Resolución #098-2015-CG-TSRA

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tA CONTRALORÍA
CTNTRAL DE TA REPÚBIIC,A
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
RESOLUCIÓN N' 098-201 s.CG/TSRA
EXPEDIENTE N" 054.20.I 3.CG/INSS

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MARIANO MELGAR - AREQUIPA
ADMINISTMDOS : JOSÉ ALEJANDRO VELASOUU LÓPEZ

ELEANA BEATRIZ VELA RAMOS
CARMEN GIOVANNA MENDOZA UGARTE
JUAN LUIGUI MENDOZA SOTA
SUMILLA : Se declaran infundados los Recursos de Apelación contra la

Resolución N" 001-054-201S.CG/SAN, emitida por el Órgano
Sancionador.
En Lima, a los 23 días del mes de octubre de 2015, en la Sesión N'079-2015 de la Sala del
Tribunal Superior de Responsabilidades Adminlstrativas, con la asistencia de los Señores
Vocales Dolorier Torres, Presidente, Ferrero Diez Canseco, Rojas Montes, Nué Bracamonte y
Ramirez Trucios; se emite la siguiente Resolución:
I, VISTOS,
Los Recursos de Apelación acumulados interpuestos por los administrados señores José
Alejandro Velásquez López, Eleana Beakiz Vela Ramos, Carmen Giovanna Mendoza
Ugarte, Juan Luigui Mendoza Sota, tram¡tados en Expediente N" 054-2013-CG/lNSS.
II. ANTECEDENTES.
2.1 El presente procedimiento tiene como antecedente el lnforme de Control N" 404-
201 3-CG/CRS-EE, del 12 de agosto de 201 3, denominado "Proceso de contratación
de bienes y servicios, y manejo de fondos públicos", correspondiente al periodo
comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el30 de junio de 2012.
22 Mediante Resolución N'

001-2014-CG/|NSS, del 22 de enero de 2014, obrante a )
Fojas 1895 a 191 1 del Expediente, el Órgano lnstructor Sur de la Contraloría
General de la República, en adelante la CGR, instauró procedimiento administrativo
sancionador a los administrados señores Velásquez López, en su condición de
Jefe de la Unidad de Recursos Humanos y Personal; Vela Ramos, en su condición
de Gerente de Administración y Finanzas; Mendoza Ugarte, en su condición de
Gerente de Administración y Finanzas(r); y Mendoza Sota, en su condición de
Y
Fojas 580 a 596 y 642 a 653 del Exped¡enle, respectivamente
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=o
LA CONTRALORIA
CENIRAT DE tA RIPÚBLICA
PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR
Gerente Municipal; en la Municipalidad Diskital de Mariano Melgar, en adelante la

Entidad, por la presunta comisión de la infracción prevista en el lnc. a) del Art.46"
de la Ley N" 27785(2), modificada por la Ley N' 29622, al haber incunido en la
conducta descrita y especificada como infracción graves en el lnc. c) del Art. 6' de
su Reglamento(l), como a continuación se detalla:
Administrados lnfracción Calificación

José Art. 6" Inc, c) Grave
Eleana Beatriz Vela Ramos Art. 6" lnc. c) Grave
Carmen Giovanna Mendoza Ugarte Art. 6' lnc. c) Grave
Juan Luiqui Mendoza Sota Art. 6' lnc, c) Grave
Presenlados los descargos de los administrados, y sobre la base de las

conclusiones del Informe de Pronunciamiento N' 00'l-2015-CG/lNSS, mediante
Resolución N" 001-054-201S-CG/SAN, del 7 de abril de 2015, emitida por la
Jefatura del Órgano Sancionador, se determinó lo siguiente:
2.3.1 En cuanto al administrado señor Velásquez López:
. Respecto a la infracción contenida en el lnc. c) del Art. 6' del

Reglamento de la Ley N" 29622 (Grave)
Ley N" 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacionalde Controly de la Contraloría Gensral d6la República
'Art. 46'.- Conductas infrac{oras
Conductas infractoras en mater¡a de responsabilidad administrativa funcional son aquellas en las que ¡ncurren
los servidores y funcionarios públicos que contravengan el ordenamiento juridico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que pertenecen Entre eslas encontramos las siguientes conductas:
()
a) hcumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarollo de sus
actividades, asi como las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcronario
público.
()'
oscreto Supremo N' 023.201'l -PCM, Reglamento ds lnfracciones y Salciones para la Responsabil¡dad
Adm¡nlstrativa Funcional Der¡vada de los lnformss Emitidos por los Organos del Sistema Nacional de
Control.
"Art.6'.- lnfracciones por incumplimionto de las disposicionos que ¡ntegran el marco legal aplicable a las ]
ontidades y dispos¡ciongs internas relacionadas a la acluación funcional.
Los funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad admin¡strativa funcional por la comisión de
infracc¡ones graves o muy graves, relaoonadas al incumplim¡ento de las disposiciones que integran el marco
? legal aplicable a las entrdades para el desarrollo de sus actividades, asi como de las disposiciones internas
vinculadas a su actuación funcional, especificamente por:
()
c) lncumplir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones, dietas o beneficios de
cualqu¡er indole de los funcionarios y servidores públicos. Esta infracción es considerada como grave.
()'
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,»
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LA CONTRALORIA
CENTRAI. DE I.A REPÚB[ICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADM¡NISTRATIVAS
La infracción se produjo cuando el administrado en su condición de Jefe

de la Unidad de Recursos Humanos, incumplió las disposiciones que
regulan el régimen de ingresos de los funcionarios públicos de la Entidad,
al haber dado conformidad con su visto y sello de la unidad a su cargo, a
las planillas de aguinaldos de Fiestas Patrias y Navidad del año 2011, y
las planillas de pago de los meses de febrero a julio de 2012, en las
cuales se incrementó indebldamente la remuneración de los funcionarios
de confianza y dirección de la Entidad, por montos superiores a los
establecidos en la normativa presupuestaria; asim¡smo, validó las planillas
con las cuales de otorgó indebidamente boniflcación por vacaciones a
personal de dirección y de confianza en los años 2011 y 2012 y por haber
emitido los informes y proveído dirigidos a la Gerencia de Administración y
Finanzas y a la Oficina de Contabilidad respectivamente para la
autorización del pago respectivo; infringiendo las normas presupuestarias
que regulan el régimen de ingresos de los funcionarios públicos;
ocasionando perju¡cio económ¡co a la Entidad, y por ende al Estado, por
el importe de S/. 89 138,79 (Ochenta y Nueve Mil Ciento Treinta y Ocho y
79/100 Nuevos Soles).
/-
Con las conductas descritas, el administrado incumplió las disposiciones \'/
que regulan el régimen de ingresos de los funcionarios públicos, al haber
infringido el numeral 6,1 del Al.6'e lnc. a) del Art.7" de la Ley N'
29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año liscal 2011, el
Art. 6" de la Ley N" 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2012, An. 1' del Decreto Supremo N" 138-2011-EF, Dictan
normas reglamentarias para el otorgamiento de Aguinaldos por Fiestas
Patrias, el Art, 1'del Decreto Supremo N" 219-2011-EF, Dictan Normas
reglamentarias para el otorgamiento de Aguinaldo por Navidad; asimismo,
incumplró sus funciones establecidas en el [/OF y ROF de la Entidad y el
Art. 149" de la Ley N'27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
2,3.2 En cuanto a la adm¡n¡strada señora Vela Ramos:
Respecto a la infracción conten¡da en el lnc. c) del Art. 6" del

Reglamento de la Ley N' 29622 (Grave)
La infracción se produjo cuando la adm¡nistrada en su condición de
J\ Gerente de Administración y Finanzas de la Entidad, incumplió las

disposiciones que regulan el régimen de ingresos de los funcionarios
públicos de la Entidad, al haber aprobado mediante los proveídos que
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tA CONTRATORIA
CENTRAI. DE [A NEPUEI.ICA
suscribió, las planillas de remuneraciones con las cuales se pagó a

personal de conflanza y dirección el aguinaldo de Fiestas Patrias del año
2011 por montos superiores a los establec¡dos en la normativa
presupuestaria; asimismo, aprobó el pago indebido de bonificación por
vacaciones a favor del citado personal, cuando la creación de este
beneficio estaba proscrito por las normas presupuestarias que regulan el
régimen de ingresos de los funcionarios públicos; ocasionando perluicio
económico a la Entidad; y por ende al Estado, por el importe de S/. 13
952,00 (Trece Mil Ciento Novecientos Cincuenta y Dos y 00/100 Nuevos
Soles).
Con las conductas descritas, la adminiskada incumplió las disposiciones

infringido el numeral 6.1 del Art. 6' e lnc. a) del Art. 7" de la Ley N'
29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 20'l 1, y el
Art. 1" del Decreto Supremo N'138-201'l-EF, Dictan normas
reglamentarias para el otorgamiento de Aguinaldos por Fiestas Patrias;
asimismo, incumplió sus funciones establecidas en el l\4OF y ROF de la
Entidad y el Art. 149' de la Ley N' 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
2.3.3 En cuanto a la administrada señora Mendoza Ugarte:
. Respecto a la infracc¡ón contenida en el lnc. c) del Art. 6" del

Reglamento de la Ley N'29622 (Grave)
La infracción se produjo cuando la administrada en su condición de

Gerenle de Administración y Finanzas, incumplió las disposiciones que
regulan el régimen de ingresos de los funcionarios públ¡cos de la Entidad,
al haber aprobado mediante los proveidos que suscribió, las planillas de
pago de los meses de febrero a julio de 2012, en las cuales se incrementó
indebidamente la remuneración de los funcionarios de confianza y
dirección de la Entidad, así como las planillas de aguinaldos de Navidad
7
del año 201 1 y Fiestas Patrias del aio 2012, por montos superiores a los
establecidos en la normativa presupuestaria, a favor del Alcalde y
personal de conflanza y de dirección; asimismo, aprobó las planillas con
7 las cuales se otorgó indeb¡damente bonificación por vacaciones a
personal de dirección y de confianza en el año 2012; infringlendo las
normas presupuestarias que regulan el régimen de ingresos de los
funcionarios públ¡cos; ocasionando perjuicio económico a la Entidad, y por
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LA CONTRALORIA
CENERAL DE LA REPÚ8LICA
ende al Estado, por el ¡mporle de S/. 27 384,'11 (Veintisiete Mil

Trescientos Ochenta y Cuatro y 1 1/100 Nuevos Soles).
Con las conductas descritas, la administrada incumplió las disposiciones

infringido el numeral 6.1 del Art. 6" e lnc. a) del Art. 7" de la Ley N"
29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 20'11, el
Art, 6'de la Ley N' 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2012, el Art. 1" del Decreto Supremo N' 219-20'1 1-EF, Dictan
Normas reglamentarias para el otorgamiento de Aguinaldo por Navidad;
asimismo, incumplió sus funciones establecidas en el MOF y ROF de la
Entidad y el Art. 149' de la Ley N" 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
2.3,4 En cuanto al administrado Mendoza Sota:
Respecto a la infracción contenida en el lnc. c) del Art. 6"

