2do JUZGADO CIVIL - Sede Central

EXPEDIENTE : 01102-2014-0-1401-JR-CI-02
MATERIA : ACCION DE AMPARO
JUEZ : FREDDY BERNAOLA TRILLO
ESPECIALISTA : CECILIA UCHUYA CABRERA
PROC. PUBLICO : ADJUNTO DEL PODER LEGISLATIVO MANUEL
EDUARO PEÑA TAVERA
DEL MINISTERIO DE EDUCACION
DEMANDADO : CONGRESO DE LA REPUBLICA
DEMANDANTE : UNIVERSIDAAD NACIONAL SAN LUIS GONZAGADE
ICA REP RECTOR DOCTOR ALEJANDRO GABRIEL
ENCINAS FERNANDEZ Y OTROS

SENTENCIA

RESOLUCIÓN NRO.09.-
Ica, doce de enero del
Año dos mil quince.-

VISTOS: RESULTA DE AUTOS:

1.1. Del Petitorio de la demanda: Por escrito que obra de fojas 33 a 42 la Universidad
Nacional San Luis Gonzaga de Ica, debidamente representada por el rector Doctor
Alejandro Gabriel Encinas Fernández; Vicerrector Académico Doctor Mario Gustavo
Reyes Mejía y su Vicerrector de Investigación y Desarrollo Doctor Máximo Isaac
Sevillano Díaz, interponen demanda contra El Congreso de la República y el Ministerio
de Educación sobre Proceso Constitucional de Amparo y como pretensión principal 1:
se declare inaplicable la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la Nueva
Ley Universitaria 30220, publicada en el diario oficial “El Peruano” el día 09 de Julio
del 2014 en el extremo que dispone el primer párrafo lo siguiente “ a la entrada en
vigencia de la presente Ley cesa la Asamblea Universitaria de las universidades
públicas. Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento ascenso y
ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas
autoridades de gobierno”; de igual forma se advierte en su décimo párrafo “la
designación de las nuevas autoridades debe realizarse antes de que concluya el
período de mandato de las autoridades vigentes”; y como pretensión principal 2:
Que Inaplique en su caso concreto la séptima disposición complementaria transitoria, en
el extremo que ordena la extinción de la Asamblea Nacional de Rectores ( A.N.R.) y su
Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades
(CONAFU); amparándose en las proposiciones fácticas y jurídicas que expresa:

1.2. Fundamentos Fácticos de la demanda:

Se sustenta en los siguientes:
1.2.a. Antecedentes.- El sistema universitario peruano vino siendo desarrollado en el
marco de la ley 23733, expedida en 1983, bajo impero de la constitución de 1979,
generándose desde tal fecha un sistema bajo las siguientes características:
1.- Las Universidades han venido desarrollándose por un conjunto de autoridades
académicas administrativas conformada por los rectores y vicerrectores, y en segundo
lugar la Asamblea Universitaria y el Consejo Universitario.
2.- Este régimen fue impulsado bajo el marco de la Ley 23733.
Con la constitución de 1993 se impulsó un nuevo marco normativo, bajo los mismos
principios constitucionales, pero elevando a la universidad a un rango constitucional, sin
precedentes en la Constitución de 1979. Así el artículo 18 de la Constitución de 1993,
estableció que “la universidad es la comunidad de profesores alumnos y graduados,
participan en ella los representantes de los promotores de acuerdo a ley”
En el transcurso del tiempo y a través de diversos gobiernos se ha impulsado
intermitentes proyectos para reformar el sistema universitario, siendo dentro de este
contexto que el actual gobierno promulga la nueva ley universitaria, publicada en el
diario oficial El Peruano el día 09 de julio del 2014; ley que motiva este proceso
constitucional y el requerido control difuso de la Constitución al amparo de los
preceptos legales que señala.

1.2.b Inconstitucionalidad de la Primera disposición Complementaria Transitoria

de la Nueva ley que dispone: El cese de la Asamblea Universitaria de las
Universidades Públicas y la suspensión de todos los procesos de nombramiento, ascenso
y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas
autoridades de gobierno.
Debe tenerse en cuenta que las actuales autoridades de nuestra asamblea universitaria,
fuimos elegidas para un período determinado, dentro del ejercicio de la autonomía
universitaria presente en el artículo 18 de la Constitución, por cuya razón el cese
ordenado por la nueva Ley Universitaria supone una injerencia arbitraria e injustificada
que no solamente desconoce dicha garantía institucional sino también afecta una serie
de derechos fundamentales que detallaremos en el desarrollo de nuestra pretensión;
cuando, , por el contrario, debió disponerse que la elección de las nuevas autoridades
tuviera lugar al concluir el mandato legal de nuestros cargos como miembros de la
Asamblea Universitaria.
Afectando además el derecho al debido proceso, por cuanto al haberse ordenado el cese
abrupto por un ente externo a la universidad como es el Congreso de la República, ello
supone una injerencia que vulnera la autonomía universitaria contraviniéndose así los
derechos adquiridos al amparo de la Ley 23733 y el estatuto de nuestra universidad.

