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3 - Aspectos Historicos
3 - Aspectos Historicos
∗
Revisión de tema.
∗∗
Ph.D. en Salud Pública. Profesora de la Facultad Nacional de Salud Pública, Universidad de Antioquia. ffph, Imperial
College of London. Correo electrónico: monicalopera@yahoo.com.
28 Dirección de correspondencia: Facultad Nacional de Salud Pública “Héctor Abad Gómez”, Universidad de Antioquia,
calle 62 #52-59, bloque 33, oficina 413.
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 13 (26): 28-43, enero-junio de 2014
Aspectos históricos y epistemológicos de la Planificación para el desarrollo
Resumen
Esta revisión describe, desde una perspectiva historiográfica, algunos antecedentes de la planifi-
cación. A este efecto aborda los principales hitos en la materia en la antigua Unión Soviética, en
Europa y en América Latina. Se muestra cómo el desarrollo de la planificación está determinado
por aspectos de carácter político asociados con el tipo de Estado (universalista/minimalista), el
modelo de desarrollo (socialistas/ capitalistas en sus distintas vertientes), el régimen político
(democrático/autoritario) y las relaciones que se establecen entre actores sociopolíticos con dife-
rente grado de poder. Por último, se toman en consideración algunos elementos epistemológicos
de la planificación y se mencionan las principales corrientes que coexisten en la actualidad,
sin dejar de destacar el predominio de una retracción del Estado en la planificación autónoma
y soberana de los asuntos sociales, la continuidad de concepciones desarrollistas centradas en
el crecimiento económico que expresan la falta de comprensión de los problemas sociales y
develan el cambio en el papel del Estado hacia opciones que legitiman la gobernanza.
Palabras clave: historia; planificación socioeconómica; desarrollo económico; toma de deci-
siones; conocimiento; métodos
Palabras clave descriptor: historia; planificación económica; desarrollo económico; toma de
decisiones; conocimiento
Abstract
Esta revisão descreve, do ponto de vista historiográfico, alguns antecedentes sobre o plane-
jamento. Para este efeito, aborda os principais marcos do assunto, na antiga União Soviética,
Europa e América Latina. Mostra-se como o desenvolvimento do planejamento é determinado
por aspectos políticos associados ao tipo de Estado (universal / minimalista), o modelo de
desenvolvimento (socialista / capitalista em suas várias formas), o regime político (autoritário
democrático /) e as relações estabelecidas entre os atores sociopolíticos com diferentes graus
de poder. Por fim, leva em consideração alguns elementos epistemológicos do planejamento e
comenta sobre as grandes correntes que coexistem hoje, enfatizando o domínio de uma retra-
ção do Estado no planejamento autônomo e soberano dos assuntos sociais, a continuidade de
concepções desenvolvimentistas focadas no crescimento econômico que expressam a falta de
compreensão dos problemas sociais e desvelam a mudança no papel do Estado para legitimar
opções de governança.
Palavras chave: história; planejamento sócio- econômico; desenvolvimento econômico; tomada
de decisões; conhecimento; métodos
Palavras chave descritores: história; planejamento regional; desenvolvimento econômico;
conhecimento; proceso decisório 29
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 13 (26): 28-43, enero-junio de 2014
Mónica María Lopera-Medina
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Aspectos históricos y epistemológicos de la planificación para el desarrollo
ops,1 el Banco Mundial, El Fondo Monetario puesta centralizada para producir y distribuir
Internacional (fmi) y el Banco Interamericano bienes y servicios con fines igualitarios (3).
de Desarrollo (bid). Recientemente, algunas Esta respuesta se produjo en contraposición
organizaciones no gubernamentales han a los resultados obtenidos con las políticas
desempeñado un papel preponderante en los liberales que hacia finales del siglo xix la
procesos de planificación en el mundo. mayoría de países habían incorporado. En
esa época, los países optaron por dejar a
El desarrollo de la planificación se ha produ- los mercados la regulación de la vida social
cido de acuerdo con una serie de elementos mediante las transacciones de mercado. Con-
de carácter político asociados con el tipo secuentemente con ello, los Estados optaban
de Estado (universalista o minimalista), el por una escasa intervención estatal (4). Esta
régimen político (democrático o autoritario), situación de anarquía del mercado (5) fue
las relaciones que se establecen entre actores sustentada, entre otros, por los paradigmas
sociales con diferente grado de poder, con instaurados por la economía clásica.