Reglamento de la Ley N" 29622 (Grave)
La infracción se produjo cuando el administrado en su condición

del
de
\l
Gerente Municipal, incumplió las disposiciones que regulan el régimen de
ingresos de los funcionarios públicos de la Entidad, al haber autorizado, a
través de proveído con su firma, que se paguen las planillas de
remuneraciones de los meses de febrero a julio de 2012, asi como las
planillas de aguinaldos de Fiestas Pakias de 2012, por montos super¡ores
a los establecidos en la
normativa presupuestaria; beneficiando
inegularmente a los mencionados funcionarios, incluida su persona;
asimismo, aprobó el pago de las planillas con las cuales se otorgó
indebidamente bonificación por vacaciones a personal de dirección y de
confianza en los años 2011 y
2012, infringiendo las normas
presupuestarias que regulan el régimen de lngresos de los funcionarios
públicos; ocasionando perjuicio económico a la Entidad, y por ende al
Estado, por el importe de S/. 30 052,01 (Treinta Mil y Cincuenta y Dos y
0'l/'100 Nuevos Soles).
Con las conductas descritas, el administrado incumplió las disposiciones
N'\
infringido el numeral 6.1 del Art,6'e lnc, a) del Art.7'de Ia Ley (J
29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011, el
Art. 6' de la Ley N" 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2012, Art, 1" del Decreto Supremo N" 138-201 l-EF, Dictan
_Á_
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tA CONTRALORfA
CENTRAI, DE LA RtPÚBI,ICA
normas reglamentarias para el otorgam¡ento de Aguinaldos por Fiestas

Patrias, asimismo, incumplió sus funciones establecidas en el MOF y ROF
de la Entidad y el Art 149' de la Ley N' 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
2.4 En consecuencia, el Órgano Sancionador impuso a los adminishados señores

Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Mendoza Sota la sanción de
un (1) año de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, al habérseles
determinado responsabilidad administraliva funcional.
2,5 Al no enconkarse de acuerdo con lo resuelto por el Órgano Sancionador, los

administrados señores Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Velasquez López
interpusieron Recurso de Apelación el 4 de mayo de 2015, aFojas3272 a 3299 del
Expediente, y el adminiskado señor Mendoza Sota interpuso Recurso de Apelación
el 6 de mayo de 20'15, a Fojas 3471 a 3497 del Exped¡ente; habiéndose emitido el
concesorio de apelación por el Órgano Sancionador.
26 Los administrados señores Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Velasquez López,

L-l--\
con escrito presentado el 4 de mayo de 2015, y el administrado señor Mendoza
Sota mediante escnto presentado el 6 de mayo de 2015, interpusieron Recurso de
Apelación contra la Resolución N" 001-054-201S-CG/SAN, bajo los siguientes
argumentos:
(i) El 20 de mazo de 2013, el Contralor informó en los medios de comun¡cación

las auditorias realizadas en las Entidades públicas del sur del pais y señaló
que d¡stintos funcionarios y servidores públicos habian incurrido en
responsabilidad administrativa funcional, por lo que dicha conducta del
Contralor constituiría una vulneración al Debldo Procedimiento y al Derecho
de Presunción de lnocencia por ex¡stir un adelanto de opinión.
(ii) Asimismo con la exposición de los resultados del Plan Misti realizado en la
región sur se ha vulnerado los principios de control gubernamental recogidos
en la Ley N" 27785, como son el de Legalidad, el Debido Proceso de Control,
la Presunción de Licitud, y los principios de Reserva y Confidencialidad. 7
(iri) La Resolución impugnada ha vulnerado el derecho a la motivación debido a
que la misma no ha detallado de forma contundente el criterio adoptado por
el Órgano Sancionador.
Y (iv) Señalan que el Decreto Supremo N" 070-85-PCM establece el procedimiento
de negociación bilateral y que permitia que los funcionarios de confianza
también participen en dicha negociación,
(v) Añaden que el Art.4 del Decreto Supremo N'051-91-PCl\4 establece que las
remuneraciones de los Funcionaros de los Gobiernos Locales incluye las
{
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tA CONTRALORIA
CENERAL DE LA RTPÚB[rcA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB!L¡DADES ADMINISTRATIVAS
remuneraciones que se están perc¡b¡endo por concepto de Pactos

Colectivos. Además agregan, que el Art. 42" de la Constitución no prohíbe
que los funcionarios con poder de decisión sean partícipes de los derechos y
beneflcios que se otorgan a los sindicalizados,
(vi) El Af,'121" del Decreto Supremo N" 005-90-PCM establece que las
entidades públicas no discriminan al otorgar derechos y beneficlos enke
servidores sindicalizados y no sindicalizados.
(vii) Manifiestan la Ley Orgánica de [/unicipalidades señala que los Gobiernos
Locales gozan de autonomía politica, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia.
(viii) Señalan que el la Autoridad Nacional del Servicio Civil emitió el Informe
Técnico N" 523-2014-SERVIR/GPGSC el 28 de agosto de 2014, mediante el
cual se señala que existe una confusión sobre el alcance de las
negociaciones colect¡vas a los distintos funcionarios y servidores públicos de
las entidades. En ese sentido, deberia aplicarse el eximente de
responsabilidad detallado en el lnc. e) del Art. 18" del Reglamento de la Ley
N'29622, referido al error inducido por la administración por un acto o
disposición administrativa confusa o ilegal.
2.7 Mediante escr¡tos presentados el 5 de mayo de 2015, los administrados señores

Mendoza Ugarte, Vela Ramos y Velásquez López ampliaron los alegatos de sus
recursos de apelación, señalando lo siguiente:
(i) Los administrados señalan que no son responsables de la aplicación

extensiva de los beneficios contenidos en las Resoluclones N' 057-20'11-
MDMM del I de mazo de 20'l'l y N" 031-2012-NIDMM del 7 de febrero de
2012.
(ii) Manifiestan vulneración al Principio lndubio Pro Operarlo por haberse
aplicado las leyes de presupuesto de los años 20'l I y 2012 en lugar de la Ley
N' 28411.
(¡ii) Finalmente señalan que el Órgano Sancionador ha vulnerado el principio de
debido procedimiento y su derecho de defensa al haber emitido la ResoluciÓn
N'001-054-201S-CG/SAN sin que haya recibido los descargos y sin la +
realización del lnforme Oral. También alegan vulneración al
principio de
Razonabilidad,
III, DE LAS ACTUACIONES PROCEDIMENTALES DEL TSM. Y

3.1 l/ediante Decreto N' 148-2015-CGfiSM, del 9 de junio de 2015, se resolvió
acumular los recursos de apelación interpuestos por los adminiskados contra la
-7 - ,*
-o
LA CONTRALORfA
CTNERAT DE LA REPÚBtICÁ
Resolución N'001-054-2015-CG/SAN, la misma que es materia de controversia en

el presente caso.
3.2 En los recursos de apelación presentados por los administrados señores Vela
Ramos, Mendoza Ugarte y Velásquez López, solicitaron el uso de la palabra a fin
de informar oralmente sobre la fundamentación del agravio descrito en los Recursos
de Apelación, a Vista de la Causa en el presente grado, conforme al Art, 50'del
Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, aprobado
por Resolución de Contraloria N" 244-2013-CG,
3 3 Con Decreto N" 281-201s-CGfl"SM, del 1 de octubre de 2015, esta Sala resolvió
programar y conceder el uso de la palabra a los mencionados administrados, para
que informen oralmente a la vista de la causa, siendo citados a la sede del TSM
para el 15 de octubre de 2015 a las 10:00 horas.
3.4 La audiencia pública se desarrolló en la fecha prevista, haciendo uso de la palabra

el abogado señor Julio César Castiglioni mn Registro CAL N' 16720 en
/ --.,. representación de los administrados Vela Ramos, lr¡'lendoza Ugarte y Velásquez
' López; y fundamentando los agravios expuestos en el Recurso de Apelación;
sujetando su conducta procesal a las reglas de la buena fe, veracidad y respecto a
la Sala, conforme consta en la grabación conespondiente,
3.5 Mediante Decreto No 304-20'15-CG[|SRA, del 15 de octubre de 2015, se declaró

que el expediente se encuentra listo para resolver.
IV, BASE LEGAL Y COMPETENCIA DEL TSM.
4.1 Conforme al Art, 82'de la Constitución, la CGR es el órgano constitucional superior

del Sistema Nacional de Control encargado de supervisar la legalidad de la
ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de
los actos de las instrtuciones sujetas a control, para lo cual goza de autonomía
conforme a su ley orgánica, 7
4,2 El lnc. d) del An.22' y el Art. 45' de la Ley N' 27785, incorporado por la Ley
N'29622, confieren a la CGR la potestad sancionadora en materia de
v responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes de control
emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control a los servidores y
funcionarios públicos que incunan en conductas graves y muy graves que
q\ contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la

Entidad a la que pertenecen.
-8-
-o
LA CONTRATORfA
CENIRAI- DE I-A REPI,8IICA
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONAOOR
4.3 De conformidad con los Arts. 51", 56'y 59'de la Ley N" 27785, incorporados por
la Ley N" 29622, y su Reglamento, así como por los Arts. 3" y 8' del Reglamento
del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, aprobado por
Resolución de Contraloria N" 244-2013-CG, el TSM, es un órgano colegiado,
adscrito a la CGR, dotado de independencia técnica y funcional en las materias de
su competencia y autonomía en sus decisiones, encargado de resolver en segunda
y última instancia administrativa los recursos de apelación contra las resoluc¡ones
emitidas en la primera instanc¡a del procedimiento adminiskativo sancionador
iniciado por la CGR.
4.4 La Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley N" 29622,
establece que en todo lo no previsto en el citado Reglamento, se aplica en forma
supletoria lo dispuesto en la Ley N" 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, así como las fuentes del procedimiento administrativo que esta última
establece.
V. CONSIDERANDO,
§ Controversia.
5.1 De los recursos de apelación presentados, la conlrove¡sia radica en identificar si: (i)
la resolución impugnada ha vulnerado el derecho de motivación; (ii) el personal
beneficiado tenia la condición de funcionarios de confianza; (iii) la imputación se
sustenta en un sentido interpretativo del Art.42" de la Constitución; (iv) la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto permite incrementos a favor de
funcionarios de confianza a través de la negociación colectiva; (v) se ha vulnerado
el principio de in dubio pro operario, de igualdad de oportunidades y de no
discriminación en materia laboral; (vi) se ha constituido la causal eximente de
responsabilidad establecida en el lnc, e) del Art. 18" del Reglamento de la Ley N"
29622.
Sobre la vulne¡ación al derecho de motivación.

