que, en principio, su defecto sólo genera la invalidación de
la respectiva cláusula, siempre que ésta pueda ser separada sin afectar la
esencia del acto.

En ciertos casos la Administración puede introducir cláusulas que amplíen o

restrinjan el contenido normal del acto. A esas cláusulas, que integran el
denominado contenido eventual o accidental de aquél, les asigna la ley la
nominación de elementos accidentales o cláusulas accesorias. Sin embargo
coincidimos con Cassagne en que, en ciertos casos, tal como surge del criterio
seguido por el artículo que comentamos, las figuras jurídicas que se incluyen
por lo común bajo tal denominación (plazo, condición y modo) pueden
configurar requisitos de carácter esencial para la validez del acto, lo cual
ocurrirá siempre que la respectiva cláusula afecte la esencia del acto dictado.

Dada la variada gama de situaciones que se pueden presentar en la realidad

jurídica, es imposible una formulación completa de todas las cláusulas
accidentales o accesorias. Por ello expondremos las más comunes.
2. CONDICIÓN.- La teoría general nos suministra el concepto de condición. Es
una cláusula dirigida al acontecimiento futuro e incierto, por la cual se
subordina el nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo a la
verificación de un hecho futuro e incierto, lo que da origen, respectivamente, a
la condición suspensiva o resolutoria.

En doctrina hay quienes niegan la posibilidad de que un acto administrativo se

dicte sujeto a una condición suspensiva, sosteniendo que en el derecho
administrativo el respectivo acto debe emitirse de conformidad con una
situación de hecho actual, no futura, puesto que de lo contrario existirá un vicio
en la causa, al fallar los antecedentes de hecho que justifiquen su emisión
(Marienhoff).

Otros disienten de esa apreciación doctrinaria (Alessi). Entienden que la

condición suspensiva es procedente en el derecho administrativo, donde
comúnmente en ciertas relaciones se subordina la iniciación de los efectos del
acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de
aprobación. Diez, citando a Stassinopoulos, da como ejemplo de acto sujeto a
condición suspensiva la orden escrita en la libreta de un reservista, intimándole
a que se presente en caso de movilización en una unidad determinada.

Sostiene Diez que ciertos actos no admiten condición y cita como ejemplo los
reglamentarios y los concernientes a un estatuto relativo a los administrados:
lo referente al nombramiento, promoción o licencia de un agente público,
etcétera.

La condición no debe ser ni imposible ni ilícita. Va unida al contenido principal

del acto cuyo destino jurídico depende de la condición.

3. MODO.- Consiste en una carga u obligación que se impone al particular a

favor de quien se concede el acto que la Administración puede
discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele ser habitual la inclusión de
cláusulas modales en determinadas contrataciones administrativas (p.ej.,
construcción de una escuela por parle del contratista de una obra pública que
se realiza en sitios alejados de los centros urbanos).

Hay que señalar que aun en el supuesto de que la carga no se hubiera

cumplido, el acto principal no cesa por ello de existir de pleno derecho. La
Administración puede exigir del beneficiario que cumpla la carga. Es necesario
distinguir entre una carga y una reserva de revocación. En caso de duda debe
estarse a la existencia de una reserva de revocación.

4. PLAZO.- Éste -que constituye un concepto propio de la teoría general del

derecho- indica el momento en que comienza el acto a producir efectos
jurídicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con referencia a estos dos tipos de
plazos, los autores hablan de un término inicial en el primer caso y final en el
segundo; término es, en realidad, el día cierto o incierto, pero necesario, en
que comienzan o concluyen los efectos de la relación jurídica.

En algunas circunstancias, el plazo o término opera como un requisito esencial

del objeto o contenido del acto; y un caso típico de este aserto se da en las
concesiones de privilegios, que por imperio de una norma constitucional (art.
75, inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales (v.gr. cuando la concesión
implique el conferimiento de un monopolio o el otorgamiento de una exención).

5. OTRAS CLÁUSULAS PARTICULARES: RESERVAS DE REVOCACIÓN Y

RESCATE.- Entre las cláusulas accidentales, los autores incluyen también las
denominadas reservas de revocación del acto administrativo y de rescate.

Para Stassinopoulos, la reserva de revocación se da en aquellos casos en que,

sometido a condición resolutoria un acto administrativo y una vez cumplido el
hecho condicionante, los efectos resolutorios no se producen, sin embargo,
hasta que la Administración interviene para declararlos. Así, pues, la diferencia
entre un acto condicional y un "acto bajo reserva de revocación" está en que el
primero deja de existir automáticamente desde que la condición resolutoria se
cumple, mientras que el segundo no sucederá sino previa una revocación
formal realizada por la Administración.

Dicen Diez y Cassagne que la inserción de tales cláusulas no es superflua

siempre que la Administración carezca de atribuciones para proceder de
conformidad con la reserva de revocación o rescate, ya que en caso contrario
carecería de lodo efecto y sentido la inclusión de una cláusula que fuera
reiterativa de una potestad de la cual goza.

En cuanto al rescate, que es una figura típica de la concesión de servicios

públicos, distinta de la revocación por razones de oportunidad, entendemos
con Cassagne que la inclusión de la cláusula no debe considerarse implican,
sino que debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede judicial.

6. INVALIDEZ DE CLÁUSULAS ACCESORIAS.- El régimen de la ley referente

al sistema de la invalidez de los elementos del acto se completa con el estudio
de este artículo, que trata de los vicios o defectos que atañen al contenido
eventual o accesorio del acto administrativo, es decir, las cláusulas de) acto
que se designan con el calificativo de "accesorias" y que, en principio, son la
condición, el modo y e| término.

Como una derivación del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que

afecte a una cláusula de este tipo, para la norma que tratamos, no invalida en
principio la totalidad del acto, produciendo tan sólo su nulidad parcial. O sea,
que la invalidez de la cláusula accidental no tiene influencia sobre el acto
administrativo principal, que continúa válido.
Para que se opere la invalidez parcial de la cláusula accesoria y proceda
simultáneamente la reducibilidad del acto a sus elementos esenciales válidos,
la LNPA ha establecido dos requisitos fundamentales:

a) La independencia o separabilidad de la cláusula accesoria de los demás

elementos del acto.

b) Que no constituya la esencia del acto o razón principal que hubiera inducido
a la Administración a dictarlo.

Esta acertada solución legal se basa en los principios de la accesoriedad que

hemos señalado precedentemente y en el de la conservación de los valores
jurídicos. Así, puede separarse e “impugnar por la vía pertinente... que
constituía una cuestión separable e independiente" (CNFedCivCom, Sala I,
"Luminar Naviera c/YPF", 23/4/98, c. 2868/97, ED, Bol. Jur. Cám, n° 2, p. 44).

Por último: ¿cuál es el tipo de invalidez del vicio que afecta a la cláusula
accidental? Al formar tales cláusulas parte del contenido del acto
administrativo, se aplican, por lógica consecuencia, los criterios que hemos
establecido al hablar de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.

REVOCACIÓN DEL ACTO NULO.

ARTÍCULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se

considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la
de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de
nulidad.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- "Revisar" un acto significa que a la

acción de "volver a ver", puede seguirse como efecto propio su extinción o
modificación. La revisión puede ser de oficio o a pedido de parte. La revisión
-en sentido amplio- es el género; la revocación y la anulación son las especies.

El uso de los conceptos de revocación y anulación suele estar acompañado de

una gran dificultad de comprensión, a partir del uso indiscriminado de ambos
vocablos para señalar conceptos diferentes.

La LNPA utiliza el vocablo "revocación" para referirse a la modificación o

extinción del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad,
como de inoportunidad, demérito o inconveniencia. En el artículo se emplea,
además, como sinónimo de revocación de oficio. Ello no obsta a que uno de los
recaudos para que proceda la revocación de oficio de un acto administrativo
sea la previa vista al administrado para que pueda ejercer su derecho de
defensa (CNFedContAdm, Sala I, £/4/99, "Cortés", LL, del I 1/8/99). Esto
demuestra que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur, no
juega igual respecto de la conducta del Estado (CNFedContAdm, Sala III,
13/3/90, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C149), y que el principio de que nadie
puede alegar su propia torpeza no rige en derecho público (CS SFe, 19/9/90,
"Parera", DJ, 1991-2-124).

2. REVOCACIÓN DEL ACTO IRREGULAR.- La parte la del artículo no presenta

mayores dificultades, ya que es ella coincidente con la opinión mayoritaria de
la doctrina, con el criterio de la Procuración del Tesoro y la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación. De acuerdo con el precepto, el acto
administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado por la
Administración de oficio. Él particular no tiene plazo para ello (CNFedContAdm,
Sala IV, 13/5/88, "Padilla Tarís, T, ED, 136-425) ni tampoco la Administración
(Procuración del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2" sección, p. 13). Ello
así, porque, dada su gravedad y el orden público comprometido, impone el
rápido restablecimiento de la legalidad.

El problema se plantea con la parte 2° del artículo. Su primitiva redacción que

hablaba de "prestaciones", fue motivo de encontradas opiniones acerca del
alcance del vocablo. Para algunos se refería, fundamentalmente, a los
contratos; para otros lo hacía, indudablemente, respecto de los actos
administrativos.

La ley 21.686 modificó el artículo, cambiando la locución "prestaciones que

estuvieren en vías de cumplimiento" por "derechos subjetivos que se estén
cumpliendo". La reforma, pues, receptó las consideraciones que,
oportunamente, habían aportado Linares y García.

3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- Para que

proceda la revocación del acto irregular es necesario una serie de requisitos:

a) Acto unilateral.- A pesar de la argumentación de Escola, pensamos que los

contratos no están contemplados en la norma, lo cual no significa que éstos no
tengan estabilidad. Pero no nos ocuparemos aquí de esta cuestión. Nuestra
posición se basa en que la LNPA es categórica en excluir -en aspectos
justamente, regulados en este título- a los contratos administrativos que se
rigen por sus normas y principios especiales y sólo analógicamente por aquélla,
o sea en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos
no prevean la cuestión y sólo cuando el supuesto no previsto sea
sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el
acto unilateral.

Debe tenerse presente que, casualmente, la LNPA excluye a los contratos en el

art. 7° (Tít. III, "Requisitos esenciales del acto administrativo"), no en lo que
hace a los aspectos procedimentales o procesales. Y ello no puede ser de otra
manera, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del
contrato administrativo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios
generales de aquél. ¿Cabría pensar en la notificación o publicación del
contrato? (art. 11); ¿en su retroactividad o irretroactividad tal corno lo legisla el
art. 13?; ¿en su revocación de acuerdo con las paulas de los arts. 17 y 18?; ¿en
la desviación de poder? (arts. 7°, inc. f y 14, inc. b); ¿en la motivación,
conforme a las paulas del art. 7°, inc. a.

Como la conclusión lógica es negativa, la ley excluye a los contratos de la

aplicación de las "normas del presente título". La ley no pudo sino receptar lo
que surge de la propia naturaleza de las cosas.

b) Acto individual.- Los reglamentos están privados de estabilidad. Esto no

significa que aquel que en virtud de un reglamento posea un derecho subjetivo
quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83 del RLNPA. Cuando
comentemos este artículo nos explayaremos sobre el tema.

c) Acto irregular.- Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra
parte, el artículo en su parte 2a establece que no podrá ser revocado si ha
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Por lo tanto el acto
nulo para que deba ser revocado tiene que:

1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que éstos aún no se estén
cumpliendo (CSIN, 22/9/87, "Olivera", ED, 130-406).

2) Afectar intereses legítimos o intereses simples. Ello así porque, la LNPA habla
exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad
de que la Administración revoque el acto nulo con criterio restrictivo.

3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conocía el

vicio; esto como una sanción a su mala fe.

4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a título precario;

aclaremos que la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocación,
cuando concurran, objetivamente, causas idóneas para viciar el acto; pero este
acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos, puede revocarse
porque es precario (CNFedContAdm, Sala III, 23/9/86, "Cía. Arg. de Estiba y
Almacenaje").

5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estén"

cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a
terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para enervar la facultad de
revocación del acto nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta prerrogativa de
los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que está en cumplimiento.
Los tres últimos supuestos derivan de la aplicación extensiva al acto nulo de la
potestad revocatoria de la Administración respecto del acto re guiar, pues si
no, como dice García, "absurdamente habría más rigor para revocar un acto
nulo que uno regular".
6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser
revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones del particular para el futuro
(ex mine). Y también, en principio, para el pasado (ex tune).

7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no esté firme y con sentido.

8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tácita o expresamente

(CNFedContAdm, Sala II, 15/4/93).

d) Sujeto.- El órgano competente para efectuar la revocación de oficio es el

mismo que dictó el auto, quien puede revocarlo aún pendiente un recurso ante
el superior (Procuración del Tesoro, dictamen 234/91, DO, 25/3/92, 2a sección,
p. 24). Si el acto es de naturaleza compleja (que requiere aprobación u
homologación por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por virtud
del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser
aprobado por el superior (Procuración del Tesoro, dictamen 9/92, BO, 1/7/92, 2a
sección, p. 41).

e) Acto firme y consentido.- El acto es firme cuando, notificado, se venció el

plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido
cuando antes de vencer ese término se lo cumple o el interesado— presenta un
escrito, en el que declara su aceptación. No hace falta que el acto cause
estado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el
acto que fue consentido está firme. Y el firme, normalmente, está consentido,
expresa o tácitamente.

4. LA IMPROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- La parte 2a del artículo

establece cuándo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. Muchos autores
critican la solución legal. Otros son aún más restrictivos y sostienen que el acto
nulo goza de estabilidad. En el fondo, quizá, lodo se deba a la lamentable
confusión que siempre ha padecido nuestra materia respecto de los conceptos
de revocación y anulación, aplicando indebidamente a la primera un
tratamiento sólo posible para la segunda.

La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser
revocado; como excepción; el acto nulo que generó derechos subjetivos que se
estén cumpliendo, no puede ser invocada. La Administración debe pedir su
anulación en sede judicial.

La Administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que

adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corresponde un contenido
protegido por el acto administrativo. Si éste pudiera ser revocado, sin más, el
acto revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto
revocado. Ello produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas
que se estén cumpliendo. Esos derechos deben ser establecidos en favor del
particular. Ya vimos que si creaban deberes, la Administración debía revocar el
acto. Pero puede ocurrir que ciertos actos establezcan derechos y obligaciones
recíprocos entre el particular y la Administración. En este caso la posibilidad de
revocación o no y los efectos ex tune y ex nunc se rigen por lo expresado para
cada caso particular (deberes del particular-derechos de la Administración;
derechos del particular deberes de la Administración). De ahí que pueda haber
revocación parcial del acto.

La norma distingue en la revocación por ilegitimidad las consecuencias, según

sean ellas instantáneas o continuadas. Si el acto es de ejecución continuada,
no procede la revocación sino para las consecuencias aún pendientes
(derechos subjetivos que se estén cumpliendo).

Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o

habiéndolos generado, no se comenzaron a cumplir, la Administración, siendo
el acto nulo, debe revocarlo (CNFedContAdm, Sala III, 26/7/88, "Alice", RAP,
128-156) (para un concepto de derecho subjetivo, ver comentarios al art. 24,
LNPA, y al art. 3°, RNPA),

5. SUSPENSIÓN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO.- Si en esas

condiciones la Administración no puede revocar el acto irregular, ¿puede
suspender los efectos del acto mientras solicita la anulación judicial?

La doctrina no es pacífica. Estrada y Comadira, ambos amparándose en el art.

12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administración
suspenda el acto. Coincidimos con Gordillo en que ello no es posible, pues
"implicaría lograr en la práctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que
los derechos emergentes quedaran a merced de una decisión administrativa
ulterior". No puede la Administración revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo
en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo.

Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaración de nulidad del acto,

la Administración pida' corno medida cautelar, la suspensión de sus efectos^

6. INTERPRETACIÓN.- El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad

revocatoria de la Administración (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi",
ED, 123-641) y la limitación de la parte 2a del artículo debe ser interpretada
con carácter estricto (CSJN, 23/4/91, "Furlotli Setien SA", LL, 1991-E-238).

REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR.

ARTÍCULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido

derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser
revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el
vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece
sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados.

1. REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR.- El art. 18 se refiere al acto "regular".

La norma no define al acto regular, pero recoge una expresión caracterizada y
utilizada por la doctrina y jurisprudencia. No es sinónimo de "acto perfecto",
sino que es un concepto más amplio. El término "acto regular" se reserva para
cimacio legalmente perfecto o para el que sólo adolece de un vicio qué
determina su anulación, o que por intrascendencia del vicio, ni siquiera
requiere la anulación, sino, simplemente, su corrección.

