INTRODUCCIÓN.
APRENDER DEL PASADO: BREVE HISTORIA DE
LOS PROCESOS DE PAZ EN COLOMBIA (1982-1996)
En Colombia éste no es un momento en el que la
gente está enfocada en un proceso de paz. La
política del país ha ido por otros rumbos,
especialmente por el destape de la corrupción
que le ha tocado al gobierno del presidente
Samper. Sin embargo, creo que a la nación le
llegó el momento de repensar en las experiencias
de los procesos de paz.
Realmente, no ha habido un buen análisis
sobre las experiencias del pasado, el porqué de
los éxitos parciales, el porqué de los fracasos en
momentos determinados. Si las condiciones
para reanudar las negociaciones vuelven r.
darse, el gobierno y el país en general pueden
estar preparados para llevar las negociaciones a
una buena conclusión. Haré unas breves
reflexiones sobre ese largo camino de los
procesos de paz.
Colombia se caracteriza por tener la insurgen-
cia armada más prolongada de América Latina.
Sus orígenes datan de los comienzos de los años
sesenta, de la época inmediatamente posterior a
la revolución cubana y de las ofensivas nacionales
contra las llamadas "repúblicas independientes".
Pero si Colombia tiene la insurrección más
antigua del continente, también se distingue por
tener los procesos de negociaciones más largos
de la región. Ya llevan 14 años, si se empieza con
las amnistías de 1982. Durante este tiempo ha
habido muchas interrupciones, desvíos, nuevos
conflictos y algunos éxitos parciales. Asimismo,
en los últimos años, el mundo ha cambiado
radicalmente. Por primera vez hemos visto
procesos de paz, en otros países, que llegaron a
soluciones negociadas en conflictos internos, a
pesar de tener éstos raíces muy profundas. En el
año 82, cuando
* Director, Andean and Amazonian Studies Program, Georgetown University.
Marc W. Chernick*
se comenzó el primer proceso de paz en
Colombia, no existían modelos internacionales
para resolver una guerra civil a través de
negociaciones. Había perdedores o ganadores,
pero no había casos de negociaciones exitosas
dentro de la historia de las terminaciones de los
conflictos civiles. Desde ese entonces
especialmente con el fin de la Guerra Fría han
surgido numerosos casos de soluciones
negociadas en Centroamérica, África y el Medio
Oriente.
¿Por qué Colombia no ha podido llegar a un
acuerdo de paz? La respuesta siempre es que el
caso de Colombia es excepcional. Que Colombia
no es El Salvador, no es Israel. Que las
condiciones colombianas son diferentes, y los
conflictos más complicados, con múltiples
actores y fuentes de violencia. Los palestinos y
los israelitas sí pueden llegar a un acuerdo, pero
Colombia no. Debe pensarse que Colombia no es
excepcional. Se puede aprender de otras
experiencias. Las condiciones en Colombia, a
pesar de sus particularidades, no indican que sea
imposible llegar a una solución negociada. Al
contrario, desde la perspectiva de alguien que
como yo ha observado detalladamente el
proceso desde sus comienzos, en 1982, creo que
es objetivamente factible llegar a la paz en este
país. No hay buenas razones por las que no se
pueda alcanzar la paz, aun dada la violencia
entre los múltiples actores en conflicto.
Entonces, ¿por qué Colombia no ha podido
solucionar sus conflictos armados? Hay que
volver a mirar las experiencias del pasado. Hay
lecciones que deben ser retomadas. Más aun,
hay aportes de otros países, que darían luz al
proceso colombiano. Por ello, a continuación
hago una pequeña
reseña de la historia de las negociaciones entre la
guerrilla y el gobierno a partir de 1982. Ésta
comienza con el proceso de paz de Belisario
Betancur entre 1982 y 1986. El común de la gente
piensa que los intentos de paz del presidente
Betancur fracasaron. Sin embargo, hay que
reconocer que en su gobierno hubo un cambio
importante en la dirección del discurso político
del país. Se introdujeron dos elementos al
discurso político nacional: el primero reconoció
que la oposición armada es un actor político y
que es necesario abrir un diálogo con ella. El
segundo planteó que Colombia, como otros
países en América Latina en esta época, también
requería un proceso de apertura democrática. El
nuevo planteamiento era un viraje radical. Para
Betancur, el paso fundamental del proceso de
democratización colombiano era la negociación
con la guerrilla sobre la base de su eventual
participación en un sistema político reformado.
