LA PRESCRIPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Heward Layme Zapata[1]

I.- FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

En doctrina reiterada el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho al

debido proceso reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución Política
del Perú no sólo tiene una dimensión “jurisdiccional”; sino que además se extiende
también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha sostenido:

“(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, [el que] tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la
Convención Americana”[2].

Esta garantía Constitucional [debido proceso] se encuentra reconocida y recogida

en la Ley de Procedimientos General en su artículo IV numeral 1.2 del Título
Preliminar, del siguiente modo: “El procedimiento administrativo se sustenta
fundamentalmente en los siguientes principios (…) 1.2. Principio del debido
procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento administrativo (…)” [3]

Asimismo, en lo concerniente a los límites de la potestad administrativa

disciplinaria, el supremo Interprete de la Constitución señaló que tal potestad:

(...) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución,

de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos
fundamentales (...), [debiendo] resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en
la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto
respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos
fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman
[Exp. N.º 1003-1998-AA/TC, fundamento 12].

II.- LÍMITES A LA FACULTAD SANCIONADORA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

La doctrina mayoritaria reconoce que el denominado ius puniendi estatal, se

subdivide en dos grandes sectores de actuación: i) el derecho penal y ii) el derecho
administrativo sancionador. Por consiguiente, ambos gozan de una identidad de
sustancia y de materia, compartiendo su estructura y sus principios; En dicha
medida el derecho administrativo sancionador se sustenta en los principios y las
bases funcionales del derecho penal.

Al respecto, es conveniente precisar que la Sentencia recaída en el Expediente Nº

2192-2004-AA/TC[4], establece que:

“El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los

derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del
poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo consagra en su artículo
2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado
por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en
la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley”

Por ello, el artículo 229 inciso 1 de la Ley N° 27444 que establece: “Las
disposiciones del presente Capitulo disciplinan la facultad que se atribuye a
cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones del administrado”, debe ser entendido como el punto
orientador del sistema represivo administrativo, dado que regula la facultad de
establecer infracciones administrativas y sus sanciones.

Es por tal motivo que al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se

le aplican las garantías y principios que históricamente fueron creadas para el
derecho penal. En consecuencia, la Ley N° 27444, Ley de Procedimientos
Administrativo General, innova al regular por vez primera una serie integral de
principios aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador, dentro de los
cuales tenemos a:

- Razonabilidad: El cual se define como una expresión del principio contenido en el

numeral 1.4 del Artículo IV de la Ley N° 27444, se refiere a que las entidades
cuando ejerzan la potestad administrativa sancionadora, deben adaptarse dentro
de los límites de la facultad atribuida, y mantener la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que debe tutelar, a fin que éstos respondan
a lo racionalmente necesario para el cumplimiento de sus finalidades, y la

- Proporcionalidad: Es en la actuación de la Administración donde el principio de

proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción
con que actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en
constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e
indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser
compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la
interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las
personas.

III.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA PRESCRIPCIÓN

La prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual el transcurso del

tiempo genera ciertos efectos respecto de los derechos o facultades de las
personas o en cuanto al ejercicio de ciertas facultades de parte de la
administración pública, como el ejercicio de su facultad punitiva que tiene efectos
respecto de los particulares.

Los plazos de prescripciones generados en los procesos administrativos

sancionadores (PAS), son de 2 clases:

1.- Prescripción de la facultad de la administración para iniciar proceso

administrativo sancionador, contados desde la comisión de la infracción; y

2.- Prescripción de la acción administrativa, para perseguir la inconducta funcional.

Los administrados (investigados) inmersos en un Procedimiento Administrativo

Sancionador pueden hacer uso de ella como medios técnicos de defensa, en la
medida que la administración no los mantenga de manera indefinida en una
situación de determinación en cuanto a la calificación de sus conductas
cuestionadas, por ende vulneratoria del derecho a ser investigado dentro de un
plazo razonable.