§ )
5,2 Los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y
Mendoza Sota señalan que la resolución impugnada ha vulnerado el derecho de
YY-
motivación debido a que la misma no ha detallado de forma contundente el criterio
adoptado por el Órgano Sancionador al momento de imponerles la sanción de 0
inhabilitación.
-9- A
\ l.^
/
-o
tA CONTRALORfA
GTNIRAI- OE tA RIPÚBIICA
5.3 Al respecto, este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el deber de motivación de los

actos administrativos en anteriores resoluciones(a), como garantía constitucional de
la administración de justicia, y del debido procedimiento administrativo en particular,
en concordancia con lo establecido por el lnc, 5 del Art. 139' de la Constitución y la
pacifica jurisprudencia del TC, que establece que la exigencia de motivación no es
privativa de las decisiones judiciales sino se extiende de modo horizontal en todo el
sistema juridico a 'todo tipo de acfos administrativos, inponiéndose /as mrsmas
razones para exigila tanto respecfo de actos emanados de una potestad reglada
como discrecional"; significando no so/o "expresar únicamente bajo qué norma legal
se explde el acto adnin¡strativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta
-pero suficiente- las razones de hecho y e/ sustenfo juridico que justifican la
decisión tomada'\s).
5.4 Art.6'de
Asimismo, este principio se encuentra contenido en los Incs. 6.1 y 6.3 del
la Ley N" 27444@, cuando señala que la motivación debe comprender tanto la
relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico
como la exposición de las razones juridicas y normativas que con referencia directa
a los anteriores justifican el acto adoptado, no siendo admisibles como motivac¡ón,
la exposición de fórmulas generales o vacias de fundamentación para el caso
concreto o fórmulas vagas, contradictorias o insuficientes que no resulten
esclarecedoras para la motivación del acto.
5.5 Por último, en lo que concierne al procedimiento administrativo sancionador a cargo

de la CGR, la exigencia de motivación de las resoluciones de sanción se encuentra
expresamente prevista en los Arts, 51'y 54" de la Ley N" 27785, incorporados por
la Ley N'29622,en el lnc, 5 del Art.32'y el lnc. a) del Art. 47'del Reglamento de
la Ley N" 29622, en el Literal d) del Apartado 5.4.3 y en el Apartado 6,1.2.4 de la
Directiva.
(4)
Por ejemplo, véase Resolución N' 004-2013-CG/TRSA, publicada en el Porlal lnstitucional.
(5)
Sentencia recaida en el Expediente N' 009'1-2005-P¡/TC, Fundamento Noveno.
(6)
Ley N'27444, Ley dol Procsd¡miento Administrat¡vo General
t "Art.6'.. Motivación del aclo administrativo

6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso especÍf¡co, y la expos¡ción de las razones juridicas y normat¡vas que con referenc¡a directa a
-10-
-o
LA CONTRALORíA
GTNIRAT DT I-A RIPÚB[rcA
TRIBUNAL SUPERlOR DE RESPONSAB!LIDADES ADMINISTRATIVAS
5.6 En atención a lo anteriormenle expuesto y conforme a lo establecido por este

Colegiado, la motivación "comprende tanto un aspecto interno, que exige que la
decisión haya sido correctamente inferida de /as premisas que la sustentan, como
externo, que consiste en Tusfl/?c ar las premisas que lo fundamentan. Mientras que el
priner aspecto se agofa en el arnazón argumentativo racional, que permite
presentar a la decisión final como el resultado de decisiones antecedentes, el
segundo exige que la motivac¡ón empleada sea congruente, conpleta y suficiente
para justificar la decisión final adoptada'\t).
5.7 Asimismo, en cuanto a la ausencia de motivac¡ón como vicio de nulidad, debe

precisarse que el lnc. 4 del Art. 3" de la Ley N' 27444, señala que la motivación
constituye uno de los requ¡sitos de validez del acto administrativo, asimismo según
el Num.5 del Apartado 6.2.3 de la Directiva, el acto adm¡n¡skativo debe estar
debidamente motivado en proporción al conten¡do y conforme al ordenam¡ento
jurídico; siendo que, de conformidad con lo dispuesto por el Arl. 10' de la Ley N'
27444, su ausencia conflgura un vicio que genera la nulidad de pleno derecho.
5.8 En consecuencia, la Sala procede a evaluar primero, si se han transgredido los

parámetros normativos fijados para la motivación de los actos adminiskativos y, en
segundo lugar si se ha incunido en una causal de nulidad de la Resolución N'001-
054-2015-CG/SAN, conforme Io ha alegado el administrado en su recurso de
apelación.
5.9 En ese orden de ideas, conesponde analizar si la Resolución N" 001-054-2015-

CG/SAN apelada ha cumplido con la justificación intema y
externa del
pronunciamiento venido en alzada:
En cuanto a la justificación interna, se advierte que los Considerandos

expresados en la Resolución apelada (3,8 y 3.9) como motivación de la
decisión adoptada con respecto a los administrados corresponde al análisis
de los hechos probados en el expediente, la determinación de la normativa
aplicable y su ¡nterpretación en el caso concreto y, por tanto, resulta ¡,.
r
/
congruente para establecer la responsabilidad administrativa funcional I
incunida por los administrados en el caso concrelo, el tipo de sanción a
u
imponerse y el grado de intervención en los derechos del adm¡nistrado.
En cuanto ala justificación exferna, se debe señalar lo siguiente:
(7) Resolución N' 004-2013-CGffSRA
-11 -
-o
tA CONTRALORfA
CENTRAL DE LA RTPÚBIICA
o Sobre la relación concreta y directa de los hechos probados, es posible

apreciar que en el los Considerandos 3.8,1 a 3,8,10 de la Resolución
apelada se detalla y desvirtúa los descargos de los administrados,
Asimismo, se detallan los hechos que a criterio del Órgano
Sancionador, acreditan debidamente sus conductas infractoras.
. Sobre la exposición de las razones jurídicas y normativas que justiflcan
la sanción impuesta, se observa que en el Fundamento 3.9 de la
resolución materia de análisis se explican suficientemente las razones
juridicas que llevaron al Órgano Sancionador a determ¡nar la existencia
de conductas infractoras y responsabilidad adm¡nistrat¡va funcional
para los administrados,
o Por último, se aprecia que en el Considerando 3,10 de la Resolución
apelada se hace mención expresa a los criterios que empleó dicho
Órgano para graduar las sanciones impuestas a los admin¡strados,
incluyendo un análisis de las circunstancias en las que fueron
cometidas la infracción, el grado de participación en el hecho
imputado, el periuicio causado y la gravedad de la infracción cometida
t-...''\ considerando el daño al bien juridico protegido.
(iii) A la luz de estas consideraciones, este Colegiado encuentra que la

Resolución materia de grado ha sido razonable y debidamente motivada
desde el punto de vista de la garantia constitucronal prevista en el lnc. 5 del
Art. 139" de la Constitución, por lo que cumple con los estándares suficientes
del debido procedimiento administrativo en cuanto al requisito de la
motivación de los actos administrativos, actos de la administración, hechos
de la administración y resoluciones administrativas, sea de alcance general o
partrcular, concordado con la exigencia de validez establecida en el lnc.4 del
Art.3'de la Ley N' 27444, desestimándose por ello el alegato de los
administrados expuestos en sus recursos de apelación,
§ Sobre la condición de funcionarios de confianza.

-/
5,10 Las imputaciones por las que fueron sancionados los administrados señores
Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Mendoza Sota en estricto
consisten, que en ejercicio de sus cargos denko de la Entidad incumplieron las
disposiciones que regulan el régimen de ¡ngresos de los func¡onar¡os públicos de la
Entidad y con lo dispuesto en las leyes anuales de presupuesto de |os ejercicios
2011 y 2012, asi como las normas reglamentarias que fijan los montos por concepto
de Aguinaldos por F¡estas Patrias y Navidad y la Bonificación por escolaridad para
los años 2011 y 2012, al haber dado conformidad, aprobado y autorizado con su
vistos, firmas y sellos de la unidad a su cargo, las planillas de aguinaldos de Fiestas
{
- t¿-
-o
LA CONTRATORíA
GINERAI. DE I.A REPI]8LICA
Patrias y Navidad del año 2011, y las distintas planillas de pago de los meses de
febrero a julio de 2012, en las cuales se incrementó indebidamente la remuneración
de los funcionarios de confianza y dirección de la Entidad, por montos superiores a
los establecidos en la normativa presupuestaria; asimismo, validaron las planillas
con las cuales de otorgó ¡ndebidamente bonificac¡ón por vacaciones a personal de
dirección y de conflanza en los años 2011 y 2012, ocasionando perjuicio económico
a la Entidad, conforme se ha detallado en los antecedentes de la presente
Resolución,
5.11 Sobre el particular, la definición de funcionario público, de conformidad con el Al.

4" de la Ley Marco del Empleo Público - Ley N" 28175¡, es aquel que desanolla
funciones de preeminencia politica, reconocida por norma expresa, que representan
al Estado o a un sector de la población, desarrollan politicas del Estado y/o dirigen
organismos o entidades públicas, pudiendo ser:
(i) De elección popular directa y universal o confianza politica originaria.

(ii) De nombramiento y remoción regulados.
(iii) De libre nombramiento y remoc¡ón.
5.12 Po¡ su parte, respecto a los empleados de confianza, la mencionada ley los define
como aquellos que desempeñan cargo de conflanza técnico o politico, distinto al del
funcionario público, encontrándose en el entorno de quien lo designa o remueve
libremente y que en ningún caso será mayor al 5% de los servidores públicos
ex¡stentes en cada entidad.
513 Parte de la ies(ri¡¿(s) sostiene que los trabajadores de confianza son aquellos con
un mayor grado de responsabilidad en atención a la tarea que desempeñan y de
alguna manera hacen presente el interés del empleador.
5.14 Es necesario señalar que, tal como lo ha afirmado la Autoridad Nacional del
Servicio Civil - SERVIR, en el lnforme Legal N'368-2011-SERVIR/GG-OAJ(10), a
partir de la derogatoria del Decreto Legislativo N" 560, no se ha contado con alguna
norma que de manera específica defina a los cargos que son considerados de 3
confianza, lo cual implica que cada entidad determine los cargos de confianza
dentro de la misma, en atención a sus particularidades organizacionales, por .
^
aplicación de los criterios establecidos en el Decreto Legislativo 276, su tl' \I
Reglamento, así como aquellos previstos en el Art.4'de la Ley Marco del Empleo U
Público.
(8)
(s)
De Buen, Néstor. Derechos del Trabajador de Confianza. México: lnstituto de lnvestigaciones Jurídicas, 2000, p. 15.
(10)
Publicado en el Portal lnstituc¡onal de SERVIR: <www.servir.gob.pe>
_ l1_
A
tA CONTRALORfA
CENTRAI- DE LA RTPt]BLICA
TR!BUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
5.15 Respecto de los gobiernos locales, el numeral 17 del Art. 20" de la Ley Orgánica de
Municipalidades - Ley N" 27972, establece como una atribución del alcalde el
designar y cesar al gerente mun¡cipal y, a propuesta de éste, a los demás
funcionarios de confianza,
5.16 Particularmente, respecto a