1.2.c. Inconstitucionalidad de la Séptima Disposición Complementaria Transitoria

de la Nueva Ley Universitaria, que ordena la extinción de la Asamblea nacional de
rectores ( ANR) y su Consejo Nacional de Funcionamiento de Universidades
(CONAFU)
1.- La Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (SUNEDU) al estar
adscrita al Ministerio de Educación importa una grave vulneración de la garantía
Constitucional a la autonomía universitaria, tornando al sistema universitario en
dependencia de un sector del Poder ejecutivo, al extremo de lo previsto en el artículo 12
de la nueva ley cuestionada que contempla su dependencia del Ministerio de
Educación, convirtiéndolo en un ente propenso al manejo político del titular del
ejecutivo que no se condice con la supuesta autonomía técnica, funcional, económica,
presupuestal y administrativa de la que aparentemente goza.
2.- Si bien es cierto puede cuestionarse la imparcialidad subjetiva de la Asamblea
nacional de rectores ( ANR) como ente rector del sistema universitario en nuestro país,
debido a que sus miembros son parte del propio circulo universitario; sin embargo en el
caso de la SUNEDU esta situación resulta peor, dado su sometimiento manifiesto al
ejecutivo que le resta toda imparcialidad para la pretendida labor de supervisión que se
le atribuye, respondiendo así a un modelo intervencionista que afecta la autonomía
universitaria.
Y demás argumentos que expone:

1.3 Del trámite del Proceso:

Por resolución número 01 de fecha 15 de Agosto del 2014, que obra a fojas 43, se
admite a trámite la demanda en la vía del proceso especial y se confiere traslado a la
parte demandada para que absuelva la demanda.

1.4 De la absolución de la demanda:

Por escrito de fojas 49 a 72 el Procurador Público adjunto del Poder Legislativo se
apersona al proceso, deduce la excepción de Incompetencia, Excepción de falta de
Legitimidad para Obrar del demandado y contesta la demanda en los términos que
expone y solicita que la misma sea declarada infundada. Y por escrito de fojas 144 a
174 la Procuradora Pública adjunta a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Educación se apersona al proceso, deduce la excepción de Incompetencia por razón de
la materia, Excepción de Falta de Legitimidad para obrar del demandante y contesta la
demanda en los términos que expone y solicita que la misma sea declarada infundada.

1.5. Del saneamiento del proceso y mandato para sentenciar:

Por resolución número 07 de fecha 26 de Noviembre del 2014, se resuelve declarar
Infundadas las excepciones de Incompetencia y falta de Legitimidad para obrar del
demandado y demandante y se sanea el proceso por la existencia de una relación
jurídica procesal válida entre las partes y conforme al estado del proceso que se pongan
los autos en despacho para sentenciar; lo que ha llegado la oportunidad de hacer y en
virtud de lo que señala el artículo 53° del código Procesal constitucional modificado por
Ley N° 28946.

I CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Sobre el proceso de amparo y su finalidad:

1.1.- Que, el inciso 2) del artículo 200° de la Constitución Política del Perú, establece
que el proceso de amparo procede contra el acto u omisión por parte de cualquier
persona, que vulnera o amenaza los derechos reconocidos por la Constitución. En tal
sentido, es presupuesto para la procedencia de esta clase de procesos que el derecho que
se alegue afectado sea uno directamente reconocido por la Constitución.

1.2.- En virtud de lo que dispone el artículo 1º del Código Procesal Constitucional,

cuando se trata de los procesos de amparo, el objeto o la finalidad es proteger los
derechos constitucionales que se materializa en la reposición de las cosas al estado
anterior a la violación o amenaza de violación del derecho constitucional invocado;
requiriéndose además, por imperio de la ley, que la agresión no haya cesado o
convertido en irreparable, que se haya agotado las vías previas con las excepciones que
señala el Código Procesal Constitucional.

1.3. En un proceso de garantía constitucional que tiene por finalidad asegurar a los
habitantes el goce efectivo de sus derechos constitucionales, a los que protege de toda
restricción o amenaza ilegal o arbitraria por órganos estatales o de otros particulares,
con excepción de las libertades amparadas por el habeas corpus y el habeas data (…)
STC Exp. N°.6936-2005-PHC/TC, fundamento 2.

SEGUNDO.- Del petitorio de la demanda:

Que es objeto de la demanda dos pretensiones principales como son: se declare
inaplicable la Primera disposición complementaria Transitoria de la Nueva Ley
Universitaria N° 30220, publicada en el diario Oficial El Peruano el día 09 de Julio del
2014 en el extremo que dispone el 1er párrafo el cese de la Asamblea Universitaria de
las Universidades Públicas, suspendiéndose todos los procesos de nombramiento,
ascenso y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas
autoridades de gobierno; y de igual forma como segunda pretensión principal que se
inaplique en el caso concreto de los demandantes y de sus representados la Séptima
Disposición Complementaria Transitoria de la misma Ley; en el extremo que ordena la
extinción de la Asamblea nacional de rectores ( ANR) y su Consejo nacional para la
Autorización de funcionamiento de Universidades ( CONFU), por afectar en el caso
concreto de su aplicación los derechos constitucionales de los recurrentes y demás
integrantes de la comunidad universitaria a la participación en la vida política social y
cultural de la nación, el derecho a la función pública, a elegir y ser elegidos, al debido
proceso, a la seguridad jurídica y fundamentalmente a la autonomía universitaria
prevista en el artículo 18° de la Constitución Política vigente que contempla el derecho
de las universidades a regirse por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y
de las leyes, con autonomía en su régimen normativo, de gobierno, académico,
administrativo y económico.

