Televisión, espacio público y poder1

Un tema pendiente en la agenda de la transición democrática

Jorge Acevedo

DEMOCRACIA, ESPACIO PÚBLICO Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

Los medios de comunicación (prensa, radio, televisión e Internet) se han convertido en

espacios y actores relevantes para la política en las sociedades contemporáneas. Pueden
simplificar el mundo complejo en que vivimos a través de noticias, informes y otros formatos
periodísticos, contribuyen a incluir o excluir del conocimiento y preocupaciones de las
personas determinados temas de relevancia para la vida pública. La propia narrativa
periodística es una estrategia discursiva de jerarquización, de selección de unos temas o
hechos con relación a un conjunto mucho mayor.

A pesar de su importancia –aunque no determinante- en la en el debate público y político, el

campo de la televisión y la radio no se ha constituido como uno de los ámbitos centrales de
debate y (re) definición de políticas públicas vinculadas al fortalecimiento de la democracia.

La visión de los medios desde la ciencia y sociología políticas

Si bien la noción de democracia alude a gobierno del pueblo, las formas de gobierno
consideradas como democracias a lo largo de la historia no han implicado la participación
masiva y frecuente de las personas en la toma de decisiones, en los actos de los gobiernos.
Como señala Robert Dahl (1999), las formas de gobierno consideradas democráticas se han
basado en buena medida en sistemas de representación.

La representación, a través de procesos eleccionarios, ha sido la manera principal mediante

la cual los ciudadanos y las ciudadanas han ejercido poder. Sin embargo, en el seno de las
sociedades, en parte en el campo de los sistemas de partidos y hoy en día especialmente
desde el tramado de organizaciones distintas al Estado, se ha buscado generar formas de
participación mucho más directas.

¿Es posible la participación plena de la población? Seguramente será muy difícil que personas
participen de manera activa y permanentemente en las decisiones y actos de gobierno, dada
la complejidad y la dimensión de las sociedades. Pero el interés y las experiencias por una
participación más activa de los ciudadanos han crecido significativamente en el mundo y en la
región. Y los medios de comunicación, especialmente la radio, ofrecen potencialidades para
contribuir a fortalecer procesos e instituciones de participación en sistemas representativos,
avanzando hacia un balance entre participación y representación respecto al ejercicio del
poder.

1
El artículo presenta avances de la investigación de tesis doctoral sobre Políticas públicas de televisión,
incorpora parte de los resultados de un proyecto auspiciado por la Dirección de Gestión de la
Investigación (DGI) durante el año 2009.
El desafío de lograr, sobre la base de la igualdad y ejercicio de derechos, la búsqueda de
consensos a pesar de las diferencias, es un reto sustancial para los sistemas democráticos,
que no pasa únicamente por el diseño y fortalecimiento de instituciones, por la separación y
autonomía de poderes: “Articulación de pluralidad y colectividad, ese es el principal desafío
de la democracia” (Lechner, 1995: 158).

Para Dahl, las modernas democracias representativas requieren de un conjunto de

instituciones políticas sobre cuyas bases es posible la estabilidad y funcionamiento del
sistema. La libertad de expresión y el acceso a fuentes de información alternativa e
independiente, forman parte del tejido institucional base del sistema representativo:

a. Cargos públicos electos. Supone el control de las decisiones político administrativas

gubernamentales, a través de cargos públicos elegidos libremente por la ciudadanía.

b. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Implica elecciones regulares, libres y

transparentes, como mecanismo de elección de las autoridades.

c. Libertad de expresión. Supone que los ciudadanos ejercen el derecho a expresarse

sobre asuntos públicos y políticos, las expresiones incluyen la crítica a los gobiernos,
al orden socio económico, a la ideología predominante, a través de los medios de
comunicación.

d. Acceso a fuentes alternativas de información. La ciudadanía debiera ejercer el derecho

a acceder a información de fuentes plurales e independientes, medios que no estén
bajo el control de los gobiernos o cualquier otro grupo político individual que intente
ejercer influencia en las percepciones y actitudes políticas de la ciudadanía.
 e. Autonomía de las asociaciones. Implica el derecho ciudadano a conformar
organizaciones independientes de los partidos y del Estado, que posibiliten a los
ciudadanos a alcanzar sus derechos políticos, sociales y económicos.

f. Ciudadanía inclusiva. Tiene que ver con el ejercicio pleno de derechos ciudadanos,
especialmente los cinco derechos presentados líneas arriba, generando así
condiciones básicas para garantizar inclusión y participación política de las personas.

Por su parte, Przeworski (1998), sostiene que si bien la democracia aparece como un sistema
de derechos positivos, no genera automáticamente las condiciones requeridas para el ejercicio
de esos derechos y obligaciones, más aun en los países de la región latinoamericana. La
seguridad material, o bienestar económico básico, la educación así como el acceso a la
información, son necesarios para ejercer la ciudadanía pero no están garantizados por la
sola existencia de instituciones democráticas. Sólo un Estado efectivo y, de manera
complementaria, la participación de instituciones de la sociedad civil, pueden generar
condiciones para el ejercicio ciudadano. Los medios de comunicación, situados entre el Estado
y el ámbito de la sociedad civil, forman parte de las condiciones clave para la consolidación
de sistemas democráticos.

Añade Przeworski que una parte de la estructura de las instituciones de representación tiene
que ver con la existencia de ciudadanos libres para “discutir, criticar y demandar en cualquier
circunstancia” (1998: 8), para lo cual es muy importante el acceso a información de interés
público y a visiones plurales sobre la política y la economía en las sociedades.

Las (nuevas) democracias en la región latinoamericana, en crisis por el fracaso del modelo
económico neoliberal aplicado, enfrentan de manera simultánea múltiples desafíos que
derivan de tener que asegurar una ciudadanía efectiva bajo condiciones económicas e
institucionales que en la práctica obstruyen la viabilidad de las instituciones. Sin una
ciudadanía efectiva será imposible construir alguna forma de democracia.

Si bien las constituciones de las nuevas democracias garantizan las libertades de reunión,
asociación y de expresión, éstas no se ejercen en el sentido de construir una sociedad civil
sólida, por similares razones por las que no se construye una ciudadanía efectiva. ¿Pueden
Estados débiles, como buena parte de los Estados latinoamericanos, asumir la
responsabilidad absoluta de generar condiciones para la afirmación y expansión de la
ciudadanía? ¿Cuál puede ser el nivel de aporte de las instituciones de la sociedad civil, en
especial de los medios de comunicación los procesos de afirmación ciudadana y el
fortalecimiento de la propia sociedad civil? En sectores significativos de la población hay
desconfianza en políticos, se critica la ineficacia, hay insatisfacción con el desempeño de las
instituciones democráticas; los medios de comunicación cobran mayor legitimidad y muchas
veces han logrado posicionarse en lugares privilegiados en la escala de valoración de los
ciudadanos respecto al conjunto de instituciones públicas y privadas.
Las democracias en construcción, como la peruana, carecen de varias de las condiciones que
son necesarias para la estabilidad de las democracias basadas en el sufragio universal: no
existe un sistema de partidos, ni sindicatos inclusivos, ni burguesías con proyectos
hegemónicos, ni fuerzas políticas identificables, ni clase política estable, ni estructura de
intereses cristalizada. Habría que agregar que tampoco existen medios de comunicación
relativamente autónomos, que ofrezcan información y opiniones plurales, que mantengan
niveles importantes de independencia del poder político y económico.

Bernard Manin (1998) presenta tres tipos ideales de gobierno representativo en los que la
libertad de opinión pública tiene un rol central como principio de los tipos de gobierno:
parlamentarismo, democracia de partidos, democracia de audiencia. En estos tres tipos
ideales se mantienen los cuatro principios clave del gobierno representativo, aunque con
diferentes características:

Parlamentarismo

 Elección de representantes. Elección de notables, implica la confianza de los

conciudadanos. “Es mediante la individualidad como los candidatos inspiran
confianza”. Destacan las relaciones de proximidad y pertenencia local de grandes
intereses, vínculos e interacciones sociales (1998: 248).

 Autonomía parcial de los representantes. Cada representante elegido es libre de votar

de acuerdo con su juicio personal.

 La libertad de opinión pública. “La libertad de opinión pública incrementa la posibilidad

de que se abra una brecha entre la opinión pública y el parlamento”. Poder expresar
dichas opiniones fuera del parlamento. Escisión horizontal entre la más alta voluntad y
la voluntad más baja (calles, peticiones y en artículos de prensa). Libertad de opinión
pública aparece como un riesgo para el orden público. Sin embargo, es importante, en
la medida que permite el contacto frecuente entre los representantes parlamentarios y
los electores, contribuyendo a que los representantes no actúen completamente bajo
un libre albedrío una vez que son elegidos.