Durante el gobierno de Betancur se llegó a unos
acuerdos del cese al fuego, se abrieron mesas de
discusión sobre los grandes problemas del país
y se plantearon grandes reformas políticas sobre
puntos tales como la situación agraria, urbana,
legislativa, así como sobre los derechos humanos.
Pero no se alcanzaron acuerdos definitivos en nin-
gún campo. No duraron los pactos de tregua. No
se alcanzó la paz.
Al llegar al poder Virgilio Barco (1986-1990),
su gobierno hizo una evaluación de la política de
paz de Betancur. Los nuevos consejeros
concluyeron que sus predecesores no tenían un
proyecto definido, no había metas claras ni
cronogra-mas o fechas límite precisas, no había
tiempo de difusión; había demasiados actores
sociales involucrados, pero sin un compromiso
definido y efectivo por parte del gobierno.
A partir de estas evaluaciones, el gobierno de
Barco fundó la Consejería para la Reconciliación,
Normalización y Rehabilitación de la
Presidencia, como símbolo y garantía del
compromiso del gobierno al más alto nivel. A
través de esta nueva oficina, el gobierno redujo el
alcance de las negociaciones a unos asuntos que
él consideró manejables. En vez de una agenda
de negociación amplia y abierta, quería negociar
con la guerrilla únicamente sobre los pasos del
desarme y la posterior incorporación en la vida
política legal. Los otros asuntos políticos y
sociales deberían ser tratados en otros foros y
dirigidos a otros contrincantes que no
pertenecían a los movimientos
armados. El gobierno quería reafirmar la
autoridad del Estado como Estado. Así, junto
con el proyecto de negociaciones restringidas
con la guerrilla, el gobierno Barco desarrolló
una serie de programas encaminados a la
rehabilitación de las zonas de violencia, tales
como el Plan Nacional de Rehabilitación y el
establecimiento de los consejos municipales y
departamentales de rehabilitación, que debían
fomentar la participación de la ciudadanía.
En el fondo, el objetivo principal no era
negociar una solución al conflicto armado, sino
legitimar el Estado y deslegitimar la guerrilla.
Es decir, para Barco podía haber negociaciones,
pero ya no entre dos partes, sino entre un
Estado que conscientemente representaba a la
ciudadanía y unos grupos guerrilleros que cada
vez eran menos legítimos, pero que podrían
aspirar a participar en la vida política del país.
La estrategia se resumió en el lema de "mano
tendida; pulso firme".
La limitación de la estrategia de Barco estribó
en su propia concepción: era un programa
demasiado maquiavélico que impidió
negociaciones sustantivas. Se perdieron por ello
tres años en el camino de las negociaciones.
Durante este tiempo se rompieron los acuerdos
del cese al fuego firmados con las FARC durante
el gobierno de Betancur dos años antes, en 1984, y
creció el conflicto con los otros grupos
guerrilleros. El análisis que hicieron en el
gobierno Barco fue que los acuerdos de cese al
fuego anteriores no habían servido, que la
guerrilla había aprovechado la tregua para
aumentar su pie de fuerza y desdoblar sus
frentes. Era mejor replantear las negociaciones y
el proceso de paz en general.
Aunque la posición del gobierno es
comprensible, el hecho es que acabaron con las
negociaciones por tres años, a partir de 1986.