Asimismo, la presencia de un término prescriptorio obliga a la administración a

actuar de manera más ágil, a fin de evitar que el mismo transcurra sin haber
ejercido su facultad punitiva, y esta manera tutelar los derechos fundamentales de
la persona.

IV.- REGULACIÓN NORMATIVA DE LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 61° de la Ley de la Carrera Judicial, el

“plazo para interponer la queja contra los jueces, caduca a los seis (6) meses de
ocurrido el hecho …”.

La caducidad constituye una sanción para el quejoso, que es aquella persona que
siendo parte en un proceso judicial, esto es, que por su posición privilegiada del
conocimiento del trámite del proceso judicial, no obstante tener pleno conocimiento
de un comportamiento irregular por parte de un Magistrado o Auxiliar Judicial, no lo
pone en conocimiento del órgano contralor dentro del plazo previsto, cuya sanción
legal no resulta aplicable a los terceros o a la potestad oficiosa del órgano
contralor, siendo que para estos supuestos la ley a previsto el plazo de
prescripción de la acción previsto en el artículo 233.1 de la Ley General de
Procedimientos Administrativos.

En la regulación de la Ley de Procedimiento Administrativo General, modificado

por Decreto Legislativo N° 1029, se establece la figura de prescripción de la acción
administrativa en el artículo 233.1, que:

“La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativa prescribe en el plazo que establece las leyes especiales, sin
perjuicio de los plazos para la prescripción de las demás responsabilidades que la
infracción pudiera amerituar. En caso de no estar determinado, prescribirá en
cuatro años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o
desde que cesó, si fuera una acción continuada”.

El artículo 111° del Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA

aprobado mediante Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ[5], desarrolla la
prescripción de la acción y del procedimiento, estableciendo los siguientes plazos
de prescripción:

Ø “Prescripción de la Acción.- el plazo de prescripción de la acción disciplinaria, es

de cuatro años de producido el hecho, conforme al artículo 233.1 de la Ley N°
27444, modificada por el Decreto Legislativo N° 1029.

En los casos en que la conducta funcional irregular sea continuada, el plazo de

prescripción de la acción se computa a partir de la fecha de cese de la misma.

Se entiende por prescripción de la acción a la imposibilidad por razones del

transcurso del tiempo, instaurar la acción persecutoria por el órgano contralor.”
Ø Prescripción del Procedimiento.- El plazo de prescripción del procedimiento
disciplinario es de dos años una vez instaurada la acción disciplinaria.

Asimismo, cabe indicar que la interrupción y/o suspensión de los plazos de

prescripción se encuentra regulada del siguiente modo:

La Ley de Procedimientos Administrativo General, establece que:

"233.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la

existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se
hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada.

EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del

procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los
hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de
acuerdo a lo establecido en el artículo 235, inciso 3 de esta Ley. Dicho cómputo
deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se
mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no
imputable al administrado."

De cuyo texto, debemos entender que el plazo de la prescripción de la acción

disciplinaria se suspende una vez que se haya notificado al juez o auxiliar
jurisdiccional investigado con la resolución que da inicio al procedimiento
sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el artículo 16 del mismo
cuerpo legal[6], que dispone que los actos administrativos son eficaz a partir de
que la notificación legalmente realizada surte sus efectos.

Por consiguiente, cabe indicar que el cómputo del plazo de prescripción del
procedimiento se realiza a partir del día siguiente de la notificación de la resolución
que dio inicio al procedimiento disciplinario, cuyo plazo se interrumpe con el primer
pronunciamiento de fondo.

Al respecto de la prescripción del procedimiento, el Consejo Ejecutivo del Poder

Judicial, mediante Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ del 21 de mayo
de 2009, en cuyo artículo quinto, hizo una importante precisión al artículo 112 del
Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la
Magistratura, concerniente a la prescripción del procedimiento:

“(…) el primer párrafo del artículo ciento doce del Reglamento de Organización y
Funciones de la oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial, aprobado
mediante Resolución N° 129-2009-CE-PJ (…), está referido al plazo de
prescripción del procedimiento, el cual se interrumpe con el primer
pronunciamiento sobre el fondo, emitido por la instancia correspondiente del
órgano Contralor”