 Juicio mediante discusión. Parlamento se constituye en el lugar en el que los individuos

forman su opinión mediante discusiones, se llega al consentimiento de la mayoría a
través del debate argumentativo. “Durante la primera mitad del siglo XIX, la creencia
dominante en Inglaterra era que los parlamentarios debían votar según las
conclusiones a la que hubieran llegado durante el debate parlamentario, no según las
decisiones tomadas con antelación fuera del parlamento” (1998: 252).
Democracia de partidos

 Elección de representantes. La ampliación del electorado imposibilita una relación

directa, personal de los electores con los representantes. El voto es por aquellos que
forman parte de los partidos, organizaciones burocráticas con redes de militantes, lo
que origina “estabilidad electoral” (1998: 255). Su función inicial fue movilizar a un
electorado cada vez más masivo, ampliado. Los partidos reflejan la división de clases
y pueden representar los intereses de sectores sociales diferenciados, aunque hay
estudios que revelan la brecha entre los dirigentes y las bases sociales. La dirigencia
política sería un nuevo tipo de elite.

 Autonomía parcial de los representantes. El representante ya no es libre de votar de

acuerdo a su juicio personal. El algunos países, especialmente en la socialdemocracia,
se construye una “estricta disciplina de voto en el parlamento y control de los diputados
por el aparto partidario” (1998: 258) El parlamento se constituye en un espacio en el
que confrontan las fuerzas representativas de intereses sociales en conflicto.

 La libertad de opinión pública. Los partidos estructuran la competencia electoral y las

expresiones de la opinión pública: manifestaciones, peticiones, campañas de prensa.
Las asociaciones y la prensa están vinculadas a los partidos. “Los ciudadanos bien
informados, los más interesados en política y los líderes de opinión obtienen sus
informaciones de la prensa con opinión política, se construye la estabilidad de las
opiniones políticas (1998: 263). La libertad de opinión pública adopta la forma de
libertad de oposición.

 Juicio mediante discusión. El recinto parlamentario y las sesiones plenarias, dejan de

ser foros de discusiones deliberativas. Las decisiones se toman previamente, en el
ámbito de los partidos, esas determinaciones se expresan en las plenarias
parlamentarias. La discusión se desplaza a otros foros, la prensa y otros espacios. En
los partidos se producen debates, se toman entonces las decisiones. Incluso algunos
partidos, socialdemócratas, han institucionalizado formas de consulta e interacción con
intereses organizados.

Democracia de audiencia

 Elección de representantes. Antes de la década del setenta, los estudios electorales

revelaban la conexión entre las preferencias electorales y las características sociales,
económicas y culturales de los ciudadanos electores. Hoy en día “los resultados varían
significativamente de unas elecciones a otras permaneciendo invariable el trasfondo
socioeconómico y cultural de los votantes” (1998: 267).

 La personalización de la opción electoral. La ciudadanía parece votar a partir de las

características percibidas de los candidatos, no tanto a partir de las características del
programa y del partido. Algunos sostienen una suerte de desviación del
comportamiento normal del voto en la democracia representativa. Retorno a un rasgo
particular del parlamentarismo, la naturaleza personal de la relación representativa.

 Las elecciones se centran en la persona del líder, pero los partidos desempeñan un rol
fundamental. Redes de contactos, capacidad de recolección de fondos, trabajo
voluntario, pero al servicio del líder.

¿Por qué? Manin esgrime las siguientes razones:

 (i) Surgen nuevos y potentes canales de comunicación política, la radio y la televisión,
hoy en día Internet. Comunicación directa con las “circunscripciones” sin mediación del
partido. La televisión pone de relieve determinadas características personales de los
candidatos. Construcción de “personajes mediáticos”. Mas que desviación, cambios en
el tipo de elites seleccionadas. Una nueva elite de “expertos en comunicación” ha
desplazado al activista político y al burócrata de partido (1998: 269).

(ii) Nuevas condiciones en las que los elegidos ejercen el poder. Se ha incrementado
el ámbito de actividad gubernamental. “El gobierno ya no regula simplemente el marco
general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de áreas
(especialmente la esfera económica), tomando decisiones concretas” (1998: 269). Los
votantes conceden mayores márgenes de discrecionalidad a los gobernantes.

 El papel de la opción electoral en general. El comportamiento electoral varía según los

términos de las opciones electorales. Por ejemplo, la votación no necesariamente es
uniforme, a favor de un partido determinado, cuando se trata de elegir autoridades
nacionales, regionales y locales. “Los resultados electorales varían significativamente,
aun en breves lapsos temporales, dependiendo de qué temas figuren destacadamente
en las campañas” (1998: 271). Parece haber respuestas frente a determinadas
opciones, más que expresiones de identidades sociales, culturales o políticas. Los
candidatos no sólo se definen, sino que definen a los adversarios y pueden construir
su identidad pública proyectada a partir de dicha diferenciación.

 La libertad de opinión pública. En las democracias de audiencia, los canales de

comunicación (medios) son o debieran ser neutrales, es decir no partidarios. Sin
embargo, los medios introducen sus propias “distorsiones y prejuicios”. Supone el
declive de la prensa partidista. Por ejemplo, en el caso Watergate, independientemente
de su orientación política, la mayoría de la ciudadanía se forjó una opinión más o
menos uniforme sobre lo ocurrido, debido a la presencia de medios no partidistas. Las
opiniones se pueden dividir pero no necesariamente en función de las fracturas
electorales. “La expresión electoral y no electoral del pueblo sobre las cuestiones del
día puede no coincidir” (1998: 280). Las encuestadoras, medios de expresión no
partidistas de la opinión pública, cumplen un rol crucial en este sentido. “En cierto
sentido, encontramos en la democracia de audiencia una configuración que se
asemeja al parlamentarismo, con la diferencia de que las encuestas de opinión
confieren un carácter bastante específico a la manifestación no electoral del pueblo”
(1998: 282).
  Juicio mediante discusión. Señala Manin que con “la notable excepción del Congreso
de los Estados Unidos, los parlamentos no son foros de discusión pública” (1998:282).
Los partidos y agrupaciones se aglutinan en torno a la figura de un líder, y vota de
manera disciplinada por este. Ahora bien, los representantes de manera individual
pueden reunirse con grupos de interés y redes de ciudadanos, no disciplinadamente
fijadas, puede sin embargo generar intercambios deliberativos. La representación, en
este tercer tipo planteado, está en otro lugar. Hay volatilidad electoral, la ciudadanía
se pronuncia según los problemas concretos planteados en cada elección. A diferencia
de los votantes volátiles de antaño, poco informados y desinteresados con relación a
la política, el “votante flotante de hoy en día... está bien informado, interesado en
política y bastante bien instruido”. El rol de los medios es clave, pues los votantes están
expuestos a informaciones y opiniones encontradas, no necesariamente en función de
partidos y programas.

Así, “la forma de gobierno representativo que ahora está emergiendo se caracteriza,
por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusión pública, el votante flotante,
y un nuevo foro, los medios de comunicación” (1998:283).

Para Manin, el rol de los medios y en particular de la televisión, es cada vez más sustancial
en el proceso de metamorfosis del gobierno representativo hacia la democracia de audiencia.
“El escenario público está cada día más dominado por especialistas en medios, expertos en
opinión pública y periodistas en los que cuesta ver el reflejo típico de la sociedad. En general,
los políticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediáticas, no por ser de extracción
social similar a la de su electorado ni por estar próximos a él”. (1998: 237-238)

La significación de los medios de comunicación, en particular de la televisión, es más relevante

en períodos electorales, de competencia por el poder. Al tener las políticas y programas un
menor peso en las decisiones que toman los electores en comparación con la significación de
los candidatos y candidatas, las virtudes y defectos socialmente atribuidos, la presencia
equitativa de los líderes políticos en competencia en la televisión y la radio son clave para
asegurar una competencia con una base de igualdad.

Señala Manin “Las campañas electorales indudablemente tienen el efecto de atraer la

atención de los votantes sobre las características distintivas de los candidatos que de otro
modo no se hubiesen percibido” (1998: 178). Los medios de comunicación se han convertido
en las últimas décadas en una suerte de nuevas plazas públicas para la democracia.