la imputación concreta que recae sobre los
administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y
Mendoza Sota, por haber incumplido las disposiciones que regulan el régimen de
ingresos de los funcionarios públicos de la Entidad y con lo dispuesto en las leyes
anuales de presupuesto de los ejercicios 2011 y 2012, por haber dado conformidad,
aprobado y autorizado con su vistos, firmas y sellos de la unidad a su cargo, el pago
a d¡stintos funcionarios de confianza y dirección, según los Pliegos de Cargos,
obrante a fojas 1912 a 1955, este Tribunal debe señalar que en el Considerando
3.8.1 de la Resolución N" 001-054-201S-CG/SAN se tiene por acreditado el pago
1......-_ indebido realizado a distintos funcionarios de confianza y de dirección de la
Municipalidad Mariano [4elgar.
5.17 Sin embargo, conforme se aprecia en el Anexo N'5 del lnforme de Control a Fojas
153 a 159, y en la Ordenanza Municipal N'459 del 24 de abril de 2012, que aprobó
el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) de la l\4unicipalidad Distrital Mariano
Melgar, obrante en el expediente de Fojas 2562 a 2736; los cargos clasificados bajo
la condición de empleados de confianza (EC), son los siguientes:
5,'l7.1Alcalde
5. T,2Gerente Municipal.
1
5. 1 T,3Secretaría General,
5.17.4Gerente de Administración y Finanzas
5.17,5Gerente de Obras y Desarrollo Urbano.
5.17,6Jefe de la Oficina de Imagen lnstitucional,
5.17.7 Jefe de Tesoreria,
5.17.8Gerente de Planificación y Presupuesto. 7
5.17.9Gerente de Servicios Públicos,
5.17,10 Gerente de Administración Tributaria.
5.17,11 Gerente de Desanollo Social.
5.17 .12 P¡ocuradora Pública,
v 5.17,'13 Asesora Legal.

5.17,14 Secretaría de Alcaldia.
q\ 5.17.15 Gerente de Desarrollo Económico y Local.

5.17.16 Jefe de Tecnología de la lnformación.
+ -14-
-o
tA CONTRALORfA
CENTRAI DE LA NTPÚB[ICA
TRIBUNAL SUPERlOR DE RESPONSABILIDADES ADMINlSTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRAT¡VO SANCIONADOR
5.18 Estando a lo cual, este Colegiado estima que, respecto a la comisión de la

infracción prevista en el lnc. c) del Arl. 6'del Reglamento de la Ley N" 29622 porel
incumplimiento de las disposiciones que regulan el régimen de ingresos de los
funcionarios públicos de la Entidad y con lo dispuesto en las leyes anuales de
presupuesto de los ejercicios 2011 y 2012, por haber dado conformidad, debe ser
imputada a los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza
Ugarte y Mendoza Sota, solo respecto a la irregular percepción de dicho beneflcio
por parte del Alcalde (funcionario público de elección) y de los funcionarios de
confianza señalados en el Fundamento precedente. Empero, esto no implica un
desmedro en la responsabilidad administrativa funcional identiflcada en el presente
caso, puesto que a partir de la descripción tÍpica de dicha infracción se infiere como
pasible de sanción el incumplimiento de 'las drsposicio nes que regulan el régimen
de ingresos, renuneraciones, dietas o beneficios de cualquier indole de los
funcionarios y sev¡dores públrco"; independ¡entemente de la magnitud del perjuicio
causado con dicha infracción, siempre y cuando este exista.
5.19 Asimismo, de la revisión del expediente, se observa que los funcionarios

mencionados en el fundamento 5.17 de la presente Resolución fueron beneficiados
por la aplicación de los convenios colectivos celebrados entre el Sindicato Mixto de
Trabajadores Municipales de la Municipalidad Distrital de Mariano Melgar
(SITMMUN) y la [/unicipalidad Distrital de Mariano Melgar, conforme obra en los
documentos relativos al pago de planillas de remuneraciones los mismos que han
sido detallados en los lncs, a), b), c) y d) del Considerando 3.8.1 de la Resolución
N" 001-054-201 s-CG/SAN.
5.20 En consecuencia, se encuentra acreditada la condición de funcionarios de

confianza de las personas que fueron beneficiadas con los pagos antes indicados,
derivados de la aplicación irregular de los convenios colectivos celebrados con la
i/unicipalidad Distrital de Mariano Melgar, el cual no incluia a los Funcionarios de
Confianza debiendo ser desestimado este extremo de los recursos de apelación
presentados por los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos,
Mendoza Ugarte y Mendoza Sota. 7
§ Respecto a la reciente sentencia emitida por el Tribunal Constitucional
recaída sobre los Expedientes 0003-2013-Pl/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-
Prrc.
T
_\ 5.2'1 El Tribunal Constitucional (TC) en los Expedientes 0003-20'13-P|/TC, 0004-2013-
\\ Pl[C y 0023-2013-PlflC, Caso Ley de Presupuesto Público 2013,2014 y 2015,
emitió la Sentencia, publicada en el Diario Oflcial El Peruano de fecha 18 de
-y\ set¡embre de 2015, en la que resolvió:
-\ \
-15-
-o
tA CONTRATORfA
GENTRAT DT LA REPÚBIICÁ
"1. declarar INCONSIITUCIONAL la prohibición de negoc¡aciÓn colectiva para

incrementos sa/ariales de los trabajadores de la Administración pública contenida
en /as drsposiclon es impugnadas; en consecuencia, FUNDADAS EN PARTE, por el
fondo, las demandas de inconstitucíonalidad ínterpuestas contra el añículo 6 de la
Ley 29951, de presupuesto del sector público para el Año Fiscal 2013; por tanto, se
declara:
a) INCONSTITUCIO^/AIES /as expresiones "[...] beneficios de toda índole [.,,]" y

"[...] necanismo [...]", en la medida en gue no se puede prohibi de modo absoluto
el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectíva en la Administración
pública que implique acuerdos relativos a los increnentos remunerativos; y,
b) INCONSTIIUCIONAL, por conexión, y por refleiar una situaciÓn de hecho
inconstitucbnal, la prohibición de negociación colectiva para incrementos salariales
contenida en los añículos 6 de la Ley 30114, de presupuesfo del sector pÚblico para
el Año Fiscal 2014, y 6 de la Ley 30182, de presupuesfo del sector público para el
(-,..--... Año Fiscal 2015.
2. EXHORTAR al Congreso de la República a que, en el marco de sus atrlbuciones
y, conforne a lo señalado en elfundamento 71 de la presente sentencia, apruebe la
regulación de la negociación colectiva acotada, a pañir de la pimera legislatura
ordinaria del periodo 2016-2017 y por el plazo que no podrá exceder de un añ0,
lapso dentro del cual se decreta la vacatio sententiae del punto resolutivo No 1 de
esta sentencla.
3. Declarar FUNDADAS, EN PARTE, las demandas interpuestas contra el segundo
párrafo de la Quincuagésíma Cuarta disposición Complementaia Final de la Ley
29812 y deltercer párrafo de la Quincuagésima Octava disposición Complementaria
Final de la Ley 29951, por ser inconstitucionales por la forma.
4. Declarar INFUNDADAS /as denandas en lo demás que contienen,"
5.22 La referida Sentencia, no analiza la inclusión o exclusión de los funcionarios

públicos al derecho de la negociación colectiva, más bien, señala que una
prohibición absoluta a este derecho es inconstitucional, y que dicha restricción
resulta tolerable solo por un periodo limitado. Considerando que para el año 2
2013 ya habrian pasado más de tres años desde la primera vez que se planteó la
restncción del incremento de remuneraciones mediante el procedimiento de
negociación colectiva en las normas presupuestarias, para el Tribunal
Constitucional, ya se habria superado el tiempo razonable de tal reshicción, por
) n. lo que, correspondia deciarar la inconstitucionalidad de los articulos que prohibian
\\ la negociacrón colectiva en materia económica en el sector público,
_I\
OT\
'
,K
,.Ñ .16-
-o
TA CONTRALORIA
GENERAT DE I.A REPÚ8IICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINlSTRATIVAS
5,23 Sobre el particular, esta declaración de inconstitucionalidad está referida

exclusivamente al Art. 6" de la Ley N0 29951, y por un criterio de conexión, por
reflejar una situación de hecho inconstitucional, la prohibición de negociación
colectiva para incrementos salariales, alcanza también a las Leyes Nos 30114 y
30182, Leyes de Presupuesto para el Sector Público referente a los Años Fiscales
2013,2014 y 2015, respectivamente. Declarándose en forma expresa la rracaflo
sententiae, es decir, se han suspendido los efectos sobre la declaración de dicha
inconstitucionalidad hasta el in¡c¡o de la legislatura 2016-2017, otorgando el plazo
de un año para que el Congreso de la República emita la legislación pertinente
conforme a lo dispuesto en la Sentencia.
5,24 Conforme lo antes expuesto, la citada Sentencia de Inconstitucionalidad no irradia

sus efectos legales al presente caso, no solo porque se refiere a los años
presupuestales 2013, 2014 y 2015, ajenos al periodo objeto de controversia
(inegular otorgamiento de aguinaldos y bonif¡caciones a func¡onar¡os, durante los
años Fiscales 2011 y 2012\ sino que además su inaplicación, por parte del operador
juridico ha quedado suspendida por la flgura de la vacatio sententiae,
5.25 En ese orden de ideas, el tratamiento legal sobre negociación colectiva -a la fecha-,
no ha sido dejado sin efecto, alterado ni modificado por la Sentenc¡a del Tribunal
Constitucional tampoco puede ser ¡nterpretado via control difuso en sede
administrativa al existir un impedimento expreso por parte del Supremo intérprete
de la Constitución; y el ente rector del Sistema de Recursos Humanos, SERVIR no
ha variado su opinión legal uniforme desde el año 2010; en consecuencia,
prosiguiendo con la línea argumentativa fijada por este Tribunal nos remitimos a los
fundamentos expresados en la Resolución No 045-2014-CGffSM(r1),
§ El régimen constitucional de las negociaciones colectivas.
5.26 De conformidad con el Art. 4" del Convenio N' 98(14 de la Organización
lnternacional del Trabajo, en adelante la OlT, la negociación colect¡va es entendida
como cualquier forma de discusión o diálogo destinada a lograr un acuerdo, y tiene 7
por objeto reglamentar, por medio de acuerdos, contratos o convenios colectivos las
o\ñ/
condiciones del empleo, en consecuencia, tiene lugar entre un empleador, un grupo
de empleadores, una o más organizaciones de empleadores, por una parte, y una U
más organizaciones de trabajadores, por la otra,
ü\
(r1) Publicada en el Portal lnstitucionalde la CGR.