TERCERO.- Que, con idéntico objetivo y en relación a la Séptima Disposición

complementaria Transitoria de la misma Ley se expone que bajo el modelo de la Ley
universitaria N° 23733 se estableció la gestión del sistema universitario en uno
básicamente auto – regulatorio, integrado por la Asamblea Nacional de Rectores (ANR)
y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades
(CONAFU), DE CUYO ORGANISMO RESULTA MIEMBRO INTEGRANTE EL
NOMBRADO Rector demandante, y en tal sentido se estableció dicha autonomía como
una garantía Constitucional prevista en el mencionado articulo 18° de la Constitución,
colisionando con ello la nueva ley introducida por el actual gobierno central, bajo un
modelo intervencionista representado por la SUNEDU, organismo que depende
directamente del ejecutivo, el mismo que se ha dispuesto asuma todas las funciones de
la nombrada Asamblea Nacional de Rectores, la que por efectos de la nueva ley cesa en
todas sus funciones, afectando los derechos constitucionales que se tiene indicados.

CUARTO.- De la absolución de demanda:

Por su parte el Procurador Público adjunto del Poder Legislativo, en representación del
mismo se apersona a la instancia y contestando la demanda solicita se declare infundada
la misma, considerando que la aprobación de la nueva ley universitaria N° 30220 es
manifestación de una atribución Constitucional del Congreso de la República, y que en
realidad no resulta afectado ninguno de los derechos Constitucionales invocados por los
demandantes, considerando que por no tratarse de una Ley autoaplicativa, sino de
carácter heteroaplicativa, no deviene aplicable al caso el control difuso regulado en el
segundo párrafo del artículo 138° de la Constitución Política del estado, y que por el
contrario al tratarse de una ley heteroaplicativa, lo que se pretende es un
cuestionamiento “in abstracto” de la ley, que tendría que ser encaminada a través de un
proceso de inconstitucionalidad ante el tribunal Constitucional, resultando inadecuada la
vía del proceso de amparo; concluyendo además, que, dada la manifiesta improcedencia
de la demanda, esta no debió admitirse a trámite por no cumplirse las exigencias del
artículo 3ro del Código Procesal constitucional. A su turno la Procuradora Pública
adjunta a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación, contesta la
demanda solicitando que la misma sea declarada improcedente o infundada, por las
mismas razones esgrimidas por el Procurador representante del Poder Legislativo y
además, por que los demandantes carecen de legitimidad para obrar sobre la materia
controvertida, dado que la universidad demandante no es titular de los derechos
constitucionales invocados, y porque además la extinción de la ANR y de la CONAFU,
realizados a través de la Séptima Disposición Complementaria de la Ley Universitaria
no afecta la autonomía universitaria, y solo está dirigida a la extinción de los nombrados
organismos como instituciones; exponiendo además que la acción de amparo no es la
vía idónea para cuestionar en abstracto una norma legal, y que al respecto ya existe
interpuesta por parte de un número determinado de Congresistas de la República una
demanda de Inconstitucionalidad contra diversos artículos y concretamente contra las
Disposiciones Complementarias de la misma Ley N° 30220, lo cual también ha hecho el
Colegio de Abogados de Lima, lo que en todo caso puede colisionar con el fallo emitido
por este juzgado y el que corresponda al tribunal Constitucional. Sostiene además que
no existe acto lesivo en concreto que afecte los derechos Constitucionales de la
demandante, y por que las pretensiones de la demanda no están referidas directamente al
contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados por la demandante;
y finalmente, por que se trata de una norma heteroaplicativa sujeta al cumplimiento de
una serie de procedimientos previos, lo que condiciona su aplicación a una serie de
actos que la convierten en heteroaplicativa, y no autoaplicativa, como mal se pretende.