Además, los medios de comunicación deben cumplir un rol de fiscalización de la gestión

pública, a nivel del gobierno central o Estado nacional, y de los gobiernos locales o gobiernos
autónomos. A lo largo de las últimas décadas y a partir de los hitos desarrollados por el
periodismo de investigación, especialmente en los Estados Unidos y más recientemente en
América Latina, se ha construido una expectativa social cada vez mayor respecto a la labor
fiscalización que deben ejercer los medios de comunicación.

La emergencia y desarrollo explosivo de medios de información y comunicación, varias

décadas después de la sociedad de masas, requiere de una nueva elaboración del concepto
de espacio público, de cómo se construyen las relaciones democráticas en las sociedades,
cómo se hace política y cómo se configuran las identidades ciudadanas.

En un contexto de crisis de partidos políticos, los medios de comunicación se han constituido

en espacios privilegiados para la construcción y legitimación de procesos políticos, para
contribuir de manera significativa a la legitimación de regímenes democráticos y también,
como ha ocurrido en el Perú durante buena parte de la década del 90, como un instrumento
clave para sostener un régimen de carácter autoritario sustentado en el poder sobre las
fuerzas armadas y en alianzas con un sector del empresariado.

Con respecto al caso peruano y la relación entre política y medios de comunicación durante
el gobierno de Fujimori (1992 –2000), Lynch (2002) sostiene que los medios se constituyeron
en una especie de canal de doble vía, con dos sentidos confrontados respecto al poder.
Fueron un canal de represión de la ciudadanía, ejercido desde el poder; pero significaron
también un espacio de fiscalización y en cierto modo de oposición, como canal de expresión
más bien desde abajo hacia arriba, gracias al concurso de medios independientes.

Sostiene Lynch que en el Perú de la década de 1990, la crisis de partidos destruyó no sólo las
organizaciones políticas partidarias sino también las identidades políticas que habían sido las
principales referencias ciudadanas durante décadas. Este fenómeno supuso la decadencia de
canales tradicionales de mediación y construcción de opinión pública: los partidos políticos y
diversas organizaciones sociales.

En este proceso, destaca el papel de los medios de comunicación –en particular la televisión
por su poder de “exhibición” de resultados- asume un rol fundamental como formas /
mecanismos de mediación entre Estado y sociedad, de alguna manera suplantando o
asumiendo el rol que tradicionalmente tuvieron los partidos políticos. Además, los medios
representan la libertad de expresión, un valor asociado históricamente a la democracia. La
opinión pública se forma con un rol protagónico de los medios de comunicación.

El acceso y -más allá- el control de los medios son valorados de manera significativa por los
actores políticos, debido a las transformaciones del sistema democrático representativo y el
rol de los medios en la construcción social de lo público político.

Transformaciones y ampliación de la esfera pública política

El desarrollo del capitalismo mercantil desde el siglo XIII hasta el siglo XVI trajo como
consecuencia una nueva institucionalidad en las formas del poder político. El temprano
capitalismo financiero y mercantil de los Países Bajos, el establecimiento de nuevas rutas
comerciales, el tráfico de mercancías y noticias, la configuración de la sociedad civil como
campo de relaciones económicas privatizadas, así como la construcción de una “autoridad
pública”, un sistema estatal emergente y sus diversas instituciones basadas en el empleo
legítimo de la violencia, constituyeron las condiciones básicas para el surgimiento de una
nueva esfera pública en la Europa moderna (Habermas, 1982; Thompson, 1996).

El nuevo espacio burgués supuso la institucionalización de la crítica, buscó racionalizar la

dominación política, basándose en la verdad y no en la autoridad de la ley. El impulso –desde
la visión de Habermas- vino de abajo hacia arriba.

Para Habermas, la esfera pública burguesa estuvo compuesta por individuos que se reunían
para debatir entre sí sobre la administración del Estado y la regulación de la sociedad civil se
ubica entre el dominio de la autoridad pública y el dominio privado de la sociedad civil:

“Una publicidad tal se desarrolla en la medida que el interés público de la esfera

privada de la sociedad burguesa deja de ser percibido exclusivamente por la
autoridad, y comienza a ser tomado en consideración como algo propio por los
mismos súbditos... No sólo deja reglamentar, el reglamento mismo se convierte
en un motivo de iniciativa” (Habermas 1982: 61)
La esfera pública burguesa se sustenta en el uso público de la razón. Supone la existencia de
individuos privados en discusiones abiertas sobre lo público y lo político.

El desarrollo de la esfera pública burguesa fue posible en virtud de:

 El surgimiento de la prensa periódica. Diarios y revistas como: Tatler,

Spectator, Rewiew, Defoe y Examiner. en un contexto de menor censura y
control político en Inglaterra (fines del siglo XVII)

 La emergencia de nuevos espacios de sociabilidad burguesa: Salones,

cafés. En el siglo XVIII se daba cuenta del funcionamiento de unas 3000 casas
de café en Londres.

La prensa se convirtió en un instrumento de crítica. La reproducción de la vida rebasó el ámbito

de la esfera privada y se constituyó en un asunto de interés público, personas privadas se
reúnen en calidad de público, es decir destinatarios, consumidores, pero a la vez críticos de
la corona y del parlamento.

Desde la perspectiva de Habermas, la discusión crítica estimulada y reflejada en la prensa,

tuvo un impacto político transformador en la forma institucional de los estados. El Parlamento
publicó actas, se sometió al escrutinio público.

Sin embargo, la esfera pública burguesa que brilló en el siglo XVIII, habría iniciado un proceso
de extinción en el siglo XIX. Desde la visión de Habermas, serían factores causales de la
decadencia de la esfera pública burguesa deliberativa, racional:

 El Estado asume un carácter cada vez más intervencionista, bajo el

objetivo de administrar el bienestar de los ciudadanos.

 Diversos grupos de interés organizados logran mayor capacidad de

influencia en el espacio político.

 Disminuye la significación de los espacios de sociabilidad burguesa,

salones y casas de cafés.

 Los medios de comunicación se transforman en empresas de gran

escala. Surge un nuevo campo de consumo cultural, y se produce una
pérdida significativa de lo racional – crítico. Los medios se configuran
como potentes mecanismos de influencia de intereses privados.

 La vida pública habría tomado un carácter casi feudal. Se produce una

transformación de la política con líderes que pretenden la aclamación
plebiscitaria en una sociedad despolitizada, mediatizada.

 En ese nuevo contexto, la mayoría de la población es excluida del

debate político, lo que se busca es sólo el asentimiento de la población
desinformada.

En un trabajo posterior, en el que se pone de relieve el desplazamiento epistemológico

expresado en Teoría de la acción comunicativa, Habermas redefine el moderno espacio
público político como la “caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por el
sistema político” y como una estructura de comunicación enraizada en el mundo de la vida
(1998: 439)

Son funciones del espacio público político: percibir, identificar problemas, tematizarlos de
modo convincente e influyente. Así también, proveerlos de contribuciones, comentarios e
interpretaciones... dramatizarlos de suerte que puedan ser asumidos por el complejo
parlamentario (1998: 439-440)

El nuevo espacio público, en el que los modernos medios de comunicación cumplen un rol
sustancial, son “horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. ... una red de
para la comunicación de contenidos y tomas de postura... opiniones públicas agavilladas en
torno a temas específicos (1998: 440)”

La opinión pública emerge desde el mundo de la vida, constituido por un depósito de

interacciones simples, cotidianas, pero con sistemas interconectados de acción y de saber
diferenciados, de reproducción religión, familia, escuela... y de validez: ciencia, moral y arte.
La esfera pública vendría a ser el espacio social generado en la acción comunicativa.

La opinión pública se extiende a cuestiones políticamente relevantes, deja la elaboración

especializada de ellas al sistema político. Es crítica más que colaborativa del Estado.

Se trata de un espacio abierto a posibles participantes en el diálogo, presentes o con

posibilidad de sumarse. La estructura espacial de encuentros simples y episódicos puede
generalizarse y recibir continuidad en forma abstracta para un público más grande de sujetos
presentes.

En las sociedades modernas, el espacio se desliga del ámbito físico, se extiende a la presencia
virtual -a través de los medios de comunicación- de lectores, oyentes, y espectadores
diseminados, se clarifica la abstracción. Se produce la generalización del contexto, la inclusión
y el anonimato. Se renuncia al lenguaje experto y a códigos especiales. Hay más bien una
orientación hacia los legos, y se produce una desdiferenciación, un proceso de desconexión
de las opiniones comunicadas respecto a obligaciones de acción (a cargo de los políticos).