(r2) Convenro ratrlicado mediante Resolución Legislat¡va N' 1471 2, del 15 de noviembre de 1963.
-17 -
-o
LA CONTRATORIA
GTNTRAT DT I-^ RIPÚ8IICA
5.27 En nuestro texto const¡tucional, el numeral 2 del Al, 28" prescribe que el Estado
reconoce el derecho de negociación colectiva, fomentándola y promoviendo formas
de solución pacifica de los conflictos laborales, teniendo Ia convención colectiva
fueza jurídica vinculante en el ámbito de lo concertado,
5.28 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en adelante el TC, ha señalado que

"(...) el arlículo 28" de la Constitución debe interpretarse en el sentido de gue, sl
bien esta labor de fomento y promoción de la negociación colectiva, implica, entre
ofras acciones, que el Estado prcmueva las condiciones necesarias para que las
pales negocien libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado
debe realizar determinadas acciones posltlruas para asegurar las posibilidades de
desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar determinado
"plus de tutela" cuando ésta sea la única vía para hacer posible la negociación
¿91¿¡[iy¿" ltt) .
5.29 Asimismo, se ha sostenido que "en un Estado social y democrático de derecho, el

derecho de negociación colectiva es consushncíal con el derecho de libe¡tad
v-- s¡nd¡cal, toda vez que su ejercicio potencializa la actividad de la organización
sindical, en tanto le permite a ésta cumplir la finalidad -que /e es propia- de
representar, defender y promover /os rnfereses de sus aflrados, y hacer posible,
realy efectivo el principio de igualdad de opoñunidades en eltrabajo\ll).
5,30 En ese sentido, con el ejercic¡o del derecho constitucional a la negociación

colectiva, se busca lograr el bienestar en las relaciones entre empleadores y
trabajadores través de las organizaciones sindicales- denko de un espiritu de
-a
equilibrio de los intereses económicos y sociales que les son propios; es así que
este derecho se hace efectivo y se plasma a través de la celebración de acuerdos o
convenios colect¡vos.
5.3'l No obstante, el ejercicio de este derecho no se encuentra lim¡tado únicamente a la

presentación de pliego de reclamos o peticiones y a la celebrac¡ones de convenios
colectivos sino que "incluye todas las formas de negociación que se den entre
trabajadores y empleadores y que tengan por finalidad regular las condiciones de
trabajo y de empleo mediante la conceñación voluntaria, la defensa de ios mtereses
t comunes entre las pañes involucradas en el conflicto, y la garcntía de que /os

representantes de unos y ofros sean oídos y atendidos" l1sl.
Senlencia recaida en el Expedrente N'0261-2003-Ad/TC, Fundamento Tercero.

(11)
recaida en el Expedrente N'03561-2009-PMC, Fundamento Vigésimo Segundo.
(15) Sentencia recaida
en el Expedrente N'0356'1-2009-PMC, Fundamento Vigésimo Cuarto.
-18-
-o
tA CONTRATORíA
GENTRAL DE I.A REPIJBIICA
5.32 Asimismo, del tenor del Art. 28" de la Constitución, se debe ¡nterpretar que existe
un reconocimiento genérico del derecho a la libertad sindical entendiéndola como el
ejercicio de sus componentes de sindicación, huelga y negociaclón colectiva, siendo
esta última una de las formas que concretiza y fortalece el ejercicio del derecho de
libertad sindical, toda vez que permite cumplir con una de las finalidades por la que
es creada una organización sindical.
5,33 En consecuencia, y tal como lo ha establecido el TC(16), para ser titular del derecho
de negociación colectiva, existe una condición previa que se deriva del carácter
colectivode la negociación, de manera que los titulares deberán ser los
sindicatos, las organizaciones representativas de los trabajadores o los
representantes de los trabajadores,
§ El alcance de las negociaciones colect¡vas en los gobiernos locales.
5.34 Los administrados señalan en sus recursos de apelación que el Decreto Supremo
N' 070-85-PC¡/ establece el procedimiento de negociación bilateral y que permitia
que los funcionarios de confianza también participen en dicha negociación. Añaden
que el Art.4 del Decreto Supremo N'051-91-PCM establece que las
remuneraciones de los Funcionaros de los Gobiernos Locales incluye las
remuneraciones que se están percibiendo por concepto de Pactos Colectivos.
Además agregan, que el Art. 42'dela Constitución no prohibe que los funcionarios
con poder de decisión sean parlícipes de los derechos y beneficios que se otorgan
a los sindicalizados,
5,35 Respecto a dichos alegatos, este Tr¡bunal considera necesario empezar señalando
que si bien es cierto que el Art. 28'de la Constitución reconoce expresamente los
derecho de s¡ndicación, negociación colectiva y huelga y cautela su ejercicio
democrático, también lo es que con respecto a los trabajadores sujetos al régimen
de la carrera administrativa, dicho reconocimiento recae únicamente sobre los
derechos de sindicación y huelga, pero no hace lo propio con el derecho a
negociación colectiva, conforme se desprende del Art.42" de nuestra Carta Magna, )
5,36 Por olra parte, aunque el referido Art, 42' de la Constitución reconoce a los
servidores públicos los derechos de sindicación y huelga, excluye expresamente del v]
ejercicio de dichos derechos a los funcionarios del Estado con poder de decisión y a U
los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, asi como los miembros de
§
--l\ las Fuezas Armadas y de la Pol¡cia Nac¡onal,
{16) Sentenc¡a recaida en el Expediente N' 008-2005-Pl/TC, Fundamento Quincuagésimo Segundo.
-19-
-o
TA CONTRATORfA
ctNtR t Dt LA RIPúBUCA
5.37 En este senlido, con relac¡ón al alcance de la restricción constitucional del ejercicio
del derecho de negociación colectiva con respecto a los funcionarios públicos con
poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza, el Tribunal
Constitucional ha fijado criterios interpretat¡vos que reafirman su exclusión, los
cuales se señalan a cont¡nuación:
5.37,1"La fuerza vinculanle [del convenio cotectívo de trabajo] para tas par.tes
esfab/ece su obligatorio cunplimienlo para las personas en cuyo nombre se
celebró, así como para los trabajadores que se incorporuron con
posteioridad a las empresas paclanfes, con excepción de quienes ocupen
puestos de dirección o desempeñen catgos de confianza'.
5,37.2"Para el caso del sector público rige el Convenio N.. 151 de ta OlT,
relativo a la protección del derecho de sind¡cación y los procedim¡entos para
determinar las condiciones de empleo en la adninistración púbtica, asi como
e/ D.S. il.o 003-82-PCM del 22 de enero de 1982, retativo tas a
organizaciones sindlca/es de /os seryidores públicos y a los procedimientos
para determinar las condiciones de empleo'\1z),
¿---\
5,38 Al respecto, este Colegiado considera necesario precisar que dicha exclusión
constitucional de los funcionarios públicos con poder de decisión y los que
desempeñan cargo de confianza se hace evidente si se tienen en cuenta los
alcances de las normas que el Supremo lntérprete de la Constitución señala
expresamente del siguiente modo:
5.38.1E| Arl.'l'del Convenio N" 151 de Ia 0lT(1E prec¡sa que la legislación

nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías prev¡stas en el
Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se
considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos
directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente
confidencial.
5.38,2E| Art.2'del Decreto Supremo N'070-85-PCM(Is), precisa que el
procedimiento de negociación bilateral debe efectuarse de conformidad con
el Decreto Supremo N' 003-82-PCM(20) -que reconoce el derecho de los
servidores públicos a const¡tu¡r organizaciones sindicales- cuyo Art. 2.
(17)
Sentencia recaída en el Exped¡ente N' 008-2005-PlffC, Ir gésrmo Tercero.
.t. ,",
(r8) Ratificado mediante la Décimo Séptima Disposic¡ón General y Transilona de la Constitución de 1979.
\\ o"arato Supremo derogado por el ¡ncrso n) de la Única Disposición Complementaria Derogator¡a del
r...]} Reglamento General de la Ley N' 30057, aprobado por el Decrelo Supremo N' 040.2014.PC¡,4, publicado el 13
\--,2\ \ ¡unio 2014.
' kol Decreto Supremo derogado por el inciso k) de la Única Disposición Complementana Derogatoria del
Reglamento General de la Ley N'30057, aprobado porel Decreto Supremo N' 040.2014-PC¡/, pubhcado et 13
junio 2014.
-20-
-o
I-A CONTRALORIA
CTNTRAI. DE IA REPt,B[ICÁ
prescribe que no se encuentran comprendidos en sus alcances los

irtagistrados del Poder Judicial, los funcionarios del Estado con poder de
decisión o que desempeñan cargos de confianza, así como el personal
m¡litar y el personal civil que de acuerdo a las d¡sposic¡ones sobre la mater¡a,
forman parle de las Fuezas Armadas y de las Fuezas Policiales, en
concordancia con el Arl. 61" de la Constitución de 1979 (D) vigente al
momento de emitirse dicha norma y con el Art. 42" de la Constitución en
actual vigencia.
5.39 Sobre el particular, se debe indicar que respecto a la negociación colectiva en el

sector público, la Corte Suprema de la República ha establecido que esta "(...) no
puede ser examinada con la amplitud que sí es posible en el ámbito del sector
privado, pues mientras que en este último no existen limitaciones para otorgar
beneficios económicos superlores ylo adicbnales a los establecidos en /a
legislación laboral respectiva, por prinar la autonomía de la voluntad para decidir
sobre increnentos y condiciones de trabajo, en el primero concwrcn estipulaciones
legales que restringen y determinan específicamente el ámbíto sobre el cual es
posible concerfar un Convenio Qslssfiv9"lzt).
5.40 Por lo cual, la aplicación del Arl. 1'del referido Decreto Supremo N'070-85-PCi/
debe realizarse dentro de la sistemática de las normas constitucionales y
reglamentanas antes referidas, las cuales son contrarias a extender la aplicación de
los convenios colectivos de trabajo para el caso de los funcionarios municipales que
ocupen puestos de dirección o desempeñen cargos de confianza, lo que está
autorizado por el propio desarrollo del Art. 1", lncs, 2 y 3 del Convenio N' 151 de la
0lT.
5.41 Esta postura se encuentra respaldada por los pronunc¡amientos de la Autoridad