QUINTO.- Análisis del Caso:

Que, estando a las pretensiones formuladas y a los extremos de la contestación de la
demanda, es de apreciarse que el asunto por dilucidarse estriba en determinar si los
actos cuestionados constituyen o no un acto lesivo de derechos constitucionales, con
arreglo a lo previsto en el artículo 200°, inciso 2do de la Constitución vigente, y en tal
sentido cabe invocar que se adecue ante el órgano jurisdiccional en demanda de un
control constitucional para lo cual corresponde apreciar que, doctrinariamente y en la
práctica existen dos sistemas para el control de la constitucionalidad y de la legalidad de
las normas jurídicas. En tal sentido encontramos el denominado control concentrado
bajo el cual se han creado órganos constitucionales con la finalidad de ejercer un control
de la constitucionalidad de las leyes; y otro sistema denominado control difuso, bajo el
cual, cualquier operador del derecho, en un caso concreto de conflicto entre una norma
de superior jerarquía y otra de inferior jerarquía, preferirá la primera para resolver la
controversia; de tal manera, que en el caso del control concentrado la consecuencia del
mismo es la inconstitucionalidad o la derogación de la Ley y en el caso del segundo
solamente su inaplicación al caso concreto con subsistencia de la norma. En tal sentido,
y refiriéndonos al control difuso, considerando el mismo como la supremacía de la
constitución podemos indicar que el mismo tiene una naturaleza incidental por que se
origina dentro de un proceso existente en el cual se dilucida pretensiones con relevancia
jurídica, surtiendo sus efectos solo entre las partes y no erga omnes, concluyéndose por
la inaplicabilidad de la norma cuestionada mas no así su inconstitucionalidad o
ilegalidad, conforme será materia de mayor explicación en el análisis del ordenamiento
constitucional y legal a desarrollarse en los demás considerandos de este
pronunciamiento.

SEXTO.- Que, el tribunal constitucional tiene desarrollado Jurisprudencialmente un

concepto respecto del control difuso en el proceso de amparo, así es de verse que en el
fundamento 13 del expediente N° 1124-2001-AA/TC, sentencia del 11 de Julio del
2002, establece “ La facultad de controlar la constitucionalidad de las normas con
motivo de la resolución de un proceso de amparo constituye un poder – deber por
imperativo de lo establecido en el artículo 138°, 2do párrafo de la Constitución”
( …) “el control difuso es un acto complejo en la medida que significa preferir la
aplicación de una norma cuya validez, en principio, resulta beneficiada de la
presunción de legitimidad de las normas del Estado. Por ello, su ejercicio no es un
acto simple, requiriéndose, para que él sea válido, la verificación en cada caso de
los siguientes presupuestos: a) en el proceso constitucional, el objeto de
impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada
inconstitucional, b) que la norma aplicarse tenga una realización directa, principal
e indisoluble con la resolución del caso, es decir, que ella sea relevante en la
resolución de la controversia, c) que la norma a inaplicarse resulte evidentemente
incompatible con la Constitución, en virtud del principio enunciado en la segunda
disposición general de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional” (Expediente
N° 1124-2001-AA/TC, 11 de Julio del 2002, F.J. 13; y Exp. N° 2030-2005-PHC/TC, del
29 de abril del 2005, F.J.15).

SEPTIMO.- Que, el artículo 3ro del Código Procesal Constitucional, concordante con
el artículo 2do del mismo código adjetivo contempla el caso de la procedencia de los
procesos constitucionales, entre ellos el amparo, cuando se invoque la amenaza o
violación de actos que tiene como sustento la aplicación de una norma incompatible con
la constitución estableciendo además que la sentencia que declare fundada la demanda
dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma. Que, se desprende de tales
preceptos dos ámbitos o situaciones bajo los cuales corresponde actuar, como bien lo
indica Luis castillo Córdova (Comentarios al Código Procesal Constitucional, Tomo I,
pag. 134 y 135, 2da Edición – 2006): “una previa y otra posterior. El ámbito previo
viene constituido por todas aquellas situaciones que de alguna manera supongan
una amenaza a los derechos constitucionales” ( …) “el ámbito posterior, por el
contrario se constituye a partir de situaciones que han configurado lesiones
afectivas a los derechos constitucionales, de modo que el poder del proceso
constitucional irá dirigido a hacer cesar la violación del derecho. En uno y otro
caso se trata de hacer cesar la afectación irregular del derecho (ya sea mediante
omisión, ya sea mediante acción) y consecuente y simultáneamente volver las cosas
al estado anterior de ocurrida la mencionada afectación”; que en tal sentido, y en
referencia también a la amenaza de un derecho constitucional, la misma no debe ser
hipotética sino real, cierta y de inminente realización para que pueda proceder el
proceso Constitucional. Al respecto el tribunal Constitucional tiene establecido que para
la procedencia del proceso de amparo “no todas las amenazas resultan justiciables en
los proceso constitucionales, sino tan solo aquellas que, en forma actual, inminente
y concreta, lesionan, alteran con arbitrariedad con legalidad o ilegalidad
manifiesta derechos constitucionales” (Expediente N° 2064-2004-AA/TC, del 04 de
Julio del 2005, F.J.32); y otro tanto sucede con el esclarecedor pronunciamiento del
propio tribunal cuando informa “la amenaza de violación de un derecho
constitucional se acredita cuando esta es cierta y de inminente realización; es decir,
cuando el perjuicio es real, efectivo, tangible, concreto e ineludible. Se excluyen,
pues del amparo ( del habeas corpus y del habeas data) los perjuicios imaginarios o
aquellos que escapan a una captación objetiva” (Expediente N° 0477-2002-AA-TC,
del 06 de Noviembre del 2002, F.J. 3); y lo propio también lo encontramos en el
expediente N° 1029-2001-AA/TC del 22 de agosto del 2002, fundamento único.
OCTAVO.- Que, en relación a la procedencia del amparo frente a actos basados en
normas, conforme lo permite el artículo 3ero del Código Procesal Constitucional
vigente, corresponde indicar que solo es posible cuando se trata de una norma
autoaplicativa e incompatible con la Constitución, aclarándose en su 2do párrafo que
son normas autoaplicativas, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en
vigencia, resulta inmediata e incondicional. Al respecto el Tribunal Constitucional tiene
desarrollado el concepto de normas heteroaplicativas y autoaplicativas sosteniendo lo
siguiente: “heteroaplicativas: aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su
sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia la
norma carecerá indefectiblemente, de eficacia” (…) “autoaplicativas: aquellas
cuya aplicabilidad una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e
incondicionada (…) cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto
normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de
los individuos (…), y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se
producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada (…) en
el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un
acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la
procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los
derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de
una norma inmediatamente aplicable” (Expediente Nº: 4677-2004-AA-/TC, del 07
de Diciembre del 2005, F.J. 3 y 4).