Para Habermas, el espacio público, la opinión pública emerge del mundo de la vida, ese
ámbito informal, de una razón comunicativa fundada en el lenguaje, distinto al sistema social
tecnoburocrático. El mundo de la vida es diferente, se opone pero puede ser colonizado por
los sistemas, en los que predominaría la razón instrumental de la economía (el mercado) y de
la política (el Estado). Los medios de comunicación formarían parte, en esencia, del sistema,
del mercado, en tanto operan con una lógica instrumental de negocio y no necesariamente
recogen, visibilizan y reproducen la opinión pública, los procesos discursivos, los valores y las
estéticas del mundo de la vida. Sin embargo, desde el ámbito social emerge un poder de
resistencia, reelaboración y transformación de los medios y su poder en la construcción de
agendas públicas y políticas. Experiencias en procesos electorales muestran que algunos
candidatos y partidos con gran apoyo mediático no siempre ganan una elección u obtienen
altas preferencias en el electorado.

Algunos autores han definido a la conjunción entre política y medios de comunicación como
un proceso de massmediatización de la política o videopolitica, proceso en el que los medios
(televisión, radio e Internet) “imponen su lógica en la construcción de la realidad política”
(Rincón: 3). Los medios de comunicación constituyen una suerte de “actores, escenarios y
dispositivos” clave en la producción, circulación y consumo de discursos políticos. En un
mundo en el que predomina la economía de mercado, los medios intervienen con sus lógicas
en la construcción de sentido político, recurriendo a la simplificación, espectacularización y
logrando construir ámbitos de interacción y mutua influencia con los actores y escenarios
políticos tradicionales: Congreso, asambleas partidarias, organizaciones sociales, aunque en
menor grado.

Los medios ya no serían el lugar donde se representa la política, sino más bien el escenario
en el que se construye la política. Y en ese sentido, han sido objeto de crítica por parte de
politólogos en la medida que empobrece la discusión y argumentación política, exagera el
poder de los sondeos sociales, del rating, números que no reflejarían necesariamente las
corrientes de opinión más representativas de las sociedades (Sartori 1998, Rincón 2004).

Desde la perspectiva de Thompson (1998) “El desarrollo de los media ha creado formas de
propiedad pública nuevas, completamente diferentes de la propiedad pública tradicional
basada en la co-presencia". Los modernos medios de comunicación han quebrado la
condición de un “lugar común”, con interacciones cara a cara, en la configuración del espacio
público.

Se ha generado nuevas formas de “propiedad pública mediática”, quebrándose el hecho de

compartir un espacio físico limitado capaz de ser el escenario de interacciones dialógicas.

En diálogo con Habermas, Thompson sostiene que con la televisión, se retoma el sentido
literal de visibilidad, ver y oír. Visibilidad con relación a individuos dispersos y en contextos
distintos, a escala global. Se trata de un nuevo espacio público des- espacializado y no
dialógico, que amplía las posibilidades de acceso a información y espacios de construcción
de opinión pública a millones de personas en el marco de sociedades complejas, difíciles de
representar bajo los mecanismos tradicionales de representación política.

Desde la perspectiva de Ferry (1998) el espacio público viene a ser una estructura mediática,
es decir un dispositivo institucional y tecnológico a través del cual se presenta a un público
amplio y diverso los múltiples aspectos de la vida social.

Lo mediático es aquello que mediatiza la comunicación de las sociedades consigo mismas y

entre sí: un grupo que discute asuntos de interés colectivo, pero no participa necesariamente
en un espacio público. Sin embargo, los contenidos del debate y las opiniones difundidas a
públicos más amplios y diversos a través de medios de comunicación reconfiguran el nuevo
espacio público.

Ferry sostiene que en la actualidad el nuevo espacio público político ha dejado atrás la crítica
racional, que emerge de la burguesía ilustrada, y se ha reubicado en el ámbito de las corrientes
de opinión ciudadanas. Ello supone que el funcionamiento democrático del espacio público
político ya no está regulado exclusivamente por los principios universales de la ética y el
derecho. Y, por otro lado, implica que el espacio público político ha dejado de ser
principalmente jurídico.

Los políticos acogen las opiniones difusas de sectores de sociedad civil, en su mayoría,
carentes de poder. La prensa y en particular la televisión adquieren centralidad en el nuevo
espacio público político, ya que de alguna manera los medios de comunicación pueden
“representar” mediante resultados de sondeos o referencias mas o menos fundamentadas a
la opinión pública, un aspecto de la sociedad civil, distinto a la expresión electoral.

Los medios de comunicación y en particular la televisión se han constituido, en este sentido,

en el centro del nuevo espacio público. Se ubican en el centro de la arena política en las
sociedades modernas. Y aunque no determinan lo que los ciudadanos han de pensar o hacer
en materia política, su poder radica en su capacidad de influir en la agenda pública.

Según McCombs (2006) está demostrada la transferencia efectiva de contenidos desde las
agendas mediáticas hacia la opinión pública. “El establecimiento de la agenda es un efecto
sólido y extendido de la comunicación de masas, y que se deriva del contenido concreto de
los medios de comunicación”.

Cerca de 400 estudios empíricos demuestran el efecto denominado agenda-setting

especialmente en el transcurso de campañas políticas electorales. Gran parte de los estudios
se ha realizado en los en Estados Unidos, pero también se han realizado investigaciones
empíricas en España y en Asia oriental.

La fijación de la agenda se produce porque los medios de comunicación son la principal fuente
de información, análisis y opinión plural con la que cuentan los ciudadanos especialmente en
períodos electorales, y porque el contenido y la acción “redundante” de los medios de
comunicación genera prácticamente un traslado de las agendas mediáticas al campo de las
preocupaciones públicas. Sin embargo, los medios no determinan o definen necesariamente
las opiniones o posiciones que los ciudadanos adoptan sobre los temas de la agenda
construida.

La fijación de la agenda por acción de los medios de comunicación en el contexto de

sociedades democráticas presupone sistemas políticos abiertos y la apertura de los medios
de comunicación a la diversidad política, religiosa y cultural.

La centralidad de los medios de comunicación en el moderno espacio público político ha

generado una especial preocupación por garantizar la pluralidad e independencia de los
sistemas mediáticos como una condición consustancial de la democracia representativa.
Como señala Sierra (2006: 25) las relaciones de poder y “el propio espacio público están hoy
definidos por el acceso a la información, los derechos sociales y la actividad ciudadana
dependen cada vez más de la calidad de los flujos informativos diversificada y plural, del
acceso al espacio comunicacional, de la capacidad, en fin de hacer visible su discurso en la
praxis”.

Habermas (1998) sostiene que las opiniones públicas que se construyen, confrontan y se
visibilizan en el moderno espacio público tienen potencial político de influencia: sobre el
comportamiento electoral, sobre la formación de la voluntad de los organismos parlamentarios,
gobiernos y tribunales.

La importancia de generar una mayor apertura a diversas voces y sectores sociales en el

sistema mediático, es más evidente cuando se constata que en el moderno espacio público
hay actores y roles diferenciados:

 Organizadores de los debates y fijadores de temas.

 Oradores, con intervención directa en el espacio público.

 Oyentes, televidentes, lectores, internautas. El público, con menores márgenes de

intervención protagónica en el debate.

Estos actores operan en una arena (principalmente los medios) y en una galería (el espacio y
entramado de la recepción).

Pero en la esfera pública moderna, compleja y de múltiples circuitos y espacios, hay actores
que ocupan un espacio público ya constituido: grupos de interés, bien organizados,
constituidos, anclados en sistemas funcionales, se sirven de él y propagandizan sus intereses,
logran adhesiones.
Por ello, en el debate y definición de políticas públicas, especialmente de radio y televisión, si
bien ha sido influenciado notablemente por la economía de mercado y ha generado una
reorientación en las legislaciones especialmente desde mediados de la década de 1980, se
trata de preservar la diversidad política y socio cultural de los medios de comunicación.