motivaciones y aspiraciones diferentes en so-
ciedades particulares (sociedades segmentadas Ante ello, en la urss se produjo el primer
en clases sociales o sociedades más homogé- plan quinquenal goelro entre 1928 y 1932.
neas), así como con el tipo de relaciones que Este se basó políticamente en las corrientes
se establecen entre el Estado y la sociedad. socialistas promovidas por la Revolución bol-
chevique liderada por Lenin, así como en la
Desde el punto de vista histórico, es posible concepción científica comptiana (5). El plan
reconocer al menos seis procesos interrelacio- pretendió reaccionar contra los postulados
nados: 1) la planificación como producto del del capitalismo y suscitar una acción que
desarrollo histórico de la antigua Unión Sovié- promoviera una visión de la relación de los
tica, que buscaba controvertir el ordenamiento fenómenos sociales con aquellos de carácter
social basado en el mercado; 2) la planificación económico. En consecuencia, planteaba la
derivada de los cambios en el desarrollo de las necesidad de que el Estado garantizara las
fuerzas productivas en los países capitalistas 3); condiciones de vida y salud de las poblacio-
la planificación como instrumento para imple- nes. En términos del sector salud, el alcance
mentar estrategias de crecimiento económico en de los intereses iniciales fue el mejorar la
países dependientes y en especial en América
oferta de camas hospitalarias, pero poste-
Latina, supeditado a créditos condicionados,
riormente cada país socialista incorporó a sus
ofrecidos principalmente por Estados Unidos;
ministerios de salud planes locales adaptados
4) la planificación en la globalización y las
a sus condiciones particulares pero acoplados
políticas neoliberales; 5) algunas propuestas
al plan general (3).
alternativas para concebir el desarrollo; y 6)
el surgimiento de órganos internacionales de
planificación. La planificación como producto de los
cambios en el desarrollo de las fuerzas pro-
La planificación como producto del desarro- ductivas en los países capitalistas
llo histórico de la antigua Unión Soviética Los países capitalistas, por el contrario,
golpeados por los efectos sociales, políticos
El surgimiento de la planificación en la
y económicos del periodo de las guerras,
Unión Soviética (urss) se produjo como res-
así como por los resultados mismos de la
1 Organización Mundial de la Salud / Organización
Panamericana de la Salud.
desregulación de las sociedades organizadas
en torno del mercado, optaron por procesos
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Aspectos históricos y epistemológicos de la planificación para el desarrollo
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las deficientes condiciones sociales y políticas Ante las crisis económicas de la segunda
que llevaron al surgimiento de movimientos mitad del siglo xx, los defensores de estas
sociales, dictaduras militares y grupos insur- teorías han presionado por la reducción de
gentes (10). Los movimientos sociales surgi- los Estados de Bienestar, incluso en países
dos en este lapso fueron restringidos tanto con orientación socialdemócrata, con lo cual
por las presiones norteamericanas como por se han suscitado procesos de ajuste estructu-
los regímenes militares (12). ral que asignan a los Estados un papel sub-
sidiario en los casos en los que se presentan
fallos de mercado. Por lo tanto, se entrega
La planificación en el marco de la globaliza- el ejercicio de sus funciones a los agentes
ción y las propuestas neoliberales económicos, con lo cual se ha producido
la desregulación y liberalización comercial,
En las décadas de 1980 y 1990 se produjo
financiera y laboral, así como la privatización
un cambio de enfoque de las políticas del
del sector público (10, 14). En este sentido,
desarrollo y la equidad por políticas de es-
la intervención estatal propuesta por la pla-
tabilización macroeconómica y reordenación
nificación desarrollista fue sustituida por la
de la economía en torno a la propuesta del
acción social como respuesta concertada con
Consenso de Washington y la globalización.
los demás actores sociales bajo la propuesta
De esta manera, prevaleció la dualidad
de la gobernanza (10).