Como dice el artículo, la revocación del acto regular puede hacerse por razones
dé ilegitimidad o de oportunidad, mérito o conveniencia. Trataremos estas
cuestiones por separado.

2. REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD.- El art. 15 de la LNPA dice: "Si se

hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir
la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en
sede judicial". Consecuente con ello el art. 18 establece el principio de que et
acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado.

El principio es la irrevocabilidad, aunque más adelante veremos que hay varias

excepciones. Para que esa estabilidad exista, se requiere:

a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) regular

(CNFedContAdm, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL. 1990-A-63).- Ya vimos qué
significa el concepto "regular" para la ley.

b) Que hayan nacido derechos subjetivos.- Sobre el concepto de derecho

subjetivo no hay opinión uniforme en la doctrina.

No creemos necesario insistir en la imprecisión que rodea al concepto en

general, y concretamente, cuándo se refiere al derecho público. Podríamos
decir que es un poder concreto confiado a un miembro de la comunidad. Su
esencia se manifiesta en el doble valor de la titularidad: 1) como poder sobre
una situación jurídica -facultad de disposición-, y 2) por ser lícitos sus actos
dentro de la esfera concedida -ámbito de lo lícito-. Por ello, no existirá derecho
subjetivo cuando el ordenamiento jurídico no confiera esa situación de poder
concreto, sino que se limite a una reglamentación de la realidad capaz de
producir un efecto reflejo, en beneficio de determinados particulares, que
adquieren así la condición de "interesados".

Quizás en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto

administrativo podría hacerse la siguiente clasificación: 1) derechos subjetivos
en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados o "debilitados") que
surgen directamente de! acto administrativo; 2) derechos subjetivos erga
omites si et acto administrativo constituye una condición para el ejercicio de
unos derechos cuya atribución ya estaba reconocida con anterioridad (v.gr., los
derechos cuyo ejercicio está condicionado a una autorización); y 3) derechos
subjetivos respecto de los cuales el acto administrativo no es más que un mero
presupuesto.

Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos supuestos en que

el acto administrativo se limita a reconocer en un caso particular el derecho
abstractamente establecido por una norma para quienes se encuentren en las
circunstancias en ella previstas. Esos derechos constituyen un verdadero límite
a la facultad de revocación, y quizás aquí pueda encontrarse el fundamento de
la antigua doctrina -no del todo inservible entonces- que hacía depender la
posibilidad de revocación del acto administrativo del carácter discrecional o
reglado de las facultades que la Administración ejerció al dictarlo.

c) Que ese acto haya sido notificado.- La ley sólo exige la notificación.
Aunque el acto no estuviera firme o consentido -estando, por ende, corriendo el
término para impugnarlo-, por el solo hecho de habérselo notificado al
particular ya es inalterable para la Administración, si se dan las demás
condiciones.

No habrá estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requisitos. No habrá,

por tanto, estabilidad si del acto nacen sólo intereses legítimos o simples; si no
es regular. En el caso de que no esté notificado el acto carece de eficacia.

3. EXCEPCIONES.- Son las siguientes, y surgen del texto del artículo:

a) "Si el interesado hubiere conocido el vicio".- Precisamente con es-,

expresión se delimita el alcance del concepto. Evidentemente, el acto regular
puede ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de !a magnitud de
los determinados en el art. 14 y que autorizan ir revocación por parte de la
Administración, o c! pedido de anulación judicial.

Esto debe considerarse que es una sanción del legislador a la mala fe del
particular (CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84, "Hughes Tool Co."; íd., íd., 514188,
"Guarrochena Crespo", LL, 1984-D-363). Es irrelevante para la ley, que el
particular haya contribuido a la producción del acto; basta con que haya
advertido la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la Administración.

Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio, sino
cuando se demuestra una conduela carente de buena fe (Procuración del
Tesoro, dictamen 361/90, BO, 7/8/91, 2a sección, p. 18).
b) " Si la revocación, modificación o sustitución del acto o favorece al
interesado sin causar perjuicio a terceros".- Este perjuicio no debe ser
cualquiera, sino une que exceda el margen de tolerable.

c) "Si el derecho se hubiere otorgado...a título precario".- Aquí

contemplamos el supuesto de que el acto se revoque con motivo de su
ilegitimidad, sólo que, como es precario, no hace falta acudir a la vía judicial
para solicitar su anulación.

d) Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.- Si no se invoca

alguno de los supuestos excepcionales del artículo la revocación es ilegítima
(CNFedContAdm, Sala IV. 2/10/90, "Abalos”).

4. EL ACTO CON DEFECTOS MENORES O INTRASCENDENTES.- El art. 15

de la LNPA, bajo el título de "anulabilidad", decía que "si se hubiere incurrido en
una irregularidad u omisión intrascendente que no llegare a impedir la
existencia de alguno de sus elementos esenciales, dicho acto será "anulable en
sede judicial". La reforma (ley 21.686) eliminó lo de "intrascendente".

El acto en cuestión tiene todos los requisitos esenciales de los arts. 7° y 8°

pero presenta alguna irregularidad, omisión o vicio de menor cuantía.
Ciertamente, este, acto entra en la categoría de acto regular, pero no todos los
actos "regulares" caben dentro de la caracterización del art. 15.

Este acto es ''anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero la ley nada dice
sobre la revocación. No la excluye expresamente, pero tampoco la regula
especialmente. Sin embargo, pensamos que del espíritu de la norma surge,
como principio, la irrevocabilidad de los actos no muy gravemente viciados o
con "vicios menores o intrascendentes".

5. REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO O

CONVENIENCIA.- Como ya lo señaláramos, un acto administrativo puede ser
extinguido por legítimo, o sea por falta de conformidad con las normas que
determinan su creación; ahora veremos que también puede serlo por falta de
mérito, es decir, porque se lo dictó sin valorar correctamente el interés que lo
inspira. El mérito no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del
acto (Fiorini).

Aunque los teóricos del derecho desearían ver la realización concreta de un

sistema jurídico que significara una cierta estabilidad de las relaciones
jurídicas, es menester reconocer que si las normas jurídicas regulan nada
menos que la vida misma de los individuos, es forzoso aceptar que el
dinamismo que integra todo lo orgánico escapa, casi naturalmente, a la
realización de aquel -sueño de coherencia.

Pocos temas presentan tanto interés práctico y doctrinario como éste,

tendiéndola la concepción dinámica del derecho que implica la aceptación, y la
aplicación de esta teoría de la revocación por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia. Ella está en relación íntima con el principio de la adaptación
constante, que debe regir incesantemente, que debe regir incesantemente en
toda Administración pública moderna, siempre en la búsqueda del bienestar de
los individuos, miembros de la comunidad social, cuyas necesidades debe
satisfacer.

El dinamismo que la adaptación constante a las necesidades actuales impone a

la Administración se encuentra en la base de esta teoría de alteración o
modificación de circunstancias, la cual implica la necesaria adecuación de la
norma jurídica a los hechos del momento y, por lo tanto, su modificación, o
hasta su desaparición, desde el instante en que esta adecuación deja de existir.

Para que la Administración pueda revocar un acta con fundamento en razones

de oportunidad, mérito o conveniencia exige que el interés público sea de igual
naturaleza que el del acto objeto de revocación (Procuración del Tesoro,
dictamen 343/92, BO, 24/6/92, 2a sección, p. 27).

Por lo tanto, la revocación se justificaría, en principio y en general, porque

como las circunstancias que se tuvieron en cuenta en el acto originario fueron
situaciones fluidas, vagas y cambiantes, el contenido normativo del acto tiene
sobre sí la presunción de lo mutable de la circunstancia referida y de la posible
conveniencia de reajustarlo al cambio.

Ello no quiere decir que para esa revocación no sean necesarios ciertos
requisitos legales o que cuando el acto declare derechos subjetivos éstos
queden en el desamparo y no deban indemnizarse.

Tenemos que distinguir dos supuestos: inoportunidad inicial e inoportunidad

sobreviniente del acto. Un acto inicialmente carente de mérito, oportunidad o
conveniencia es inválido (Marienhoff)

6. EL SISTEMA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- El

art. 18, párr. 2°, de la LNPA establece, sin distinciones, que la revocación por
inoportunidad de actos que confieren derechos subjetivos puede hacerse sólo
con indemnización.

La regla, pues, en materia de revocación por inoportunidad es válida, pero con

indemnización. Ésta es restringida, comprende sólo al daño emergente, no así
al lucro cesante (Procuración del Tesoro, dictamen 110/92. BO, 14/10/92, p. 29).

Puesto que el artículo establece la revocabilidad de los actos regulares que se

expiden a título precario, el sentido de incluir esta cláusula expresa, cuando
hay otra como la final del art. 18, no puede ser otro que el de establecer que
esta revocabilidad es sin indemnización, salvo cuando al derecho (licencia,
permiso) se le hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las
licencias de radiodifusión y televisión. Si tiene plazo, es claro que no es
precario.

Que al hablar de precariedad pretendió la ley referirse al acto válido y no al

anulable, lo denotan las expresiones "expresa y válidamente". Ello no obsta
para que anteriormente, al mencionar el acto irregular y al explicar las
excepciones al principio general de este artículo, hiciéramos mención a otro
supuesto: el del acto viciado que podía revocarse por razones de legitimidad
sin acudir al juez por ser "precario"; y es que los actos precarios son
esencialmente revocables.

7. ÓRGANO COMPETENTE.- En ausencia de disposición contraria quien tiene

facultades para dictar un acto también las tiene para modificarlo o extinguirlo
(CNFedContAdm, Sala III, 24/5190, "Ragg"; íd., Sala IV, "Del Cerro", LL, 1986-D-
365).

SANEAMIENTO.

ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado

mediante:

RATIFICACIÓN.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido

emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la
avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

CONFIRMACIÓN.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio

que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha
de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

1. SANEAMIENTO. CONCEPTO Y TERMINOLOGÍAS EXISTENTES.- Cuando

el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en principio, de
anulación, la Administración tiene la facultad de subsanar el vicio que lo
invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como
de una omisión formal o de fondo respecto de uno o más elementos del acto
administrativo. La subsanación del defecto que portaba el acto y su correlativa
validez es lo que se designa generalmente en doctrina con el nombre de
saneamiento -terminología empleada por la LNPA-, convalidación,
perfeccionamiento.

Para algunos "convalidación" es el género y "ratificación" y "saneamiento" las

especies. Sin embargo, el artículo que comentamos adopta la tesis de que el
género es el "saneamiento". El hecho de que sea ilegítimo el acto, puede hacer
que la Administración lo considere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el
acto -esto es, lo extin gue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consideró
nulo (CNFed ContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").

2. LA RATIFICACIÓN: CARÁCTER Y EFECTOS.- La ratificación, en sentido

similar al del derecho privado, es el acto por el cual la autoridad competente
reconoce como propios los actos realizados por otra autoridad que era
incompetente para dictarlos.

EJ acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado puede ser

ratificado por el órgano superior siempre que sea admisible en tal caso, la
avocación y la delegación.

El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea

que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue
emitido el acto que se ratifica (SCBA, DJBA, 119-537; CNFedContAdm, Sala III,
12/12/89, "Gribaudo de Castex").

3. FORMA DEL ACTO RATIFICATORIO.- La ratificación, que siempre es un

acto unilateral, tiene efectos retroactivos, según la parle última del artículo que
comentamos, y aunque se haya sostenido que el acto, la disponen no tiene
proscripta una forma especial, es evidente que la forma debe ser compatible
con la del acto ratificado.

Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una
ratificación tácita del acto, que surja de una conducta inequívoca del superior,
manifestada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorización de la
voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siempre que sean
compatibles con la forma del acto objeto de la ratificación:

La ratificación se asemeja a la aprobación en que ambas son posteriores al

acto. El acto sujeto a aprobación es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto
necesitado de ratificación es un acto que produce efectos jurídicos, sólo que
está viciado.

La ratificación difiere de la autorización en que ésta es anterior al acto. Los

dictados sin autorización, cuando ésta es necesaria, no pueden ser ratificados.

4. LA CONFIRMACIÓN. CONCEPTO.- Por confirmación del acto se entiende

aquella especie de saneamiento por la cual la Administración -"el órgano que
dicta el acto"- subsana el vicio que lo afectaba.

La ley considera la confirmación como una especie de saneamiento del mismo

rango que la ratificación, y así sólo cabe explicar su concepto y alcance sobre
la base de una noción residual, es decir, sería el medio de subsanar el acto que
comprende las situaciones que no pueden subsanarse por los medios más
específicos (ratificación y conversión).
Por ello, la doctrina, que acuerda gran amplitud al concepto de confirmación, al
afirmar que se trata de la especie más importante de saneamiento o
convalidación del- acto administrativo, comprensivo de las otras especies de
saneamiento, no ha sido receptada por nuestra legislación.

5. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN.- La principal diferencia existente

entre la confirmación y la ratificación consiste en que la confirmación puede
efectuarla el órgano que dictó el acto, mientras que la ratificación debe ser
realizada sólo por el órgano superior con competencia para dictar el acto.

6. NATURALEZA Y EFECTOS DE LA CONFIRMACIÓN.- En cuanto a la

naturaleza del acto de confirmación (acto unilateral) su forma y efectos (que
siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la
ratificación por virtud de las similitudes existentes entre ambas especies de
saneamiento que conducen a señalar que, salvo la distinción indicada (en
cuanto a la autoridad que decreta la ratificación y la confirmación,
respectivamente), siguen el mismo régimen- jurídico.

CONVERSIÓN.

ARTÍCULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo

permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su
conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión
tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo
acto.

1. LA CONVERSIÓN COMO MEDIO DE SANEAMIENTO.- Otro de los

institutos que hacen posible la modificación de un acto administrativo inválido
es la conversión. Ésta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo
por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos
que contenía el acto viciado -nulo-, integrándolos en otro acto distinto y
extinguiendo los elementos y cláusulas afectados de invalidez. O sea, se
extingue la parte inválida y se agrega otra nueva válida. En realidad el acto no
queda saneado, sólo se aprovechan los elementos válidos del acto inválido.

La transformación del acto se hace sólo aprovechando sus elementos válidos

-una reutilización del acto inválido-, importando siempre un carácter
excepcional desde el punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las
situaciones en que se puede apelar a la conversión en la práctica
administrativa, Reuniere siempre la conformidad del particular
(CNFedContAdm, Sala IV, 18/6/85, "Gas del Estado c/Rizzo").

2. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN, CONFIRMACIÓN, REFORMA V

RENOVACIÓN.- Para la ley la conversión constituye un medio autónomo y
específico de saneamiento o convalidación, a tal punto que la trata en un
artículo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento; la mayoría de
los autores la consideran implícitamente, encarando su estudio al lado de la
ratificación y confirmación.

No podía ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversión

responde a un tipo específico netamente diferenciado de la ratificación y
confirmación, pues mientras en estas últimas los elementos del acto continúan
subsistentes después del saneamiento -que tiene efectos retroactivos-, en la
conversión se opera la transformación del acto con efectos para el futuro -a
partir del momento en qué se perfeccione el nuevo acto-, dejando sólo
subsistentes los elementos válidos.

Acota Gordillo que así como la reforma es la modificación por razones de

oportunidad -y puede ser en parte extinción parcial y en parte creación parcial
del acto- la conversión es una modificación del acto por razones de legitimidad.

Los efectos de la conversión son ex nunc en la parte que implica creación

parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extinción parcial del acto
serán ex trunc, pues se refiere a un acto nulo.

No se opone a ello la ley cuando dice que la conversión tendrá efectos a partir
del momento en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere
significar es que esa reutilización del acto inválido tiene efectos para el futuro.
La conversión es, en síntesis, una sustitución del acto: se toman los aspectos o
elementos válidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto,
en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitución es la que, según la LNPA,
tiene efectos para el futuro, pero la extinción parcial del acto anterior por
invalidez tiene efectos ex tune, como toda extinción de actos nulos. La
conversión no sanea un acto inválido. Suple una situación con otra. Se dicta un
nuevo acto, aprovechando los elementos válidos del acto inválido. Pero este
acto inválido (nulo) -los elementos inválidos del acto- sigue siéndolo. El acto
nuevo (conversión) es el que para la LNPA tiene efectos para el futuro.

Tampoco puede confundirse con la renovación. Un acto inválido en un

procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos.
La manera de salvar la situación es renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente
en la forma debida (Procuración del Tesoro, dictamen 65/90, BO, 2619190, 2a
sección, p. 25).