POLÍTICAS PÚBLICAS DE TELEVISIÓN

Las políticas públicas y los regímenes políticos

En general, las políticas públicas pueden ser entendidas como definiciones y acciones
fundamentalmente estatales orientadas a resolver una problemática y/o promover el desarrollo
de un campo relativo al interés público.
Se trata de concepciones, principios y criterios de acción estatal, estrategias y líneas matrices
de intervención. Las políticas definen espacios de acción, roles e institucionalidad, no sólo
para el Estado, también para la actuación de agentes privados y para la ciudadanía en general.
Las políticas se expresan en principios orientadores, leyes, normativas y en arreglos
institucionales. (Sojo 2006: 47)
En el debate y construcción de políticas públicas es necesario identificar y analizar la
correlación de fuerzas y alianzas entre los principales actores (nacionales y transnacionales)
involucrados en el campo objeto de regulación, pues es la correlación la que prácticamente
define los sentidos de la política pública, reglas de juego, institucionalidad, los procedimientos
para su ejecución (Sojo 2006, Durand 2003).
En sociedades con débil institucionalidad, las políticas públicas son definidas por dos elites, la
económica y la política, con preeminencia de la primera (Durand 2003). Es bastante reducida,
en algunos casos inexistente, la intervención de la ciudadanía en el diseño de políticas
públicas que regulan actividades económicas significativas.
En el modelo de democracia representativa, los partidos políticos y finalmente los gobernantes
tienen la misión de velar por el interés público administrando equilibradamente los diversos
intereses que confrontan en el mundo social y político. Sin embargo, la debilidad estructural
de los partidos políticos en el Perú y la propia debilidad del Estado frente a intereses privados
muy poderosos terminan por inclinar la balanza en favor de ciertas elites económicas.
Medellín (2004) plantea un interesante modelo para el estudio y análisis comparativo de las
políticas públicas, desde la caracterización del tipo de régimen político en el que se originan,
diseñan, discuten y finalmente se definen:

“La importancia del régimen político radica (..) en que es el ordenamiento que
define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el
ejercicio de gobierno y con él la estructuración de las políticas públicas. El
régimen establece los distintos niveles de decisión, organización y operación
estatal, al momento en que se especifica la indicación de jerarquías, los
principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción del
aparato estatal” (2004: 14)
La centralidad del régimen político en el diseño e implementación de políticas públicas, se
sostiene en las siguientes razones:
 El régimen político es el ordenamiento que confiere corporeidad e identidad a la
abstracción Estado, bajo la forma de aparato estatal. “El régimen político imprime los
rasgos de estatidad a unas instituciones por encima de otras” (2004: 14).
 Le confiere organicidad y orden al entramado de relaciones que se estructuran en torno
al Estado y la sociedad. Define, imprime un sentido normativo y contenido valorativo a
las relaciones sociales.
 Posibilita que el Estado se consolide y proyecte como constructor de orden interno y
externo. Interno, pues imprime unidad a las instituciones estatales como
representación del Estado; y externo, porque es el principal factor de cohesión de las
estructuras y principios reguladores que pautean la vida en sociedad.
 El régimen político configura el ordenamiento a través del cual el Estado “confiere
poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna
competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos públicos... establece
los controles y fija las modalidades y los márgenes de participación decisional y/o
fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades” (2004: 14)
Medellín propone una tipología de regímenes políticos, a partir de la cual es posible estudiar
la dinámica de las políticas públicas. Los tipos de regímenes políticos son:

 Regímenes de obediencias sólidas (Tipo I). Casos en los cuales la territorialidad

y la institucionalidad del orden tienen un carácter pleno. El Estado cubre a toda la
nación, el tejido institucional es sólido, conocido, aceptado por los ciudadanos. Tiene
estabilidad, y alta valoración política y económica. El Estado y el gobierno tienen gran
capacidad para mantener la unidad del poder político institucionalizado y la unidad de
acción de sus instituciones. Casos: Estados Unidos, Francia, España.
Estos países tienen una alta autonomía gubernativa. En estas sociedades “las
estructuras y relaciones de poder político y el aparato estatal existen
independientemente de las tensiones y de los conflictos y los intereses individuales o
corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados” (2004: 25).

 Regímenes de obediencias porosas (Tipo II). Se trata de regímenes con

territorialidad total e institucionalización del orden insuficiente o incompleta. La
institucionalidad presenta fisuras, no todas las instituciones públicas son conocidas,
aceptadas, puestas en práctica por las sociedades. Estabilidad estatal e inestabilidad
gubernativa. En este tipo de regímenes “el Estado tiene capacidad para mantener la
unidad del poder político institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para mantener
la unidad de acción de las instituciones” (2004:23). Son los casos de Argentina, Chile.
Se trata de países de mediana autonomía gubernativa. La porosidad existente en este
tipo de regímenes, hace que las estructuras y relaciones de poder político sean
ocasionalmente permeadas por fuerzas políticas o económicas de grupos de interés
privado, sean estos individuales o corporativos. El margen de maniobra de los
gobiernos está subordinado al cumplimiento de ciertas reglas de juego político e
institucional, que las elites imponen al gobernante.

 Regímenes de obediencias endebles (Tipo III). La territorialidad es parcial y la

institucionalización del orden incompleta o insuficiente. “El Estado no cubre a toda la
nación y ésta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras
 que hacen que sólo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas
por unos pocos miembros de la sociedad.... países cuya principal característica es la
fragilidad e inestabilidad estatal y gubernativa” (2004: 23-24). Casos: Colombia,
México, Bolivia y Perú.
Se trata de regímenes con baja autonomía gubernativa. “La relación entre el Estado y
el régimen político se caracteriza por la diseminación de poderes y micro poderes, que
se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no están articuladas a un
aparato que no es único, ni tiene un centro definido y apenas está conectado por una
coordinación transversal de instituciones y tecnologías estatales, públicas y privadas”
(2004: 25). Son predominantes las coyunturas que atraviesen los intereses, tensiones
y conflictos; de una dinámica de confrontación entre diversos actores: estatales,
públicos y privados. El margen de maniobra está dominado por intereses, tensiones y
conflictos.
La autonomía en la estructuración de las políticas públicas no se construye de manera más o
menos armónica o pacífica. Se logra construir sobre la base de un determinado equilibrio de
fuerzas como resultado de conflictos y tensión entre diversos actores. No se trata de un
equilibrio definitivo, sino más bien transitorio. Las victorias no son definitivas, se trata de
victorias transitorias, cuya estabilidad y afirmación depende del tipo de régimen.

Políticas públicas de televisión

Históricamente, en la radio y la televisión se han configurado tres modelos básicos (ideales)

de política pública:

El modelo europeo, que definió el campo de la radiodifusión como un servicio público, se
orientó inicialmente a consolidar a la radio y la televisión como medios de comunicación
para informar, educar y entretener.

Sectores empresariales vinculados a los medios gráficos, y la social democracia europea

sostuvieron el sentido político y cultural de la radio y la televisión, como un campo no
sometido a las reglas del “libre mercado”, durante más de 40 años. Se desarrolló entonces
la formación de sistemas públicos poderosos que en general mantuvieron el monopolio de
la radio y la televisión hasta los años 80, década en la que en un contexto mundial de
avanzada neoliberal, se produjeron cambios orientados a quebrar el monopolio estatal y
abrir el ingreso al capital privado transnacional:

“Hasta fines de la década del '70, existió en Europa consenso político para
establecer un modelo comunicacional basado en Servicios Públicos de
Radiodifusión que, como se sabe, representaron una ruptura con el modelo
comercial americano y generaron una estructura de radiodifusión que demostró
las posibilidades de una apertura del Estado a la sociedad civil.” (Mastrini y
Mestman 1996: 3).

Producto de los cambios operados principalmente en la década del 90 en el seno del

Parlamento Europeo y en las legislaciones nacionales, el monopolio de los sistemas
públicos fue quebrado y el modelo de televisión pública como sistema exclusivo
prácticamente fue liquidado:
 “La inflexión del orden jurídico hacia las leyes de mercado –lo que se ha dado
en llamar impropiamente la desregulación- ha jugado un papel central en la
emergencia de esta estructura oligopolística. Se abrió paso con la onda de
choque mundial originada en Estados Unidos en 1984 con el desmantelamiento
del cuasi-monopolio del sistema doméstico de telecomunicaciones. Su difusión
fue asincrónica. Reclutó sus primeros adeptos en los regímenes neoliberales
como en el caso de Inglaterra, Argentina, Chile, México o Venezuela, y se
instituyó como norma universal a partir de 1998, con el Acuerdo en la
Organización Mundial del Comercio (OMC) que generaliza la llamada
liberalización de las telecomunicaciones” (Mattelard, Armand. Por una nueva
ecología de la comunicación. En Mastrini, Guillermo y Martín Becerra, 2006)

La presión y el lobby de las grandes corporaciones mediáticas transnacionales y el cambio

en la correlación de fuerzas políticas al interior de los países europeos abrieron paso al
capital privado. El proceso “... supuso la generalización de la publicidad como forma de
financiación predominante, la coexistencia de las televisiones privadas con las de
monopolio público y las consideraciones de tipo económico – financiero como las
dominantes en las industrias culturales en general” (García Leiva, Ma. Trinidad 2008: 28)

Sin embargo, a pesar del ingreso del esquema privado, los medios públicos han mantenido
un peso significativo debido a factores que tienen que ver con la relevancia de la televisión
y la radio públicas para afirmar la pluralidad política, la diversidad cultural y religiosa, y
contribuir con la educación e identidad cultural (Mastrini y Mestman 1996).