impuesta por los sistemas capitalistas de
impulsar el libre mercado al tiempo que
En este contexto, se han desvirtuado la
promover el discurso de la superación de los
planificación y la intervención estatal en los
problemas sociales (10).
procesos de gestión económica y social y se ha
dado paso al mercado como regulador de la
La incorporación de las políticas neoliberales asignación de los recursos (15). Por tal motivo,
tomó fuerza a partir de la década de 1970, este periodo es llamado por Leiva “la época
por inspiración de las teorías de Milton de repliegue de la planificación” (9). Sin em-
Friedman (1980) y la Escuela de Chicago bargo, una lectura diferente permite entender
Hayek (1979), defensores del libre merca- que no se ha producido un repliegue, sino que
do quienes afirmaban que la intervención ahora la planificación, como herramienta de
estatal en la economía ponía en peligro la gobierno y de Estado se produce con unos
libertad de los individuos (13). Estas teorías, fines y objetivos diferentes. En los países de-
retomadas por instituciones financieras inter- pendientes, a partir de los años noventa, y más
nacionales como el fmi y el Banco Mundial, recientemente en aquellos de ingresos altos,
siguiendo el discurso teórico-ideológico del la economía política ha favorecido procesos
neoliberalismo, defendieron la tesis de que de planificación que intensifican el modelo
el keynesianismo hizo crisis y esgrimieron de desarrollo basado en el crecimiento eco-
la necesidad de aplicar políticas económicas nómico y en el neoliberalismo, cuya orienta-
para maximizar el crecimiento económico
y dar paso a la apertura de procesos que neo-taylorista– coexisten con formas de organización
tienden a la transnacionalización de los fordistas y con formas tradicionales como artesanos y
compañías familiares. El modelo japonés requiere que
servicios y la implementación de políticas las personas se organicen en grupos multipropósito y
de flexibilización laboral, acompasadas del por ello demanda mayor responsabilidad del trabajador
en el proceso productivo. Sin embargo, este proceso es
proceso de producción posfordista.3
flexible y está sujeto a las disposiciones de subcontra-
tistas y empresas de servicios. El modelo japonés está
34 3 Las formas de producción posfordistas como el to-
yotismo –también llamado modelo japonés o modelo
basado en los principios de la organización taylorista,
pero sin los beneficios del modelo fordista (12).
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Aspectos históricos y epistemológicos de la planificación para el desarrollo
ción filosófica tiene implicaciones no solo en Así, se cuestiona todo tipo de planificación y de
los discursos, sino también en las políticas y intervención estatal en la gestión económica y
estrategias de acción social (16). social y de protección ambiental y se producen
cambios en las prioridades del gasto público
En este propósito, el interés por el desarrollo (de áreas menos productivas a sectores como
nacional fue desplazado por los procesos la sanidad, la educación y la infraestructura).
de desarrollo local, motivados por procesos Desde esta perspectiva, la planificación estatal,
focalizados, de la mano de la descentraliza- tanto para el desarrollo como para la salud, se
ción que se incorporó a partir de los años considera innecesaria (16).
noventa en los países latinoamericanos.
Siguiendo esta orientación, los Estados y Una corriente contemporánea que quizá
sus entes territoriales tendrían nuevas fun- refuta la idea del mercado como ordenador
ciones, los planificadores nacionales fueron de los procesos sociales es la Teoría Francesa
reemplazados por expertos en finanzas de los de la Regulación, surgida desde la década de
organismos multilaterales de crédito quienes 1970. Este enfoque se contrapone a las teo-
introdujeron enfoques estratégicos, despro- rías ortodoxas de la economía y afirma que se
vistos de criterios políticos y el consecuente requiere un marco institucional que permita
surgimiento de enfoques gerenciales (10). la reproducción estable en el tiempo (23). En
lugar de plantear la relación individualista
Por otra parte, la consolidación de los pro- entre agentes económicos promovida por
cesos de integración económica mundial del la corriente neoclásica, esta teoría se ubica
proyecto globalizador han sido dispuestos en la acción colectiva como un proceso
en una dinámica que favorece el centro y históricamente determinado y, por lo tanto,
relega la periferia. Estos fenómenos, que incorpora al análisis las instituciones y los
se han intensificado en las últimas décadas, actores colectivos. Además, promueve la arti-
cuestionan la planificación estatal y por lo culación entre los asuntos macroeconómicos
tanto han producido efectos indeseables de producción y consumo y los procesos de
para el desarrollo ambiental y social (17-21). economía política heterodoxa que involu-
cran el papel del Estado como uno de los
En este escenario se produjo la transforma- principales agentes institucionalizados (23).