CADUCIDAD.

ARTÍCULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la

caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no
cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar
previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario
razonable al efecto.
1. CONCEPTO.- La caducidad es la extinción del acto administrativo dispuesta
por la Administración en razón de que el particular no ha cumplido con las
obligaciones que el acto le imponía. Es una sanción, una "pena" administrativa.

Hay autores que sostienen que se trata de una especie de revocación y otros
que afirman que esta figura constituye un medio específico de extinción de los
contratos administrativos y no es propia de los actos administrativos. Sin
embargo, con la sanción de la LNPA ha tenido recepción legislativa la tesis de
considerar que la caducidad es un medio particular de extinción del acto
administrativo, distinto de la revocación, en virtud del cual se sanciona el
incumplimiento del particular.

Esta figura extinta ya supone que el acto que se extingue concedía

fundamentalmente un derecho, creando al mismo tiempo algunos deberes; es
el incumplimiento de alguno de éstos lo que lleva a la extinción del acto. A
título ejemplificativo podemos señalar: a) la autorización administrativa para el
funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la
obligación de cumplir con las condiciones de higiene. El incumplimiento de
éstas puede provocar la caducidad de la autorización o habilitación; b) en
materia de promoción industrial, cuyos regímenes suelen establecer distintas
obligaciones, bajo sanción de decretarse la caducidad de los beneficios
otorgados a quienes se acogieron al régimen, y c) con respecto al servicio de
taxis, donde también se imponen obligaciones bajo sanción de la caducidad de
la habilitación, etcétera.

2. DISTINCIÓN CON LA REVOCACIÓN.- Algunos confunden caducidad y

revocación. Ambas constituyen medios extintivos de los actos administrativos,
pero son figuras distintas que proceden en casos diferentes. Como bien dice
Marienhoff, "la revocación y caducidad no son género y especie, sino especies
de un mismo género"; ambas son medios extintivos que actúan en casos
distintos.

La revocación reconoce como causas determinantes: a) la ilegitimidad, y b) la

inoportunidad, demérito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18);
en cambio, la caducidad está determinada por el incumplimiento del particular.

Esta circunstancia hace que sea una sanción, por lo cual su procedencia debe
ser limitada, ya que es una suerte de última vatio.

3. CONDICIONES PARA SU PROCEDENCIA.- La LNPA impone expresamente

dos condiciones para la procedencia de la caducidad como medio extintivo del
acto administrativo. Ellas son: a) la constitución en mora del particular
incumplidor, y b) la concesión de un plazo razonable para que este cumpla con
la obligación". Expondremos algunos aspectos importantes que atañen a esas
condiciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente.
El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicación al
caso la mora automática.

Para Cassagne, aun tratándose de obligaciones a plazo, la Administración debe

cumplir con el deber que imperativamente le impone el artículo que
comentamos, poniendo en mora al particular (conf. CNFedContAdm, Sala IV,
19/6/84, "Borga").

La cuestión que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o

no la interpellatio debitoris como requisito determinante para la apreciación de
la mora, con arreglo a lo que establece el artículo que comentamos. Pensamos
que, en el caso, siempre existe la necesidad de que tenga lugar el
requerimiento administrativo, para fijar el dies a quo en que se define la mora.

En este artículo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe

poner en mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo
plazo a éste, excepto que, en una actuación concreta, una norma establezca
expresamente lo contrario. Al otorgar ese plazo la Administración tiene, por
fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia práctica de lo
dispuesto por el artículo impide, por lo tanto, la distinción establecida en el
Código Civil entre las obligaciones cuya naturaleza designan su época y las que
no reúnen tal circunstancia.

Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artículo que
comentamos -constitución en mora y concesión de un nuevo plazo-, debe
hacerse una intimación al interesado -poniéndolo en mora y acordándole el
nuevo plazo-. Ello así, porque la Administración tiene que dejar constancia del
retardo del particular oficialmente comprobado -la mora no es un retardo
cualquiera; es uno comprobado oficialmente e imputable al incumplidor-, del
reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para hacerlo.

Dicha intimación puede hacerla saber la Administración al particular por

cualquiera de las formas de notificación previstas por el RLNPA (art. 41).

Por otra parte, el requerimiento de la Administración debe ser oportuno, es

decir, concretado una vez que el cumplimiento de la obligación del particular
se hizo exigible. La exigibilidad constituye un presupuesto de la situación de
mora, y por ello condiciona la eficacia de la constituci6n. De ahí que, para
nosotros, no sea válido el requerimiento anticipado.

Tenemos que plantearnos la cuestión sobre qué debe entenderse por plazo
razonable. Pensamos que el sentido de la norma es conceder al interesado un
plazo razonable de cumplimiento, esto es, requerir un hecho de posible
realización para el particular. Este plazo significa una ayuda al interesado para
que pueda cumplir con su obligación; debe atender, por tanto, a la realización
del fin público del acto administrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no
puede quedar librado a la concesión de un plazo mínimo, que coloque al
particular en una situación angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley.

Después de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la

Administración puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el
incumplimiento del particular. Es una facultad de ella.

4. DECLARACIÓN DE CADUCIDAD.- Es necesario que se declare la

caducidad, ya que ésta no se opera ope legis, sino en virtud de una declaración
que tiene valor constitutivo: esto es, que la realización por el particular de su
obligación después del transcurso del plazo suplementario acordado por la
Administración y antes de que se haya dictado la resolución, impide a ésta
extinguir el acto por dicha causal.

REVISIÓN.

ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de

un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase

pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren

documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron
presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya

declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después
de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato,

violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave
irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de

notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos
podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de
recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra
del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en
los incisos c) y d).

1. CONCEPTO Y OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE

REVISIÓN.- Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan
dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme, y
consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepción, la LNPA admite
la posibilidad de un recurso extraordinario de revisión, utilizable precisamente
contra actos firmes.
Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapreciables ventajas
para la seguridad jurídica, puede, en ciertas hipótesis, resultar inicua. De ahí la
necesidad de crear un recurso que, en casos excepcionales, permita revisar los
procedimientos con actos firmes. Es decir que el recurso de revisión es el
remedio procedimental extraordinario encaminado a examinar de nuevo un
acto firme o sea pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a
él por medios ilícitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular,
prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo
expediente.

El recurso de revisión es un remedio extraordinario para reparar los errores que

hayan cometido los órganos administrativos al dictar resolución, por hechos o
circunstancias imputables a terceros o a la parte que resulta beneficiada y en
los cuales se acrediten, al menos prima facie, al interponer el recurso, los
motivos que lo justifiquen.

Entre nosotros, el recurso de revisión comprende no sólo los motivos propios,

de conformidad con el concepto dado anteriormente, sino otro por
pronunciamientos contradictorios.

2. MOTIVOS DE LA REVISIÓN.- Las contradicciones en la parte dispositiva

son un motivo de aclaratoria (el inc. a dice "háyase pedido o no su aclaración").
Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del RLNPA, para los casos de
oscuridad, ambigüedad u omisión, y el art. 101 respecto del error material de
los nombres, calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de
cálculo.

Una prueba concluyente de que en esta hipótesis no se trata de un motivo

estricto de revisión, que se da contra actos firmes, es que el artículo preceptúa
que, en este caso, el recurso deberá interponerse dentro de diez días contados
desde el siguiente a la última notificación. O sea que aquí no nos encontramos
ante actos firmes.

El inc. b establece un verdadero motivo de revisión. Se refiere a documentos

decisivos, es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar
fundamentalmente la resolución definitiva. No siendo decisivos, no procederá
el recurso. Esos documentos pueden haber estado en poder del interesado y
habérseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos
conseguido recién en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido
ignorados por él con anterioridad y en las oportunidades en que, según el
procedimiento normal, pudo ofrecerlos.

La ignorancia, el extravío o la detención que impidió al recurrente presentar

aquellos documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las
prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor,
contiene el Código Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados
oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisión del propio
interesado.

En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto cede ante la
evidencia que surgiría del nuevo medio de prueba invocado.

El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la

decisión fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la
resolución que se intenta hacer revisar, o que, siendo anterior, se
desconociese. Esa falsedad debe ser declarada por el juez competente. Ante la
inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la decisión, no podría
prevalecer la ficción legal de la "cosa juzgada administrativa”.

El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los
funcionarios, desviando su actuación en perjuicio del recurrente .

Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cód. Penal), el cohecho (arts. 256 a
259, Cód. Penal), la violencia y toda otra maquinación fraudulenta, o grave
irregularidad comprobada.

Se trataría, en los casos previstos por este inciso, de una resolución nula, por
estar viciada de dolo o fraude.

3. PLAZO DE INTERPOSICIÓN.- Ya vimos el caso anómalo del inc. a (diez días

desde la notificación del acto). En los demás incisos puede promoverse la
revisión dentro de los treinta días de recuperarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra del tercero, o de comprobarse— "en legal forma
los hechos indicados en los incs. c y d.

Hasta que se produzcan éstas circunstancias, el término para deducirlo es

ilimitado, salvo lo establecido para la prescripción.

Lo común será que la falsedad se declare por acción o querella del propio
interesado, en cuyo caso el plazo empezará a correr desde la fecha en la cual
pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia que declare la falsedad del
documento.

La determinación del dies a quo en el caso de los tres últimos incisos es una
cuestión de hecho, que puede discutirse y Ser materia de prueba-. Es una
rehabilitación de plazos por circunstancias de hecho extraordinarias.
Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan, el acto adquiere
nuevamente firmeza.

4. SUSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN.- El recurso debe interponerse ante el

propio órgano que emitió el acto cuya revisión se procura, precisando cual es la
causal invocada y presentando, en su caso, los documentos recuperados o el
testimonio de la sentencia que declaró la falsedad, con la certificación de que
ha pasado en autoridad de cosa juzgada.

Aunque la ley nada dispone al respecto, nos parece que el órgano deberá
resolver, salvo circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. Debe
examinar la admisibilidad, plazo, motivo, existencia prima facie del recurso y
eficacia presuntiva de la prueba omitida o declarada falsa. Y si encontrara que
se tiene que aportar nueva prueba, le imprimirá el trámite que corresponda. Si
se da intervención a aquellos a quienes el recurso pueda afectar (art. 3°,
RLNPA), después de examinar su admisibilidad se abrirá la causa a prueba si
los interesados lo solicitan. En este caso la apertura a prueba puede servir a la
contraria para demostrar que el plazo había vencido o para oponer otros
documentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.

La decisión que en este grade pronunciare el órgano administrativo sería

confirmatoria o revocatoria de la que se dictó anteriormente.

La revocatoria del acto firme producirá todos sus efectos, salvo los derechos
adquiridos por terceros de buena fe.

5. INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA.- Dado el carácter excepcional y

extraordinario del recurso de revisión, su procedencia no puede extenderse a
otros casos que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que
atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artículo. De ahí que deba
considerarse dentro de un concepto limitativo y del marco de desenvolvimiento
especialmente restrictivo, propio de la finalidad a que responde y teniendo en
cuenta que siempre y en todos los casos se dirige contra la estabilidad de los
procedimientos y la autoridad de la "cosa juzgada administrativa".

Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del órgano que ha

resuelto. Tampoco contra una equivocada interpretación de los documentos
existentes en el procedimiento, ni se otorga ci recurso para subsanar vicios o
deficiencias de pruebas imputables a la recurrente o por errónea aplicación del
derecho.

6. PROCEDENCIA CONTRA ACTOS DEFINITIVOS.- El recurso extraordinario

de revisión procede contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la
cuestión o que hacen imposible su continuación, por concluir el procedimiento,
como si hubiera terminado por decisión sobre el fondo.

Si bien el artículo no establece nada expresamente, no puede ser otra la

conclusión, dado el carácter del recurso y los supuestos que lo hacen
procedente. Por lo demás, el inc. a -por si hubiera alguna duda-, se encarga de
aclarar la cuestión, ya que establece que el recurso procederá "háyase pedido
o no su aclaración"; y ésta sólo procede contra actos definitivos (art. 102,
RLNPA).
 TÍTULO IV

IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de

alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su

respecto las instancias administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida

totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude

en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

1. CONSIDERACIONES VENÉRALES.- La LNPA consideró oportuno, a fin de

cubrir el vacío legislativo existente, incorporar algunas disposiciones propias
del proceso administrativo ante la "ausencia de un Código nacional que
contemple aquella materia específica".

La ley, al introducir normas relativas al régimen de impugnación judicial de los

actos administrativos, trasciende los límites que a priori parecería demarcarle
su propia naturaleza. A pesar de que no regula el proceso a seguir ante los
órganos judiciales, lo cierto es que incursiona en uno de los aspectos más
importantes del "contencioso administrativo": el de las condiciones de
admisibilidad de la acción.

Este artículo trata la impugnación del acto basado en causales de ilegitimidad.

La sanción a esa ilegitimidad -si es que existe- será la nulidad.

2. IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DE ALCANCE PARTICULAR.- El primer

inciso del artículo que comentamos requiere para la impugnación en vía judicial
de un acto de alcance particular que sea definitivo y que se hayan agolado o su
respecto las instancias administrativas (CNFedContAdm, Sala IV, 29/5/86,
"Maderas Industrializadas Delta"). Analizaremos estos dos requisitos:

a) Acto definitivo.- Para su impugnación, los actos administrativos (actos de

alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios; 2) de mero trámite o
interlocutorios; 3) definitivos; 4) asimilables a definitivos (aquellos que impiden
la continuación del trámite o la pretensión del interesado), y 5) de
cumplimiento.

Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asumo.

b) Acto que agota la vía administrativa.- El acto que agota las instancias
administrativas se denomina, generalmente, acto que causa estado. Asiste
razón a Linares cuando dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el
que hace "cosa juzgada administrativa"; aquél implica que agotó la vía
administrativa, éste que tiene la particularidad de gozar de un estado de
permanencia que lo pone a cubierto de modificación. Así habrá actos que
causan estado que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero también
puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son los actos de
órganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante
cumplimiento o por presentación de un escrito a ese efecto (CNFedContAdm,
Sala IV, 817186, "Entel c/Plus Ultra Cía. Arg. de Seguros").

1) Manera de producir el agotamiento de la vía administrativa.- El agotamiento

de la vía administrativa se produce mediante la inter posición de los recursos
administrativos (o de los reclamos correspondientes) y debe conceptuarse que
ello ha ocurrido cuando se ha llega do al funcionario superior con competencia
para decidir respecto del acto impugnado, aunque su decisión sea todavía
pasible del recurso de reconsideración (CNFedContAdm, Sala IV, 1216186,
"Cuarto Creciente").

2) Agotamiento de la vía administrativa y principio de congruencia.- Rige el

principio de congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los
recursos administrativos y los que funden la posterior impugnación judicial.

La ley solo lo impone expresamente respecto de la reclamación administrativa

previa, pero existiendo las mismas razones que llevaron a la jurisprudencia a
crear este requisito antes de que se lo incorporase a la ley, todo induce a
extender su aplicación. Se trata de un principio general, aplicable tanto a los
recursos como a los reclamos.

Naturalmente que a la impugnación del acto administrativo podrán acumularse

otras pretensiones accesorias en tanto ellas estuvieren exentas del requisito de
la instancia administrativa previa.

3) Innecesaridad del agotamiento de la vía administrativa.- La norma que

comentamos no siempre exige el agotamiento de las instancias
administrativas; ello puede observarse a través de lo dispuesto en los incs. b, c
y d. A ellos nos referiremos seguidamente.

c) Acto asimilable a definitivo.- El acto asimilable a definitivo es aquel que,

sin resolver sobre el fondo del asunto, impide la tramitación o pretensión del
particular (v.gr., la declaración de caducidad del procedimiento). La norma, en
este caso, no requiere el agotamiento de la vía administrativa. Fiorini entiende
que también en este caso "deben agotarse las instancias administrativas", pero
no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia.
En el supuesto del inc. b es necesario abrir una vía judicial rápida para quitar el
obstáculo y permitir que, reanudándose luego de la decisión judicial -si es
favorable- el trámite administrativo, pueda el particular agotar esta instancia
respecto del fondo de la cuestión.

Cabe decir que el inc. b permite impugnar directamente la validez del acto de
trámite o interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a definitivo") que
indebidamente ha cerrado la vía administrativa, pero no habilita para entrar a
la discusión judicial de la pretensión sustancial.