NOVENO.- Que, como se tiene dicho, la posibilidad de realizar el control de normas

puede resumirse en dos aspectos: uno de carácter preventivo dirigido a examinar la
constitucionalidad de los proyectos de normas; y otro de carácter reparador que conduce
a establecer si la norma promulgada esta revestida de validez o colisiona con la
Constitución. En ese orden de ideas es de apreciarse que nuestro ordenamiento jurídico
permite interponer dos clases de procesos directamente contra el contenido
inconstitucional de las normas, como es el caso de la acción de inconstitucionalidad
prevista en el inciso 4to del artículo 200º de nuestra Constitución vigente, circunscrito a
las normas con rango de Ley; y el de Acción Popular contemplado en el inciso 5to del
mismo numeral Constitucional, cuando se trata de reglamentos u otras normas de menor
jerarquía legal. Que, la posibilidad de interponer esta clase de procesos contra el
contenido inconstitucional de la norma, resulta distinto al amparo, concebido para
neutralizar los efectos de la misma en el caso concreto, como bien lo indica el art. 200º,
inciso 2do de nuestra Constitución, concordante con los artículos 3ero y 55º del Código
Procesal Constitucional, permitiendo así la identificación del derecho constitucional
vulnerado o amenazado; y en su caso, la restitución o restablecimiento del agraviado en
el pleno goce de sus derechos constitucionales, reponiéndose las cosas al estado anterior
a la violación o amenaza de violación, conforme a lo ordenado en el Artículo 1ero del
invocado Código Procesal Constitucional.

DECIMO.- Que el art. 138º de nuestra Constitución refiriéndose a la función

jurisdiccional ejercida por el poder judicial establece que los jueces están facultados
para aplicar el control difuso en el caso concreto sometido a proceso, prefiriendo la
norma constitucional cuando exista incompatibilidad de esta con un norma legal. Sin
embargo, esta facultad no resulta aplicable a cualquier clase de norma, aclarándose al
respecto dicha atribución en el artículo 3ero del Código Procesal Constitucional,
supeditándose a los actos de violación o amenaza de violación que tienen como sustento
la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitución, caso en el
cual debe disponerse además la inaplicabilidad de la norma. En tal sentido el mismo
numeral del Código adjetivo citado define a las normas autoaplicativas como aquellas
cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resultan inmediatas e
incondicionadas.

DECIMO PRIMERO.- Que, estando a la pretensión formulada en la demanda

corresponde analizar si los presupuestos legales previstos para ampararse la misma se
ven cumplidos en el caso concreto, en tal sentido es del caso analizar en primer término
si la primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº: 30220, constituye
amenaza de vulneración a los derechos invocados, por cuanto, la misma desconoce el
derecho de los integrantes de la comunidad universitaria de ejercer el cargo para el cual
fueron elegidos, en tanto que en su primer párrafo establece, que a la entrada en
vigencia, cesa la Asamblea Universitaria de las Universidades Públicas, sin considerar
que los integrantes de la Asamblea Universitaria fueron elegidos para un periodo
determinado, en el marco de la autonomía universitaria y de sus derechos de participar
en la función pública y de ejercerla plenamente. De otro lado, también es del caso
analizar lo concerniente a la vigencia de la Séptima Disposición Complementaria
Transitoria de la Ley Nº: 30220 en el extremo que establece la extinción de la Asamblea
Nacional de Rectores y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de
Universidades, que tendrá lugar en un plazo no mayor de 90 días de realizado el cierre
presupuestal, patrimonial, administrativo, de personal y financiero de dichos entes;
estableciéndose sí con ello, conforme se indica en la demanda, se pone en riesgo no solo
la estabilidad jurídica y el estado constitucional de derecho, sino específicamente la
violación al artículo 18º de la Constitución que protege la garantía institucional de la
autonomía universitaria, en tanto que la entrada en funcionamiento de la denominada
Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (SUNEDU), al estar adscrita al
Ministerio de Educación, supone una vulneración manifiesta de la citada garantía, pues
hace depender la gestión del sistema universitario a un sector del Poder Ejecutivo, dado
a que la Superintendencia depende del Ministerio de Educación, la SUNEDU se
constituye como un órgano que carece de independencia subjetiva y objetiva, pues su
sometimiento al ejecutivo resta imparcialidad a las decisiones que vaya a adoptar y
sobre todo a su labor de supervisión de las universidades públicas y privadas, lo que
generaría falta de independencia cuando se suscite una controversia.