Solamente en 1989, volvieron a tomar las
riendas de las negociaciones, sobre la base de
una negociación estrecha sobre la dejación de
las armas y la subsecuente incorporación
política.
La estrategia sirvió parcialmente. Consiguió la
incorporación de algunos grupos guerrilleros,
entre ellos el M-19, la mayor parte del EPL, y el
grupo indígena Quintín Lame. Era una paz
parcial, no completa. Puede pensarse que la
estrategia de los tres primeros años sirvió para
presionar a algunos grupos para que
negociaran. Pero
el resultado global fue muy restringido puesto
que dejó los principales grupos por fuera.
En 1990 llegó al poder César Gaviria. Este año
representó un momento de gran crisis política y
de extraordinaria revuelta social,
particularmente después del asesinato del
candidato presidencial del Partido Liberal, Luis
Carlos Galán, y los asesinatos de dos candidatos
de la izquierda, entre ellos el candidato del M-
19, Carlos Pizarro, después de haber entregado
sus armas. Junto con la elección de Gaviria, el
electorado también votó abrumadoramente la
idea de elegir una Asamblea Constituyente,
como solución a la crisis política. El momento
reflejó la culminación de dos procesos
contradictorios que había experimentado el país
desde comienzos de los años ochenta: uno era
un proceso de reformas y democratización, el
otro, la gran profundización de la violencia en el
país. Los resultados fueron un país realmente más
democrático, aunque sustancialmente más
violento.
El gobierno de Gaviria presidió la Asamblea
Constituyente, promovió la nueva Constitución
de 1991, y posteriormente nombró un ministro
de Defensa civil, como parte de un proceso para
imponer control civil sobre la esfera militar.
También presidió los procesos de paz parciales
que culminaron con la participación de unos
grupos guerrilleros en la Asamblea
Constituyente. Pero en su tratamiento con los
otros grupos guerrilleros que aún quedaban por
fuera del sistema político, el presidente Gaviria
seguía, en gran medida, la experiencia y las
fórmulas del gobierno Barco.
Jesús Antonio Bejarano, quien fue consejero
presidencial para la paz en esta época,
responsable por las negociaciones con las FARC y
el ELN en las reuniones de Caracas en 1991, ha
escrito que el gobierno de Gaviria quería
distinguir entre la solución del conflicto armado
y la discusión de los grandes problemas
nacionales con la guerrilla. Afirma que la
guerrilla pretendía discutir sobre la crisis
nacional, pero que no estaba interesada en una
solución al conflicto armado. Conceptualizado
así, con la desmovilización de los grupos
alzados en armas como requisito principal para
la paz, la política de Gaviria no equivalía mucho
más que a la prolongación de la estrategia
maquiavélica de la administración Barco.
Además, con la dura experiencia de los grupos
guerrilleros que sí habían entregado las armas,
esta política resultó aún menos viable para los
otros grupos.
Aunque Bejarano aconsejó limitar las
negociaciones a las cuestiones de desarme y
reincorporación, yo me pregunto por qué no se
pueden discutir los grandes problemas
nacionales con la guerrilla y, a través de estas
conversaciones, buscar soluciones nacionales.
Éste no es un asunto de representatividad de la
guerrilla. Negociar grandes salidas que no
tienen cabida dentro de los foros
internacionales no quiere decir que la guerrilla
represente la sociedad civil. Puede ser que la
guerrilla no represente a nadie. Pero sí se puede
sacar provecho de unos diálogos y foros
extrainstitucionales para impulsar los grandes
cambios que el país necesita. Los procesos de paz
pueden tener esa función.
