Desarrollo de la legislación sobre alimentos

GUIAS PARA EL DESARROLLO DE REGLAMENTACIONES LEGISLATIVAS Y EJECUTIVAS EN

LOS SISTEMAS DE CONTROL DE LOS ALIMENTOS

I. Introducción
Guía para el desarrollo de reglamentaciones legislativas y ejectuivas en los sistemas de
control de alimentos.

Por la importancia de los alimentos, como sustancias esenciales para nutrir el organismo y
mantener la vida y energía del ser humano, el Estado se ha visto en la necesidad de dictar
normas o legislar en relación a la inocuidad, calidad y propiedades nutricionales de los
productos alimenticios. Esas mismas regulaciones, y aquellas normas de carácter
internacional, rigen el comercio internacional, regional y local, siempre con el objetivo de
máxima que es la protección al consumidor.

Así tiene surgimiento el Derecho Alimentario, como rama jurídica (o del derecho) que se
aplica a un conjunto de productos y sustancias que se utilizan para la alimentación del
hombre y que abarca disposiciones y métodos que van desde la producción hasta el
consumo de los mismos. El objetivo del mismo es la obtención de alimentos sanos e inocuos
para proteger la salud del consumidor y asegurar la buena fe en las transacciones
comerciales.

Esta claro y es aceptado en la actualidad por todos los actores que intervienen en el
"universo alimentario", que la inocuidad de los alimentos y por ende la protección al
consumidor, se debe ejercer desde la finca a la mesa: desde la producción agrícola hasta el
consumo final (ya sea en el hogar o lugares de expendio). Las regulaciones abarcan el
cultivo de vegetales, crianza de ganado, manipulación de productos, transporte,
industrialización, envasado, etiquetado, comercio e información al consumidor.

Es muy significativo el aporte de la legislación y la jurisprudencia europea sobre este

amplio y complejo proceso, y ha sido enriquecido con el aporte de distintos tratadistas en
la región de América para configurar la doctrina del derecho alimentario.

El evidente progreso y avance jurídico en el viejo continente se ha dado como consecuencia

de la creación de un mercado común (la Unión Europea), con un modelo que se pretende
instaurar en América a través de la Asociación de Libre Comercio para América (ALCA). El
incesante intercambio de bienes ha obligado a los organismos respectivos de la Unión
Europea (www.europa.eu.int) a dictar normativa homogénea y actualizada. Asimismo, con
el incremento del libre comercio se han potenciado enfermedades que llevan los distintos
productos. Dos claros ejemplos son la Encefalopatía Espongiforme Bovina (ESB) en
animales del reino Unido y luego en varios países de Europa y la Fiebre Aftosa. Estos males
han requerido de acciones rápidas y eficaces que han podido acelerar la evolución del
Derecho Alimentario.
Como ejemplos reglamentarios aparecen el Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria y el
Libro Verde sobre Inocuidad Alimentaria, cuyos textos resaltan la gravedad e importancia
del problema.

Debido a todo este proceso de integración de los países, se hace necesario armonizar el
sistema de control de los alimentos, para esto es menester contar con un mínimo de
normativa alimentaria que establezca las directrices que deben cumplir todos los sectores
relacionados a los alimentos, desde el sector primario, hasta el consumidor, pasando por el
sector oficial. El Dr. M. Hassib H. Ragab, en el mes de Enero del año 2002 elaboró un
documento denominado "Developing Food Legislation Guidelines for Developing
Comprehensive Legislative and Executive Provisions for Food Control Systems", con un
enfoque especial hacia the Middle East Countries. En dicho documento el Dr. Hassib
estableció los lineamientos básicos que se sugieren sigan los entes encargados de la
elaboración de las normativas alimentarias de cada país. Ese excelente documento o guía,
resalta la importancia de contar con una moderna legislación en materia de alimentos, la
que generalmente se divide en dos partes, la parte legislativa, por un lado, que comprende
a aquellas disposiciones basicas y generales que regulan los alimentos y que muy
difícilmente sean sometidas a cambio, como por ejemplo, las que tratan las normas
generales, la importación, las garantías, la administración, la exigibilidad y los
procedimientos legales, y la parte ejecutiva, por otro lado, que representa y comprende las
normas de inspección, muestreo, análisis, embalaje, etiquetado, publicidad, calidad,
estándares, y/o características físicas y nutricionales de los alimentos, prácticas de higiene
y sanidad, tipo y nivel de aditivos, tipo y nivel máximo de residuos de plaguicidas y
contaminantes metálicos, radionúclidos, micotoxinas y/u hormonas, requerimientos de
alimentos específicos para dietas, alimentos para niños....etc. donde puede ser necesaria la
inmediata revisión de las reglamentaciones debido a un nuevo conocimiento científico,
desarrollo en las técnicas de procesamiento o emergencias que requieran de una acción
inmediata. La revisión requerida puede ser efectuada mas expeditivamente por las
instancias ejecutivas que por las legislativas.