Nacional del Servicio Civil - SERVIR, como ente rector del Sistema Administrativo
de Gestión de Recursos Humanos del Estado, mediante los lnformes Legales No.
238 y 427-2010-SERVIR/GG-OAJ, enke otros, en los que el mencionado ente
rector ha concluido que los funcionarios del Estado con poder de decisión y
)
los que desempeñan cargos de confianza carecen del ejercicio del derecho,
constitucional y legislativamente desarrollado, a la negociación colectiva.
5.42 A tenor de las normas precitadas, este Tribunal concluye que en el caso específim
sometido a su conoc¡m¡ento, los convenios colect¡vos celebrados por los servidores
de la Municipalidad D¡str¡tal de ¡,4ar¡ano lvlelgar no involucran a los funcionanos de
confianza; máxime si se tiene en cuenta que corresponde, por ejercicio de sus
(21) Casación N' 4169-2008-Lambayeque, publicada en el Diario Of¡c¡al El Peruano el2denayode2012.
- lt -
-o
LA CONTRALORfA
CTNERAT DE I-A RTPÚBTICA
PROCEDIMIENf O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
funciones, a algunos de estos, ejercer la representación de la entidad, por lo que

resultaría irrazonable que sean destinatarios de los beneficios que pudieran
otorgarse como resultado de una negociación colectiva.
5.43 Para concluir este acápite, este Colegiado debe indicar que la alegación del Decreto
Supremo N'051-91-PCM como fundamento del agravio que sustenta el Recurso de
Apelación bajo análisis no resulta pert¡nente, ya que esta norma se orienta a
determinar los niveles remunerativos de funcionarios y servidores públicos,
incluyendo -tal como lo dispone su Art.4'- las remuneraciones percibidas por
concepto de pactos en el caso de los Gobiernos Locales; los mismos que no son de
aplicación para los funcionarios de conflanza conforme se encuentra establecido en
los párrafos precedentes,
5.44 En consecuencia, este Coleg¡ado considera que deben desestimarse los

argumentos que sobre el particular fueron alegados por los administrados señores
Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Mendoza Sota en sus
recursos de apelación.
c_,---\
§ Sobre la presunta vulneración al principio in dubio pro operario (numeral 3 del
Art. 26'de la Constitución)
5.45 Los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos y Mendoza Ugarte
manifiestan que la resolución impugnada vulnera el Principio /ndublo Pro Operaio
por haberse aplicado las leyes de presupuesto de los años 201'1 y 2012 en lugar de
la Ley N' 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto que regula el
proceso de negociación colectiva en los gobiernos locales.
5.46 En la doctrina nacional, se conoce como el Principio in dubio pro operario a aquel
principio que se encuentra consagrado en numeral 3 del Arl.26'de la Constituc¡ón,
el mismo que sost¡ene que en la relación laboral se respeta la interpretación más
favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma.
5.47 En atención a la jurisprudencia se¡5[itusie¡¿l(zz), la aplicación del mencionado 7

principio se encuenka sujeta a cuatro (4) consideraciones:
v (i) Existencia de una norma jurídica que, como consecuencia del proceso de
interpretación, of rezca varios sentidos.
ql Senlencia recaida en el Expediente N' 008-2005-PlfiC, Fundamento Vrgésimo Primero.
J -22-
W
-o
LA CONTRALORfA
GENTRAI. DE LA REPÚB[ICÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB!L!DADES ADMINISTRATIVAS
(ii) lmposibilidad lógico-axiológica de dirimir esta duda mediante la utilización de

cualquier método de rnterpretación admitido como válido por el ordenamienlo
nacional.
(iii) Obligación de adoptar como sentido normativo a aquél que ofrece mayores
beneficios al trabajador.
(iv) lmposibilidad del intérprete de integrar la norma, ya que el principio no se
refiere a suplir la voluntad de éste, sino a adjudicarle el sentido más favorable
al kabajador.
5,48 Sobre la primera condición, se debe tener presente que este principio se aplica
cuando la duda recae en una sola norma jurídica, no siendo aplicable cuando
deba elegirse entre dos o más normas jurídicas, sino cuando la única norma que se
está analizando es dudosa o, por lo menos, no sea lo suficientemente clara.
5.49 En el presente caso, ha quedado delimitado cuál es el alcance que tienen los
convenios colectivos sobre los funcionarios de confianza de los gobiernos locales,
bajo las considerac¡ones señaladas en los Fundamentos 5.21 a 5.3'1, no existiendo
duda en la ¡nterpretac¡ón de los Decretos Supremos Nos 003-82-PCM y 070-85-
PCM; además que dicho asunto ha sido definido por el ente rector del s¡stema de
gestión de recursos humanos.
5.50 En virtud de las consideraciones señaladas en los párrafos precedentes,

conesponde desestimar los argumentos esgrimidos por los administrados señores
Velásquez López, Vela Ramos y Mendoza Ugarte sobre el particular.
5.51 Respecto al argumento de los administrados señores Velásquez López, Vela

Ramos y Mendoza Ugarte, sobre que el Art. 121 " del Decreto Supremo N" 005-90-
PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N' 276, establece que las entidades
públicas no discriminan al otorgar derechos y beneficios entre servidores
sind¡calizados y no sindicalizados y por tanto les correspondía obtener los
beneficios contenidos en las convenios suscritos entre la Entidad y los sindicatos.
5.52 Al respecto, el Art, 2" delDecreto Legislativo N' 276, en concordancia con el Art.
s
40" de la Constitución, señalan que no se encuentran comprendidos dentro de la
Carrera Administrativa los servidores públicos contratados ni los funcionarios que
desempeñan cargos politicos o de confianza,
\\ 5.53 En ese sentido, teniendo en cuenta que en los Fundamentos anteriores de fa \

presente Resolución este Tribunal ha determinado el punto de controversia U
-+\
\l \ respecto a los beneficios que han percibido los funcionarios de confianza y no
\ respecto a los que ocupan cargos de dirección; asimismo, este Colegiado ha
-23 -
ñ
\1.tr
@
LA CONTRATORIA
ctNtRAt Dt LA REptrBucÁ
concluido que los funcionar¡os y trabajadores que desempeñan cargos de confianza

no tienen derecho a gozar los beneficios que se conceden a kavés de los convenios
colectivos.
5.54 Por tanto, este Tribunar señara que er Art. 121' der Decreto supremo N" 005-90-
PCM, solo es apricabre a ros servidores públicos que se encuentran dentro de ra Ley
de Bases de la carrera Adminiskativa por ro que no resurta apricabre a ros
funcionarios que desempeñan cargos de confianza dentro de ra Entidad por no
pertenecer a la carrera administrativa.
5.55 Respecto al argumento señalado por los administrados señores velásquez López,
Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Mendoza Sota en el sentido que la tVunicipalidaO
de Mariano Mergar como Gobierno Locar goza de autonomia politica, económica y
adminiskativa en los asuntos de su competencia, este Tribunal señala, que si bieÁ
es c¡erto que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 194. y el Art, 195" de la
constitución cuentan con autonomia porítica, económica y administrativa en
asunlos de su competencia a las municipalidades provinciales y distritales y que el
Art. 9' de la Ley N' 21972 señala que gobiemos locales ,'soñ competentes para
aprobar su organización interna y su presupuesto,'; este Tribunal ha señatado',(...)
que dicha autonomía tiene que ser ejercida con respeto irrestriclo a las nornaí
generales que reguran toda ra administración púbtica, en esfe caso ras normas
de
carácter presupuestal, y dada la perspectiva jurídica del presupuesto General de la
República que ha sido definida por el TC cono el ,,acto tegistativo que otorga
eficacia y valor jurídico a la potitica económica" e3), ta Ley qie lo aprueba esáe
aplicación y de obligatorio cumplimiento a los fres niveles de Gobierno (Nacional,
Regional y Local) lo que se encuentra expresanente señalado en la Ley N. 2g411,
conforne se ha señalado en los fundamentos precedentes en ia
presente
Resolución. En atención al
narco constitucional y
tegal expuesto, las
Municipalidades y las entidades adscrlfas a dichos nunicipios, en su cafidad de
órganos de gobiemo local, deben ejercer la competencia presupuestaria que les
otorgan las nomas antedormente señaladas considerando tos límites cualitativos y
cuantitativos que les imponga la Ley de Presupuesto." e4) -7
5,56 Asimismo, es imporlante mencionar que en el exped¡ente obra el Oficio N" 256-
Y 2012-EF150.07 del 2 de marzo de 2012 en el cual la Dirección General de
Presupuesto Público del Ministerio de Economia y Finanzas, a Fojas 943, en
respuesta a la consulta formulada por el Gerente Municipal de la Entidad, establece
Sentencia recaida en el Expediente N' 004-2004-CC/TC, Fundamento Juridico Octavo.

6.15 de la Resoluclón N' 044-201S.CG/TSRA pubticada en et portal Inst¡tucionat
(www.contraloria. gob.pe)
rt\
'tr
-24 -
-o
LA CONTRALORIA
GtNtRAT DT TA RTPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRAT]VAS
que las restr¡cciones presupuestales señaladas en las Leyes Anuales de

Presupuesto son aplicables a las entidades públicas de los tres niveles de
Gobierno.
5.57 Resulta importante señalar, al respecto, que conforme a lo normado en el lnc. f) del
Art.4'de la Ley 28411(25), constituye atribución de la Dirección Nacional de
Presupuesto Públ¡co el emitir opinión autorizada en materia presupuestal de
manera exclusiva y excluyente en el Sector Público.
5,58 En ese sentido, este Tribunal también debe descartar estos argumentos de los
administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y
Mendoza Sota han expuesto en sus recursos de apelación,
§ Sobre la causal eximente de responsabilidad alegada por los administrados.
5,59 Los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza Ugarte y
Mendoza Sota argumentan que los hechos fueron cometidos por un enor inducido
por la adminiskación por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal,
encontrándose dentro de uno de los supuestos eximentes de responsabilidad
administrativa funcional, de conformidad con el literal e) del Numeral 6.2.22 de la
Directiva No 008-201 1-CG/GDES y el literal e) del Art. '18" del Reglamento de la Ley
N'29622, debido a que la Autoridad Nacional del Servicio Civil emitió el lnforme
Técnico N" 523-2014-SERVIR/GPGSC el 28 de agosto de 2014, mediante el cual
se señala que existe una confusión sobre el alcance de las negociaciones
colectivas a los distintos funcionarios y servidores públicos de las entidades.
5,60 Sobre el particular, este Tribunal señala que los administrados han sido
sancionados por hechos ocunidos durante el desempeño de sus cargos de
confianza en la Entidad durante los años 2011 y 2012, por lo que dicho lnforme
Técnico N' 523-2014-SERVIR/GPGSC no pudo llevarlos a confusión porque el
mismo tiene fecha de emisión el 28 de agosto de 2014, esto es, dos (2) años
después de ocunido los hechos, Asimismo, este Tribunal también debe descartar
dicha alegación, toda vez que dicho informe no ha hecho más que ratificar la )
interpretación realizada por SERVIR a través de los lnformes Legales Nos 238 y
427-2010-SERVIR/GG-OAJ, entre otros, es decir, que ratifica su postura
$
28411, Ley G6n6ral del S¡stema Nacional d6 Presupuesto
4'.. Atr¡buc¡ones de la D¡rección Nac¡onal del Presupuesto Públ¡co.
Sori atribuciones de la Dirección Nacionaldel Presupuesto Público:
()
f) Emilir opinión autorizada en materia presupuestalde manera exclusiva y excluyente en el Seclor Públ¡co.
()'
-25-
-o
tA CONTRALORÍA
CTNERAI, DI I-A REPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABTLIDADES ADMINISTRATIVAS
establecida desde el año 2010, respecto a que los funcionarios de confianza no

gozan del derecho de negociación colect¡va.
5.61 En consecuencia, de lo analizado en los párrafos precedentes, se concluye que no

se ha demostrado la existencia de un acto o disposición admin¡strativa, conforme lo
exige la causal eximenle regulada en el literal e) del Art. 18'del Reglamento de la
Ley N" 29622; por lo que corresponde desestimar los recursos de apelac¡ón en este
extremo.
§ Otros argumentos de los administrados.
5.62 Los administrados señalan en sus recursos de apelación que el 20 de marzo de