3. SILENCIÓ O AMBIGÜEDAD.- Tampoco exige lo ley el agotamiento de la

instancia "cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude
en el art. 10 (inc. c). La aplicación de esta norma requiere algunas precisiones:

a) Sólo se refiere a la "denegación tácita" prevista en el art. 10 (silencio

administrativo). No incluye a las "denegaciones tácitas" de los recursos, pues
en estos casos tales denegatorias no clausuran el procedimiento administrativo
sino que dan lugar a la tramitación del recurso jerárquico subsidiario. Sólo una
vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede equiparar la
"denegación tácita" al silencio" previsto en la norma que comentamos.

b) Cuando se tratara de un recurso de revisión o de una pretensión no

recursiva-excepto la reclamación administrativa previa del art. 30- el
agotamiento de la vía también es innecesario. Se aplica directamente el art.
10.

4. VÍAS DE HECHO.- En el caso de violar la Administración lo dispuesto por el

art. 9o de la ley, tampoco se exige el agotamiento de la instancia
administrativa (inc. d). Se trata de "actos expresos o tácitos diferenciados de
los demás actos por lesionar derechos o garantías constitucionales en forma
flagrante, manifiesta o grosera, situación a la que se equipara la ejecución de
los actos suspendidos o aún no notificados". Las razones por las que se exime
del agotamiento de la vía administrativa son las mismas que llevaron a la
admisión del juicio de amparo.

5. CONSENTIMIENTO.- El consentimiento expreso o tácito (v.gr., por no

impugnarse administrativamente el acto en término) impide impugnarlo
judicialmente (CNFedContAdm. Sala III, 12/1 1/85, "Contreras"; id., 14/10/86,
"Zaratiegui", JA, 1988-I-672; id., id., 1/2/96, "Henrich").

ARTÍCULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía

judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en

forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado
reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o
se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le
haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos
se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.

1. IMPUGNACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL.- Toda la doctrina

nacional, o por lo menos la más destacada, entendía, antes de la sanción de la
LNPA, que los actos de alcance general (o con contenido general) no eran otra
cosa que los vulgarmente denominados reglamentos. Si bien pueden
diferenciarse ambas categorías, la norma no lo hace, pues comprende ambos
tipos en cuanto a la posibilidad de su impugnación. Oportunamente veremos la
diferenciación entre actos de alcance general y reglamentos (ver comentario al
art. 73, RLNPA). La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de
actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones.
La denominación adquiere así carácter de expresión jurídico-técnica por
oposici6n a acto administrativo (de alcance particular).

En sus dos incisos el artículo que comentamos contempla la impugnación

directa (SC Mendoza, en pleno, 10/5/91, "Recurso de revocatoria c/Acordada
11.833", LL, 1991-C-280) y la impugnación indirecta de los actos de alcance
general.

2. IMPUGNACIÓN DIRECTA.- El inc. a contempla la impugnación directa del

acto de alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular
de aplicación de aquél. Es una vía facultativa pues el particular puede optar por
no utilizarla y atacar el acto de aplicación (CNFedContAdm, Sala III, 17/3/88,
"Dos Arroyos SCA").

El control de la legalidad de un reglamento a través de su impugnación directa,

con la posibilidad de su anulación con un indirecto alcance general (erga
omnes) tiene la máxima importancia: posibilita la eliminación de normas
secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicación.

La práctica de las últimas épocas demuestra que la Administración ha utilizado

en forma acelerada su facultad reglamentaria; la introducción de la
impugnación directa posibilita la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico
de un reglamento contrario a la ley. Solución eficaz si se considera que los
reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introduciría una nueva
causal de derogación de las leyes: la producida por un reglamento que se les
opusiera.

3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIÓN DIRECTA.-

Son necesarios diversos requisitos para la procedencia de la impugnación
directa del acto de alcance general. Ellos son: afectación cierta e inminente de
derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la autoridad que
dictó el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento.- Debe
ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesidad y urgencia (una
especie de actos generales) no gozan de la presunción de legitimidad
(CNFedContAdm, Sala III, 16/8/92, "Video Cable Comunicaciones", LL, 1992-E-
383).

a) Afectación al interesado en sus derechos subjetivos.- El acto de

alcance general debe afectar al interesado en sus derechos subjetivos. El
derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe ser afectado por
el acto de alcance general. Es decir, aquél debe ser preexistente respecto del
acto de alcance general cuestionado.

Debe establecerse, por tanto, cuándo hay un derecho subjetivo para poder
determinarse en qué momento se lo lesiona; en suma, considerar cuándo un
interesado tiene un derecho subjetivo para que pueda ser jurídicamente
protegido. Este tema es uno de los más necesitados de una reflexión crítica.
Solo daremos aquí algunos lineamientos; entraremos más en detalle al explicar
el art. 3° del RLNPA (ver su comentario).

Sucintamente diremos que se considera al derecho subjetivo como una

protección que el ordenamiento jurídico otorga en situación de exclusividad a
un individuo determinado. Es el poder jurídico atribuido a un sujeto por el
ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo Dentro del concepto que
la moderna doctrina da al alcance de la noci6n del derecho subjetivo podemos
decir que deben concurrir dos elementos: 1) que exista una norma jurídica que
predetermine exactamente cuál es la conducta administrativa debida, es decir,
que diga específica y claramente lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo
diga antes que la situación se produzca, y 2) que esta conducta esté en
relación con un individuo determinado, contemplado en situación de
exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno
individualmente, que a eso se refiere la situación de exclusividad, no
importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo exclusividad en el
sentido que pueda ser reclamada por cada individuo.

Así, un acto de alcance general afectará a un derecho subjetivo del interesado

cuando se dé a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una
consecuencia jurídica determinada ante la violación, por parte de la
Administración, de un límite legal establecido a su actividad.

b) Afectación actual o potencial.- El inciso que comentamos considera que

el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectación actual,
directa ("afecte") y la potencial ("pueda afectar"). En este caso esta última
debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.

Lo que debe entenderse por cierto e inminente habrá de determinarse en cada

caso; no obstante, puede decirse que la afectación debe ser:

1) Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud la relación

causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo lesionado. Aquél
debe ser la causa determinante de la lesión, sin ninguna clase de duda al
respecto, pues la noción de certeza excluye esa posibilidad.

2) Inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho

subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en un futuro
previsiblemente cercano: sería una incidencia potencial.

El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con la noción de

preexistencia del derecho subjetivo lesionado. El derecho subjetivo debe
existir, ya que debe alegarse su inminente violación; además de un interés
directo se invoca una titularidad específica y nominativa frente a una
determinada conducta del poder administrador, debido a que el agravio tiene
que fundarse en una regla jurídica preexistente de la que emane el derecho
subjetivo a favor del particular y una obligación a cargo de la Administración
que ésta en forma inminente habrá de violar.

Si el agravio se basa en la violación de esa regla jurídica, aunque esa violación

no sea actual, pero sí cierta e inminente, será posible su impugnación.

Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un reglamento sin el

requisito del cumplimiento inmediato del acto; la fórmula para medir el interés
que tiene el particular es el temor de que ese acto incida en un futuro cercano,
afectando una situación jurídica de la que es titular, y así la impugnación no
necesita la individualización del cumplimiento.

c) Reclamo administrativo.- La norma exige que se haya formulado reclamo

ante la autoridad administrativa. ¿Qué tipo de reclamo habrá de ser? No lo
determinan ni la ley ni el reglamento, pero creemos que de la interpretación
armónica de algunas disposiciones surgirá la solución. El art. 73 del RLNPA
expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya
comenzado a dar aplicación (por medio de actos administrativos) pueden
impugnarse mediante recursos. En síntesis, el recurso se plantea contra el acto
administrativo de aplicación e indirectamente contra el acto de alcance
general.

El artículo que comentamos habla de "reclamo" y tratándose de una

impugnación directa del reglamento o acto de alcance general, parece claro
que la norma quiso distinguir: el recurso procede cuando se impugna
indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo hace
directamente (CNFedContAdm, Sala III, 15/11/88, “Lores"; íd., Sala IV, 1712187,
"Gruval", ED, 127-373).

Abona esta distinción el hecho de que no exista plazo para inter poner la
impugnación, característica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre
tienen plazo de interposición. Así se ha dicho que es un reclamo específico: el
reclamo contra reglamentos (Linares conf. CNFedContAdm, Sala I, 1216184,
"Raia", ED, 112-351, íd., Sala 11, 314179, "D'Abraccio", ED, 85-506;
CFedResistencia, 23/10/84, 23/10/84, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90).

d) Resolución del reclamo.- El reclamo debe ser adverso a las pretensiones

del interesado, o configurarse el supuesto del "silencio" de la Administración al
no resolverse aquél. Configuradas cualquiera de estas dos situaciones, el
interesado se encuentra habilitado para iniciar la acción judicial.

La norma no contiene ningún plazo. ¿Cuál se aplica? El art. 1", inc. e, ap. 4°,
expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez
días "para la realización de trámites". La decisión de un reclamo es un
"trámite". Vencido dicho plazo puede pedirse el "pronto despacho" y
transcurridos treinta días se opera el "silencio".

4. AFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN DIRECTA.- La decisión por el juez de la

impugnación directa nene electos ínter partes, como ocurre en toda contienda
judicial. Sin embargo, la decisión del tribunal debe tener efectos
indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no
sea estrictamente así, produce efectos erga omnes de un modo indirecto.

Ello porque, una vez que haya decisión judicial firme, la Administración no
puede limitarse a no aplicarla sólo en el caso concreto, porque sería írrito que,
a pesar de conocer que el reglamento está viciado de ilegitimidad, intentara
aplicarlo a aquellos que no lo han impugnado. En realidad, una vez declarado
ilegítimo el reglamento para un caso, la Administración debe derogarlo (ver
comentario al art. 83).

5. IMPUGNACIÓN INDIRECTA.- El inc. b se refiere a la impugnaci6n indirecta

del acto de alcance general, a través del acto administrativo de aplicación. En
estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de aplicación de
los de alcance general. Se impugnan aquéllos e indirectamente el reglamento
del cual son aplicación. En estos supuestos los vicios que invalidan al acto
administrativo no provienen de éste sino del acto de alcance general que le da
origen.

El acto general en su totalidad, o una parte de él, contiene los vicios que
justifican su impugnación indirecta a través de la impugnación directa del acto
de aplicación.

6. REQUISITOS.- Son necesarios ciertos requisitos para que sea viable la

impugnación judicial indirecta contra los reglamentos. Ellos son: que la
autoridad de ejecución le haya dado aplicación mediante actos administrativos
definitivos y que se hubieran agotado sin éxito las instancias administrativas.

Ya nos hemos referido al comentar el artículo anterior al concepto de acto

definitivo. El agotamiento de la vía administrativa -al cual también nos
referimos al comentar el art. 23- se logra en estos casos mediante los recursos
correspondientes (ver comentario al art. 73).

7. EFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN INDIRECTA.- Gordillo estima que "en el

nuevo régimen de la ley sería quizá posible admitir la extinción general del
acto de alcance general, y no solamente su no aplicación al caso particular
resuelto por el tribunal". En el mismo sentido Dromi dice "que puede llegar a
ser un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparándose
en la tesis de los vicios de orden público”.

Pensamos como en el caso de la impugnación directa que si bien el fallo del

tribunal sólo tiene alcance inter partes la declaración de ilegitimidad del
reglamento tiene "indirectamente" alcance erga omnes, pues al tener que
obrar la Administración de conformidad al principio de legalidad objetiva, una
vez que conoce que el reglamento es ilegítimo -por decisión judicial- debe
derogarlo.

8 CONCLUSIÓN.- Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse

judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa o indirectamente
(CNFedContAdm, Sala IV, 1216/86, "Ciunfrini"). La eliminación general de un
reglamento ilegal, como resultado de una decisión judicial lograda mediante la
impugnación de aquél es una posibilidad digna de estímulo que cumple una
función purificadora del ordenamiento jurídico, despejándolo de imperfecciones
e interferencias aplicativas.

PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIÓN

(POR VÍA DE ACCIÓN O RECURSO)

ARTÍCULO 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos

deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días
hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al

interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se

hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución
expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de

actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado
el acto expreso que agote la instancia administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde

que ellos fueren conocidos por el afectado.-
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto
administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la
resolución definitiva que agote las instancias administrativas.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- La norma establece plazos

"perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial. No hizo sino
seguir a la totalidad de las normas provinciales vigentes en esa época, que
establecían plazos aún mucho más breves para iniciar la acción. Del mismo
modo, siguió la tendencia de la legislación nacional a fijar plazos perentorios;
basta analizar las numerosas leyes que acuerdan "recursos judiciales directos”
contra actos administrativos (Hutchinson - Danielian). Se justifican por la
necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos
(CSJN, 5/4/95, " Gypobras ", LL, 1995-E-478).

Esta exigencia para el particular de iniciar la acción o el recurso en los breves

plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a la tutela
jurisdiccional -que es el derecho que tiene toda persona cuando pretenda algo
de otra, que esa pretensión sea atendida por un órgano jurisdiccional-, pues
aquél no supone en modo alguno un derecho a obtener una sentencia
favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a
invocar la asistencia jurisdiccional siempre que se cumplan aquellas
formalidades que el interés general juzgó necesarias para que exista un
proceso.

Este plazo sólo es un recaudo procesal, como lo es también la exigencia de

acudir con un abogado al pleito, pagar tasa de justicia, etcétera. Si la
existencia de un plazo para accionar contrariara la Constitución, lo propio
ocurriría con la prescripción y no parece que ésta sea tachada de
inconstitucional. Por otra parte, la supuesta inconstitucionalidad del plazo por
impedir el acceso a la justicia no devendría de la incorporación por el art. 75.
inc. 22, de convenios y tratados internacionales que establecen la tutela
judicial efectiva, sino que tal tutela ya estaba prevista en el derecho de
defensa en juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de
que exista una instancia judicial, al menos, suficiente y adecuada. Ello fue
reconocido por la Corte (entre muchos otros, Fallos, 247:646). Con ese prisma,
la Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la vía administrativa previa
y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean razonable) (CSJN,
"Galián". Fallos, 300:1292).

Tampoco, cualquiera sea la opinión que nos pueda merecer un plazo tal,
vulnera en modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la ley 23.054, pues no se
niega el acceso a la justicia sino que se establece sólo un recaudo temporal. Se
aplica a cualquier acción administrativa contra el Estado -salvo norma expresa
en contrario- que tenga por fin cuestionar una conducta de éste. Queda
exceptuada la demanda por indemnización por actividad lícita del Estado (pues
no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilícita cuando
previamente (y dentro del plazo) se cuestionó el hecho o acto ilegitimo. Pues si
no hubo declaración anterior de ilegitimidad no puede haber resarcimiento
alguno al faltar la "causa" de tal obligación (CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86,
" Petracca”; ED, 118-391. Puede pedirse concomitantemente la ilegitimidad del
acto (dentro del plazo) y el resarcimiento.

El plazo se aplica a aquellos actos que tienen aptitud para modificar el status
jurídico del particular (ver ap. 5).

2. PLAZOS DIFERENTES.- La norma establece plazos distintos:

a) La acción contra el Estado y sus entes autárquicos debe deducirse dentro

del plazo de noventa días. Si bien la ley distingue entre actos nulos y anulables,
al determinar los plazos dentro de los cuales aquéllos deben impugnarse
judicialmente, no efectúa distinción alguna (CNFedContAdm, Sala IV, 16/4/96.
"Gallegos e/Ministerio de Justicia". LL, del 7/2/2000).

b) Dentro de los treinta días en los "recursos judiciales", excepto que una
norma contemple un plazo diferente. Aquella es la vía "'general" (González
Arzac), la "recursiva" es excepcional.

3. IMPUGNACIÓN DE ACTOS.- Tanto en el caso de una vía como de la otra,

estamos ante el supuesto de impugnación de actos ante la vía judicial. Ello
surge: a) en el caso de la "acción" porque ello deviene de lo dispuesto en los
arts. 23 y 24, que se conjugan armónicamente con el art. 25; b) además del
propio artículo comentado, pues en su párrafo último expresa: "Cuando en
virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo debe hacerse
por vía de recurso", está significando que, anteriormente, la norma estaba
considerando la impugnación del acto por vía de acción.