DECIMO SEGUNDO.- En tal sentido, así planteado el problema corresponde evaluar

los términos expuestos por la universidad recurrente, a efectos de verificarse la certeza
del derecho pretendido, determinándose la constitucionalidad de los extremos
cuestionados en la primera y séptima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley
Universitaria Nº: 30220; en tanto que, es en virtud de lo establecido en dichas
disposiciones normativas que la recurrente alega se están vulnerando sus derechos
constitucionales aludidos precedentemente. En este contexto, cuestionando
disposiciones normativas, es menester tenerse en cuenta lo establecido por el Tribunal
Constitucional en la STC. 0006-2009-PI/TC; fallo en el cual ha señalado que: “para
que una disposición normativa pueda intervenir los derechos fundamentales de las
personas y por ende pueda ser legitimo, debe satisfacerse las exigencias del
principio de proporcionalidad, el cual está compuesto por los sub criterios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Se trata de un test
escalonado, en cuanto se examina la medida de intervención de la libertad en
diferentes niveles. Así, si es que la medida no satisface uno de los niveles, no será
necesario continuar con el examen”. En tal sentido, corresponde efectuarse una
ponderación mínima de los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional, a
efectos de verificarse si las disposiciones normativas en cuestión superan los criterios de
proporcionalidad en referencia, si se tiene en cuenta que el test de proporcionalidad es
una herramienta argumentativa mediante la cual se pretende analizar una norma cuyos
efectos implican una intervención en algún derecho fundamental o bien constitucional.
Tal como es de verse de la citada norma legal, el primer párrafo establece que: “a la
entrada en vigencia de la presente ley, cesa la Asamblea Universitaria de las
Universidades Públicas. Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento,
ascenso y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las
nuevas autoridades de gobierno (…)”. A efectos de proceder analizar si la disposición
normativa en mención supera el test de proporcionalidad antes aludido, es preciso tener
en cuenta lo desarrollado por el Tribunal Constitucional respecto a lo que se persigue
con cada uno de los sub criterios que corresponden analizar según dicho test. Sobre el
particular, en la STC. 0016-2009-PI/TC, el Tribunal ha señalado, que: “(…) el sub
criterio de idoneidad, comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales
debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legitimo, es decir,
que exista una relación de medio-fin entre la medida limitativa y el objetivo
constitucionalmente legitimo que se pretende alcanzar con aquel. En cuanto al sub
criterio de necesidad, impone adoptar, entre las diversas alternativas existentes
para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho
que se limita, como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas,
todas aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida aquella que
genera menos aflicción sobre el derecho fundamental. Una medida será innecesaria
o no satisfacer a este segundo sub criterio cuando la adopción de un determinado
medio significa, o importa, un sacrificio desmesurado o manifiestamente
innecesario, del derecho limitado. Por último, mediante el sub criterio de
proporcionalidad en sentido estricto, se busca establecer si la medida guarda una
relación razonable con el fin que se pretende alcanzar, a través de un balance entre
sus costos y sus beneficios. Rige aquí la ley de la ponderación, según la cual cuanto
mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto
mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”.