ción del Estado de Bienestar en un Estado
minimalista que pasa de director y orientador Algunas propuestas alternativas para
de las políticas a “regulador”, instrumen- concebir el desarrollo. ¿Desde qué enfo-
tador y controlador. Un Estado que cede que se planifica?
espacio en la gestión de las políticas fiscales
y monetarias al sector privado y restringe Desde la segunda mitad del siglo xx hasta la
la política social, siguiendo criterios de fo- actualidad se han formulado nuevos postu-
calización al control de las externalidades lados teóricos del desarrollo como la Teoría
negativas y aquellas no resueltas por los del Desarrollo Humano (24) y las Teorías de
mecanismos del mercado, especialmente Desarrollo Sostenible (25). Estos modelos
referidas a los fenómenos que afectan a los obligan a los países a pensar en la planifi-
más pobres (22). Esto implica acciones de cación como un proceso que trasciende el
carácter colectivo e individual que resulten crecimiento económico, que entiende el
costo efectivas y garanticen mínimas ten- desarrollo como un proceso que involucra
siones sociales para el mantenimiento de la
gobernabilidad.
la justicia distributiva, la propiedad de los
recursos y la concentración de capitales, así
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como la libertad y la autonomía de los pue- tensiones internacionales. Con este propó-
blos (26), la realización de las capacidades sito se dio paso a la creación de la Sociedad
humanas (23, 24) y la protección del am- de Naciones (1919), que posteriormente
biente social, cultural y ecológico. Procesos daría origen a la onu, con sus distintas de-
capaces de modificar los fenómenos estruc- pendencias, y a la Organización de Salud
turales, que implican la corresponsabilidad de la Liga de Naciones (27, 28), antecesora
de los ciudadanos y exigen un Estado garante de la oms como organización destinada a
de los derechos humanos y la equidad social. dictar la política sanitaria. Durante la pos-
guerra, la Fundación Rockefeller también
La planificación de la vida económica, social desempeñó un papel preponderante en el
y ambiental está mediada por aspectos de apoyo financiero para poner en marcha las
carácter político, económico y conceptual. nuevas estrategias de la Liga de las Naciones
Es así como en la actualidad los procesos de e implementar y expandir el modelo de sa-
acción social varían de un país a otros, con lud pública a los países europeos, asiáticos,
los extremos representados por los países africanos y latinoamericanos (27), empresas
capitalistas liberales, de un lado, y los socia- que por supuesto requerían organización y
listas por el otro, y la opción intermedia de planificación.
aquellos con orientación socialdemócrata.
De esta manera, mientras los países con A finales de los años cuarenta, en América
orientación liberal han optado por dejar Latina se creó la Cepal que no solo pretendió
al mercado las relaciones entre individuos, apoyar a los gobiernos a formular sus planes
y por lo tanto limitar la participación del de desarrollo, sino que generó pensamiento
Estado a un proceso de carácter regulatorio, y escuela sobre el desarrollo económico y
los socialistas intentan formular un plan de social en los países capitalistas periféricos y
acción centralizado y universal que cubra fue la institución encargada de difundir los
todas las áreas del desarrollo que le afectan, procesos de planificación normativa en todos
mediante la participación fuerte del Estado, los países de la región (3).