Al tratar la impugnación de actos -desde luego que por razones de

ilegitimidad"- alcanza no sólo al acto en sí, sino a todas sus consecuencias. No
podría, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una
reparación por los efectos que produce un acto inatacable; si el acto ha
devenido firme -y por tanto no puede cuestionarse su legitimidad, ¿a título de
qué va a reparar el Estado? (CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED,
118-391. Nuestra solución la hemos dado en Ley nacional de procedimientos
administrativos, y en la posición mayoritaria en la causa (conf. CSJN, 20/10/96,
"Alcántara Díaz Colodrero", LL, 20/12/96, supl. derecho administrativo, p. 15).
Es que los efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad,
concedido por el ordenamiento legal para demandar por vía
contenciosoadministrativa, consisten en la pérdida de la posibilidad de
discutirla legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al
respecto y que comprenda el acto en cuestión deberá resolverse sobre la base
de la validez de éste (CNFedContAdm, 16/4/98, "Municipalidad de Río Cuarto",
LL, 1999-132.8).
Cualquiera sea el vicio del acto que se alegue el debe ser impugnado dentro
del plazo del art. 25 (CNFedContAdm, Sala III, 1/9/81, "Giménez Veja"; id., id.,
1/2/96, "Henrich"). Lo propio ocurre con los actos relativos a contratos
administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL, 1995-E-478).

4. LOS RECURSOS JUDICIALES.- En un proceso administrativo ordinario se

formulan las pretensiones mediante una acción administrativa. El particular
inicia el juicio con una demanda. Como dice Ibáñez Frocham, en el derecho
procesal común están bien diferencia dos los recursos de la acción. El recurso,
como la acción, es un derecho público, y al igual que la demanda, es un acto.
Pero en nuestra materia, por imperio de la legislación, es importante
diferenciarlos, puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra actos
administrativos, sobre distintas materias y ante diversos fueros e instancias.

Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula

una pretensión contra actos administrativos. Por medio del recurso se inicia un
juicio administrativo especial. Es una forma del ejercicio de una acción, al igual
que la demanda. Debe constituir la "instancia judicial suficiente y adecuada"
que, según interpretación de la Corte requiere el art. 18 de la Const. Nacional
("Fernández Arias c/Poggio", Fallos, 247:646).

Este medio especial de impugnación judicial de actos administrativos es un

cauce procesal a través del cual se hace efectivo el control de la actividad
administrativa; sirven para articular la autotutela administrativa con la
heterotutela judicial.

Normalmente las normas hablan de "recurso de apelación", pero repetimos que

se trata de una acción procesal especial que no se inicia por "demanda", sino
por "recurso" interpuesto contra un acto administrativo, Cuando se introduce el
cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado,
sino como una decisión impugnada. Muchos de estos regímenes especiales
prevén plazos distintos para acudir a Injusticia (Danielian); habría que propiciar
su unificación al plazo de este artículo.

5. ACTOS A LOS QUE NO SE APLICA EL PLAZO DEL ARTÍCULO.- La norma

no se aplica más que a los actos de gravamen para el particular, pero no
siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situación jurídica,
sin incidir sobre su contenido -Hutchinson-), es decir que son independientes
de la existencia de un acto administrativo.

Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo

(art. 30, LNPA), porque generalmente por él no se impugna un acto
administrativo. Sólo en caso de que no sea susceptible de impugnación
ordinaria por recurso, cabría un reclamo contra él sino que por aquellos se
pretende un derecho que la Administración ha vulnerado generalmente por una
conducta omisiva. Es que cabe distinguir la vía impugnatoria que presupone el
agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en el art. 23 y ss.
de la ley 19.549, cuyo resultado sería necesariamente la declaración de
ilegitimidad del acto administrativo de la reclamación del reconocimiento de un
derecho, basado en lo establecido en el art. 30 y cores., la cual no está sujeta
-incluso en los casos en que media reclamación administrativa previa- al plazo
para deducir la impugnación de dicho acto previsto en el art. 25 de la citada
ley (CNFedCivCom. Sala I, 17/3/98. "Ducuing c/Estado nacional; Fuerza Aérea;
Armada Argentina", c. 7679/91. F.O. Bol. Jurisp., n° 1, 1998, p. 39;
CNFedContAdm, Sala V, .7/4/99, "Saeoar SA", LL, 1999-E-243; D.l, 1999-3-475).

Si reclamada en sede administrativa la Administración deniega petición, ante la

justicia no interesa la impugnación de este acto denegatorio -y por ende no se
aplica el art. 25- pues aquella pretensión es independiente de esta denegación
(v.gr., reclamación por sueldos mal liquidados como consecuencia de una
errónea aplicación de una norma; CNFedContAdm, Sala V, 10/4/96,
"Carcagno"); la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el
particular deba cuestionar este acto. Lo que cuestionará es la aplicación que se
h: hecho de la norma en la liquidación correspondiente, que no es un acto sino
una operación material de ejecución.

No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo es ni la errónea

liquidación ni el acto denegatorio de la petición (conf. CSJN, 6/10/92, "Adán",
ED, 130-804).

No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos
referidos a aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad
social.

6. NATURALEZA DEL PLAZO.- Se discute en doctrina acerca de la naturaleza

del plazo para el inicio de la acción o del recurso. Para algunos es un plazo de
caducidad; para otros uno de prescripción. La jurisprudencia dijo que es
distinto de cualquier otro de prescripción de las acciones, incluso el lijado por el
Código Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 14/8/90, "Menzani", LL, 1991-C-374). No
pocos ni siquiera consideran útil la distinción.

La jurisprudencia de la Corte he variado últimamente, al sostener el tribunal

que el juez debe declarar de oficio la inhabilitación de la instancia judicial, si ha
vencido el plazo del art. 25, de donde surgiría que es irrenunciable por el
Estado, lo que coincidiría con una de las características que se predican de la
caducidad (4/2/99, "Gorordo Allaría de Kralj); lo propio ha hecho la
CNFedContAdm, en cieno (5/4/99, "Romero"; ver Rejtman Farah, Mario, Un
importante giro jurisprudencial en la revisión de oficio de la llamada
"habilitación de la instancia", LL, 1999-E-185). En la misma línea, admitir el
tratamiento de la impugnación deducida contra un acto administrativo cuando
ya ha caducado ese derecho impugnando, importa desconocer la
perentoriedad de los plazos en cuestión y la autoridad de las resoluciones de la
Administración que se encuentran firmes (CN CivComContAdm Río Cuarto,
16/6/98, "Municipalidad de Río Cuarto c/Distribuidora Gas del Centro", LLC,
1999-1328. Sin embargo, el RLNPA (t.o. 1991) establece que ci plazo puede ser
suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el RLNPA pudo establecer tal
cosa -lo haremos en su oportunidad- lo cierto es que para el legislador el plazo
puede suspenderse. Iría contra otras de las características de la caducidad, lo
cual nos lleva a la conclusión de que no participa de las características propias
ni de la prescripción, ni de la caducidad del derecho. Estaríamos ante una
caducidad procesal. Constituye una prerrogativa propia de ja Administración
para que ella pueda estar en juicio (CSJN, 26/10/93, "Serra").

7. CÓMPUTO DEL PLAZO.- Veamos sus principales aspectos.

a) Comienzo del plazo.- El plazo convenza a computarse: si se trata de actos

de alcance particular, desde que éstos se notifican al interesado. La norma se
refiere a los siguientes supuestos:

1) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancia

administrativa.

2) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando éste es el medio de

impugnación utilizable-.

3) Siendo definitivos han sido dictados por el órgano superior y no es menester

recurrir contra ellos por no exigirse un acto denegatorio.

4) Tratándose de la impugnación directa contra actos de alcance general,

desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a).

5) Si se trata de la impugnación indirecta del acto de alcance general, a través

del acto particular de aplicación, desde que se notifica al interesado la decisión
definitiva del recurso que agotó la vía administrativa.

En todos estos casos la norma se refiere al cómputo del plazo a partir de la

notificación del acto administrativo que ha agotado la instancia administrativa,
sea a través de recursos o reclamos, o sin necesidad de impugnación
administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad máxima (en el caso) y
no se exigiera su impugnación administrativa (por no necesitarse acto
denegatorio).

Consecuentemente, el acto impugnado puede referirse a un acto que aplique

-incorrectamente, según el interesado- una ley, un contrato (ley entre las
partes) o un reglamento. Lo que se requiere es que sea definitivo (CSJN,
"Mevopal", Fallos 307:2216; CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86, "Petracca"). La
circunstancia de que la nulidad absoluta sea imprescriptible, no significa que
sea inmune a los plazos del art. 25 (CNFedContAdm, Sala I, 5/3/85, "Beltrami",
íd. Sala IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425).
6) Cuando se trate de hechos o vías de hecho, el cómputo del plazo se inicia
desde que ellos fueran conocidos por el interesado.

b) Días hábiles.- La reforma de la LNPA (ley 21.686) se refiere a presupuestos

procesales para el proceso administrativo (contenciosoadministrativo). Es
decir, se está refiriendo necesariamente al plazo para iniciar una causa
contenciosoadministrativa. Para que exista causa de esta naturaleza cabe
atenerse al principio que alguna vez expuso Linares haciendo mención al
"doble grado de normatividad administrativa”.

Así, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la Administración,

habrá un acto administrativo que -supongamos- deniega la pretensión del
particular. Dicho acto va a regirse por las normas de esta ley (esto es, por el
derecho administrativo). Si, además, la pretensión del particular -derecho de
fondo- se basa en una norma de derecho administrativo, estamos ante un
doble grado de normatividad administrativa; si, en cambio, la pretensión se
basa en normas de derecho civil estamos ante un grado simple de
normatividad administrativa.

Habrá "causa contensiosoadministrativa" en el primer caso, no en el segundo.

A aquellos casos se aplica el artículo que comentamos. Cuando no exista
"causa contenciosoadministrativa" el plazo del artículo no rige; se aplicará la
prescripción correspondiente al derecho de fondo.

c) Silencio de la Administración.- No se aplica el plazo en caso de silencio

-art. 10 (ver comentario al art. 26).

d) Vías de hecho.- El plazo para el artículo comentado corre desde que los
hechos de la Administración fueron conocidos por él afectado (CNFedContAdm,
Sala V, ]ülA/WrrCñYcágüñ''):

ARTÍCULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento

cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los
plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda
en materia de prescripción.

1. TRANSCURSO DEL PLAZO PARA RESOLVER SIN QUE LA

ADMINISTRACIÓN LO HAGA.- Cuando la Administración omite dictar
resolución en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento
"cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos".
No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la acción, sino
que ésta podrá hacerse en cualquier momento; "sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción".

2. PRECISIONES.- El texto legal requiere algunas precisiones:

a) Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de plazos.- La
norma emplea una terminología equívoca: considera al "silencio" de la
Administración como un acto presunto, cuando en realidad vimos al analizar el
art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una
consecuencia jurídica: el carácter denegatorio.

Debemos interpretar la norma que estudiamos entendiendo que el silencio a

que se refiere tiene relación con el dictado deja decisión de fondo de la
cuestión. En otras palabras: el trámite está en estado de dictarse la decisión de
fondo y la Administración deja transcurrir los plazos para hacerlo. La
"denegación ficta" se refiere a esa decisión de fondo no dictada.

En cambio, el artículo no comprende el vencimiento de plazos para decidir una

cuestión de tramita o interlocutoria por parte de la Administración (es ésta una
diferencia importante con lo proscripto por el art. 7° del Cód. Contenciosoadm.
de la prov. de Bs. As.).

b) Transcurso de los plazos previstos en el artículo 10.- La norma se

refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. 10, esto es a lo que la
propia ley denomina "silencio de la Administración".

Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos allí previstos, el
particular puede iniciar la acción en cualquier momento, tal lo que expresa la
norma. Pero también el RLNPA prevé otros supuestos de "denegación tácita":
son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos
administrativos. Cuando con esa denegación tácita se "agota la vía
administrativa" (v.gr., denegación tácita del recurso jerárquico) ¿se aplica la
solución del artículo?

Aunque la norma sólo haga referencia a los "plazos previstos en el art. 10" no
puede negarse la misma solución para estos últimos. La ratio inris es la misma.
En ambos casos es facultad del interesado considerar "tácitamente denegada"
la decisión. Siendo así, y considerado tácitamente denegado un recurso que
habilite la vía judicial, el plazo comenzará a contarse cuando el particular motu
propio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier momento", sin que exista un
plazo determinado para hacerlo.

c) El plazo de prescripción.- La demanda puede iniciarse en cualquier

momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción".
Solución lógica pero que no tiene gran aplicación.

En efecto, como establece el art. 1°, inc. e, ap. 9°, "las actuaciones practicadas
con intervención de órgano competente producirán la suspensión de los plazos
legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción". Como el
"silencio" no es un modo anormal de extinción del procedimiento, sino que es
una decisión del particular mientras el trámite sigue pendiente, la suspensión
sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la acción judicial. Ergo, la
prescripción no podría operar.

Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tácitamente denegado,

pues como establece el art. 1°, inc. e, ap. 7°, la interposición del recurso
interrumpe los plazos. Consecuentemente la solución es idéntica a la analizada
en el apartado anterior.

Sólo corren los plazos, pendiente un procedimiento administrativo, cuando él

hubiere sido iniciado ante un órgano incompetente -siempre que no se trate de
un recurso-, pero en ese caso no puede configurarse el "silencio" en el sentido
de habilitar la vía judicial, pues no es órgano competente para dictar la
decisión de fondo.

3. EXCEPCIÓN.- La ley 24.447 (BO. 30/12/94) ha establecido una excepción al

principio, en el orden nacional, del silencio negativo como facultad del
particular. Su art. 27 dice que " En los casos de denegatoria por silencio de la
Administración ocurrido en los procedimientos administrativos sustanciados
con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o título
anterior al 1 de abril de 1991, se producirá la caducidad del derecho para
interponer la demanda contencioso administrativa contra la denegatoria a los
noventa días hábiles judiciales contados desde que se hubiere producido la
denegatoria tácita o desde la fecha de entrada en vigencia de esta ley , lo que
fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la acción
correspondiente, prescribirán también las pretensiones patrimoniales
consecuentes. En estos casos no será de aplicación el artículo 26 de la ley
19.549.".

Ya se ha hecho la crítica a la existencia de plazos para demandar por silencio

como si se tratara de un acto tácito (Muñoz). Nos parece una solución
irrazonable, pues permite a la Administración no resolver, violando el principio
constitucional de petición, involucrando éste necesariamente una respuesta
expresa. Una vez más nos encontramos ante el "derecho del Estado" y no ante
el "Estado de Derecho".

IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁRQUICOS;

PLAZOS.

ARTÍCULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el

Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción.

1. EL ESTADO O SUS "ENTES MENORES" ACTUANDO COMO ACTORES.-

La norma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores" actúen
como actores en juicio. En ese caso, dice, no habrá plazos para que aquéllos
inicien la acción, "sin perjuicio de lo que corresponde en materia de
prescripción".
La norma dice entes autárquicos, ¿comprende sólo a éstos o debe extenderse a
todos los entes descentralizados del Estado? Pensamos que la interpretación
amplía es la que corresponde realizar, pues:

a) La LNPA, cuando se refiere a su ámbito de aplicación, menciona a los entes

descentralizados, "inclusive entes autárquicos", por ello no sería congruente
excluir a los demás entes descentralizados de la aplicación de este artículo.
Con este alcance amplio, además, se utiliza en diversas normas de este
conjunto normativo (v.gr., art. 32, inc. b, LNPA; art. 4, RPA).

b) Creernos que en todo este ordenamiento la intención del legislador de

extender la tutela normativa a toda clase de entes descentralizados, entre los
que debe incluirse a los entes autárquicos.

c) Los entes autárquicos carecen de un régimen exclusivo, diferenciado y

común, cada uno de ellos presenta características propias. Por lo tanto no
puede hablarse de una categoría específica.

2. PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN.- La norma establece que el Estado y sus

entes menores pueden iniciar la acción en cualquier momento, sin perjuicio de
lo que corresponda en materia de prescripción. Corresponde que estudiemos
esta cuestión.

a) Actos nulos, de nulidad absoluta.- Si el Estado debe demandar la

declaración judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA), por ser el
acto irregular, el plazo para hacerlo es imprescriptible. Esta solución no es
idéntica a la del particular, para quien no hay distinción entre que se impugne
judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver art. 25- (CNFedContAdm, Sala
IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida
administrativamente la revocación del acto (art. 17, LNPA).

b) Actos anulables.- Si el acto es irregular pero anulable, la Administración

no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la anulación en sede judicial.
¿Cuál es el plazo para hacerlo? El de prescripción, según la norma. ¿Y cuál es
este plazo?

No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analógicamente el que trae el

Código Civil en su art. 4023 ("interponer la acción de nulidad de los actos
anulables") que es de diez años.

Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos años, aplicando el
plazo que establece el art. 4030 del Cód. Civil; pensamos, sin embargo, que la
citada norma se refiere a vicios que la LNPA considera como susceptibles de
ser sancionados con la nulidad absoluta. Su aplicación analógica no es
convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, además, en nuestra
materia serían imprescriptibles.
AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN.

ARTÍCULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo

podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha
orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere
dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el
interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su
procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo
estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de
la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el
requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se
resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites
pendientes.

1. CONSIDERACIONES GENÉRALES.- El deber de la Administración de

decidir en cada caso concreto proviene de un principio que trasciende el marco
del derecho público escrito; su cumplimiento constituye una obligación del
derecho natural (CNFedContAdm, Sala IV, 26/6/91, "Bevacqua"). No decidir o
decidir fuera de plazo constituyen conductas irregulares de la Administración,
que perjudican al particular y atentan contra el accionar eficaz de aquélla.

Cuando la Administración no resuelve, la legislación que comentamos ha

contemplado diversas soluciones. Una de ellas es el amparo por mora que
viene a ser una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones
administrativas (CNFedContAdm, Sala IV, 17/3/89, "Pellisero", ED, 136-184).

No siempre le conviene al particular aplicar la solución del "silencio

administrativo" (ver art. 10), por ello la norma ha contemplado esta forma de
"obligar" a la Administración a resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije
el juez. Vale acotar, tal como se dijo al comentar el art. 10, que el silencio no
vale como consentimiento de los órganos estatales (CNFedContAdm, Sala III,
13/5/88, "Empresa Tehuelche", LL, 1988-E-210).

2. ALCANCE DEL AMPARO POR MORA.- El instituto que comentamos no es

otra cosa que una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones
administrativas (CNFedContAdm, Sala I, 12/3/91, "Del Rieu"). Por medio de él
se posibilita que quien sea parte en el procedimiento administrativo acuda a la
vía judicial, a fin de que emplace a la Administración a que cumpla con su
cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolución, en un plazo que le
fije el juez. La decisión final de éste no puede ser otra que "despache la
Administración las actuaciones en forma expresa" (Linares), no pudiendo esta
última ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidió el asunto en esa
forma.

3. CONDICIONES DE ADMISIBILIDAD.- La norma establece ciertas

condiciones de admisibilidad. Ellas son:

a) Legitimación activa.- Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora
aquel que "fuere parte en un expediente administrativo"; la nota presentada al
presidente de una empresa privada prestadora de servicios telefónicos no da
origen a ningún expediente administrativo (CNFedContAdm, Sala de feria,
24/8/92, "Braile c/Telefónica de Argentina"). El art. 3° del RLNPA establece que
debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo" (ver
lo que decimos al comentar este artículo) (CNFedContAdm, Sala II, 18/7/95,
"Luis Gómez SRL", RAP, n° 205, p. 152).

Al remitir la norma que comentamos al concepto de parte en un procedimiento

administrativo, se protegen en vía judicial, no sólo los derechos subjetivos.

El haber acudido el actor al procedimiento del reclamo administrativo no veda

la vía del amparo por mora (CNFedContAdm, Sala III, 25/11/86, "Núñez"; íd.,
doctrina Sala II, 3/4/79, "D'Abraccio Varela", ED, 85-506).

Contra lo que opina Creo Bay, pensamos que la vía de la queja no impide el
posterior amparo por mora (si la queja es denegada o no resuelta); tampoco la
"vía del silencio" impide el amparo por mora, como dice tal autor. En realidad el
"silencio" no se configura hasta que el particular tenga por denegada la
petición y continúe con la instancia correspondiente. Un pedido administrativo
de "pronto despacho" no significa que después necesariamente se opte por el
silencio. Además, el amparo por mora podría plantearse por no resolverse el
'pronto despacho" administrativo; se pide, en ese caso, el pronto despacho al
juez (CNFedContAdm, Sala III, 5/4/85, "Buccianti de García Fernández")

b) Mora administrativa.- El peticionante debe acreditar la mera situación

objetiva de la mora administrativa; que la Administración ha dejado vencer los
plazos fijados -y en caso de no existir éstos, que ha transcurrido un plazo que
excede de lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite
o de fondo que requiere el interesado (CNCiv, Sala A, 20/8/91, "Pereyra de
Pájaro"; CNFedContAdm, Sala IV, 18/2/88, "Vieytes").

¿Cómo debe acreditar el particular esta circunstancia? Pensamos que no

debería ser el juez demasiado estricto: basta que se acredite prima facie la
existencia de la mora administrativa. Si de esa acreditación surge una situación
de duda que haya que examinar en su oportunidad, corresponderá que el juez
dé curso a la petición, ya que tenderá ella a dilucidarse con el informe, que a
manera de una diligencia preliminar debe requerirse a la Administración.
4. TRÁMITE.- Este procedimiento tan especial -el juez no resuelve el fondo de
la cuestión- tiene un trámite sencillo que pasamos a detallar.

a) Pedido de informe.- Admitida la procedencia formal de la petición del

amparo por mora, el juez debe requerir "a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora
aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el juez.

El informe que se requiere a la autoridad administrativa -de un órgano de la

Administración centralizada o descentralizada- no constituye un acto procesal
previsto sólo en resguardo de la Administración, sino también, y
especialmente, como medio informativo para el juez; de ahí que la agregación
a los autos fuera del término que se hubiera acordado al efecto, no produce la
nulidad de lo actuado.

La decisión del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mora

es irrecurrible (CNFedContAdm, en pleno, 5/4/85, "Transportadores de Caudales
Zubdesa SACI", ED, 115-408).

b) Legitimación pasiva.- ¿Es parte la Administración en el procedimiento del

amparo por mora? La norma sólo dice que el juez debe pedir a la autoridad
administrativa el precitado informe. Una vez que éste es contestado, o vencido
el término para evacuarlo sin que la Administración lo haga, aquél "resolverá lo
pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere".

De ello cabe inferir que la Administración no es parte en este procedimiento y

sólo le corresponderá informar lo pertinente a requerimiento del juez. En su
informe deberá aducir las causas del atraso en la resolución o dictamen,
pudiendo alegar cualquier otra circunstancia.- Consecuentemente con esto
termina su actuación, por lo menos en esta etapa.

La opinión que exponemos se ve corroborada por el hecho de que los autores

se apartaron del proyecto del año 1968 en lo que hace a la imposición de
costas. En efecto, la norma no se refiere ni a las costas ni a la prueba.
Pensamos que porque consideraron que ni una ni otra podía tener lugar dado el
hecho de que la Administración no es parte.

c) Decisión final del juez.- Una vez contestado el informe o vencido el plazo
para hacerlo, el juez resolverá lo pertinente acerca de la mora. . Podrá rechazar
el pedido o. aceptarlo "librando la orden si correspondiere para que la
autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o
trámites pendientes". Aunque hubiera habido mora de la Administración no
podrá ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el órgano administrativo
carece de competencia (CNFedContAdm, Sala II, 28/3/85, "Di Biasi", JA, 1985-IV-
123, secc. índice).
En este caso el juez dicta una verdadera sentencia de condena.

El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el fondo

(CNFedContAdm, Sala V, 6/12/95, "Romero"; id., id., 4/10/95, "El Comercio Cía.
de Seguros", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 38): sólo decide que la autoridad
responsable se expida o que no venció el plazo para hacerlo (CNFedContAdm,
Sala I, 16/10/87, "Cía. de Negocios Agropecuarios". JA, 1988-III-218). Tampoco
sirve el amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigüedades
(CNFedContAdm, Sala III, 13/8/87, "Álvarez").

d) Recurribilidad de la decisión.- La decisión del juez es recurrible. Si bien

la norma, a partir de la reforma de 1977, había traído algún problema de
interpretación, la Cámara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo,
en la causa "Transportadora de Caudales Zubdesa SACI", JA, 1985-II-341,
estableció la doctrina plenaria de que las sentencias en primera instancia en el
amparo por mora eran apelables. El plazo para apelar, al no estar fijado, ha
dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de la ley 16.986 (CNFedContAdm,
Sala I, 4/7/91, "Cabral Hunter"); para otros el del Código Procesal (íd., Sala IV,
29/12/88, "De Esteban").

5. CONTRA QUÉ OMISIONES PROCEDE.- Luego de haber analizado las

condiciones de admisibilidad, corresponde estudiar las distintas omisiones
previstas en el art. 28, que dan lugar a esa situación objetiva de mora-,
encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto omitido y el órgano
que comete la mora.

a) Acto omitido.- La mención de la norma ("sin emitir el dictamen o la

resolución de mero trámite o de fondo") es simplemente enunciativa; deben
incluirse los informes y cualquier otra medida preparatoria (no habría
diferencias entre éstas y el dictamen) (CNFedContAdm, Sala I, 23/11/89,
"Confederación Odontológica de la República Argentina", LL, 1990-C-199).

También procede el amparo por mora ame la omisión de la Administración de

dictar un reglamento obligatoriamente impuesto por una ley. La norma no hace
distinción alguna, cuando es evidente que, en los casos en que la solución es
diversa para los actos particulares y generales, la LNPA ha hecho el distingo.

No es óbice para la procedencia del amparo por mora que la cuestión de fondo
aparezca referida a una relación contractual (CSJN Fallos, 291:453; 307:562,
CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Astille ros Corrientes", LL, 1988-E227).

El principio general es que el amparo por mora se aplica a cualquier petición

formulada en sede administrativa, cuya resolución sufra dilación excesiva, sin
que ello obste la naturaleza del pedido (CNCiv, Sala 12, 8/3/99, "Penthause
SA". LL, 1999-E-903, fallo 41-880-S).
b) órgano autor de la mora.- La orden de pronto despacho es procedente
contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trámite omitido
(CNCiv, Sala A, 31/3/82, "Los Dos Chinos"). Incluso procede contra omisiones
del presidente de la República.

Procede el amparo por mora contra la Empresa Ferrocarriles Argentinos, en

cuanto ésta también se expresa mediante actos que son administrativos, pues
es de esa índole el derecho que rige la competencia, la voluntad y la forma
(CSJN, Fallos, 295:360, especialmente 362, cons. 4°; CNFedContAdm, Sala III,
6/6/86, "Alas"; íd., íd., 2/9/86, “Chaves"). Lo mismo cabe decir de las
Sociedades del Estado (CNFedContAdm, Sala III, 10/11/81, "Amil", ED, 97-161).
No procede, en cambio, contra la DGI, que tiene un recurso análogo previsto en
la ley 11.683 (CNFedContAdm, Sala IV, 29/7/88, "Chavas SA", LL, 1988-E-87).

6. NORMAS APLICABLES.- El orden de prioridad de las normas aplicables

para la tramitación del amparo por mora se integra con las normas específicas
(arts. 28 y 29, LNPA); luego con las normas supletorias del Código Procesal,
siempre que no estén en pugna, y por último, es viable, por analogía, la
aplicación de ciertas normas de la ley 16.986 (CNFedContAdm, Sala I, "De
Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287)

7. COSTAS.- La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicación de costas a la

Administración cuando el juez ordena el despacho de las actuaciones, o sea,
cuando hace lugar al amparo por mora (CNFedContAdm, Sala I, "De Abreu de
Beronio", LL, 1989-E-287; íd., Sala IV, "Gatto", LL, 1989-B-407). Hemos
expresado nuestra posición contraria en el último fallo citado; con nosotros
coincide Maiorano. Si la Administración no es parte del procedimiento, si sólo
se limita a informar sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene
sentido la imposición de costas.

ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho

tornará aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del decreto-ley
1.285/58.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- El objeto del amparo por mora es

lograr una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo para que la
Administración cumpla con su deber ineludible: decidir las cuestiones que se le
plantean. Si la Administración no cumple con dicha orden dentro del plazo
fijado, el particular no puede obtener su ejecución forzada ni el pago de daños
y perjuicios. El procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un
plazo para que la Administración decida y nada más (CNFedContAdm, Sala IV,
28/12/89, "Santana", ED, 137-182).

2. ÁMBITO SANCIONATORIO.- La única sanción prevista, para el caso de

incumplimiento, la establece la norma que comentamos. En este caso, el juez
debe enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la posibilidad
de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249 del Cód. Penal.
En el caso del presidente de la República no es posible la aplicación del art. 17
del decr. 1285/58, que determina que toda falta en que incurran los
funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado nacional
será puesto en conocimiento de la autoridad superior correspondiente, a los
efectos de la sanción disciplinaria.

3. APELACIÓN.- Para la apelación contra el apercibimiento del art. 29 se

aplica, en lo que hace al plazo, él Código Procesal (CNFedContAdm. Sala IV,
11/4/88, "Ravignani").

4. PROCEDIMIENTO MUNICIPAL.- Por virtud de lo dispuesto por el art. 1° de

la ley 20.261, este artículo resulta inaplicable en el ámbito del procedimiento
administrativo municipal (CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Donando de Moyano", ED,
167-464).

RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.

ARTICULO 30.- El Estado nacional no podrá ser demanda do

judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al ministerio
o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la
impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular o
general.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se

invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por el Poder
Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación de esa
facultad.

Recurrido un acto en todas las instancias administrativas

correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas
expresamente en esa vía por la última instancia, no podrán reiterarse
por vía de reclamo; pero si podrán reiterarse las no planteadas y
resueltas y las planteadas y no resueltas.

(Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 25.344 B.O. 21/11/2000: ARTICULO

30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica,
salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El reclamo
versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas).

1. VÍAS ADMINISTRATIVAS EXISTENTES.- Con la sanción de la LNPA el

panorama que ofrece la legislación nacional, en cuanto al agotamiento de la
vía previa administrativa, es el siguiente:
a) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado
(hechos, actos o contratos "civiles"), por ejemplo, acción reivindicatoria, la de
usucapión, la meramente declarativa (art. 322, Cód. Proc. Civil y Com. de la
Nación).

b) La LNPA para las acciones y "recursos" judiciales y administrativos, como

norma general, sin perjuicio de las leyes especiales. A su vez, esta ley nos da
dos vías administrativas: I) la recursiva (tít. VIII, RLNPA y regímenes especiales,
y arts. 23 y 24, LNPA), y 2) la del reclamo administrativo previo (arts. 30 y 31,
LNPA). Estas dos vías no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar
conductas distintas.

Aquí sólo trataremos este último supuesto.

2. ¿CONTRA QUÉ COMPORTAMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

PROCEDE?.- De lo dicho hasta aquí se infiere que este reclamo administrativo
previo es un remedio que se acuerda al particular, distinto, pero semejante al
de los recursos, pues como éstos: a) se orienta a lograr el restablecimiento de
la juridicidad en la Administración; b) es un presupuesto procesal para iniciar la
demanda; c) es un privilegio "hacia fuera" de la Administración -aunque debe
aclararse, que en realidad coincidimos con Grau-, que permite al Estado
repensar, reconsiderar una conducta, y esto "lejos puede catalogarse como un
privilegio; al contrario, es lo lógico, lo deseable, que se reconsidere, que las
conductas sean revisadas".

Dice Gordillo que por vía de este reclamo previo se puede impugnar cualquier
conducta administrativa, sea acto, hecho u omisión. Pearson opina que no
procede contra actos administrativos, sí contra los efectos del acto mismo.
González Arzac estima que queda limita da a escasas materias: "la acción
reivindicatoria, la de usucapión; las acciones meramente declarativas del art.
322 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, en tanto ellas se promuevan en
juicio ordinario; la acción de retrocesión cuando al bien expropiado se le diera
un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria". Fiorini opina que el
reclamo "establece un régimen procesal distinto, aplicable a una materia
diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA), entre las que se encuentran las
demandas originadas en hechos administrativos y otras que, no habiendo sido
especificadas claramente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor
jurisprudencial (CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/86, "Verón") .

En realidad nos parece exacto que la vía del reclamo está limitada a escasos
supuestos y que trata casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24
de la LNPA.

a) Actos.- En cuanto al estudio de ellos digamos que si bien, en general, no

procede contra actos, ello ocurre en algunos casos:
1) La nueva redacción del art. 30 establece, en su párr. 3°: "recurrido un acto
en todas las instancias administrativas... las cuestiones planteadas (en el
recurso) y resueltas expresamente en esa vía por la última instancia, no podrán
reiterarse por vía de reclamo; pero sí podrán reiterarse las no planteadas y
resueltas y las planteadas y no resueltas".

A pesar de la crítica que puede hacérsele a este supuesto -y que veremos

oportunamente-, lo cierto es que aquí se contempla el reclamo contra un acto.