2013, el Conkalor informó en los medios de comunicación las auditorías realizadas
en las Entidades públicas del sur del país y señaló que distintos funcionarios y
servidores públicos habían incurrido en responsabilidad administrativa funcional, por
lo que dicha conducta del Contralor constituiria una vulneración al Debido
Procedimiento y al Derecho de Presunción de lnocencia por existir un adelanto de
t-".-.' opinión.
5.63 Conforme al An.27' de la Ley N" 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Control y de la Contraloría General de la República, el Contralor General de la
República es el funcionario de mayor rango del Sistema Nacional de Control y no se
encuenka sujeto a subordinación, a autoridad o dependencia alguna, en ejercicio de
la función. Asimismo, conforme al Art. 32'de la Ley N'27785, el Contralor tiene
entre sus facultades el planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las acciones
de la Contraloría General y de los órganos del Sistema,
5.64 Además, este Tribunal considera importante mencionar que conforme al Art. 51" de
la Ley N' 27785, modiflcada por la Ley N' 29622, todos los adminiskados incluidos
en los lnformes de Control por presunta responsabilidad administrativa funcional
son procesados por la Contraloria General a través de un procedimiento
administrativo sancionador sujeto a los principios de legalidad y debido proceso; así
como a los demás principios de la potestad sancionadora de la administración
establecidos en el Art. 230'de la Ley N' 27444, dicho procedimiento, en primera
instancia, está a cargo de un órgano instructor y un órgano sancionador donde
ambos poseen autonomía técnica en sus actuaciones. Por tanto, cualquier
declaración pública ajena al procedimiento adm¡nistrativo sancionador no afecta la
evaluac¡ón objet¡va de responsabilidades a cargo de este Tribunal.
Por tanto, a criterio de este Tribunal también debe descartar este argumento de los
administrados expuestos como agravio en sus respectivos recursos de apelación.
\,"
-26-
-o
LA CONTRATORíA
CTNERAI- DE LA REPT,BLICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADM!NISTRATIVAS
5.66 Respecto al argumento de los administrados de que los resultados del operativo
Ivlisti se encuentran judicializados por la acción de amparo interpuesta contra el
Contralor General de la República, la misma que se viene tramitando bajo el
Expediente 1115-2013, y que por tanto la Conkaloría General de la República
debería suspender el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra los
administrados.
5.67 Respecto a ello este Tribunal señala que de conformidad con lo dispuesto en el lnc.
1.1 del Al lV del Título Preliminar y el Art. 61'de la Ley N" 27444, las fuentes de la
competencia administrativa se encuenkan en la Constitución y en la ley, las cuales
deflnen estrictamente las facultades que son atribuidas a las entidades y los fines
para las cuales les son conferidas, siendo reglamentadas por las normas
administrativas que de dicha competencia se derivan.
5.68 En cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora, cabe ¡ndicar que el lnc. 1 del
Arl. 230" de la Ley N" 27444 señala que: 'solo por norma con rango de ley cabe
atribuir a /as entr'dades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posib/es de aplicar a un
adninistrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libeftad',
reafirmando asi la extensión del principio de legalidad en materia sancionatoria.
5,69 En lo relativo a la extensión del principio de legalidad, que delimita la competencia y

el ejerc¡c¡o de las atribuciones conferidas a las entidades, es necesario recordar que
el TC ha señalado lo siguiente:
"El principio de legalidad en materia sancbnator¡a impide que se pueda atr¡bu¡r

la comisión de una falta si ésfa no está previamente determinada en la ley, y
también prohibe que se pueda aplicar una sancón si ésta no está tanbíén
determinada por la ley. Cono lo ha expresado este Tribunal (Caso de la
Legislación Antitenorista, Exp. N.' 010-2002-Alffq, el principio impone tres
exigencias: la existencía de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho
sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesfo de hecho
estrictamente determinado (lex ceña)' l.26).
5,70 De lo expuesto se desprende que, en tanlo organismo constitucionalmente .^7

autónomo, la CGR está dotada de autonomia constitucional en el ejercicio de \ X
sus competencias y atribuciones, las cuales se encuentran reguladas en su Ley U
Orgán¡ca y, en particular, por el literal d) del Art. 22 y los Arts. 45' y 46" de la
(26)Sentencia recaida en el Expediente N' 8957-2006-PMC, Fundamento Juridico Décimo Cuarto.
-27 -
-o
LA CONTRALORíA
CENERAT DE LA RTPÚ8LICA
mencionada ley, incorporados por la Ley N'29622, que le confieren la potestad

para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional derivada
de los informes de control emitidos por los órganos del Sistema Nacional de
Control, a los servidores y funcionarios públicos que incunan en mnductas
graves y muy graves que contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y
las normas internas de la entidad a la que perlenecen.
5.71 Respecto al alcance de la competencia de la CGR para sancionar en materia de

responsabilidad administrativa funcional, se debe recordar que en el
considerando 7.8 de la Resolución N" 005-2013-CGfiSRA, del 20 de agosto de
2013, este Colegiado ha establecido:
'7.8 En relación a /os crlferios para determinar el alcance de la competencia de la

CGR para la determinación de responsabilidad administrativa funcional, se
aprecian los siguiente s:
7 .8.1 En cuanto al ámbito naterial; /a CGR es competente para determinar

responsabilidad administrativa funcional sobre hechos derivados de los
infornes de control enitidos por los órganos de control conforme el Ad. 13'
de la Ley N" 27785.
7 .8.2 En cuanto al ámbito subjetivo; la CGR es compelente para determinar

responsabilidad administrativa funcional sobre hechos realizados por los
servr'dores o funcionarios públícos, tal como lo prevé la definición básica
contenida en la Novena Drsposlción Final de la Ley N" 27785{zt), con
prescindencia de su vínculo laboral, contraclual, estatutario, administrativo o
civil.
7,8.3 En cuanto al ámbito tenitorial; la CGR es competente para determinar

t tosponsabilídad adninistrativa funcional a nivel nacionalsobre /as entidades
\q/ que forman pañe del Gobierno Central, Gobiernos Reglonales y Locales,
/ n\2 unidades administrativas del Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio
\ _
\\
,-j I \'"'r., n'27785, Ley Orgán¡ca del Sistoma Nacional de Control y do la Contraloía Goneral de la Ropúbl¡ca
- \ 'otsPosrcroNEs FTNALES
' Novsna.- Def¡niciones bás¡cas
Constituyen definiciones básicas para efeclos de esta Ley, las siguientes:
()
Servidor o Funcionario Público.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que independientemente del
régimen laboral en que se encuentra, mantiene vinculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza con
alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.
()'
-28-
-o
tA CONTRALORfA
CTNERAI. DE LA RTPÚBLICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB!LIDADES ADMINISTRATIVAS
Público; asimismo, respecto a los Organismos Aulónomos creados por la

Constitución y por Ley, /os Organismos Reguladores de /os Serylcios
Públ¡cos, /as empresas del Estado y las empresas en las que éste pañicipe
en el accionariado.
7.8.4 En cuanto al ámbito temporc| la CGR es competente para determinar

responsabílídad admínistrativa funcional sobre hechos ocunidos a pañi de la
entrcda en v¡gencia de la Ley N" 29622, Ley que anplia facultades en el
prcceso para sancionar en materia de responsab¡lidad adninistrativa
funcional; esto es, a palir del 6 de abil de 2011'.
5,72 Resulta importante señalar que conforme a lo establecido en el lnc. 1) del Art 75"
de la Ley N'27444, constituye deber de las autoridades respecto del procedimiento
adminiskativo actuar dentro de su competencia y conforme a los fines para los que
le fueron conferidas sus atribuciones; asimismo, los lnc. 1 y 2 del Art,63" del mismo
cuerpo legal señalan que es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple
la renuncia a la titularidad, o a la abstención del ejercicio de las atribuciones
conferidas a algún órgano administrativo; y, que solo por ley o med¡ante mandato
judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer
alguna atribución administrativa.
5.73 En base a lo señalado y de conformidad a las normas legales reseñadas en los

pánafos precedentes y no habiendo sido notificado de alguna orden judicial expresa
mediante la cual se ordene a la CGR que decline su competencia legal y se
abstenga de continuar con el procedimiento administrativo sancionador seguido
contra los administrados señores Velásquez López, Vela Ramos, Mendoza
Ugarte y Mendoza Sota; este Colegiado debe desestimar también este argumento
expuesto por los administrados en sus respectivos recursos de apelación,
5.74 Respecto al argumento de los administrados que el Órgano Sancionador ha

vulnerado el principio de debido procedimiento y su derecho de defensa al haber
emitido la Resolución N" 001-054-201S-CG/SAN sin que haya recibido los
descargos y sin la realización del lnforme Oral, 2
5.75 El derecho al debido procedimiento administrativo -que conforme a la interpretación
+ del TC tiene como fundamento el lnc. 3 del Art. 139" de la
Const¡tuc¡ón Política del Porú

"Art. 139'.. Pr¡nc¡pios de la Adm¡n¡strac¡ón de Justic¡a
Constitución(2a) -
Son princ¡pios y derechos de la func¡ón ¡urisdiccional:

()
3. La observancia del debido proceso y la tutela iurisdiccional".
-29 -
-o
I-A CONTRATORÍA
CTNERAI- DE I.A REPÚ8LICA
adquiere un mayor grado de exigencia en los procedimientos para la determinación

de responsabilidad administrativa, toda vez que en ellos '1os derechos de /os
administrados son más profundamente influidos por la decisión de la
Admin¡stración\2s),
5.76 Asimismo, de conformidad con el numeral 5 del Art. 3" de la Ley N' 27444, es
requisito de validez de los actos administrativos el procedimiento regular, de modo
tal que se debe seguir el procedimiento predeterminado por la ley, en cumplimiento
de las garantías que esta contiene, para la generación del acto administrativo válido
que pueda ser parte del procedimiento regular,
5.77 En el caso específlco del procedimiento administrativo sancionador a cargo de la