instancia que define las políticas y los planes
nacionales y se convierte en garante de su El Banco Mundial, el fmi y el bid también
cumplimiento. Por otro lado, los países ca- fueron creados al término de la Segunda
pitalistas con orientación socialdemócrata Guerra Mundial. Estas instituciones legiti-
plantean mecanismos de mercado con in- maron el uso de la planeación gubernamen-
tervención fuerte del Estado en los asuntos tal. Desde la década de los noventa, han
sociales, para garantizar los programas socia- promovido con fuerza un cuerpo conceptual
les compatibles con unas condiciones de vida ya esbozado en la posguerra, que vincula
adecuadas, con criterios universalistas (14). la salud y el desarrollo, de tal manera que
han orientado la política y la planeación en
El surgimiento de órganos internacionales materia de salud hacia acciones basadas en
de planificación modelos macroeconómicos que plantean la
necesidad de entender la salud como capital
Finalizada la Primera Guerra Mundial, los humano útil para generar riqueza, la reorien-
arrasados países de Europa requirieron cons- tación del gasto estatal hacia procesos que
tituir estamentos que además de permitir la presenten externalidades o hacia fenómenos
reorganización geopolítica, impulsaran el que presenten fallos del mercado con base en
36 desarrollo económico y social y redujeran
los conflictos sociales internos, así como las
estrategias y tecnologías costoefectivas. Bas-
te en este sentido recordar el informe Invertir
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en salud, en el cual se dan lineamientos claros de injusticia social o los elementos de vali-
a los gobiernos para establecer prioridades dez y verdad pretendidos por la ciencia. La
de inversión y atención (27). epistemología de la planificación se debate
entonces entre la tendencia general de la
En la actualidad dos tendencias marcan la racionalidad y la lógica abstracta y la epis-
pauta en materia de política y planificación temología de la multiplicidad, que plantea a
para el desarrollo: la onu con la política su vez el dilema del poder y la inclusión ya
de los Objetivos de Desarrollo del Mile- señalado por Foucault (32).
nio (odm), y más recientemente la agenda
Post-2015 (29), y por último las ong y otras Los procesos de planificación pueden clasi-
fundaciones internacionales que inciden en ficarse de acuerdo con los marcos epistemo-
la política de investigación e innovación. La lógicos, cuya génesis ha estado determinada,
onu no solo insta a los países firmantes a como se mencionó arriba, por procesos de
reducir los índices de pobreza extrema, sino carácter histórico, científico, social y político
que vincula el desarrollo con los procesos de que definen el rol del Estado y su relación
salud y aboga por fortalecer los mecanismos con la sociedad y el mercado, así como los
de cooperación internacional (30, 31). Por desarrollos tecnocientíficos generados a
otra parte, las fundaciones han conducido partir de los desarrollos informáticos. Debi-
las políticas y prioridades de salud en países do a que los distintos tipos de planificación
en desarrollo, principalmente en materia de surgen como procesos históricos en contextos
investigación en áreas básicas y clínicas con particulares y apuntan a metas diferenciales,
enfoque biomédico. Estas organizaciones la planificación ha adquirido conceptos,
han definido las acciones gubernamentales, alcances, métodos y técnicas diferentes.
motivando por un lado la formulación de Hasta ahora las corrientes de planificación
planes y metas operativas, pero por otro lado han estado basadas predominantemente en
limitando la capacidad de gestión y planifica- el positivismo, pero otras corrientes contem-
ción de los procesos sociales y de desarrollo poráneas también han hecho aportes impor-
de acuerdo con las particularidades de los tantes a su construcción: el posmodernismo,
distintos territorios. la teoría sistémica y más recientemente la
teoría del caos (33).
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productivos, cuando se trata de planificación Por otra parte, el horizonte de tiempo que
social. De tal forma que esta puede ser de está dado en virtud de los objetivos, propósi-
carácter nacional, regional, local, económico, tos y metas, permite clasificar la planificación
sectorial o institucional. En la época posin- como un proceso de largo, mediano o corto
dustrial y de la emergencia de los procesos plazo. Asimismo, con base en la forma y
de globalización, la planificación puede ser el estilo, la planificación puede producirse
regional o incluso estar dada con base en por intuición, por improvisación –referida
lineamientos de política internacional para a un proceso reactivo– o como un fenóme-
países con características similares. no preventivo (2). Sea cual sea el tipo de
planificación que se asuma, se establecerán
De acuerdo con los aspectos relativos al resultados que surgen en la interacción con
método, se clasifica en normativa y estra- la estructura de la sociedad y las condiciones
tégica. Esta última como propuesta con sociales, políticas, económicas y culturales en
distinta génesis, con enfoques diferentes y las que se desarrolla el proceso.