DECIMO TERCERO.- Que, dentro del contexto aludido en el anterior considerando,

es del caso apreciar en cuanto al sub criterio de idoneidad, si el fin perseguido es
legítimo y si es que existe una relación medio-fin entre la medida adoptada y la
finalidad que la norma pretende cumplir. En consecuencia, se debe determinar si es que
la medida de cesar a la Asamblea Universitaria con la entrada en vigencia de la norma
tiene una relación causa-efecto entre lo que se pretende y el ámbito de incidencia de tal
medida. Conforme es de verse del artículo 1ero de la Ley Nº: 30220 -Ley Universitaria-,
su objeto es promover el mejoramiento continuo de la calidad educativa de las
instituciones universitarias como entes fundamentales del desarrollo nacional, de la
investigación y de la cultura. Asimismo, establece los principios, fines y funciones que
rige los modelos institucionales de las universidades. Es evidente de lo que constituye
objeto de la citada ley, que el cese de la Asamblea Universitaria no tiene una relación
causa-efecto entre lo que se pretende con dicha ley y el ámbito de incidencia de tal
medida; que el cese de la Asamblea Universitaria no necesariamente incide en el
mejoramiento de la calidad educativa de una institución universitaria, como es el
propósito de la citada ley. Por consiguiente, si bien dicha disposición normativa tiene un
fin legitimo, no existe un nexo causal entre el cese de la Asamblea Universitaria y la
finalidad constitucional perseguida con tal disposición. Respecto al sub criterio de
necesidad, impone analizar si la medida del cese de la Asamblea Universitaria adoptada
es la menos gravosa para alcanzar el fin perseguido y genera menos aflicción sobre el
derecho fundamental afectado. Al respecto es pertinente resaltarse en primer lugar, que
el cese de la Asamblea Universitaria, según el texto antes señalado, solo está limitado a
las Universidades Públicas y no a las Universidades Privadas, no exponiéndose las
razones por las cuales, no obstante que la citada ley regula todo el sistema universitario,
la cuestionada disposición normativa establece solo el cese de la Asamblea Universitaria
de las Universidades Públicas. Siendo así, la medida adoptada en la cuestionada
disposición normativa, como es el cese inmediato de la Asamblea Universitaria,
constituye una medida demasiado gravosa, pues existen otras medidas alternativas
menos gravosa, como es, dejar que culmine de manera regular el periodo para el cual
fueron elegidos los miembros de la Asamblea Universitaria para así conseguir el fin y
objeto perseguido con la norma legal en cuestión, por tanto, el cese inmediato de dicho
ente con la vigencia de la citada disposición normativa constituye un sacrificio
desmesurado del derecho constitucional que se está limitando con ella, cual es la
autonomía universitaria; en tal virtud, la cuestionada disposición normativa no supera
este sub criterio. En relación al sub criterio de proporcionalidad en sentido estricto;
teniendo en cuenta el análisis efectuado en cuanto a los otros sub criterios, el cese
inmediato de la Asamblea Universitaria no guarda una relación razonable con el fin que
se pretende alcanzar con la Ley Nº: 30220, debido a que el grado de afectación de los
derechos invocados por el Rector y Vicerrectores de la Universidad recurrente no es
proporcional a los fines perseguidos por la citada norma legal. En virtud a lo glosado,
realizado el examen de proporcionalidad de la 1era disposición complementaria
transitoria de la Ley Nº: 30220, esta disposición normativa en su primer párrafo, no
supera los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia
precedentemente aludida.

DECIMO CUARTO.- Que, en cuanto al test de proporcionalidad respecto a la Séptima

Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº: 30220, es del caso apreciarse que
esta en el segundo párrafo establece: “(…) el grupo de trabajo antes señalado, se
instalara en un plazo no mayor de 10 días mediante Resolución Ministerial del
sector educación. Instalado el grupo de trabajo, tendrá un plazo no mayor de 90
días para realizar el cierre presupuestal, patrimonial, administrativo, de personal y
financiero, luego de lo cual se extinguirán la Asamblea Nacional de Rectores y su
Consejo Nacional para la autorización de funcionamiento de Universidades
(…)”.Siguiendo el mismo desarrollo efectuado en cuanto al examen de
proporcionalidad de la primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº:
30220, aplicada en esta disposición normativa cada uno de los sub criterios a que hace
referencia el tribunal Constitucional en la STC. 0016-2009-PI/TC, es de concluirse que
tampoco supera los criterios aludidos en dicha sentencia. Cabe señalar que como ha
establecido el Tribunal Constitucional en el fundamento 5) de la STC. 0025-2006-
PI/TC. Configuración de la autonomía universitaria: “la autonomía es capacidad de
autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de
pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y
que está representada no solo por el estado sino por el ordenamiento jurídico que
rige a este”. Asimismo, en el fundamento 6) de la misma sentencia ha precisado que:
“la autonomía universitaria consiste en el conjunto de potestades que dentro de
nuestro ordenamiento jurídico se ha otorgado a la Universidad, con el fin de evitar
cualquier tipo de intervención de entes extraños en su seno. Con ello se pretende
proteger la autodeterminación en el desarrollo de las actividades y funciones
derivadas de los fines institucionales de los centros universitarios”.