Sobre este último punto, cabe indicar que debe entenderse por prescripción del
procedimiento administrativo sancionador como una sanción por la falta de
ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca mediante esta institución es
poner fin a largos procedimientos administrativos sancionadores que afectan el
plazo razonable y la seguridad jurídica de los particulares [trabajadores judiciales y
magistrados], al tener la certeza de que las autoridades no podrán ejercer sus
facultades disciplinarias al pasar el tiempo establecido por la ley correspondiente,
esto es, consiste en la pérdida del derecho de la autoridad administrativa, para
pronunciar resolución alguna en el procedimiento administrativo disciplinario,
donde resuelva la situación del servidor público sujeto a dicho procedimiento por
dejar transcurrir el plazo establecido en la ley correspondiente.

En este contexto, se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la

resolución que decida en primera instancia la cuestión de fondo y ponga fin al
procedimiento disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolución expedida por
la jefatura de la OCMA en casos de amonestación, multa y suspensión y del CEPJ
sobre destitución, en rigor, porque la opinión del magistrado investigador y la
resolución del jefe del órgano de línea de la OCMA son meros dictámenes u
opiniones, que en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del
investigado, y además, en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo
en su primera instancia, lo que si sucede con la resolución sancionatoria, que
contiene los análisis de fondo y forma, y es recurrible ante la instancia superior[7];
asimismo, se debe indicar para que configure esta interrupción se requiere
además, de la expedición de la resolución sancionatoria, que ésta sea eficaz
poniéndose en conocimiento del investigado tal como se desprende del artículo 16
de la Ley de Procedimientos Administrativo General – Ley 27444, que señala que
“el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada
produce sus efectos …”[8], y es que solamente de esta manera se puede afirmar
que el acto trasciende del ámbito meramente interno del emisor hacia el resto de
personas circundantes.

Por otro lado, cabe señalar que este acto de interrupción del plazo de prescripción
del procedimiento sancionador [primer pronunciamiento de fondo] provoca la
ineficacia de la fracción del tiempo transcurrido, conforme se desprende del
artículo 317° del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria en virtud de lo
dispuesto en su primera disposición final y por el numeral 1.2 del artículo IV del
Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley N°
27444 [La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto
sea compatible con el régimen administrativo]; por consiguiente, desaparecida la
citada causal de interrupción, empieza a correr un nuevo plazo prescriptorio, sin
que sea de cómputo el tiempo anteriormente transcurrido, razonamiento que se
infiere de lo dispuesto en el artículo 1998 del Código Civil. En este contexto,
debemos indicar que en caso se anule la resolución sancionatoria de la Jefatura de
la OCMA o del CEPJ, que contiene el primer pronunciamiento de fondo, se debe
empezar a computar un nuevo plazo de prescripción del procedimiento.

Además, el numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General

enuncia el principio de razonabilidad, según el cual, las decisiones de la autoridad
administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro
de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar, a fin de que respondan
a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación lógica y

axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se
produzca una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del
acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél; en consecuencia, la
razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la
circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.

Por ello, el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del “principio de

igualdad”, y expresamente formulado en el artículo 200° de la Constitución Política
del Estado, no tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas
arbitrarias, por consiguiente, no obstante que la anulabilidad del primer
pronunciamiento de fondo provoca un nuevo cómputo del plazo de prescripción del
procedimiento administrativo, en este nuevo periodo se debe observar
obligatoriamente el plazo razonable.