El óptimo trabajo del Dr. Hassib fue sometido a revisión por parte del INPPAZ OPS/OMS,
para estudiar y proponer una posible adecuación de dicho documento a guías generales
aplicables a todas las regiones y no exclusivamente a la región de los Países del Medio
Oriente. El producto de dicha revisión es el trabajo que aquí se presenta, el cual se
fundamenta en la Guía del Dr. Hassib.

II. Objetivo
El objetivo esencial de este trabajo es establecer guías de orientación para el desarrollo de
un marco jurídico que rija los sistemas de control de los alimentos de los países, el cual debe
contemplar los principios generales, conceptos y criterios básicos relacionados con la
inocuidad y calidad alimentaria, teniendo en cuenta la armonización legislativa con los
mercados comunes de integración y con las normas y estándares internacionales, así como
con los avances de la ciencia y la tecnología de los alimentos.

III. Historia y desarrollo del control de los alimentos

A. La Historia en sus comienzos:
Se ha demostrado a lo largo de la historia que cada vez que escasean los alimentos o
aumenta su demanda en comparación con la oferta se producen prácticas fraudulentas y
engañosas tanto en el procesamiento, en el comercio como en la publicidad de los
alimentos. Por consiguiente, las actividades de control de los alimentos han ido recibiendo
una mayor atención del hombre desde los comienzos de la historia, donde prevalecían
diferentes conceptos acerca de los alimentos entre las diversas sociedades. En ese entonces,
prevalecían diversas creencias con respecto a los alimentos y a su forma de control. Más
tarde, aparecieron las religiones que impartían claros mandatos que permitían resolver los
problemas específicos que recibían la mayor atención en ese momento, entre los que se
encontraban los mandatos del nuevo y del antiguo testamento así como los del Kora'an que
trataban:

 la prohibición del consumo de carne de animales muertos o de animales sacrificados

en forma contraria a las prácticas religiosas y legitimaban el consumo de carne de
aquellos animales que eran sacrificados de acuerdo con los mandatos religiosos,
 la prohibición de consumo de sangre animal o porcina;
 la prohibición de fraude o engaño en el peso y en las medidas durante las
operaciones comerciales o el trueque de alimentos y bienes consumibles en general
y,
 la clara referencia en el Kora'an al valor nutricional y medicinal de la miel de abeja.

B. La Edad Media:
Las actividades de control, en la edad media se limitaban inicialmente a la conciencia propia
de cada individuo y al deseo de ajustarse a las creencias religiosas o tribales. Sin embargo,
en la edad media, surgió la necesidad de contar con una legislación aplicable que pudiera
proteger a los compradores y vendedores honestos y diferenciarlos tanto entre si como de
aquellos que se oponían a aceptar las prácticas justas, de buena fe, habituales y aceptables
en las operaciones relacionadas con alimentos, especialmente en lo que respecta a su
preparación y comercialización. El control del fraude y del engaño en las buenas
transacciones comerciales era la principal preocupación en la edad media. Esto podía
percibirse desde la esencia de las prácticas prevalecientes durante este período. De acuerdo
con estas prácticas, y/o reglamentaciones, el accionar contra los infractores se basaba
específicamente en el engaño y en las transacciones fraudulentas. Sin embargo, no existía
ninguna intención manifiesta con respecto a la salud pública. Afortunadamente, la
protección de la salud quedaba cubierta indirectamente en el contexto de una lucha contra
el engaño y el fraude.

C. La Revolución Industrial:
El período que comenzó con la revolución industrial hasta la segunda parte del siglo
diecinueve con el liderazgo de Inglaterra y Francia fue el periodo durante el cual se produjo
una gran expansión en muchos campos. Esta etapa tuvo un peso muy importante en los
servicios de control de alimentos. Existía también un claro entendimiento de la importancia
de contar con servicios de control de alimentos y, de esta manera, se actualizaron muchas
disposiciones contenidas en las leyes previamente sancionadas y, se reconoció el peligro de
fraude desde el punto de vista de la salud. Estas leyes actualizadas formaron la base de la
legislación en material de alimentos para los años subsiguientes.