2) Los incs. a y b del art. 32 hablan de que es innecesario el reclamo contra

actos dictados de oficio -en los supuestos allí contemplados-. A contrario sensu
el legislador ha creído que en algunos supuestos el reclamo es procedente
contra actos administrativos.

b) Hechos.- En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma Pearson, que se

los puede impugnar desde que ocurrieran -aunque la ley dice desde que el
particular tiene conocimiento-, de lo cual se infiere que contra ellos no hace
falta ningún procedimiento. Sin embargo, el reclamo contra "hechos" procede:

1) En el caso de la retrocesión, cuando al bien se le hubiera dado un destino

distinto por medio de hechos, "deberá formularse el reclamo administrativo
previo" (art. 39 in fine, ley 21.499).

2) En el caso de la ocupación temporánea anormal cuando no se efectúe la

devolución del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no
requiere la expropiación irregular (art. 51, inc. c ley 21.499).

Puede utilizarse el reclamo como medio de "intimación fehaciente" para la

devolución del bien en la ocupación temporánea anormal (art. 64, ley 21.499).

c) Omisiones.- También procede cuando se peticionen conductas positivas del

Estado que éste omite realizar:

1) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivizado.

2) Producido el avenimiento expropiatorio, la falta de pago del capital, o el

pedido de actualización del capital que fue abonado fuera del plazo
establecido.

3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etcétera.

Son ejemplos que no agotan el tema. Claro está que en todos los casos se
requiere que no haya acto administrativo con pronunciamiento adverso, pues
entonces entramos en el régimen recursivo, salvo excepción expresa.

Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un acto

administrativo-salvo los supuestos contemplados-; también veremos que no es
necesario en algunos supuestos. Pero el hecho de que no sea necesario no
significa que el particular no pueda interponerlo, ya que la no exigencia del
reclamo es, para el particular, un derecho de orden procesal renunciable. En
cambio, no cabe en los supuestos en que no es procedente.

¿Puede oponerse al reclamo la Administración cuando no es él necesario? La

respuesta es negativa. El hecho de la innecesariedad es en beneficio del
particular, pero la Administración no puede ampararse en ello para no tratarlo
cuando el particular lo formula. Por lo demás, siendo conveniente para la
Administración, no hay motivo ni fundamento para negarse al tratamiento.

3. LEGITIMACIÓN.- La legitimación está dada por el art. 3° del RLNPA, en el

que se establece que puede ser parte en todo procedimiento administrativo
aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo. Principio general
que no sufre excepción en el caso.

4. MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN.- Sostiene Grau que el reclamo

administrativo previo permite la alegación de motivos de oportunidad o méritos
por parte de un sujeto público. Es una solución lógica. Si la Administración
puede resolver el reclamo administrativo previo invocando, no sólo motivos de
legitimidad, sino también motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, ¿por
qué no habrá de poder alegarlos el particular?

Nos parece una solución correcta pues si los recursos pueden fundarse tanto
en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o
conveniencia, o al interés público (art. 73, RLNPA), ¿por qué ha de ser distinto
en el caso del reclamo? La argumentación de que luego la fundamentación
referida a la oportunidad, mérito o conveniencia no va a ser sostenible en sede
judicial no tiene asidero, pues:

a) Lo mismo ocurre con los recursos. Tampoco aquí las razones de oportunidad
podrán hacerse valer judicialmente.

b) Que la instancia judicial sea "revisora" no significa que deban, en justicia,

sustentarse las mismas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero sí,
menos. El particular puede abandonar sus razones de conveniencia.

c) La Administración no puede considerar si el particular incluirá o no esas

cuestiones en sede judicial. Si éste lo hace lo rechazará oportunamente el
tribunal.

ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá

efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese
plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren
otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la
que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere
pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de
complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los
plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de
ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede

administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los

artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el
cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los
plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

1. TÉRMINO PARA INTERPONERLO.- La norma, al seguir en esto la tradición

de la ley 3952 y su interpretación pacífica, ha mantenido el principio de que no
existe plazo para su interposición, salvo el de la prescripción de la acción. Es la
solución correcta (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 169-217; dictamen
129/92, BO, 11/11/92, 2a sección. p. 25).

2. ÓRGANO ANTE EL CUAL SE INTERPONE Y ÓRGANO DECISOR.- La

reclamación se dirige al ministro competente, y se presenta indistintamente en
el ministerio o secretaría de Estado respectivo.

El trámite del reclamo corresponde que se lo haga en la secretaría de Estado,

como norma. Sobre esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque las
normas reglamentarias en los recursos jerárquico y de alzada parecen indicar
que el trámite se hace en el ministerio respectivo (arts. 92 y 98, RLNPA), de
todos modos entendemos que la necesidad y la organización administrativa
obligan a tramitarlo en las secretarías de Estado, para su posterior elevación al
ministro del ramo, a fin de que emita la resolución.

La tradición legislativa era requerir una decisión por decreto del Poder
Ejecutivo. Sin embargo, la legislación ha evolucionado, admitiendo una
progresiva admisión de competencia a niveles inferiores (p.ej., en los casos de
los recursos de alzada o jerárquico). Lo mismo ocurre en nuestro caso.

3. REQUERIMIENTO DE PRONTO DESPACITO.- Al igual que en el régimen

anterior, el transcurso del plazo fijado -actualmente, noventa días- a partir del
cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento,
pues no hay plazo para ejercer ese derecho. Esta solución tiene sustento
constitucional, como lo resolvió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el
caso "Galián", al declarar inconstitucional el art. 44 del Cód. Contenciosoadm.
de Corrientes, que obliga a urgir el procedimiento administrativo dentro de un
plazo determinado a partir del silencio administrativo.
4. INTERRUPCIÓN DEL PLAZO PARA RESOLVER.- Interesa examinar
respecto del tema la cuestión atinente a la susceptibilidad de que el período de
resolución pueda ser prorrogado o interrumpido. La ampliación del plazo es, en
principio al menos, aplicable con carácter general (art. 1°, inc. e, ap. 5°, LNPA).
También es cierto que esta norma rige respecto del procedimiento
administrativo y no en lo referente al proceso de impugnación judicial (tít. IV).
Sin embargo, a pesar de estar situada en este título, el reclamo previo es un
típico procedimiento administrativo, y como tal, alcanzado por aquel principio.

También aquí, al igual que en el caso del silencio (ver comentario al art. 10), se
debe partir del hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no
pronunciamiento de la Administración, no suponen una efectiva sanción a la
morosidad, pasividad o incumplimiento por parte de ella de la obligación que
también se le impone de decidir oportunamente las cuestiones planteadas,
sino que tiende a la protección de la seguridad jurídica.

El plazo de resolución debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en

que el expediente esté fuera de! ámbito de intervención del órgano resolutivo,
volviendo a correr aquél por el tiempo que reste.

La solución del problema planteado dependerá de que se tenga en cuenta que

la obligación para la Administración dentro de un plazo ha de presuponer y
requerir que el interesado en la decisión administrativa acomode sus
solicitudes o peticiones al ritualismo procedimental exigido para cada caso.
Puesto que si la respuesta administrativa ha de ser correlativa a una concreta
pretensión, una Administración que no pudiera reclamar la aportación de
documentos, de nuevos datos, la ampliación de informes o producción de los
omitidos, necesariamente tendría que rechazar de plano y con efectivo e
irreversible perjuicio para el interesado -y para la comunidad en general- la
pretensión que éste dedujera, por más que le cupiera obtener lo solicitado
según el ordenamiento jurídico, a través de la subsanación de defectos u
omisiones (arts. 5° y 23, RLNPA).

En cada caso,-hay que averiguar si lo reclamado o mandado completar por la

Administración es esencialmente necesario de conformidad con el
procedimiento aplicable.

De acuerdo con lo que sostuvimos al exponer el "silencio administrativo" (ver

comentario al art. 10) opinamos que, también aquí, debido a la similitud de
circunstancias, esa posibilidad de interrupción por parte de la Administración
sólo se da antes de producida la mora de ella; producida ésta -por medio del
"pronto despacho"-, no puede aquélla interrumpir el plazo complementario de
cuarenta y cinco días.

5. TRATAMIENTO DEL REDAMO, SUSPENSIÓN, INTERRUPCIÓN O

REMISIÓN DE PLATAS.- Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto
que no se produzca y declare legalmente la caducidad de las actuaciones, los
demás términos no continúan corriendo, en particular los de la prescripción de
la acción: "Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente
producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, incluso los
relativos a la prescripción".

La ley viene así a corregir, respondiendo a la opinión de la doctrina, la criticable

situación anterior en que el reclamo administrativo no interrumpía ni suspendía
la prescripción de la acción, salvo la suspensión de una vez por un año
emergente del art. 3986 del Cód. Civil, o la demanda al solo efecto interruptivo
de la prescripción.

6. FORMAS, ALCANCES Y CONSECUENCIAS DE LA DECISIÓN.- La norma

nada dice al respecto. Debe aplicarse el mismo principio del art. 10.
Coincidimos con Gordillo en que "no existe limitación alguna expresa o
implícita en las normas vigentes respecto a la competencia de la
Administración, para resolver". Tanto puede revocarse, como reformarse o
sustituirse el acto, reconocerse indemnizaciones, etcétera.

En cuanto a la decisión, se pueden dar dos formas: a) un acto administrativo, y

b) como forma de agotar el reclamo, de extinguirlo: el silencio. Silencio que,
como dijimos, es un hecho administrativo, un hecho jurídico que tiene por
efecto habilitar la instancia judicial. No es un acto administrativo tácito,
denegatorio. La ley le acuerda a ese hecho un contenido denegatorio. Es una
ficción legal.

Las consecuencias de la decisión son varias. En primer lugar habilita la

instancia judicial; en segundo término, evita que transcurra el curso de la
prescripción.

7. PLAZO PARA INICIAR EL JUICIO.- Después del reclamo previo, el

particular queda habilitado para iniciar la acción judicial. ¿Tiene plazo para
ello? Debemos distinguir:

a) Si hay resolución expresa del reclamo impugnando un acto el particular

tiene noventa días para iniciar la acción (art. 25, LNPA), pues nos encontramos
ante el caso del inc. a de dicho artículo (ver comentario al art. 25, ap. 5).

b) Si no hay resolución expresa, si hay silencio, no hay plazo para iniciar la

acción, como no sea el de prescripción. La "denegatoria tácita" se tendrá por
producida en el momento en que se interponga la demanda.

Solución correcta, puesto que sigue los principios generales que la ley
estatuye, tanto para la impugnación judicial en caso de los recursos, cuanto
para el "silencio" del art. 10.
ARTÍCULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los
artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa
que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución

o de repetir un gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por

responsabilidad extracontractual.

1. EXCEPCIONES AL RECLAMO PREVIO.- Estudiaremos cada una de ellas y

veremos sus características.

a) ACTOS DICTADOS DE OFICIO.- Los dos primeros incisos del art. 32 se

refieren a "actos dictados de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que
no solamente son producidos por iniciativa de la Administración, sino respecto
de los cuales no se ha citado al interesado para ser oído.

El fundamento del inc. “a” parece ser, junto a la "inminencia del perjuicio a
sufrir", ante la posibilidad de ejecución del acto, la ilegitimidad prima facie
advertible cuando la citación omitida haya sido obligatoria.

El fundamento del inc. “b” es distinto. En un procedimiento, con plena

intervención del afectado, siendo el acto dictado por la máxima instancia
administrativa, no es necesario que aquél pida reconsideración (art. 100,
RLNPA), ya que el acto se ha dictado con conocimiento de sus oposiciones.

En un caso similar -audiencia del interesado- pero no susceptible de recurso,

aunque sí de reclamo (art. 30, párr. 3°, LNPA), tampoco haría falta la
reclamación. Así, en las cuestiones planteadas y; no resucitas por las que
podría reclamar (art. 30, LNPA) se le exceptúa de hacerlo en virtud de este
inciso. Solución correcta, pues el particular tiene la aclaratoria (art. 102,
RLNPA).

b) REPETICIÓN DE LO PAGADO AL ESTADO, EN VIRTUD DE UNA

EJECUCIÓN O DE REPETIR UN GRAVAMEN PAGADO INDEBIDAMENTE.-
Vamos a analizar por separado cada una de las dos posibilidades.

1) Repetición de ejecución. Reconvención. Juicio previo.- El primer caso

tratado es la repetición de lo pagado al Estado en virtud de una ejecución. No
hay que entender necesariamente ejecución fiscal en juicio de apremio. Sea la
ejecución judicial o administrativa -en los casos que la ley la autoriza-, la
repetición de lo pagado no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cuál
es el contenido de lo pagado al Estado ni el título jurídico por el cual ella lo
ejecutó.
Esta excepción surge ya del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que
establece un procedimiento posterior a la ejecución en el que no se prevé
reclamo previo alguno (arts. 6°, inc. 6°, 553, 596 y 604), requisito que tampoco
exige la ley 11.683 de procedimiento impositivo.

El fundamento de esta excepción no existe, ya que es obvio que las cuestiones

de hecho y de derecho que pueden discutirse en el juicio de repetición
posterior son, en principio, distintas de las ya resueltas en la ejecución (art.
553, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

La excepción no rige si la ejecución fiscal ha sido precedida de un acto

administrativo que haya quedado firme.

2) Repetición de gravámenes.- Puesto que la norma no formula distinción

alguna, entendemos que cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto
stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora, aportes
previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones, intereses, multas,
etc.), cuya repetición se pide, no procede el reclamo.

No requiriéndose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultánea al

pago, salvo cuando éste es efectuado por error excusable de hecho o de
derecho.

3) Reclamación de daños y perjuicios.- Acción de desalojo contra el Estado

v las que no tramitan por vía ordinaria. Éste es un inciso fuera de lugar, si se
refiere a "acciones civiles" contra el Estado, como son los daños y perjuicios,
que provengan de hechos o actos ilícito; lo mismo cabe decir de la acción de
desalojo. Para que tenga sentido debería referirse la norma a los daños y
perjuicios derivados de ciertas conductas lícitas del Estado (CSJN, 10/6/92, ED,
103:804) y al desalojo de locaciones que se rijan por el derecho administrativo
(art. 1502, Cód. Civil; Grau).

En punto a las acciones que no tramitan por vía ordinaria -v.gr., expropiación,
amparo, etc.- no hacía falta su inclusión, pues no requieren la vía
administrativa previa.

No era necesario legislar sobre estas especiales acciones de carácter

administrativo. En cuanto a las "acciones civiles", no corresponde su
tratamiento en este título, que se refiere a la "impugnación judicial de los actos
administrativos".

4) Ritualismo inútil.- Había precedentes jurisprudenciales en el sentido de

que no era necesario el previo reclamo administrativo cuando, por ejemplo, se
había dictado un decreto del Poder Ejecutivo sobre la cuestión o reclamo que
motivara la demanda, resolviéndolo en forma negativa: el decreto implicaba la
ineficacia cierta del procedimiento de la reclamación administrativa. La norma
actual sienta, en cambio, un principio mucho más amplio: que el reclamo no
hace falta cuando media una clara conducía del Estado que haga presumir la
ineficacia cierta del procedimiento, transformándolo en un ritualismo inútil.

La norma indica dos pautas: ritualismo inútil e ineficacia. Es decir, debe mediar
una clara conducta del Estado que haga presumir -iuris tantum- la ineficacia
cierta del procedimiento. Esa conducta, desde luego, debe beberse producido
en situaciones anteriores a la que da origen a la cuestión; no cabe decir que
porque hubo una conducta anterior en el expediente -v.gr., un dictamen o un
informe técnico- se pueda presumir el ritualismo inútil. No es, pues, inútil en
cualquier caso; debe haber una clara conducta anterior en otros supuestos que
amerite la alegación de la inutilidad.

Tampoco puede predicarse tal calificación al hecho de que, en su contestación

de demanda, el abogado niegue lo aseverado por el actor y se oponga a su
pretensión. Esa es la obligación del abogado estatal -y la de todo abogado al
contestar la demanda-. Para asentir, el abogado estatal debe requerir un acto
que lo autorice a transar, lo que no es fácil de conseguir. Por ello, no puede
confundirse tal conducta con el ritualismo inútil que exige el artículo para
excepcionar el reclamo previo (si así fuera, le bastaría al particular con iniciar
la demanda. Si asiente el abogado estatal tiene razón; si niega, el
procedimiento previo es un ritualismo inútil. Con una doctrina tal, el
procedimiento administrativo y el agotamiento de la vía previa desaparecen
totalmente, con un claro apartamiento de lo que quiso el legislador).

5) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados.- Con

la reforma introducida por la ley 21.686 queda ahora la norma anunciada de un
modo categórico. La regla, absoluta y sin excepciones de ninguna índole, es
que no hace falta el reclamo administrativo previo para demandar a ningún
ente descentralizado, cualquiera fuere su forma jurídica: ente autárquico,
empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad anónima con participación
estatal mayoritaria, etcétera.