La experiencia extranjera aporta lecciones al
respecto. Las negociaciones de Guatemala
pusieron en evidencia que se puede negociar con
independencia de la representatividad de la
guerrilla. Allí llegaron a unos acuerdos, tales
como los derechos de la población indígena, los
derechos humanos, el regreso de las poblaciones
exiliadas, la conducta de las Fuerzas Armadas y
varios otros temas de envergadura nacional, sin
que alguien pretendiera que la guerrilla
represente gran parte de la sociedad civil. Hay
que tratar de construir un foro capaz de
introducir cambios inalcanzables dentro de la
conducta normal de las instituciones ya
establecidas. Es más, si el objetivo es la paz y la
terminación del conflicto armado, un gobierno
gana involucrando a la guerrilla en las grandes
reformas estructurales, sentándola a la mesa,
dándole crédito a sus proposiciones, haciendo
de ella un sujeto de negociación y no un objeto
de derrota.
La idea es hacer responsable a la guerrilla por
los cambios negociados y comprometerla con su
ejecución. (En igual forma el gobierno, las
Fuerzas Armadas y otros actores del Estado y la
sociedad civil también tienen que comprometerse
con los resultados de la negociación). Hay
quienes afirman que en Colombia no es factible
tal tipo de negociación. Que en Colombia, la
guerrilla está demasiado involucrada en el
crimen, el secuestro y el narcotráfico, que no
tiene control territorial como el que tenía la
guerrilla salvadoreña, que la guerrilla
colombiana se ha degenerado en grupos de
pandillas y bandoleros. Sin embargo, aunque
pueden ser ciertas algunas de estas
afirmaciones, aún se puede negociar con la
guerrilla colombiana.
Cuando llegó al poder el presidente Ernesto
Samper (1994-1998), uno de sus primeros actos
fue pedir un informe al alto consejero para la paz
sobre la voluntad de la guerrilla y la factibilidad
de entrar en negociaciones con ella. Con este acto,
Samper quiso darle un viraje a la política de los
últimos años de Gaviria, que pretendía tratar a
la guerrilla simplemente como un grupo de
bandidos y secuestradores, sin reconocer su
carácter político. Samper restauró la concepción
política del conflicto armado colombiano. Y
después de 100 días, cuando el alto consejero
para la paz rindió su informe, también afirmó
que, a pesar de todo, las guerrillas siguen
siendo actores políticos, y que sí existían las
condiciones para negociar con ellas.
Infortunadamente, es poco lo que se ha
avanzado entre el Informe de los Cien Días y el
momento actual. La crisis presidencial desvió
cualquier posibilidad de avance en ese campo.
¿Qué es lo que hay que hacer para llegar a la
paz en Colombia? Yo sigo pensando que se
puede negociar una paz duradera con la
guerrilla. Y hay que estar preparados para
cuando llegue la oportunidad de sentarse a la
mesa de negociación otra vez. Yo diría que
cuando se combinan las lecciones que han
dejado las anteriores negociaciones en
Colombia con la experiencia internacional, se
llega a la siguiente conclusión adicional: el
gobierno tiene que ser audaz para llegar a la
paz, mucho más audaz de lo que ha sido; tiene
que trazar una agenda que comprometa a la
guerrilla y satisfaga sus reclamos históricos. Es
decir, hay que buscar una agenda que implique
cambios fundamentales (y necesarios) en el país.
Es muy difícil que la guerra pueda rechazar una
agenda de tal envergadura. A mi modo de ver, hay
tres temas que tienen que ser abordados en la
mesa de negociaciones para llenar esos
requisitos:
• La reforma de la estrategia de segundad nacional
del país. Las Fuerzas Armadas de Colombia
tienen como misión estratégica la guerra
interna. El ejército sigue teniendo lazos con
los grupos paramilitares a través de
organizaciones de inteligencia y otros
mecanismos. Sin terminar la guerra no se
pueden reformar las Fuerzas Armadas. Hay
que hacer estas reformas como parte de un
acuerdo final de paz. Hay que acordar, con la
guerrilla y con el país, una nueva misión
y orientación de la fuerza pública después de
que se termine el conflicto armado.
Unilateralmente, y mientras siga la
insurrección armada, eso no será posible.