Uno de los principales acontecimientos que se produjo en este período es el reconocimiento

de la importancia y de la necesidad del analista de alimentos, y, a través de la asociación de
esta necesidad con la ley de los alimentos, se cumplieron dos importantes requerimientos
en el establecimiento de los controles. El tercer elemento que no existía todavía en ese
momento, eran los procedimientos de inspección y muestreo.

D. El Siglo XX:
Durante el siglo veinte se produjo un maravilloso progreso en todos los campos de la
ciencia y la tecnología de los alimentos y surgió la necesidad de desarrollo de los servicios
de control de todos los alimentos que permitieran proteger al consumidor en forma
adecuada de los nuevos peligros emergentes y, a la vez, promover y desarrollar el comercio
de alimentos tanto a nivel nacional como a nivel internacional.

IV. La historia de las normativas de alimentos y su desarrollo

Los significativos avances tecnológicos que siguieron a la segunda Guerra Mundial
estimularon, en gran medida, al comercio internacional de alimentos y lograron que se lleve
a cabo una reevaluación de su posición. Los grupos de naciones, una vez más, consideraron
los problemas internacionales sobre aditivos y tolerancias a plaguicidas, sin embargo, estas
discusiones, que demostraron ser el puntapié inicial, fracasaron en el intento de crear una
armonización regional positiva de normas de alimentos. Los años posteriores a la Guerra
también trajeron aparejados grupos de naciones que, con el fin de facilitar el flujo de
alimentos perecederos así como de otras clases de alimentos entre las naciones, destacaron
la necesidad de remover algunos obstáculos nacionales.

Dado el mayor interés en los mercados comunes y el mejoramiento del comercio de

alimentos a nivel internacional, los gobiernos miembro de la Organización de Alimentos y
Agricultura (FAO) así como los de la Organización Mundial de la Salud (OMS), siguiendo los
procedimientos que se retrotraen a 1958, establecieron en 1962 un Programa de Normas
de Alimentos Conjunto conocido como "Programa Conjunto FAO/OMS de Normas
Alimentarias" y crearon una subsidiaria conjunta, la Comisión del Codex Alimentarius. Esta
Comisión ha asumido, en la actualidad, el liderazgo en el establecimiento de normas
alimentarios en todo el mundo.

La Comisión del Codex Alimentarius:

Basándose tanto en las recomendaciones efectuadas por la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Alimentos y Agricultura que se llevó a cabo en Hot Spring, Verginia en 1943
así como en las posteriores discusiones y acuerdos mutuos desarrollados entre la FAO y la
OMS, se creó un Programa Conjunto de Estándares de Alimentos entre estos dos
organismos llamado "FAO/WHO Food Standards Programme" donde la Comisión del Codex
Alimentarius formaba su cuerpo ejecutivo y celebró su primera sesión en 1963.
La Comisión es una organización intergubernamental que abarca en la actualidad alrededor
de 155 Países Miembro. Su objetivo principal es el de proteger al consumidor del fraude y
de los peligros para la salud derivados de la fabricación y comercialización de alimentos y,
a su vez, asegurar el comercio justo y progresivo de alimentos tanto a nivel nacional como
internacional. Este programa abarca diferentes temas entre los que se encuentran la
composición, el etiquetado, los aditivos, contaminantes, residuos de plaguicidas, higiene,
muestreo y análisis de los alimentos.

La Comisión cuenta con tres tipos o clases de Comités (organos subsidiarios):los Comités
de Asuntos Generales, las Comisiones de Commodities, y las Comisiones de Productos y
Coordinación Regional. Los asuntos generales abarcan principios generales del Codex
Alimentarius, aditivos, residuos de plaguicidas, residuos de drogas de uso veterinario en
animales, higiene y etiquetado de los alimentos y métodos de análisis y muestreo. Los
Comités de Productos preparan normas para los diversos productos, entre los que se
incluyen el pescado y derivados. Hasta el momento se han establecido cerca de 200 Normas
Internacionales que cubren una amplia gama de alimentos.

América Latina:
Los sistemas legales, incluyendo aquellos relacionados con los alimentos que se aplican en
la mayoría de los países de América Latina se basan en los sistemas de España y Portugal.
Sin embargo, existen significativas diferencias en sus leyes alimentarias a pesar de los
esfuerzos realizados para armonizarlas. Con excepción de lo que sucede en Argentina y
Brasil, la mayoría de las disposiciones relacionadas con la higiene en la producción,
procesamiento y manipulación de alimentos se encuentran comprendidas en los códigos
sanitarios que tratan la mayoría de los aspectos de la salud humana y animal, y dependen
del ministerio de salud. Sin embargo, la formulación de los normas alimentarias es llevada
a cabo por una agencia gubernamental independiente que es la responsable de formular
los normas relacionadas con los bienes consumibles.