Así por ejemplo, en Alemania se mantiene presente en la legislación el sentido de la

televisión como servicio público, con participación en la regulación de diversos sectores
sociales (trabajadores organizados, iglesias, educadores) bajo un modelo descentralizado
organizado en función de los lander.

En Francia, se trata de afirmar la soberanía e identidad culturales, frente a la industria

cultural fundamentalmente norteamericana. En el Reino Unido se valora política y
socialmente la independencia y el prestigio de los medios públicos en cuanto a información
periodística sobre hechos de relevancia mundial, que han mantenido niveles importantes
de distancia frente al propio gobierno en coyunturas difíciles como la agresión
norteamericana en Irak, apoyada por la administración de T. Blair.

El modelo norteamericano, orientado fundamentalmente por principios comerciales más

que de servicio público como en Europa. Sin obviar un sistema de medios públicos, aunque
de poca significación, define el campo de la radio y la televisión como un ámbito
principalmente de operación de agentes privados empresariales, con primacía de la
publicidad comercial. Históricamente, la radiodifusión en Estados Unidos ha presentado
una forma de organización privada No definida por una política cultural y por las libertades
democráticas (Hoffmann-Riem, 1996).

En la segunda mitad de la década de 1990, se contabilizaban cerca de 11,000 estaciones

de radio, de las cuales alrededor de 1,400 no tenían un carácter comercial. Así mismo, se
contaban aproximadamente 1,500 estaciones de televisión de las cuales 350 no tenían un
carácter comercial, y cerca de 600 estaciones era de baja potencia

Cabe anotar que en Estados Unidos, si bien prevalece un sistema privado de radio y
televisión, opera un sistema público de radioemisoras y de televisión. Radios educativas
auspiciadas por universidades, fundaciones, asociaciones civiles, fueron las predecesoras
de las emisoras públicas. Se trató de medios privados pero sin fines de lucro, los mismos
que al cabo de algunos años recibirían subsidios del gobierno.

Cabe anotar sin embargo que es reducido el impacto del sistema público norteamericano
-Public Broadcasting Service (PBS). En la década del 90 constituía tan sólo el 3% de las
emisiones.

El modelo norteamericano ha facilitado la concentración de medios de comunicación y la

formación de oligopolios liderados por grandes corporaciones multimedia que suponen el
control de la producción y circulación de información en el ámbito internacional. Se
construyó bajo el consentimiento de que el mercado se regula y este es un mecanismo
superior a la regulación estatal. El ingreso abierto y la libre competencia constituyen las
bases de esta concepción (Hoffmann-Riem, 1996: 17)

Cabe destacar en este sentido, los procesos concentración a escala mundial de las
industrias culturales. Hasta la década de 1980, predominaban los grupos monomedia, de
carácter nacionales. A partir de la década de 1990 se producen grandes fusiones. ABC fue
adquirida por Capital Cities por una suma de 37,000 millones de dólares, ya en el nuevo
siglo se produce la fusión de AOL y Time Warner por una suma astronómica: 350,000
millones de dólares aproximadamente (Mastrini y Becerra 2006).

El problema de la concentración como factor de riesgo para la construcción de

democracias plurales, había sido advertido a partir de la particular evolución de la prensa
de masas en el siglo XIX:

“La defensa de la libertad de prensa había sido vista como una extensión lógica
de la defensa general de la libertad de discurso. Esto fue posible mientras la
mayoría de los propietarios tenían un solo periódico y los costos de entrada al
mercado eran bajos. Con el devenir del siglo XIX, la producción de diarios se
tornó más sofisticada tecnológicamente y operacionalmente, con crecientes
costos de entrada a los principales mercados y condujo a los pequeños títulos
a salir del mercado. En el comienzo del siglo XX se produce la era de los dueños
de cadenas de periódicos y los barones de la prensa, llevando a los pensadores
liberales democráticos a reconocer una creciente contradicción entre el rol
idealizado de la prensa como un recurso de la ciudadanía, y su base económica
de propiedad privada” (Murdock, Graham 1990 “Redrawing the map of the
communications industries: concentration and ownwership in the era of
privatization” en Ferguson, Marjorie (ed), Public Communication. The new
imperatives. Sage, Londres, p. 1-15.) Citado por Mastrini y Becerra 2006: 37)
 El modelo bolchevique, instaurado en la Unión Soviética y de irradiación al bloque
socialista hasta fines de la década del 80 y comienzos de los 90. Ha supuesto un control
absoluto por parte de los gobiernos -a través de complejos aparatos estatales- de la
gestión y contenidos de los sistemas de radio y televisión, en el entendido de que el modelo
político y económico necesitaba un correlato mediático capaz de construir un alineamiento
ideológico cultural en las sociedades bajo la influencia socialista.

El desarrollo de la radio y la televisión implican la explotación de un bien público, el espacio

electromagnético. Se trata de un espacio limitado a un número determinado de frecuencias
para radio y televisión. La regulación se ha centrado en la definición del campo, como servicio
público (operado inicialmente por los Estados, aunque en las últimas décadas con apertura al
sector privado empresarial) o servicio privado de interés público (operado principalmente por
privados con fines de lucro).
La primera opción considera a la radio y la televisión como parte de la estructura de sistemas
políticos capaces de garantizar acceso ciudadano a información de interés público, libertad de
expresión y opinión; pluralidad política, religiosa y cultural en el contexto de regímenes
democráticos. De ahí el surgimiento de los sistemas públicos de comunicación en gran parte
de Europa, con participación de diversos sectores políticos, sociales, religiosos y culturales,
no sometidos al control político de los gobiernos y de grupos de poder económico.
La definición del campo de la radio y televisión, sobre la base de principios democráticos pero
también a partir del consenso de los principales actores, deriva en tipos de modalidades del
servicio: público, privado o educativo, comercial, comunitario. Se regula también las
condiciones para acceder a las frecuencias, los plazos de las concesiones, el tipo de
institucionalidad construida para la regulación, así como las políticas de fomento a la
participación de minorías étnico culturales y religiosas en el acceso y presencia en medios de
comunicación.
Estos modelos, principalmente el segundo y mucho menos el primero (en ese orden),
mantienen un nivel de influencia en las políticas y marcos de regulación en el mundo,
especialmente en América Latina, región marcada por una gran influencia económica y política
norteamericanas.
Para efectos del proyecto de investigación en curso, se propone como principales ejes de
análisis y comparación los siguientes aspectos centrales de las políticas públicas de televisión:

a. Definición político jurídica del campo objeto de legislación: servicio público /

servicio privado de interés público.
b. Modalidades de radiodifusión y porcentajes de las frecuencias disponibles
asignados según cada modalidad: radiodifusión comercial, radiodifusión
pública, radiodifusión comunitaria.
c. Ente regulador del sector. Naturaleza, atribuciones, funciones, composición.
¿Se trata de una agencia controlada directamente por los gobiernos, o es más
bien un órgano independiente de los gobiernos, conformado a partir de un
acuerdo político entre las diversas fuerzas políticas?
 d. Sistema de autorizaciones, otorgamiento, renovación y revocatoria de las
licencias para operar en el sector. Derechos y obligaciones de los operadores,
alcance temporal de las autorizaciones.
e. Límites a la concentración, predominio en el mercado de un grupo o
corporación: porcentaje de autorizaciones en televisión y en radio, porcentaje
de participación en la inversión publicitaria, porcentaje de participación en la
audiencia, propiedad cruzada.
f. Niveles de centralización y descentralización de los sistemas de comunicación,
atendiendo a las características de cada país.
g. Sistema que regula el acceso de los partidos y movimientos políticos a espacios
en los medios especialmente en períodos de competencia electoral.