CGR, el debido procedimiento se encuentra desarrollado en las siguientes normas:
a) La sujeción del procedimiento para sanc¡onar por responsabilidad

administrativa funcional se sujeta a los principios de legalidad y debido
proceso, prevista en el Art. 51'de la Ley N'27785, modificada por la Ley N"
29622,
¡/^ b) La consideración de los derechos de: defensa, presentación de escritos y
descargos, ofrecer y producir pruebas, ser asesorado por abogado y obtener
una decisión motivada y fundada en derecho como elementos que
comprende el debido procedimiento administrativo, de conformidad con lo
previsto en el Apartado 5,3.1 de la Directiva N' 008-201 1-CG/GDES.
c) El deber de los vocales del TSRA de resolver los asuntos de su competencia
con respeto al debido proceso, establecido en el lnc. d) del Art. 13" del
Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas,
aprobado por Resolución de Contraloría N'244-2013-CG,
5.78 En el presente caso, de la revisión de lnforme de Pronunciamiento N'001-2015-

CG/INSS, del 3 de marzo de 2015, obrante a Fojas 3191 a3237 del Expediente,
se aprecia que el Órgano lnstructor Sur realizó una conecta ponderacién de los
elementos de cargo y todos los descargos presentados por los administrados y
les concedió el uso de la palabra el 4 de abril de 2014, conforme se aprecia en
el Acta obrante a Fojas 2155, Asimismo, de la revisión de la Resolución N' 001-
054-201S-CG/SAN emitida por el Órgano Sancionador, se aprecia que la misma
7
acoge la ponderación ¡ealizada por el Organo lnstructor Sur sobre los cargos,
descargos de los administrados y los medios probatorios obrantes en el
(a) RUBIO CORREA, ¡¿larcial (2006) E/ Estado Peruano según la juisprudencia delTibunal Constitucional.
Lina,
Fondo Ed¡torialde la Pont¡ficia Un¡versidad Católica del Perú. p. 220.
-30-
+
-o
LA CONTRALORíA
CENERAL DE I.A REPÚBIICA
expediente, teniendo en cuenta además que los administrados no solicitaron el

uso de la palabra ante el Órgano Sancionador.
5.79 En ese sentido, este Colegiado considera debe desestimar la alegación que sobre
el particular los administrados exponen como fundamento del agravio que sustenta
su Recurso de Apelación.
§ Sobre la supuesta afectación al Principio de Razonabilidad.
5,80 Los adminiskados señores Mendoza Ugarte, Vela Ramos y Velásquez López
manifiestan en su Recurso de Apelación que la resolución impugnada vulnera el
Principio de Razonabilidad debido a que el Órgano Sancionador le ha impuesto una
sanción demasiado gravosa.
5,81 Respecto a la presunta vulneración al Principio de Razonabilidad debido a que el

Organo Sancionador no habría señalado los criterios de graduación de la sanción
impuesta, cabe recordar que este Colegiado ¡, 5s¡¿l¿fle(ro) que, '(...) la
razonabilidad se encuentra expresamente prevista como principio fundamental que
rige la legítina potestad sancionadora de las entidades públicas, conforme a lo
dispuesto por el lnc, 3 del Añ. 230' de la Ley N" 27444 (31). Por un lado, busca que
la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor
que incumplir con las normas infingidas o asum la sanción. Por el otto, persígue
que /as sanciones sean proporcionabs al incumpliniento calificado como infrccción,
debiendo tener cono criterios: la gravedad del daño, el perjuicio económico
causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, las
circunstancias en la comisión de la infracción, el benefrcío ílegalmente obtenido y la
existencia de intencionalidad en la conducta del infractot''.
(30) Resoluc¡ón N" 004-2013-CGffSRA, Fundamento 4.30.

(¡r) Ley N'2744,1, Ley del Procedimiento Adminiskativo General
'Art. 230'.. Principios ds la potestad sanc¡onadora adminisfat¡va
La potestad sancionadora de todas las entidades eslá regida adicionalmente por los siguientes
()
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir Ia sanción. Sin embargo, las sanciones a
ser apl¡cadas deberán ser proporcionales al ¡ncumplmiento calificado como infracción, debiendo observar los
siguientes criterios que en orden de prelación se seña¡an a efeclos de su graduación:
q)
a) La gravedad deldaño al interés público y/o bien juridico protegido;
b) El perjuicio económrco causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la ¡nfracción;
d) Las circunstancias de la com¡sión de la infracc¡ón,
e) El benefioo ilegalmente obtenido; y
0 La existencia o no de ¡ntencionalidad en la conducta del lnfactor.
()'
_ ?1
-o
TA CONTRATORfA
GINERAI- DE TA RTPÚBTICA
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONAOOR
5.82 Por su parte, el aparlado 5,3,8 de la Directiva N'008-2011-CG/DES resalta la

necesidad de guardar la debida proporción entre el interés público y los medios a
emplear, asegurando que estos últimos respondan a Io estrictamente necesario y la
necesidad de una equivalencia ent¡.e la medida impuesta y la gravedad del hecho
cometido.
5,83 En tal sentido, tal como señala el apartado anteriormente mencionado, para la
imposición de la sanción se deberán evaluar: la gravedad de la infracción cometida,
el perjuicio causado, la reiteración o reincidencia en la comisión de la infracción, las
circunstancias de la comisión de la infracción y la concurrencia de infracciones, las
cuales fueron analizadas por el órgano Sancionador en el numeral 3.10 de la
Resolución N' 001 -054-201 5-CG/SAN,
5,84 Estando a lo cual, este Tribunal considera que no se ha acreditado la inaplicación

de los criterios de graduación de sanción en el sentido alegado por los
administrados, por lo que se debe desestimar la alegación que sobre el particular se
esgrime como vulneración del Principio de Razonabilidad.
VI. RESOLUCIÓN.
Por los fundamentos pert¡nentes contenidos en la Resolución apelada expedida por el órgano
Sancionador de la CGR, y por los fundamentos antes expuestos, en aplicación de los Arts, 50.,
51'y 56" de la Ley N" 27785, el Art, 33'del Regtamento de la Ley N'29622, y los Arts. 3" y 8"
del Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la CGR; en uso
de las atribuciones que le están conferidas, por unanimidad este Colegiado:
RESUELVE:
ARTíCULO PRIMERo: DECLAMR INFUNDADOS en todos sus extremos tos Recursos de

Apelación interpuestos por los señores JOSÉ ALEJANDRO VELÁSQUEZ LóPEZ, ELEANA
BEATRIZ VELA RAMOS, CARMEN GIOVANNA MENDOZA UGARTE y JUAN LUIGU|
MENDOZA SOTA contra la Resolución N' 001-054-2015-CG/SAN, det 07 de abrit de 2015,
materia del presente grado, emitida por el Órgano Sancionador de la Contraloría General de la
j\
República, en el extremo que les determinó responsabilidad administrativa funcional por la
'/ comisión de las conductas infractoras tipificadas en el Inc. a) del Art.46' de la Ley N'27785, 7
modiflcada por la Ley N" 29622, descritas y especificadas como infracción grave en el lnc, c) del
Art.6'de su Reglamento y que les impuso la sanción de un (1) año de inhabilitación para el
ejercicio de la función pública y, en consecuencia, CONFIRMARLA, por las razones expuestas
en la parte considerativa de la presente Resolución.
,t -32-
-o
LA CONTRATORIA
CENERAI- DE tA RTPÚBtICA
ART|CULO SEGUNDO: DECLAMR AGOTADA la via adm¡nistrativa con ta presente

Resolución.
ARTíCULO TERCERO: NOTIFICAR, con aneglo a tey, la presente Resolución a tos señores
JOsÉ ALEJANDRo VELASQUEZ l-Ópu, ÉIemÁ BEATRIZ VELA MMos, CARMEN
GIOVANNA MENDOZA UGARTE, JUAN LUtcUt MENDOZA SOTA y a ta MUNtCtpALtDAD
DISTRITAL DE MARIANO MELGAR,
ARTíCULO CUARTO: DISPONER LA PUBLICACIÓN de la presente Resolución en et portat

lnstitucional (www.contraloria, gob.pe).
ARTICULO QUINTO: DISPONER la devotución det Expediente N" 054-2013-CG/|NSS at

Órgano sancionador de la contraloria General de la República para el debido cumplimiento de lo
dispuesto por este Colegiado.
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JAVIER DOLORIER
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ALFREDO FERRERO DIU CANSECO
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ALBERTO NUE BRACAMONTE
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Resolución #098-2015-CG-TSRA

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TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

RESOLUCIÓN N' 098-201 s.CG/TSRA

EXPEDIENTE N" 054.20.I 3.CG/INSS

ADMINISTMDOS : JOSÉ ALEJANDRO VELASOUU LÓPEZ

SUMILLA : Se declaran infundados los Recursos de Apelación contra la

22 Mediante Resolución N'

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR

Gerente Municipal; en la Municipalidad Diskital de Mariano Melgar, en adelante la

Administrados lnfracción Calificación

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2.3.1 En cuanto al administrado señor Velásquez López:

. Respecto a la infracción contenida en el lnc. c) del Art. 6' del

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La infracción se produjo cuando el administrado en su condición de Jefe

2,3.2 En cuanto a la adm¡n¡strada señora Vela Ramos:

Respecto a la infracción conten¡da en el lnc. c) del Art. 6" del

La infracción se produjo cuando la adm¡nistrada en su condición de

J\ Gerente de Administración y Finanzas de la Entidad, incumplió las

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

suscribió, las planillas de remuneraciones con las cuales se pagó a

Con las conductas descritas, la adminiskada incumplió las disposiciones

2.3.3 En cuanto a la administrada señora Mendoza Ugarte:

. Respecto a la infracc¡ón contenida en el lnc. c) del Art. 6" del

La infracción se produjo cuando la administrada en su condición de

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ende al Estado, por el ¡mporle de S/. 27 384,'11 (Veintisiete Mil

Con las conductas descritas, la administrada incumplió las disposiciones

2.3,4 En cuanto al administrado Mendoza Sota:

Respecto a la infracción contenida en el lnc. c) del Art. 6"

La infracción se produjo cuando el administrado en su condición

Con las conductas descritas, el administrado incumplió las disposiciones

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normas reglamentarias para el otorgam¡ento de Aguinaldos por Fiestas

2.4 En consecuencia, el Órgano Sancionador impuso a los adminishados señores

2,5 Al no enconkarse de acuerdo con lo resuelto por el Órgano Sancionador, los

26 Los administrados señores Vela Ramos, Mendoza Ugarte y Velasquez López,

(i) El 20 de mazo de 2013, el Contralor informó en los medios de comun¡cación

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remuneraciones que se están perc¡b¡endo por concepto de Pactos

2.7 Mediante escr¡tos presentados el 5 de mayo de 2015, los administrados señores

(i) Los administrados señalan que no son responsables de la aplicación

III, DE LAS ACTUACIONES PROCEDIMENTALES DEL TSM. Y

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3.4 La audiencia pública se desarrolló en la fecha prevista, haciendo uso de la palabra

3.5 Mediante Decreto No 304-20'15-CG[|SRA, del 15 de octubre de 2015, se declaró

IV, BASE LEGAL Y COMPETENCIA DEL TSM.

4.1 Conforme al Art, 82'de la Constitución, la CGR es el órgano constitucional superior

q\ contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la

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Sobre la vulne¡ación al derecho de motivación.

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