Africa:
En Africa, la legislación sobre alimentos recibía muy poca atención hasta la segunda parte
del siglo veinte. Los estados que lograron alcanzar su independencia y que comenzaron a
emerger desde fines de los años 1960s se vieron influenciados en muchos aspectos, entre
los que se incluye el control de los alimentos, por los países europeos con los que se habían
visto ligados. En general, los países vinculados a Francia, desarrollaron las leyes
alimentarias de Francia y los países vinculados a Inglaterra siguieron el sistema inglés en
materia de control de alimentos. La legislación alimentaria, en los casos en que existe, era
siempre heredada en su totalidad por los países recientemente independizados, y
requerían de ciertos ajustes para cubrir las nuevas situaciones que se planteaban y que, a
su vez, resultaban muy diferentes de aquellas para las que se había sancionado la ley
original. Se puso mucho énfasis en la actualización y modificación de las leyes alimentarias
para ajustarlas a las necesidades locales. En la mayoría de los países, estos esfuerzos
llevaron a creer que, como única solución, se debía desarrollar una nueva ley alimentaria
que cubriera las necesidades de cada país en particular. Al mismo tiempo, se decidió que
era necesario desarrollar tanto los servicios de análisis como los de inspección de manera
de poder dimensionar la ley local.
Zambia fue el ejemplo mas práctico de la situación prevaleciente en África con respecto al
control de los alimentos. En 1964, después de su independencia, el gobierno intentó
actualizar la legislación existente en materia alimentaria de manera de satisfacer las
necesidades y requerimientos del país. La ley existente en ese momento se basaba en la ley
de Alimentos y Drogas de Inglaterra (English Food and Drug Law) sancionada en 1955, a
demás de otras disposiciones relacionadas con los alimentos que se encontraban
contenidas en otras leyes. Era casi imposible modificar la ley de manera de crear una nueva
ley alimentaria más moderna y adaptable a la situación particular de Zambia. Se decidió,
entonces, sancionar una nueva ley sobre alimentos y drogas. Esta fue elaborada por un
asistente técnico de la FAO y financiada por DANIDA a través de un proyecto que comenzó
en mayo de 1971, estuvo en plena vigencia durante un período de tres años, durante el cual
se elaboró un conjunto de reglamentaciones ejecutivas en materia alimentaria en 1978, que
incluía normas alimentarias con el máximo nivel de aditivos y residuos de plaguicidas
permitidos. Además, se creó un nuevo laboratorio totalmente equipado para el análisis de
muestras de alimentos. Las disposiciones también permitieron brindar capacitación local y
en el extranjero al personal dedicado a la inspección y al análisis de alimentos.

Los países del Medio Oriente:

Muchos de los Países del Medio Oriente todavía no poseen una legislación alimentaria de
amplio alcance e independiente que pueda cumplir con los requisitos de hoy en día en este
campo. Los servicios de control de calidad e inocuidad de los alimentos se rigen por
disposiciones directa o indirectamente relacionadas con la inocuidad alimentaria y el
control de calidad que, por lo general, fueron introducidas sobre una base ad hoc, a lo largo
del tiempo, para tratar problemas específicos a medida que los mismos iban surgiendo.
Algunas disposiciones se incluyen en leyes que datan de casi medio siglo. Si bien estas leyes
y disposiciones pueden haber sido adecuadas al momento de ser sancionadas, con los
avances en la ciencia y la tecnología en los campos de la producción, procesamiento,
almacenamiento y comercialización de alimentos, han surgido nuevos problemas en el
campo del control de alimentos que requieren acciones para asegurar la protección del
consumidor.

Dos países poseen una ley básica de alimentos, la cual fue sancionada en los años sesenta;
otros pocos han comenzado a actualizar su legislación sobre alimentos delineando y/o
formulando una ley básica de alimentos. Tres países ya han redactado, con la asistencia
técnica de la FAO/UNDP, un proyecto de ley básica de alimentos y un conjunto amplio de
reglamentaciones sobre alimentos sobre la base del trabajo de la Comisión del Codex
Alimentarius de la FAO/OMS, que satisfacen las necesidades nacionales. Este proyecto de
ley alimentaria y reglamentaciones fue analizado por los funcionarios técnicos y legales de
los países correspondientes y presentado antes los niveles superiores para su sanción.
Desafortunadamente, todavía no ha recibido la prioridad que merece. En el resto de los
países, se necesita actualizar un número de leyes sobre alimentos de manera que cumplan
con los requisitos actuales en el campo de la inocuidad alimentaria y el control de calidad.