Las políticas de radiodifusión en América Latina

La mayoría de países de América Latina, adoptó desde la década de 1920 los principios y
orientaciones del modelo norteamericano en el campo de la radiodifusión, primero en la radio
y aproximadamente tres décadas más tarde en la televisión de señal abierta. “En la mayoría
de países, la televisión se constituyó principalmente como una industria privada con una débil
presencia de la televisión pública”, y en el marco de este modelo, en los primeros años de la
televisión, “... las cadenas (norteamericanas) tuvieron un rol protagónico como proveedores
de tecnología, capital, asistencia y programación para proyectos locales” (Waisbord, 2000: 78)

Salvo excepciones como en Uruguay, en el caso de la radio, y en Chile, Bolivia y Colombia en

el campo de la televisión, en general los países de la región definieron en el sector de
radiodifusión la primacía del negocio en relación con el modelo de servicio público.

Como han señalado Mastrini y Becerra (s/f: 2) “Los procesos de concentración de medios en
América Latina no son nuevos ni desconocidos. El nacimiento de la radio en los años veinte
estuvo acompañado rápidamente por la adopción de una lógica comercial que tendió
naturalmente hacia la concentración en pocas manos de las estaciones y cadenas”.

La concentración en medios debe entenderse como el predominio de una empresa o de “un

reducido grupo de compañías de comunicación en cualquier mercado como consecuencia de
varios procesos posibles: adquisiciones, fusiones, convenios con otras compañías o incluso
la desaparición de competidores” (Sunkel y Geoffroy 2001: 19).
El problema de la concentración de medios de comunicación es que, dada la relevancia de la
prensa, la televisión y de la radio en la política, puede restringir significativamente espacios de
expresión plural a amplios sectores con escaso poder político y económico. En sociedades
con alta concentración mediática, la principal barrera para el ejercicio de la libertad de
expresión sería la imposibilidad de acceder a la propiedad y gestión de medios por parte de
amplios sectores sociales, más que las restricciones de gobiernos autoritarios.

Aún así, en las décadas del 60 y principalmente en los años 70, por impulso de sectores de
sociedad civil y de algunos sectores políticos, se impulsó un amplio debate sobre la necesidad
de discutir y definir políticas de comunicación acorde con los desafíos del cambio y el
desarrollo de la región.

Un sector del movimiento de países no alineados impulsó en la UNESCO la conformación de

una comisión especial para elaborar un diagnóstico sobre las comunicaciones en el mundo, la
concentración de la producción y circulación de bienes simbólicos, el rol de los Estados y la
emergencia de sectores de sociedad civil inspirados en prácticas de comunicación popular y
alternativa. La necesidad de deselitizar el debate y definición de las políticas públicas en el
sector fue planteada en el informe Un solo mundo, voces múltiples cuyos énfasis se centraban
en la necesidad de generar condiciones para un mayor contrapeso internacional en la
información, y redefinir -articuladamente- las políticas nacionales. “Con este fin debería
establecerse una amplia consulta entre los sectores interesados, gracias a unos dispositivos
apropiados que les den a los grupos organizados de las sociedades las máximas posibilidades
de participar en la definición y aplicación de tales políticas” (MacBride, Sean 2008: 308 En:
Gumucio Alfonso y Thomas Tufte, 2008)

Sin embargo, como señala Roncagliolo (2008: 504) “La mayoría de las discusiones acerca de
las políticas de comunicación en América Latina refieren al nivel de las normas jurídicas en
las que deben condensarse (disposiciones constitucionales, leyes orgánicas, decretos
supremos) y/o a la composición y facultades de las instituciones encargadas de aplicarlas.
Pero la sola mención a la posibilidad de una ley o una institución reguladoras es motivo
suficiente para aglutinar suficientes intereses privados como para reprimir cualquier iniciativa
de este tipo antes de que pueda nacer”.

El modelo dominante en América Latina no ha penetrado, sin embargo, las legislaciones de

todos los países. Como se ha señalado líneas arriba, hay excepciones. Con relación a la
televisión, en Chile mediante un decreto de gobierno emitido en octubre de 1958, se permitió
el establecimiento de canales comerciales y educativos, posibilitando la formación y
fortalecimiento del sistema de televisión universitaria, ni estatal ni privada con fines de lucro.
La televisión surge con ausencia de publicidad partidaria pagada, se estimulan foros político
electorales plurales, representativos de diferentes sectores, y se incorpora una franja gratuita
en procesos electorales (Fuenzalida 2002).
Luego de la dictadura (1973-1990) período en el cual el gobierno de Pinochet controló los
canales a través de la intervención en las universidades, en el año 1990 ingresa la televisión
privada con fines de lucro por primera vez a Chile. El Estado vendió la frecuencia 9 Cultural
Televisión Nacional a Megavisión. Sin embargo, la presencia de la televisión universitaria y el
rol de la TV Nacional pública han mantenido un contrapeso con relación al sector privado. A
ello es necesario sumar la regulación general para garantizar pluralidad política en el sector
(como franjas electorales gratuitas para los partidos).
La ley aprobada en 1992 fortalece la TV estatal y la dota de autonomía política del gobierno,
su directorio es nombrado a través de un acuerdo político entre el gobierno y las fuerzas
políticas representadas en el senado, con primacía de la información política, plural y
balanceada. La ley promueve el autofinanciamiento para lograr autonomía del gobierno
(Fuenzalida, 2002). No ocurrió lo mismo con la radio. Desde la década de 1940, en Chile se
desarrolla la radio bajo un esquema de manejo privado, se otorgan 49 frecuencias y la
publicidad se convirtió en el principal medio de sostenimiento de la actividad.
La década del 90 significó también la apertura del sector televisión a la inversión privada en
Bolivia y Colombia. Hasta hace algunos años, en este último país el Estado mantuvo el control
de las señales de TV pero con una importante producción de contenidos a cargo de empresas
privadas. En general, si bien en América Latina ha tenido influencia el modelo liberal, el
carácter de ciertos regímenes políticos, el predominio o no de los grupos de poder locales
vinculados la industria de la televisión, en contraposición la mayor o menor autonomía de las
elites políticas con relación al poder económico y mediático, han definido modelos con ciertas
particularidades. Y aunque en las políticas referidas a las industrias culturales resulta
“...innegable que fuerzas globales penetran y moldean la estructura doméstica de medios (...)
ésta es un complejo producto que no es la expresión de flujos internacionales, sino
fundamentalmente el resultado de políticas que tienen a actores locales como protagonistas
principales” (Waisbord 2000: 84).
LAS POLÍTICAS Y LA TELEVISIÓN EN EL CASO PERUANO

En el Perú no se habría configurado exactamente un modelo liberal en el campo de la

televisión y la radio, bajo un esquema de libre competencia, plural y en el contexto de un marco
institucional que favorezca la construcción de relaciones transparentes entre el Estado y los
empresarios operadores. Más bien se ha construido un patrón de articulación caracterizado
por la utilización que los gobiernos de turno han hecho especialmente de la televisión como
instrumento de visibilidad y legitimación públicas, y un comportamiento esencialmente
grangeril, tradicional, desde los grupos empresariales operadores de TV con relación al Estado
(Acevedo, 2002).

Esta relación es de carácter estructural en tanto se han desarrollado un conjunto de rasgos de

continuidad, más que rupturas, desde que se instalan las primeras emisoras de radio y
televisión en el Perú en los años 1925 y 1958 respectivamente.

La primera emisora de radio se instala y empieza a operar en el año 1925. Se trató de la OAX,
manejada por la Peruvian Broadcasting Company, conformada por una sociedad entre la
empresa Marconi y empresarios locales cercanos al entonces presidente Augusto Bernardino
Leguía. Diez años más tarde las emisoras de radio empezarían a multiplicarse, siempre bajo
el esquema de propiedad y gestión privada empresarial, incluso con presencia extranjera
(Gargurevich, 1987).

Hacia fines de la década del 60 ya se habían consolidado grupos de poder en la radio peruana
manejados por conocidas e influyentes familias propietarias de estaciones en Lima y
provincias: Cavero, Umbert, Delgado Parker. Se consolidan entonces las bases de la
concentración oligopólica del sector y la conversión -en la práctica- de autorizaciones
(licencias) temporales en una nueva forma de propiedad privada, transferible de generación
en generación o negociable con terceros.

La era de la televisión empieza en la segunda mitad de la década del 50, durante el segundo
gobierno de Manuel Prado Ugarteche. Mediante un Decreto Supremo del 12 de enero de 1957
se definen las reglas de juego básicas para el funcionamiento del sector, y mediante un
segundo Decreto Supremo, de abril del mismo año, se empiezan a materializar un conjunto
de facilidades para el rápido desarrollo de la nueva industria: el gobierno dispone la
exoneración de derechos de importación de equipos (Gargurevich 1987).