Reforma agraria. La cuestión de la tierra ha sido la
principal evidencia histórica de las FARC, y de
hecho, del movimiento campesino organizado
desde la década de los treinta. Sin embargo, hay
que reconocer que la redistribución de la
tenencia de la tierra es más difícil hoy que en
1984, cuando se firmaron los primeros acuerdos
de cese al fuego en la administración Betancur.
Habría sido más factible hacer la paz hace 10 o
12 años. Desde esa época, el narcotráfico se ha
convertido en un terrateniente muy
significativo en el país. Hoy en día, cualquier
reforma agraria redistributiva tendría que
enfrentar también el poder de los narcotrafican-
tes en el sector rural colombiano.
Poder local. A pesar de que retóricamente dicen lo
contrario, yo afirmaría que los grupos
guerrilleros tienen más interés en acceder al
poder local que al Congreso o a los otros
órganos de poder de representación nacional.
Sus intereses reales y ventajas políticas están
básicamente circunscritos al poder local. En vez
de repetir la historia de fracaso de los otros
movimientos armados que han entregado sus
armas a cambio de una participación nacional,
podría ser más ventajoso para la guerrilla y para
la estabilidad del país crear algunos mecanismos
que favorezcan la acción política local de la
guerrilla, como base de su participación
nacional.
Una política de paz basada en una agenda como
la descrita aquí requería gran audacia del
gobierno. Hay que entender que tal agenda no
equivale a regalar una parte del país a la
subversión, como algunos afirman. Sería la base
de una paz duradera. Así sucedió en El Salvador,
donde firmaron un acuerdo de paz con una
agenda similar. Convirtieron la guerrilla en actor
político comprometido con las reglas
institucionales del régimen legal salvadoreño. A
pesar de las diferencias entre los dos países,
tales acuerdos y tales resultados son posibles en
Colombia.
Hay un factor adicional que pueden aportar la
experiencia salvadoreña y varios otros procesos
internacionales: la creación de una Comisión de
Verdad. Después de la paz, es necesario empezar
un proceso de reconciliación nacional. Para ello,
un paso esencial es una Comisión de Verdad que
rinda cuentas al país y establezca la historia
oculta del conflicto interno. Aunque hay
aministías, el país merece saber la verdad de su
propia historia y de las actuaciones de ambos
bandos en el conflicto. La fórmula es de
perdón, pero no de olvido.
Finalmente, hay que admitir que para llegar a
la paz en Colombia se necesita el concurso de la
comunidad internacional. La experiencia
demuestra que si el gobierno y la guerrilla
negocian solos no llegarán a la paz. Se requiere
la participación de agentes externos que
tendrían como función impedir que se rompan
las negociaciones, como se ha visto en
Colombia. Es cierto que en este sentido,
Colombia difiere de Centroamé-rica. Allí, la
participación de Estados Unidos fue decisiva,
sobre todo en su presión sobre las Fuerzas
Armadas salvadoreñas. En Colombia, Estados
Unidos no tiene un papel tan protagónico y
considerable, a pesar de que se han
incrementado las relaciones entre los militares
de los dos
países con la expansión de la guerra
antinarcóticos. Pero la mediación no tiene que
provenir de los Estados Unidos; igual que en
Centroamérica, existen otros agentes
internacionales que podrían estimular la
negociación y la agenda de reformas y vigilar la
ejecución de un acuerdo final de la paz, como lo
son las Naciones Unidas o algunas
organizaciones no gubernamentales.
Estoy convencido de que se puede llegar a una
paz negociada en Colombia. Pero no se pueden
seguir desperdiciando las oportunidades de
negociación cuando se presenten. ¿Cuántas
generaciones de colombianos han
experimentado la guerra? Ya es tiempo de
terminar con la idea de que Colombia es
excepcional y de que la violencia es una
característica permanente de la vida política del
país. Hay que aprender tanto de las
experiencias internacionales como de las
experiencias colombianas en materia de
negociaciones. Así, el país puede encontrar una
solución definitiva al conflicto armado.