DECIMO QUINTO.- Que, igualmente, en los fundamentos 8) y 9) de la aludida

sentencia, el Tribunal Constitucional ha precisado que; “(…) la referida autonomía
puede ser objeto de una “(…) determinación legislativa en cuanto a su extensión,
siempre que esta respete y permita desarrollar las ideas nucleares y los contenidos
esenciales que la Constitución ha fijado sobre la materia” (Expediente Nº: 4232-
2004-AA/TC, fundamento 23). “La función institucional de la educación
universitaria se alcanza sobre la base de la autodeterminación de los contenidos
culturales, científicos y técnicos, de modo que, coactados estos, la finalidad de la
universidad peligra. Ahora bien los contenidos referidos tienen relación directa con
el despliegue del derecho fundamental a la libertad de cátedra, por lo que si alguna
fórmula legal afecta o interviene desproporcionadamente tales contenidos,
tendrían que ser expulsados del ordenamiento, en salvaguarda de aquel”. De otro
lado, en el fundamento 11) de la acotada sentencia, el Tribunal ha señalado que: “la
importancia de la existencia de un sistema universitario ha exigido que se
considere a la autonomía universitaria como una garantía institucional,
pretendiendo garantizar con ello contenidos objetivos de la Norma Fundamental,
manteniéndolos intangibles respecto del legislador y de los poderes públicos”.
Igualmente, en el fundamento 176) de la STC. 0017-2008-PI/TC, el Tribunal
Constitucional ha interpretado que la autonomía universitaria es una garantía
institucional cuyo contenido constitucionalmente protegido cubre los siguientes
aspectos: “(…) a) Régimen normativo. Implica la potestad auto determinativa para
la creación de normas internas (estatuto y reglamentos) destinados a regular, per
se, la institución universitaria. b) Régimen de gobierno. Implica la potestad auto
determinativa para estructurar, organizar y conducir, per se, la institución
universitaria. Es formalmente dependiente del régimen normativo. c) Régimen
académico. Implica la potestad auto determinativa para fijar el marco del proceso
de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria. Ello comporta el
señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación, formas de
ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente del régimen
normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividad
universitaria. d) Régimen administrativo. Implica la potestad auto determinativa
para establecer los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión,
tendientes a facilitar la consecución de los fines de la institución universitaria”.

DECIMO SEXTO.- Que, vista la configuración de la autonomía universitaria,

conforme a la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional, la extinción de la
Asamblea Nacional de Rectores para la creación de la Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria (SUNEDU), implica una limitación de dicha
autonomía, en tanto que, dicho ente, que aun cuando se ha creado con autonomía
técnica y funcional, depende del Ministerio de Educación; de allí que, con la citada
Disposición Normativa se estaría amenazando la garantía a la autonomía universitaria
del cual goza por mandato constitucional la Universidad recurrente, y es miembro
integrante de la ANR el Rector demandante, verificándose el caso también en este
último extremo de hechos ciertos de inminente realización, con perjuicios reales,
tangibles y concretos, como son la serie de actos implementados y que vienen
ejecutándose como es el cierre presupuestal, patrimonial, administrativo, de personal y
financiero de ambos entes en extinción, todo ello con violación flagrante del artículo 18º
de la Constitución Política que reconoce a los integrantes de la Comunidad Universitaria
desarrollarse dentro de la garantía institucional de una autonomía violentada con actos
concretos dirigidos a desconocer dicha protección constitucional de la cual goza; no
pudiendo soslayarse que la ANR como organismo de coordinación que agrupa a todas
las universidades del país, a través de sus Rectores, concentra todos los trámites de
titulación, acreditación y otros del más alto nivel dentro del sistema universitario que ha
venido imperando en el país bajo el amparo y protección de una autonomía
constitucional, desconocida y violentada arbitrariamente en la forma que se tiene
expresada, por actos concretos amparados en la aplicación de la nueva Ley
Universitaria, cuyas normas pertinentes resultan ser materia de cuestionamiento con esta
acción de garantía.

DECIMO SEPTIMO.- Que, finalmente, tratándose de un proceso de amparo contra

normas legales, y estando a lo previsto en el artículo 6to del Código Procesal
Constitucional, concordante con el artículo 14º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y
a lo preceptuado en el artículo 3ero, 3er párrafo del acotado Código adjetivo
constitucional, modificado al respecto con el artículo 1ero de la Ley Nº: 28946,
corresponde ordenar, además de declararse fundada la demanda, la inaplicabilidad de la
Primera y Séptima Disposiciones Complementarias Transitorias de la Ley Nº: 30220,
en los extremos demandados, debiendo elevarse en consulta esta decisión jurisdiccional
a la Sala Civil de turno de Ica, sino fuera materia de impugnación; limitándose este
pronunciamiento a la inaplicación de la norma por incompatibilidad inconstitucional,
para el caso concreto, sin afectar su vigencia.
Por las razones y fundamentos antes expuestos, el Juez del Segundo Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, impartiendo justicia en
nombre de la nación,

SE RESUELVE: Declarar FUNDADA la demanda

constitucional de amparo interpuesta de fojas 33 a 42 por la Universidad Nacional
San Luis Gonzaga de Ica, representada por su Rector el Doctor Alejandro Gabriel
Encinas Fernández, su Vicerrector Académico, Doctor Mario Gustavo Reyes Mejía
y su Vicerrector de Investigación y Desarrollo, Doctor Máximo Isaac Sevillano
Díaz, contra el Congreso de la República y el Ministerio de Educación del Perú,
representados por su Procuradores Públicos establecidos por Ley; y en consecuencia
ordeno reponerse las cosas al estado anterior a la violación del derecho constitucional
reclamado, restableciéndose la plena vigencia de la Asamblea Universitaria de la
nombrada Universidad así como la de la Asamblea nacional de Rectores y del
CONAFU, declarándose INAPLICABLE al caso concreto el 1er párrafo de la Primera
Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº: 30220; así como la Séptima
Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria que ordena la
extinción de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su Consejo Nacional de
Funcionamiento de Universidades (CONAFU). Dispongo la notificación a las partes y
su publicación en el diario oficial El Peruano con arreglo a ley. NOTIFIQUESE.-