El Estado se reservó inicialmente dos frecuencias, el canal 7 administrado por el Ministerio de

Educación, y el 5 para un futuro canal cultural. Las frecuencias restantes fueron asignadas a
los principales grupos de poder de la radio, se trató casi de un paso natural al nuevo medio.
La frecuencia 4 fue concedida a la Compañía Peruana de Radiodifusión, Radio América
(Umbert, Gonzales), con intereses en la industria de la cerveza (Fox, 1988).

El canal 9 fue asignado a la Compañía Producciones Radiales y Televisión S.A. que tuvo a
Radio El Sol como emisora de líder, controlada por los propietarios del diario El Comercio.

El canal 13 fue asignado a Panamaericana Televisión, de la familia Delgado Parker en

sociedad con Isaac Lindley. Un joven Genaro Delgado Parker y sus hermanos Héctor y
Manuel, conseguirían la frecuencia 5, años más tarde, mediante el Decreto Supremo No. 65
del 29 de enero de 1963. Entonces, era accionista de Panamericana Isaac Lindley, hermano
del general Nicolás Lindley, miembro de la Junta de Gobierno entre 1962 y 1963 (Gargurevich,
1987). Las redes sociales (familia, amistades) aparecen nítidamente como un mecanismo de
influencia política en beneficio particular (Durand 2003).
La empresa Radiodifusora Victoria S.A. del poderoso José Eduardo Cavero, se hizo de la
frecuencia 2 de televisión. Luego traspasaría sus acciones a Manuel Belaúnde Guiñáis, en
1966, sin que la frecuencia otorgada revierta al Estado para un proceso de licitación pública.

Para regular el sector, se conformó la denominada Junta Permanente Nacional de

Telecomunicaciones, entidad que contó con una participación significativa de los empresarios
vinculados a la nueva industria. En la práctica, se instala un modelo en el que el regulado
puede ser también, directa o indirectamente, regulador2.

El patrón de articulación, en el que no ha sido posible la separación entre lo público y el interés

privado, ha excluido de manera sistemática a la sociedad civil no empresarial y se expresa en
una compleja trama de negociaciones generadas desde ambos sectores, que incluye una
vinculación directa entre autoridades y empresarios, así como la utilización de mecanismos y
espacios intermedios de negociación y presión.

2
Esta ha sido una característica de la relación entre el Estado y los operadores principales de la radio
y la televisión en el Perú. (Entrevista con José Perla Anaya, abogado especialista en derecho de las
telecomunicaciones. Lima, 10 de septiembre del 2009).
El complejo entramado de relaciones con carácter oligárquico, desarrollado de diferentes
formas y con diversos grados de intensidad a lo largo varias décadas de funcionamiento de la
radio y televisión, tuvo un período de quiebre causado por las medidas reformistas del
gobierno de Velasco (1968-1975), orientadas a abrir espacios de participación a sectores de
la sociedad civil en el campo de los medios de comunicación, reformas que en perspectiva no
produjeron transformaciones significativas en el patrón histórico de relación. El gobierno militar
dispuso la participación y el control estatal en el manejo de los canales, para lo cual expropió
el 51% del capital de las empresas.

Para abastecer de contenidos a los canales creó Telecentro, una productora de propiedad
mixta en la que paradójicamente Panamericana Televisión tenía la mayoría de acciones.
Como en el caso de la prensa, no transfirió la propiedad (o porciones de ésta) a organizaciones
de la sociedad civil. Además, finalmente utilizó los medios para afirmar su legitimidad,
persiguiendo y mandando al exilio incluso a periodistas críticos al régimen. Así, la reforma fue
rápidamente desactivada y revertida.

Iniciado el segundo gobierno de Fernando Belaúnde en 1980, en virtud a facultades delegadas

al Ejecutivo, el Estado devolvió los medios confiscados y concedió una serie de beneficios y
exoneraciones tributarias a los propietarios, así como el aval para solicitar préstamos a la
banca internacional. Además, desde la fallida experiencia velasquista y ante cualquier atisbo
de debate público sobre la necesidad de reformar el sistema, los propietarios “resucitan” el
fantasma de la estatización en “defensa de la libertad de expresión”.

Desde los gobiernos se habría construido una legislación en materia de radio y televisión que
beneficia significativamente al interés privado por sobre el interés público, al menos en dos
sentidos:

(i) El acceso de sectores de sociedad civil no empresarial a la propiedad y gestión de

canales de TV y emisoras de radio es imposible debido a barreras económicas y de
influencia política3.

(ii) La ciudadanía tiene escaso nivel de participación en la vigilancia respecto al

desempeño de las estaciones de radio y televisión, y respecto al rol del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) como ente regulador. Los códigos de ética aparecen
como un mecanismo limitado de autorregulación de los medios.

Destacan como instrumentos de presión y negociación desde el Estado: Autorización para

operar en señal abierta y en el ámbito nacional mediante repetidoras, facultad que se
encuentra en el Ejecutivo, a través del MTC, y que en la práctica es ejercida con gran
discrecionalidad por los gobernantes de turno4. También los beneficios o presiones vinculadas
a las obligaciones tributarias, de las empresas o personas titulares de las licencias, o de
empresas vinculadas a estos; intervención en procesos judiciales y avales de créditos ante la

3
Las decisiones que se toman al interior del MTC con relación a las frecuencias de radio y TV tienen
un carácter bastante discrecional, no responden a una política de desarrollo del sector con participación
plural de organizaciones de sociedad civil, empresarial y no empresarial. Por ejemplo, a pesar que la
ley vigente reconoce la modalidad de radiodifusión comunitaria y prevé reserva de autorizaciones para
tal fin, hasta comienzos del año 2009 no se había otorgado una frecuencia de este tipo, en televisión o
en radio. Además, en los criterios de evaluación de solicitudes de autorizaciones tiene mayor peso la
propuesta económica (55%) por sobre el eje técnico – comunicativo (45%).

4
Entrevista con José Távara Martín, ex Viceministro de Comunicaciones. (Lima, 16 de septiembre del
2009)
banca internacional. Igualmente, la inversión publicitaria del Estado, el mayor anunciante en
los tres últimos años de la década del 90, es un instrumento de negociación de los gobiernos
(Acevedo 2002).

El poder de la televisión no sería principalmente económico, guardando las diferencias de

escala, al igual que en otros países como Estados Unidos e Italia, con R. Murdoch y S.
Berlusconi respectivamente. El poder de la televisión radica en gran parte en los niveles de
influencia que puede ejercer en la configuración de sentidos sobre la política, en la legitimación
o cuestionamiento de regímenes, líderes y estilos de gobierno. En un sentido más amplio, los
empresarios de la televisión podrían ser definidos como grupos de interés de carácter
intermedio cuyos capitales combinan recursos económicos y tecnológicos, y en ciertas
coyunturas un importante nivel de incidencia público política.

Los propietarios, principalmente de manera bilateral y en ocasiones a través de los gremios

como la Sociedad Nacional de Radio y Televisión o el Comité de Radio, mantienen relaciones
cercanas a los gobiernos, difícilmente realizan una oposición abierta salvo que sus intereses
o los de otros grupos de poder económico estén en riesgo porque se recortan las
exoneraciones o incentivos, se proponen iniciativas democráticas de regulación, o porque se
hurga respecto a las ramificaciones de la corrupción en los medios5.

Cabe anotar que en el caso de la radio, el modelo ha generado concentración principalmente

en el campo de la captación publicitaria y de las audiencias, más que en la propiedad de las
estaciones de radio.

El desarrollo de la radio local y regional, aunque económicamente poco significativo con

relación a la facturación de los dos grupos principales de la radio peruana: RPP, con seis
emisoras de alcance nacional, y Corporación Radial con siete radios6, ha abierto mayores
márgenes de expresión política plural y crítica con relación a los gobiernos de turno,
especialmente durante la década de 1990. Sin embargo, la dispersión y fragmentación de las
emisoras no ha hecho posible aún la conformación de plataformas de radios provincianas con
altos niveles importantes de influencia pública nacional.

5
Incluso la variable “relación con el gobierno” es incorporada en los estimados y flujos económicos
proyectados por las empresas de televisión anualmente. Entrevista con Eduardo Bruce, ex gerente de
Panamericana Televisión (Lima, 21 de septiembre del 2009).

6
Ambos grupos concentran más del 80% de la publicidad que se invierte en el medio radial anualmente.
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