A lo que se debe agregar, que el derecho de obtener resolución en un plazo

razonable (STC 24/1981, de 14 de junio), esto es, sin dilaciones indebidas. La
convención Europea para la Protección de los Derecho Humanos y de las
Libertades Fundamentales establece en su artículo 6 inciso 1 que: “Toda Persona
tiene derecho a que su causa sea oída equitativamente, públicamente y dentro de
un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial…”

Este plazo razonable se extendió, por el TEDH, a los procedimientos ante las
jurisdicciones administrativas[9] en el sentido de que el carácter razonable de la
duración de un procedimiento debe apreciarse según las circunstancias de cada
caso y teniendo en cuenta fundamentalmente “la complejidad del asunto, el
comportamiento del recurrente y la forma en que el asunto haya sido llevado por
las autoridades administrativas”. Por consiguiente, no necesariamente debe
agotarse el nuevo plazo de prescripción del procedimiento, sino, que este plazo
puede extenderse únicamente para actuar determinado acto procesal dentro de un
plazo razonable, lo que vendría a ser el plazo necesario, superado el cual también
corresponde archivar el procedimiento por prescripción.

V.- CONCLUSIONES

- Al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se le aplican las

garantías y principios que históricamente fueron creadas para el derecho penal.

- El plazo de la prescripción de la acción disciplinaria se suspende una vez que se

haya notificado al juez o auxiliar jurisdiccional investigado con la resolución que da
inicio al procedimiento sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el
artículo 16 de la Ley 27444, que dispone que los actos administrativos son eficaz a
partir de que la notificación legalmente realizada surte sus efectos.

- Se entiende por prescripción del procedimiento administrativo sancionador como

una sanción por la falta de ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca
mediante esta institución es poner fin a largos procedimientos administrativos
sancionadores que afectan el plazo razonable y la seguridad jurídica de los
particulares [trabajadores judiciales y magistrados], al tener la certeza de que las
autoridades no podrán ejercer sus facultades disciplinarias al pasar el tiempo
establecido por la ley correspondiente, esto es, consiste en la pérdida del derecho
de la autoridad administrativa, para pronunciar resolución alguna en el
procedimiento administrativo disciplinario, donde resuelva la situación del servidor
público sujeto a dicho procedimiento por dejar transcurrir el plazo establecido en la
ley correspondiente.
- Se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la resolución que
decida en primera instancia la cuestión de fondo y ponga fin al procedimiento
disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolución expedida por la jefatura de
la OCMA en casos de amonestación, multa y suspensión y del CEPJ sobre
destitución, en rigor, porque la opinión del magistrado investigador y la resolución
del jefe del órgano de línea de la OCMA son meros dictámenes u opiniones, que
en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del investigado, y además,
en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo en su primera instancia,
lo que si sucede con la resolución sancionatoria, que contiene los análisis de fondo
y forma, y es recurrible ante la instancia superior; asimismo, se debe indicar para
que configure esta interrupción se requiere además, de la expedición de la
resolución sancionatoria, que ésta sea eficaz poniéndose en conocimiento del
investigado tal como se desprende del artículo 16 de la Ley de Procedimientos
Administrativo General – Ley Nº 27444, y es que solamente de esta manera se
puede afirmar que el acto trasciende del ámbito meramente interno del emisor
hacia el resto de personas circundantes.

VI.- BIBLIOGRAFÍA

1. Constitución Política del Estado

2. Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

3. MORÓN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley de Procedimientos

Administrativos General;

4. Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ, Reglamento de Organización y

Funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

5. Resoluciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

6. Sentencias del Tribunal Constitucional

7. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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[1] Egresado de la UANCV – Juliaca-Puno; Estudios de Maestría y Doctorado en la

UNFV; Ex Secretario de Confianza de Vocal Supremo; Actualmente Asesor del
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

[2]Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71

[3] Ley 27444

[4] Expediente Nº 02192-2004-AA/TC; Tumbes; Gonzalo Antonio Acosta Gómez

de fecha 11-10-2004.
[5] Vigente desde el 02 de mayo de 2009

[6] Ley de procedimiento Administrativo General

[7] Criterio adoptado en múltiples resoluciones por el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial.

[8] MORÓN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley de Procedimientos

Administrativos General; pag. 169; Para la eficacia del acto administrativo, requiere
ser puesto en conocimiento de los sujetos a los cuales se dirige, a quienes
pretende obligar, y a lo que tengan interés en el asunto, o a quienes por cualquier
otra razón sea pertinente hacérselo conocer.

[9] caso könig, Corte Interamericana de Derechos Humanos.