Esta solución ha suscitado objeciones. Así, Grau opina que la ley ha hecho mal
en excluir del reclamo a esos entes, pues en esos casos, con mayor motivó, es
necesaria e imprescindible la reclamación, aludiendo u la participación de esos
entes en la economía nacional.

Coincidimos con Silvestri, y González Arzac en que "el reclamo ante el

Ejecutivo será necesario cuando la demanda verse sobre el patrimonio del ente
y su disposición no se vincule con el ejercicio normal de las funciones que la ley
le haya encomendado a éste y a las cuales -únicamente ese patrimonio esté
afectado. En lo que exceda de tales funciones, el Estado nacional será parte
necesaria en el juicio".

2. EXCEPCIONES POR OTRAS NORMAS.- Es posible que se establezcan

excepciones al reclamo previo en otras normas. Así lo hace, por ejemplo, el art.
53 de la ley 21.499.
3. INTERPOSICIÓN DE LAS EXCEPCIONES.- Fuera de casos excepcionales,
hay que atenerse al texto del art. 32, que requiere para la creación de nuevas
excepciones, la existencia de "una norma expresa", por lo que debe prevalecer
la interpretación restrictiva. Además, hay que entender que las excepciones
jurisprudenciales anteriores a la ley, que no recibieron consagración en ella,
han perdido vigor. Hay que interpretar que las excepciones se refieren "al
reclamo" y no a los "recursos".

4. PRESENTACIÓN DE RECLAMOS INNECESARIOS.- Salvo norma expresa

en contrario, nada impide al particular, en los casos en que se lo excepciona
del reclamo, que lo presente (Procuración del Tesoro, dictamen 129/92, BO,
11/11/92. 2° sección, p. 25). La presentación producirá la suspensión del plazo
de prescripción (art. 1°, inc. e, ap. 9°).

***

ÍNDICE GENERAL

Prefacio a la quinta edición.

Prefacio a la primera edición.

INTRODUCCIÓN

1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos

generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. 5.
Relación entre el procedimiento y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento
administrativo. 7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden
nacional. 8. Ley nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a)
Procedí miento técnico, b) Procedimiento de gestión, c) Procedimiento recursivo
o de impugnación, d) Procedimiento sancionador. 10. Diferencias en el
procedimiento que justifica la precedente clasificación, a) Iniciación, b) Curso
del procedimiento. II. Principios del procedimiento administrativo, a) Garantías
sustantivas. I) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de
defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantías adjetivas. 1)
Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsión de oficio. 3) Principio de
instrucción. 4) Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo, fi)
Otros principios. 12. El procedimiento administrativo como garantía.

LEY 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artículo 1° [ÁMBITO DE APLICACIÓN. REQUISITOS GENERALES: IMPULSIÓN F.

INSTRUCCIÓN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN
LOS TRÁMITES. INFORMALISMO. DÍAS Y HORAS HABILES. LOS PLAZOS.
INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTERRUPCIÓN DE PLAZOS
POR ARTICULACIÓN DE RECURSOS. PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN
PU\Zü. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS. DEBIDO PROCESO ADJETIVO.
DERECHO A SER OÍDO. DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS. DERECHO
A UNA DECISIÓN FUNDADA] 1. La ley nacional de procedimientos
administrativos. 2. Ámbito de aplicación. Exclusiones. 3. Principios del
procedimiento receptados expresamente en la norma. 4. El tiempo en los actos
procedimentales. Importancia, a) Oías y horas hábiles, b) Plazos. c) No
perentoriedad, d) Obligatoriedad, e) Cómputo del plazo. F) Plazo general, g)
Prórroga, h) Interrupción, i) Suspensión, j) Denuncia de ilegitimidad, k) Pérdida
del derecho dejado de usar en plazo. 5. Caducidad del procedimiento
administrativo, a) Concepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad
del procedimiento. 1) Paralización del procedimiento imputable al interesado.
2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaración
de caducidad, c) Efectos. 1) En relación al procedimiento. 2) En relación a los
terceros interesados. 3) En relación con las pretensiones que se ejercitan en el
procedimiento. d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser
oído, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una decisión
fundada.

Art. 2° [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAPTACIÓN DE

LOS REGÍMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO. A SITUACIONES
RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales. 2. Adaptación de
regímenes especiales vigentes. 3. Procedimiento administrativo en organismos
militares, de defensa y seguridad. 4. Supletoriedad. 5. Analogía. 6. Actuaciones
reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97.

TÍTULO II
COMPETENCIA DEL ÓRGANO

Art. 3°- 1. Concepto. 2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de competencia, a)

La especialización. b) El orden jerárquico. 4. Criterios para determinar la
competencia. 5. Clasificación de la competencia, a) Criterio material, b) Por el
territorio, c) Criterio funcional d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la
competencia, a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley
expresa, d) Es de orden público. 7. Momento para determinar la competencia.
8. Transferencia. 9. Delegación, 10. Sustitución. 11. Avocación. 12.
Características de estas técnicas.

Art. 4° [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I. Consideraciones generales. 2.

Relaciones interorgánicas. 3. Relaciones interadministrativas. a) Concepto, b)
Régimen jurídico, c) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes
a una misma esfera de gobierno, d) Conflicto entre personas públicas estatales
pertenecientes a distintas esferas de gobierno.
Art. 5° [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] - 1. Generalidades. 2.
Declinatoria e inhibitoria. 3. Oportunidad para plantear la cuestión de
competencia.

Art. 6° [RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.

Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusación. 3. Recusación. 4. Distintas
clases de recusación, a) Recusación sin causa. Improcedencia en el
procedimiento administrativo, b) Recusación con causa, c) Deber del agente
recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisión.

TÍTULO III
REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Art. 7° [COMPETENCIA. CAUSA. OBJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTIVACIÓN.

FINALIDAD] - 1. Preliminar. 2. Elementos del acto. 3. Enumeración de los
elementos esenciales del acto administrativo, a) Competencia, b) Causa, c)
Objeto, d) Procedimientos, e) Motivación, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y
concesiones.

Art. 8° [FORMA] - 1. Concepto. 2. Requisitos. 3. Trascendencia. 4. Clasificación.

Art. 9" [VÍAS DE HECHO] — 1. Preliminar. 2. Vía de hecho y vía de derecho. 3.

Vías de hecho administrativas. 4. Presupuestos de las vías de hecho, a)
Comportamiento material, b) Irregularidad en dicho comportamiento, c)
Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesión de una libertad
pública o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de la vía de hecho.

Art. 10. [SILENCIO O AMUIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN] — 1. Concepto. 2.

Clases. 3. Silencio y ambigüedad. 4. Regulación. 5. El silencio como acto
presumo. 6. El silencio como hecho. 7. Inactividad formal e inactividad material
de la Administración. 8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos
para que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11. Demora de
la Administración. 12. Iniciación y consumación del silencio administrativo. 13.
Resoluciones tardías, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolución
tardía, c) Caracteres de la decisión tardía frente al silencio positivo, d) La
resolución tardía y el silencio negativo.

Art. 11. [EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIÓN y PUBLICACION] - 1. Publicación y

notificación de los actos administrativos. 2. Molificación. 3. Requisitos. a)
Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad. 4. Publicación. Consideraciones
generales. 5. Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas. 6.
Fundamento y efectos de la publicación de actos generales sin contenido
normativo. 7. Perfección y eficacia de los actos administrativos.

Art. 12. [PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - 1. Caracteres

del acto administrativo. 2. Presunción de legitimidad, a) Fundamentos. I) De
orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia
y efectos. 3. La obligatoriedad del acto. Ejecutividad. 4. Ejecutoriedad
(autotutela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la
ejecución de oficio. 1) Coerción directa. 2) Coerción indirecta. 3) Ejecución
directa. 4) Ejecución subsidiaria. 5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6.
Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensión de los efectos del acto, a) Significado
de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obligatoriedad de la
Administración. 2) Facultades de la Administración. a) Interés público. b)
Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta.

Art. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]- 1. Consideraciones generales. 2.

Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. ¿En qué consiste la
retroactividad? 4. Distinción entre hechos y estados de derecho. 5. Los
derechos adquiridos. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad. a)
Cuando se dictare en sustitución de otro revocado. 1) Revocación por razones
de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocación por razones de ilegitimidad
sobreviniente. b) Saneamiento del acto administrativo, c) Aprobación del acto
administrativo, d) Extinción del acto administrativo que dispuso la revocación
del acto estable, c) Cuando favoreciere al particular, f) Cuando, sin beneficiar al
particular ni perjudicar a terceros, no produce daño alguno, g) Retroactividad
por ley de orden público, h) Retroactividad pactada, i) Actos declarativos, j)
Actos interpretativos, k) Acto aclaratorio. 7. Efectos.

Art. 14. [NULIDAD]- 1. El acto administrativo defectuoso. 2. La infracción al

ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5.
Diferencias entre nulidad y anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del
órgano, b) Violación de la ley aplicable (vicios en el objeto). I) Prohibido por la
ley. 2) Actos de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades regladas. 4) Falta
de certeza, imprecisión, oscuridad. 5) Violación de facultades discrecionales, c)
Vicios en la causa. 1) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurídica, d) Violación
de la finalidad, e) Violación de las formas esenciales. f) Voluntad. 1) "Voluntad
excluida" por "error esencial". 2) Dolo. 3) Simulación. 4) Violencia física o moral
ejercida sobre el agente, g) Motivación, h) Procedimiento. 1) Actos dictados
prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisión
de un trámite esencial. 4) Requisitos para la actuación de organismos
colegiados.

Art. 15. [ANULABILIDAD] - 1. Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones

determinantes de la anulabilidad. a) Incompetencia, b) Causa, c) Forma, d)
Procedimiento, e) Objeto. 4. Infracciones irrelevantes.

Art. 16. [INVALIDEZ DE CIÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.

Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condición. 3. Modo. 4.
Plazo. 5. Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y rescate. 6.
Invalidez de cláusulas accesorias.

Art. 17. [REVOCACIÓN DEL ACTO NULO] - 1. Consideraciones generales. 2.

Revocación del acto irregular. 3. Requisitos para la procedencia de la
revocación, a) Acto unilateral, b) Acto individual, c) Acto irregular, d) Sujeto, e)
Acto firme y consentido. 4. La improcedencia de la revocación. 5. Suspensión
del acto que no puede ser revocado. 6. Interpretación.

Art. 18. [REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR) - 1. Revocación del acto regular. 2.
Revocación por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4. El acto con defectos menores o
intrascendentes. 5. Revocación por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia. 6. El sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7.
Órgano competente.

Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIÓN. CONFIRMACIÓN] - 1. Saneamiento.

Concepto y terminologías existentes. 2. La ratificación: carácter y efectos. 3.
Forma del acto ratificatorio. 4. La confirmación. Concepto. 5. Diferencias con la
ratificación. 6 Naturaleza y efectos de la confirmación.

Art. 20. [CONVERSIÓN] - 1. La conversión como medio de saneamiento. 2.

Diferencias con la ratificación, confirmación, reforma y renovación.

Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distinción con la revocación. 3.

Condiciones para su procedencia. 4. Declaración de caducidad.

Art. 22. [REVISIÓN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de

revisión. 2. Motivos de la revisión. 3. Plazo de interposición. 4. Sustanciación y
resolución. 5. Interpretación restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos.

TÍTULO IV
IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Art. 23. - 1. Consideraciones generales. 2. Impugnación de los actos de alcance

particular, a) Acto definitivo, b) Acto que agota la vía administrativa. 1) Manera
de producir el agotamiento de la vía administrativa. 2) Agotamiento de la vía
administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesaridad del agotamiento de
la vía administrativa, c) Acto asimilable a definitivo. 3. Silencio o ambigüedad.
4. Vías de hecho. 5. Consentimiento.

Art. 24. - 1. Impugnación de actos de alcance general. 2. Impugnación directa.

3. Requisitos para la procedencia de la impugnación directa, a) Afectación al
interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectación actual o potencial, c)
Reclamo administrativo, d) Resolución del reclamo. 4. Efectos de la
impugnación directa. 5. Impugnación indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de la
impugnación indirecta. 8. Conclusión.

Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIÓN

(POR VÍA DE ACCIÓN O RECURSO)] - 1. Consideraciones generales. 2. Plazos
diferentes. 3. Impugnación de actos. 4. Los "recursos judiciales". 5. Actos a los
que no se aplica el plazo del artículo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cómputo del
plazo, a) Comienzo del plazo, b) Días hábiles, c) Silencio de la Administración d)
Vías de hecho.

Art. 26.- 1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administración lo haga.
2. Precisiones, a) Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de
plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artículo 1°. c) El plazo de
prescripción. 3. Excepción.

Art. 27. [IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES

AUTÁRQUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores" actuando como
actores. 2. Plazos de prescripción, a) Actos nulos, de nulidad absoluta, b) Actos
anulables.

Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN] - 1. Consideraciones

generales. 2. Alcance del amparo por mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a)
Legitimación activa, b) Mora administrativa. 4. Trámite, a) Pedido de informe, b)
Legitimación pasiva, c) Decisión final del juez, d) Recurribilidad de la decisión.
5. Contra qué omisiones procede, a) Acto omitido, b) Órgano autor de la mota.
6. Normas aplicables. 7. Costas.

Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sancionatorio. 3. Apelación.

4. Procedimiento municipal 174.

Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL] 1. Vías

administrativas existentes. 2. ¿Contra qué comportamientos de la
Administración procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 3. Legitimación. 4.
Motivos de impugnación.

Art. 31.- 1. Término para interponerlo. 2. Órgano ante el cual se interpone y

órgano decisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupción del plazo
para resolver. 5. Tratamiento del reclamo, suspensión, interrupción o remisión
de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisión. 7. Plazo para
iniciar el juicio.

Art. 32.- 1. Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de oficio, b)

Repetición de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecución o de repetir un
gravamen pagado indebidamente. 1) Repetición de ejecución. Reconvención.
Juicio previo. 2) Repetición de gravámenes c) Reclamación de daños y
perjuicios. Acción de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por vía
ordinaria, d) Ritualismo inútil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes
descentralizados. 2. Excepciones por otras normas. 3. Interpretación de las
excepciones. 4. Presentación de reclamos innecesarios.

DECRETO 1883/91 - REFORMA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

ORDENAMIENTO DEL DECRETO 1759/72

Artículo 1° - 1. Análisis de la reforma 190

Art. 2° - 1. Error conceptual. 2. Exclusión inexplicable 191
Art. 3° - 1. Remisión 193
Art. 4° - 1. Reemplazo. Error metodológico. 2. Alcance de la norma. 3. Actos
inherentes a la actividad privada. 4. Conclusión.
Art. 5° - 1. Procedimientos especiales. Su futuro. 2. Adaptación al régimen
común.
Art. 6° - 1. Derogación del artículo 2° del decreto 9101/72. 2. Fundamentos.

SECRETARÍA GENERAL
Art. 7° - 1. Importancia de su creación.
Art. 8° - 1. Dotación transitoria. 2. Objetivos de la disposición.
Art. 9° - 1. Secretaría General: atribuciones. 2. Intervención de los jefes del
área despacho.
Art. 10. - 1. Direcciones de la Secretaría General. 2. Dirección de Información.
Art. 11. - 1. Inestabilidad del funcionario.

CUMPLIMIENTO DE PLAZOS
Art. 12 - 1. Automatización c informatización. 2. Objetivos.
Art. 13 - 1. Plazo de remisión.
Art. 14 - 1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos.
Art. 15 - 1. Clase de actuaciones. 2. Diligenciamiento.
Art. 16 - 1. Responsabilidad. 2. Atribuciones y obligaciones.

SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES
Art. 17 - 1. Tramitación. 2. Sanciones.
Art. 18 - 1. Inexistencia de "pases". 2. Tramitación por dos unidades.

DELEGACIÓN DE FACULTADES
Art. 19 - 1. Principio general. 2. Dictado de normativas particulares.
Art. 20 - 1. Responsabilidad.
Art. 21 - 1. Trámites iniciados con anterioridad, a) Trámite al que sólo le restaba
dictar el acto definitivo, b) Trámites paralizados por causa imputable al
interesado, c) Trámite paralizado por causa imputable a la Administración, d)
Trámites internos, e) Exclusión. 2. Firma de las resoluciones.
Art. 22 - 1. Responsabilidad. 2. Envío a la Secretaría General.
Art. 23 - 1. Sanciones. 2. Informe.

DISPOSICIONES GENERALES
Art. 24 - 1. Aplicación.
Art. 25. [De forma].