en constante renovación. Bajo cualquiera
de los dos marcos epistémicos, se define Por otro lado, el modelo teórico-conceptual
a su vez la forma como se establecen los de la planificación que se asuma y el posicio-
procedimientos. Aunque se ha pretendido namiento político e ideológico del planifica-
clasificar la planificación según la forma en dor, como tomador de decisiones, definen el
que se realiza en burocrática, tecnocrática o marco de la acción. Pese a los desarrollos y las
democrática (1), los atributos de cada una de variaciones en los métodos desarrollados a
estas suelen ser diferentes, de acuerdo con partir de la década de los setenta, el tomador
el contexto sociopolítico en cuestión. Por de decisiones se debate entre dos opciones:
otro lado, no existen en forma pura, más la planificación normativa y la planificación
bien son procesos que se tornan comple- estratégica. A continuación se presentan
mentarios y que muestran solo tendencias los elementos histórico-epistemológicos de
hacia una u otra. ambos métodos.
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crecimiento económico y lograr objetivos pero se han relegado los elementos relacio-
de naturaleza social, de interés general, nados con la redistribución de la riqueza, las
no resultan viables ni factibles, pues desigualdades sociales, la calidad de vida y el
dependen del juego de poder e intereses de bien-estar desde las propuestas alternativas
los propietarios del capital, cuya inversión de desarrollo (42).
está condicionada por las ganancias
y las condiciones de favorabilidad Mientras la orientación política contem-
que se ofrezcan para la valorización poránea se dirige a profundizar el modelo
privada del capital (10). Por otra parte, capitalista y los modelos de mercado como
existen evidencias de que el crecimiento reguladores de la vida social, están ocurrien-
económico, no necesariamente es do importantes y profundos fenómenos de
consecuente con la inversión social (41). globalización; acumulación de capital ligada
Además, las disparidades regionales (y a las disparidades sociales; cambios demográ-
sociales) pueden crecer con independencia ficos relacionados con la industrialización, la
de los logros en materia económica (10).
urbanización y la transformación ecológica y
ambiental; desajustes sociales manifestados
3. En relación con el método mismo,
en descontento, refuerzo de los mecanismos
algunos autores mencionan la supuesta
de violencia y confrontación armada, pobreza
futilidad de la planificación como se
y miseria. Situaciones que imponen mayores
ha entendido tradicionalmente, en
retos a los pretendidos propósitos de trans-
cuanto muchos planes de desarrollo
formación social, que parecen irreversibles
formulados no guardan relación con
si para su modificación se requieren cambios
la toma de decisiones en la práctica,
en los valores de los gobiernos y en quienes
principalmente en contextos sociales de
ostentan el poder económico y político.
disparidades, profundizadas incluso por
las mismas políticas adoptadas (10). Vale
la pena preguntarse si los tradicionales Si estos procesos responden a la puesta
métodos prescriptivos, burocráticos y en marcha de políticas y lineamientos de
tecnocráticos comunes en la planificación agencias internacionales, incorporadas
contemporánea son legitimados para sin cuestionamientos en los territorios, es
mantener el statu quo y conservar posible deducir que como herramienta la
inmutables las estructuras de poder y si planificación ha sido útil. Si es así para pro-
el método de planificación estratégica mover el capitalismo liberal, también tiene
que reconoce la participación de actores el potencial para procurar el bienestar de
legitima los procesos de gobernanza las poblaciones. La diferencia está en los
impulsados por los modelos neoliberales. propósitos, la fundamentación ética detrás
de la propuesta de transformación social y
el poder de los actores en juego. La plani-
Algunas reflexiones finales ficación, por tanto, es un instrumento que
refleja la racionalidad de los planificadores,
Desde la segunda posguerra, la planificación el contenido del proyecto político y la legiti-
ha sido concebida como una herramienta midad que la sociedad confiera.
para lograr el crecimiento económico. Las
propuestas keynesianas y las propuestas Como se ha visto hasta aquí, los distintos mé-
neoliberales, impulsadas mediante los dife- todos tienen fundamentos epistemológicos y
rentes procesos de planificación, apuntan a
mantener la gobernabilidad y la gobernanza,
raíces diferentes. En la praxis estos enfoques
coexisten como forma de ver, entender y
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Este trabajo se realizó con el apoyo finan-
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