En general, en la mayoría de los países de Medio Oriente, las actividades de control de

alimentos se basan en un legislación que data de más de medio siglo y que versa acerca del
control del fraude y el dolo en las transacciones comerciales, o en una ley de control de los
alimentos que ha sido frecuentemente modificada a lo largo de los años sobre una base ad
hoc para tratar problemas específicos a medida que estos iban surgiendo, así como también
en numerosas disposiciones incluidas en diversas leyes, directivas y/o circulares que hacen
referencia al control de los alimentos e introducidas durante un período de más de medio
siglo y que son difíciles, o más bien imposibles, de compilar completamente.

Asimismo, por lo general, la ley incluye disposiciones de naturaleza técnica que mejor
corresponderían a la parte ejecutiva. Como consecuencia, la revisión requerida sobre la
base de nuevos conocimientos científicos o por aquellas emergencias que requieren de una
rápida acción no se pudo obtener a tiempo y como resultado surgió una situación anómala
que no permitió cumplir con los principales objetivos de control de los alimentos.

En, la mayoría de los países, las actividades / responsabilidades de control de los alimentos
se encuentran a cargo de diversos organismos gubernamentales, sin que haya una clara
distinción entre el papel que desempeña cada uno de ellos. Esta situación crea confusión
entre las autoridades de aplicación y, además, la práctica de remitir frecuentemente los
temas a los niveles superiores para obtener una acción definitiva se vuelve imperativa y
hace que se pierda mucho tiempo. En vista de las inadecuadas disposiciones de la ley, las
acciones que se toman, por lo general, afectan ya sea al interés del consumidor, del
importador o del fabricante, o a la economía general del país.

A fin de que los mencionados países desarrollen una estructura de control de alimentos que
sea efectiva y adecuada, cada uno de estos países debe desarrollar una ley alimentaria
actualizada, junto con un conjunto amplio de reglamentaciones sobre alimentos. La ley
debe compilar aquellas disposiciones que es improbable que deban ser revisadas con
frecuencia; Ej. aquellas que tratan normas generales, importación y garantía,
administración y exigibilidad, y el marco legal para la parte ejecutiva que representa las
reglamentaciones y considera las normas de inspección, toma de muestras, análisis,
embalaje, etiquetado y publicidad, estándares de calidad e inocuidad, prácticas sanitarias e
higiénicas, tipo y nivel de aditivos alimenticios, tipo y máximo nivel de residuos de
plaguicidas, metálicos, radionúclidos, micotoxinas, antibióticos y/o contaminantes de
hormonas, requisitos de alimentos dietarios específicos, alimentos para niños, agua
potable, …etc. tomando al Codex u otra norma reconocida como referencia.

V. Disposiciones legislativas y ejecutivas para un control integral de los

alimentos
Las prácticas en campo han demostrado que es más conveniente sancionar la legislación
alimentaria en dos partes: la parte legislativa, que es por lo general aprobada por el
parlamento o el presidente del país o el rey, y que representa la Ley básica de alimentos y
comprende aquellas disposiciones que es improbable que se modifiquen con frecuencia; y
la parte ejecutiva que es sancionada por el ministro a cargo de la aplicación de la ley. Esta
última parte representa las reglamentaciones y comprende las disposiciones
organizacionales y técnicas necesarias para la ejecución de los artículos de la ley, las que
pueden requerir ser revisadas desde el punto de vista técnico u organizacional a la luz de
nueva información científica o de algún avance tecnológico o por cualquier emergencia que
requiera de una rápida acción.
La ley alimentaria debe incluir todos los extensos principios sobre el control de los
alimentos y debe servir como marco para toda acción ejecutiva necesaria para un control
efectivo e integral, y de la misma debe desprenderse la autoridad que se otorga al
organismo ejecutivo. Es sabido en los principios de asuntos legales que "no hay delito sin
pena". Esto significa que las disposiciones de la ley alimentaria deben cubrir todos los
requisitos detallados que la parte ejecutiva comprenda; es decir, las normas ejecutivas.
Estas deben ser adecuadas para manejar las repetidas modificaciones y variaciones de
manera de asegurar un amplio y efectivo control de los alimentos a lo largo de la cadena
alimentaria en cada uno de sus eslabones, desde la producción, importación o
procesamiento de los alimentos hasta su consumo, pasando por su comercialización y
manejo en general.

Las leyes determinan también las penas que corresponden a las diversas violaciones. Las
normas ejecutivas no contienen ninguna pena ya que únicamente el parlamento es el
cuerpo legislativo establecido por ley, y no es posible imponer ninguna pena, ya sea una
multa, prisión u otros, excepto por la fuerza de la ley.